STRATEGIJA RAZVOJA GLAVNE SLUŽBE ZA REVIZIJU · PDF fileinteresa javnosti za revizijom u javnom sektoru, ... računovodstvenih i revizijskih standarda i načela, interna revizija

REPUBLIKA SRPSKA N A C R T V L A D A

STRATEGIJA RAZVOJA GLAVNE SLUŽBE ZA REVIZIJU JAVNOG SEKTORA REPUBLIKE SRPSKE

U PERIODU 2013.-2015.godine

Banja Luka, maja 2013. godine

Strategija razvoja Glavne službe za reviziju u periodu 2013-2015. godina

1

S A D R Ž A J

Str.

UVOD 2 1. METODOLOGIJA IZRADE STRATEGIJE RAZVOJA 3 2. ZAKONOM PROPISANA REVIZIJA U JAVNOM SEKTORU

REPUBLIKE SRPSKE

5 2.1. Uopšte o zakonom propisanoj eksternoj reviziji u javnom sektoru

6 2.2. Pravni i institucionalni okvir za funkcionisanje zakonom propisane

eksterne revizije

6 2.3. Funkcionalni kapaciteti za zakonom propisanu eksternu reviziju

9 2.4. Odnos eksterne i interne revizije u javnom sektoru 10 3. ANALIZA STANJA U OBLASTI ZAKONOM PROPISANE REVIZIJE

KOJU PROVODI GLAVNA SLUŽBA ZA REVIZIJU

13 3.1. Primjena zakonskih normi 13 3.2. Primjena pravila profesionalne regulative 14 3.3. Ostvareni dometi i izazovi u finansijskoj reviziji 15 3.4. Ostvareni dometi i izazovi u reviziji učinka 21 3.5. Revizija usklađenosti 24 3.6. Dostignuća i izazovi u primjeni informacionih tehnologija u reviziji

26 3.7. Saradnja sa domaćim institucijama i organizacijama 29 3.8. Međunarodna saradnja 30 3.9. Analiza snaga, slabosti, prilika i prijetnji – SWOT analiza 31 4. OSNOVNE PRETPOSTAVKE ZA IZRADU STRATEGIJE RAZVOJA 34 4.1. Značaj usvajanja razvojne strategije 34 4.2. Vizija i misija 35 4.3. Osnovne vrijednosti, načela i principi statutarne revizije 35 5. STRATEŠKI PLAN I OPERATIVNI PLANOVI AKTIVNOSTI 39 5.1. Odnos između strateškog i operativnog (godišnjeg) plana 40 5.2. Strateške aktivnosti i strateški ciljevi 40 5.3. Operativne aktivnosti i operativni ciljevi 53 5.4. Planiranje potrebnih finansijskih i kadrovskih resursa 53 6. MONITORING NAD REALIZACIJOM STRATEGIJE RAZVOJA 54 6.1. Monitoring nad realizacijom strateških ciljeva 55 6.2. Monitoring nad realizacijom operativnih ciljeva 55 6.3. Ažuriranje strategije razvoja 56 7. ZAKLJUČAK 56


2

UVOD

Strategija razvoja Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske (Glavna služba za reviziju) u periodu od 2013. do 2015. godine (Strategija razvoja) predstavlja ključni dokument kojim su utvrđeni vizija, misija, osnovne vrijednosti, načela i principi, te strateški i operativni ciljevi i aktivnosti koji treba da omoguće realizaciju zacrtanih ciljeva, odnosno ostvarenje utvrđene vizije razvoja Glavne službe za reviziju. Dokument je prvi te vrste, pripremljen samostalno od strane menadžmenta Glavne službe za reviziju, uz ostvarenje pune saradnje sa svim relevantnim učesnicima u procesu realizacije redovnih revizionih aktivnosti, u skladu sa relevantnom zakonskom i profesionalnom regulativom.

Kao podloga za izradu Strategije razvoja korišćena su bogata iskustva stečena u višegodišnjem radu i funkcionisanju Glavne službe za reviziju, od njenog osnivanja do danas, kao i rezultati analize trenutnog stanja, odnosno dometa i izazova u oblasti revizije javnog sektora u Republici Srpskoj.

Javnost u Republici Srpskoj u najširem smislu te riječi (organi zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, mediji, nevladine organizacije, akademska zajednica, pripadnici različitih socijalnih kategorija, poslovna zajednica i drugi) ima visoko izgrađenu svijest o važnosti efikasnog, efektivnog i transparentnog upravljanja javnim sredstvima, kao i o ulozi Glavne službe za reviziju u postizanju tako definisanih bazičnih upravljačkih ciljeva. Pitanje efikasnog i efektivnog funkcionisanja entiteta javnog sektora postaje sve važnije u uslovima globalne ekonomske i finansijske krize, a kreatorima politika su svakodnevno prijeko potrebne blagovremene i pouzdane informacije o djelovanju i postignutim rezultatima u poslovanju korisnika prihoda budžeta na republičkom i lokalnom nivou, vanbudžetskih fondova, javnih preduzeća i ustanova i drugih entiteta javnog sektora.

Kao institucija čija nezavisnost je zagarantovana važećom zakonskom i profesionalnom regulativom, uz posebno naglašenu potrebu izgradnje i konstantnog održavanja visokog nivoa profesionalnog, moralnog, poslovnog i ličnog integriteta revizora i drugog angažovanog osoblja, Glavna služba za reviziju nesporno daje nemjerljiv doprinos unaprijeđenju i razvoju sistema upravljanja javnim sredstvima i očuvanju ekonomske i fiskalne stabilnosti Republike Srpske.

Strategija razvoja urađena je u cilju utvrđivanja jasnih smjernica za dalji razvoj Glavne službe za reviziju, koje treba da budu u skladu sa opštim, javnim interesom, što podrazumijeva povećanje efikasnosti, te veću racionalnost, transparentnost i ekonomičnost u upravljanju javnim finansijama.

Uz potpunu posvećenost implementaciji ove Strategije i realizaciji svih zacrtanih strateških i operativnih ciljeva, sa željom da i u budućem periodu na efektivan i efikasan način ostvaruju svoju misiju i na najbolji mogući način doprinose funkcionisanju i razvoju institucija Republike Srpske, menadžment i druga lica angažovana u Glavnoj službi za reviziju ovaj dokument, kao i sve aktivnosti i rezultate koji će neminovno proisteći iz njegove realizacije, prepuštaju kritičkom sudu javnosti u Republici Srpskoj.


3

1. METODOLOGIJA IZRADE STRATEGIJE RAZVOJA Metodologija izrade Strategije razvoja počiva na osnovnim principima strateškog planiranja i kao takva, pored ostalog:

oslanja se na analizu postojećeg stanja i rezultata postignutih u dosadašnjem radu Glavne službe za reviziju,

uvažava uticaj različitih faktora iz okruženja koji u većoj ili manjoj mjeri utiču ili mogu da utiču na funkcionisanje Glavne službe za reviziju, poput makroekonomske situacije u okruženju, različitih političkih i socijalnih trendova, interesa javnosti za revizijom u javnom sektoru, bitnih karakteristika medijskog okruženja, aktivnosti različitih nevladinih organizacija, uslova za ostvarivanje saradnje sa drugim revizorskim insitucijama u BiH i međunarodnim organizacijama i sl.,

pruža srednjoročni okvir rada Glavne službe za reviziju,

uvažava pretpostavku o relativno visokoj dinamičnosti procesa razvoja zakonom propisane revizije, posebno u uslovima stalnih promjena u relevantnoj međunarodnoj regulativi i okolnostima kada svi oblici te revizije nisu u dovoljnoj mjeri razvijeni na domaćim prostorima,

predstavlja dobar osnov za efikasnu i efektivnu alokaciju resursa, kako onih kojima Glavna služba za reviziju trenutno raspolaže, tako i onih koje će u cilju uspješne realizacije svih zacrtanih strateških ciljeva biti neophodno obezbijediti naknadno.

Metodološki posmatrano, Strategiju razvoja čini pet ključnih, međusobno povezanih i uslovljenih poglavlja.

U poglavlju Zakonom propisana revizija u javnom sektoru Republike Srpske, obrazlažu se osnovne karakteristike sveukupnog sistema zakonom propisane revizije u Republici Srpskoj. Izraz ''zakonom propisana revizija'' u kontekstu ovog dokumenta označava svaki oblik eksterne revizije koji je zakonom propisan kao obavezan i koga mogu da provode samo zakonom definisana i ovlašćena tijela i institucije.

Za bolje razumijevanje sveukupnog zakonskog i profesionalnog okvira koji se odnosi na zakonom propisanu reviziju u Republici Srpskoj, od presudnog značaja je adekvatno razumijevanje odnosa između revizije koju provodi Glavna služba za reviziju i one koju provode privredna društva za reviziju, posebno zbog činjenice da javni sektor, osim korisnika prihoda budžeta, obuhvata i javna preduzeća i ustanove, odnosno dio javnog sektora u kojem se u većoj ili manjoj mjeri prepliću ovlašćenja i interesi svih ovlašćenih revizora, bez obzira kojim revizorskim tijelima pripadaju.

Poglavlje Analiza postojećeg stanja, pored standardne SWOT analize, treba da na potpuno jasan i koncizan način omogući sagledavanje i razumijevanje svih bitnih karakteristika zakonskog i profesionalnog okruženja u kojem trenutno djeluje Glavna služba za reviziju, kao i ključnih rezultata ostvarenih kroz njeno dosadašnje funkcionisanje, ali i određenih izazova na koje u narednom srednjoročnom periodu treba dati zadovoljavajući odgovor.

Za ovu analizu posebno je značajno to što se njeni rezultati, pored ostalog, stavljaju u kontekst postojeće i projektovane saradnje sa drugim domaćim i stranim revizorskim insitucijama i tijelima, te što omogućava sagledavanje trenutnog stanja, kao i stanja kome se teži u budućnosti, po svim segmentima revizije za koju je nadležna Glavna služba za reviziju.


4

U poglavlju Osnovne pretpostavke za izradu Strategije razvoja raspravlja se o značaju usvajanja ovakvog strateškog dokumenta, te definišu vizija, misija i osnovne vrijednosti, kao i načela i principi na kojima treba da se zasniva rad Glavne službe za reviziju. Poseban akcenat stavlja se na potrebu konstantnog očuvanja nezavisnosti i visokih profesionalnih i moralnih standarda u svakodnevnom radu revizora i drugog angažovanog osoblja.

Ključno poglavlje Strategije razvoja svakako čine Strateški i operativni planovi aktivnosti.

Strateški planovi odslikavaju ključne strateške aktivnosti i strateške ciljeve koji se žele postići u narednom trogodišnjem periodu. Po svojoj prirodi i suštini, ovi ciljevi mogu biti dvoznačni, jer se pojedini od njih mogu smatrati jednokratnim strateškim ciljevima, za čije ostvarenje je potreban period duži od godinu dana, dok bi većina njih, međutim, trebala da bude zastupljena i u svim budućim razvojnim strategijama ili drugim strateškim dokumentima, odnosno prisutna kroz trajno opredjeljenje svih bitnih internih i eksternih činilaca ka kontinuiranom razvoju Glavne službe za reviziju. Zbog toga bi realizaciju takvih strateških ciljeva trebalo posmatrati u kontekstu bitnih razvojnih karakteristika i dostignutih dometa u razvoju relevantnog mikro i makro okruženja.

Za razliku od strateških, operativni planovi treba da omoguće uspješno ostvarenje operativnih (godišnjih) ciljeva, što se prije svega odnosi na kontinuirano funkcionisanje Glavne službe za reviziju, u skladu sa utvrđenim godišnjim planovima revizije, a zatim i na neophodno faznu realizaciju strateških aktivnosti u mjeri u kojoj se odnose na konkretan kratkoročni vremenski period.

Konačno, cilj razmatranja iznesenih u poglavlju Monitoring nad realizacijom strategije razvoja jeste uspostavljanje jasnih načela i principa za kontinuirano praćenje ostvarenja projektovanih strateških i operativnih ciljeva, te stvaranje realnih pretpostavki za ažuriranje Strategije razvoja po isteku perioda na koji se odnosi ili, ukoliko se ukaže potreba za tim, i u samom periodu realizacije aktivnosti iz ovog dokumenta.

Kvalitet svake razvojne strategije u velikoj mjeri zavisi od načina na koji je organizovan proces strateškog planiranja. Među bitnim elementima tog procesa su i:

prisutnost liderstva i snažne vizije kod rukovodstva,

visok stepen učešća cjelokupnog angažovanog revizorskog osoblja,

saradnja i konsultacije sa širokim spektrom eksternih faktora koji se mogu smatrati sastavnim dijelom sveukupnog strateškog procesa,

praksa korišćenja najboljih iskustava drugih, prilagođenih specifičnim potrebama institucije i resursima kojima raspolaže,

prikupljanje čvrstih dokaza u cilju dokumentovanja ostvarenih ciljeva i adekvatnog informisanja zainteresovane javnosti o tome,

kontinuitet koji omogućava da se strateški plan redovno podvrgava analizi i reviziji i dr.


5

2. ZAKONOM PROPISANA REVIZIJA U JAVNOM SEKTORU REPUBLIKE SRPSKE

Vrhovne revizorske institucije u svakoj zemlji standardno igraju ključnu ulogu u reviziji sistema i procesa upravljanja javnim sredstvima. Kao takve, one treba stalno da doprinose stabilnosti sistema finansijskog upravljanja i opšte odgovornosti svih korisnika sredstava u okviru sveukupne javne potrošnje.

Sveobuhvatne reforme u oblasti javnih finansija u Republici Srpskoj započete su još krajem prošlog vijeka i od tada do danas traju u kontinuitetu. Među osnovnim stubovima ovih reformi su i u međuvremenu izgrađena, relativno moderna zakonska i podzakonska rješenja kojima se uređuje funkcionisanje budžetskog sistema, trezorsko poslovanje na republičkom i lokalnom nivou, sistem evidentiranja i izvještavanja o efektima trošenja javnih sredstava, primjena međunarodno priznatih računovodstvenih i revizijskih standarda i načela, interna revizija u institucijama javnog sektora i dr. Osnovni ciljevi svih ovih reformskih procesa ogledaju se u konstantnoj težnji ka unaprjeđenju i razvoju budžetskog sistema i sistema upravljanja javnim sredstvima uopšte, kroz sveukupnu konsolidaciju stanja u javnom sektoru i jedinstveni sistem pripreme, planiranja, izvršenja i kontrole izvršenja budžeta i ukupne javne potrošnje.

Pravnim okvirom koji se odnosi na uspostavljanje i razvoj različitih kontrolnih mehanizama u sistemu javnih finansija i javne uprave svakako je obuhvaćen i Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpske, koji je prvi put donesen 1999.1, a zatim zamijenjen novim zakonom 2005. godine2. Prema odredbama važećeg zakona, osnovni cilj Glavne službe za reviziju je da sprovođenjem revizije obezbijedi nezavisno mišljenje o primjeni zakona i drugih propisa, izvršenju budžeta, finansijskim izvještajima, korišćenju resursa i upravljanju državnom svojinom u institucijama u javnom sektoru Republike Srpske.

Od svog osnivanja, Glavna služba za reviziju je stalno izgrađivala svoje kapacitete kako bi na efektivan i efikasan način vršila svoju ulogu, promovišući javnu odgovornost i transparentnost u skladu sa ustavnim i zakonskim odredbama.

Tradicionalno shvatanje primarne uloge zakonski uspostavljenog (eksternog, javnog) revizora, kao lica koje prvenstveno treba da provjerava da li su javna sredstva korišćena namjenski ili ne, kao i da li su izvještaji o trošenju javnih sredstava pripremljeni u skladu sa opšteprihvaćenim okvirom za finansijsko izvještavanje u javnom sektoru, postepeno se mijenja. Zakonom uspostavljeni revizori su sve više zainteresovani i za to da li su javna sredstva korišćena na ekonomičan i efikasan način, da li su ciljevi kojima su ta sredstva bila namijenjena ostvareni, odnosno da li je pri trošenju javnih sredstava ostvarena željena efektivnost, te da li je i u kojoj mjeri poslovanje entiteta javnog sektora bilo usklađeno sa relevantnom zakonskom regulativom.

1 Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'', br. 18/99,

39/03 i 115/04). 2 Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'', br. 98/05).


6

2.1. Uopšte o zakonom propisanoj eksternoj reviziji u javnom sektoru

Zakonom propisana eksterna revizija u javnom sektoru u Republici Srpskoj odvija se kroz dva donekle paralelna i u određenoj mjeri isprepletena procesa eksterne revizije i to:

proces revizije za čije provođenje je zadužena i ovlašćena Glavna služba za reviziju i

proces za čije provođenje su ovlašćena privredna društva registrovana za pružanje usluga revizije.

Već i površna analiza relevatnih zakonskih, kao i pravila profesionalne regulative upućuje na zaključak da ova dva oblika revizije imaju dosta dodirnih tačaka, kako u pogledu primjene standarda, načela i principa na kojima se zasnivaju revizija i rad revizora, tako i u pogledu obuhvata revizije, dok su sa druge strane uočljive brojne razlike koje su djelimično uslovljene karakteristikama važeće regulative, a djelimično ''uobičajenim'' postupanjem i razumijevanjem uloge jednih i drugih. Oblasti u kojima se njihova ovlašćenja i interesi potencijalno najviše prepliću odnose se na reviziju finansijskih izvještaja u javnim preduzećima i javnim ustanovama, a u perspektivi i na reviziju projekata i programa finansiranih iz evropskih i drugih fondova, projekata javno-privatnog partnerstva i sl. Međutim, bez obzira na postojanje očiglednih dilema u pogledu jasnog razgraničenja njihovih pojedinih nadležnosti i odgovornosti, činjenica je da obe ''grupe'' revizora treba da djeluju u cilju zaštite javnog interesa, što svakako uključuje i aktivnosti ka obezbjeđenju efikasnosti, efektivnosti i transparentnosti u upravljanju javnom imovinom i trošenju javnih sredstava. Ovo, sa druge strane, ukazuje na postojanje nedovoljno iskorišćenih potencijala u segmentu zakonom propisane eksterne revizije što se, bar djelimično, može promijeniti određenim izmjenama u zakonskoj regulativi, kao i promovisanjem prakse kontinuirane profesionalne saradnje između zakonom uspostavljenih revizora na različitim nivoima i u vezi sa različitim zajedničkim pitanjima.

2.2. Pravni i institucionalni okvir za funkcionisanje zakonom propisane eksterne revizije

Prema odredbama važećeg Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske, Glavna služba za reviziju obavezna je da vrši finansijske revizije, revizije učinka i druge specifične revizije. Finansijska revizija podrazumijeva da se u skladu sa usvojenim revizorskim standardima pregledaju finansijski izvještaji i pripadajući računi institucija kod kojih se vrši revizija, sa ciljem procjene da li su ti izvještaji pouzdani i da li bilansi daju istinite pokazatelje o izvršenju budžeta. Takođe, da se utvrdi da li se primjenjuju propisi, da li se sredstva koriste za odgovarajuće namjene, te da se izvrši ocjena sistema finansijskog upravljanja, funkcija interne revizije i sistema interne kontrole. Glavna služba za reviziju ima pravo da vrši i reviziju učinka, odnosno pregled ili ispitivanje određenog aspekta poslovanja cijele ili dijela institucije, grupe povezanih institucija, kao i različitih programa ili aktivnosti u pogledu ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti sa kojima revidirane institucije koriste svoje resurse. Ovlašćenja Glavne službe za reviziju u pogledu eksterne revizije utvrđene zakonom odnose se na reviziju:


7

Narodne skupštine Republike Srpske,

Službe Predsjednika Republike Srpske,

Vlade, ministarstava i drugih republičkih organa, organizacija i institucija koje se finansiraju iz budžeta,

fondova i drugih vanbudžetskih institucija osnovanih zakonom,

budžeta opština i gradova,

bilo kojih sredstava za realizaciju projekata, ostvarenih u vidu zajma ili donacija na ime Republike Srpske, koja su bilo kojoj instituciji obezbijeđena od strane međunarodnih organizacija,

sredstava dodijeljenih institucijama ili organizacijama iz budžeta, te

javnih i drugih preduzeća u kojima država ima direktni ili indirektni vlasnički udio.

Zakonom utvrđena ovlašćenja uključuju sve finansijske, administrativne i druge aktivnosti, programe i projekte kojima se upravlja od strane jedne ili više institucija, uključujući postupak i prihode od prodaje imovine, privatizacije i koncesija. U svom radu, tj. u sprovođenju zakonom utvrđene revizije, Glavna služba za reviziju obavezna je da primjenjuje INTOSAI standarde revizije3 i revizorske standarde Međunarodne federacije računovođa (IFAC).4

Dakle, iz domena profesionalne regulative, za reviziju koju sprovodi Glavna služba za reviziju ključni su tzv. ''INTOSAI revizorski standardi'', koji zapravo obuhvataju skup revizorskih, odnosno ISSAI5 standarda, razvijenih od strane Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija i Međunarodni standardi revizije.

ISSAI revizorski standardi obuhvataju četiri nivoa standarda, načela i principa bitnih za zakonom propisanu eksternu reviziju u javnom sektoru i to:

Nivo 1: Osnovne principe,

Nivo 2: Preduslove za funkcionisanje vrhovnih revizorskih institucija,

Nivo 3: Osnovne principe revizije i

Nivo 4: Smjernice za reviziju.

Za bolje razumijevanje odnosa između dva oblika zakonom propisanih eksternih revizija bitno je napomenuti da, kada je riječ o finansijskoj reviziji, nivo 4 ISSAI revizorskih standarda zapravo obuhvata Međunarodne standarde revizije dopunjene posebnim smjernicama i uputstvima relevantnim za finansijsku reviziju entiteta javnog sektora koju sprovode vrhovne revizorske institucije.

Prema odredbama Zakona o računovodstvu i reviziji Republike Srpske6, reviziju finansijskih izvještaja obavljaju privredna društva koja su licencirana u skladu sa odredbama tog zakona. Obaveznoj reviziji podliježu finansijski izvještaji subjekata od javnog interesa, kao i finansijski izvještaji drugih pravnih lica, ukoliko je to utvrđeno posebnim propisima kojima se uređuje njihovo poslovanje.

Subjektima od javnog interesa smatraju se:

pravna lica čijim se hartijama od vrijednosti trguje na organizovanom tržištu hartija od vrijednosti ili se vrši priprema za njihovo emitovanje na to tržište,

banke, mikrokreditna društva, društva za osiguranje, lizing društva, berze, brokersko-dilerska društva i druge finansijske organizacije,

3 INTOSAI = International Organization of Supreme Audit Institutions.

4 IFAC = International Federation of Accountans.

5 ISSAI = International Standards of Supreme Audit Institutions.

6 ''Službeni glasnik Republike Srpske'', br. 36/09 i 52/11.


8

javna preduzeća, definisana u skladu sa propisima kojima se uređuje poslovanje i upravljanje javnim preduzećima i

sva pravna lica od posebnog značaja za Republiku Srpsku, nezavisno od njihove pravne forme i oblika organizovanja.

U izvještaju o izvršenoj reviziji finansijskih izvještaja izražava se mišljenje o tome da li finansijski izvještaji istinito i objektivno, po svim materijalno značajnim pitanjima, prikazuju finansijsko stanje i rezultate poslovanja subjekta revizije, promjene na kapitalu (neto imovini, vlastitim izvorima) i tokove gotovine u obračunskom periodu na koji se odnose revidirani finansijski izvještaji kao i, u mjeri u kojoj je to primjenjivo na revidirane subjekte, da li su ti izvještaji sastavljeni u skladu sa Međunarodnim računovodstvenim standardima (MRS), Međunarodnim računovodstenim standardima za javni sektor (MRS-JS) i Međunarodnim standardima finansijskog izvještavanja (MSFI).

Mišljenje ovlašćenog revizora mora biti izraženo u skladu sa Međunarodnim standardima revizije vrhovnih revizorskih insitucija (ISSAI), odnosno Međunarodnim standardima revizije (ISA7) i može biti nekvalifikovano (pozitivno) ili kvalifikovano (mišljenje sa rezervom ili negativno mišljenje) ili, pak, u formi u kojoj se revizor, zbog značajnih ograničenja za sprovođenje revizije, uzdržava od davanja mišljenja.

Na osnovu komparativne analize dva paralelna sistema zakonom propisane revizije u javnom sektoru u Republici Srpskoj može se zaključiti:

da najviše dodirnih tačaka između ovih sistema postoji u segmentu javnog sektora koji obuhvata javna preduzeća i jedan dio javnih ustanova8,

u provođenju revizije finansijskih izvještaja, oba sistema se oslanjaju na primjenu Međunarodnih standarda revizije, utvrđenih od strane Međunarodne federacije računovođa,

forma i sadržaj revizorskih mišljenja koja se javno prezentuju po okončanju revizije finansijskih izvještaja, u oba slučaja su u najvećem dijelu faktički potpuno identični,

svi ovlašćeni revizori imaju obavezu da se pridržavaju etičkog kodeksa, odnosno visoko uspostavljenih profesionalnih i etičkih standarda,

oba sistema zakonom propisane revizije nezavisna su u svom radu, ali podliježu javnom nadzoru i eksternoj kontroli kvaliteta rada,

u oba sistema postoje obaveza i realna potreba kontinuiranog profesionalnog usavršavanja angažovanih revizora i sl.

Sa druge, pak, strane:

proces zakonom propisane eksterne revizije kojeg sprovode privredna društva za reviziju primarno se finansira na tržišnim principima (iako to, indirektno, veoma često podrazumijeva i trošenje budžetskih sredstava), dok se eksterna revizija koju sprovodi Glavna služba za reviziju primarno finansira iz budžeta Republike Srpske,

finansijska revizija koju provodi Glavna služba za reviziju nije ograničena samo na reviziju finansijskih izvještaja9,

7 ISA = International Standards on Auditing

8 Kada je riječ o javnim ustanovama, za statutarnu reviziju koju sprovode privredna društva za reviziju

posebno su interesantne one javne ustanove koje još uvijek nisu uključene u trezorski sistem poslovanja i one koje se djelimično ili u cjelini finansiraju iz vlastitih izvora.


9

Glavna služba za reviziju jedina je zakonom ovlašćena da provodi reviziju učinka (reviziju ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti), dok

privredna društva za reviziju, osim revizije finansijskih izvještaja, mogu da pružaju i tzv. usluge srodne reviziji koje po svojoj prirodi mogu imati određene karakteristike revizije učinka ili revizije usklađenosti,

relevantnu globalnu međunarodnu asocijaciju za eksterne revizore angažovane od strane privrednih društava za reviziju predstavlja Međunarodna federacija računovođa (IFAC), koja okuplja računovodstvena i revizorska tijela (saveze, komore, udruženja, institute i dr.) iz cijelog svijeta10, dok su

vrhovne revizorske institucije, po pravilu, članice INTOSAI-a, odnosno Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija11.

Identifikovane sličnosti i razlike u načinu organizovanja i oblastima djelovanja zakonom uspostavljenih eksternih revizora iz javnog i privatnog sektora nedvosmisleno ukazuju na to da se u suštini radi o jednoj, jedinstvenoj profesiji, kojoj je primarni cilj zaštita javnog interesa. Opravdano je, stoga, zaključiti da je profesionalni razvoj i jednih i drugih u budućem periodu u značajnoj mjeri moguće trasirati kroz relativno ujednačene programe obuke i profesionalnog usavršavanja. Ovo tim prije što su postojeći funkcionalni kapaciteti za sveobuhvatno provođenje zakonom propisane revizije u svim njenim segmentima još uvijek nedovoljno razvijeni.

2.3. Funkcionalni kapaciteti za zakonom propisanu eksternu reviziju Već je naglašeno da zakonom propisanu reviziju u javnom sektoru primarno provodi Glavna služba za reviziju.

U službi je trenutno angažovano ukupno 59 lica od kojih 45 revizora, 10 lica u službi opštih poslova i dva pripravnika u reviziji, te Glavni revizor i zamjenik Glavnog revizora. Organizaciono gledajući, revizori su raspoređeni u dva sektora i to:

Sektor finansijske revizije koji, osim rukovodioca sektora i rukovodioca odjeljenja za reviziju jedinica lokalne samouprave okuplja ukupno 34 revizora (12 viših revizora, 15 revizora, 4 mlađa revizora i 3 asistenta u reviziji), od kojih se 9 bavi isključivo finansijskom revizijom jedinica lokalne samouprave i djeluje kroz kancelariju Glavne službe za reviziju u Bijeljini, dok se ostali nalaze u sjedištu službe u Banjoj Luci i zaduženi su za provođenje finansijske revizije kod korisnika prihoda budžeta Republike Srpske, te

Sektor za reviziju učinka u kojem je angažovano ukupno 10 revizora.

U Sektoru za informacione tehnologije (IT) angažovana su ukupno 2 lica od kojih je jedno, pored ostalog, zaduženo i za IT reviziju.

9 Što je dobrim dijelom rezultat činjenice da se revizija usklađenosti (na primjer, usklađenosti

poslovanja revidiranog entiteta sa Zakonom o javnim nabavkama, Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske i dr.) u Republici Srpskoj trenutno provodi, de facto, u okviru finansijske revizije, a ne odvojeno. 10

Jedini punopravni član IFAC-a iz BiH je Savez računovođa i revizora Republike Srpske, kao asocijacija svih računovođa i revizora koja djeluje na prostoru čitave Republike Srpske. 11

Jedini identifikovani član INTOSAI-a iz BiH je Kancelarija za reviziju institucija BiH, sa sjedištem u Sarajevu.


10

Licencu ovlašćenog revizora, stečenu u skladu sa važećim propisima na osnovu kojih se u Republici Srpskoj, odnosno BiH, stiču profesionalna zvanja u oblasti računovodstva i revizije ima ukupno 15 angažovanih lica u Glavnoj službi za reviziju, dok su 3 lica u fazi sticanja tog zvanja.

Prema podacima iz javnih registara privrednih društava za reviziju i ovlašćenih revizora koje vodi Ministarstvo finansija Republike Srpske12, u Republici Srpskoj trenutno je licencirano 49 privrednih društava za reviziju i 158 ovlašćenih revizora13, od kojih značajan broj njih nije aktivno angažovan u javnoj praksi. Sva privredna društva za reviziju osnovana su kao društva sa ograničenom odgovornošću, obično jednočlana, sa stalno zaposlenim jednim ovlašćenim revizorom. Samo nekoliko njih djeluje u okviru mreže revizorskih društava koja je, po pravilu, organizovana na međunarodnom nivou.

Prema podacima Ministarstva finansija Republike Srpske, u Republici Srpskoj djeluje oko 800 budžetskih korisnika, od kojih je većina uključena u trezorski sistem poslovanja na republičkom ili lokalnom nivou.

U javni registar javnih preduzeća koji se vodi kod Agencije za posredničke, informatičke i finansijske usluge a.d. Banja Luka14 upisano je ukupno 149 javnih preduzeća.

Prema podacima dostupnim na sajtu Banjalučke berze a.d. Banja Luka, na organizovano tržište kapitala u Republici Srpskoj je na dan 31. decembra 2012. godine bilo uključeno oko 800, pretežno vlasničkih hartija od vrijednosti, te manji broj dužničkih (obveznica i trezorskih zapisa) koje su uglavnom emitovane od strane Republike Srpske, Brčko distrikta BiH i pojedinih jedinica lokalne samouprave.

Već i površna analiza postojećih funkcionalnih kapaciteta za zakonom propisanu reviziju u Republici Srpskoj, sa jedne i obveznika revizije, sa druge strane, jasno upućuje na zaključak da, uprkos zakonskoj obavezi, revizijom trenutno realno ne može biti obuhvaćen cjelokupan javni sektor.

Kada se potencijalnim ''objektima'' zakonom propisane eksterne revizije dodaju i projekti finansirani od strane Evropske komisije, Svjetske banke i drugih međunarodnih tijela i organizacija, strane donacije upućene domaćim javnim institucijama i tijelima, projekti javno-privatnog partnerstva i drugi oblici kooperacije ili saradnje između entiteta iz javnog i privatnog sektora, itd., očiglednom postaje potreba nadogradnje postojećih funkcionalnih kapaciteta za provođenje zakonom propisane revizije finansijskih izvještaja, te stvaranja realnih pretpostavki za efikasnije i efektivnije korišćenje raspoloživih.

Sa druge strane, nesporno je da se revizija učinka tek počela razvijati, kao i da o adekvatnom modelu organizovanja revizije usklađenosti tek treba donijeti odgovarajuće odluke.

2.4. Odnos eksterne i interne revizije u javnom sektoru Prema definiciji navedenoj u Zakonu o internoj reviziji u javnom sektoru Republike Srpske15, interna revizija predstavlja nezavisno i objektivno uvjeravanje i

12

Više o tome na sajtu: www.vladars.net 13

Uvid u javne registre izvršen 27. aprila 2013. godine 14

Vidjeti sajt: www.apif.net


11

konsultantsku aktivnost, koja za cilj ima da se doda vrijednost i unaprijedi poslovanje organizacije i koja organizaciji pomaže da ostvari svoje ciljeve, obezbjeđujući sistematičan i disciplinovan pristup ocjeni i poboljšanju efikasnosti upravljanja rizikom, internim kontrolama i procesima upravljanja.

Uspostavljanje funkcije interne revizije u institucijama Republike Srpske zasnovano je na konceptu razvijenom od strane Direkcije za budžet Evropske komisije, tj. na uspostavljanju sistema javne interne finansijske kontrole (PIFC)16.

Funkcija interne revizije u javnim preduzećima uspostavlja se u skladu sa Zakonom o javnim preduzećima17.

Interna revizija treba da pruži podršku ostvarenju ciljeva organizacije u pogledu usaglašenosti sa zakonima i drugim propisima, pouzdanosti, tačnosti i blagovremenosti finansijskih i drugih informacija, efikasnosti, efektivnosti i ekonomičnosti korišćenja resursa, te zaštiti imovine i informacija.

Prema zakonu, interni revizori treba da vrše sistematičan pregled i ocjenu upravljanja rizikom, ocjenu internih kontrola i rukovođenja organizacijom, što uključuje politike i procedure i aktivnosti organizacije. Oni, takođe, treba da ocjenjuju adekvatnost i efikasnost sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu u pogledu ispunjavanja zadataka i postizanja definisanih ciljeva organizacije, ekonomične, efikasne i djelotvorne upotrebe resursa, usklađenosti sa uspostavljenim politikama, procedurama, zakonima i regulativama, čuvanja sredstava organizacije od gubitaka kao rezultata svih vidova nepravilnosti, te integriteta i vjerodostojnosti informacija, računa i podataka, uključujući procese internog i eksternog izvještavanja.

Planirenja interne revizije provodi se na nivou jedinice za internu reviziju i na nivou revizorskog procesa. Sveukupan proces planiranja sastoji se od strateškog, godišnjeg i plana pojedinačne interne revizije.

Osnovna svrha konkretne pojedinačne interne revizije može biti revizija usklađenosti, revizija sistema, revizija uspješnosti poslovanja, finansijska revizija, revizija IT sistema, revizija programa i projekata i sl.

Jedan od ciljeva svake eksterne finansijske revizije je ocjena kvaliteta funkcije interne revizije (ukoliko je uspostavljena) i sistema interne kontrole i internih kontrolnih postupaka.

Iz perspektive eksternih revizora, od njihovog uvjerenja u efikasnost i efektivnost interne revizije, pouzdanosti sistema internih kontrola i internih kontrolnih postupaka, te procjene kontrolnog rizika u mnogome zavise obim i struktura detaljnih analitičkih postupaka, tj. revizorskih procedura zasnovanih na detaljnom ispitivanju i provjeravanju u cilju pribavljanja adekvatnih revizorskih dokaza i izražavanja odgovarajućeg revizorskog mišljenja.

U smislu INTOSAI Smjernice za reviziju, GOV 9150 – Koordinacija i saradnja između vrhovne revizorske institucije i internih revizora u javnom sektoru, ako je funkcija interne revizije ocijenjena efikasnom, vrhovna revizorska institucija svoje aktivnosti može da organizuje tako da ne koristi pravo na sveobuhvatnu eksternu reviziju, tj. može da se osloni na odgovarajuću podjelu posla kroz aktivnu saradnju sa internom revizijom.

15

''Službeni glasnik Republike Srpske'', broj 17/08. 16

PIFC = Public Internal Financial Control. 17

''Službeni glasnik Republike Srpske'', br. 75/04 i 78/11.


12

Prednosti dobre saradnje i koordinacije između eksterne i interne revizije mnogostruke su, a neke od njih ogledaju se u:

mogućnosti kontinuirane razmjene ideja i znanja, jačanju sposobnosti za promovisanje dobrog upravljanja i odgovornosti,

boljem razumijevanju uloge i značaja sistema internih kontrola,

efikasnijoj i efektivnijoj reviziji,

koordinisanom planiranju eksterne i interne revizije,

boljem razumijevanju rizika sa kojima se suočava revidirani entitet,

smanjenju vjerovatnoće da će doći do nepotrebnog dupliranja revizorskog rada i, shodno tome, višem nivoou ekonomičnosti revizorskog procesa,

korisnijim revizorskim preporukama,

povećanju efikasnosti revizorskih usluga i dr.

Ključne pretpostavke za uspostavljanje efikasne saradnje između eksternih i internih revizora obuhvataju privrženost osnovnim vrijednostima na kojima se revizija temelji, komunikaciju, uzajamno razumijevanje, razumijevanje revizorskih procesa, povjerenje, nezavisnost, profesionalni integritet i dr.

Uspostavljanje funkcije interne revizije u javnom sektoru u Republici Srpskoj, ne računajući javna preduzeća, još je u početnoj fazi. Prema podacima iz Konsolidovanog godišnjeg izvještaja o uspostavljanju i razvoju interne finansijske kontrole u javnom sektoru Republike Srpske sa 31.12.2011. godine18, sačinjenog od strane Centralne jedinice za harmonizaciju, funkcija interne revizije do kraja 2011. godine uspostavljena je u 18 institucija javnog sektora19.

U slučaju javnih preduzeća, gdje se proces interne revizije primarno odvija kroz Odjeljenje i Odbor za internu reviziju stanje je bolje što je, pored ostalog, rezultat činjenice da je Zakon o javnim preduzećima donesen znatno ranije od Zakona o internoj reviziji u javnom sektoru Republike Srpske.

Međutim, bez obzira o kom dijelu javnog sektora se radi, nesporno je da su interna i eksterna revizija, iako dva različita i funkcionalno odvojena, istovremeno i dva međusobno usko povezana procesa koji bi, svaki na svoj način, trebalo da doprinose povećanju efikasnosti i efektivnosti procesa upravljanja imovinom kojom raspolažu entiteti u javnom sektoru.

U tom smislu, očekivani razvoj interne revizije u budućem periodu prirodno treba da otvori značajan prostor za unaprijeđenje i razvoj eksterne revizije, a samim tim i za razvoj Glavne službe za reviziju.

18

www.vladars.net 19

U trenutku pokretanja procedure usvajanja ove Strategije, izvještaj sa stanjem na dan 31. decembra 2012. godine nije bio javno dostupan.


13

3. ANALIZA STANJA U OBLASTI ZAKONOM PROPISANE REVIZIJE KOJU PROVODI GLAVNA SLUŽBA ZA REVIZIJU

Od svog osnivanja, Glavna služba za reviziju uspješno funkcioniše punih 13 godina. U tom, relativno dugom vremenskom periodu, služba je uspjela da izgradi i očuva svoj profesionalni dignitet, zasluži visoko povjerenje javnosti u Republici Srpskoj i postane prepoznatljiva vrhovna revizorska insititucija u okruženju.

Revizija se primarno odvijala kroz finansijske revizije korisnika prihoda republičkog budžeta, jedinica lokalne samouprave i vanbudžetskih fondova. Finansijske revizije u javnim preduzećima i javnim ustanovama provođene su povremeno, na osnovu posebnih zahtjeva i uz posebno odobrenje skupštinskog Odbora za reviziju. Revizija učinka započela je 2007. godine, dok se revizija usklađenosti provodi samo djelimično i to u okviru finansijske revizije.

3.1. Primjena zakonskih normi Već je naglašeno da je važeći Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpske usvojen 2005. godine. Od tada do danas, u dosta dinamičnom okruženju relevantnom za funkcionisanje i razvoj zakonom propisane eksterne revizije, konstantno se dešavaju značajne promjene koje upućuju na zaključak da je postojeći zakonski okvir neophodno izmijeniti kako sam po sebi ne bi predstavljao prepreku za dalji razvoj Glavne službe za reviziju.

Među bitnijim procesima u okruženju koji su doveli do određenih ograničenja u primjeni zakonskih normi u eksternoj reviziji koju provodi Glavna služba za reviziju posebno se izdvajaju:

konstantan razvoj i nadogradnja okvira revizorskih standarda primjenjivih od strane vrhovnih revizorskih institucija,

uočena potreba snažnijeg i jasnijeg odvajanja revizije usklađenosti od revizije finansijskih izvještaja,

rastuća potreba za revizijom učinka,

očekivanja javnosti u pogledu uloge Glavne službe za reviziju u otkrivanju i suzbijanju kriminalnih i koruptivnih pojava u društvu,

razvoj informacionih tehnologija i sve veća potreba za IT revizijom,

stvaranje pretpostavki za očekivani razvoj sistema i procesa budžetiranja (programsko i kapitalno budžetiranje i dr.),

uspostavljanje i razvoj nove metodologije vladine finansijske statistike (GFS 2001) i, posljedično, primjena novog sistema finansijskog izvještavanja od strane budžetskih korisnika u Republici Srpskoj,

stvaranje pretpostavki za prelazak na puni obračunski osnov u budžetskom računovodstvu,

postepeno stvaranje pretpostavki za primjenu međunarodno prihvaćene metodologije statistike nacionalnih računa (ESA 95),

uspostavljanje i postepeni razvoj funkcije interne revizije, itd.

Osim prilagođavanja postojećih zakonskih normi u cilju adekvatnog odgovora eksterne revizije za koju je ovlašćena Glavna služba za reviziju na dinamične promjene i procese u relevantnom okruženju, izmjena postojećeg zakona neophodna


14

je i zbog utvrđivanja jasnije procedure promjene top menadžmenta, boljeg i jasnijeg pozicioniranja Glavne službe za reviziju u domaćem i međunarodnom okruženju i sl.

Programom rada Narodne skupštine Republike Srpske za 2013. godinu predviđeno je donošenje novog Zakona o reviziji javnog sektora.

3.2. Primjena pravila profesionalne regulative Prema važećem zakonu, Glavna služba za reviziju obavezna je da primjenjuje INTOSAI standarde revizije, razvijene od strane Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija i revizorske standarde Međunarodne federacije računovođa, tj. Međunarodne standarde revizije. U međuvremenu, ''INTOSAI revizorski standardi'', prerasli su u ISSAI standarde.

Kako je već naglašeno, ISSAI revizorski standardi obuhvataju četiri nivoa standarda, načela i principa i to:

Nivo 1: Osnovne principe,

Nivo 2: Preduslove za funkcionisanje vrhovnih revizorskih institucija,

Nivo 3: Osnovne principe revizije i

Nivo 4: Smjernice za reviziju.

Nivo 1 ISSAI revizorskih standarda obuhvata osnovne principe funkcionisanja vrhovnih revizorskih institucija, sadržane u ranije pomenutoj Limskoj deklaraciji o smjernicama za načela revizije.

Nivo 2 ISSAI revizorskih standarda, pored ostalog, obuhvata:

Meksičku deklaraciju o nezavisnosti vrhovnih revizorskih institucija, usvojenu na XIX Kongresu INTOSAI-a, održanom u Meksiku,

INTOSAI smjernice za dobre prakse povezane sa nezavisnošću vrhovnih revizorskih institucija,

principe transparentnosti i odgovornosti,

kodeks etike,

principe kontrole kvaliteta i dr.

Nivo 3 ISSAI revizorskih standarda obuhvata:

osnovne principe revizije javnog sektora,

osnovne principe finansijske revizije,

osnovne principe revizije učinka, te

osnovne principe revizije usklađenosti.

Nivo 4 ISSAI revizorskih standarda obuhvata Međunarodne standarde revizije dopunjene posebnim smjernicama i uputstvima relevantnim za finansijsku reviziju entiteta javnog sektora koju sprovode vrhovne revizorske institucije, te smjernice za reviziju učinka i reviziju usklađenosti.

U ovom trenutku ne postoje dostupni prevodi na srpski jezik svih dijelova relevantnog ISSAI okvira, niti je sistemski uređen postupak prevođenja i osiguranja dostupnosti ažurnih prevoda revizorskih standarda angažovanom revizorskom osoblju, kao i drugim zainteresovanim korisnicima, uključujući i korisnike informacija iz revizorskih izvještaja.


15

Rješenje navedenog problema od posebnog je značaja za budući razvoj Glavne službe za reviziju, kao i svih drugih vrhovnih revizorskih institucija u BiH. Najbrži, najefikasniji i najracionalniji način kojim se to može postići je oslanjanje na prevode primjenjivih revizorskih standarda koji su dostupni u susjednim zemljama (na primjer, u Republici Srbiji).

3.3. Ostvareni dometi i izazovi u finansijskoj reviziji 3.3.1. Uloga finansijske revizije Osnovni cilj svake finansijske revizije je da se izvrši adekvatan pregled finansijskih izvještaja, kao i pripadajućih računa i transakcija i da se izrazi mišljenje o tačnosti i istinitosti prezentovanih finansijskih izvještaja i njihovoj usklađenosti sa propisanim okvirom finansijskog izvještavanja.

Sveukupno gledajući, ciljevi finansijske revizije u javnom sektoru širi su od davanja mišljenja o tome da li su finansijski izveštaji u svim materijalno značajnim aspektima pripremljeni u skladu sa relevantnim okvirom finansijskog izvještavanja. U skladu sa zakonom i revizorskim standardima, odgovornost finansijskih revizora u javnom sektoru je proširena na obavezu izražavanja mišljenja o tome da li su poslovne aktivnosti i finansijske transakcije izvršene u skladu sa značajnim zakonskim propisima i da li su sredstva iskorišćena za odgovarajuće namjene. Ovaj aspekt revizije je od izuzetne važnosti, jer se kroz njega sagledavaju efikasnost upravljanja i pravilnost trošenja javnih sredstava koja, najvećim dijelom, potiču od poreskih obveznika.

Blagovremenim i adekvatnim izvještavanjem nadležnih institucija, drugih zainteresovanih korisnika revizorskih izvještaja i javnosti uopšte, finansijska revizija je u prethodnom periodu značajno doprinosila povećavanju odgovornosti za efikasnost upravljanja javnim sredstvima i povjerenja poreskih obveznika u organe i institucije vlasti.

Dodatne odgovornosti Glavne službe za reviziju i s njima povezani ciljevi revizije i izvještavanja o usklađenosti poslovanja, obuhvaćene su Smjernicama za reviziju pravilnosti poslovanja ISSAI 4000 i 4200. Razmatranja o usklađenosti sa zakonima i propisima u skladu sa ovim standardima imaju širi djelokrug od razmatranja navedenih u ISA revizorskim standardima. Taj širi djelokrug može da obuhvati dodatne odgovornosti za, na primjer, izražavanje posebnog mišljenja u pogledu usklađenosti poslovanja subjekata revizije sa zakonima i propisima.

U proteklom periodu, u finansijskoj reviziji koju je sprovodila Glavna služba za reviziju razmatrana su i pitanja pravilnosti poslovanja (usklađenosti) u skladu sa zahtjevima revizorskog standarda ISA 250, a sve u cilju procjenjivanja njihovog potencijalnog uticaja na finansijske izvještaje i mišljenje revizora o njima. U odvojenom pasusu revizorskog mišljenja izražavano je mišljenje o pravilnosti primjene ključnih zakona kojima se reguliše funkcionisanje javnog sektora (najčešće: Zakona o javnim nabavkama BiH, Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske, Zakona o izvršenju budžeta, Zakona o trezoru, Zakona o radu, Zakona o računovodstvu i reviziji Republike Srpske, Zakona o platama u organima uprave Republike Srpske i dr.).


16

Važan zadatak svake finansijske revizije je i to da se izvrši ocjena sistema finansijskog upravljanja, funkcija interne revizije i sistema interne kontrole. Preporuke koje su u tom smislu davane rukovodstvu institucija javnog sektora kroz revizorske izvještaje i pisma rukovodstvu, značajno su uticale na unaprjeđenje sistema kontrolnih aktivnosti i podizanje stepena odgovornosti rukovodstva za uspostavljanje efikasnijeg ukupnog sistema internih kontrola. Svijest o ulozi internih kontrola u zaštiti imovine, usklađenosti poslovanja sa zakonima i obezbjeđivanju istinitih i fer finansijskih izvještaja podignuta je na značajno viši nivo, upravo zahvaljujući finansijskoj reviziji. 3.3.2. Organizacija, kadrovski i materijalni resursi

U okviru Glavne službe za reviziju finansijska revizija je organizovana kao sektor sa tri odjeljenja: Odjeljenje za finansijsku reviziju budžeta i fondova; Odjeljenje za finansijsku reviziju jedinica lokalne samouprave i Odjeljenje za finansijsku reviziju javnih preduzeća i drugih pravnih lica od javnog interesa.

U Sektoru finansijske revizije trenutno je zaposleno ukupno 36 revizora, od kojih je 27 locirano u Banjoj Luci, a 9 u Bijeljini. Svi revizori imaju visoki stepen stručne spreme, odnosno završen Ekonomski fakultet. Dva revizora imaju magistarske titule iz oblasti revizije, a četiri su u završnoj fazi magistarskog studija.

Svi revizori su direktno uključeni u planirani broj revizija, s tim što dva ovlašćena revizora obavljaju funkciju rukovodilaca, jedan sektora u Banja Luci a drugi odjeljenja u Bijeljini. S obzirom na organizaciju javnog sektora u Republici Srpskoj i broj finansijskih izvještaja koje podnose korisnici budžeta, javna preduzeća i javne ustanove, zaposleni broj revizora u finansijskoj reviziji nije dovoljan za reviziju svih subjekata i segmenata poslovanja javnog sektora predviđenih zakonom.

Rukovodilac sektora koordinira rad svih odjeljenja i revizorskih timova. Revizori nisu podijeljeni striktno po odjeljenjima, izuzev odjeljenja za reviziju jedinica lokalne samouprave. Razlog za to je nedovoljan broj revizora i obaveza da se revizija budžeta i fondova završi do zakonom propisanih rokova, zbog čega su gotovo svi revizori u prvom dijelu godine angažovani na tome. Odjeljenje za finansijsku reviziju jedinica lokalne samouprave pretežno obavlja revizije koje mu organizaciono pripadaju. Prema potrebi i povremeno, u skladu sa godišnjim planom revizija, angažuju se i u reviziji drugih budžetskih korisnika, javnih preduzeća ili javnih ustanova.

Finansijsku reviziju obavljaju timovi koji broje od dva do četiri člana, zavisno od složenosti revizije i ukupno planiranog broja revizija. Timove čine vođe timova, koji su obavezno ovlašćeni revizori (po sistematizaciji: Viši revizori) i članovi timova, koji mogu biti ovlašćeni revizori, sertifikovane računovođe ili lica bez sertifikata (po sistematizaciji: revizori, mlađi revizori ili asistenti u reviziji). U timove se u skladu sa detaljnim planom revizije, a na zahtjev vođe tima, uključuje i stručnjak za informacione tehnologije.

U skladu sa zakonom, Glavna služba za reviziju je obavezna da svake godine izvrši finansijsku reviziju budžeta i fondova Republike Srpske. Ostale revizije za koje je ovlašćena, planiraju se i izvršavaju u skladu sa preostalim raspoloživim vremenom. Finansijska revizija obaveznih godišnjih finansijskih izvještaja budžeta i fondova provodi se u dvije faze:

kao preliminarna revizija i kao


17

konačna revizija.

Ukupan redovni godišnji revizorski ciklus započinje u oktobru tekuće, a završava se u julu naredne godine.

Preliminarna faza revizije, koja teče od oktobra do kraja decembra, koristi se za ispitivanja postupanja subjekata revizije po datim preporukama, procjenu pouzdanosti sistema internih kontrola i mogućnosti oslanjanja na rad internih revizora, detaljno planiranje obima i ciljeva revizije, kao i za ukazivanje na određene greške i nepravilnosti koje se do izrade finansijskih izvještaja mogu ispraviti.

Nivo pouzdanosti sistema uspostavljenih internih kontrola i interne revizije kod subjekata revizije značajno opredjeljuje obim i strategiju finansijske revizije.

Konačna revizijska faza obuhvata sprovođenje planiranih metoda i postupaka revizije, izradu nacrta revizorskih izvještaja, komunikacije sa subjektima revizije u zakonskom roku za izjašnjavanje po dostavljenom nacrtu, slanje i objavljivanje konačnih izvještaja i odlaganje revizorske dokumentacije.

Veličina i funkcionalna organizacija poslovnog prostora u kome se obavlja finansijska revizija za postojeći broj zaposlenih zadovoljavajući su. Međutim, predstavljaju jedan od ograničavajućih faktora sa aspekta neophodnog povećanja broja zaposlenih. Kancelarijska oprema je dotrajala i u velikoj mjeri nedovoljno funkcionalna. Opremljenost angažovanog revizorskog osoblja kompjuterskom opremom je dosta dobra, s tim što postoji potreba zamjene računara starijih od 7 do 10 godina, nabavka skener aparata i kvalitetnijih štampača. 3.3.3. Metodologija sprovođenja finansijske revizije

U procesu planiranja i sprovođenja finansijske revizije, kao i u procesu izvještavanja o izvršenoj reviziji, primjenjuju se INTOSAI i ISA standardi. Počevši od 2011. godine, u finansijskoj reviziji primjenjuju se i objavljene i prevedene ISSAI smjernice za reviziju u javnom sektoru.

Finansijski revizori se u svom radu pridržavaju INTOSAI standarda, koji od njih zahtijevaju da poštuju osnovne principe državne revizije u pogledu nezavisnosti, sukoba interesa, stručnih kvalifikacija, dužne profesionalne pažnje i dr.). Revizori se, takođe, pridržavaju usvojenog Kodeksa profesionalne etike.

U prethodnom periodu pripremljen je Vodič za finansijsku reviziju koji sadrži smjernice finansijskim revizorima za primjenu INTOSAI i ISA standarda u svim ključnim fazama revizije (planiranju, određivanju materijalnosti, uzorkovanju, revizorskim postupcima, prikupljanju i obradi revizorskih dokaza, procjeni rezultata revizije, dokumentovanju, izvještavanju, te praćenju rezultata revizije). Usvojene su posebne procedure vezane za procjenu materijalnosti, reviziju postupaka javnih nabavki, izvještavanje i obilježavanje dokumentacije. Razvijena je vlastita metodologija kojom je definisana standardna radna dokumentacija. Ona uključuje standardne formate planskih dokumenata, dokumenata za korespondenciju, formate revizorskih izvještaja, ček liste, testove internih kontrola, programe rada, konfirmacije, forme intervjua i sl.

Forma revizorskog mišljenja usklađena je sa zahtjevima ISSAI standarda (400, 1700,

1705, 1706, 1250 i 1450) i ostalih primjenjivih standarda revizije. Revizorsko mišljenje se sastoji iz dva dijela. Prvi dio mišljenja odnosi se na tačnost, istinitost i fer prezentovanje i objavljivanje informacija u finansijskim izvještajima. Drugi dio se


18

odnosi na pravilnost primjene propisanog okvira finansijskog izvještavanja i značajnih relevantnih zakona, odnosno na usklađenost poslovanja i finansijskih transakcija sa značajnim zakonskim propisima.

Planiranje finansijske revizije vrši se prema institucionalnom principu, na godišnjem nivou i na nivou revizorskog tima za svaku pojedinačnu reviziju.

Godišnjim planom finansijske revizije, koji se dostavlja Odboru za reviziju Narodne skupštine Republike Srpske na usvajanje, definišu se oblasti revizije, broj revizija, veličina i struktura timova za reviziju, glavni fokus planiranih revizija i rokovi za izvještavanje. U cilju što većeg obuhvata planiranog i ostvarenog budžeta planira se, prema značajnosti, odgovarajući broj revizija finansijskih izvještaja budžetskih korisnika.

Finansijske revizije jedinica lokalne samouprave, te specijalne revizije po zahtjevu Odbora za reviziju (revizije javnih preduzeća, javnih ustanova i dr.), planiraju se i izvršavaju na bazi globalne procjene rizika, u skladu sa raspoloživim resursima. Parametri za globalnu procjenu rizika uključuju godišnji budžet ili finansijski plan subjekta revizije, vrijeme proteklo od prethodne revizije, mišljenje revizora izraženo u okviru prethodne revizije, broj zaposlenih kod subjekta revizije, te profesionalnu procjenu od strane menadžmenta Glavne službe za reviziju.

Planskim dokumentima na nivou pojedinačne revizije definišu se ciljevi u svakoj pojedinačnoj reviziji, nivo rizika revizije, nivo tolerancije materijalne greške i nepravilnosti, obim revizije, strategija pristupa, revizorski postupci i detaljan vremenski i radni raspored. 3.3.4. Ostvareni rezultati provedenih finansijskih revizija

U posljednjih pet godina, u prosjeku godišnje provođeno je oko 60 revizija finansijskih izvještaja institucija javnog sektora. Po oblastima ih čini 40 revizija finansijskih izvještaja budžetskih korisnika, 4 revizije finansijskih izvještaja vanbudžetskih fondova, 10 do 12 revizija finansijskih izvještaja jedinica lokalne uprave i samouprave, te 2 do 6 revizija finansijskih izvještaja javnih preduzeća, agencija, javnih ustanova i fondova u okviru Investiciono-razvojne banke Republike Srpske.

Finansijskom revizijom budžeta Republike obuhvata se od 95% do 98% budžeta odobrenog Odlukom Narodne skupštine za revidiranu godinu. U tu svrhu se svake godine vrše revizije finansijskih izvještaja svih ministarstva, Službe Narodne skupštine Republike Srpske, Vijeća naroda Republike Srpske, Službe predsjednika Republike Srpske, Generalnog sekretarijata Vlade Republike Srpske, Republičkih uprava i drugih budžetskih korisnika koji raspolažu sa značajnijim sredstvima.

Revizijom Godišnjeg konsolidovanog izvještaja o izvršenju budžeta Republike Srpske pokrivaju se segmenti budžetske potrošnje koja nije obuhvaćena kroz reviziju navedenih pojedinačnih finansijskih izvještaja.

Zbog nedovoljnih kadrovskih resursa, godišnji broj revizorskih izvještaja iz ostalih oblasti javnog sektora mali je u odnosu na postojeći broj subjekata revizije (63 jedinice lokalne samouprave; 149 javnih preduzeća objavljenih u registru APIF-a; veliki broj javnih ustanova, agencija i sl.).

Projekti finansirani od strane Evropske komisije, Svjetske banke i drugih međunarodnih organizacija i donacije koje nisu iskazane u izvještajima budžetskih korisnika nisu do sada bili obuhvaćeni finansijskom revizijom.


19

Finansijskom revizijom, takođe, nije pokrivena revizija javnog duga u smislu zahtjeva ISSAI 5410-5440, izuzev pregleda transakcija iskazanih u Godišnjem konsolidovanom izvještaju o izvršenju budžeta Republike Srpske i procjene njihovog uticaja na finansijske izvještaje.

Doprinos finansijske revizije efikasnosti finansijskog upravljanja i kvalitetu finansijskog izvještavanja najveći je u oblasti upravljanja budžetskim sredstvima, s obzirom na najveći obuhvat ovog segmenta finansijskom revizijom. Na to ukazuje i činjenica da je broj izdatih pozitivnih revizorskih mišljenja u posljednjim godinama značajno veći u odnosu na prethodni period.

Tabela 1: Pregled ukupno izvršenih revizija u toku prethodne 4 godine

Godina Ukupno revizije

Pozitivno mišljenje

Mišljenje sa rezervom

Negativno mišljenje

Uzdržano mišljenje

2009. 64 18 41 5 0

2010. 56 14 40 2 0

2011. 62 21 39 1 1

2012. 53 29 22 1 1

Prosječno 235 82 142 9 2

3.3.5. Kontrola kvaliteta

S obzirom da kvalitet rada finansijske revizije utiče na sposobnost da se izvrše zakonom propisane obaveze i da se primijene sva revizorskim standardima definisana pravila revizije, kvalitet se direktno odražava i na reputaciju i kredibilitet Glavne službe za reviziju.

U skladu sa standardom kontrole kvaliteta ISQC-1, standardima revizije ISSAI 40 i 1220, visok nivo kvaliteta obavezno je osigurati u svim fazama revizorskog rada. Kao pretpostavka za ispunjavanje zahtjeva navedenih standarda, unutrašnjom organizacijom su postavljeni visoki zahtjevi u pogledu zvanja, iskustva i stečenih sertifikata revizorskog osoblja. Takođe, organizovana je obuka zaposlenog revizorskog osoblja za primjenu revizorskih standarda i INTOSAI smjernica u svim fazama revizorskog rada, za primjenu IT tehnologija i usvojene metodologije rada.

Izrađen je Vodič za kontrolu kvaliteta u finansijskoj reviziji koji se bazira na ISQC-1 i ISA 220, a primjenjuje se od 2008. godine.

Osiguranje kvaliteta zasniva se na tri nivoa i to osiguranju kvaliteta u samom procesu revizije, kroz monitoring kvaliteta i kroz procjenu kvaliteta.

Osiguranje kvaliteta u procesu rada u potpunosti je uspostavljeno. Provodi se u procesu obavljanja svih revizorskih aktivnosti (planiranja, izvođenja revizije, izvještavanja i praćenja rezultata revizije), kontinuiranim nadgledanjem i uputstvima od strane vođe tima, srednjeg i višeg menadžmenta.

Monitoring kvaliteta trebao bi da se vrši kroz tzv. ''vruće'' preglede u toku i ''hladne'' preglede po završetku revizije, odnosno kroz sistem kolegijalnog pregleda od strane drugog revizorskog tima ili pregled od strane posebnog odjeljenja za kontrolu kvaliteta. Trenutno, zbog nedovoljnih kadrovskih resursa, monitoring se provodi samo putem ''hladnih'' pregleda, tj. sistemom kolegijalnih pregleda drugih timova revizije.


20

Procjena kvaliteta trebala bi da se zasniva na internim i eksternim pregledima sistema kontrole kvaliteta. Procjena kvaliteta kroz interni pregled dosad nije uspostavljena.

Eksterna procjena kvaliteta izvršena je tokom 2005. i 2011. godine, od strane organizacije SIGMA i ukazala je na sledeće slabosti:

nedovoljan broj zaposlenih za predviđeni obim revizije javnog sektora;

neblagovremeno prevođenje objavljenih revizorskih standarda i smjernica i ažuriranje Vodiča za reviziju i Vodiča za kontrolu kvaliteta;

nepostojanje obezbijeđene podrške iz oblasti pravne struke;

postojanje prostora za unaprjeđenje efikasnosti revizijskog procesa i djelotvornosti revizijskih rezultata kroz svrsishodnije planiranje, statističko uzorkovanje i povećanje kvaliteta izvještavanja;

nepostojanje analize potreba i planova kontinuiranih obuka zaposlenih;

neuspostavljen sistem monitoringa i interne procjene kvaliteta i dr. 3.3.6. Izazovi pred finansijskom revizijom

Da bi u potpunosti opravdali ciljeve svog postojanja, revizori koji se bave finansijskom revizijom treba da budu u mogućnosti da pravovremeno i na kvalitetan način obave revizije finansijskih izvještaja svih segmenata javnog sektora za koje su ovlašćeni. Bitna pretpostavka za to su i kontinuirane aktivnosti na otklanjanju slabosti uočenih eksternom procjenom kvaliteta.

Promjenom strategije pristupa reviziji finansijskih izvještaja, profesionalnim usavršavanjem revizorskog osoblja, primjenom naprednih tehnologija u oblasti revizije, uspostavljanjem mogućih oblika saradnje sa eksternom komercijalnom revizijom i povećanjem broja zaposlenih u finansijskoj reviziji moguće je povećati broj revizija finansijskih izvještaja u manje pokrivenim oblastima.

Posebnim obukama za razmatranje pravnih pitanja i uključivanjem većeg broja IT revizora u timove moguće je značajno povećati kvalitet i efikasnost finansijske revizije.

Popunjavanjem odjeljenja za planiranje, razvoj i procjenu kvaliteta iskusnim revizorima, koji bi pratili izmjene revizorskih standarda i iskustva međunarodne prakse javne revizije, moguće je obezbijediti potpuniju primjenu ISSAI okvira, približiti iskustva i dobre prakse javne revizije naprednijih zemalja i sprovesti odgovarajuće interne obuke zaposlenih. Poseban izazov za finansijsku reviziju bio bi dostizanje kvaliteta zahtijevanog standardom ISSAI 40.

Kombinovanjem finansijske revizije i revizije učinka u oblasti revizije projekata finansiranih od strane Evropske komisije, Svjetske banke i drugih međunarodnih organizacija, donacija, projekata javno-privatnog partnerstva i sličnih projekata u kojim se angažuju javna sredstva, moguće je postići veći doprinos efikasnosti i efektivnosti sveukupnog javnog sektora.


21

3.4. Ostvareni dometi i izazovi u reviziji učinka 3.4.1. Pojam i uloga revizije učinka Revizija učinka (revizija uspješnosti, revizija 3E, revizija vrijednosti za novac) jedna je od osnovnih vrsta revizija koje provode vrhovne revizijske institucije javnog sektora. Prema ISSAI okviru revizije za javni sektor, revizija učinka podrazumijeva:

reviziju ekonomičnosti institucija javnog sektora u skladu sa administrativnim principima, praksom i utvrđenom politikom,

reviziju efikasnosti korišćenja personalnih, materijalnih, finansijskih i drugih resursa, uključujući ispitivanje informacionih sistema, mjera efikasnosti u provođenju kontrolnih i drugih aktivnosti i

reviziju efektivnosti u odnosu na postavljene ciljeve institucija kod kojih se obavlja revizija, te reviziju ostvarenih aktivnosti u poređenju sa planiranim.

Zakonom o reviziji javnog sektora Republike Srpske propisano je da Glavna služba za reviziju provodi finansijsku reviziju i reviziju učinka, pa je na taj način revizija učinka i u formalno pravnom pogledu dobila potpuno ravnopravan položaj sa finansijskom revizijom.

Aktima Glavne službe za reviziju iz 2007. godine ustanovljena je posebna organizaciona jedinica (Sektor) za reviziju učinka i na taj način je u organizacionom pogledu uspostavljena funkcija revizije učinka.

Glavna služba za reviziju putem revizije učinka revidira programe, projekte, aktivnosti u nadležnosti Vlade Republike Srpske, vladinih i drugih institucija javnog sektora. O rezultatima provedene revizije učinka svi zainteresovani korisnici mogu se upoznati kroz javno objavljene izvještaje o reviziji učinka u kojima se, pored ostalog, daju prijedlozi i preporuke za unaprjeđenje upravljanja javnim sektorom iz perspektive ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. Revizija učinka se provodi sa ciljem unaprjeđenja organizacije, funkcionisanja i upravljanja javnim sektorom, tj. sa ciljem da javni sektor svoje usluge pruža na kvalitetan način, orjentisane korisnički, te sa ciljem podizanja javne odgovornosti na viši nivo i podizanja povjerenja javnosti u javni sektor i institucije javnog sektora.

Upravo ispitivanje ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti u javnom sektoru predstavlja jednu od osnovnih razlika između zakonom propisane revizije u javnom u odnosu na zakonom propisanu reviziju u privatnom sektoru, pri čemu revizija u javnom sektoru osigurava dodatnu kvalitativnu karakteristiku revizije.

3.4.2. Organizacija i resursi

U okviru Glavne službe za reviziju, revizija učinka organizovana je u posebnu organizacionu jedinicu, tj. Sektor za reviziju učinka. Radi provođenja revizija učinka revizori se organizuju u revizorske timove, a veličina i sastav revizorskih timova opredijeljeni su vrstom, prirodom, karakterom i kompleksnošću revizijskog problema, odnosno predmeta revizije.

U Sektoru revizije učinka angažovano je 10 revizora ekonomske, pravne i drugih struka i profila društvenih i humanističkih usmjerenja. Svi revizori učinka imaju visoku stručnu spremu, jedan ima naučno zvanje doktora nauka, dva su magistri nauka a tri revizora se trenutno nalaze na postdiplomskom studiju. Ukupno 7 revizora učinka


22

posjeduje sertifikate o osposobljenosti da revizije učinka provode u skladu sa INTOSAI standardima revizije i drugom relevantnom međunarodnom praksom revizije učinka, izdate od strane Švedske državne kancelarije za reviziju (SNAO)20.

U proteklom periodu, materijalni, finansijski i prostorni resursi bili su dovoljni za funkcionisanje Sektora za reviziju učinka. Dalji razvoj i poboljšanje funkcionisanja revizije učinka u narednom periodu neophodno podrazumijevaju dodatne resurse, posebno materijalne i finansijske prirode.

Pomoć i podršku pri uspostavljanju i razvoju revizije učinka Glavnoj službi za reviziju dosad je pružala Švedska državna kancelarija za reviziju, kroz Projekat institucionalnog jačanja kapaciteta za reviziju javnog sektora u BiH.

Švedska državna kancelarija za reviziju primarno je bila orjentisana na uspostavljanje i organizovanje kapaciteta za reviziju učinka, edukaciju revizora, pomoć i podršku u provođenju revizija učinka, te pomoć i podršku top i operativnom menadžmentu u upravljanju revizijom. Pored navedenih aktivnosti, Švedska državna kancelarija za reviziju realizovala je i aktivnosti na:

edukaciji Odbora za reviziju o postupanju sa izvještajima revizije učinka,

edukaciji predstavnika medija o izvještavanju po izvještajima revizije učinka,

edukaciji predstavnika akademske zajednice o ulozi revizije učinka i potrebi saradnje sa akademskom zajednicom,

realizaciji studijskih posjeta drugim vrhovnim revizorskim institucijama u cilju razmjene praksi i iskustava i radi upoznavanja se revizijom učinka u drugim zemljama, te

pomoći i podršci u uspostavljanju metodološke osnove za reviziju učinka.

3.4.3. Aktivnosti i rezultati Uz pomoć i podršku Švedske državne kancelarije za reviziju, 2009. godine su pripremljeni i usvojeni Principi revizije učinka, koji predstavljaju polaznu osnovu za izradu metodoloških uputstava za reviziju učinka. Vodič za reviziju učinka i Vodič za kvalitet u reviziji učinka, usvojeni u toku 2013. godine, treba da osiguraju zaokružen metodološki osnov za reviziju učinka.

U periodu od 2007. do 2012. godine izvršeno je ukupno 10 revizija učinka iz različitih područja (zdravstvena zaštita, zapošljavanje, upravljanje prirodnim resursima – koncesije, poslovno okruženje, upravljanje infrastrukturnim projektima – putevi, aktivnosti u nadležnosti lokalnih jedinica, aktivnosti u nadležnosti javnih preduzeća).

Provedene revizije su uglavnom predstavljale reviziju efikasnosti i djelimično revizije ekonomičnosti i efektivnosti. Ove revizije su po svom karakteru bile studije vremena, studije procesa i studije rezultata a provedene su s ciljem da pruže dobar osnov za poboljšanje upravljanja vremenom, upravljanja procesima, te poboljšanje upravljanja organizacijom i resursima.

Prve revizije učinka pokazale su sledeće:

menadžment u javnom sektoru nije dovoljno orjentisan ka uspješnosti odnosno ka principima ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti,

20

SNAO = Swedish National Audit Office.


23

evidentni su brojni, raznovrsni i komplikovani administrativni postupci i procedure koji rezultiraju izuzetno dugim vremenom za rješavanje predmeta, nekvalitetnim uslugama i veoma izraženim varijacijama u tom pogledu,

alokacija resursa ne vrši se uz uvažavanje principa uspješnosti,

postojeća alokacija resursa ne podstiče i ne motiviše unaprjeđenje ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti,

prisutna je nedovoljna i nekvalitetna koordinacija i komunikacija između institucija javnog sektora i između vladinih i nevladinih institucija uključenih u provođenje istih aktivnosti,

sistem internih kontrola je nefunkcionalan a interne kontrole nisu u funkciji postizanja uspješnosti u poslovanju,

interna revizija je u procesu uspostavljanja, a tamo gdje je uspostavljena nije orijentisana ka reviziji ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti,

postojeći sistem izvještavanja nije posvećen izvještavanju o uspješnosti poslovanja, tako da su korisnici izvještaja u postupku donošenja odluka uskraćeni za pokazatelje uspješnosti,

u postupku izrade, predlaganja i donošenja zakonskih i drugih propisa ne poklanja se potrebna pažnja uticaju na 3E, a promjene propisa vrše se bez prethodne evaluacije,

razmjena praksi i iskustava svedena je na pojedinačne slučajeve, bez promovisanja i podsticanja dobrih upravljačkih praksi.

Revizije učinka koje su u toku usmjerene su na područja finansijskog menadžmenta u javnom sektoru, bezbjednosti saobraćaja i obrazovanja.

3.4.4. Opredjeljenja i aktivnosti u narednom periodu Revizija učinka je vrsta revizije koju u međunarodnim okvirima karakteriše izuzetno brz rast i razvoj i neki ju smatraju revizijom budućnosti u javnom sektoru. Po svojoj prirodi i karakteru predstavlja reviziju koja nudi prepoznatljivu dodatu vrijednost javnom sektoru i društvu u cjelini.

Prema ocjenama respektabilnih međunarodnih organizacija, Glavna služba za reviziju u pogledu revizije učinka ima lidersku poziciju u BiH. Namjera je da se ta pozicija zadrži i u budućnosti, ali i da se Glavna služba za reviziju u tom smislu visoko pozicionira na regionalnom planu.

Da bi se Glavna služba za reviziju razvijala u skladu sa pravcima razvoja drugih revizijskih institucija javnog sektora i pravcima razvoja revizije javnog sektora uopšte i da bi bila u funkciji osiguranja nove dodate vrijednosti za javni sektor i cjelokupno društvo, kapaciteti za reviziju učinka moraju biti dodatno razvijeni i unaprijeđeni.

Kroz proces planiranja, organizovanja i provođenja revizija učinka opredjeljenje Glavne službe za reviziju je da se revidiraju projekti, programi, aktivnosti i procesi koji su od posebnog interesa za društvo, koji podrazumijevaju značajno angažovanje ljudskih, materijalnih i finansijskih resursa i koji imaju dovoljno prostora za unaprjeđenja i poboljšanja. U tom pogledu, orjentacija Glavne službe za reviziju je da provodi revizije:

projekata, programa, aktivnosti i procesa u nadležnosti jedinica lokalne samouprave, javnih preduzeća i javnih ustanova,

finansijskog menadžmenta u javnoj upravi,


24

razvojnih i infrastrukturnih programa i projekata,

upravljanja i korišćenja prirodnih resursa,

regulatorne reforme i poslovnog okruženja,

institucionalnog nadzora i kontrole,

programa socijalnog osiguranja i socijalne zaštite i dr.

Slično kao i u slučaju finansijske revizije, i sa aspekta revizije učinka posebno je bitno da se prati napredak Republike Srpske i BiH u pogledu evropskih integracija i da se blagovremeno osiguraju kapaciteti za reviziju programa i projekata koji se finansiraju iz pretpristupnih i pristupnih fondova Evropske unije.

Poseban profesionalni izazov za reviziju učinka u narednom periodu biće praćenje i revizija projekata koji se finansiraju po modelu javno-privatnog partnerstva.

S obzirom na praksu da revizijske institucije javnog sektora u reviziji javnih preduzeća revidiraju uspješnost i usklađenost, te da se organizacioni dijelovi za reviziju javnih preduzeća mogu naći i u resoru revizije učinka, eventualno usvajanje i implementiranje ove prakse podrazumijevalo bi promjene u organizaciji Glavne službe za reviziju, nove kapacitete i dodatne resurse, što bi istovremeno omogućilo novi pristup reviziji javnih preduzeća i dodatno afirmisalo Glavnu službu za reviziju.

Da bi se u periodu koji je obuhvaćen ovom Strategijom realizovali svi postavljeni razvojni ciljevi potrebno je obezbijediti:

jačanje kapaciteta revizije učinka u kvantitativnom i kvalitativnom pogledu, kroz povećanje broja revizora i kroz institucionalni profesionalni razvoj revizora, kako bi se do kraja 2015. godine osiguralo provođenje najmanje pet revizija učinka na godišnjem nivou,

uspostavljanje sistema profesionalnog razvoja, uključujući i sertifikaciju revizora učinka u skladu sa relevantnim međunarodnim praksama, čime bi se dodatno obezbijedio kvalitet revizije kao i kredibilitet revizorskih izvještaja,

održavanje postojećih i iznalaženje novih formi međunarodne saradnje, kao i razmjena praksi i iskustava sa drugim vrhovnim revizorskim institucijama radi boljeg međunarodnog i regionalnog pozicioniranja Glavne službe za reviziju,

kvalitativno novi način regulacije revizije učinka kroz Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpske, uvažavajući principe funkcionalnosti, profesionalizma i nezavisnosti,

izradu novih i ažuriranje postojećih metodoloških priručnika i uputstava na bazi ISSAI okvira revizije i relevantnih praksi revizije učinka i na taj način stvaranje prepoznatljivih metodoloških osnova za reviziju učinka,

dodatne materijalne i finansijske resurse koji će osigurati jačanje kapaciteta revizije učinka,

prezentaciju i promociju revizije učinka korišćenjem postojećih i iznalaženjem novih institucionalnih mehanizama, radi adekvatnog razumijevanja mjesta i uloge revizije učinka i prihvatanja njenog uticaja, itd.

3.5. Revizija usklađenosti Prema važećem Zakonu o reviziji javnog sektora Republike Srpske, revizija usklađenosti (pravilnosti) nije predviđena kao poseban, samostalni oblik revizije. U dosadašnjoj praksi Glavne službe za reviziju ova revizija je u određenom obimu provođena u okviru finansijske revizije.


25

Pozivom na Smjernicu za reviziju broj 1250 – Razmatranje zakona i propisa u reviziji finansijskih izvještaja, u okviru revizije usklađenosti revizori zasad uglavnom vrše ocjenu usklađenosti postupanja klijenta revizije sa Zakonom o javnim nabavkama BiH, Zakonom o budžetskom sistemu Republike Srpske, Zakonom o trezoru, Zakonom o radu, Zakonom o platama u organima uprave Republike Srpske i drugim sistemskim zakonima koji se mogu smatrati zakonima od posebnog značaja za pravilno i zakonito funkcionisanje budžetskih korisnika.

U smislu ISSAI 1250, razmatranja u pogledu usklađenosti sa zakonima i drugim propisima u reviziji javnog sektora često podrazumijeva značajno širi djelokrug od razmatranja predviđenih ISA standardima. Taj širi djelokrug može da obuhvati i dodatne odgovornosti za, na primjer, izražavanje posebnog mišljenja u pogledu usklađenosti. Dodatne odgovornosti, kao i povezani ciljevi revizije i izvještavanja, obuhvaćeni su Smjernicama za reviziju pravilnosti (usklađenosti) poslovanja ISSAI 4000, ISSAI 4100 i ISSAI 4200.

Prema ISSAI 4000 – Smjernice za reviziju usklađenosti – opšti uvod, ciljevi, obim i priroda određene revizije usklađenosti zavise od čitavog niza različitih faktora, uključujući i zakonske nadležnosti vrhovne revizorske institucije, kao i zakone i druge propise koji su relevantni za revidirani entitet. Uopšteno gledajući, cilj revizije usklađenosti je da omogući sticanje razumnog uvjerenja da revidirani entitet postupa u skladu sa utvrđenim kriterijumima. Ti kriterijumi mogu biti izvedeni iz relevantnog okvira finansijskog izvještavanja, zakona, podzakonskih propisa, parlamentarnih odluka, uslova utvrđenih ugovorom ili sporazumom i sl.

U skladu sa ISSAI 4000, revizija usklađenosti može biti uspostavljena na dva različita načina:

kao revizija koja se obavlja odvojeno od revizije finansijskih ivještaja, odnosno kao poseban revizorski zadatak, u kom slučaju je primjenjiv ISSAI 4100 – Smjernice za reviziju usklađenosti – za revizije odvojene od revizije finansijskih izvještaja ili

kao revizija usklađenosti u vezi sa revizijom finansijskih izvještaja, uz primjenu odredaba ISSAI 4200 – Smjernice za reviziju usklađenosti povezanu sa revizijom finansijskih izvještaja.

Po prirodi stvari, revizija usklađenosti dio je i svake revizije učinka.

Na osnovu navedenog može se izvući opšti zaključak da bi novim Zakonom o reviziji javnog sektora Republike Srpske na jasan način trebalo utvrditi buduće pravce razvoja i način uspostavljanja revizije usklađenosti, kao jednog od tri bitna stuba sveukupne revizije u javnom sektoru za čije sprovođenje su, po pravilu, zadužene vrhovne revizorske institucije, a u slučaju Republike Srpske, Glavna služba za reviziju.


26

3.6. Dostignuća i izazovi u primjeni informacionih tehnologija u reviziji 3.6.1. IKT21 infrastruktura Glavna služba za reviziju koristi modernu i funkcionalnu IKT infrastrukturu. Lokalne računarske mreže uspostavljene su u sjedištu u Banjoj Luci i u kancelariji u Bijeljini i međusobno su povezane u virtualnu privatnu mrežu.

Serveri rade pod savremenom platformom koja obezbjeđuje:

fleksibilno upravljanje resursima i visok nivo raspoloživosti sistema,

centralizovano upravljanje računarima i korisnicima,

replikaciju struktura podataka (fajl server) između servera u Banjoj Luci i Bijeljini,

sinhronizaciju podataka između laptopa i servera,

razvoj i održavanje intranet stranice, te

automatizovane procedure kreiranja bezbjednosnih kopija podataka i druge bezbjednosne alate.

Svi revizori koriste laptope a administrativno osoblje personalne računare. Na klijentskoj opremi instalisani su MS Windows 7 ili XP SP3 operativni sistemi i MS Office 2007. 19 od ukupno 51-og laptopa i 4 od 6 personalnih računara stariji su od 8 godina.

U sjedištu u Banjoj Luci i u kancelariji u Bijeljini po 1 računar je povezan na jedinstveni trezorski sistem. Veza računara u sjedištu sa trezorskim sistemom značajno je poboljšana u 2012. godini kada je uspostavljena veza sa administrativnim i poslovnim centrom Vlade Republike Srpske putem optičkih kablova. 3.6.2. Organizacija IKT funkcije i profesionalne kompetencije IKT funkcija u Glavnoj službi za reviziju uspostavljena je kao poseban organizacioni dio. Zadužena je za podršku IT servisa i, gdje ste to procijeni potrebnim, reviziju informacionih sistema i preuzimanje i analizu podataka revidiranih entiteta.

Rukovodilac IKT funkcije direktno odgovara Glavnom revizoru i zamjeniku Glavnog revizora.

U IKT funkciji trenutno su zaposlena 2 inženjera informatike. Oba IKT stručnjaka dobro poznaju engleski jezik, te svakodnevno koriste resurse na internetu za rješavanje problema i upoznavanje sa novim softverskim alatima. Jedan IKT stručnjak ima aktivne licence: sertifikovani revizor informacionih sistema (CISA22) i certifikovani menadžer bezbjednosti informacionih sistema (CISM23), koje izdaje Međunarodno udruženje za reviziju i upravljanje informacionim sistemima (ISACA24). ISACA nudi brojne oblike kontinuirane edukacije kao što su seminari, simpozijumi, časopisi, publikacije u elektronskom obliku na svom veb sajtu, kao edukaciju na daljinu (vebinari, e-konferencije i slično).

21

IKT = Informaciono-komunikaciona tehnologija 22

CISA – Certified Information System Auditor 23

CISM – Certified Information Security Manager 24

ISACA –Information System and Control Assosiation


27

ISACA je razvila okvir za upravljanje informacionim tehnologijama COBIT25, koji je od strane revizora i IKT profesionalaca široko prihvaćen kao alat za ocjenu zrelosti upravljačih procesa vezanih za IKT. Tako, na primjer, EUROSAI alat za samoprocjenu IKT-a u vrhovnim revizorskim institucijama (Self-assessment) koristi COBIT kao najbolju praksu. 3.6.3. IKT podrška procesu revizije Revizori u svom radu koriste MS Office 2007 (Word, Excel, Outlook i Power Point) i internet. Kroz intranet stranicu ili fajl server revizorima su dostupni interni dokumenti (vodiči, instrukcije i slično) kao i veze prema važnim eksternim sadržajima (legislativa, web stranice javne uprave i dr.). Na fajl serveru, na organizovan način čuvaju se folderi revizije što omogućava razmjenu dokumenata između članova revizorskog tima i monitoring menadžmenta.

Strukture foldera revizije nisu standardizovane. Administraciju prava pristupa radi IT administrator.

Za pisanje izvještaja i drugu eksternu komunikaciju revizori koriste predefinisane obrasce.

Revizori pretražuju transakcije na trezorskom sistemu i pokreću izvještaje, preuzimaju ih u obliku MS Word dokumenta i analiziraju na svojim računarima. Preuzeti izvještaji nisu pogodni za analizu u MS Excel-u, koji svi revizori koriste. Obuku revizora za rad sa trezorskim sistemom rade zaposleni iz IKT sektora ili drugi revizori.

Glava služba za reviziju ima i 2 licence za ACL DESKTOP. ACL je revizorski alat za preuzimanje podataka iz različitih baza podataka, analizu i uzorkovanje. Pored revizora informacionih sistema (IS), obuku za ACL prošla su i 2 finansijska revizora. Alat za sada koristi samo revizor IS-a. ACL ima funkcionalnost da se može povezati sa različitim bazama podataka. Revizor tada ima veće mogućnosti analize podataka. Razrađeni postupci se mogu automatizovati, čime se povećava efikasnost u radu. Prije nego što pristupi bazi podataka pomoću ACL-a revizor treba dobro upoznati strukturu baze podataka, logiku aplikacije i sistemske dnevnike koje aplikacija kreira. Ovakva znanja može steći od IKT stručnjaka u entitetu koji revidira ili od proizvođa / implementatora aplikacije.

Na zahtjev vođe revizorskog tima, revizor IS-a ocjenjuje IT kontrole revidiranog entiteta i/ili preuzima bazu transakcija, analizira je u ACL-u i izvozi u oblik u koji je prilagođen revizorima za rad u kancelariji (Excel fajl sa ugrađenim zaglavljima, podnožjima, filterima, međuzbirovima, sumarnim tabelama i sl.). Preuzimanje baza podataka radi se za evidencije izvan trezorskog sistema ili evidencije koje, zbog velikog broja transakcija, nisu raspoložive u štampanom obliku.

Potrebe za angažmanom revizora IS-a veće su od raspoloživog vremena. Glavna služba ne koristi usluge iznajmljivanja usluga eksternih IKT specijalista u uslovima kada su raspoloživi resursi nedovoljni.

25

Control Objectives for Information and Related Technology


28

3.6.4. Revizija IS-a

U Glavnoj službi za reviziju zasad se ne rade posebne IT revizije. S druge strane, u oblasti IKT-a dolazi do brzih promjena, pojavljuju se nove tehnologije i servisi uz koje idu i rizici za poslovno okruženje. U javnom sektoru implementira se sve više kompleksnih informacionih sistema. Upravljanje i korišćenje sistema često su razdvojeni između više entiteta koje revidiraju različiti revizorski timovi, a bilo bi svrsishodno da se ocjena bezbjednosti uradi na nivou kompletnog informacionog sistema.

3.6.5. IKT podrška pomoćnim procesima

Revizija IS-a sprovodi se kao dio finansijske revizije. Na zahtjev vođe revizorskog tima, revizor IS-a ocjenjuje kontrole IS-a u revidiranom entitetu i/ili preuzima bazu transakcija i analizira je u ACL-u. Nakon analize, revizor IS-a izvozi podatke u oblik u koji je prilagođen revizorima za rad u kancelariji (Excel fajl sa ugrađenim zaglavljima, podnožjima, filterima, međuzbirovima, sumarnim tabelama i sl.). Preuzimanje baza podataka radi se za evidencije izvan trezorskog sistema ili evidencije koje, zbog velikog broja transakcija, nisu raspoložive u štampanom obliku. Revizori u svom radu koriste MS Office i internet. Kroz intranet stranicu ili fajl server revizorima su dostupni interni dokumenti (vodiči, instrukcije i slično) kao i veze prema važnim eksternim sadržajima (legislativa, veb sajtovi javne uprave i dr.). Na fajl serveru, na organizovan način čuvaju se folderi revizije što omogućava razmjenu dokumenata između članova revizorskog tima i monitoring od strane menadžmenta. Za potrebe obavljanja finansijsko-računovodstvenih poslova trenutno se primjenjuju jednostavni programi (interno razvijeni ili nabavljeni) na bazi MS Accesa i MS Excela. Radi se o pouzdanim tehnologijama. Revizorski izvještaji i osnovne informacije o radu Glavne službe za reviziju objavljuju se na internet stranici www.gsr-rs.org. 3.6.6. Izazovi za reviziju IS-a i IKT-a U oblasti IKT-a dolazi do brzih promjena, pojavljuju se nove tehnologije i servisi uz koje idu i rizici za poslovno okruženje.

U javnom sektoru implementira se sve više kompleksnih informacionih sistema koji dovode do novih izazova za Glavnu službu za reviziju, na primjer:

izvještaji često nisu raspoloživi u papirnom obliku,

regulatorni okvir za upravljanje IKT i zaštitu ličnih podataka postaje sve značajniji,

upravljanje i korišćenje sistema razdvojeni su između više entiteta koje revidiraju različiti revizorski timovi,

sve više ličnih i osjetljivih podataka obrađuje se u čuva u elektronskom obliku,

komercijalne firme za potrebe javnih institucija obrađuju lične i osjetljive podatke na svojoj opremi i uspostavljaju tehničke mjere zaštite.

Sve veća ponuda alata iz oblasti IKT-a stvara priliku za Glavnu službu za reviziju da većom primjenom tih alata unaprijedi kvalitet i efikasnost procesa revizije, kao i upravljanje pomoćnim procesima.


29

3.7. Saradnja sa domaćim institucijama i organizacijama Glavna služba za reviziju je u svom dosadašnjem radu imala korektnu saradnju sa institucijama i organizacijama u Republici Srpskoj i BiH. Na osnovu Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske, saradnja Glavne službe za reviziju sa ostalim Vrhovnim revizorskim institucijama u BiH uspostavljena je i formalno putem Koordinacionog odbora za reviziju institucija BiH, čiji članovi su glavni revizori i zamjenici glavnih revizora Vrhovnih revizorskih institucija u BiH.

Saradnja sa institucijama javnog sektora odvijala se u oviru zakonskih ovlašćenja koja su dodijeljena Glavnoj službi za reviziju. U proteklom periodu uspostavljen je značajan napredak kada je u pitanju razumijevanje uloge Glavne službe za reviziju u društvu. Saradnja sa institucijama se konstantno unaprjeđuje i određena početna razmimoilaženja su minimizirana i svedena na zadovoljavajuću mjeru. Imajući u vidu da je Glavna služba za reviziju relativno skoro otpočela sa provođenjem revizije učinka, u budućnosti postoji značajan prostor za unaprjeđenje saradnje u ovoj oblasti. Unaprjeđenje saradnje institucija javnog sektora sa Glavnom službom za reviziju, posebno sa aspekta izbora strateških područja u kojima će se vršiti revizija učinka, može dovesti do unaprjeđenja u radu, kako institucija, tako i Glavne službe za reviziju, ali i u funkcionisanju javnog sektora u cjelini.

Menadžment Glavne službe za reviziju i ostali zaposleni u proteklom periodu aktivno su učestvovali u radu određenih stručnih skupova, seminara, radionica itd., organizovanih od strane raznih profesionalnih, strukovnih ili poslovnih udruženja26. Pored toga, objavljivani su članci u stručnim časopisima čiji autori su bili revizori Glavne službe za reviziju. Za ovaj proces saradnje sa nevladinim organizacijama može se reći da je konstantan i da je prisutan od samog osnivanja i početka rada Glavne službe za reviziju. U sklopu svog angažmana pripadnici Glavne službe za reviziju bavili su se isključivo stručnom problematikom i promocijom rada Glavne službe za reviziju i javnog sektora u cjelini.

U proteklom periodu Glavna služba za reviziju formalizovala je svoju saradnju putem potpisivanja Protokola o saradnji sa određenim visokoškolskim ustanovama27, čime je studentima pomenutih visokoškolskih ustanova omogućeno da se upoznaju sa radom Glavne službe za reviziju, ali i zaposlenim u njoj da uzmu aktivno učešće u nastavnom procesu. Ovaj segment je posebno interesantan kada je u pitanju revizija učinka i može se smatrati dobrim vidom promocije rada Glavne službe za reviziju.

U toku 2013. godine pokrenuta je i prihvaćena inicijativa za organizovanje master studija posvećenog eksternoj i internoj reviziji, računovodstvu i finansijama u javnom sektoru, na Univerzitetu u Banjoj Luci. Ista inicijativa biće upućena i prema Univerzitetu u Istočnom Sarajevu.

Procjenjuje se da će u budućnosti postojati značajni potencijali u unaprjeđenju ove vrste saradnje, kao i mogućnost potpisivanja protokola o saradnji sa većim brojem visokoškolskih ustanova.

26

Savez opština i gradova Republike Srpske, Savez računovođa i revizora Republike Srpske, Udruženje ekonomista Republike Srpske, Udruženje internih revizora BiH i dr. 27

Visoka škola ''Prometej'', Banja Luka.


30

3.8. Međunarodna saradnja Dosadašnja međunarodna saradnja Glavne službe za reviziju može se posmatrati sa tri aspekta i to:

kroz saradnju sa Švedskom državnom kancelarijom za reviziju kao strateškim partnerom,

saradnju sa organizacijom koja okuplja vrhovne revizorske institucije (INTOSAI) i

saradnju sa ostalim međunarodnim organizacijama i institucijama.

3.8.1. Saradnja sa Švedskom državnom kancelarijom za reviziju (SNAO) Glavna služba za reviziju je u proteklom periodu zajedno sa ostalim Vrhovnim revizorskim institucijama u BiH ostvarivala međunarodnu saradnju sa Švedskom državnom kancelarijom za reviziju, kao strateškim partnerom.

Ova saradnja je otpočela 2000. godine i putem projektnih dokumenta trajala je u kontinuitetu zaključno sa 2012. godinom. Implementirana je kroz četiri projektne faze. Prve dvije faze odnosile su se na finansijsku reviziju, treća faza na finansijsku i reviziju učinka, dok je četvrta faza isključivo bila orjentisana na reviziju učinka.

Sveukupno gledajući, saradnja sa SNAO-om može se ocijeniti korisnom. Glavna služba za reviziju je kroz nju dobila značajnu pomoć u prenosu znanja, ali i u finansijskom i materijalnom smislu, kroz nabavku računarske opreme i dr. Takođe, i u oblasti finansijske i u oblasti revizije učinka omogućena su studijska putovanja u Švedsku i druge zemlje (Mađarsku, Norvešku, Dansku i Škotsku). Iskustva prikupljena tokom ovih studijskih posjeta bila su značajna za unaprjeđenje rada Glavne službe za reviziju.

Određeni napredak u razvoju revizije učinka u prethodnom periodu ogleda se i u tome što je rukovodilac Sektora revizije učinka u Glavnoj službi za reviziju angažovan ispred SNAO-a kao konsultant u pomoći Državnoj revizorskoj instituciji Crne Gore, u uvođenju i implementaciji revizije učinka u Crnoj Gori.

U narednom periodu moguće je ostvariti produžetak saradnje sa Švedskom državnom kancelarijom za reviziju, u oblastima finansijske revizije, revizije učinka i revizije usklađenosti. 3.8.2. Saradnja sa INTOSAI INTOSAI predstavlja autonomnu, nezavisnu i nepolitičku organizaciju koja okuplja Vrhovne revizorske institucije iz čitavog svijeta. Prema Statutu INTOSAI-a, punopravni član ove asocijacije može biti svaka Vrhovna revizorska institucija koja dolazi iz zemlje članice Ujedinjenih Nacija. Prema zvaničnim podacima, ispred Bosne i Hercegovine kao punopravni član INTOSAI-a trenutno se prepoznaje jedino Kancelarija za reviziju institucija BiH, što ne odslikava stvarnu situaciju u BiH. Naime, u BiH trenutno djeluju ukupno četiri Vrhovne revizorske institucije28 i, u skladu sa

28

Glavna služba za reviziju, Kancelarija za reviziju institucija BiH, Kancelarija za reviziju institucija Federacije BiH i Kancelarija za reviziju javne uprave i institucija Brčko Distrikta BiH.


31

ustavnim i zakonskim uređenjem, nijedna od nema ekskluzivno pravo da predstavlja čitavu BiH.

Iz navedenog se može zaključiti da se dosadašnja saradnja Glavne službe za reviziju sa INTOSAI-em odvijala isključivo putem Koordinacionog odbora. Na međunoradnim skupovima organizovanim od strane ove asocijacije Glavna služba za reviziju je bila zastupljena, kroz zajedničke delegacije sa predstavnicima drugih vrhovnih revizorskih institucija.

3.8.3. Saradnja sa drugim međunarodnim organizacijama Gotovo od samog konstituisanja Glavne službe za reviziju uspostavljena je njena saradnja sa raznim međunarodnim organizacijama i institucijama. Tako je, na primjer, Svjetska banka odigrala značajnu ulogu u uvođenju i uspostavljanju revizije javnog sektora u Republici Srpskoj. Saradnja sa Svjetskom bankom postojala je i u proteklom periodu, iako nije bilo formalizovana kroz projektne dokumente ili na neki drugi način.

Pored Svjetske banke, saradnja se odvijala i sa USAID-om29, kroz PARE30 projekat, u okviru komponente koja se odnosi na reviziju učinka i suzbijanje korupcije sa aspekta uloge revizije. Ovaj projekat traje još od 2009. godine i, pored Vrhovnih revizorskih institucija u BiH, kao jedne od ciljnih grupa obuhvatio je i Odbore/Komisije za reviziju u Parlamentima u BiH. Pomoću ovog projekta određeni broj članova Odbora/Komisija za reviziju iz BiH, kao i četiri glavna revizora u BiH, posjetili su Sjedinjene američke države i njihove institucije vezane za reviziju javnog sektora u SAD.

U aprilu ove godine, predstavnik Glavne službe za reviziju po prvi put je učestvovao u radu Privremenog pododbora za ekonomska i finansijska pitanja i statistiku, koji je uspostavljen i djeluje na osnovu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju BiH sa Evropskom unijom a obuhvata, pored ostalih, i oblast eksterne revizije u javnom sektoru u BiH. Peti po redu sastanak Pododbora održan je u Briselu i bio je dobra prilika da Glavna služba za reviziju pred Evropskom komisijom predstavi rezultate i bogata iskustva stečena u reviziji javnog sektora u prethodnom periodu.

3.9. Analiza snaga, slabosti, prilika i prijetnji – SWOT analiza Osnovne pretpostavke na kojima se zasniva efikasan i efektivan rad Glavne službe za reviziju, koje su poslužile kao osnov za provođenje donekle pojednostavljene analize snaga, slabosti, prilika i prijetnji relevantnih za njen budući razvoj odnose se na:

nezavisnost u radu,

upravljanje materijalnim i ljudskim resursima

profesionalni razvoj službe i angažovanog osoblja,

komunikaciju sa domaćim okruženjem, te

saradnju sa međunarodnim organizacijama i institucijama.

Rezultati SWOT analize prikazani su u Tabeli br.2., prikazanoj na sledećoj strani.

29

USAID = United States Agency for International Development 30

PARE = Partnership for Advancing Reforms in the Economy


32

Tabela 2.: Analiza snaga, slabosti, prilika i prijetnji – SWOT analiza

SNAGE SLABOSTI

Nezavisnost u radu princip nezavisnosti ugrađen u zakon

revizorski standardi, principi i načela uključuju nezavisnost revizora

snažna podrška nezavisnom radu od strane ključnih faktora iz okruženja

direktan pristup trezorskom sistemu

dosljednost, etičnost, nepolitičnost

potencijalno neadekvatne izmjene zakona mogu uticati na nezavisnost revizije

eventualna budžetska ograničenja mogu dovesti do smanjenja obima i kvaliteta revizorskog rada

izazovi u pogledu očuvanja adekvatne motivacije angažovanih revizora

Upravljanje materijalnim i ljudskim resursima stabilno finansiranje iz budžeta

raspoloživost dodatnih sredstava

efikasna upravljačka struktura u službi

poštivanje zakonom utvrđenih rokova za izradu i prezentaciju izvještaja, u skladu sa godišnjim planovima rada

nepostojanje konzistentnog sistema interne kontrole kvaliteta rada

nedovoljan broj angažovanih revizora

nepopunjena radna mjesta u Odjeljenju za planiranje, metodologiju i razvoj

radni prostor ograničen za dalji razvoj

Profesionalni razvoj službe i angažovanog osoblja organizovana i jedinstvena profesija

revizorsko osoblje obučeno za reviziju

razvijena dobra praksa KPE u Republici

uspostavljena praksa razmjene znanja unutar službe i sa okruženjem

solidan nivo znanja i vještina u službi

značajna podrška procesu revizije upotrebom informacionih tehnologija

nije uspostavljena baza podataka o obveznicima revizije

nedostupnost kontinuiranih i ažurnih prevoda međunarodnih standarda

nerazvijenost svih oblika revizije

nerazvijena funkcija interne revizije

nepostojanje adekvatnog sistema praćenja realizacije revizorskih preporuka

Komunikacija sa domaćim okruženjem snažna podrška od strane organa vlasti

visok nivo povjerenja javnosti

zainteresovanost medija za rad službe

otvorena komunikacija sa drugim revizorskim institucijama u zemlji

nedovoljno razvijen proces aktivne komunikacije sa organima vlasti

nedovoljno razvijena svijest o stvarnoj ulozi i dometima eksterne revizije

neadekvatna internet prezentacija

Saradnja sa međunarodnim organizacijama i institucijama spremnost međunarodnih organizacija i

institucija da pomognu razvoj službe

višegodišnja saradnja sa SNAO-om

snažna vizija i podrška rukovodstvu u cilju jačeg uključivanja službe u međunarodnu saradnju i kooperaciju

ograničena uključenost u saradnju sa drugim revizorskim institucijama

nedovoljno promovisanje službe na međunarodnom i regionalnom planu

neuključenost u bitne regionalne asocijacije poput EUROSAI-a

31

PRILIKE PRIJETNJE

Nezavisnost u radu realna mogućnost očuvanja snažne podrške

nezavisnom radu iz okruženja

mogućnost daljeg razvoja profesionalnog i poslovog integriteta

jačanje svijesti o etičkim vrijednostima

učešće u izmjenama zakonske regulative

složeno društveno-političko uređenje

djelimična upotreba revizorskih nalaza u dnevno-političke i medijske svrhe

mogući različiti oblici pritisaka na službu i revizore iz okruženja

potencijalni sukob interesa

Upravljanje materijalnim i ljudskim resursima spremnost organa vlasti da podrže

materijalni razvoj službe u budućnosti

visok nivo saglasnosti unutar službe u pogledu pravaca i dinamike razvoja

postojanje i zainteresovanost kvalitetnih

uticaj ekonomske i finansijske krize

ograničena mogućnost povećanja broja angažovanih revizora u službi

nije osigurana primjena savremenih kompjuterskih tehnika i alata

31

EUROSAI = European Organisation of Supreme Audit Institutions


33

ljudskih resursa u okruženju

saradnja sa ''komercijalnom'' revizijom nisu urađene smjernice za globalnu procjenu

rizika

Profesionalni razvoj službe i angažovanog osoblja poboljšana saradnja sa akademskom

zajednicom i profesionalnim tijelima

mogućnost samoedukacije i drugih vidova ličnog profesionalnog razvoja

veće prisustvo tematskim seminarima i konferencijama međunarodnog karaktera

jačanje saradnje sa internom revizijom

dinamičan proces razvoja revizorske regulative na međunarodnom planu

slabo poznavanje engleskog jezika

nedovoljna zainteresovanost osoblja

nedovoljna dostupnost finansijskim sredstvima za podršku profesionalnog razvoja

Komunikacija sa domaćim okruženjem proaktivan odnos sa okruženjem

uspostavljanje komunikacije putem kvalitetne internet prezentacije

jačanje svijesti o potrebi jačeg preventivnog djelovanja u reviziji

edukacija javnosti o ulozi revizije

potencijalna nezainteresovanost za nove vidove komunikacije sa okruženjem

neadekvatna komunikacija sa Centralnom jedinicom za harmonizaciju

specifična ovlašćenja i uloga Koordinacionog odbora

Saradnja sa međunarodnim organizacijama i institucijama studijska putovanja u druge zemlje u cilju

sticanja novih znanja i iskustava

jačanje saradnje sa VRI iz okruženja

nedovoljna spremnost odvojene saradnje sa Glavnom službom za reviziju

slabo poznavanje engleskog jezika


34

4. OSNOVNE PRETPOSTAVKE ZA IZRADU STRATEGIJE RAZVOJA Ključne osnove za donošenje Strategije razvoja predstavljaju Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpske, ISSAI revizorski standardi, te Izvještaj o kolegijalnom pregledu vrhovnih revizorskih institucija u BiH 2012. godine, sačinjen od strane organizacije SIGMA32. SIGMA inače djeluje u zemljama u tranziciji u cilju promovisanja i jačanja sistema i kapaciteta javne uprave.

Glavna služba za reviziju osnovana je krajem 1999. godine u skladu sa osnovnim principima Limske deklaracije33, tj. kao samostalna i nezavisna javna institucija

ovlašćena za eksternu reviziju u javnom sektoru Republike Srpske.

Prema Limskoj deklaraciji, vrhovne revizorske institucije svoje zadatke objektivno i djelotvorno mogu obavljati samo ako su nezavisne i ako imaju potpunu zaštitu od eksternih uticaja. Da bi to bilo moguće, vrhovne revizorske institucije moraju imati neophodnu funkcionalnu i organizacionu nezavisnost koja je, ujedno, neodvojivo povezana i sa nezavisnošću njenih članova, posebno lica koja učestvuju u rukovođenju institucijom i odlučivanju o reviziji.

4.1. Značaj usvajanja razvojne strategije Strategija razvoja, pored ostalog, obuhvata prikaz dugoročnih (strateških) ciljeva i aktivnosti putem kojih se Glavna služba za reviziju dodatno želi pozicionirati kao jedna od ključnih institucija od posebnog interesa za Republiku Srpsku, jer svojim djelovanjem treba konstantno da utiče na poboljšanje efikasnosti i efektivnosti sveukupnog javnog sektora te da, samim tim, doprinosi rastu i razvoju privrede i društva u cjelini.

Strategija razvoja i strateški planovi veoma su važni za definisanje razvojnih prioriteta i trebaju se odražavati na godišnje (operativne) planove revizije, tim prije što Glavna služba za reviziju, prema zakonu, ima veoma širok obim predmeta revizije, a pri tom raspolaže ograničenim materijalnim i ljudskim resursima.

Uvođenje kompletnih ISSAI standarda u primjenu predstavlja relativno dug i zahtijevan proces. Kako je već istaknuto, Glavna služba za reviziju je obavezna da primjenjuje ove, kao i Međunarodne standarde revizije. NJena zakonska obaveza je da donese uputstva, smjernice i druga akta neophodna za primjenu zahtijevanih revizorskih standarda. Da bi to bilo moguće sprovesti u potpunosti, neophodno je prethodno osigurati kontinuirani pristup ažurnim prevodima revizorskih standarda na srpski jezik i učiniti te standarde dostupnim svim angažovanim revizorima, kao i zainteresovanoj javnosti, te osigurati pristup revizora procesu kontinuirane (eksterne i interne) profesionalne edukacije.

Glavna služba za reviziju ima odgovornost za uspostavljanje efikasnog sistema kontrole kvaliteta, kojim se osigurava dosljedno poštovanje revizorskih standarda, načela i principa, uključujući i mjere neophodne za obezbjeđenje kvaliteta revizorskih aktivnosti. Postojećom sistematizacijom radnih mjesta u Glavnoj službi za reviziju

32

SIGMA = Support for Improvement in Governance and Management, a joint initiative of the OECD and the EU, principally financed by the EU. 33

Limska deklaracija smjernicama za načela revizije, usvojena na IX INCOSAI (International Congress of Supreme Audit Institutions) Kongresu, održanom 1977. godine u Limi (Peru).


35

predviđeno je formiranje Odjeljenja za kontrolu kvaliteta, koje dosad nije uspostavljeno.

Pristup revizora trezorskom sistemu poslovanja u Republici Srpskoj je obezbijeđen. Revizori imaju mogućnost pretrage transakcija u tom sistemu, te generisanja i analize generisanih izvještaja u elektronskom formatu. Na zahtjev vođe revizorskog tima IT stručnjak se, po pravilu, uključuje u reviziju. Međutim, u budućnosti bi trebalo stvarati pretpostavke za nezavisne IT revizije, kao i veći doprinos IT-a sprovođenju drugih revizija.

Prednosti primjene modernih informacionih tehnologija u reviziji su mnogostruke, posebno kada su u pitanju veliki i složeni klijenti revizije. Za budući razvoj Glavne službe za reviziju posebno je važno da se revizorskom osoblju omogući odgovarajuća obuka za primjenu tih tehnologija. Korišćenje IT-a u revizijama zahtijeva kontinuirani razvoj kako bi se osiguralo da se potencijalne slabosti u kompjuterizaciji računovodstvenih sistema u javnom sektoru uoče na adekvatan način u sklopu revizorskog procesa. Povećano korišćenje IT tehnologija u reviziji povećava efikasnost čitavog revizorskog procesa.

Osim navedenih, za razvoj Glavne službe za reviziju u narednom trogodišnjem periodu podjednako bitna je i uspješna realizacija drugih projektovanih strateških ciljeva, poput unaprjeđenja komunikacije sa medijima, organima zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, proširenja i unaprjeđenja saradnje sa relevantnim stranim organizacijama i tijelima, poboljšanja materijalnih preduslova za rad i profesionalni razvoj angažovanog revizorskog osoblja, poboljšanje saradnje sa akademskom zajednicom i profesionalnim tijelima i dr.

4.2. Vizija i misija Vizija budućeg razvoja Glavne službe za reviziju, kao nezavisne i profesionalne institucije i institucionalnog instrumenta parlamentarnog nadzora, primarno je zasnovana na dosljednom provođenju revizije u skladu sa ISSAI okvirom revizije. Usmjerena je ka stvaranju dodate vrijednosti u javnom sektoru u Republici Srpskoj, kroz podsticanje efikasne i efektivne upotrebe javnih resursa, te stalnom unaprjeđenju sistema transparentnog finansijskog upravljanja i povećanju javne odgovornosti za upravljanje javnim sredstvima.

Glavna služba za reviziju želi biti prepoznatljiva kao liderska reviziona institucija javnog sektora u BiH i regionu, te kao vrhovni revizorski autoritet i promoter prepoznatljive revizijske prakse.

Misija Glavne službe za reviziju je da putem pravovremenih i kvalitetnih revizorskih izvještaja, sačinjenih na osnovu finansijske, revizije učinka i revizije usklađenosti, Narodnu skupštinu, Vladu i njena tijela, druge nadležne institucije i javnost uopšte permanentno izvještava o načinu upravljanja javnim sredstvima, odnosno o tome da li se javnim sredstvima upravlja na regularan, ekonomičan, efikasan i efektivan način.

4.3. Osnovne vrijednosti, načela i principi statutarne revizije Revizorska profesija je u poslednjih dvadesetak godina u čitavom svijetu doživjela svoj procvat zahvaljujući upravo snažnom prihvatanju odgovornosti za djelovanje u


36

javnom sektoru. Generalno, odgovornost profesionalnih revizora podignuta je na visok nivo.

Osnovne vrijednosti, načela i principi na kojima se zasniva rad Glavne službe za reviziju, odnosno angažovanih revizora uključuju:

nezavisnost, nepristrasnost i političku neutralnost,

profesionalnu osposobljenost i kompetentnost,

profesionalno ponašanje revizora,

etičnost,

integritet,

objektivnost,

povjerljivost, te

posvećenost instituciji i javnu odgovornost.

4.3.1. Nezavisnost Nezavisnost Glavne službe za reviziju primarno je zagarantovana Zakonom o reviziji javnog sektora u Republici Srpskoj i primjenjivim profesionalnim standardima (na primjer ISSAI 100), načelima i principima i uključuje pravo i obavezu službe da u institucionalnom, organizacionom i funkcionalnom smislu djeluje nezavisno u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast, revidiranog klijenta, medije, nevladine organizacije i javnost uopšte.

Nezavisnost revizora i drugog osoblja angažovanog u Glavnoj službi za reviziju podrazumijeva njihovu stalnu težnju da svoje radne zadatke obavljaju nepristrasno, u skladu sa zakonom. Revizori moraju biti politički neutralni, te nezavisni i nepristrasni u odnosu na subjekte revizije, kao i na bilo koju eksternu interesnu grupu ili pojedince.

Zaposleni u Glavnoj službi za reviziju bi trebalo da štite svoju nezavisnost i da izbjegavaju svaki mogući sukob interesa, što uključuje i odbijanje poklona ili zahvalnosti koji bi mogli da utiču ili da izgleda kao da utiču na njihovu nezavisnost i profesionalni integritet. Revizori bi trebalo da izbjegavaju sve odnose sa rukovodiocima i zaposlenima u subjektu revizije i sa drugim stranama koji mogu da utiču, kompromituju ili ugroze sposobnost revizora da rade nezavisno ili mogu da stvore pogrešnu percepciju javnosti o njihovom nezavisnom radu.

4.3.2. Profesionalna osposobljenost i kompetentnost Zakonom uspostavljeni revizor svoje usluge treba da pruža sa dužnom profesionalnom pažnjom, kompetentno i ispravno i kao takav ima stalnu obavezu da održava profesionalno znanje i osposobljenost na potrebnom nivou, kako bi klijent revizije mogao da iskoristi prednosti kompetentne profesionalne usluge, zasnovane na savremenom razvoju i dobrim praksama, zakonskoj regulativi i modernim tehnikama revizije. Revizor treba da radi marljivo i u skladu sa tehničkim i profesionalnim standardima primjenjivim u pružanju profesionalnih usluga. Principi profesionalne osposobljenosti i kompetentnosti nameću obavezu konstantnog održavanja i povećanja nivoa profesionalnih znanja, vještina i sposobnosti.

Kompetentna profesionalna usluga podrazumijeva korišćenje argumentovanog prosuđivanja u primjeni profesionalnog znanja i sposobnosti. Održavanje profesionalne osposobljenosti zahtijeva kontinuirano poznavanje i razumijevanje


37

relevantnog tehničkog i poslovnog razvoja i okruženja. Kontinuirani profesionalni razvoj treba da osigura izgradnju, održavanje i stalno razvijanje sposobnosti koje omogućavaju kompetentan rad u okviru profesionalnog okruženja.

Menadžment Glavne službe za reviziju treba da preduzme sve neophodne korake kako bi osigurao da lica koja rade pod njegovim autoritetom konstantno imaju odgovorajuću profesionalnu obuku i nadzor.

4.3.3. Profesionalno ponašanje Zakonom uspostavljeni revizor treba da postupa u skladu sa relevantnim zakonskim i profesionalnim normama i da se uzdržava od bilo kakvog ponašanja koje može da diskredituje revizorsku profesiju. Revizor treba da bude iskren i istinoljubiv i ne treba da preuveličava svoje mogućnosti, kvalifikacije ili iskustvo. Takođe, ne treba da omalovažava primjedbe drugih ili da vrši neosnovano poređenje sa radom drugih.

4.3.4. Etičnost Revizorska profesija je po svojoj prirodi povezana sa poštivanjem visoko postavljenih etičkih standarda i normi. Već je naglašeno da je posebno značajna karakteristika revizorske profesije prihvatanje odgovornosti za djelovanje u javnom interesu. Zbog toga, odgovornost zakonom uspostavljenog revizora, posebno onoga koji djeluje u okviru vrhovne revizorske institicije, ne može biti isključivo usmjerena ka zadovoljenju potreba i interesa pojedinog klijenta ili pojedine grupe zainteresovane za rezultate revizije, već ka zadovoljenju interesa sveukupne javnosti.

Poštivanje osnovnih principa etike potencijalno može biti ugroženo nizom različitih okolnosti. Sve one mogu biti svrstane u nekoliko kategorija:

prijetnje po osnovu ličnog interesa, koje se mogu javiti kao rezultat finansijskog ili drugog interesa revizora ili njegovih bliskih srodnika i članova uže porodice,

prijetnje po osnovu samokontrole, koje se mogu javiti kada revizor koji je donio određeni zaključak ili odluku vrši ponovnu procjenu i vrednovanje tog zaključka ili odluke,

prijetnje po osnovu zastupništva, koje se mogu javiti u slučajevima kada revizor promoviše određeni stav ili mišljenje u toj mjeri da njegova dalja objektivnost može biti ugrožena,

prijetnje po osnovu prisnosti, koje se mogu javiti u slučajevima kada revizor zbog postojanja bliskog odnosa postaje suviše naklonjen interesima drugih i

prijetnje po osnovu zastrašivanja koje se mogu javiti u slučajevima kada je revizor spriječen da djeluje objektivno usljed otvorenih ili prikrivenih prijetnji.

Zaštitne mjere kojima se ovakve prijetnje mogu eliminisati ili svesti na prihvatljiv nivo obuhvataju mjere koje su ustanovljene od strane profesije, kroz regulativu ili zakonodavstvo i zaštitne mjere unutar radnog okruženja. Zaštitne mjere ustanovljene od strane profesije, kroz zakonodavstvo ili drugu regulativu, pored ostalog, obuhvataju zahtjeve u pogledu obrazovanja, obuke i iskustva koje je neophodno ispuniti da bi se ušlo u profesiju, zahtjeve kontinuiranog profesionalnog usavršavanja, profesionalne standarde, profesionalni ili regulatorni nadzor i disciplinske postupke, eksterni pregled revizorskih izvještaja i informacija od zakonom ovlašćene treće strane i dr.


38

4.3.5. Integritet Zakonom uspostavljeni revizor treba da bude jednostavan, iskren i pošten u svim profesionalnim i poslovnim odnosima. NJegov profesionalni integritet podrazumijeva pošteno, fer postupanje i istinoljubivost. On ne bi trebao da bude povezan sa izvještajima, odgovorima, saopštenjima ili drugim informacijama ukoliko smatra da sadrže materijalnu grešku ili obmanjujuću izjavu ili da sadrže izjavu ili informaciju koja je pribavljena na nemaran način. Zakonom uspostavljeni revizor, takođe, ne smije da izostavlja ili prikriva informacije čije bi izostavljanje, prikrivanje ili zamagljivanje korisnika tih informacija odvelo u pogrešnom smjeru.

4.3.6. Objektivnost Zakonom uspostavljeni revizor treba da bude objektivan i ne smije podlijegati predrasudama i uticajima drugih koji utiču ili mogu da utiču na njegovo profesionalno ili poslovno prosuđivanje.

Princip objektivnosti nameće obavezu svim revizorima da ne kompromituju svoje profesionalno ili poslovno prosuđivanje zbog pristrasnosti, sukoba interesa ili uticaja drugih. Iako može biti izložen situacijama koje mogu štetno djelovati na njegovu objektivnost, zakonom uspostavljeni revizor mora izbjeći sve okolnosti ili odnose koji pristrasno ili neprikladno utiču ili mogu da utiču na njegovo profesionalno prosuđivanje. 4.3.7. Povjerljivost Zakonom uspostavljeni revizor treba da poštuje povjerljivost informacija koje su proizašle iz njegovih profesionalnih i poslovnih odnosa i ne smije da koristi ili objelodani trećoj strani bilo koju od tih informacija bez odgovarajućeg i posebnog odobrenja, osim kada ima zakonsko ili profesionalno pravo ili obavezu da to uradi. Povjerljive informacije pribavljene kao rezultat profesionalnih i poslovnih odnosa ne trebaju biti korišćene u svrhu zadovoljavanja ličnog interesa revizora ili trećih stana.

Zakonom uspostavljeni revizor treba da očuva povjerljivost informacija stečenih kroz reviziju čak i u svojim slobodnim aktivnostima i ličnim ili porodičnim kontaktima. Potreba usklađenosti ponašanja revizora sa principima povjerljivosti postoji i nakon prestanka profesionalnog angažovanja.

Kod donošenja odluke o tome da li da povjerljivu informaciju javno objavi, revizor treba da razmotri sljedeća pitanja:

da li interesi bilo koje relevantne strane time mogu biti ugroženi,

da li su sve značajne činjenice poznate i dokazane do odgovarajuće mjere,

kakva vrsta saopštenja se očekuje i kome se obraća određenim saopštenjem.

Revizor posebno mora da bude siguran u to da su lica kojima je saopštenje namijenjeno adekvatni primaoci povjerljive informacije a, kada situacija uključuje neku neprovjerenu činjenicu ili mišljenje, ukoliko je neophodno, potrebno je primijeniti profesionalno rasuđivanje radi određivanja adekvatnog načina objelodanjivanja informacije.


39

4.3.8. Posvećenost instituciji i javna odgovornost Revizori i druga lica angažovana u Glavnoj službi za reviziju konstantno moraju da podstiču i razvijaju privrženost i odanost instituciji. Moralan i profesionalan revizor treba svakodnevno da gradi pozitivno mišljenje o instituciji u kojoj radi.

Zakonom uspostavljeni revizori svoje aktivnosti neophodno moraju da podrede opštem, javnom interesu.

5. STRATEŠKI PLAN I OPERATIVNI PLANOVI AKTIVNOSTI Strateški ciljevi i strateške aktivnosti obuhvaćeni ovom Strategijom razvoja projektovani su za trogodišnji period. Smatra se da je to dovoljno dug period u kome se u značajnoj mjeri mogu realizovati zacrtani strateški ciljevi koje je, po prirodi stvari, moguće realizovati jednokratno, ali je za njihovu sveukupnu realizaciju potrebno više od godinu dana.

Primjeri ovakvih strateških ciljeva su priprema, usvajanje i potpuna implementacija novih zakonskih rješenja koja bi trebalo da omoguće unaprijeđenje procesa planiranja i provođenja zakonom utvrđenih revizija, operativno uspostavljanje svih segmenata nove, moderne web prezentacije Glavne službe za reviziju, prevod i primjena svih trenutno važećih ISSAI revizorskih standarda, formalizovanje saradnje sa akademskom zajednicom i drugim relevantnim tijelima i institucijama, uspostavljanje cjelovitog sistema interne kontrole kvaliteta u Glavnoj službi za reviziju, itd.

Strateški ciljevi koje će, objektivno, biti neophodno realizovati u kontinuitetu, u periodu dužem od perioda na kojeg se odnosi ova Strategija, obuhvataju razvojne ciljeve kao što su kontinuirano jačanje materijalne i kadrovske osnove za funkcionisanje Glavne službe za reviziju, unaprijeđenje procesa interne i eksterne profesionalne edukacije, jačanje vještina vezanih za aktivnu upotrebu engleskog jezika, unaprijeđenje saradnje sa funkcijom interne revizije i drugim eksternim revizorima, unaprijeđenje saradnje sa međunarodnim tijelima i institucijama u cilju usvajanja dobrih međunarodnih praksi, promovisanja načela i principa eksterne revizije javnog sektora Republike Srpske na međunarodnom planu i boljeg međunarodnog pozicioniranja Glavne službe za reviziju, itd.

U smislu navedenog, strateški plan aktivnosti na realizaciji ciljeva iz ove Strategije treba da bude projektovan u skladu sa prihvatljivom dinamikom realizacije svakog od zacrtanih strateških ciljeva, u mjeri u kojoj je te ciljeve objektivno moguće realizovati zaključno sa 2015. godinom.

Operativnim planovima aktivnosti smatraju se godišnji planovi kojima će, pored ostalog, biti razrađene operativne mjere i aktivnosti za potpunu ili djelimičnu realizaciju projektovanih strateških ciljeva u konkretnoj godini.

I strateški i operativne planove aktivnosti na realizaciji ciljeva utvrđenih ovom Strategijom treba da pripremi i usvoji menadžment Glavne službe za reviziju.


40

5.1. Odnos između strateškog i operativnog (godišnjeg) plana Za realizaciju ciljeva utvrđenih ovom Strategijom razvoja planirano je donošenje jednog strateškog i tri operativna (godišnja) plana.

Svaki operativni (godišnji) plan Glavne službe za reviziju, osim aktivnosti na realizaciji strateških ciljeva utvrđenih ovom Strategijom, treba da obuhvati i aktivnosti na realizaciji redovnih, godišnjih aktivnosti koje se primarno odnose na izvršenje redovnog godišnjeg plana finansijskih revizija i revizija učinka, utvrđenog od strane skupštinskog Odbora za reviziju, kao i plana posebnih revizija, posebno u segmentu finansijskih revizija u jedinicima lokalne samouprave, javnim preduzećima i javnim ustanovama.

5.2. Strateške aktivnosti i strateški ciljevi

U nastavku su razrađeni konkretni strateški ciljevi relevantni za realizaciju ove

Strategije, prvo na opštem a zatim i na nivoima svakog od oblika zakonom

upostavljene eksterne revizije za koje je ovlašćena Glavna služba za reviziju.

5.2.1. Opšti strateški ciljevi

Povećanje kvaliteta zakonom propisane revizije zasnovane na međunarodnim standardima revizije i najboljim međunarodnim praksama i prilagođene lokalnim uslovima i okolnostima

o osiguranje kontinuiranog pristupa angažovanih revizora i zainteresovane javnosti ažurnim prevodima svih ISSAI i drugih relevantnih međunarodnih standarda revizije, načela i principa,

o izrada uputstava o primjeni međunarodnih standarda revizije;

Unaprjeđenje opšteg pravnog okvira za zakonom propisanu reviziju

o izmjena postojećeg ili usvajanje novog Zakona o reviziji javnog sektora Republike Srpske;

Unaprjeđenje materijalne osnove za funkcionisanje Glavne službe za reviziju

o obezbjeđenje adekvatnih radnih uslova za sve zaposlene u Glavnoj službi za reviziju (prostor, oprema i drugo),

o obezbjeđenje adekvatnih radnih uslova za revizore koji bi u narednom periodu trebali biti angažovani,

o obezbjeđenje sigurnih i adekvatnih izvora finansiranja Glavne službe za reviziju,

o osiguranje pristupa savremenim informacionim tehnologijama pogodnim za primjenu u statutarnoj reviziji;

Razvoj partnerske saradnje i odnosa sa relevantnim domaćim okruženjem u cilju jačanja profesionalnog ugleda i uticaja revizije

o aktivna podrška procesu edukacije javnosti o ulozi i značaju eksterne revizije koju provodi Glavna služba za reviziju,

o formalizovanje saradnje sa akademskom zajednicom,


41

o formalizovanje saradnje sa profesionalnim i drugim elevantnim nevladinim tijelima,

o izrada moderne internet prezentacije Glavne službe za reviziju, o uređivanje pravila i procedura komunikacije sa medijima, nevladinim

organizacijama i sl., o unaprijeđenje saradnje sa skupštinskim Odborom za reviziju, o unaprijeđenje saradnje sa internom revizijom u javnom sektoru, o preciznije pozicioniranje i utvrđivanje pravila i principa učešća

menadžmenta Glavne službe za reviziju u radu Koordinacionog odbora Kancelarije za reviziju u institucijama BiH,

o unaprijeđenje saradnje sa drugim eksternim revizorima;

Iznalaženje novih formi međunarodne saradnje i bolje međunarodno i regionalno pozicioniranje Glavne službe za reviziju

o formalizovanje profesionalne saradnje sa revizorskim službama u okruženju,

o učlanjenje u globalne i regionalne organizacije (INTOSAI, EUROSAI i dr.), o obezbjeđenje studijskih putovanja i drugih vidova pristupa dobrim

međunarodnim praksama i razmjeni iskustava, o učešće u seminarima, simpozijumima i kongresima od međunarodnog

značaja u cilju promovisanja dostignuća i prakse Glavne službe za reviziju, o promovisanje uloge i značaja Glavne službe za reviziju kao vrhovne

revizorske institucije u Republici Srpskoj na međunarodnom planu, o osigurano učešće u radu Kongresa INTOSAI-a;

Unaprjeđenje sistema profesionalnog razvoja i upravljanja ljudskim resursima

o sertifikacija svih angažovanih revizora, u skladu sa relevantnim pravnim okvirom primjenjivim u Republici Srpskoj i BiH,

o osiguranje trajnog pristupa sistemu profesionalne kontinuirane edukacije ovlašćenih revizora,

o podsticanje angažovanih revizora na aktivno učešće u edukaciji drugih o reviziji i revizorskim alatima i vještinama,

o uspostavljanje i razvoj sistema interne edukacije zaposlenih, o podsticanje procesa samoedukacije angažovanih revizora, o povećanje nivoa znanja i korišćenja engleskog jezika;

Razvoj i jačanje institucionalnih kapaciteta, uspostavljanje funkcionalne i fleksibilne unutrašnje organizacije i novih upravljačkih praksi

o obezbjeđenje neophodnih materijalnih preduslova za povećanje broja stalno angažovanih revizora,

o podsticanje timskog pristupa upravljanju i rukovođenju, o ažuriranje internih pravilnika i drugih internih akata, o unaprjeđenje horizontalne komunikacije između različitih sektora i

odjeljenja formiranih u Glavnoj službi za reviziju;

Unaprjeđenje eksterne i interne kontrole kvaliteta

o uspostavljanje i održavanje sistema interne i eksterne kontrole kvaliteta rada, u skladu sa zakonom,

o osiguranje funkcionalnosti Odjeljenja za kontrolu kvaliteta,


42

o uspostavljanje sistema praćenja kvaliteta rada angažovanih revizora i sistema nagrađivanja u skladu sa rezultatima rada,

o uspostavljanje jasnih pravila za disciplinsku i druge oblike odgovornosti, u skladu sa zakonom i profesionalnim pravilima.

5.2.2. Posebni strateški ciljevi u razvoju finansijske revizije

Povećanje kvaliteta zakonom propisane revizije zasnovane na međunarodnim standardima revizije i najboljim međunarodnim praksama i prilagođene lokalnim uslovima i okolnostima

Povećanje kvaliteta finansijske revizije u narednom trogodišnjem periodu moguće je, pored ostalog, ostvariti kroz:

kvalitetniju kadrovsku podršku procesu revizije;

kvalitetniju softversku podršku u procesu revizorskog rada,

blagovremen pristup objavljenim ISSAI standardima,

ažuriranje Vodiča za finansijsku reviziju;

ažuriranje Vodiča za kontrolu kvaliteta,

izradom uputstava o primjeni smjernica za finansijsku reviziju,

sprovođenjem odgovarajućih internih i eksternih obuka, itd.

Kvalitetnija kadrovska podrška procesu revizije može se ostvariti kroz povećan broj angažovanih iskusnih ovlašćenih revizora, podršku stručnjaka pravne struke i veći broj IT revizora.

Poseban doprinos povećanju kvaliteta revizije može dati realizacija ranije započetih aktivnosti u pogledu nabavke i uvođenja alata i programa za upravljanje revizorskim procesima.

Blagovremen pristup objavljenim ISSAI standardima je osnovna pretpostavka za primjenu međunarodnih standarda revizije javnog sektora, a i zakonska obaveza.

Ažuriranje Vodiča za finansijsku reviziju uslovljeno je pristupom svim objavljenim ISSAI smjernicama i izmjenama revizorskih standarda, načela i principa. Do kraja 2013. godine moguće je izvršiti ažuriranje Vodiča sa dosad prevedenim ISSAI smjernicama (1000, 1200, 1210, 1220, 1250, 1300, 1315, 1320, 1530, 1540, 1560, 1700, 1705 i 1706). Vodičem je predviđeno godišnje preispitivanje usklađenosti njegovih smjernica i uputstava sa revizorskim standardima. Potpuno ažuriranje je kontinuirana aktivnost. Do kraja 2015. godine, nakon izvršenih prevoda, Vodič bi trebalo dopuniti i uskladiti sa preostalim ISSAI smjernicama. Ovo posebno uključuje obavezu izrade vlastite smjernice za sprovođenje revizije pravilnosti (usklađenosti) u skladu sa ISSAI 4200. Takođe treba ažurirati i prilagoditi metodologije (ček liste, programe i drugu radnu dokumentaciju) zahtjevima smjernica i okolnostima kod subjekata revizije.

Ažuriranje Vodiča za kontrolu kvaliteta treba izvršiti u skladu sa zahtjevima ISSAI 40 i ISSAI 1220. Prema zahtjevima ISSAI 40 koji se postavljaju za vrhovne revizorske institucije u javnom sektoru, Vodič je neophodno ažurirati u pogledu pitanja vezanih za lidersku odgovornost, etičke vrijednosti, revizorske i druge aktivnosti, ljudske resurse i praćenje nivoa kvaliteta. S tim u vezi, neophodno je izraditi i usvojiti politike i procedure za:


43

promovisanje interne kulture i značaja kvaliteta za vršenje revizorskih i svih drugih poslova,

ispunjavanje relevantnih etičkih zahtjeva od strane svih zaposlenih,

osiguranje sprovođenja revizija za koje je finansijska revizija kompetentna i ima dovoljne resurse (vrijeme i zaposlene obučene da reviziju izvršavaju u skladu sa profesionalnim standardima),

osiguranje primjene regulatornih zahtjeva i objavljivanje izvještaja koji odgovaraju datim okolnostima,

praćenje i provjeru primjene procedura kontrole kvaliteta i dr.

Navedene aktivnosti moguće je realizovati do kraja 2014. godine.

Neophodno je organizovati i sprovesti interne obuke za izmijenjene dijelove Vodiča za finansijsku reviziju i Vodiča za kontrolu kvaliteta. One treba da uključe upoznavanje svih revizora sa prevedenim ISSAI smjernicama, novim internim smjernicama i uputstvima (odvojenim od Vodiča), izmjenama metodologije rada, novim procedurama kontrole kvaliteta, te IT obuke (generisanje podataka iz baze podataka subjekta revizije, primjenu statističkog uzorkovanja kod velikih subjekata revizije, CAATs tehnike).

Značajna podrška potpunoj i pravilnoj primjeni ISSAI smjernica mogla bi biti obezbijeđena kroz nastavak partnerske saradnje sa Švedskom kancelarijom za reviziju (SNAO), kao i ostvarivanje saradnje sa drugim relevantnim međunarodnim organizacijama i institucijama.

Dinamika realizacije obuka treba da bude definisana godišnjim planovima i usklađena sa dinamikom ažuriranja Vodiča za finansijsku reviziju i Vodiča za kontrolu kvaliteta, te izrade uputstava o primjeni relevantnih ISSAI smjernica za reviziju.


Da bi se povećao kapacitet finansijske revizije, odnosno broj izvršenih revizija na godišnjem nivou, posebno javnih preduzeća, javnih ustanova i drugih subjekata sveukupnog javnog sektora, neophodno je povećati materijalnu podršku funkcionisanju Glavne službe za reviziju kroz:

bolju tehničku opremljenost (zamjenu starih i dotrajalih računara, dotrajale kancelarijske opreme, nabavku skener aparata i kvalitetnijih štampača),

nabavku i primjenu softvera za upravljanje revizorskim procesom i organizovanje odgovarajućih obuka,

dodatni poslovni prostor i kancelarijsku i računarsku opremu za povećanje broja zaposlenih i

finansijska sredstva za kvalitetnije obuke postojećeg i posebno novog revizorskog osoblja (stručna literatura, seminari, angažovanje stručnjaka i sl.).


Doprinos finansijske revizije profesionalnom razvoju i boljem razumijevanju uloge i značaja revizije javnog sektora u javnosti može se ostvariti kroz:

povećanje kvaliteta revizorskih izvještaja, a posebno kroz kvalitetnije i svrsishodnije preporuke subjektima revizije,

objavljivanje radova iz oblasti javne revizije u stručnim časopisima,


44

aktivno učešće, u svojstvu predavača, na seminarima koje organizuju referentna profesionalna udruženja,

aktivniju saradnju sa Centralnom jedinicom za harmonizaciju i zajedničke obuke za primjenu standarda interne revizije u javnom sektoru,

aktivno učešće na seminarima i radionicama koje organizuju međunarodne organizacije u Republici Srpskoj i BiH,

učešće u javnim raspravama o sprovedenim revizijama koje organizuje Odbor za reviziju Narodne skupštine, itd.


Finansijskim revizorima treba da bude omogućeno:

učešće u studijskim putovanjima i drugim vidovima pristupa dobrim međunarodnim praksama finansijske revizije,

podrška u primjeni ISSAI okvira od strane referentnih Vrhunskih revizorskih institucija,

učešće u seminarima, simpozijumima i kongresima od međunarodnog značaja u cilju razmjene iskustava i promovisanja dostignuća i prakse Glavne službe za reviziju.


Glavna služba za reviziju treba da obezbijedi politike i procedure u vezi sa upravljanjem ljudskim resursima koje uključuju zapošljavanje, procjenu sposobnosti i učinka, profesionalni razvoj, stručno znanje, razvoj karijere, naknade i procjenu potreba zaposlenih.

Sektor finansijske revizije će na osnovu izvršenih analiza potreba u okviru godišnjih planova definisati operativne aktivnosti koje će doprinijeti profesionalnom razvoju zaposlenih. One treba da uključe aktivnosti vezane za interne i eksterne obuke.

Interne obuke bi trebalo da sprovodi iskusno revizorsko osoblje kroz rad na terenu i tematske radionice, a eksterne bi trebalo organizovati kroz različite vidove partnerske i druge saradnje sa akademskom zajednicom, profesionalnim udruženjima i međunarodnim organizacijama.

Za sve revizore, primjereno zvanju i nivou profesionalne osposobljenosti, neophodno je obezbijediti učešće na seminarima, radionicama i stručnim predavanjima koje organizuju akademska zajednica i profesionalna udruženja.

Revizorima koji poznaju engleski jezik treba da bude omogućeno prisustvo međunarodnim seminarima, konferencijama i drugim skupovima značajnim za unaprjeđenje prakse revizije javnog sektora. Svo zaposleno osoblje treba podsticati na unaprjeđenje vještina vezanih za engleski jezik.

Revizori koji imaju sertifikat ovlašćenog računovođe trebaju biti podsticani i stimulisani za sticanje sertifikata ovlašćenog revizora u periodu trajanja ovog strateškog dokumenta.

Za revizore koji nemaju nikakav sertifikat potrebno je definisati period u kome će morati da steknu odgovarajuća profesionalna zvanja.

Svim revizorima koji su u procesu profesionalnog usavršavanja (postdiplomski studiji, master, doktorske studije iz oblasti računovodstva i revizije) trebaju biti odobreni slobodni dani za polaganje ispita.


45


U cilju povećanja efikasnosti i efektivnosti finansijske revizije treba da bude popunjeno radno mjesto rukovodioca odjeljenja za reviziju javnih preduzeća i drugih pravnih lica od javnog interesa.

U cilju veće pouzdanosti u procjene sistema internih kontrola, a posebno informacionih sistema subjekata revizije biće omogućena veća podrška IT stručnjaka. Finansijskim revizorima je omogućen direktan pristup trezorskoj aplikaciji, ali je neophodno obezbijediti i direktan pristup bazama podataka subjekata revizije. Na taj način bi IT ili drugi obučeni revizori izvršili generisanje izvornih podataka i određena analitička ispitivanja i doprinijeli povećanju efikasnosti usmjeravanjem revizorskih ispitivanja na značajna pitanja.

U cilju primjene ISSAI standarda u reviziji pravilnosti potrebno je obezbijediti podršku pravnih stručnjaka.

Unaprjeđenje interne i eksterne kontrole kvaliteta

U Glavnoj službi za reviziju moraju se definisati politike i procedure koje će osigurati uspostavljanje visokog kvaliteta revizorskog rada i interne kontrole kvaliteta kroz sve faze revizorskog procesa.

Internu kontrolu kvaliteta u finansijskoj reviziji moguće je poboljšati na dva načina:

planiranjem vremena za internu kontrolu kvaliteta u toku sprovođenja revizije (''vrući pregledi'') od strane nezavisnih timova revizije,

popunjavanjem Odjeljenja za planiranje, razvoj i procjenu kvaliteta raspoređivanjem iskusnih revizora na te poslove ili prijemom novih iskusnih revizora.

Eksternu kontrolu i procjenu kvaliteta bi trebale da obavljaju Vrhunske revizorske institucije iz zemalja sa naprednijim praksama i većim iskustvima u primjeni ISSAI standarda, a posebno ISSAI 5600 koji daje smjernice za eksterne kolegijalne preglede. 5.2.3. Posebni strateški ciljevi u razvoju revizije učinka Unaprjeđenje kvaliteta i dodate vrijednosti kroz reviziju učinka zasnovane na relevantnim standardima revizije, prepoznatljivim međunarodnim praksama i prilagođene lokalnim uslovima i okolnostima.

Profesionalni okvir za djelovanje revizije učinka su ISSAI standardi revizije, smjernice, uputstva i saopštenja relevantnih međunarodnih revizijskih organizacija.

Proces revizije se organizuje, planira i provodi u skladu sa međunarodnim standardima revizije za javni sektor (ISSAI revizorski standardi) i metodologijom koja se u potpunosti zasniva na međunarodnim standardima za javni sektor. Glavna služba za reviziju treba da prati promjene u međunarodnim standardima revizije, te da te promjene i relevantnu međunarodnu praksu revizije uključuje u metodološka uputstva za reviziju učinka. Reviziju treba provoditi u skladu na najvišim dostignućima relevantne međunarodne prakse što joj daje dodatni kvalitet i kredibilitet. Posebnu ulogu u implementaciji ISSAI standarda i metodologije revizije može da ima strateški partner, putem konsultantske podrške.


46

Kvalitet revizije učinka moguće je unaprijediti kroz dodatno afirmisanje rada sa fokusom i referentnim grupama kao i kroz afirmaciju horizontalne komunikacije unutar Sektora revizije učinka i unutar Glavne službe za reviziju.

Kvalitetne i pravovremene revizije koje nude novu dodatu vrijednost, provedene u skladu sa ISSAI standardima revizije i metodološkim uputstvima biće najbolji promoter revizije učinka i osnova za napredovanje i nagrađivanje revizora.

Ostvarivanje uloge revizije učinka podrazumijeva i naglašenu ulogu skupštinskog Odbora za reviziju. Revizija učinka kao relativno nova vrsta revizije u javnom sektoru treba da dovede do drugačije uloge Odbora za reviziju u postupanju po izvještajima revizije učinka, sve u cilju afirmacije vizije i misije Glavne službe za reviziju.

Ključni faktori koji će opredjeljivati kvalitet revizije učinka u budućem periodu obuhvataju:

profesionalni razvoj,

primjenjivost revizijske metodologije,

efikasnu i efektivnu kontrolu kvaliteta i

odgovarajuća podršku (materijalnu, finansijsku, upravljačku i IT)

Uspostavljanje novog pravnog okvira, nezavisnost, nepristrasnost i politička neutralnost

Polazeći od dosadašnjih iskustava, nove zakonske odredbe trebalo bi da na jedan kvalitativno novi način regulišu pitanja od značaja za reviziju učinka i ulogu Glavne službe za reviziju u tom pogledu.

Uspostavljanje sistema profesionalnog razvoja podrazumijeva definisanje odgovarajućih odredaba u pogledu profesionalnog razvoja, uključujući i sertifikovanje revizora učinka.

Osim navedenog, pojedine zakonske odredbe potrebno je uskladiti sa relevantnim ISSAI okvirom revizije u javnom sektoru, kako bi domaće zakonodavstvo bilo usklađeno sa opšteprihvaćenim međunarodnim okvirom revizije u javnom sektoru.

Konstruktivna, partnerska saradnja i odnosi sa okruženjem radi jačanja profesionalnog ugleda i uticaja revizije

Uspostavljanje saradnje sa okruženjem je ključno za razumijevanje mjesta i uloge svake revizijske institucije i formiranje realnih očekivanja od revizije učinka.

Za Glavnu službu za reviziju ključni subjekti za saradnju u okruženju su Narodna skupština, Vlada, ministarstva i vladine institucije, jedinice lokalne samouprave, javna preduzeća i javne ustanove, akademska zajednica, strukovne i profesionalne organizacije, međunarodne organizacije, nevladine organizacije i mediji.

Uspostavljanje direktne komunikacije sa Narodnom skupštinom podrazumijeva uspostavljanje komunikacije sa Odborom za reviziju i drugim skupštinskim Odborima i Komisijama. Saradnja sa Narodnom skupštinom se temelji na ulozi Glavne službe za reviziju kao institucionalnog oblika parlamentarnog nadzora nad vladinim i drugim institucijama javnog sektora. Za dalji razvoj revizije učinka posebno je značajna uloga Narodne skupštine u pogledu osiguranja mandata revizije učinka, održavanja dostignutog nivoa nezavisnosti, osiguranja potrebnih resursa za djelovanje revizije učinka i sl.


47

Glavna služba za reviziju će sa Vladom, ministarstvima, te vladinim i drugim institucijama javnog sektora uspostaviti i održavati konstruktivnu i partnersku saradnju djelujući koordinisano kroz razne forme saradnje na unaprjeđenju upravljanja u javnom sektoru, ekonomične, efikasne i efektivne upotrebe javnih sredstava i resursa. Od posebnog interesa je saradnja sa Centralnom jedinicom za harmonizaciju u okviru Ministarstva finansija, radi koordinisanog djelovanja eksterne i interne revizije javnog sektora.

Uspostavljanje saradnje sa akademskom zajednicom Glavnoj službi za reviziju omogućava da reviziju učinka predstavi na različitim studijskim programima i različitim nivoima studija i na taj način dodatno promoviše Glavnu službu za reviziju. U tom smislu, neophodno je razmotriti mogućnost da se sa javnim i privatnim univerzitetima u Republici Srpskoj, koji bi mogli biti kadrovska baza Glavne službe za reviziju, formalizuje saradnja putem odgovarajućih ugovora o poslovnoj saradnji.

Univerzitet treba posmatrati kao bazu kadrova za reviziju učinka u pogledu angažovanja studenata na poslovima revizije učinka i u pogledu angažovanja univerzitetskih profesora kao konsultanata na određenim projektima revizije učinka.

Saradnju sa strukovnim, profesionalnim, međunarodnim i nevladinim organizacijama moguće je uspostaviti kroz forme eksterne edukacije i forme partnerske saradnje na projektima revizije učinka.

Saradnja sa medijima uspostavlja se radi medijske prezentacije rezultata i drugih aktivnosti revizije učinka. Moguće forme saradnje sa medijima su saopštenja za javnost, pres konferencije, intervjui, te specijalne radio i tv emisije. Saradnja sa medijima podrazumijeva da se predstavnici medijskih kuća prethodno upoznaju sa mjestom i ulogom revizije učinka kako bi njihovo izvještavanje bilo u funkciji razvoja te revizije.

Saradnja sa institucijama i organizacijama u okruženju podrazumijeva i uspostavljanje određenih pravila, postupaka i procedura u formi Politike komunikacija i Plana komunikacija.

Održavanje postojećih i iznalaženje novih formi međunarodne saradnje i bolje međunarodno i regionalno pozicioniranje

Radi promocije i predstavljanja Republike Srpske u međunarodnim okvirima, Glavna služba za reviziju treba da pokrene postupak za pristupanje relevantnim međunarodnim asocijacijama vrhovnih revizorskih institucija. Takođe, potrebno je osigurati konstantno prisustvo predstavnika ove institucije svim skupovima u organizaciji INTOSAI-a i EUROSAI-a.

Za razvoj revizijske institucije javnog sektora ključno je strateško partnerstvo sa drugim revizijskim institucijama javnog sektora. Glavna služba za reviziju bi, radi kontinuiteta u razvoju i kontinuiteta međunarodne saradnje, trebala da razmotri nastavak strateškog partnerstva sa Švedskom državnom kancelarijom za reviziju, koja ima značajnu ulogu u okviru INTOSAI-a i EUROSAI-a, kao i uspostavljanje partnerstva sa drugim relevantnim međunarodnim subjektima. Osim toga, Glavna služba za reviziju je otvorena i za različite oblike saradnje sa drugim revizijskim institucijama, koje bi bile u funkciji njenog daljeg razvoja, razvoja revizije javnog sektora i međunarodne afirmacije Glavne službe za reviziju i Republike Srpske u cjelini.


48

Glavna služba za reviziju je opredijeljena da samostalno ili u saradnji sa strateškim partnerima nastupa na međunarodnim kongresima i konferencijama radi razmjene praksi i iskustava i promovisanja praksi i postignutih rezultata na planu revizije učinka. Na taj način će se omogućiti bolje međunarodno pozicioniranje Glavne službe za reviziju kao i promocija njenog ukupnog potencijala.

Glavna služba za reviziju treba da uspostavi saradnju sa revizijskim institucijama javnog sektora iz država u okruženju radi razmjene praksi i iskustava, pri čemu je evidentno da nekima od njih može pružiti značajnu pomoć u uspostavljanju i razvoju vlastite revizije učinka. Na taj način, Glavna služba za reviziju može dodatno da potvrdi svoju lidersku poziciju u BiH, te opravda namjeru visokog pozicioniranja u regionalnim okvirima.

Od posebnog interesa za dalji razvoj revizije učinka je partnersko povezivanje sa međunarodnim organizacijama prisutnim u BiH koje su angažovane na projektima i programima međunarodne podrške reformama u javnom sektoru Republike Srpske i BiH.

Uspostavljanje sistema profesionalnog razvoja i upravljanja ljudskim resursima

Osnovni i najvrjedniji resurs kojim Glavna služba za reviziju raspolaže su revizori. Opredjeljenje je da se u narednom periodu posebna pažnja posveti upravljanju ljudskim resursima, odnosno njihovom profesionalnom razvoju.

Uspješno izvršavanje revizijskih aktivnosti podrazumijeva znanja iz oblasti organizovanja i funkcionisanja javnog sektora, javnih finansija, računovodstva i finansijskog izvještavanja, finansijskog menadžmenta, internih kontrola i upravljanja rizicima, napredne revizije, prava i informacionih tehnologija.

Upravljanje ljudskim resursima odnosno profesionalni razvoj bi podrazumijevao uspostavljanje:

pravnog osnova za potpuni profesionalni razvoj,

sistema profesionalnog razvoja,

funkcije upravljanja ljudskim resursima.

Uspostavljanje pravnog osnova podrazumijeva izmjene odredaba sadržanih u postojećem Zakonu o reviziji javnog sektora Republike Srpske koji bi se dopunio odredbama o ulogama, nadležnostima i odgovornostima u pogledu uspostavljanja sistema profesionalnog razvoja.

Uspostavljanje sistema profesionalnog razvoja podrazumijeva donošenje pravila, postupaka i procedura koje se odnose na prijem i upošljavanje revizora, kontinuiranu edukaciju, napredovanje, nagrađivanje i sertifikaciju revizora. Uspostavljanje sistema profesionalnog razvoja treba da bude u funkciji zadržavanja postojećeg i privlačenja novog perspektivnog kadra.

Uspostavljanje sistema profesionalnog razvoja podrazumijeva i donošenje Pravilnika o sertifikovanju revizora u odgovarajuća stručno profesionalna zvanja, kao i utvrđivanje adekvatnog Programa sertifikovanja revizora u stručno profesionalna zvanja.

Ključno pitanje za razvoj profesije kao što je revizorska jeste pitanje kontinuirane edukacije. U tom pogledu, potrebno je donijeti Plan i program kontinuiranih eksternih i internih edukacija. Posebno je bitno putem Plana i programa kontinuirane interne


49

edukacije osmisliti internu edukaciju za novozaposlene revizore i kontinuiranu internu edukaciju za revizore sa stručno profesionalnim zvanjima.

Provođenje Plana i programa interne kontinuirane edukacije podrazumijeva prethodno razvijanje kapaciteta za internu edukaciju.

Glavna služba za reviziju će putem različitih mjera motivisati i pružati podršku zaposlenim revizorima za magistarske, master i doktorske studije iz naučnih oblasti relevantnih za reviziju učinka.

U postojećim internim aktima Glavne službe za reviziju, kao što su Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, Pravilnik o platama i naknadama i Pravilnik o radu potrebno je uspostaviti pravila, kriterijume i procedure napredovanja i nagrađivanja revizora.

Uspostavljanje funkcije upravljanja ljudskim resursima podrazumijevalo bi zapošljavanje osobe/osoba u čijoj nadležnosti bi bili poslovi profesionalnog razvoja sa stručnog i tehničkog aspekta.


Unutrašnja organizacija Glavne službe za reviziju trebala bi biti dizajnirana po principu funkcionalnosti i fleksibilnosti uz omogućavanje provođenja svih zakonom propisanih revizija Poštovanje principa funkcionalnosti i fleksibilnosti podrazumijeva da se revizija učinka i dalje organizuje kao posebna organizaciona jedinica a njen rast i razvoj u perspektivi treba da omogući da se revizijski timovi organizuju i specijalizuju za određena područja revizije što bi bilo u funkciji kvaliteta revizije, ali i u funkcije ekonomičnijeg, efikasnijeg i efektivnijeg provođenja revizija učinka.

Revizija učinka je izuzetno kompleksna revizija koja zahtijeva interdisciplinarni pristup, po pravilu traje duže od finansijske revizije, košta više od finansijske revizije, ne rijetko zahtijeva angažovanje spoljnih konsultanata i specijalista i sagledavanje praksi u državama u okruženju. Sve to zahtijeva i dodatne finansijske i materijalne resurse i kapacitete. Zahtjevi za jačanje institucionalnih kapaciteta revizije učinka su istovremeno i zahtjevi za dodatne resurse koji omogućavaju razvoj.

Revizija učinka podrazumijeva poseban pristup upravljanju procesom revizije učinka od strane top i operativnog menadžmenta, a poseban pristup upravljanju podrazumijeva i sagledavanje drugih upravljačkih praksi i pristupa u drugim vrhovnim revizorskim isntitucijama, što se može postići putem raznih formi međunarodne institucionalne saradnje i profesionalnog razvoja.

Upravljanje procesima unutar institucije treba da se zasniva na najboljim upravljačkim praksama prilagođenim lokalnim uslovima i okolnostima. Upravljanje procesima treba da rezultira povećanjem broja provedenih revizija, povećanjem broja revizija po revizoru, pravovremenim, kvalitetnim i razumljivim revizorskim izvještajima, preporukama revizije čijom se implementacijom u praksi unaprjeđuje finansijsko upravljanje, ekonomično, efikasno i efektivno raspolaganje javnim sredstvima i resursima, itd. 5.2.4. Posebni strateški ciljevi u razvoju revizije usklađenosti Kao što je naglašeno, prema važećem zakonskom konceptu revizija usklađenosti provodi se u okviru finansijske revizije. Iskustva stečena tokom finansijskih revizija u


50

prethodnih nekoliko godina pokazala su da su kvalifikovana revizorska mišljenja znatno češće posljedica materijalno značajne neusklađenosti poslovanja klijenata revizije sa relevantnim zakonskim propisima, nego materijalno značajnih odstupanja od istinite i tačne prezentacije informacija u njihovim finansijskim izvještajima. Ovo je i logično, ako se u obzir uzme činjenica da je sistem finansijskog izvještavanja u javnom sektoru Republike Srpske, uključujući i budžetske korisnike, u prethodnih nekoliko godina snažno razvijan i usklađivan sa međunarodno priznatim računovodstvenim metodologijama (MRS-JS, GFS i dr.).

Očigledno je, dakle, da je u okviru postojećeg zakonskog koncepta finansijske revizije, revizija usklađenosti dobila poseban značaj i da bi, kao takva, u narednom periodu trebala da postane snažnije podržana u okviru sveukupne eksterne revizije koju provodi Glavna služba za reviziju. U tom smislu, posebnim strateškim ciljevima u oblasti revizije usklađenosti mogu se smatrati sledeći ciljevi:

jasnije pozicioniranje revizije usklađenosti kao jednog od tri oblika zakonom propisane revizije koju sprovode vrhovne revizorske institucije, kroz Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpske i interne propise Glavne službe za reviziju,

osiguranje snažnije interne i/ili eksterne podrške procesu revizije usklađenosti od strane pravnih eksperata,

jasnije definisanje pravila i procedura za komunikaciju Glavne službe za reviziju sa pravosudnim i drugim institucijama relevantnim za ocjenu postojanja prekršajnih ili krivičnih djela kod revidiranog klijenta,

preciznije pozicioniranje Glavne službe za reviziju prema organima i institucijama nadležnim za prevenciju i borbu protiv kriminala i korupcije,

osiguranje određenog nivoa edukacije i specijalizacije angažovanog revizorskog osoblja za sprovođenje revizije usklađenosti, itd.

5.2.5 Strateški ciljevi razvoja IKT-a i revizije IS-a Povećanje kvaliteta zakonom propisane revizije zasnovane na međunarodnim standardima revizije i najboljim međunarodnim praksama i prilagođene lokalnim uslovima i okolnostima

o izrada novog vodiča za reviziju IS-a i metodologije za primjenu:

- ISSAI okvira (ISSAI 300, 3.2, 3.4, 5.2, ISSAI 3000-3100 i 5310), - ISO standarda 27001, 27002 i 27005, - regulatornog okvira za bezbijednost i zaštitu ličnih podataka koji se

primjenjuje u BiH.

o usklđivanje vodiča za reviziju IS-a sa vodičima i metodoloigijom drugih revizija u GSRJS RS;

Unaprjeđenje opšteg pravnog okvira za zakonom propisanu reviziju

o zakonsko regulisanje revizije informacionih sistema, o eksplicitno regulisanje prava preuzimanja podataka u elektronskom obliku

za potrebe revizije uključujući i kategorije ličnih i osjetljivih kategorija podataka;


51


o obezbjeđenje budžeta za nabavku i održivost softverskih alata za podršku procesu revizije i internim procesima,

o stvaranje materijalnih preduslova da vijek korišćenja opreme IKT –a ne bude mnogo duži od njenog tehnološkog vijeka;


o objavljivanje sadržaje o primjeni dobrih praksi iz oblasti IKT-a u Glavnoj službi za reviziju,

o aktivno učešće u radu profesionalnih udruženja koja povezuju stručnjake iz oblasti revizije, kontrole i bezbjednosti informacionih sistema;


o učešće stručnjaka iz IKT-a na međunarodnim konferencijama koje organizuju ISACA, EUROSAI, INTOSAI ili druge međunarodne organizacije,

o studijska putovanja u cilju razmjene iskustava sa drugim revizorskim institucijama,

o formalizovanje saradnje sa revizorskim institucijama u okruženju, o učešće u aktivnostima koje organizuju međunarodne organizacije u BiH a

odnose se na IKT;


o stvaranje preduslova za zapošljavanje kvalitetnih stručnjaka, o podrška za sticanje profesionalnih međunarodnih i domaćih sertifikata za

oblast IKT-a, o podrška za održavanje profesionalnih sertifikata, o uspostavljanje i razvoj sistema interne edukacije zaposlenih, o podsticanje procesa samoedukacije, o zapošljavanje osoba sa naprednim znanjem engleskog (minimalni nivo B2 u

skladu CEFR – opštim evropskom okvirom za jezike), o nabavka i implementacija softverskog alata za upravljanje ljudski resursima;


o podjela dužnosti iz oblasti revizije IS-a i primjenu alata IKT-a za analizu podataka i između sektora za reviziju i funkcije zadužene za IKT,

o obezbjeđenje resursa za provođenje samostalnih revizija složenih sistema IKT-sa kako bi odgovorili na izazove navedene u tački 3.5.4/1,

o zapošljavanje stručnjaka iz oblast IKT-a, sticanje specifičnih znanja za reviziju značajnih IS-a u javnom sektoru i angažman vanjskih eksperata kada je to potrebno,

o ažuriranje politike bezbjednosti IS-a i usklađivanje ostalih pravilnika sa regulatornim okvirom koji se se odnosi na IKT,

o nabavka kvalitetnog finansijsko-računovodstvenog softvera.


52

Unaprjeđenje eksterne i interne kontrole kvaliteta Glavna služba za reviziju treba da obezbijedi preduslove da revizori više koriste softverske alate za analizu podataka iz značajnih informacionih sistema sa velikim brojem transakcija i na taj način poveća kredibilitet nalaza revizije. Glavna služba za reviziju opredijeljena je da nabavi softverski alat za upravljanje procesom revizije koji uključuje i elektronsku dokumentaciju. U periodu 2012-2015. planiraju se ažuriranja postojećih znanja o relevantnoj ponudi na tržištu i analiza različitih opcija, te provođenje nabavke i prvih, pilot revizija.


53

5.3. Operativne aktivnosti i operativni ciljevi Svaki operativni (godišnji) plan Glavne službe za reviziju koji bude donesen u okviru perioda 2013-2015. godina, osim aktivnosti na realizaciji strateških ciljeva utvrđenih ovom Strategijom, treba da obuhvati i aktivnosti na realizaciji redovnih, godišnjih aktivnosti koje se primarno odnose na izvršenje redovnog godišnjeg plana finansijskih revizija i revizija učinka, kao i plana posebnih revizija.

Prema važećem Zakonu o reviziji javnog sektora Republike Srpske, plan redovnih godišnjih revizija, nakon utvrđivanja od strane Glavnog revizora i zamjenika Glavnog revizora, proslijeđuje se skupštinskom Odboru za reviziju. Zahtjev za provođenjem posebnih revizija Glavnoj službi za reviziju može biti upućen od strane Narodne skupštine, Odbora za reviziju ili Vlade Republike Srpske, uz saglasnost Odbora za reviziju. Plan redovnih, godišnjih revizija trebao bi da bude sastavnim dijelom sveukupnog operativnog, godišnjeg plana u kojem treba da budu projektovane i operativne aktivnosti na realizaciji strateških ciljeva iz ove Strategije. To, drugim riječima, znači da će o operativnim aktivnostima na realizaciji ciljeva iz ove Strategije, nakon što budu utvrđene od strane menadžmenta Glavne službe za reviziju, biti upoznat i skupštinski Odbor za reviziju a, ukoliko se to ocijeni svrsishodnim i Narodna skupština Republike Srpske.

5.4. Planiranje potrebnih finansijskih i kadrovskih resursa Finansijski resursi potrebni za finansiranje realizacije aktivnosti iz ove Strategije razvoja mogu biti obezbijeđeni iz najmanje četiri izvora, tj. iz:

redovnih godišnjih transfera na teret budžeta Republike Srpske,

tzv. ''prenesenih sredstava'', koja je Glavna služba za reviziju ostvarila provođenjem posebnih revizija u ranijim godinama i prenosom neutrošenih sredstava kojima može da raspolaže u skladu sa zakonom, tj. usmjeravajući ih ka finansiranju razvoja Glavne službe za reviziju,

učešćem u sufinansiranju ''posebnih revizija'' od strana zainteresovanih za te revizije, te

iz sredstava (materijalnih ili finansijskih) ostvarenih kroz međunarodne projekte, uključujući i potencijalno moguće razvojne projekte koji bi mogli biti finansirani iz IPA fondova.

Planiranje potrebnih kadrovskih resursa, sa akcentom na kontinuiranom povećanju broja angažovanih revizora i njihovom profesionalnom razvoju, primarno zavisi od raspoloživih finansijskih resursa. Iako je postojeći nivo transfera iz budžeta Republike Srpske34 dovoljan za finansiranje rada Glavne službe za reviziju na nivou trenutno uspostavljenih funkcionalnih i operativnih kapaciteta, za njen budući razvoj neophodno je obezbijediti dodatna finansijska sredstva. Prema važećem Zakonu o reviziji javnog sektora Republike Srpske, finansijski plan Glavne službe za reviziju odobrava Odbor za reviziju.

34

3,25 miliona KM.


54

6. MONITORING NAD REALIZACIJOM STRATEGIJE RAZVOJA Za uspješnu realizaciju svake Strategije od posebnog značaja je uspostavljanje kvalitetnog sistema stalnog ili periodičnog monitoringa (nadzora) nad realizacijom projektovanih strateških i operativnih ciljeva.

U slučaju Strategije razvoja Glavne službe za reviziju monitoring nad njenom realizacijom neophodno je obezbijediti na četiri nivoa i to:

nivou operativnog menadžmenta uspostavljenog unutar Glavne službe za reviziju (nivo rukovodilaca sektora za finansijsku reviziju, reviziju učinka i IT reviziju),

nivou top menadžmenta Glavne službe za reviziju (Glavni revizor i zamjenik Glavnog revizora),

nivou skupštinskog Odbora za reviziju, te

na nivou Narodne skupštine Republike Srpske.

Monitoringom od strane operativnog menadžmenta Glavne službe za reviziju primarno treba da bude osiguran kontinuirani nadzor nad realizacijom operativnih godišnjih aktivnosti u svakom segmentu revizije, uz naglašenu potrebu kontinuiranog izvještavanja top menadžmenta o svim bitnim aspektima u realizaciji tih aktivnosti.

U skladu sa zakonom, Glavni revizor i zamjenik Glavnog revizora odgovorni su za osiguranje nesmetanog funkcionisanja Glavne službe za reviziju u svim predviđenim segmentima. Kvalitetan monitoring nad realizacijom aktivnosti utvrđenih ovom Strategijom podrazumijeva dobru horizontalnu i vertikalnu komunikaciju unutar Glavne službe za reviziju, u slučaju top menadžmenta primarno komunikaciju sa operativnim menadžmentom, ali i sa revizorsim timovima a, po potrebi, i sa svakim revizorom pojedinačno.

Jedan od snažnih mehanizama za monitoring u opisanom smislu predstavljaju redovni sastanci Kolegijuma Glavne službe za reviziju (u užem i širem smislu), koji se od početka 2013. godine redovno održavaju.

Monitoring nad realizacijom strateških i operativnih ciljeva utvrđenih ovom Strategijom od strane skupštinskog Odbora za reviziju treba da se odvija periodično, kroz redovno informisanje članova Odbora za reviziju na sjednicama Odbora koje se uobičajeno organizuju u okviru priprema redovnih skupštinskih zasjedanja. Za uspjeh ovog monitoringa od ključnog značaja je dobra komunikacija između Odbora za reviziju i Glavne službe za reviziju.

Konačno, monitoring od strane Narodne skupštine treba da se odvija najmanje jednom godišnje (po potrebi i češće), u okviru razmatranja redovnih godišnjih izvještaja o radu Glavne službe za reviziju koje Narodna skupština, u skladu sa Zakonom o reviziji javnog sektora Republike Srpske i Programom rada Narodne skupštine, razmatra na nekom od svojih redovnih zasjedanja u toku trećeg ili četvrtog kvartala.


55

6.1. Monitoring nad realizacijom strateških ciljeva Šema funkcionisanja monitoringa nad realizacijom strateških ciljeva utvrđenih ovom Strategijom, data je na prikazu na sledećoj strani.

Prikaz 1: Šema monitoringa nad realizacijom strateških ciljeva 6.2. Monitoring nad realizacijom operativnih ciljeva Monitoring nad realizacijom operativnih ciljeva podrazumijeva skup operativnih aktivnosti osmišljenih u cilju kontnuiranog praćenja ostvarenja operativnog, godišnjeg plana aktivnosti Glavne službe za reviziju. Grafički, mogao bi da se predstavi na sledeći način.

Prikaz 2: Šema monitoringa nad realizacijom operativnih ciljeva

Narodna skupština Republike Srpske

Odbor za reviziju

Glavni revizor zamjenik Glavnog revizora

Operativni menadžment:

- rukovodilac Sektora finansijske revizije - rukovodilac Sektora revizije učinka - rukovodilac Sektora IT revizije

-

Glavni revizor zamjenik Glavnog revizora

Operativni menadžment:

- rukovodilac Sektora finansijske revizije - rukovodilac Sektora revizije učinka - rukovodilac Sektora IT revizije

-

Sektor finansijske

revizije

Sektor revizije učinka Sektor IT revizije


56

6.3. Ažuriranje strategije razvoja Redovno ažuriranje ove Strategije predviđeno je prije isteka perioda od tri godine, tj. perioda na koji se odnosi. To znači da bi sledeću, ažuriranu Strategiju razvoja Glavne službe za reviziju trebalo usvojiti u toku 2015. godine i započeti sa njenom primjenom od početka 2016. godine.

Međutim, ukoliko se ukaže realna potreba za tim, ažuriranje ove Strategije moguće je izvršiti i u međuvremenu, što bi primarno trebao da bude zadatak i inicijativa top menadžmenta Glavne službe za reviziju.

Inicijativu za ažuriranje ove ili usvajanje nove Strategije, po prirodi stvari, mogu da pokrenu i Narodna skupština Republike Srpske, Vlada Republike Srpske, uz saglasnost Odbora za reviziju ili sam Odbor za reviziju.

7. ZAKLJUČAK Strategija razvoja Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske u periodu od 2013. do 2015. godine predstavlja ključni dokument kojim su utvrđeni vizija, misija, osnovne vrijednosti, načela i principi, te strateški i operativni ciljevi i aktivnosti koji treba da omoguće realizaciju zacrtanih ciljeva, odnosno ostvarenje utvrđene vizije razvoja Glavne službe za reviziju.

Vrhovne revizorske institucije u svakoj zemlji standardno igraju ključnu ulogu u reviziji sistema i procesa upravljanja javnim sredstvima. Kao takve, one snažno doprinose stabilnosti sistema finansijskog upravljanja i opšte odgovornosti svih korisnika sredstava u okviru sveukupne javne potrošnje.

Poznato je da javnost u Republici Srpskoj ima visoko izgrađenu svijest o posebno bitnoj ulozi Glavne službe za reviziju u postizanju efikasnog i efektivnog funkcionisanja entiteta javnog sektora i visokog nivoa transparentnosti javnih finansija. Uspješna realizacija ciljeva utvrđenih u ovoj Strategiji razvoja biće od presudnog značaja u težnji da se ovakav status Glavne službe za reviziju sačuva, ali i dalje poboljšava u narednom periodu.

U Banjoj Luci, maja 2013. godine. zamjenik Glavnog revizora Glavni revizor Darko Pejić dr Duško Šnjegota ___________________ ___________________


57

OBRAZLOŽENJE NACRTA STRATEGIJE RAZVOJA GLAVNE SLUŽBE ZA REVIZIJU JAVNOG

SEKTORA REPUBLIKE SRPSKE U PERIODU 2013.-2015. GODINE

I USTAVNI OSNOV

Ustavni osnov za donošenje Strategije razvoja Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske u periodu 2013.-2015. godine sadržan je u Amandmanu XXXII, t. 6, 9. i 18. kojim se mijenja član 68. Ustava Republike Srpske, a kojim je propisano da Republika Srpska uređuje i obezbjeđuje zaštitu svih oblika svojine, kontrolu zakonitosti raspolaganja sredstvima i druge odnose od značaja za Republiku Srpsku. Članom 70. tačka 2. Ustava Republike Srpske propisano je da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte.

II USKLAĐENOST SA USTAVOM, PRAVNIM SISTEMOM I PRAVILIMA

NORMATIVNOPRAVNE TEHNIKE

Prema Mišljenju Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo, broj: 22/02-021-336/13, od 30. 04. 2013. godine, ustavni osnov za donošenje ove strategije sadržan je u Amandmanu XXXII na član 68. t. 6, 9. i 18, prema kojima Republika, između ostalog, uređuje i obezbjeđuje zaštitu svih oblika svojine, kontrolu zakonitosti raspolaganja sredstvima i druge odnose od značaja za Republiku. Takođe, članom 70. tačka 2. Ustava Republike Srpske propisano je da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte.

Ovom strategijom utvrđuju se načela, strateški i operativni ciljevi i aktivnosti koji treba da

omoguće dalji razvoja Glavne službe za reviziju Republike Srpske u cilju unaprijeđenja

sistema upravljanja javnim sredstvima i očuvanja ekonomske i fiskalne stabilnosti Republike.

Strategija razvoja, pored ostalog, obuhvata pregled dugoročnih ciljeva i aktivnosti koje treba

da provede Glavna služba za reviziju, s obzirom na to da je jedna od ključnih institucija od

posebnog interesa za Republiku Srpsku, koja svojim djelovanjem treba konstantno da utiče

na poboljšanje efikasnosti i efektivnosti javnog sektora te da, samim tim, doprinosi rastu i

razvoju privrede i društva u cjelini.

Strateški ciljevi obuhvaćeni ovom strategijom projektovani su za trogodišnji period, a kao

najznačajniji identifikovani su priprema, usvajanje i primjena novih zakonskih rješenja koji bi

trebalo da omoguće unaprijeđenje procesa planiranja i provođenja zakonom utvrđenih

revizija, priprema i primjena svih trenutno važećih ISSAI revizorskih standarda kao i

uspostavljanje cjelovitog sistema interne kontrole kvaliteta u Glavnoj službi za reviziju.

Za realizaciju ciljeva utvrđenih ovom strategijom planirano je donošenje jednog strateškog i

tri operativna godišnja plana.


58

Republički sekretarijat za zakonodavstvo utvrdio je da je ovaj Nacrt usklađen sa Ustavom i

pravnim sistemom Republike i mišljenja je da se Nacrt strategije razvoja Glavne službe za

reviziju javnog sektora Republike Srpske u periodu 2013-2015. godine može uputiti u

redovnu skupštinsku proceduru.

III USKLAĐENOST SA PROPISIMA EVROPSKE UNIJE

Prema Mišljenju Ministarstva za ekonomske odnose i regionalnu saradnju, broj: 17.03-020-1062/13 od 30. aprila 2013. godine, a nakon uvida u propise Evropske unije, nije ustanovljeno da EU acquis sadrži obavezujuće izvore koji su relevantni za predmet uređivanja u ovoj Strategiji, zbog čega u Izjavi o usklađenosti stoji ocjena ''neprimjenjivo''.

Međutim, važno je napomenuti da je predmetna oblast uređena u dijelu ostalih izvora EU acquis, tzv. ''soft law'', putem INTOSAI revizorskih standarda / INTOSAI Auditing Standards, koji obuhvataju skup ISSAI revizorskih standarda eksterne revizije / ISSAI External Audit Standards for Public Entities, International Organization of Supremne Audit Institutions. Ovi standardi predstavljaju okvir za uspostavljanje postupaka i praksi koje je potrebno primjenjivati u vršenju revizije.

U skladu sa naprijed navedenim sačinjena je izjava o usklađenosti nacrta strategije razvoja Glavne službe za reviziju javnog sektora republike Srpske u periodu 2013 – 2015. godine sa pravnom tekovinom Evropske unije i pravnim aktima Savjeta Evrope.

Donošenje ove Strategije u skladu je sa obavezama koje proizilaze iz člana 90. SSP, a odnose se na saradnju ugovornih strana u oblasti revizije i finansijske kontrole.

IV RAZLOZI ZA DONOŠENJE STRATEGIJE

Osnovni akt na kome počiva pravni okvir revizije javnog sektora u Republici Srpskoj je Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 98/05). Navedenim zakonom regulišu se pitanja koja se odnose na organizaciju, nadležnost, ciljeve, dužnosti, ovlašćenja i druga pitanja od značaja za rad Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske. Programom rada Narodne skupštine Republike Srpske za 2013. godinu u okviru Tematskog dijela planirano je razmatranje Strategije razvoja Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske u periodu 2013 – 2015. godina.

Strategija razvoja Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske u periodu od 2013. do 2015. godine predstavlja ključni dokument kojim su utvrđeni vizija, misija, osnovne vrijednosti, načela i principi, te strateški i operativni ciljevi i aktivnosti koji treba da omoguće realizaciju zacrtanih ciljeva, odnosno ostvarenje utvrđene vizije razvoja Glavne službe za reviziju u narednom trogodišnjem periodu, što bi trebalo da je dovoljno dug period u kome se u značajnoj mjeri mogu realizovati zacrtani strateški ciljevi od kojih je neke, po prirodi stvari, moguće realizovati jednokratno, ali je za njihovu sveukupnu realizaciju potrebno više od godinu dana. Redovno ažuriranje ove Strategije predviđeno je prije isteka perioda od tri godine, tj. perioda na koji se odnosi, a ukoliko se ukaže realna potreba za tim, ažuriranje ove Strategije moguće je izvršiti i u međuvremenu.


59

V OBRAZLOŽENJE PREDLOŽENIH RJEŠENJA

U poglavlju Zakonom propisana revizija u javnom sektoru Republike Srpske, obrazlažu se osnovne karakteristike sveukupnog sistema zakonom propisane revizije u Republici Srpskoj. Izraz ''zakonom propisana revizija'' u kontekstu ovog dokumenta označava svaki oblik eksterne revizije koji je zakonom propisan kao obavezan i koga mogu da provode samo zakonom definisana i ovlašćena tijela i institucije. U ovom poglavlju dat je pregled pravnog i institucionalnog okvira za funkcionisanje zakonom propisane eksterne revizije i funkcionalni kapaciteti.

Za bolje razumijevanje sveukupnog zakonskog i profesionalnog okvira koji se odnosi na zakonom propisanu reviziju u Republici Srpskoj, od presudnog značaja je adekvatno razumijevanje odnosa između revizije koju provodi Glavna služba za reviziju i one koju provode privredna društva za reviziju, posebno zbog činjenice da javni sektor, osim korisnika prihoda budžeta, obuhvata i javna preduzeća i ustanove, odnosno dio javnog sektora u kojem se u većoj ili manjoj mjeri prepliću ovlašćenja i interesi svih ovlašćenih revizora, bez obzira kojim revizorskim tijelima pripadaju. Zakonom propisana eksterna revizija u javnom sektoru u Republici Srpskoj odvija se kroz dva donekle paralelna i u određenoj mjeri isprepletena procesa eksterne revizije i to: proces revizije za čije provođenje je zadužena i ovlašćena Glavna služba za reviziju i proces za čije provođenje su ovlašćena privredna društva registrovana za pružanje usluga revizije.

Poglavlje Analiza stanja u oblasti zakonom propisne revizije koju provodi Glavna služba za reviziju, pored standardne SWOT analize, treba da na potpuno jasan i koncizan način omogući sagledavanje i razumijevanje svih bitnih karakteristika zakonskog i profesionalnog okruženja u kojem trenutno djeluje Glavna služba za reviziju, kao i ključnih rezultata ostvarenih kroz njeno dosadašnje funkcionisanje, ali i određenih izazova na koje u narednom srednjoročnom periodu treba dati zadovoljavajući odgovor.

Za ovu analizu posebno je značajno to što se njeni rezultati, pored ostalog, stavljaju u kontekst postojeće i projektovane saradnje sa drugim domaćim i stranim revizorskim insitucijama i tijelima, te što omogućava sagledavanje trenutnog stanja, kao i stanja kome se teži u budućnosti, po svim segmentima revizije za koju je nadležna Glavna služba za reviziju.

U poglavlju Osnovne pretpostavke za izradu Strategije razvoja raspravlja se o značaju usvajanja ovakvog strateškog dokumenta, te definišu vizija, misija i osnovne vrijednosti, kao i načela i principi na kojima treba da se zasniva rad Glavne službe za reviziju. Strategija razvoja i strateški planovi veoma su važni za definisanje razvojnih prioriteta i trebaju se odražavati na godišnje (operativne) planove revizije. Poseban akcenat stavlja se na potrebu konstantnog očuvanja nezavisnosti i visokih profesionalnih i moralnih standarda u svakodnevnom radu revizora i drugog angažovanog osoblja.

Poglavlje Strateški i operativni planovi aktivnosti predstavlja ključni dio ove Strategije. Strateški planovi odslikavaju ključne strateške aktivnosti i strateške ciljeve koji se žele postići u narednom trogodišnjem periodu. Po svojoj prirodi i suštini, ovi ciljevi mogu biti dvoznačni, jer se pojedini od njih mogu smatrati jednokratnim strateškim ciljevima, za čije ostvarenje je potreban period duži od godinu dana, dok bi većina njih, međutim, trebala da bude zastupljena i u svim budućim razvojnim strategijama ili drugim strateškim dokumentima, odnosno prisutna kroz trajno opredjeljenje svih bitnih internih i eksternih činilaca ka


60

kontinuiranom razvoju Glavne službe za reviziju. Zbog toga bi realizaciju takvih strateških ciljeva trebalo posmatrati u kontekstu bitnih razvojnih karakteristika i dostignutih dometa u razvoju relevantnog mikro i makro okruženja. U Strategiji su razrađeni konkretni strateški ciljevi relevantni za realizaciju ove Strategije, prvo na opštem a zatim i na nivoima svakog od oblika zakonom upostavljene eksterne revizije za koje je ovlašćena Glavna služba za reviziju (opšti strateški ciljevi, posebni strateški ciljevi u razvoju finansijske revizije, posebni strateški ciljevi u razvoju revizije učinka, posebni strateški ciljevi u razvoju revizije usklađenosti, strateški ciljevi razvoja IKT-a i revizije IS-a).

Za razliku od strateških, operativni planovi treba da omoguće uspješno ostvarenje operativnih (godišnjih) ciljeva, što se prije svega odnosi na kontinuirano funkcionisanje Glavne službe za reviziju, u skladu sa utvrđenim godišnjim planovima revizije, a zatim i na neophodno faznu realizaciju strateških aktivnosti u mjeri u kojoj se odnose na konkretan kratkoročni vremenski period.

U poglavlju Monitoring nad realizacijom strategije razvoja uspostavljaju se jasna načela i principi za kontinuirano praćenje ostvarenja projektovanih strateških i operativnih ciljeva, te stvaranje realnih pretpostavki za ažuriranje Strategije razvoja po isteku perioda na koji se odnosi ili, ukoliko se ukaže potreba za tim, i u samom periodu realizacije aktivnosti iz ovog dokumenta.

Monitoring nad realizacijom Strategije je neophodno obezbijediti na četiri nivoa i to: nivou operativnog menadžmenta uspostavljenog unutar Glavne službe za reviziju, nivou top menadžmenta Glavne službe za reviziju, nivou skupštinskog Odbora za reviziju, te na nivou Narodne skupštine Republike Srpske.

VI UČEŠĆE JAVNOSTI I KONSULTACIJE U IZRADI STRATEGIJE

U skladu sa članom 37. tačka đ) Poslovnika o radu Vlade Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 10/09) i Smjernicama za postupanje republičkih organa uprave o učešću javnosti i konsultacijama u izradi zakona („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 123/08 i 73/12), obrađivač smatra da Strategija razvoja Glavne službe za reviziju javnog sektora Republike Srpske u periodu 2013.-2015. godine, zbog specifičnosti tematike koju obuhvata, ne podliježe obavezi u pogledu konsultacija.

VII FINANSIJSKA SREDSTVA

Za provođenje ove strategije nisu potrebna dodatna sredstva u budžetu u odnosu na sredstva koja se za potrebe finansiranja rada i razvoja Glavne službe za reviziju odobravaju putem redovnih godišnjih transfera.

Documents

STRATEGIJA RAZVOJA GLAVNE SLUŽBE ZA REVIZIJU · PDF fileinteresa javnosti za revizijom u javnom sektoru, ... računovodstvenih i revizijskih standarda i načela, interna revizija