,

Republika e Kosovës

Republika Kosovo - Republic of Kosovo Qeveria –Vlada-Government

Zyra e Kryeministrit – Kancelarija premijera - Office of the Prime Minister

Strategija za poboljšanje planiranja i koordinacije politika na Kosovu

(Sistem integrisanog planiranja)

2016-2018.

Priština, maj 2015. god.

2

Sadržaj A. Izvršni pregled ......................................................................................................... 4

B. Važnost reforme ....................................................................................................... 6

C. Delovi sistema za integrisano planiranje ................................................................... 9

1. Poboljšanje strateškog okvira planiranja ............................................................... 9

1.1 Nacionalna strategija za razvoj .......................................................................... 9

1.2 Konsolidacija okvira sektornih strategija......................................................... 10

2. Poboljšane procesa donošenja odluka .................................................................. 12

(i) Poboljšane koordinacije politika i procesa donošenja odluka na centrlanom nivou

Vlade 12

(ii) Poboljšanje koordinacije politika i donošenja odluka na nivou ministarstava ..... 13

3. Integracija procesa – kalendar integrisanog planiranja ........................................ 15

4. Planiranje evropskih integracija .......................................................................... 16

5. Srednjoročni okvir troškova/godišnji budžet ........................................................ 17

6. Program javnih ulaganja ..................................................................................... 19

7. Upravljanje spoljnom pomoći .............................................................................. 21

8. Integrisani nadzor – odgovornost i priprema ........................................................ 24

Prilog – Kalendar sprovođenja SIP-a ................................................................................. 26

3

Skraćenice BDMS Sistem za upravljanje i razvoj budžeta

EA Spoljna pomoć

EI Evropske integracije

KBF Vladina Komisija za budžetska i fiskalna pitanja

KSV Koordinacioni sekretarijat Vlade

PV Program Vlade

KMPV Komisija za modernizaciju planiranja Vlade

GPRV Godišnji plan rada Vlade

SIP Sistem integrisanog planiranja

PS Pravna služba

MEI Ministarstvo za evropske integracije

MF Ministarstvo finansija

SOT Srednjoročni okvir troškova

NSR Nacionalna strategija za razvoj

NPUA Nacionalni plan za usvajanje Acquis

KP Kancelarija premijera

JU Javna ulaganja

KJU Komisija za javna ulaganja

PJU Program za javna ulaganja

PSSP Plan za sprovođenje SSP-a

GSP Grupa za strateško upravljanje

OSP Odbor za strateško planiranje

KSP Kancelarija za strateško planiranje

UGSP Upravna grupa za strateško planiranje

SS Sektorne strategije

4

A. Izvršni pregled

Ovaj dokument predstavlja stratešku orjentaciju Republike Kosovo, kao dela drugog stuba

reforme javne uprave. Dokument obrađuje planiranje i koordinaciju politika na centralnom

nivou vlasti, kao i na nivou resornih ministarstava. Načelno, Strategijom se kroz konkretne

radnje počevši od 2015. teži uspostavljanje sistema integrisanog planiranja, kako bi se

sprovodila u sledećem trogodišnjem periodu.

Uopšteno, kosovske institucije su svesne činjenice da pored napretka postignutog tokom

poslednje decenije, postojeće stanje centralnih procesa planiranja nije na zadovoljavajućem

nivou. Takođe, imajući u vidu sužen fiskalni prostor i ekonomsku situaciju, kao i porast

intenziteta procesa evropskih integracija, uspostavljanje efektivnijeg planiranja je neophodno.

Poboljšanje sistema planiranja i koordinacije predloženog ovom Strategijom (drugim imenom

Sistem integrisanog planiranja) se usredsređuje na tehničko redizajniranje centralnih vladinih

procesa planiranja i finansija. Osnovna pretpostavka ovih promena je da kvalitet i koherentnost

ovih tehničkih procesa u velikoj meri utiče na postizanje ciljeva Vlade i ispunjenje obećanja

datih kosovskoj javnosti.

Glavna svrha poboljšanja sistema planiranja na Kosovu je izbegavanje fragmentisanja i

udvostručavanja između centralnih procesa planiranja politika i finansiranja. Glavni fokus

poboljšanja će biti u dva centralna okvira koja treba pokriti sve vladine procese planiranja:

Okvir strateškog planiranja: Nacionalna razvojna strategija (NRS) i sektorne strategije

određuju strateški okvir vlade, uključujući srednjoročne i dugoročne ciljeve i strategije

za sve sektore; i

Okvir budžetskog planiranja: Srednjoročni okvir troškova (SOT), koji iziskuje da

svako ministarstvo izradi trogodišnje planove za postizanje ciljeva i svrhe u okviru

troškova.

Pored navedenog, postoji pet glavnih procesa (komponenti SIP) koji utiču na široku gamu

vladinih aktivnosti planiranja i trebaju biti u potpunosti izražene u okviru strateškog planiranja i

SOT-u. Dokument je zasnovan na sledećim komponentama/ciljevima za poboljšanje planiranja i

koordinacije politika na Kosovu:

(i) Okvir strateškog planiranja

(ii) Proces donošenja odluka na visokom nivou

(iii) Integrisani kalendar (integracija procesa)

(iv) Planiranje SOT-a/godišnjeg budžeta

(v) Evropske integracije

(vi) Javna ulaganja1

(vii) Spoljna pomoć

(viii) Integrisani nadzor

Osnova za poboljšanu arhitekturu planiranja već postoji na Kosovu. Stoga, izazov nije u

stvaranju potpuno novog sistema, nego reformisanje, harmonizacije i povezivanja postojećih

procesa.

Uopšteno, ova strategija (na osnovu takozvanog Sistema integrisanog planiranja na Kosovu) ne

predlaže nov sistem a ni poseban sistem planiranja. Strategija takođe ne predstavlja napor

ujedinjenja postojećih procesa u jedan poseban proces. Ono šta ova Strategija nudi je određeni

1 Navedeno se poziva na Program za javna ulaganja (PJU). Tehnički, program za javna ulaganja je komponenta javnih troškova i upravlja se u okviru procesa SOT-a i godišnjeg budžeta. U ovom se dokumentu pokriva na poseban način pošto se zahteva drugačiji proces identifikacije i ocenjivanja što zahteva značajna poboljšanja kako bi se na prikladan način povezalo sa donošenjem odluka u okviru procesa planiranja SOT-a i godišnjeg budžeta.

5

broj funkcionalnih načela i potpornih struktura kako bi se obezbedilo da se vladino planiranje i

nadzor kao celina preduzimaju na efikasan, integrisan i harmonizovan način.

Imajući u vidu početnu etapu institucionalnih reformi na Kosovu, pravo je vreme da odgovorimo

na pitanje u vezi sa poboljšanjem planiranja i koordinacije politika. Kosovske institucije su

svesne da ukoliko ne budu preduzete bilo kakve radnje sada, ovi problemi nakon nekoliko

godina mogu postati nemogući za upravljanje ubrzanjem ambicioznih reformi na Kosovu.

Politička podrška se smatra odlučujućim faktorom uspeha za modernizaciju sistema planiranja

Vlade Kosova.

Sprovođenje SIP-a će biti izvršeno u tri etape tokom perioda 2015-2018.

2015: Fokus će biti na arhitekturi procesa, podizanju kapaciteta centralnih institucija

(KP, MF, MEI). U okviru resornih ministarstava tokom prve godine će biti stavljen

naglasak na stvaranje nadzornih struktura, proširenje i podizanje svesti ministarstava o

SIP-u.

2016-2017: Fokus će biti na potpunom sprovođenju procesa SIP-a u svim resornim

ministarstvima, uz poseban naglasak na jačanje koordinacije i struktura za donošenje

odluka kao i podizanje kapaciteta ministarstava za planiranje.

2018 i dalje: Fokus će biti na kvalitet sprovođenja, uz poseban naglasak na jačanje

mehanizama odgovornosti i podizanje kapaciteta ministarstava za pružanje usluga.

Dokument je organizovan u tri dela: prvo poglavlje predstavlja kontekst za poboljšanje

arhitekture planiranja na Kosovu kroz uspostavljanje Sistema za integrisano planiranje; drugo

poglavlje predstavlja predložene implikacije za svaku komponentu arhitekture planiranja; treći

kapital predstavlja pregled kalendara delatnosti za sprovođenje SIP-a na Kosovu tokom perioda

2015-2018.

Konačno, Vlada Kosova je svesna činjenice da se uspostavljanje integrisanog sistema planiranja

i nadzora ne može postići prostim „privremenim“ rešenjem. Sprovođenje i funkcionalizacija

sistema će zahtevati vreme i osim strukturnih poboljšanja obuhvata promenu kulturu upravljanja

i administracije. Ovaj proces će imati punu podršku najvišeg nivoa Vlade, premijera i njegovog

kabineta. U ovom aspektu, kosovske institucije mogu izvesti mnogobrojne lekcije iz iskustva

drugih zemalja koje su prošle kroz isti proces ranije. Mnoge zemlje EU koje su se nedavno

pridružile su se suočile sa sličnim problemima u ranim etapama na njihovom putu pridruživanja.

Neke zemlje koje su uspostavile integrisani sistem, kao što su Albanija, Litvanija i Slovenija,

predstavljaju dobar model za Kosovo ako se uzme u obzir da se zbog veličine i iskustva u

institucionalnom razvoju ovih zemalja ove zemlje ne razlikuju u velikoj meri od Kosova.

6

B. Važnost reforme

Vlada Kosova smatra da poboljšanje koordinacije planiranja politika ostaje da predstavlja izazov

za kosovske institucije u pripremi zemlje na putu prema evropskim integracijama. Postoji

potreba za boljom harmonizacijom između politika, a posebno nove prioritetne politike i

budžeta. Sigurno da su posebni okviri planiranja i budžetiranja odgovornost raznih vladinih

organizacija, iako se pojavljuje potreba za poboljšanjem postojećih mehanizama koji obezbeđuju

koordinaciju i dobru integraciju svih procesa. Kako bi se odgovorilo na ovo pokrenut je

zajednički pristup Kancelarije premijera, Ministarstva finansija i Ministarstva za evropske

integracije kako bi se uskladilo na koji način se mogu poboljšati glavni instrumenti za

harmonizaciju politika sa budžetom

Kosovske institucije su svesne činjenice da pored zabeleženog napretka tokom poslednje

decenije, postojeće stanje centralnih procesa planiranja nije na zadovoljavajućem nivou. Takođe,

imajući u vidu sužen fiskalni prostor i ekonomku situaciju, kao i intenzifikaciju procesa

evropskih integracija, uspostavljanje efektivnijeg planiranja je neophodno.

Aktivnosti predložene ovom Strategijom se usredsređuju na tehničko redizajniranje centralnih

vladinih procesa planiranja i finansija. Osnovna pretpostavka ovih promena je da kvalitet i

koherentnost ovih tehničkih procesa utiče u velikoj meri na postizanje ciljeva Vlade i ispunjenje

obećanja datih kosovskoj javnosti. Zbog toga ova strategija određuje korake za centralne

institucije vlasti za integrisanje fragmentisanih sistema planiranja politika i finansijskog

planiranja i poseban program za podizanje kapaciteta.

Glavna svrha poboljšanja sistema planiranja na Kosovu je izbegavanje fragmentisanja i

udvostručavanja između centralnih procesa planiranja politika i finansiranja. Tabela ispod

ilustruje način na koji će se promeniti sistem planiranja, način oživljavanje ovih procesa i način

međusobne interakcije centralnih institucija sa ministarstvima.

Pre SIP-a Posle SIP-a

Premijer i Vlada se uključuju u kasnijim

etapama procesa strateškog planiranja i

donošenja odluka

Premijer i drugi donosioci odluka će

aktivnije biti angažovani od samog početka

procesa planiranja.

Nema sveobuhvatne vizije za nacionalni

razvoj

Nacionalna strategija za razvoj će stvoriti

sistem kojim upravljaju politike koje

podržavaju dugoročne ciljeve zemlje i

savetuje vladu o opcijama strateških

prioriteta;

Veliki broj sektornih strategija rezultuje

inflacijom prioriteta

Konsolidovani strateški okvir sektornih i

međusektornih strategija koji se upućuje iz

NSR

Ciljevi sektornih strategija i dokumenti

procesa evropskih integracija nisu na

„Struktura zasnovana na programima“

usklađena i predstavljena u SOT-

u/godišnjem budžetu a istovremeno u

7

odgovarajući način izraženi u SOT-u skladu sa sektornom strategijom,

odražavajući proces evropskih integracija

Minimalni izveštaji o radu preko

KP/MF/MEI

Upravna grupa za strateško planiranje će

biti značajna za koordinaciju SIP-a i

obuhvatiće aktivnu koordinaciju jedinica

KP-a, MF-a i MEI.

Nejasan proces donošenja odluka u

resornim ministarstvima

U okviru svakog ministarstva jedna stalna

upravna grupa kojom upravlja ministar i u

sastavu višeg upravnog osoblja (upravnici

programa) će nadgledati i nadzirati

sprovođenje svih centralnih procesa

planiranja politika kao i finansija.

Kalendar i rokovi planiranja nisu

koordinisani

Integrisani kalendar planiranja će biti

određen na početku svake godine kako bi se

pokrili zahtevi i glavni rokovi za sve

procese planiranja politika i budžeta kao i u

ključnim aspektima donošenja odluka u

kojima treba uključiti premijera i Vladu.

Prioriteti spoljne pomoći vlade nisu

dobro definisani

Ujedinjeni dokument liste prioritetnih

projekata za spoljnu pomoć će biti izrađen

kako bi se identifikovale sve prioritetne

oblasti u kojima se traži spoljna pomoć

(donatori)

Svaki centralni proces je uspostavio

sopstvene sisteme nadzora i

izveštavanja.

Sa svakim ministarstvom će biti pregovaran

plan za nadgledanje rada vlade obuhvatajući

sve proizvode i glavni indikatori kako bi se

nadgledalo u centru.

Posebni programi obuke su

uspostavljeni za svaki centralni proces

Kombinovani programi obuke će biti

ponuđeni tamo gde je neophodno

Odbor za strateško planiranje pod upravom premijera će biti struktura na vrhu

arhitekture SIP-a. U suštini, Odbor za strateško planiranje će biti nadležan za upravljanje

procesom planiranja politika pre donošenja konačnih odluka u Vladi. Savet za reformu javne

uprave će usmeriti dizajn, restrukturirajući uticaj odgovoran za sprovođenje sistema.

Na nivou resornih ministarstava SIP će biti nadležnost svakog ministra. Viši upravnici

ministarstva će osnovati grupu za strateško upravljanje kako bi se obezbedio kvalitet i

nadgledalo sprovođenje novog sistema planiranja. Grupom će upravljati ministar (ili zamenik

ministra u njegovo/njeno ime) uz koordinaciju generalnog sekretara i u sastavu direktora glavnih

odeljenja.

Sledeće sekcije predstavljaju poboljšanja procesa u svakoj komponenti Sistema za

integrisano planiranje.

8

PREDLOŽENI OKVIR INTEGRISANOG PLANIRANJA KOSOVA

NSR

SOT

Akcioni planovi, sprovođenje i

realizacija

Planiranje / dugoročni ciljevi za razvoj

Težnje evropskih

integracija

Srednjoročni okvir troškova

Međusektorne strategije

Sektorne strategije

Određivanje cena makro

nivoa

SOT i budžet 1-3 godine

Težnje politika (NSR)

Programski ciljevi (sektorne strategije)

Programski budžeti

Očekivani proizvodi (SOT)

Aktivitnosti

Program Vlade [srednjoročni period]

Predlozi projekata za javna ulaganja i spoljnu pomoć

Makro horizontalna strategija [dugoročni i kratkoročni

periodi] Evropska integracija / plan za

sprovođenje SSP-a

Postojanost

Makroekonomika

Regionalne strategije

Decentralizacija

Instrumenti nadgledanja

Plan rada Vlade

Sektorni izveštaji nadgledanja

Izveštaji ocenjivanja

Operativni planovi

Uputstva za sprovođenje NSR

Plan za sprovođenje SSP

Sektorni planovi ministarstva

Zakonodavni program

Sektorni planovi za IPA / prioriteti donatora

Ministarski planovi za

nadgledanje

Vizija Kosova za razvoj

Stvaranje konsenzusa, uključenje svih strana, civilno društvo

9

C. Delovi sistema za integrisano planiranje

1. Poboljšanje strateškog okvira planiranja

Kosovo treba da uspostavi sveobuhvatan okvir strateškog planiranja. Uopšteno, ne postoji

koherentan pristup koji povezuje dugoročne ciljeve sa srednjoročnom strategijom kroz koju

horizontalne i sektorne strategije čine proces SOT-a. Takođe, nivoi planiranja nisu povezani

kako treba kroz makroekonomski okvir i scenarije troškova. Sa više od 80 sektornih strategija i

drugih nivoa dokumenata planiranja postoji velika težnja ka fragmentaciji, neusaglašenosti i

jasnom pritisku sa dna-nagore što rezultuje nerealnim planovima koji nisu prioritizovani na

odgovarajući način. Razni nivoi i vrste prioriteta nisu ograničeni na jasan i postojan način, dok u

većini slučajeva nedostaju jasni indikatori i precizni ciljevi. Sektorne strategije teško da se mogu

koristiti kao strateški planovi ili nadgledati na odgovarajući način.

Dve ključne radnje kojima se teži poboljšanje okvira strateškog planiranja će obuhvatiti:

Pripremu nacionalne strategije za razvoj; i

Konsolidaciju i poboljšanje okvira sektornih strategija.

1.1 Nacionalna strategija za razvoj

Kosovo će usvojiti Nacionalnu strategiju za razvoj (NSR). NSR će poslužiti kao način

predstavljanja dugoročne vizije zemlje i stvaranja nacionalnog konsenzusa. NSR će se izraditi u

sveobuhvatnom okviru strateškog planiranja u smeru srednjoročnog planiranja ka dugoročnom.

Na osnovu NSR će biti izrađene sektorne i horizontalne strategije na koherentan način, s

određenim troškovima i u skladu jedna s drugom, podržavajući nacionalnu viziju i služeći kao

osnova određivanja politika za proces SOT-a. Dok NSR drži fokus na rastu i ekonomskom

razvoju, primarna funkcija iste će biti obezbeđivanje da su svi nacionalni ciljevi, uključujući

evropske integracije, odraženi na odgovarajući način. NSR će identifikovati indikatore visokog

nivoa i koristiti usredsređeno nadgledanje kako bi odredili nivo napretka Kosova u smeru

postizanja dugoročnih i kratkoročnih ciljeva.

Kao mehanizam za efektivno nadgledanje NSR-a uz fokus na sprovođenje i oživljavanju mera,

biće izrađena Uputstva za sprovođenje NSR-a. Ovo će biti standardizovani dokument u okviru

Uputstva za sprovođenje NSR-a, koji pored planiranja za tekuću godinu treba obuhvatiti

zadovoljavajuće aspekte za sledeće tri godine. Godišnje planiranje, kakvo je sada, može odraziti

poslednji usvojeni budžet i usmeriti odgovarajuće aktivnosti, dok aspekti za druge godine će

usmeriti predloge za SOT. Primena mera NSR-a će se izvršiti preko novih aranžmana za

odgovornost. Predstaviće potrebu pristupa koji stavlja naglasak na sprovođenje i rezultate, kao

učinak i upravljanje na osnovu rezultata.

Usvajanje dugoročnog dokumenta kao što je NSR će nesumnjivo označiti razvoj sistema

planiranja politika i nadzora na Kosovu. Kao takav predstavlja značajan korak u određivanju

strateške orijentacije kako bi vladino planiranje bilo više fokusirano. Iako NSR kao takav ne

može predstavljati univerzalno rešenje, u realnosti kako bi se uticaj iste uvideo će postojati

potreba za određenim dodatnim radnjama/reformama i nov pristup uprave, što u najboljem

slučaju može obuhvatiti

Sektorne strategije trebaju uspostaviti mere NSR-a kao prioritete visokog nivoa,

raspoređujući druge sektorne prioritete na niže nivoe. U ovom smislu se smatra

neophodnim da isti portfoliji određuju detalje troškova preko 3-godišnjeg

instrumenta SOT-a.

10

Budžetiranje/SOT, od značaja je da se kreće u smeru strukture zasnovane na

programima SOT-a i godišnjeg budžeta, u najmanju ruku u vezi sa programima

NSR-a/sektornih strategija, kako bi se omogućila realna usklađenost budžetskih

granica i izdvajanja sa specifičnim ciljevima NSR-a/sektornih strategija.

U aspektu sprovođenja, smatra se da razvoj sistema nadzora prelazeći na

sprovođenje i oživljavanje prioriteta, što bi najmanje za nadgledanje NSR-a

skrenulo pažnju ka postizanju proizvoda, indikatora učinka NSR-a (sada se nadzor

većinom usredsređuje na aktivnosti i vremenske rokove). Korišćenje takvih podataka

se ne treba ograničiti na periodična izveštavanja, nego se takođe treba koristiti za

identifikaciju i rešavanje prepreka u realnoj realizaciji.

NSR treba da odrazi specifične prepreke ekonomskog rasta

na Kosovu – treba biti zasnovana na malom broju prioriteta, na takav način kako bi neophodni izvori

imali značajan uticaj.

Prioriteti NSR-a trebaju biti višeg stepena hijerarhije i imati

prednost nad svim politikama u drugim dokumentima – na preostali ostali deo prioriteta treba odgovoriti

preko sektornih strategija.

Ministri i institucije nadležne za prioritete NSR-a trebaju da izrade jasna uputstva vezano sa onim šta

trebaju učiniti za postizanje ciljeva NSR-a. Ove dokumente treba tretirati javnim obećanjem pred

kosovcima i predstaviti razvojnim partnerima.

Aktivnosti NSR-a trebaju uživati potpuno finansijsko pokriće, preferencijalni pristup prema drugim

izvorima iz državnog budžeta i/ili međunarodne razvojne partnere. Kako bi se ovo izvršilo na

transparentan način, prioritete NSR-a treba uvesti u SOT i godišnji budžet s visokim prioritetom.

1.2 Konsolidacija okvira sektornih strategija

Hijerarhijski izveštaj između NSR-a dugoročne prirode i sektornih strategija je veoma važan. U

idealnim uslovima, sprovođenje prioriteta NSR-a treba prolaziti preko najviših prioriteta

sektornih strategija, koje će se funkcionalizovati preko SOT-a, godišnjeg budžetiranja i

godišnjeg planiranja rada.

Treba konsolidovati okvir sektornih strategija. Konsolidacija dokumenata sektornih strategija

će biti prvi korak za poboljšanje sektornog planiranja. Sa više od 80 sektornih strategija i drugih

nivoa dokumenata planiranja postoji velika težnja ka fragmentaciji, neusaglašenosti i jasnom

pritisku sa dna-nagore koja rezultuje nerealnim planovima koji nisu prioritizovani na

odgovarajući način. Sektorne strategije će biti osnova novog sistema, integrišući planiranje

politika i finansija i povezujući dugoročno i srednjoročno planiranje sa procesom budžeta.

Prezentacija NSR-a treba pokrenuti dugogodišnji proces ponovne ocene i usklađivanja

postojećih sektornih strategija (ako je neophodno) ili upućivanje ministarstava na izradu novih

strategija u skladu sa pristupom NSR-a.

Iz takve perspektive, na jaz u sveopštem sektornom planiranju treba odgovoriti nakon usvajanja

NSR-a. Institucije koje još nemaju jedinstveni pristup trebaju konsolidovati njihove glavne

dokumente a one koje su navedeno učinile trebaju usavršiti sektorne strategije usklađujući ih sa

prioritetima NSR-a. Ova harmonizacija je neophodna za aspekte NSR-a koji mogu konkurisati

naspram nižih „prioriteta“; takođe mogu biti od koristi za neprioritetne portfolije eliminišući

višak iz udvostručenog ili prevaziđenog planiranja.

1.3 Aktivnosti

Tokom 2015. godine,

11

1. Odrediti i usvojiti kriterije šta se može smatrati sektornom strategijom. Navedeno

se treba ograničiti na 20-25 strategija. Preostale se mogu nazvati „planom“,

„programom“ ili nešto slično.

2. KSP izrađuje uputstva za pripremu konsolidovanih sektornih strategija. Ovime se

treba težiti izmeni sektornih strategija u dokumente koji pružaju usredsređene prioritete,

konkretne mere s određenim troškovima, koje se lako mogu uključiti u SOT.

3. Nove sektorne strategije pripremiti/pilotirati za sva ili tri sektora na osnovu

pristupa NSR-a u novih uputstava.

4. Oceniti potrebu za revizijom sektornih strategija ili pripremom novih strategija.

Zajednička ocena KSP, MF i MEI i svakog resornog ministarstva tokom decembra 2015.

treba da odredi specifične nedostatke politika i kapaciteta, kao i nivoa napora i tehničke

pomoći neophodne za ispunjenje svih zahteva SIP-a, uključujući sektorne strategije. Plan

se takođe može informisati iz kvaliteta predloga SOT-a 2016-2018. i sektornih strategija.

Plan za reviziju sektornih strategija se može završiti do kraja 2015. god.

Tokom 2016. i 2017. godine,

5. Pripremiti sektorne strategije (što je više moguće tokom 2016) za drugi deo sektora.

Treba staviti naglasak na ona ministarstva koja imaju potrebu za pomoću kako bi

kompletirale celokupne sektorne strategije.

12

2. Poboljšane procesa donošenja odluka

Postojeći sistem i procesi planiranja ne dozvoljavaju premijeru i ministrima određivanje

strateškog smera od početka procesa. Pored navedenog, konačni proizvodi dolaze prekasno na

detaljno razmatranje Vlade. Glavne odluke se često donose neplanirano (ad hoc) i bez podrške

zdravog procesa planiranja i diskusije politika. Unošenjem novog predloženog sistema će se

povećati zahtevi za donosioce odluke u strateškom planiranju. Sistem će težiti da donosioci

odluka budu bolje informisani i angažovani od početka procesa diskutovanja politika.

Glavna implikacija novog sistema planiranja za donosioce odluka je potreba da vlada

preuzme veću stratešku ulogu i angažuje se u ranim etapama procesa planiranja. Na

primer, premijer (u ime Vlade)treba da odredi strateške prioritete u okviru konteksta

makroekonomskog ocenjivanja pre određivanja granica troškova u SOT-u i na isti način za

odluke o izdvajanju/alokaciji javnih ulaganja , finansije donatora itd.

Glavni cilj u okviru ove komponente je poboljšanje koordinacije politika, donošenja

odluka i strateškog cilja kako na centralnom nivou tako i na nivou resornih ministarstava.

(i) Poboljšane koordinacije politika i procesa donošenja odluka na centrlanom nivou

Vlade

Trenutno postoje dve strateške komisije na visokom nivou: (i) Komisija za fiskalna i budžetska

pitanja i (ii) Komisija za javna ulaganja. Navedene komisije postoje formalno već više od tri

godine, ali do sada nisu bile u potpunosti funkcionalne. Postojeća struktura i funkcije ove dve

komisije je ograničena iz nekoliko razloga: prvo, glavni (skoro ekskluzivni) fokus na budžetski

proces predstavlja prepreke za njihovo uključenje u koordinaciju politika i donošenje odluka;

drugo, obe komisije podržavaju slabi mehanizmi međuinstitucionalne koordinacije; i treće, sa

praktičnog aspekta radovi ove dve komisije nisu zasnovani na jasnom i dobro strukturisanom

kalendaru.

Kako bi se navedeno prevazišlo,potrebna je reorganizacija ove dve komisije u vidu ujedinjenja

u jednu jedinstvenu strukturu2 kao i dodavanje nekoliko funkcija u vezi strateške prioritizacije

politika i procesa donošenja odluka.

Na centralnom nivou se predlaže stvaranje Odbora za strateško planiranje (OSP),

na visokom nivou za nadgledanje i usmeravanje procesa planiranja politika i

prioritizaciju. Ovime se teži uključivanje premijera i najvišeg nivoa donošenja odluka i

obezbeđivanje pune političke podrške procesu, što je od suštinske važnosti za uspeh ovih

reformi. OSP će biti podržavan preko integrisanog godišnjeg kalendara (vidi sledeći deo)

a na tehničkom nivou će imati pomoć međuinstitucionalnog koordinacionog mehanizma

preko Upravne grupe za strateško planiranja (UGSP).3

Važno je naglasiti da novi odbor ne treba smatrati novom strukturom, nego

reformulisanjem i funkcionalizacijom postojećih struktura kao i dodavanje dopunskih funkcija.

OSP će dakle zameniti dve gorenavedene komisije.

2 Može se sugerisati promena naziva kako se ne bi suzio fokus sa nekim od postojećih procesa i drugo, može se

razumeti kao novost koja se očekuje da donese promene na visokom nivou koordinacije i donošenja odluka. 3 UGSP je sastavljena od visokih predstavnika tehničkog nivoa KP, MF, MEI, MJU i MER.

13

(ii) Poboljšanje koordinacije politika i donošenja odluka na nivou ministarstava

Jačanjem koordinacije politika na centralnom nivou, drugi izazov će biti poboljšanje procesa

(zasnovanog na istom pristupu) koordinacije politika i donošenja odluka na nivou resornih

ministarstava.

Grupa za strateško planiranje (GSP) se sugeriše da bude osnovana u svakom

resornom ministarstvu.

Treba osnovati grupu za strateško planiranje u okviru svakog ministarstva (podržavajući pristup

OSP-a, ali na nivou svakog resornog ministarstva). GSP treba upravljati ministar. Viši službenici

ministarstva će formirati grupu kako bi se obezbedio kvalitet u donošenju odluka i nadgledanju

sprovođenja ministarskih planova u okviru NSR-a, agende evropskih integracija za sektor,

sektorne strategije, SOT-a, planova za javna ulaganja i spoljnu pomoć. GSP će biti obuhvaćena

u svim glavnim odlukama planiranja pre daljeg prosleđivanja na razmatranje i usvajanje u OSP i

na Vladi, uključujući: određivanje strateških prioriteta sektora i inicijativa novih politika;

usvajanje sektornih/međusektornih strategija; određivanje agregatnih granica sektora i programa

pre podnošenja MF-u; finalizaciju i usvajanje predloga sektora za SOT/godišnji budžet;

razmatranje i usvajanje doprinosa sektora za GPRV pre podnošenja u KSV. Grupom treba

upravljati ministar (ili zamenik ministra u njegovo/njeno ime) u koordinaciji generalnog

sekretara i u sastavu direktora glavnih odeljenja.

14

2.1 Aktivnosti

1. Vlada osniva Odbor za strateško planiranje (OSP) – na osnovu reformisanja komisije za

fiskalna i budžetska pitanja i komisije za javna ulaganja – kojim će predsedavati premijer i u

čijem sastavu će biti zamenik-ci premijera i ključni ministri. Određivanje uloge i

odgovornosti, kao i modaliteta njegovog funkcionisanja.

2. Integrisani 12-mesečni kalendar planiranja se priprema unapred, određujući glavne aspekte

donošenja odluka u OSP-u;

3. Premijer donosi odluku za osnivanje grupe za strateško planiranje (GSP) kojom će

predsedavati odgovarajući ministar u svakom resornom ministarstvu.

Resorna ministarstva / Strateška

upravljačka grupa

Upravna grupa za

strateško planiranje

Odbor za strateško

planiranje

Vladin kabinet

Centralni procesi SIP

NSR/sektorne strategije

Evropske integracije

Vladin program

SOT/budžet

Javna ulaganja

Spoljna pomoć

Ministarski savet za RAP

U sastavu viših službenika vlade

Upućivanje institucionalnih promena

Predsedava ministar, koordiniše generalni sekretar, u sastavu direktori odeljenja (upravnici

programa)

Predsedava visoki zvaničnik kabineta premijera, članovi:

KP (KSP, KSV, PS),

MF, MEI, MJU i MER

Predsedava premijer:

ministar za finansije, ministar za evropske

integracije, zam. premijera, drugi.

Politički i administrativni organi Nadgledanje procesa planiranja i koordinacije politika

15

3. Integracija procesa – kalendar integrisanog planiranja

Na Kosovu postoji težnja za stvaranjem nezavisnih okvira planiranja, svaki sa posebnim

zahtevima procesa. Trenutno postoje individualni kalendari za nacionalne i sektorne strategije,

SOT, godišnji budžet, evropske integracije, zakonodavno planiranje, nadgledanje rada Vlade itd.

Svaki okvir planiranja nezavisno izrađuje kalendar i određeni okviri koriste različite vremenske

periode i ažuriraju se u različitim vremenima ili se ne ažuriraju uopšte.

Cilj u okviru integrisanog kalendara je uspostavljanje godišnjeg kalendara planiranja koji

na efektivan način sortira sve radnje i tačke donošenja odluka, rezultujući integracijom

raznih procesa planiranja (u najboljem slučaju) ili maksimalnom harmonizacijom (po

mogućnosti).

3.1 Aktivnosti

Za 2015. godinu (ponavljati za svaku godinu)

1. Odgovarajuće centralne institucije (KSP , KSV, PS, MEI, MF) pripremaju specifičan

kalendar za svaku komponentu SIP-a, procesa centralnog planiranja i budžetiranja na

Kosovu (NSR, SOT, evropske integracije, GPRV, itd) u prvim nedeljama januara.

2. U ime UGSP-a, KSP integriše sve kalendare u jedan integrisani kalendar planiranja za

sve procese planiranja i budžetiranja, nadgledanja u odnosu na procese donošenja odluka

na Kosovu.

3. Integrisani kalendar se podnosi na usvajanje na prvom sastanku OSP-a za tekuću godinu.

16

4. Planiranje evropskih integracija

Centralna uloga evropskih integracija u SIP će se samo dodati tokom sledećih godina.

Evropske integracije će biti pokretna snaga nacionalne strategije i težnji politika koje pokrivaju

NSR i sektorne strategije. Ovaj proces će uticati na svaki sektor i identifikovati detaljne obaveze

većine ministarstava. U tom cilju potrebni su zajednički napori Ministarstva za evropske

integracije, KP/KSP-a i Ministarstva finansija kako bi se ponudili detaljni plan i metodologija o

odgovarajućoj ulozi evropskih integracija u NSR-u i SOT-u, kao i mehanizme integracije njenih

raznih komponenti u opšte procese SIP-a.

Institucionalni okvir planiranja evropskih integracija je sada već uspostavljen.

Institucionalna struktura za upravljanje evropskom agendom je relativno dobra, rukovodstvo

MEI je na zadovoljavajućem nivou i ne zahteva velike institucionalne promene. Tokom 2015. se

postojećem okviru planiranja i evropskih integracija mogu dodati dva nova aspekta:

Plan za sprovođenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (PSSSP) koji će u

detaljima predstavljati aktivnosti koje trebaju preduzeti kosovske institucije u

sprovođenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU; i

Nacionalni program Republike Kosovo za usvajanje Acquis EU4 predstavlja

inkorporaciju evropskog zakonodavstva u kosovsko zakonodavstvo. Kao takvo

podrazumeva neophodne izmene kosovskog zakonodavstva koje treba izvršiti u skladu

sa evropskim zakonima.

Glavni cilj leži u potpunom odražavanju agende evropskih integracija u svim nivoima i

etapama planiranja vlade, poznavajući činjenicu da evropske integracije obuhvataju posebne

zahteve za izveštavanje i da EK određuje vremenske rokove, svaki napor treba adresirati na

takav način da usklađuje planiranje i nadgledanje agende evropskih integracija sa NSR-om,

SOT-om i GPRV-om. Počevši od 2016. svi zahtevi EI se trebaju povezati sa odgovarajućim

dokumentima planiranja u ministarstvima i odraziti u prioritetima, ciljevima, objektivima,

aktivnostima, proizvodima i njihovim budžetima.

4.1 Aktivnosti 1. Planiranje i donošenje odluka za evropske integracije treba u potpunosti biti integrisano u

okviru sistema za integrisano planiranje, prepoznajući posebne zahteve ovog procesa. MEI i

KSP trebaju pripremiti ocenu sistema za donošenje odluka u okviru evropskih integracija i

način na koji se mogu povezati (ako je potrebno) sa sveopštom arhitekturom SIP-a. EI se

trebaju smatrati centralnim aspektom nacionalne vizije za razvoj indikatora visokog nivoa

NSR-a i sektornih strategija.

2. Agenda za evropske integracije se u potpunosti treba odraziti u svim komponentama

kalendara za integrisano planiranje počevši od 2015.

3. Revizija kalendara za evropske integracije, uključujući glavne aspekte donošenja odluka u

kojima se zahteva donošenje odluka od strane OSP/KM

4. Priprema plana za sprovođenje SSP-a tokom 2015.

5. Nacionalni program Republike Kosovo za usvajanje Acquis EU (NPUA).

4 Ministarstvo evropskih integracija namerava da pripremi ovaj plana na osnovu iskustva svih zemalja kandidata za pridruživanje. Međutim, još nije doneta konačna odluka o ovome.

17

5. Srednjoročni okvir troškova/godišnji budžet

Kosovo je zabeležilo očigledan napredak u procesu budžetskog planiranja. Uprkos očiglednom

napretku, neophodno je raditi na poboljšanju preobraćanja nacionalnih i sektornih prioriteta u

SOT i godišnji budžet. Veza između SOT/godišnjeg budžeta sa strategijama se može poboljšati i

zasnovati na efektivnom procesu prioritizacije i donošenja odluka. Navedeno se takođe odnosi

na poboljšanje mogućnosti određivanja troškova i prioritizacije politika. Priroda predloženih

promena u vezi sa poboljšanje okvira planiranja SOT-a i planiranja godišnjeg budžeta je

sveobuhvatna.

Glavni ciljevi u okviru ove komponente obuhvataju:

Poboljšanje donošenja odluka u vezi sa SOT/godišnjim budžetom. Premijer i drugi

donosioci odluka na visokom nivou se trebaju aktivno angažovati od samog početka

procesa planiranja SOT-a/budžeta. Osnivanje Odbora za strateško planiranje (vidi

poglavlje za donošenje odluka) i uloga istog u prioritetnim politikama SOT-a i

ministarskim/sektornim granicama treba predstavljati pozitivan razvoj u ovom procesu.

Poboljšanje strateške orjentacije SOT-a/budžeta. Veza između SOT-a i sektornih

strateških dokumenata se treba poboljšati; uspostavljanjem NSR-a i revizijom ili

usvajanjem novih sektornih strategija se očekuje poboljšanje procesa; uz poseban naglasak

na 2016. kada se treba staviti naglasak na harmonizaciju evropskih integracija i

odražavanje programa Vlade u SOT.

Poboljšanje strukture SOT-a/budžeta. Treba predstaviti novu strukturu budžeta sa osnovom

u programima; navedeno treba obuhvatiti vezu granica troškova SOT-a sa prioritetnim

politikama programa, objektivima, proizvodima, indikatorima/ciljevima rezultata, i

aktivnosti na trogodišnji period. Granice troškova ministarstava/sektora se trebaju dalje

razgraditi sa sektornih granica na granice nivoa programa.

Dalje poboljšanje doslednosti između sistema BDMS i PJU. Do sada su učinjeni

značajni koraci u harmonizaciji sistema BDMS i PJU. Uvođenje budžetiranja zasnovanog

na programima može zahtevati dalje razmatranje vodeći u smeru integrisanog softvera

planiranja budžeta zasnovanog na novim procedurama (naglašene iznad) i programsku

strukturu budžeta. Potreba za ovakvim sistemom se možda treba dodatno razmotriti.

Poboljšanje ciklusa kalendara planiranja SOT/godišnjeg budžeta. Opcija koje se može

razmotriti je razmatranje mogućnosti za uvođenje procesa „sa dve runde/ciklusa“ pripreme

SOT-/godišnjeg budžeta. Navedeno će zahtevati da se konačna faza (drugi ciklus)

usvajanja SOT-a izvrši na kraju budžetskog kalendara (septembar) u isto vreme sa

usvajanjem godišnjeg budžeta. Ovime bi se omogućilo da granice SOT-a i (ako je

potrebno) prioriteti revidiraju u skladu sa revizijom makrofiskalnih predviđanja u junu

(šestomesečna revizija), ali istovremeno, ako se zahteva, u septembru kada se završava celi

ciklus budžeta pre usvajanja u vladi. Imajući u vidu da navedeno zahteva izmene u

postojećem zakonodavstvu ova opcija se treba pažljivo razmotriti i u slučaju pozitivne

odluke moguće aktivnosti se mogu preduzeti tokom 2016. s efektom na ciklus planiranja

za 2017. godinu.

Osnaživanje uključivanja visokog upravnog osoblja ministarstava u budžetski

proces, nadgledanje i nadzor svih procesa planiranja politika i finansija kao

suštinskog dela njihovih odgovornosti. Grupa za strateško upravljanje (vidi prethodno

poglavlje), kojom predsedava ministar, treba biti osnovana svakom resornom ministarstvu

i biti nadležna za sve odluke u vezi sa SOT/godišnjim budžetom u odgovarajućem

ministarstvu.

18

5.1 Aktivnosti Ispod je naveden određeni broj preporučenih aktivnosti koje se mogu realizovati tokom perioda

2015-2017, a koje mogu imati uticaj na SOT u skladu sa sprovođenjem SIP-a.

U 2015. godini

1. Revizija kalendara SOT-a/godišnjeg budžeta, predstavljanje glavnih aspekata donošenja

odluka u kojima su uključene odluke OSP/premijera.

U 2016. godini

1. Pilotiranje nove programske strukture budžeta5 u dva ili više ministarstava, korišćenjem

posebnih obrazaca za predlaganje budžeta6

2. Priprema novih uputstava za pripremu SOT-a/godišnjeg budžeta na osnovu „strukture

programa“, koje će se primeniti na ciklus 2016.

3. Potpuno uključenje prioriteta NSR-a i Plana za sprovođenje SSP-a u SOT 2017-2019.

4. Poboljšanje određivanja troškova za proizvode NSR, Plana za sprovođenje SSP-a za tri

prve godine SOT-a.

5. Proceniti mogućnost uvođenja procesa sastavljenog iz „dve runde/ciklusa“ za pripremu

SOT-a. Navedeno će podrazumevati da konačno usvajanje SOT-a treba biti izvršeno na

kraju procesa planiranja budžeta (septembar-oktobar).

6. Prvi talas revizije sektornih strategija treba formirati pripremu za određenje granica

SOT-a.

7. Spoljna pomoć je odražen u SOT-u i godišnjem budžetu.

U 2017. godini

1. Nova struktura budžeta prema programima rasprostranjenim u svim resornim

ministarstvima (drugi talas) u određenom broju resornih ministarstava.

2. Pružanje neophodne obuke za MF/Odeljenje za budžet i resornih ministarstava u vezi

„strukture budžeta prema programima“ i pratećim procedurama.

3. Razgrađivanje granica SOT-a/godišnjeg budžeta sa nivoa sektora i na nivo programa.

Predstavljanje granica tekućih i kapitalnih troškova i na nivou programa za sva

ministarstva.

4. Uključenje revidiranih NSR-a i Plana za sprovođenje SSP-a u SOT 2018-2020.

5. Poboljšanje određivanja troškova za revidirane proizvode NSR-a, Plana za sprovođenje

SSP-a za tri sledeće godine u SOT-u.

6. Drugi talas revizije sektornih strategija treba formirati pripremu za određenje granica

SOT-a.

5 U prethodnim delovima je predloženo da se određena „programska struktura“ istovremeno primeni na uputstva za pripremu

novih sektornih strategija. Dve ili tri strategije koje su predložene za pilotiranje takođe tokom 2016. trebaju uskladiti istu

strukturu programa kao i u SOT-u/budžetu. 6 Jedan od glavnih zahteva za uvođenje programske strukture je integracija procedura tekućih i kapitalnih troškova. Navedeno

može biti teško učiniti preko postojećih svojstava BDSM i PJU. U ovu svrhu se trebaju predstaviti i primenjivati novi obrasci za

predlaganje budžeta.

19

6. Program javnih ulaganja

Postojeći sistem Programa za javna ulaganja (PJU) na Kosovu predstavlja zadovoljavajući

sistem za ocenu projekata i (najmanje načelno) za prioritizaciju projekata, ali se efektivno

treba povezati sa preostalim delom planiranja i procesa strateške prioritiazcije.

Od velike je važnosti da se proces planiranja i prioritizacije javnih ulaganja reorganizuje iz ugla

arhitekture SIP-a. Vlada je dužna da sprovede proces revitalizacije planiranja i upravljanja za

javna ulaganja koji ih bolje harmonizuje sa prioritetima vlade i sektornim strategijama. Treba

identifikovati prikladne projekte od samog početka ciklus planiranja.

Ključni ciljevi u okviru ove komponente su osnaživanje povezanosti između projekata

javnih ulaganja sa prioritetima NSR-a i sektornim strategijama kroz dijalog i konzistentan

proces prioritizacije, kao sastavnog dela planiranja SOT-a/godišnjeg budžeta.

U okviru navedenog se predlažu dva ključna poboljšanja ovih procesa:

i. Revidiranje procedure PJU-a koje obezbeđuje da se predlozi za javna ulaganja

identifikuju preko procesa strateškog planiranja u okviru SIP-a (NSR/sektorna

strategija/SOT);

ii. Revidiranje procesa i procedura donošenja odluka za javna ulaganja, u skladu sa

arhitekturom SIP-a. Odluke za dodelu projekata za javna ulaganja trebaju obuhvatiti

premijera, odnosno Odbor za strateško planiranje u ranoj etapi planiranja, a na osnovu

ranog procesa razmatranja/prioritizacije prvo iz MF a nakon toga UGSP. „Procesom

sastavljenim iz tri etape za razmatranje javnih ulaganja“ se može smatrati: prvo

razmatranje u MF, drugo u UGSP i treće razmatranje i konačno usvajanje u OSP (više

informacija će biti navedeno u ovom delu).

Dijagram ispod ilustruje proces razmatranja javnih ulaganja preko kojeg se za odgovarajuće

projekte vrši kontrola kvaliteta i budžetska razmatranja.

20

6.1 Aktivnosti

Preporučuje se preduzimanje sledećih aktivnosti tokom perioda 2015-2016:

1. Planiranje javnih ulaganja treba preći iz oblika projekat-za-projekat na prioritizaciju

zasnovanu na sektornim politikama, u kojima se javna ulaganja identifikuju u smeru

realizacije ciljeva politika NSR-a/sektornih strategija kroz proces SOT-a/godišnjeg budžeta.

2. Poboljšanje procedure izbora za PJU, ohrabrujući raniju i proaktivnu fazu identifikacije i

izbora projekata, pri čemu se projekti javnih ulaganja podnose na razmatranje i usvajanje pre

donošenja odluka za SOT/godišnji budžet i spoljno finansiranje:

i. Revizija procedura razmatranja u okviru PJU, omogućavajući „proces razmatranja u

tri faze“ (MF-UGSP-OSP) pre okončanja SOT-a/godišnjeg budžeta i odluka vlade.

ii. Prvo razmatranje se obavlja u MF/Odeljenju za budžet (budžetski analisti) kao i za

postojeći proces.

iii. Izrada procedura za UGSP – „razmatranje na drugom nivou“ (uloga GDSP-a bi bila

filtracija“ tih projekata koji trebaju proći na treću fazu razmatranja, tj. razmatranje u

OSP.

Prvo razmatranje kvaliteta – MF/ Odeljenje za budžet (analisti budžeta)

Drugo razmatranje Upravna grupa za

planiranje (filtriranje)

NE

Za velike projekte koji iziskuju

stratešku odluku

DA

Kod projekta i uključenje u „Listu projekata“ za PJU i spoljnu pomoć

Dalji napredak zavisi od usvajanja fondova preko SOT i programa donatora

Usvojen?

Ministarstvo izrađuje/razmatra predloge projekata (PJU) na osnovu sektorne strategije

Figura: Razmatranje i usvajanje za projekte javnih ulaganja

NE

Ispunjava standarde i U skladu je sa prioritetima?

Treće razmatarnje Odbor za strateško

planiranje

Vraća se ministarstvu na

revidiranje i poboljšanje

21

3. Treba izraditi posebne procedure za OSP „treći nivo razmatranja“ za usvajanje projekata s

velikim troškovima ili velikim prioritetom:

i. Treba izraditi kriterije kako bi se utvrdilo kada određeni projekat javnih ulaganja koji

ima visoku cenu, diskutabilan je ili složen (uz spoljno finansiranje ili donatora)

zahteva opširno razmatranje u OSP pre usvajanja na vladi. Velike projekte, koji

prevazilaze kapacitete ministarstava za finansiranje u okviru granica javnih ulaganja

u SOT , treba razmotriti OSP/vlada pre usvajanja i izraziti u granicama troškova

SOT-a ili ad hoc odlukama Vlade.

4. Poboljšanje procedure za pripremu „Liste projekata javnih ulaganja“ za dalje finansiranje.

Lista ne treba postavljati nove procedure pošto sistem PJU omogućava identifikaciju liste.

Lista projekata javnih ulaganja treba odraziti prioritete Kosova u javnim ulaganjima i koja

zahtevaju interno finansiranje ili finansiranje donatora u budućem ciklusu politika i budžeta.

7. Upravljanje spoljnom pomoći

Planiranje spoljne pomoći je upravljano na skoro fragmentisan način i nije zasnovano na

pripremnom procesu prioritizacije. Proces alokacije spoljnih sredstava je često nestrukturisan

(ad hoc) ili ga donatori usmeravaju. Od suštinske važnosti je da se proces planiranja i

prioritizacije projekata koje finansiraju donatori reorganizuje u skladu sa novom arhitekturom

SIP-a. Vlada treba da sprovede revitalizovan sistem za planiranje i upravljanje spoljnom pomoći

kojim se harmonizuju sredstva donatora sa prioritetima NSR-a, sektornim strategijama, Planom

za sprovođenje SSP-a, NPUA, identifikuje prikladne projekte u ranim etapama ciklusa

planiranja, poboljšava kvalitet ocene i poboljšava stepen postojećih izdvajanja u odnosu na

planirane.

Glavni ciljevi u okviru ove komponente su uspostavljanje procesa planiranja koji na

efektivan način integriše spoljne fondove sa prioritetima vlade i SOT.

Sledeće aktivnosti bi se mogle razmotriti za poboljšanje upravljanja spoljnom pomoći u skladu

sa poboljšanjem arhitekture planiranja. Treba sprovesti sveobuhvatan sistem planiranja i

upravljanja u skladu sa procesima SIP-a, menjajući pristup planiranja spoljne pomoći iz pristupa

projekat-za- projekat u onaj na osnovu sektornih politika pri čemu se projekti identifikuju u cilju

realizacije prioritetnih politika NSR-a/sektornih strategija i osnaživanja strateških prioriteta u

okviru SOT-a.

Poboljšanje institucionalne strukture i procedura za osnaživanje upravljanja spoljnom

pomoći i donošenja odluka, u skladu sa arhitekturom SIP-a.

Nove procedure za upravljanje spoljnom pomoći koje obezbeđuju da su predlozi

projekata koje finansiraju donatori identifikovani i revidirani kroz procese strateškog

planiranja vlade;

Odluke za izdvajanje projekata koji se finansiraju preko spoljnih fondova trebaju pratiti

isti pristup kao i PJU „sastavljen iz tri faze razmatranja“ (vidi ispod druge detalje).

Dijagram ispod ilustruje procese razmatranje projekata spoljne pomoći kroz koje posebni

projekti prolaze kroz kontrolu kvaliteta i budžetske kontrole. Ovim procesom se teži

obuhvatanje potencijalnih projekata i stvaranje osnove za listu projekata o kojima se može

pregovarati sa donatorima o finansiranju.

22

Treba dodati tri nova elementa ciklusu razmatranja i usvajanja projekata koje finansiraju

razvojni partneri:

- Prvo, nakon početne ocene u MEI, predloge projekata treba da razmotri i Upravna

grupa za strateško planiranje (UGSP)7. U okviru razmatranja UGSP: KSP ocenjuje da

li su predlozi projekata u skladu sa prioritetima NSR-a/sektornim strategijama; MEI

kontroliše njihovu usklađenost sa prioritetima evropskih integracija i/ili udvostručavanja

sa sredstvima drugih sredstava; dok MF razmatra projekte u smislu finansijskog jaza

SOT-a, kao i efikasnosti (vrednost za novac), fiskalnog prostora za sufinansiranje i

posledice na tekuće troškove.

- Programi donatora ili sporazumi o finansiranju (godišnji program IPA ili domaći

portfolio Svetske banke itd) trebaju proći kroz konačno razmatranje u OSP pre konačnog

usvajanja na vladi (ili Skupštini u slučaju zajma).

- Treba izraditi „Listu spoljne pomoći“8 i revidirati svake godine. Projekti za koje se

traži finansiranje se trebaju uvrstiti u „Listu projekata spoljne pomoći“ za dalje

diskutovanje i pregovaranje sa donatorima. Dokument „Liste projekata spoljne pomoći“

treba pripremati i ažurirati po godišnjoj osnovi na kraju procesa SOT-a/godišnjeg

budžeta. Dokument se treba koristiti za dalje pregovore sa donatorima.

7 UGSP je u sastavu predstavnika KP-a, MEI, MF, MJU i MER. 8 Često se naziva „Strategija za spoljnu pomoć“.

Prvo razmatranje kvaliteta – MEI ili jedinica za razvojnu pomoć

Drugo razmatranje Upravna grupa za

strateško planiranje

JO

Vraća se ministarstvu na

dalje revidiranje/pobolj

šanje

Treće razmatranje u

OSP

Ispunjava standarde i u skladu je sa prioritetima?

Samo za velike projekte koji

iziskuju stratešku odluku

DA

Kod projekta i uvrstavanje u „Listu projekata donatora“

Dalji napredak zavisi od odobrenja fondova ili pregovora sa donatorima

Usvajanje?

Ministarstvo izrađuje/razmatra predloge projekata za finansiranje

donatora na osnovu praznine identifikovane u SOT-u

Figura: Proces razmatranja i usvajanja projekata koje finansiraju donatori

NE

23

Predlog – razmatranje – usvajanje projekata sa unutrašnjim i spoljnim finansiranjem treba biti

pun godišnji ciklus. Načelno, ministarstva mogu da podnesu zahteve za nove projekte u MF i

MEI u svako vreme tokom 12 meseci tokom godine.

7.1 Aktivnosti

Tokom 2015. godine

1. Revizija pravila ili procedura za upravljanje spoljnom pomoći.

2. Primena novih procedura za razmatranje i usvajanje projekata koje finansiraju razvoji

partneri, na osnovu arhitekture SIP-a, uključujući:

i. Revidirati procedure za razmatranje projekata spoljne pomoći omogućavajući „proces

razmatranja u tri faze“ (MEI(+)/UGSP/OSP);

ii. Izrada procedura za UGSP – „druga faza razmatranja/filtriranje projekata“;

iii. Izrada procedura za OSP „treća faza razmatranja“;

iv. MF/MEI određuje procedure za identifikaciju „praznina finansiranja“ na kraju procesa

SOT-a i potreba za finansiranjem od donatora.

3. Izrada metodologije, standarda i obrazaca za upućivanje resornih ministarstava na proces

pripreme i podnošenja projekata (faza identifikacije, izvodljivosti i ocenjivanja).

Tokom 2016. godine

4. Godišnji dokument za projekte spoljne pomoći koji je pripremljen navođenjem prioriteta

Kosova za spoljnu pomoć i identifikaciju potencijalnih projekata koji iziskuju finansiranje

donatora za podršku strateških prioriteta vlade. Dokument treba biti povezan, a u najboljem

slučaju treba biti sastavni deo Liste projekata javnih ulaganja.

5. Priprema godišnjeg izveštaja navodeći postignute rezultate u odnosu na očekivane i

doprinose spoljne pomoći.

24

8. Integrisani nadzor – odgovornost i priprema

Načela integrisanog planiranja i nadzora zahtevaju uspostavljanje Integrisanog sistema za

upravljanje informacijama koji će pokriti sve obaveze vlade i resornih ministarstava. Iako

tokom godine vlada prima izveštaje rezultata iz raznih izvora (KSV, KSP , MEI, MF nadzor nije

uvek povezan sa ciklusom planiranja. Tokom godina su uloženi dobri napori u poboljšanje

sistema nadzora i izveštavanja na Kosovu. Uspostavljeno je nekoliko Sistema za upravljanje

informacijama, uključujući: Sistem za upravljanje informacijama GPRV-a, za odluke Vlade;

Sistem za nadgledanje zakonodavnog programa; Sistem upravljanja informacijama za akcioni

plan za viznu liberalizaciju. Međutim, navedena raspodela je dovela do fragmentisanog

nadgledanja resornih ministarstava od strane mnogobrojnih institucija centralnog nivoa

korišćenjem raznih i nedoslednih formata. Svi navedeni sistemi funkcionišu nezavisno uz

ograničenu povezanost ili integraciju elektronskih sistema jednog sa drugim. Postojanje

mnogih sistema povećava breme za resorna ministarstva koja trebaju da ponude informacije za

izveštavanje unutar istog perioda (većinom po periodičnoj/tromesečnoj osnovi) za razne sisteme.

Ukoliko se ne odgovori na navedeno, preterani zahtevi za nadzor i neefikasna organizacija ove

funkcije će negativno uticati na učinak ministarstava.

Treba iskoristiti informativne sisteme KSV-a kao ekskluzivne sisteme za pokrivanje i

nadzor učinka vladinih institucija. Nadzor GPRV-a je funkcionisao dobro do sada, ali su

potrebna dalja poboljšanja kako bi postala mehanizam koji bi ponudio kvalitetnije proizvode

kod visokog upravnog nivoa Vlade Kosova što se tiče sprovođenja vladinog programa. Izveštaji

GPRV-a se trebaju usredsrediti više na kvalitativne aspekte učinka. GPRV treba poboljšati

informacije/indikatore u vezi sa učinom prema ispunjenju prioritetnih politika ili ciljeva kojima

pripadaju te mere, time omogućavajući kvalitetniji input za politički nivo donošenja odluka.

Proširenje sistema izveštavanja i nadzora GPRV-a kako bi se pokrili svi okviri planiranja ne

ometa razvoj drugih sistema (baza podataka) za koje postoje posebni zahtevi nadzora, kao što je

Sistem praćenja evropske agende, Platforma za upravljanje stranom pomoći, PJU i softver za

pripremu budžeta. Načelno, razvoj paralelnih sistema treba obeshrabriti. Međutim, treba priznati

da će na određeno vreme nastaviti da postoji nekoliko paralelnih nadgledanja na nezavisan

način. Na primer, za praćenje evropske agende će biti potrebno određeno vreme da se u

potpunosti integriše u sistem nadzora i izveštavanja za GPRV. Navedeno je zbog veoma

specifičnog konteksta procesa evropskih integracija, dinamike izveštavanja u EK,

institucionalnu strukturu (celim procesom evropskih integracija se upravlja u potpuno

zatvorenom ciklusu u MEI, pri čemu KP i MF skoro uopšte nisu uključeni). Sledstveno, treba

imati u vidu u sinergijama i udvostručivanjima između Sistema izveštavanja i nadzora GPRV-a i

drugih sistema nadzora. Tamo gde je moguće, navedeni se sistemi trebaju integrisati, ali ako ne

postoji mogućnost, treba težiti ka maksimalnoj harmonizaciji istih.

Glavni cilj u okviru ove komponente je uspostavljanje Integrisanog sistema nadzora kako bi se

vladi obezbedile informacije o neophodnom nadzoru za praćenje glavnih obaveza vlade

(uključujući i inicijative dogovorene u evropskim integracijama) i ponuditi rukovodstvu

ministarstava sveobuhvatne informacije o realizaciji operativnih planova ministarstava.

Predložene intervencije obuhvataju:

i. Izrada ministarskog plana za integrisani nadzor. Izveštaji se ne trebaju razlikovati u

strukturi i pristupu postojeće metodologije GPRV-a, naprotiv trebaju postati sastavni deo

procesa GPRV-a, treba postojati veći fokus na nadgledanje sektora/ministarstva i težiti

25

integraciji svih zahteva za nadzor resornog ministarstva/sektora. Načelno, navedeno ne

treba predstavljati dodatni posao za resorna ministarstva, u odnosu na ono što trebaju

učiniti za pripremu GPRV-a.

ii. Integracija i poboljšana komunikacija između Informativnih sistema KSV-a/GPRV-a sa

drugim sistemima.

iii. Integracija izveštavanja iz raznih jedinica KP-a u jedan ujedinjeni izveštaj za

premijera/Vladu.

8.1 Aktivnosti

Tokom 2015. godine

1. Sistem nadzora i izveštavanja GPRV-a (KSV) se treba potvrditi kao primarni sistem nadzora

učinka koji će koristiti centralne institucije i ministarstva u sprovođenju sistema integrisanog

planiranja.

2. Treba izraditi zvaničnu metodologiju i strukturu (zajedno iz KSV, KSP, MEI) kako bi se

obezbedila doslednost i ujedinjena metodologija za sve okvire planiranja i nadzora, kao i

koristiti od strane KSV/GPRV i svih resornih ministarstava.

3. Godišnji plan nadzora (za 2016. godinu) treba pripremiti svako resorno ministarstvo i

pregovarati sa KP, MEI, MF. Plan treba identifikovati koji će se najviši prioriteti i ciljevi

proizvoda nadzirati od strane centralnih institucija i koji će biti predmet internog nadzora

ministarstava. KSV treba da odredi neophodne strukture i uputstva

4. Ojačati KSV kako bi se podržao Sistem nadzora i izveštavanja po redovnim osnovama kao

centralna funkcija odeljenja.

5. Razjasniti modalitete, ulogu i odgovornost za nadzor postojećeg Uputstva za sprovođenje

NSR-a, što se načelno treba izvršiti u okviru GPRV-a. KSP i KSV trebaju da naprave

zajednički predlog kako bi se odgovorilo na ovo pitanje.

Tokom 2016. godine

6. Izraditi godišnji izveštaj ministarstava (najkasnije do sredine februara) identifikujući

postignute rezultate u odnosu na obaveze i usvojeni budžet, koje su određene u godišnjem

integrisanom izveštaju ministarstva za tekuću godinu. Kao takav treba formirati početak

procesa pripreme SOT-a. OSP (i ako bude traženo i kabinet) trebaju biti informisani o

rezultatima nadzora za 2015. godinu. Ova se aktivnost treba ponavljati svake godine.

7. Razvoj interakcije između Sistema nadzora i izveštavanja i Izveštavanja GPRV-a sa drugim

sistemima (MEI, MF) omogućavajući razmenu informacija/podataka za razne korisnike.

8. Sistem nadzora i izveštavanja i Izveštavanja GPRV-a harmonizovati sa sistemom

klasifikacije NSR-a/SOT-om/godišnjim budžetom za sprovođenje novog dizajniranog

sistema, što se treba realizovati u 2017. godini.

9. Sistem nadzora i izveštavanja i Izveštavanja GPRV-a pokriva sve odobrene proizvode

ministarstava i ciljeve proizvoda i navedene mogu dobiti poseban kod kojim bi se omogućio

specijalizovan nadzor (na primer – pitanja iz programa Vlade ili plan sprovođenja SSP-a).

26

10. Ministarstva pripremaju godišnji plan nadzora za 2017. godinu.

Prilog – Kalendar sprovođenja SIP-a

GLAVNI ASPEKTI SPROVOĐENJA SIP-A 2015-2017.

Period Aktivnost

2015:

Maj - jun

Vlada donosi odluku o osnivanju Odbora za strateško planiranje (OSP).

OSP usvaja kalendar integrisanog planiranja (preostali deo 2015).

Vlada donosi odluku o početku izrade NSR-a.

Revizija kalendara SOT-a/godišnjeg budžeta, određujući glavne aspekte

donošenja odluka, gde su uključene odluke OSP-a/premijera.

2015:

Jun –

septembar

NSR se finalizuje i usvaja u OSP/Vladi.

OSP donosi kriterije za konsolidaciju sektornih strategija. Broj sektornih

strategija treba ograničiti na otprilike 20-25.

KSP donosi uputstva za pripremu konsolidovanih sektornih strategija,

revidirana uputstva za pripremu sektornih strategija se trebaju uvrstiti u

Poslovnik ili odgovarajuće administrativno uputstvo.

2015:

Oktobar

decembar

Premijer donosi odluku o osnivanju Grupe za strateško upravljanje (GSP)

kojom će upravljati odgovarajući ministar svakog resornog ministarstva.

Uputstva za sprovođenje NSR-a su pripremljena i usvojena u NSR.

KSP /KSV izrađuju model nadgledanja za NSR i obezbeđuju njihovu

raspodelu i uputstva za resorna ministarstva. KSP /KSV proizvode detaljan

okvir procesa sprovođenja uputstava NSR-a i ključnih institucija uz

određivanje uloge i odgovornosti svih institucija koje će biti deo

sprovođenja i nadzora NSR-a.

KSP, MF i MEI zajedno ocenjuju potrebu za revizijom sektornih strategija

ili pripremu novih strategija tokom perioda 2016-2017. KSP priprema plan

za reviziju sektornih strategija ili pripremu novih strategija za period 2016-

2017.

MEI priprema Nacionalni plan za usvajanje Acquis (NPUA).

MF/KSP pripremaju nove instrukcije za pripremu SOT-a/godišnjeg budžeta

na osnovu „strukture programa“, koji će biti pilotiran u 2016.

Informativni sistem za nadzor GPRV-a odlukom premijera se potvrđuje

kao osnovni sistem za nadgledanje učinka za korišćenje od strane

centralnih institucija kao i NSR-a.

Svako ministarstvo priprema godišnji plan/plan nadzora za 2016 (kao deo

doprinosa za GPRV) i pregovara sa KP, MF i MEI. KSV treba da izradi

odgovarajuće procedure i uputstva.

2016:

Januar –

jun

OSP usvaja kalendar za integrisano planiranje za 2016.

Godišnji izveštaji nadzora ministarstava (za 2015) se pripremaju u KSV i

predstavljaju premijeru /OSP.

27

Struktura budžetiranja prema programima počinje da se pilotira u dva ili tri

resorna ministarstva. MF priprema odgovarajuća uputstva i procedure.

Resorna ministarstva počinju sa pilotiranjem/pripremom sektornih

strategija (što je više moguće tokom 2016).

KP upravlja izradom ograničenog broja međusektornih strategija (pored

sektornih strategija) kako bi se ispunile obaveze politika koje nisu pod

madantom nijednog ministarstva.

Potpuno navođenje prioriteta NSR i NPUA u SOT 2017-2019.

Poboljšanje određivanja troškova za proizvode NSR, plana za sprovođenje

SSP-a za prve tri godine SOT-a.

Prvi talas revidiranja sektornih strategija koji formira pripremu određivanja

granica SOT-a.

SOT 2017-2019 usvaja OSP/Vlada.

MF revidira procedure razmatranja programa za javna ulaganja,

omogućavajući „proces sačinjen od tri faze“ (MF-UGSP-OSP) pre

okončanja SOT-a/godišnjeg budžeta i odluka vlade.

MF određuje procedure za pripremu „Liste projekata za javna ulaganja“ za

finansiranje.

KSV počinje razvoj interakcije između Informativnog sistema nadzora i

raportiranja GPRV-a sa drugim sistemima (MEI, MF) omogućavajući

razmenu informacija/podataka za razne korisnike.

OSP odobrava metodologije, standarde i oblike za usmeravanje procesa

pripreme i dostavljanja projekata za finansiranje kroz spoljnu

pomoć/razvojne partnere (faza identifikacije, izvodljivosti i ocene)

Revizija procedura za razmatranje projekata spoljne pomoći

omogućavajući „proces razmatranja u tri faze“ (MEI(+)/UGSP/OSP ).

Izrada procedura za UGSP – „druga faza razmatranja/filtriranje projekata“.

Izrada procedura za OSP „treća faza razmatranja“.

2016:

Jun –

decembar

Godišnji dokument sa Listom projekata za finansiranje kroz projekte

spoljnih sredstava/razvojnih partnera se priprema na kraju procesa SOT-a

Godišnji budžet za 2017. usvojen.

Sistem nadzora i izveštavanja GPRV-a uskladiti sa sistemom klasifikacije

NSR-a/SOT-a/godišnjim budžetom sprovođenjem novog sistema

dizajniranog za realizaciju u 2017.

Sistem nadzora i izveštavanja GPRV-a pokriva sve odobrene i ciljeve

proizvode ministarstava i njima se daje poseban kod kako bi se omogućilo

specijalizovani nadzor.

OPS usvaja drugi talas sektornih strategija (NSR) za pripremanje tokom

2016.

Ministarstva pripremaju godišnji plan praćenja rada 2017.

28

2017 OSP usvaja kalendar za integrisano planiranje za 2017. i godišnji izveštaj

plana nadzora ministarstava (rezultati za 2016).

Treći talas okončane revizije sektornih strategija i koristi se za određivanje

prioriteta SOT-a i pripremu granica.

Struktura budžeta prema programima se rasprostire na svim ili (drugi talas)

određenom broju resornih ministarstava9

OSP za razrađivanje granica SOT-a/godišnjeg budžeta sa nivoa sektora na

nivo programa. Predstavljanje granica tekućih i kapitalnih troškova i na

nivou programa za sva ministarstva.

Obezbeđivanje sveobuhvatne obuke za MF/odeljenje za budžet i resorna

ministarstva u vezi „strukture budžeta prema programima“ i pratećim

procedurama.

Uključenje prioriteta revidiranih u NSR i NPUA u SOT 2018-2020.

Poboljšanje određivanja troškova proizvoda revidiranih u NSR, Planu za

sprovođenje SSP-a za prve tri godine SOT-a.

Ministarstva pripremaju godišnji plan praćenja rada 2018.

Godišnji izveštaj o napretku NSR-a (rezultati za 2016)

2018 Srednjoročna revizija i ažurirani dokument NSR-a je okončan.

Sprovođenje u delo svih procesa SIP-a, koji su pokrenuti u tri poslednje

godine.

9 Odluka o navedenom se treba doneti na osnovu ocene stanja i iskustva iz prvog talasa pilot ministarstava tokom 2016.