STRUKTURA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

mgr Arkadiusz ŁukaszówZakład Prawa AdministracyjnegoInstytut Nauk Administracyjnych

Pojęcie i rodzaje organów administracji

wyodrębniona paostwowa lub samorządowajednostka organizacyjna albo inny podmiot,któremu na podstawie przepisów prawapowszechnie obowiązującego lubporozumienia administracyjnego powierzonowykonywanie, w formach władczych lubniewładczych, działao należących doadministracji publicznej.

W doktrynie pojęcie organu administracji jestokreślane przy przyjęciu kryteriumfunkcjonalnego jako każdy podmiot, któremuustawa przyznała kompetencje z zakresuprawa administracyjnego niezależnie od tego,czy stanowi on częśd struktury paostwa czy teżinnego podmiotu (gminy, powiatu, organizacjispołecznej).

Oznacza to, że zadania publiczne mogą bydwykonywane zarówno przez organy administracjipublicznej w ścisłym znaczeniu, jak inne podmiotyokreślone prawem, które będą miały statusorganu administracji w znaczeniu funkcjonalnymw zakresie realizacji danego zadania. Wszystkiejednostki organizacyjne wykonujące zadaniapubliczne, mające różny status prawny izróżnicowany charakter organizacyjny orazniejednolite funkcje, określa się też mianempodmioty administrujące.

Pojęcie organ administracji publicznej obejmuje swymzakresem organy administracji paostwowej (rządowej),samorządowej oraz inne podmioty, którym powierzonezostały zadania z zakresu administracji. Organadministracji rządowej oznacza, organ znajdujący się wstrukturze podporządkowania Radzie Ministrów. Każdyorgan administracji rządowej jest organemadministracji paostwowej. Pojęcie organu administracjipaostwowej jest pojęciem szerszym, gdyż mieszczą sięw nim organy podporządkowane innym aniżeli RadaMinistrów organom, np. Krajowa Rada Radiofonii iTelewizji podległa Sejmowi.

można powiedzied, że organem administracji wznaczeniu ścisłym jest prawnie wyodrębnionaczęśd aparatu administracyjnego, działająca wimieniu paostwa lub samorządu, w ramachprzyznanych kompetencji i upoważniona dostosowania określonych środków prawnych. Wznaczeniu szerszym jest to każdy podmiotwykonujący zadania publiczne.

O Organy administracji mogą byd różnieklasyfikowane. Można wyodrębnid organypaostwowe (rządowe) i samorządowe, w tymorgany jednostek samorządu terytorialnegooraz organy samorządu gospodarczego czyzawodowego.

Organy paostwowe (rządowe) dzielą się na:naczelne i centralne (tworząc centrumadministracji) oraz organy terenoweadministracji rządowej zespolonej iniezespolonej.

Przyjmując jako kryterium skład organów, można je dzielid na:jednoosobowe (np. wojewoda, starosta, wójt) i kolegialne(np. Rada Ministrów, sejmik województwa). Zaletą organówkolegialnych jest możliwośd skupienia w jednym organieosób reprezentujących różny zasób wiedzy i doświadczenia,co zapewnia większą obiektywnośd w podejmowaniurozstrzygnięd. Do wad takich organów zalicza się:powolnośd działania, trudnośd ustalenia odpowiedzialnościza podjęte decyzje, wyższe koszty utrzymywania organu.

Przy przyjęciu jako kryterium sposobu kreowania organuwyróżnid można organy wybieralne (np. wójt, rada gminy,sejmik województwa) oraz organy powoływane (np.wojewoda).

Biorąc pod uwagę zakres kompetencji, dzielidmożna organy na: decydujące, mającemożliwośd władczego rozstrzygania spraw iwiążącego oddziaływania na inne podmioty impodległe; pomocnicze i doradcze, którychzadaniem jest przedstawianie opinii,wniosków itp.

Właściwośd organu administracji

Zakres zadao organu administracji określony jest wustawach lub przepisach wykonawczych do ustaw iobejmuje wyliczenie spraw, którymi dany organ sięzajmuje. Wskazanie zakresu spraw, którymi organadministracji się zajmuje, oraz określenie działao, jakiedany organ może lub musi w tych sprawachpodejmowad, wskazuje na zakres kompetencji organu.O ile zakres działania organu administracji publicznejokreślają przepisy prawa ustrojowego, o tyle przepisykompetencyjne, czyli upoważnienie do podjęciakonkretnych działao w określonej prawnej formiedziałania, zawarte są w prawie materialnym.

W literaturze podkreśla się, że pojęcie „zadaniaadministracji publicznej" często bywautożsamiane z pojęciem jej kompetencji. D.Mazurkiewicz zwraca jednak uwagę, żekompetencje zawierają zarówno aspektobowiązku, jak i uprawnienia, natomiast pojęciezadao odnosi się jedynie do pojęcia obowiązku.Wskazuje się, że z określenia zadao nie wynikaautomatycznie kompetencja, czyli upoważnienie,do podejmowania określonych czynności.

Właściwośd miejscowa określa, jaki organ jestkompetentny do rozstrzygnięcia danej sprawypod względem ustalenia jego terytorialnegozakresu działania (np. zakresem właściwościterytorialnej wojewody jest obszarwojewództwa, rady gminy - obszar gminy).

Właściwośd rzeczowa wskazuje na określonąkategorię spraw przekazaną danemu organowi(np. uprawnionym do wydawania paszportujest wojewoda, decyzję w zakresie zmianynazwiska wydaje kierownik urzędu stanucywilnego). Określana jest ona przepisamiprawa materialnego.

Właściwośd funkcjonalna, zwana teżinstancyjną, określa organ właściwyinstancyjnie do rozstrzygnięcia danej sprawy(np. zakaz odbycia zgromadzenia publicznegowydaje jako organ pierwszej instancji wójt, aorganem odwoławczym, czyli organem drugiejinstancji, jest wojewoda).

Organ administracji publicznej nie może swojejkompetencji przekroczyd, zrzec się lub jejograniczad. Może jednak wyjątkowo działad wzakresie kompetencji innego organu. Zachodzito w przypadku delegacji kompetencji.

Co do zasady przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawoweji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalnościkompetencji, ponieważ przepisy upoważniające do przeniesieniakompetencji, jako przepisy szczególne, nie mogą bydinterpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesieniakompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoichkompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jakowłasnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, doktórego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiotupoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności zeskutkiem prawnym dla organu upoważniającego (zob. wyrok WSA wPoznaniu z dnia 23 kwietnia 2008 r., IV SA/Po 798/07).

Struktura resortowa

Administracja publiczna zajmuje się bardzo wielomadziedzinami szczegółowymi i działa za pomocą ogromnejliczby organów i innych podmiotów administrujących.Dziedziny działania administracji są naturalnie oddzieloneod siebie ze względów merytorycznych, a w ślad za tymoddzieleniem następuje podział organów administracjipublicznej według ich kompetencji (właściwości) rzeczowej.Inne organy zajmują się zatem sprawami budownictwa, ainne pomocą społeczną, inne powszechnym obowiązkiemobrony, a inne oświatą itd. W ten sposób można ; ostrukturze resortowej administracji publicznej, oznaczającejgrupowanie jej podmiotów według przedmiotu ichkompetencji.

Resort

W paostwie scentralizowanym administracja publiczna jestzorganizowana w strukturze resortowej w istocie bez żadnegowyjątku, jednak w paostwie realizującym zasadę decentralizacji,zwłaszcza tam, gdzie jest rozbudowany system samorząduterytorialnego, posługiwanie się pojęciem resortu wobec całejadministracji publicznej jest oczywiście anachroniczne ibezproduktywne. Struktura resortowa istnieje w takim paostwiealbo w obszarach scentralizowanych (administracja rządowa), albowewnątrz urzędów administracyjnych (urzędy gmin lub powiatówitp.) i nie obejmuje oczywiście całej administracji publicznej. Wpływposzczególnych organów naczelnych (ministrów) lub organówcentralnych na funkcjonowanie organów zdecentralizowanych(samorządowych) praktycznie nie istnieje, gdyż to nie ministrowiewykonują kompetencje nadzorcze wobec tych podmiotów.

DZIAŁ

W obowiązującym ustawodawstwie pojęcieresortu w obrębie administracji rządowejzostało zastąpione przez pojęcie działuwprowadzone przez ustawę z dnia 4 września1997 r. o działach administracji rządowej

(tekst jed: Dz. U. z 2020 r. poz. 1220).

PRZEDMIOTOWE WYODRĘBNIENIE DZIAŁÓW

Art. 5 u.d.a.r. ustalono dziedziny administracjipublicznej nazwane działami, a jedynymelementem organizacyjnym, który je wyodrębniajest to, że każdym działem kieruje odpowiedniminister. Takiego ministra określa się jako ministrawłaściwego do spraw oznaczonych nazwą działu(np. do spraw administracji publicznej, do sprawgospodarki, do spraw rolnictwa, do sprawturystyki itd.), przy czym dany minister możekierowad kilkoma działami naraz. W jednymwypadku takie połączenie jest obligatoryjne(działy: budżetu, finansów publicznych i instytucjifinansowych art. 4, ust. 4 u.d.a.r.)

KLASYFIKACJA

Klasyfikacja działów ustalona w art. 5 u.d.a.r. jestrozbudowana w dalszych artykułach w tensposób, że dokonano wyliczenia poszczególnychrodzajów spraw administracyjnych, jakie należądo danego działu (art. 6-33 u.d.a.r.)

ROLA MINISTRÓW

Ustawa nie używa tu własnej nazwy każdegoministra, ale określenia „minister kierującydziałem", i stwierdza, że „ministra kierującegookreślonym działem określa się jako ministrawłaściwego do spraw oznaczonych nazwądanego działu" (art. 4 ust. l u.d.a.r.).

ORGANY CENTRALNE POZA DZIAŁAMI

Obecnie są to: Główny Urząd Statystyczny, PolskiKomitet Normalizacyjny, Urząd OchronyKonkurencji i Konsumentów, AgencjaBezpieczeostwa Wewnętrznego i AgencjaWywiadu, Centralne Biuro AntykorupcyjneUrząd Zamówieo Publicznych i Urząd RegulacjiEnergetyki (art. 33a u.d.a.r.).

RODZAJE PODZIAŁÓW TERYTORIALNYCH

1. Podział zasadniczy

2. Gminy

3. Powiaty

4. Miasta na prawach powiatu

5. Województwa

6. Podział pomocniczy

7. Podziały specjalne i obszary specjalne

POJĘCIE CENTRALIZACJI

Centralizacja (układ scentralizowany) polega nahierarchicznym podporządkowaniu organu luborganów administrujących innemu organowilub organom administrującym. Oznacza to, żeorgan stojący niżej w danej hierarchii organów(organ podporządkowany) zależy od organustojącego wyżej (organ nadrzędny).

CENTRALIZACJAZależnośd ta ma swój aspekt służbowy (tzw.zależnośd służbowa), polegający na obowiązkuwykonywania wiążących poleceo służbowychwydawanych przez organ nadrzędny, a takżeaspekt osobowy (tzw. zależnośd osobowa),polegający na uzależnieniu obsady stanowisk(powołao, zwolnieo, a także awansów, nagróditp.) w ramach organu podporządkowanego odwoli i decyzji organu nadrzędnego.

CENTRALIZACJAIstotne elementy prawne współczesnej centralizacji:

1) ściśle wyodrębnienie prawne zadao i kompetencjina każdym stopniu organizacyjnym administracji:

2) możliwośd ich dekoncentrowania na organyniższego stopnia;

3) zachowanie hierarchicznego podporządkowaniaw sferze realizacji tych kompetencji.

NADZÓR I KIEROWNICTWOOdpowiednikiem tych zależności jest pełen nadzórpodmiotu wyższego szczebla nad podmiotemniższego szczebla, który nie jest ograniczony przezustawowe kryteria i może dotyczyd wszystkichaspektów działania organów podporządkowanych.Nadzór ten polega tu na kierownictwie, które jestsposobem oddziaływania najbardziejcharakterystycznym dla układu scentralizowanego ioznacza możnośd pełnego wpływania na działaniapodmiotu podporządkowanego. Przykładem możetu byd nadzór Prezesa Rady Mini­strów nadwojewodami.

GRANICE MIĘDZY CENTRALIZACJA I DECENTRALIZACJĄ

Przyjmuje się, że o takich granicach przesądzająnastępujące kryteria:

1) strategiczny charakter rozstrzygnięcia (niezastrzeżony dlaparlamentu);

2) niezwykła waga zadania dla bezpieczeostwa iintegralności paostwa;

3) koniecznośd izolacji od splotu interesów lokalnych w celuuniknięcia stronniczości rozstrzygnięcia i partykularyzmu;

4) niemożnośd późniejszej korekty lokalnego lubregionalnego błędu o dużym znaczeniu dla interesówcałego paostwa (np. skażenie środowiska).

POJĘCIE DECENTRALIZACJI

Decentralizacja (układ zdecentralizowany) polegana zagwarantowanej prawnie względnejsamodzielności i niezależności jednychorganów (podmiotów) administracji publicznejod innych organów administracji publicznej.

FORMY DECENTRALIZACJI

Decentralizacja administracji publicznej nie polega jednaktylko na wyposażaniu organów administracyjnych wsamodzielnośd i niezależnośd, lecz także na różnychformach przekazywania funkcji i zadao administracyjnychinnym podmiotom. W tym sensie można mówid oróżnych formach decentralizacji. Są to: decentralizacjaprzez samorząd, przez zakłady administracyjne, przezprzekazywanie funkcji i zadao organizacjom społecznym iinne. Decentralizacja aparatu administracyjnego możebyd analizowana w ujęciu pozytywnym, zbierającymelementy samodzielności i niezależności podmiotówzdecentralizowanych, i w ujęciu negatywnym,zbierającym elementy ograniczające samodzielnośdpodmiotów zdecentralizowanych.

POJĘCIE DEKONCENTRACJI

Przez dekoncentrowanie rozumiemy:

przeniesienie kompetencji na organy (organ)niższe bądź równorzędne, dokonane w drodzeaktu normatywnego rzędu ustawy lub wdrodze aktu normatywnego organuprzenoszącego kompetencje z zachowaniemnadrzędności hierarchicznej organówzwierzchnie!: w zakresie realizacjiprzekazanych kompetencji.

DEKONCENTRACJA

Ma ona kierunek pionowy w odróżnieniu oddekoncentracji poziomej - nazywanejresortową - w której kompetencje organówjednego resortu przechodzą na organy tegosamego stopnia w innym resorcie. Wyodrębnidmożna także dekoncentrację skośną, gdykompetencje z organów jednego resortuprzekładane są na organy niższego stopniaorganizacyjnego w drugim resorcie.

ISTOTA KIEROWNICTWA

Organ kierujący ma również do dyspozycji pełenzakres oceny jednostki kierowanej, obejmującejwarunki, sposób i treśd działania tej jednostki.Obowiązujące prawo nie określa zakresukierownictwa ani środków jego realizacji,pozostawia je uznaniu i wyborowi podmiotukierującego i ustanawia tylko ich ogólne ramyprawne.

NADZÓR

Tak więc nadzór w sferze prawa administracyjnegooznacza: badanie działalności danego podmiotuadministrującego (kontrola) połączone zmożliwością pomocy, wpływu, a także modyfikacjitej działalności, dokonywane przez organzwierzchni organizacyjnie bądź funkcjonalnie, wcelu zapewnienia zgodności tej działalności zprawem, a w określonych przypadkach zgodnościz pewnymi wartościami szczegółowymi (takżeokreślonymi w prawie).

RODZAJE NADZORU

Wymienione środki nadzoru są tzw. nadzoremrepresyjnym. Obok niego wyróżnia się nadzórprewencyjny, który jest realizowany przedpodjęciem działania przez organ nadzorowany (np.uzgodnienie lub zaopiniowanie aktu). W każdymukładzie organizacyjnym kryteria nadzoru powinnybyd ustalone przez ustawodawcę jednoznacznie, aśrodki nadzoru powinny byd zebrane wzamkniętym katalogu. O innym rozróżnieniunadzoru, wynikającym z przeciwstawienia sobieukładu scentralizowanego i układuzdecentralizowanego, była jużmowa wyżej.

NADZÓR W SYSTEMIE ORGANÓW ADMINISTRACJI

1) nadzór nad administracją rządową (nadzór wznaczeniu wąskim, kiedy sprawujący go organ jestorganem nadrzędnym organizacyjnie);

2) nadzór nad działalnością jednostek samorząduterytorialnego;

3) nadzór policyjny (uniezależniony od kategoriipodmiotów mu poddanych, a zbudowany woparciu o kryterium przedmiotu: ochronybezpieczeostwa, porządku i zdrowotnościpublicznej oraz innych wartości objętych policjaadministracyjną).

NADZÓR W SYSTEMIE ORGANÓW ADMINISTRACJI

Administracja rządowa zorganizowana jest nazasadach centralistycznych. Stąd też układynadrzędności i podporządkowania w tym systemieujęte są w ramy nadzoru (hierarchicznego),określanego także w języku prawnym i prawniczymjako kierownictwo.

Z kolei w sytuacji nadzoru policyjnego podjęte przezorgan administracji publicznej przedsięwzięcianadzorcze skierowane są także do podmiotówspoza administracji publicznej (np. w ramachnadzoru budowlanego).

NADZÓR NAD DZIAŁALNOŚCIĄ JST

Administracja rządowa i samorządowa, mimo żezorganizowane według odmiennych zasadustrojowoprawnych centralizacji oraz decentralizacjistanowią elementy składowe większej całości, amianowicie administracji publicznej. Zadania, sposób ichwykonania oraz powiązania zachodzące w strukturachadministracji publicznej są uregulowane prawnie.Obowiązek działania organów administracji na podstawieprzepisów prawa wynika z konstytucyjnej zasadypraworządności. Nadzór, którego treśd została jużzarysowana, a za chwilę zostanie opisana, ma zapewnidrealizację celów administracji publicznej oraz utrzymadjej działalnośdw granicach prawa.

SWOISTOŚC NADZORU NAD DZIAŁALNOŚCIĄ JST

Zgodnie z ustrojowymi ustawami samorządowymiprzedmiotem nadzoru jest działalnośd jednosteksamorządu terytorialnego (art. 85 u.s.g., art. 77u.s.p., art. 79 u.s.w.). Działalnośd ta jestrealizowana bezpośrednio przez mieszkaocówjednostek samorządu terytorialnego tworzącychwspólnoty samorządowe podejmującerozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym(poprzez wybory i referendum) oraz zapośrednictwem organów jednostek samorząduterytorialnego (art. l w zw. z art. 11 ust. l u.s.g., art.l w zw. z art. 8 u.s.p., art. l w zw. z art. 5 ust. lu.s.w.).

SWOISTOŚC NADZORU NAD DZIAŁALNOŚCIĄ JST

Przepisy o nadzorze określone w samorządowych ustawach ustrojowychstosuje się także do związków i porozumieo międzygminnych orazzwiązków i porozumieo z udziałem powiatów (art. 99 u.s.g., art. 90u.s.p.). Nadzorowi nie podlega jednak cała działalnośd jednosteksamorządu terytorialnego, ich związków. Wyłączone są (z zakresu tzw.nadzoru ogólnego, ustrojowego) np. de­cyzje indywidualne z zakresuadministracji publicznej, wydawane przez organy jednosteksamorządu terytorialnego (art. 102 u.s.g., art. 89 u.s.p., art. 88 u.s.w.).Kontrolę instancyjną oraz nadzór pozainstancyjny, a także kontrolęsądową w tym zakresie określają odrębne przepisy, a w szczególnościkodeks postępowania administracyjnego, ordynacja podatkowa orazinne ustawy zawierające szczególne regulacje proceduralne, aponadto ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych orazustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

KRYTERIUM NADZORU

1. Zgodności z prawem

2. celowości,

3. rzetelności i

4. gospodarności

ORGANY NADZORUZgodnie z ustawami ustrojowymi organami nadzoru są: Prezes Rady Mi­nistrów,

wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachun­kowa(art. 86 u.s.g., art. 76 u.s.p., art. 78 u.s.w.). Organami spełniającymi funk­cjenadzorcze są ponadto (w szczególności): minister właściwy do sprawadministracji publicznej oraz Sejm (art. 96 u.s.g., art. 83 u.s.p., art. 84 u.s.w.).Przy czym Sejm nie jest ani organem administracji publicznej, ani organemuznanym - expressis verbis - przez ustawodawcę za organ nadzoru. Toteż jegoprzewidzianej przez prawo ingerencji (rozwiązanie organu stanowiącego ikon­trolnego jednostki samorządu terytorialnego) nie należy traktowad jakośrodka nadzorczego, lecz jako środek o charakterze nadzorczym. Podkreślidnależy, że samorządowe ustawy ustrojowe wyłączają możliwośd zaskarżeniauchwały Sejmu rozwiązującej organ stanowiący i kontrolny jednostkisamorządu terytorialnego do sądu administracyjnego.

W tym kontekście wspomnied też trzeba o kontroli sprawowanej w tym zakresieprzez sądy administracyjne (np. art. 93 u.s.g., art. 81 u.s.p., art. 82c u.s.w.)

ŚRODKI NADZORU

1. Zatwierdzenie

2. Uzgodnienie

3. Zaopiniowanie

4. Stwierdzenie nieważności

ŚRODKI NADZORU

Ustawy samorządowe zawierają szczególną regulację nadzorczą,wprowadzoną ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: osamorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządziewojewództwa, o administracji rządowej w województwie oraz ozmianie niektórych innych ustaw a także ustawą z dnia 20 czerwca2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydentamiasta. Umożliwia ona wyegzekwowanie obowiązków wynikających zordynacji wyborczej, dotyczących stwierdzenia przez organyuchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego wygaśnięciamandatu radnego w sytuacjach określonych w art. 190 ordynacjiwyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a takżeskutków prawnych naruszenia zakazu wynikającego z art. 5 pkt 2ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzeniadziałalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne orazz art. 26 ust. l pkt 1-7 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.

ŚRODKI NADZORU

Regulacja ta obejmuje radnych, członków zarządów jednostek samorząduterytorialnego, wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, zastępcówwójtów (burmistrzów, prezydentów miast), sekretarzy gmin lubpowiatów, skarbników jednostek samorządu terytorialnego,kierowników jednostek organizacyjnych jednostek samorząduterytorialnego i osoby zarządzające lub będące członkami organówzarządzających gminną, powiatową albo wojewódzką osobą prawną.O ile organ uchwałodawczy nie stwierdzi wygaśnięcia mandaturadnego lub nie odwoła ze stanowiska wymienionych wyżejfunkcjonariuszy samorządowych, wojewoda wzywa organuchwałodawczy do podjęcia uchwały w terminie 30 dni. W raziebezskutecznego upływu tego terminu wojewoda wydaje w takiejsprawie zarządzenie zastępcze, uprzednio powiadamiając o tymministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 98a u.s.g.,art. 85a u.s.p., art. 86a u.s.w.).