studio sobre la protección - Comisión Económica para ... · “transición demográfica” (Chesnais, 1986; Vallin, 1995). 7 . Protección Social de la tercera edad en Ecuador

Estudio sobre la protección

social de la tercera edad en Ecuador En el marco del convenio entre la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social de Ecuador y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) CELADE-División de Población CEPAL

Fe de erratas: CREDITOS Por omisión involuntaria, no consta en la página de Créditos de la publicación del estudio “Protección Social de la Tercera Edad en el Ecuador” el nombre del Director de CELADE-CEPAL. Para rectificar dicha omisión se incluye esta nota de reconocimiento por el valioso aporte en la dirección del estudio al señor: Dirk Jaspers Faijer DIRECTOR DE CELADE-CEPAL

Índice

Introducción .......................................................................................5 I. Aspectos conceptuales del envejecimiento

y enfoque de políticas ................................................................7 1. Marcos de referencia para la comprensión y el estudio

del envejecimiento..................................................................7 1.1 El envejecimiento como fenómeno poblacional

y la teoría de la transición demográfica ..........................7 1.2 El envejecimiento desde el punto de vista individual.....9 2. El estándar internacional en relación a los derechos

de las personas mayores: el marco de las políticas...............13 2.1 Las Naciones Unidas y el envejecimiento ....................13 2.2 El enfoque de derechos y el envejecimiento.................17 3. Marco conceptual y criterios orientadores

del presente estudio ..............................................................19 3.1 El enfoque de derechos.................................................19 3.2 El enfoque del ciclo de vida..........................................20 3.3 Los enfoques de género y étnico ..................................21 3.4 Quiénes son las personas mayores en el marco

de este trabajo ...............................................................22 II. Transición demográfica y envejecimiento

en Ecuador ................................................................................23 1. La transición demográfica ....................................................23 1.1 La transición demográfica en América Latina..............23 1.2 La transición demográfica en Ecuador .........................27 2. Tendencias de la fecundidad ................................................29 2.1 Tendencias y desigualdades internas

de la fecundidad............................................................29 2.2 Fecundidad por provincias............................................32

Protección Social de la tercera edad en Ecuador

2.3 Fecundidad y grupos de edades.................................................................................. 33 2.4 Uso de anticonceptivos............................................................................................... 35 3. Tendencias de la mortalidad............................................................................................... 36 3.1 Esperanza de vida al nacer y a los 65 años................................................................. 36 3.2 Tendencias y desigualdades de la mortalidad infantil ................................................ 38 3.3 Mortalidad infantil por provincias.............................................................................. 39 4. La migración internacional ................................................................................................ 41 4.1 Tendencias de la migración internacional .................................................................. 41 4.2 Magnitud y características de los emigrantes ............................................................. 42 4.3 Consecuencias de la emigración sobre el envejecimiento.......................................... 44 5. Tendencias del crecimiento, la estructura por edades y el tamaño de la población ........... 45 5.1 Crecimiento total y por edades ................................................................................... 45 5.2 Estructura por edades: tendencias y perspectivas....................................................... 47 5.3 Tamaño de la población total y por edades ................................................................ 49 5.4 Tamaño y estructura de la población según origen étnico declarado ......................... 50 6. El envejecimiento de la población ..................................................................................... 52 6.1 Feminización del envejecimiento ............................................................................... 53 6.2 Envejecimiento interno de la población adulta mayor ............................................... 55 6.3 Relaciones entre generaciones.................................................................................... 56

III. La situación social y económica de las personas mayores en Ecuador ............... 61 1. Distribución de la población y condiciones materiales de vida ......................................... 61 1.1 Distribución en el territorio nacional.......................................................................... 61 1.2 Condiciones materiales de vida .................................................................................. 64 2. Características sociales y familiares................................................................................... 71 2.1 Características educativas........................................................................................... 71 2.2 Estado conyugal ......................................................................................................... 74 2.3 Relación de parentesco y composición de los hogares............................................... 76 3. Salud y discapacidad.......................................................................................................... 80 3.1 Perfiles epidemiológicos de morbilidad y mortalidad................................................ 80 3.2 Discapacidad .............................................................................................................. 82 3.3 Seguridad en salud ..................................................................................................... 87 4. Seguridad social y situación económica ............................................................................ 91 4.1 El Sistema Nacional de Seguridad Social .................................................................. 91 4.2 Inserción laboral ......................................................................................................... 95 5. Pobreza e ingresos.............................................................................................................. 99 5.1 Pobreza ....................................................................................................................... 99 5.2 Ingresos .................................................................................................................... 109

IV. Políticas y programas hacia las personas mayores.................................................. 113 1. Marco para las políticas hacia los adultos mayores ......................................................... 113 2. La Ley del Anciano.......................................................................................................... 115 3. Actividades del Ministerio de Bienestar Social en el marco de la Ley del Anciano........ 117 4. Política social del Estado: principales programas .......................................................... 119 4.1 Programa de Protección Social (PPS) ...................................................................... 119 4.2 Programa Aliméntate Ecuador ................................................................................. 122 4.3 Programa de Aseguramiento Universal en Salud (PROAUS).................................. 124 4.4 Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social:

Sistema de Selección de Beneficiarios ..................................................................... 126 V. A modo de síntesis y conclusiones ............................................................................... 129 VI. Recomendaciones .............................................................................................................. 137 Bibliografía .................................................................................................................................. 143

Protección Social de la tercera edad en Ecuador.

Introducción

El envejecimiento, tanto de las personas como de la población en su conjunto, es un proceso generalizado en América Latina y el Caribe, aunque presenta distintos ritmos de avance según las características de cada sociedad.

Todos los países de la región van camino a convertirse en sociedades más envejecidas. Este proceso se acelerará en las próximas décadas, imponiendo el desafío y la obligación de desarrollar nuevas estrategias para la atención de las necesidades de salud, trabajo, servicios, protección social y convivencia intergeneracional, entre otras.

Existe una multiplicidad de perspectivas para analizar el envejecimiento. En este estudio el tema se examina a partir de dos de ellas: el envejecimiento poblacional y la situación de las personas de edad avanzada.

El envejecimiento poblacional es un fenómeno macrosocial que alude al cambio en la estructura por edades de la población, producto de la relativa disminución de las personas más jóvenes y el aumento de la proporción de adultos y, sobre todo, de personas de avanzada edad. La velocidad del proceso de envejecimiento difiere de un país a otro según la fase de la transición demográfica por la que atraviesan: unos están en una etapa de envejecimiento avanzado, en otros la situación es intermedia, mientras que algunos países están en una fase aún incipiente de este proceso. Por ello, si bien los desafíos a mediano y largo plazo pueden ser similares, en el corto plazo las prioridades pueden diferir (CEPAL, 2004a).

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Protección social de la tercera edad en Ecuador

A nivel microsocial el tema del envejecimiento se aborda desde la perspectiva de los individuos que lo protagonizan. En este sentido, cabe recordar que en América Latina el envejecimiento ocurre en un contexto caracterizado por una gran incidencia de pobreza, alta y creciente participación laboral en el mercado informal, persistente y aguda inequidad social, escaso desarrollo institucional y baja cobertura de la seguridad social. A ello se agrega la mayor dificultad que habría en el futuro si los hijos de las cohortes más jóvenes ⎯que serían los prestadores de apoyo a las generaciones más viejas⎯ no logran reunir los recursos suficientes para compensar el hecho de que son parte de una red familiar más reducida, y si el Estado no apoya a las familias ⎯y especialmente a las mujeres⎯ en la prestación de los servicios que entregan a las personas mayores (CEPAL, 2004a).

A las dificultades socioeconómicas de las personas mayores se suman, en muchos casos, las inequidades de género y étnicas, que repercuten en el ejercicio de los derechos (de primera y segunda generación). Ello se expresa, por ejemplo, en una deficiente inserción en el mercado laboral en las edades adultas (menor salario y mayor precariedad contractual), que a futuro redunda en situaciones de pobreza y exclusión de los servicios y beneficios de la protección en la vejez. Es el caso de las mujeres, quienes debido a las interrupciones en la participación económica por la maternidad y a su mayor esperanza de vida, quedan en una situación desventajosa frente a los sistemas de seguridad social (CEPAL, 2004a).

Las perspectivas de análisis macro y microsocial deben ser consideradas en forma simultánea y complementaria, ya que son interdependientes. De hecho, la situación de las personas mayores difiere en gran medida según se encuentren en una sociedad joven o en una sociedad ya envejecida.

En este contexto, y teniendo en cuenta ambos aspectos, la CEPAL (2004a) recomienda:

• Estudiar los temas del envejecimiento poblacional e individual en forma coordinada. • Monitorear el envejecimiento de la población y analizar indicadores específicos que sirvan

de referencia en el seguimiento y evaluación de la situación de las personas mayores. • Desarrollar y promocionar investigaciones sobre los principales aspectos del

envejecimiento (tanto macro como micro) a nivel nacional y regional. • Incorporar el tema del envejecimiento en las políticas públicas, con el propósito de

adecuar las intervenciones del Estado al cambio demográfico y a la construcción de una sociedad para todas las edades.

Considerando tales recomendaciones, este documento contiene el informe final del “Estudio sobre Protección Social de las Personas de Tercera Edad”, que ha sido elaborado en el marco del Convenio entre la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social de Ecuador y la CEPAL. El primer capítulo presenta los aspectos conceptuales que sustentan la comprensión del proceso de envejecimiento y el enfoque de políticas apropiado para su abordaje; el segundo se ocupa de la transición demográfica y el proceso de envejecimiento de la población ecuatoriana. El tercer apartado realiza un análisis sobre la situación social y económica de los adultos mayores en el país, y el cuarto presenta el marco de programas y políticas con el que cuenta Ecuador para la población de estas edades. Un último capítulo propone una síntesis y algunas conclusiones.

Este documento fue elaborado por Susana Schkolnik y contó con la colaboración de Sandra Huenchuán en la producción del primer capítulo y de las recomendaciones del estudio, y de Fernanda Stang en la revisión editorial del documento final. El trabajo fue supervisado por José Miguel Guzmán, Jefe del Área de Población y Desarrollo de CEPAL/CELADE, y se efectuó bajo la coordinación técnica de Sandra Huenchuán, profesional de CEPAL/CELADE.

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I. Aspectos conceptuales del envejecimiento y enfoque de políticas

1. Marcos de referencia para la comprensión y el estudio del envejecimiento

1.1 El envejecimiento como fenómeno poblacional y la teoría de la transición demográfica

Desde el punto de vista demográfico y como fenómeno global, el envejecimiento tiene que ver con el concepto de “población” como un colectivo, y se refiere específicamente al aumento del peso relativo de las personas mayores en la composición de su estructura por edades. Ésta, a su vez, es un reflejo de las tendencias pasadas de la fecundidad, la mortalidad y la migración en cada uno de los países, y muestra aproximadamente cuál es el nivel de cada uno de estos componentes demográficos y cómo han ido interactuando y evolucionando en el tiempo. Esta dinámica, empíricamente observada en la mayoría de los países, ha sido largamente analizada dentro del marco de la teoría de la “transición demográfica” (Chesnais, 1986; Vallin, 1995).

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En efecto, se ha hablado de “fases de la transición demográfica” para referirse a diferentes combinaciones de las variables demográficas y, en general, a un proceso histórico que se ha descrito —con diversos ritmos— tanto para los países actualmente desarrollados de Europa como para los de América Latina, cuando éstos se han considerado globalmente. La “fase pretransicional” se refiere a niveles de fecundidad y mortalidad elevados, baja tasa de crecimiento de la población y una estructura por edades joven, con predominio de población infantil y juvenil. A partir de esta situación los países han pasado por periodos de cambio —más o menos rápidos— en la mortalidad y la fecundidad, que si bien provocaron un alto crecimiento de la población durante un cierto periodo de tiempo, han tendido a evolucionar hacia una “fase de transición demográfica avanzada”, con niveles bajos de mortalidad y de fecundidad, bajo crecimiento de su población y una estructura por edades envejecida o en proceso de envejecimiento (Zavala de Cosío, 1992).

En otras palabras, la primera fase de la transición corresponde a una población con alta proporción de niños, jóvenes y adultos jóvenes y baja proporción de personas de edad avanzada, con niveles de fecundidad y mortalidad elevados que no se han modificado por periodos prolongados de tiempo.

Posteriormente, el descenso acelerado de la mortalidad —en especial de la mortalidad infantil y en la niñez—, con una fecundidad que no ha iniciado su descenso, produce un rejuvenecimiento de la población (que es lo que se ha observado en los países de América Latina en las etapas incipientes de la transición demográfica). En estos casos la disminución de la mortalidad infantil tiene un efecto similar al del aumento de la fecundidad, produciendo un ensanchamiento de la pirámide de edades por su base.

Finalmente, una vez que la mortalidad alcanza un nivel relativamente bajo —en promedio— se produce el descenso de la mortalidad en las edades adultas y avanzadas, lo que junto con la estabilización de la fecundidad en niveles bajos da lugar a estructuras por edades envejecidas. Esto significa que disminuye la proporción de jóvenes y aumenta la de personas de edad avanzada, hasta llegar el momento en que esta última puede superar a la primera.

La perspectiva de la “transición demográfica” otorga mucha importancia tanto a la identificación de las causas que la provocan como a los efectos de estos cambios demográficos en la demanda de la población hacia los ámbitos de la protección social. El propósito de este énfasis es aportar a la elaboración y el mantenimiento de políticas públicas que tomen en cuenta las cambiantes características demográficas del país y las necesidades de los sectores más desfavorecidos de la población (CEPAL/CELADE/BID, 1996).

Los cambios demográficos no han sido independientes de los cambios económicos y sociales experimentados por la región desde los años sesenta. El crecimiento económico sentó las bases para el aumento del ingreso real de amplias capas de la población y la expansión de la educación, lo que dio como resultado la emergencia de sectores medios en muchos países. Se amplió la cobertura de salud y se mejoró el estado nutricional de la población, se difundieron los nuevos descubrimientos de la medicina y se amplió el alcance de los medios de comunicación. Esto no sólo contribuyó a prolongar la vida y mejorar la salud, entre otras cosas, sino que también provocó cambios en los valores, en las creencias y en los comportamientos relacionados con el cuidado de la salud, la formación de las familias y el número deseado de hijos, conduciendo así, en última instancia, a la disminución de la mortalidad y de la fecundidad (Schkolnik, 1999).

La principal causa demográfica del envejecimiento de la población —o del incremento de la proporción de personas mayores en la población total— es el descenso de la fecundidad, que reduce la base de la tradicional “pirámide” de edades provocando, al trasladarse a las edades subsiguientes, un incremento del peso relativo de las más avanzadas, hasta llegar a una “rectagularización” de la pirámide o, eventualmente, a su inversión (Chesnais, 1986; 1990) —cuando el porcentaje de población en edades avanzadas supera al de niños y jóvenes, como

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podría estar ocurriendo actualmente en algunos países desarrollados de Europa—. Contrariamente, un aumento de la fecundidad produciría el efecto opuesto, provocando un rejuvenecimiento de la pirámide por la base.

La reducción de la mortalidad puede afectar la estructura de edades de la población según cuál sea, a su vez, la estructura por edades de su descenso. Considerando este criterio, se pueden observar tres situaciones diferentes: a) si el descenso de la mortalidad no es diferencial por edades, no afectaría la estructura por edades de la población; b) si el descenso de la mortalidad se debe principalmente a la disminución de la mortalidad infantil, se produce un rejuvenecimiento de la base de la pirámide de edades; y c) si el descenso de la mortalidad afecta a las edades avanzadas, ocurre un envejecimiento de la pirámide por la cúspide (Schkolnik, 1990).

Históricamente, y en el marco de procesos de desarrollo económico y social desiguales, la mortalidad infantil es el primer factor en decrecer. En las etapas más avanzadas de la transición demográfica se produce el aumento de la esperanza de vida entre los adultos, y especialmente entre las personas mayores, lo que acentúa el envejecimiento de las poblaciones. Esto se ve reforzado por el descenso del número de mujeres en edad fértil, lo que a su vez es consecuencia de la disminución de la fecundidad en las generaciones pasadas.

También la migración, cuando es selectiva en términos etarios, tiene un efecto sobre la estructura por edades de una población. Cuando la emigración es protagonizada principalmente por adultos jóvenes, las zonas de origen se verán más envejecidas, mientras que las de destino podrán rejuvenecer. Cuando está compuesta por familias enteras, en cambio, tiende a no producir desequilibrios en las estructuras por edades de las zonas de origen y destino.

Por lo anterior, es claro que el envejecimiento de una población no es un proceso irreversible, pues bastaría que se invierta el curso descendente de la fecundidad en forma estable para que se genere nuevamente el incremento del peso relativo de los más jóvenes en el conjunto de la población. Es más, envejecimiento y rejuvenecimiento pueden ocurrir alternados y aun simultáneamente (United Nations, 1956). Ésta, sin embargo, no ha sido la tendencia histórica de los países desarrollados de transición temprana, ni se visualiza que sea la perspectiva futura de los países de América Latina.

De esta manera, puede verse que el “envejecimiento demográfico” es una síntesis de comportamientos individuales en interacción dinámica con procesos sociales, económicos, culturales, entre otros, que se expresa como una característica de las poblaciones y no de las personas individualmente.

1.2 El envejecimiento desde el punto de vista individual Los aspectos individuales o personales del envejecimiento tienen que ver con la experiencia

de vida de las personas a lo largo del tiempo y son el resultado, fundamentalmente, de una amalgama de factores biológicos, psicológicos y sociales. Según el Centro de Geriatría y Gerontología de la Universidad Católica de Chile (Marín, sin fecha), el envejecimiento es “una serie de modificaciones morfológicas, bioquímicas, psicológicas y funcionales que origina el paso del tiempo en los seres vivos”. Este proceso puede conducir a un envejecimiento con enfermedad, dependencia y fragilidad, o bien a un envejecimiento saludable, participativo y productivo.

Si bien el envejecimiento personal es un proceso irreversible, la forma que adopta en cada caso responde a las influencias del contexto social, psicológico, económico, político y cultural, relacionadas con la situación y las condiciones de vida de las personas, su inserción en el mundo del trabajo y en las esferas sociales, las posibilidades y oportunidades que existen en las sociedades en que viven y en las que se han desarrollado a lo largo de su vida. Por lo tanto, y dada su base biológica, aunque este proceso no es reversible en términos de la edad podría serlo desde un punto

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de vista cualitativo, con una óptica positiva, a través del mejoramiento de las condiciones de vida de las personas mayores y el planteamiento de nuevas metas para esta etapa de la existencia.

A las personas que están en una etapa avanzada del proceso de envejecimiento se les ha dado una multiplicidad de denominaciones; en el pasado predominaban nombres como “viejos”, “ancianos”, “senescentes”, “seniles”, haciendo alusión a una etapa final de la vida caracterizada por el desuso, la inactividad o la decadencia. Más recientemente, en la literatura especializada y en los medios masivos de comunicación, se habla de “personas mayores”, “población de edad avanzada”, “población de la tercera y cuarta edad”, entre otras alusiones, implicando con esto un mayor respeto hacia las personas que se encuentran en edades avanzadas y un reconocimiento de que no constituyen un grupo homogéneo, ni que se encuentran ya al margen de la sociedad.

Este cambio puede haber obedecido a diversas causas, pero sin duda la principal ha sido la prolongación de la esperanza de vida, que ha producido no sólo una ampliación del grupo de personas de edad avanzada, sino también una marcada diferenciación en su interior, encontrándose desde personas completamente activas y vigentes hasta aquellas que están en estados avanzados de invalidez.

Tampoco hay acuerdo acerca de cuál debe considerarse la edad cronológica de inicio del envejecimiento, es decir, cuándo se debe concebir a una persona como “mayor”. En la actualidad es difícil establecer el comienzo de esta etapa de la vida como una función exclusiva de la edad cronológica (años cumplidos), debido a que los años de vida de las personas han aumentado, y también el periodo en que éstas se mantienen activas y saludables.

En este marco, también habría que tomar en cuenta, por lo menos, otros dos factores. Por un lado, el vinculado al concepto de “funcionalidad” en el sentido en que lo define la OPS, como el estado de salud de las personas de edad avanzada no en términos de déficit, sino de mantenimiento de la capacidad funcional, entendiendo como tal “la capacidad de cumplir acciones requeridas en el diario vivir, para mantener el cuerpo y subsistir independientemente; cuando el cuerpo y la mente son capaces de llevar a cabo las actividades de la vida cotidiana se dice que la funcionalidad está indemne” (Sanhueza, Castro y Merino, 2005).

Por otro lado, es importante considerar también que las personas mayores se desenvuelven en una sociedad y en el marco de grupos sociales, por lo que el inicio de la “edad avanzada” tiene que ver con el papel que la sociedad les permite desempeñar y la percepción que ellas mismas tienen de sus roles sociales y de sus oportunidades para continuar desarrollándose como ciudadanos.

El envejecimiento, como un proceso que experimentan los individuos, puede ser tratado desde diferentes enfoques, que a su vez se nutren de distintas teorías, tal como se sintetiza en el siguiente cuadro:

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Cuadro 1 ENFOQUES Y TEORÍAS SOBRE EL ENVEJECIMIENTO INDIVIDUAL

Enfoque Teorías

Biológico Teoría del envejecimiento programado Teoría del desgaste natural

Psicológico Teoría de la actividad Teoría de la desvinculación Teoría psicosocial del yo de Erikson

Social Teoría funcionalista de la vejez Teoría económica del envejecimiento Teoría de la dependencia estructurada

Cultural Antropología de la vejez

Fuente: Sandra Huenchuan, Diferencias sociales en la vejez. Aproximaciones conceptuales y teóricas, Revista de Trabajo Social Perspectivas: Notas sobre Intervención y Acción Social, Nº 12, Santiago de Chile, Universidad Católica Cardenal Raúl Silva Henríquez, 2003.

El enfoque biológico del envejecimiento se basa en dos teorías: la del envejecimiento

programado, que sostiene que los cuerpos envejecen de acuerdo a un patrón de desarrollo normal establecido en cada organismo, y que este programa está sujeto solamente a modificaciones menores. Y la teoría del desgaste natural, que afirma que los cuerpos envejecen debido al uso continuo, es decir, que la vejez es el resultado de agravios acumulados en el cuerpo (Papalia y Wendkos, 1998). Según los argumentos de los autores de la primera de estas teorías este patrón es determinado e innato, mientras que quienes adhieren a la teoría del desgaste natural comparan el cuerpo con una máquina cuyas partes finalmente se gastan debido al uso (Papalia y Wendkos, 1998).

La unidad de análisis del enfoque psicológico del envejecimiento es el conjunto de individuos que envejecen y la forma en que encaran este proceso. Envejecer se conceptualiza, desde esta perspectiva, como un proceso individual de adaptación a los cambios que ocurren en esta etapa —en el propio organismo y en el entorno social—. El énfasis analítico se pone en el modo en que los individuos enfrentan y responden a las condiciones personales que les toca vivir —buscando solución a los problemas que tienen, aceptando y asumiendo las pérdidas inevitables—, para poder seguir sintiéndose satisfechos e interesados en su existencia (Comisión Nacional para el Adulto Mayor, Chile, 1995)

Dentro de este enfoque se encuentra la noción de envejecimiento satisfactorio —introducida por John Rowe en 1987—, que sería el resultado del mantenimiento de las capacidades funcionales, físicas, cerebrales, afectivas y sociales; un buen estado nutricional; un proyecto de vida motivante; empleo de paliativos apropiados que permitan compensar las incapacidades, etc. (Vellas, 1996). Esto significa, según la teoría de la actividad, que cuanto más dinámica se mantenga la gente mayor, podrá envejecer de manera más satisfactoria (Papalia y Wendkos,1998).

Una visión diferente al envejecimiento satisfactorio se encuentra en la teoría de la desvinculación, de acuerdo a la cual la vejez se caracteriza por un alejamiento mutuo. La persona mayor reduce voluntariamente sus actividades y compromisos, mientras que la sociedad estimula la segregación generacional presionando, entre otras cosas, a que se retire (Papalia y Wendkos, 1998). Algunos críticos de esta teoría sostienen que la desvinculación parece estar menos asociada con la edad que con factores relacionados al envejecimiento, tales como la mala salud, la viudez, la jubilación, el empobrecimiento, entre otros (Papalia y Wendkos, 1998).

La teoría psicosocial de Erikson (1985) también se enmarca dentro de este enfoque. El autor asocia a esta etapa de la vida la octava y última crisis en el desarrollo psicosocial del yo: "integridad versus desesperación". La primacía de la integridad permite la emergencia de la sabiduría, descrita

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por Erikson como una especie de preocupación informada y desapegada por la vida frente a la muerte. En contrapartida aparece el desdén, como reacción ante el sentimiento de un creciente estado de acabamiento, confusión y desamparo (Huenchuan, 2003).

El enfoque social se vincula con la sociología del envejecimiento, que ha desarrollado importantes áreas de trabajo para la interpretación de la realidad social de las personas mayores. Las teorías que se han gestado dentro de esta perspectiva son, principalmente, la teoría funcionalista de la vejez, la economía política del envejecimiento y la teoría de la dependencia estructurada.

La teoría funcionalista del envejecimiento, que tuvo predominio en los años sesenta y setenta, consideraba a la vejez como una forma de ruptura social y, en términos de la teoría del rol, como una pérdida progresiva de funciones. Sus críticos apuntaban, por un lado, a que esta forma de concebir el envejecimiento constituía un arma ideológica que justificaba los argumentos sobre el carácter problemático de una población que envejecía y que consideraba a las personas mayores como improductivas, no comprometidas con el desarrollo de la sociedad, etc.; y por otro, a que con la insistencia en la importancia de la adaptación personal del individuo se corría el riesgo de desarollar en la vejez un egocentrismo y un aislamiento progresivo (Bury, 1995).

Según la economía política de la vejez, la cuestión principal para comprender la situación de las personas mayores en las sociedades capitalistas modernas es lo que se considera el factor determinante de la calidad de la última fase de la vida: la influencia de la situación del mercado de trabajo adulto en el momento de la jubilación y posteriormente (Estes, 1986). Los críticos de esta teoría sostienen que, aun cuando resulte una aproximación útil, debe convenirse que tal continuidad (antes y después de la jubilación) no existe, por lo menos en la esfera económica (nivel de ingreso) y en el plano de las relaciones sociales (entendidas como relaciones de producción), y que tampoco resulta satisfactoria la alternativa de considerar a las personas mayores como una categoría social única, caracterizada por la desinserción del sistema productivo y la tributación de la seguridad social (Redondo, 1990).

La teoría de la dependencia estructurada intenta llamar la atención sobre el sistema social en general, en vez de dirigirla a las características de los individuos, enfatizando la creación social de la dependencia. Propone que la estructura y la organización de la producción son el origen de las características de la dependencia (Mouzelis, 1991). Esta postura ilumina cuestiones importantes, en especial las reglas y recursos que influyen y limitan la vida cotidiana de las personas viejas, a la vez que funciona como un correctivo del individualismo de anteriores teorías del envejecimiento (Bury, 1995).

Sin embargo, tal como señala McMullin (1995), estas teorías no cuestionan los supuestos que subyacen a las corrientes sociológicas dominantes, que examinan la vida de las personas en el contexto de los marcos establecidos por las sociedades occidentales. Además, la vida productiva y reproductiva de las personas jóvenes es el ideal respecto del cual se juzga a los adultos mayores, lo que resulta del todo inapropiado.

Por último, el enfoque cultural del envejecimiento puede aportar en el conocimiento e interpretación de la vejez. Esta aproximación parte de considerar que los individuos que componen la sociedad se encuentran atravesados por múltiples diferencias, que se construyen positiva o negativamente en la cultura. Según esta perspectiva, el género, la edad, el origen étnico y la clase social constituyen un insumo básico para la construcción de las identidades y experiencias de las personas de edad. De este modo permite indagar, además, sobre la construcción del sujeto y sus identidades en diferentes contextos culturales (Huenchuan, 1999).

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2. El estándar internacional en relación a los derechos de las personas mayores: el marco de las políticas

2.1 Las Naciones Unidas y el envejecimiento La situación de las personas mayores ha sido objeto de preocupación de la Asamblea General

de las Naciones Unidas desde 1948, cuando aprobó la resolución 213 (III) sobre el proyecto de declaración de los derechos de la vejez. Desde entonces, el tema fue tratado de forma indirecta por la Asamblea y por los organismos interesados en las cuestiones sociales. A partir de 1977 la temática se abordó más directamente, al plantearse la necesidad de organizar una asamblea mundial sobre las personas de edad, acordándose que dicha conferencia tuviera lugar en 1982 (CINU, 2006). Los posteriores pasos en relación a este tema han sido:

• La realización de la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento en Viena, Austria (1982), en la que se adoptó el Plan de Acción Internacional de Viena sobre el Envejecimiento, que recomienda medidas en sectores tales como el empleo y la seguridad económica, la salud y la nutrición, la vivienda, la educación y el bienestar social. Además, se considera a las personas de edad como un grupo de población heterogéneo y activo, con aptitudes diversas y necesidades especiales en algunos casos.

• La aprobación de los Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad (1991) por parte de la Asamblea General, los cuales establecen recomendaciones universales para las personas mayores en cinco ámbitos principales: independencia, participación, atención, realización personal y dignidad.

• La Proclamación sobre el Envejecimiento, aprobada en 1992 en el décimo aniversario de la Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento de Viena, y que establece la orientación general para seguir aplicando el Plan de Acción, proclamando a 1999 como el Año Internacional de las Personas de Edad. Este año tenía como tema unificador "Hacia una sociedad para todas las edades", en base a cuatro dimensiones:

− La situación de las personas de edad.

− El desarrollo individual a lo largo de toda la vida.

− Las relaciones entre generaciones.

− La relación entre desarrollo y envejecimiento de la población.

• La difusión de los documentos sobre el Marco de políticas para una sociedad para todas las edades y el Programa de Investigación para el envejecimiento para el siglo XXI, que sintetizan las políticas para facilitar la transición hacia una sociedad para todas las edades. Estos documentos fueron adoptados en 1999, cuando la Asamblea General se reunió para efectuar el seguimiento del Año Internacional de las Personas de Edad.

• La realización de la Segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento en Madrid, España (2002), en la que los Estados Miembros de las Naciones Unidas adoptaron el Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento (MIPAA).

El objetivo del Plan de Acción consiste en “garantizar que la población pueda envejecer con seguridad y dignidad y que las personas de edad puedan continuar participando en sus respectivas sociedades como ciudadanos con plenos derechos. Sin dejar de reconocer que los cimientos de una ancianidad sana y enriquecedora se ponen en una etapa temprana de la vida, el objeto del Plan es ofrecer un instrumento práctico para ayudar a los encargados de la formulación de políticas a

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considerar las prioridades básicas asociadas con el envejecimiento de los individuos y de las poblaciones” (Naciones Unidas, 2002).

Dado que la promoción y protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas mayores son importantes para lograr una sociedad equitativa para todas las edades, el Plan de Acción destaca los siguientes aspectos:

• la relación entre las generaciones, la que debe cultivarse, acentuarse y alentarse;

• la equidad de género para equiparar el acceso a la educación, a los recursos económicos y al control sobre dichos recursos, incluidos el crédito, la tenencia de la tierra y la herencia, incrementar los servicios de apoyo, y fomentar la participación de las mujeres en los procesos de adopción de decisiones;

• los derechos de las mujeres de edad avanzada en las zonas rurales y aisladas;

• la prevención del maltrato físico y psicológico de las mujeres debido a las actitudes sociales discriminatorias, incluyendo el ejercicio de algunas prácticas tradicionales y costumbres, situación que suele verse agravada por la pobreza y la falta de acceso a la protección de la ley.

Finalmente, el Plan de Acción exige, entre otras cosas, una concepción política, económica, ética y espiritual del desarrollo social de las personas de edad basada en la dignidad humana, los derechos humanos, la igualdad, el respeto, la paz, la democracia, la responsabilidad mutua y la cooperación y el pleno respeto de los distintos valores religiosos y éticos y contextos culturales.

A nivel de la Organización de Estados Americanos (OEA), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) incluye la edad como “otra condición social” objeto de discriminación que debe ser erradicada. También comprende algunas disposiciones particulares en el artículo 4 sobre el Derecho a la vida, específicamente la no imposición de la pena de muerte para los mayores de 70 años, y en el artículo 23, sobre Derechos políticos, la posibilidad de reglamentar el ejercicio en cargos públicos a partir de determinada edad (Huenchuan y Morlachetti, 2006).

En el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador) se establecen medidas específicas dirigidas a las personas mayores tanto en el artículo 9, donde se indica que “toda persona tiene el derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez”, como en el artículo 17 sobre protección a los ancianos, que señala:

“Toda persona tiene derecho a la protección especial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se comprometen a adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular a:

a) Proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas;

b) Ejecutar programas laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos;

c) Estimular la formación de organizaciones destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos” (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1988).

El artículo 17 del Protocolo de San Salvador obliga a los Estados partes a garantizar progresivamente la protección y el disfrute de los derechos básicos (alimentación y atención médica), el derecho al trabajo y la participación en la vejez. Éste es el único instrumento vinculante

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para los países de América Latina y el Caribe en el que se establecen normas sobre los derechos básicos de las personas mayores y cuyo cumplimiento, aunque sea progresivo, debería dar origen a una base mínima de reconocimiento y ejercicio de derechos en la vejez.1

En otro ámbito de acción, los países miembros de la CEPAL adoptaron, en noviembre de 2003, la Estrategia Regional de Implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento, que plantea metas, objetivos y recomendaciones para la acción en favor de las personas mayores en cada una de las tres áreas prioritarias acordadas en el Plan de Madrid (2002), y representa un marco de referencia regional que los países deben adaptar a sus realidades nacionales.

Los principios que sustentan la Estrategia Regional son: envejecimiento activo, protagonismo de las personas mayores, respeto a su heterogeneidad, enfoque de ciclo de vida y de visión prospectiva de largo plazo, y solidaridad intergeneracional. En el documento se plantean recomendaciones en tres áreas prioritarias, a saber:

Personas de edad y desarrollo:

• protección de los derechos humanos de las personas mayores;

• acceso al empleo decente y al crédito para microemprendimientos;

• inclusión laboral formal de las personas mayores;

• mejoramiento de la cobertura de pensiones no contributivas y contributivas;

• creación de condiciones para la participación en la vejez;

• acceso a la educación durante toda la vida.

Salud y bienestar en la vejez:

• cobertura universal de los servicios de salud;

• servicios integrales de salud que respondan a las necesidades de las personas mayores;

• promoción de conductas y ambientes saludables a través de programas sectoriales;

• normar los servicios de largo plazo;

• formación de recursos humanos;

• seguimiento del estado de salud de las personas mayores.

Entornos propicios y favorables:

• adaptación del entorno físico para una vida independiente en la vejez;

• apoyo a la sostenibilidad y adecuación de los sistemas de apoyo;

• promoción de una imagen positiva en al vejez.

En la quinta y sexta sección de la Estrategia se indican las acciones que los países, organismos internacionales e intergubernamentales y la CEPAL —en su calidad de secretaría técnica— deben llevar a cabo para su aplicación, revisión y evaluación. En seguimiento de los acuerdos allí adoptados, la CEPAL ha realizado tres reuniones subregionales: el Simposio sobre

1 Véase Huenchuan, S. y A. Morlachetti (2006), “Análisis de los instrumentos internacionales y nacionales

de derechos humanos de las personas mayores”, Revista Notas de Población Nº 81 (LC/G.2300-P), CELADE-División de Población de la CEPAL, Santiago, Chile.

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Envejecimiento Poblacional en Puerto España, Trinidad y Tabago (2004);2 la Reunión de Expertos sobre Envejecimiento - II Foro de Centroamérica y del Caribe sobre Políticas para Adultos Mayores en San Salvador, El Salvador (2004);3 y la Reunión de Gobiernos y Expertos sobre Envejecimiento en países de América del Sur en Buenos Aires, Argentina (2005). 4

En estas reuniones los países han presentado los avances logrados en la implementación de la Estrategia, mientras que los expertos y los organismos civiles han mostrado los resultados de sus investigaciones e intervenciones. Entre los avances de los países se cuentan la promulgación de leyes de protección de los derechos de las personas mayores, la creación y/o consolidación de la institucionalidad vinculada a la temática, y el diseño de políticas a favor de las personas mayores que organizan el quehacer gubernamental en este tema. Estos logros no son homogéneos, sino que coexisten distintos niveles de avance al interior de cada subregión. En cuanto a la investigación, se destaca la necesidad de continuar desarrollando mayores conocimientos y generar espacios específicos para el intercambio académico. Por último, entre las experiencias desarrolladas por la sociedad civil se ubican mayoritariamente el fomento de la participación, las actividades de ocio y recreación y algunas acciones dirigidas a mejorar la capacidad emprendedora de las personas mayores. Sin embargo, al igual que en los demás tópicos tratados en las reuniones de expertos, subsisten debilidades de distinto orden que apremia superar (Huenchuan, 2006).

Una de las conclusiones más destacadas de estos encuentros ha sido la imperativa necesidad de que los países provean condiciones y servicios para lograr una vejez digna y segura. También se han considerado asuntos de abordaje prioritario en el mediano plazo: la consolidación del envejecimiento en la agenda pública de los países, el fortalecimiento de las capacidades técnicas nacionales para la aplicación y seguimiento de la Estrategia Regional, y la afirmación de los mecanismos de implementación de la Estrategia (leyes, políticas e institucionalidad).

La reunión del Comité Especial sobre Población y Desarrollo, celebrada en marzo de 2006 en Montevideo (Uruguay), fue una nueva ocasión para que las delegaciones participantes presentaran las actividades nacionales relacionadas con la aplicación de la Estrategia Regional. Allí se adoptó la resolución 616 (XXXI), que en su párrafo 7 pide a la CEPAL que, en coordinación con los organismos del Grupo Interinstitucional sobre el Envejecimiento y las instituciones correspondientes del país anfitrión, organice una conferencia regional intergubernamental en 2007, destinada a examinar y evaluar los avances en la aplicación de la Estrategia Regional. En mayo de 2006, el gobierno de Brasil ofreció su país como anfitrión, propuesta que fue acogida por la CEPAL en consideración de su trayectoria en términos de acciones positivas dirigidas a las personas mayores. La conferencia, entonces, se realizará en Brasilia entre el 28 y el 30 de noviembre de 2007.

2 Véase CEPAL (2004), Population ageing in the Caribbean: An inventory of policies, programmes and

future challenges (LC/CAR/G.772), 23 December 2003, ECLAC Subregional Headquarters for the Caribbean, Port of Spain, Trinidad and Tobago, West Indies, Nations United Publications.

3 Véase CEPAL/CELADE (2005), Informe de la Reunión de Expertos sobre envejecimiento - II Foro Centroamericano y del Caribe de políticas para adultos mayores (LC/L.2347), San Salvador, 10 al 12 de noviembre de 2004 , Santiago de Chile, publicación de las Naciones Unidas.

4 Véase CEPAL/CELADE (2006), Informe de la Reunión de Gobiernos y Expertos sobre Envejecimiento en países de América del Sur (LC/L.2547), Buenos Aires, Argentina, 14 al 16 de noviembre de 2005, publicación de las Naciones Unidas.

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http://www.cepal.org/celade/sansalvador2004

http://www.cepal.org/celade/sansalvador2004


2.2 El enfoque de derechos y el envejecimiento Desde el punto de vista de la CEPAL, el “enfoque de derechos” —“basado normativamente

en estándares internacionales de derechos humanos y operacionalmente dirigido a promover, proteger y hacer efectivos los derechos humanos” (Artigas, 2003)— constituye un marco conceptual fundamental para el proceso de desarrollo humano.

Estas normas y estándares están contenidas en los distintos instrumentos de derechos humanos del derecho internacional, y los principios en los que se sustentan son: de universalidad y de reconocimiento de la interdependencia entre todos los derechos; de ejercicio de los derechos y de participación en los procesos de toma de decisiones; de responsabilidad y rendición de cuentas y de no discriminación y equidad (Artigas, 2003).

Según la CEPAL, la búsqueda de una nueva soberanía basada en el pluralismo y la diversidad cultural obliga a un reconocimiento de los sujetos, como individuos y como grupos, en tanto titulares de derechos universales y específicos, lo que conlleva la promoción, el desarrollo y el disfrute pleno e integral de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). En tal tarea están empeñados los distintos organismos pertenecientes a las Naciones Unidas en el mundo. “La promoción, disfrute y cumplimiento de los DESC implica logros sustantivos en mayor equidad simbólica y material, a fin de que todos los individuos y grupos de la sociedad puedan acceder a la ciudadanía plena” (CEPAL, 2000a).

De acuerdo con la revisión efectuada por Artigas, “el enfoque de derechos concibe en forma sistémica las distintas facetas del quehacer humano conformando un todo indivisible de subdimensiones: socioasistenciales, económicas, políticas, culturales y cívicas. En lo que toca a las políticas sociales, el enfoque exige reemplazar las tradicionales orientaciones de las políticas públicas, históricamente concentradas en la prestación de servicios sociales básicos, a favor de aproximaciones más integrales con contenidos éticos. Esta situación confirma las recomendaciones que por años ha formulado la CEPAL, en el sentido de que el centro de la estrategia debe ser ‘el quiebre de los canales de reproducción intergeneracional de la pobreza y la desigualdad, incluidas las barreras de discriminación de edad, género y étnicas’” (Artigas, 2003).

El enfoque de derechos para el desarrollo, por su parte, trata de orientar el desarrollo conforme al marco normativo de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, plasmado en acuerdos vinculantes (CEPAL 2006c), e incorpora los siguientes elementos:

• la titularidad de derechos exigibles al igual que la creación de vínculos normativos expresos con los instrumentos internacionales de derechos humanos. Éstos incluyen integralmente toda la gama de derechos indivisibles e interdependientes de carácter civil, cultural, económico, político y social;

• el empoderamiento o ejercicio de derechos, que se centra en los “beneficiarios como titulares de derechos y no como receptores de acciones asistenciales”, y cuya finalidad es garantizar a las personas el disfrute de la capacidad, de las habilidades y del acceso necesario para cambiar sus vidas, mejorar sus comunidades y decidir sus propios destinos;

• la participación “activa, libre y significativa”;

• la rendición de cuentas, identificando a los titulares de derechos y a los sujetos de las correspondientes obligaciones. Se atiende tanto a la parte positiva de la obligación, es decir, respetar, proteger, hacer efectivos, como a la negativa, el abstenerse de violaciones;

• la no discriminación y la atención a los grupos vulnerables, lo que significa que debe darse atención particular a los temas de discriminación, equidad y vulnerabilidad a partir

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de raza, edad, género, religión, etnicidad, y otras posibles categorías como los migrantes y los reclusos.

En síntesis, la CEPAL aboga porque el principio de la titularidad de derechos guíe las políticas públicas. Esta aseveración da por superado el debate en relación a si las políticas públicas en el ámbito social deben estar dirigidas exclusivamente a combatir la pobreza —la cual, por cierto, es resultado de una circunstancia individual de responsabilidad de las instituciones de beneficencia y no de la sociedad— o si se trata de instrumentos de promoción y realización de derechos de la ciudadanía.

De este modo, invita a abandonar las viejas ideas de beneficencia y sustituirlas por modernos criterios de reconocimiento de derechos ciudadanos (Sampeiro, 2006), donde el Estado se convierte en el garante de los derechos sociales, a quien le corresponde su tutela, protección y desarrollo (Aleman, 2003).

En cuanto a la protección social ⎯uno de los ejes de este estudio⎯, la CEPAL indica que es necesario arribar a un consenso político en relación a la sociedad que se quiere, a fin de conjugar las conocidas restricciones económicas, las debilidades institucionales y las demandas de los grupos sociales titulares de derechos. Los componentes de este consenso son:

• Una dimensión jurídica: referida a los derechos humanos universales de carácter vinculante y según los cuales toda persona debe tener acceso a los recursos necesarios para llevar una vida digna.

• Una dimensión de políticas públicas: referida a los mecanismos de aplicación normativa y programática de los derechos sociales.

• Una dimensión de intervención: referida en las acciones concretas de orden sectorial que se ponen en práctica para crear las condiciones necesarias para una vida digna (Huenchuan y Morlachetti, 2006).

En la práctica, este conjunto de dimensiones debe lograr establecer y garantizar los derechos universales y exigibles en materia social ligados a una cartera de prestaciones y servicios y a una financiación suficiente y sostenida (Fantova, 2006).

En este escenario, el envejecimiento de la población y las transformaciones de la estructura demográfica son puntos centrales del debate sobre la protección social, y ello no sólo por razones de equidad y de cohesión social, sino también por el impacto que este fenómeno tiene sobre los sistemas de seguridad social, de salud y sobre las mismas familias. La adaptación de los sistemas de protección social a las nuevas realidades sociodemográficas está logrando, en este marco, mayor consenso y posicionamiento en la agenda pública (Huenchuan, 2004).

El debate sobre el envejecimiento y la protección social responde a la encrucijada que plantea el aumento de la población adulta mayor. El actual sistema de protección social fue construido partiendo del supuesto de que estables y tupidas redes familiares y comunitarias (y en ellas especialmente las mujeres) se ocuparían de brindar un amplio abanico de apoyos a las personas que, de forma transitoria o permanente, se encontraran en situaciones de vulnerabilidad, riesgo o desprotección. Dicho modelo se apoyaba en el varón sustentador, con una trayectoria laboral extensa e intensa que era la garantía de los derechos sociales. Pero en las últimas décadas este panorama ha ido modificándose radicalmente, ante la emergencia de nuevos riesgos y procesos sociales que están alterando esos supuestos, y por lo tanto incrementando exponencialmente los desajustes entre el sistema de protección social y la realidad a la que le debe dar respuesta. En ese contexto, se impuso la necesidad de configurar los servicios sociales como el cuarto pilar de la protección social (Fantova, 2006).

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Los servicios sociales, estratégicamente colocados en la interfaz entre el sistema formal de protección social y las redes familiares y comunitarias, se dedican al apoyo personal, a la atención domiciliaria o residencial, a esa intervención comunitaria cuya necesidad se está incrementando con el envejecimiento de la población. Tienen su fundamentación jurídica en los derechos sociales, los cuales están orientados a asegurar un nivel básico de servicios que garanticen el desarrollo de los individuos y de las colectividades mediante la intervención estatal en su prestación y la distribucion del bienestar (Huenchuan y Morlachetti, 2006).

3. Marco conceptual y criterios orientadores del estudio

3.1 El enfoque de derechos En el marco de los compromisos internacionales asumidos en el Plan de Acción Internacional

de Madrid y en la Estrategia Regional sobre el Envejecimiento, acogida por los países de la región (Santiago, 2003), se ha recomendado la adopción de un enfoque de derechos para el tratamiento de los temas del envejecimiento y el desarrollo, dado que éste último implica no sólo la capacidad de un país de producir una mayor cantidad de bienes y servicios con una alta tasa de productividad, sino también la disponibilidad y acceso equitativo de todos sus habitantes a dichos recursos y la creación de condiciones para la autorrealización en un contexto de seguridad y dignidad.

Como señala Abramovich (2006), el enfoque basado en derechos “considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado”. Incorporar este enfoque a las políticas públicas implica un cambio trascendental: “ya no es la existencia de ciertos sectores sociales que tienen necesidades insatisfechas, sino fundamentalmente la existencia de personas que tienen derechos que pueden exigir o demandar, esto es, atribuciones que dan origen a obligaciones jurídicas para otros y, por consiguiente, al establecimiento de mecanismos de tutela, garantía o responsabilidad. Se procura cambiar así la lógica de la relación entre el Estado —o los prestadores de bienes y servicios—, y los futuros beneficiarios de las políticas”. En este enfoque, una de las principales obligaciones del Estado es la de identificar los grupos más vulnerables o tradicionalmente discriminados que necesitan apoyo para el mejoramiento de sus condiciones de vida, empleo, vivienda, educación, salud, etc., y generar políticas sin discriminación de edad, sexo, pertenencia étnica u otra características de las personas o grupos.

En cuanto a los derechos de la población adulta mayor, la Estrategia Regional del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento declara explícitamente la necesidad de:

• incorporar los derechos de las personas mayores a nivel de políticas, leyes y regulaciones;

• elaborar y proponer legislaciones específicas que definan y protejan estos derechos, de conformidad con los estándares internacionales y la normativa al respecto aceptada por los Estados;

• crear mecanismos de monitoreo a través de los organismos nacionales correspondientes (CEPAL, 2004a).

En una de las más recientes elaboraciones sobre el tema del desarrollo, los derechos humanos y la protección social, la CEPAL indica que este enfoque se basa en (2006c):

• que las personas son titulares de derechos;

• que es fundamental contar con organismos del Estado competentes, tanto en términos técnicos como políticos, a fin de que los derechos sean más exigibles, es decir, que se

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garantice la existencia de mecanismos jurídicos y de política pública para que las personas puedan exigir la titularidad de sus derechos;

• que la universalidad de los derechos sociales debe ser interiorizada por los distintos actores que participan del mundo del trabajo, de la educación, de la salud, de los poderes centrales y descentralizados del Estado, a fin de que tanto las prácticas cotidianas como las decisiones de política se proyecten en el horizonte de una sociedad centrada en los derechos;

• que el desarrollo centrado en derechos movilice a la sociedad y al Estado tras la generación de mayores recursos financieros, y que el uso de los recursos adicionales que permite el crecimiento económico se vincule a esta perspectiva de desarrollo.

Este mismo documento se basa en la premisa según la cual, para lograr saltos cualitativos en la cobertura y calidad de los sistemas de protección social, se requiere un pacto o acuerdo político respecto de la sociedad que se quiere obtener, según tres dimensiones: ética, procesal y de protección social. Estas dimensiones tienen que ver con el hecho de que la protección social debe regirse por principios de derechos humanos universales vinculantes para los Estados, según los cuales “toda persona debe tener acceso a los recursos necesarios para llevar una vida digna”; con la existencia de “mecanismos instituidos que faciliten el diálogo entre actores sociales y políticos, y que permitan traducir los acuerdos logrados en instrumentos normativos y dichos instrumentos en políticas”; y con “una dimensión que oriente acciones concretas en los campos donde la población se siente más desprotegida, como la salud, la seguridad social y la fuente de ingresos para cubrir necesidades básicas” (CEPAL, 2006c).

3.2 El enfoque del ciclo de vida Junto con el enfoque de derechos, la Estrategia Regional sobre el Envejecimiento recomienda

adoptar un enfoque de ciclo de vida y de visión prospectiva de largo plazo, el que fue incorporado por la OMS con el establecimiento, en 1995, del Programa Envejecimiento y Salud (AHE) como uno de sus encuadres clave del envejecimiento (OMS, 2000).

El enfoque del ciclo de vida es una perspectiva integradora, que parte de la idea de que el envejecimiento es un proceso de evolución que se inicia en el nacimiento y cuya experiencia varía en función de factores tanto biológicos como sociales e históricos, y que al ser un proceso que se desarrolla a lo largo de toda la vida, exige considerar el efecto de las acciones realizadas en etapas precedentes (CEPAL, 2004a). Este encuadre, que permite relacionar las diferentes disciplinas que intentan explicar el envejecimiento, entiende que “la vejez no implica una ruptura en el tiempo, una etapa terminal, sino que es parte de un proceso (y también un proceso en sí mismo) en que el individuo se relaciona con la estructura social con el mismo sentido con que lo hizo en otras etapas de la vida, aunque varíen las formas sociales”, como lo explica Pérez Ortiz (1997, citada por Araníbar, 2003).

En el caso de las personas de edad avanzada, lo más probable es que las oportunidades y la forma en que han encarado su vida en la juventud y en la adultez creen las condiciones para su desempeño en las edades mayores, de tal modo que las disparidades preexistentes en las edades más jóvenes, fundadas en el estudio, el trabajo, el ingreso, las condiciones de vida, la residencia, la vida familiar, el origen étnico y otras, serán la base para la construcción social de su propio envejecimiento.

Sin embargo, para no caer en un determinismo fatalista y en la complicidad con la “reproducción generacional de la pobreza” en el marco de la propia vida —como es el caso de las personas y las familias que empobrecen cuando, en el marco de una jubilación exigua o nula, dejan de percibir un ingreso—, es necesario asumir la responsabilidad de asegurar oportunidades y condiciones de vida dignas para las personas mayores.

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Aunque a partir de la idea de que “la desigualdad constituye un rasgo característico de los procesos de modernización y crecimiento” se ha hipotetizado que, al posibilitar la acumulación de ahorro que se transformará en inversión, se daría paso a la corrección de las inequidades, esto no parece estar demostrado (Kliksberg, 1999). Por el contrario, ha resultado mas bien inconducente para el mejoramiento sustancial de las condiciones de vida y de las grandes inequidades a que está expuesta la mayor parte de la población.

3.3 Los enfoques de género y étnico Complementando lo anterior, en este trabajo se adopta un enfoque de género y étnico. Esto

implica hacer un diagnóstico de la situación y caracterizar los problemas existentes poniendo el énfasis en las brechas de género y étnicas, promoviendo la disminución y eventual eliminación de estas inequidades.

Como se señala en el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD, las desigualdades extremas de oportunidades y posibilidades de vida inciden de manera directa en el desarrollo del potencial humano: el que nace en un hogar pobre, si es del sexo femenino o indígena, tendrá claramente menos oportunidades de hacer realidad su potencial. Heredar desventajas de oportunidades es algo intrínsicamente nefasto: viola preceptos básicos de justicia social (PNUD, 2005). Igualmente adverso resulta, por lo tanto, entrar en una etapa de la vida especialmente vulnerable como es la vejez “heredando” las inequidades.

Desde una perspectiva amplia, por consiguiente, en este trabajo se coincide con Araníbar (2003) en que “no se debe considerar que la pobreza, la dependencia, la enfermedad o la incapacidad son características inherentes a la vejez y si estas condiciones están presentes, tal situación está determinada por una serie de variables sociales, económicas y culturales distintas a la edad cronológica”, y sobre las que se puede actuar.

En efecto, el género y la etnicidad son categorías sociales que emanan de la cultura. El género, entendido como la construcción social de las diferencias sexuales, pone acento en la idea de que lo universal radica en los cambios biológicos y lo particular en los rasgos de género. La etnia es una categoría social que no se basa sólo en el origen racial, sino en una serie de criterios de identificación (origen antropológico, comunidad de territorio, uso lingüístico, costumbres y formas de vida) que pueden ser reconocidos tanto objetivamente por los "otros" (diferencia) como subjetivamente en la conciencia de los individuos (pertenencia) (Morandé,1990, en Huenchuan, 1999).

La integración de estas dos categorías define una vejez en la que se entrelazan diferencias de género y distinciones étnicas inseparables. Así entendida, la vejez —como otras etapas de la vida— pone en escena las diversidades que constituyen a los sujetos, enriqueciendo la noción sustentada hasta ahora: de un sujeto percibido nada más que a partir de su edad, emerge uno múltiple atravesado por la pluralidad. Sujeto, asimismo, que se constituye en cada cultura y que adquiere identidad de acuerdo a un ethos particular (Huenchuan, 1999).

No obstante lo anterior, el género y la etnicidad no siempre confluyen en el análisis de la vejez y el envejecimiento. Las personas mayores son generalmente concebidas sólo a partir de su edad, con una construcción identitaria reificante, sin considerar otros aspectos de significación social que influyen en hombres y mujeres, y en su interrelación con el entorno sociocultural y ecológico (Huenchuan, 1999).

Las conexiones entre el género y el envejecimiento tienen que ver con el cambio social que acarrea el paso del tiempo en las posiciones de poder, las funciones asignadas a los géneros y la identidad de género que se experimenta. Reconocer la implicación del género y la edad tiene un efecto multiplicador, que puede contribuir a incrementar la comprensión de las mujeres y los

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hombres mayores. Esto lleva a aceptar que el envejecimiento femenino es diferente al masculino, lo que ayuda a su comprensión e interpretación (Huenchuan, 2003).

En cuanto a las diferencias étnicas, su vinculación con el envejecimiento implica considerar la heterogeneidad de las personas mayores y la estrecha relación de esta etapa de la vida con el contexto sociocultural en que se vive (Huenchuan, 1999 y 2004). La etnia, un concepto amplio, se entiende como un grupo de individuos unidos por un complejo de caracteres comunes —antropológicos, lingüísticos, políticos, históricos, etc.— cuya asociación constituye un sistema propio: un cultura (Breton, 1983). En esta acepción, la etnia es una comunidad unida por una cultura particular que, en sentido lato, engloba todas las actividades materiales y no materiales mediante las cuales se organiza la vida, y en consecuencia los sistemas de producción y reproducción. Y dentro de la cual, por supuesto, se construye la edad social de cada individuo.

La historia étnica nos ayuda a definir quiénes somos, cómo nos consideramos a nosotros mismos y cómo nos consideran los demás (Káliz,1983, citado por Huenchuan, 1999). Aunque sólo nos influyen uno o varios factores, la pertenencia étnica es una constante en nuestra vida, y las experiencias que hemos tenido con respecto a ella continúan incidiendo en nuestros años adultos y de vejez.

3.4 Quiénes son las personas mayores en el marco de este trabajo

Dado que no hay total consenso sobre cómo denominar a las personas mayores ni sobre la edad mínima para considerar a una personas o grupo de personas como “formando parte” de este conglomerado, en este trabajo se utilizarán preferentemente los términos “adultos mayores”, “personas mayores”, “personas de edad avanzada” o “personas de la tercera edad”, en forma indistinta.

Tampoco hay consenso en cuanto a la edad de inicio de este grupo etario, ya que no se ha definido un criterio uniforme para los países. En el marco de las Naciones Unidas y de sus agencias especializadas son considerados adultos mayores, en la mayor parte de los casos, las personas que tienen 60 años o más, aun cuando pueden encontrarse excepciones. En los países de América Latina se adoptan diferentes parámetros a nivel nacional, que oscilan entre los 60 y los 65 años en la mayor parte de los casos, generalmente según los criterios establecidos por los sistemas de pensiones.

A los fines del análisis de los datos de Ecuador, sin embargo, se utilizará el límite inferior de los 65 años, dado que en el país se considera adultos mayores, casi universalmente, a las personas de 65 años y más. Este criterio está explícito en los instrumentos legales pertinentes, como la Ley del Anciano de 1991, y es el utilizado en el sector público y por los programas de protección social.

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II. Transición demográfica y envejecimiento en Ecuador

1. La transición demográfica5

1.1 La transición demográfica en América Latina

La región ha transitado por un rápido proceso de transición demográfica (descenso de la mortalidad, de la fecundidad y del crecimiento de la población), comparado con la experiencia de los países actualmente industrializados. Cuando en ellos el proceso tomó más de un siglo de duración, en los países de América Latina no llevó más de medio siglo, dado que ya estaban disponibles en el mundo los medios para que tanto la mortalidad como la fecundidad pudieran ser controladas.

La transición demográfica puede ser definida como un proceso empíricamente observable durante el cual se pasó de una dinámica de bajo crecimiento poblacional, con altas tasas de mortalidad y fecundidad, a otra también de bajo crecimiento pero con mortalidad y fecundidad reducidas; en el intermedio se observaron elevadas tasas de crecimiento de la población, debido al desfase entre el inicio del descenso de la mortalidad y el de la fecundidad.

5 Las fuentes de los datos provistos son las estimaciones y proyecciones de la población del Ecuador entre

1950 y 2050, elaboradas conjuntamente por el INEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos de Ecuador) y el CELADE (INEC/CEPAL/CELADE, 2003 y CEPAL/CELADE, 2004b).

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La transición se inició en los sectores sociales más favorecidos y urbanizados, con mayor acceso a la educación, a la atención de salud y al uso de métodos anticonceptivos de planificación familiar (como principales factores directos del cambio), y luego se extendió al conjunto de la sociedad, en mayor o menor medida y en forma irregular en los diferentes países de la región, según las posibilidades de acceso y la oferta disponible para el resto de la población. Este desfase fue la causa del acelerado crecimiento de la población regional entre 1940 y 1970, e hizo que América Latina pasara de tener índices reproductivos de entre los más altos del mundo a niveles por debajo de la media mundial (Schkolnik, 2006).

Con el propósito de comparar los países de América Latina desde el punto de vista de la transición demográfica, el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), División de Población de la CEPAL, ha elaborado una tipología de etapas de la transición basada en los niveles y evolución de las tasas de fecundidad, de mortalidad y de crecimiento de la población (CEPAL/CELADE, 1993 y Chackiel, 2004). Esta tipología, como señala Chackiel (2004), “se basa en la comparación de las tasas brutas de mortalidad y natalidad debido a que estos indicadores expresan también la situación del crecimiento y estructura por edades de la población. El proceso de cambio de estas dos últimas variables es consecuencia de los cambios en los niveles de fecundidad y mortalidad, pero ello ocurre con cierto desfase por el factor de inercia de la estructura por edades de la población”, que se ha mantenido o aún se mantiene joven, por diferentes periodos de tiempo según los países y los diferentes momentos de inicio y ritmos de cambio de las variables demográficas en cada uno de ellos.

En la versión original de esta tipología (CEPAL/CELADE, 1993) se podían identificar en América Latina cuatro grupos, cada uno de los cuales aglutinaba a países en fases similares de la transición (avanzada, plena, moderada e incipiente), aun cuando existía cierta heterogeneidad al interior de cada una de las agrupaciones. En una evaluación posterior (Chackiel, 2004) todavía podían identificarse varios de los mismos países dentro de cada uno de los cuatro grupos, aunque algunos de ellos ya habían cambiado de categoría. Más recientemente, dadas las transformaciones en el panorama demográfico en el último quinquenio y las proyecciones para el periodo 2005-2010, la situación de varios países ha vuelto a modificarse, como puede verse en el cuadro 2.

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Cuadro 2 PAÍSES DE AMÉRICA LATINA SEGÚN FASES DE LA TRANSICIÓN

DEMOGRÁFICA: 1985-1990, 1995-2000 Y 2005-2010

Fases de la transición demográfica 1985-1990 a/ 1995-2000 b/ 2005-2010 c/

Cuba Cuba Cuba

Argentina Argentina Argentina

Chile Chile Chile

Uruguay Uruguay Uruguay

Avanzada

Brasil

Costa Rica

Brasil Brasil

Costa Rica Costa Rica

Colombia Colombia Colombia

Ecuador Ecuador Ecuador

México México México

Panamá Panamá Panamá

Perú Perú Perú

Rep. Dominicana Rep. Dominicana Rep. Dominicana

Plena

Rep. B. de Venezuela Rep. B. de Venezuela Rep. B. de Venezuela

El Salvador El Salvador

Paraguay Paraguay

El Salvador Honduras

Paraguay Nicaragua

Honduras Honduras Bolivia

Nicaragua Nicaragua

Moderada

Guatemala Guatemala Guatemala

Bolivia Haití

Bolivia Incipiente

Haití Haití

Fuente: a/ CEPAL/CELADE, Población, equidad y transformación productiva (LC/G.1758/Rev.1-P/E), Santiago de Chile, 1993; b/ Juan Chackiel, La dinámica demográfica en América Latina, serie Población y Desarrollo Nº 52 (LC/L.2127-P), CEPAL/CELADE, Santiago de Chile, 2004; y c/ elaboración propia.

Para el periodo 2005-2010 vale la pena señalar que, si bien por sus características

demográficas actuales (tasas de natalidad y mortalidad) los países se han desplazado en forma notable hacia las fases “plena” y “avanzada” de la transición demográfica, se reconocen diferencias internas en dichos grupos (véase cuadro 3).

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Cuadro 3 PAÍSES DE AMÉRICA LATINA SEGÚN FASES DE LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA POR VARIABLES

DEMOGRÁFICAS Y PORCENTAJE DE ADULTOS MAYORES, 1985-1990 Y 2005-2010

Tasa de crecimiento natural (%)

Tasa global de fecundidad

Esperanza de vida al nacer

Porcentaje de adultos mayores

Países según fases de la transición

1985-90 2005-10 1985-90 2005-10 1985-90 2005-10 1985 2005

Transición muy avanzada

Cuba 1,07 0,36 1,8 1,6 74,6 77,3 8,2 10,8

Transición avanzada: temprana Uruguay 0,83 0,69 2,5 2,2 72,1 76,1 10,9 13,0 Chile 1,77 0,96 2,7 1,9 72,7 78,5 5,8 7,9 Argentina 1,26 1,04 3,0 2,3 71,0 75,1 8,5 9,9

Transición avanzada: reciente Brasil 1,89 1,28 3,1 2,3 65,5 72,4 4,2 6,0 Costa Rica 2,45 1,37 3,4 2,1 75,2 78,8 5,0 5,7

Transición plena: temprana

México 2,37 1,50 3,6 2,3 69,8 74,3 3,7 5,2 Colombia 2,14 1,52 3,2 2,5 67,9 73,2 4,0 5,0 Perú 2,35 1,53 4,1 2,6 64,4 71,2 3,7 5,2 Rep. Dominicana 2,36 1,60 3,6 2,6 65,1 71,4 3,2 4,8 Ecuador 2,42 1,62 4,0 2,6 67,5 75,0 4,0 5,7 Panamá 2,19 1,62 3,2 2,6 71,9 75,6 4,7 5,9 Rep. B. de Venezuela 2,53 1,63 3,7 2,6 70,5 73,8 3,4 5,0

Transición plena: reciente El Salvador 2,28 1,69 3,9 2,6 63,4 71,8 3,7 5,3 Bolivia 2,55 2,01 5,0 3,5 57,3 65,5 3,6 4,4 Honduras 3,23 2,22 5,4 3,2 65,4 72,1 2,8 3,7 Nicaragua 3,16 2,25 5,2 3,0 62,2 71,0 2,6 3,2 Paraguay 2,99 2,32 4,9 3,5 67,6 71,9 4,1 3,7

Transición moderada Haití 2,75 1,98 5,9 3,6 53,6 61,2 4,1 3,8 Guatemala 3,03 2,76 5,7 4,2 60,9 70,2 3,1 4,2

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos, Comisión Económica para América Latina y el Caribe y Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (INEC/CEPAL/CELADE), Ecuador: Estimaciones y Proyecciones de Población, 1950-2050, INEC, Quito (Ecuador), 2003; y Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CEPAL/CELADE), América Latina y el Caribe: Estimaciones y proyecciones de población, 1950-2050, Boletín Demográfico Nº 73 (LC/L.1973), Santiago de Chile, 2004.

Primero, se puede identificar un país que ya debería considerarse fuera del esquema previo y calificarse como de transición “muy avanzada”: es el caso de Cuba, con una fecundidad y una mortalidad muy bajas, similares a las de los países industrializados de Europa, y con una tasa de crecimiento natural de la población cercana a cero.

Segundo, entre los países de transición avanzada se encuentran por un lado Argentina y Uruguay, y en menor medida Chile, de transición avanzada temprana, y por otro Brasil y Costa Rica, de transición avanzada más reciente.

Tercero, el grupo en la fase de transición “plena” comprende los países de “plena temprana” (entre los que se encuentra Ecuador, junto con Colombia, México, Panamá, Perú, República

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Dominicana y República Bolivariana de Venezuela) y los de “plena reciente”, que han pasado sólo en los últimos años a esta categoría, por lo cual han experimentado tasas más elevadas de fecundidad y mortalidad por periodos más prolongados de tiempo (El Salvador, Bolivia, Paraguay, Nicaragua y Honduras).

Esta heterogeneidad dentro de los grupos se debe a que los países han presentado dinámicas demográficas distintas, razón por la cual no hay una relación unívoca entre su ubicación en las fases de la transición y el peso de los diferentes grupos de edades: aunque estén en la misma fase de la transición demográfica, serán más jóvenes los países de descenso reciente, mientras que aquellos que han experimentado bajas tasas de fecundidad y mortalidad durante un periodo mucho más largo de tiempo ya están más envejecidos, como puede apreciarse a partir de los porcentajes de adultos mayores.

El cuadro 3 muestra asimismo los valores de las variables demográficas: la tasa de crecimiento natural de la población, la tasa global de fecundidad, la esperanza de vida al nacer y el porcentaje de adultos mayores para cada uno de los países. Pese a las diferencias mencionadas, es muy ilustrativo ver la forma en que, en términos generales, los porcentajes de población de 65 años y más se asocian a las fases de la transición, si se distingue entre etapas “tempranas” y “recientes”, dado que cualquier indicador de la estructura por edades va a reflejar la historia demográfica de los países. En efecto, en aquellos de transición muy avanzada y avanzada temprana los adultos mayores representan entre el 8 y el 13% de la población total; en los de avanzada reciente y plena temprana el porcentaje está entre el 5 y el 6%; y en los de plena reciente y moderada entre el 3 y el 5%.

Desde un punto de vista general se puede decir que, en conjunto, la población de América Latina se caracteriza por ser todavía relativamente joven, con un 5,9% en el grupo de 65 años y más en 2005. Sin embargo, la tasa global de fecundidad, también considerada en conjunto, ya ha alcanzado un nivel bajo, de 2,43 hijos por mujer para el quinquenio 2005-2010 según las proyecciones de población, por lo que la velocidad de la transición demográfica llevará a un envejecimiento acentuado en las décadas siguientes.

De acuerdo con las proyecciones de la población de Ecuador, la proporción de personas de 65 años y más se duplicará entre los años 2030 y 2035, y llegará al 17,4% en 2050. Para entonces la proporción de adultos mayores estará muy cerca de la de los menores de 15 años (18,4%), y la de adultos de entre 15 y 64 años mantendrá un nivel similar al que registra en 2005. Para la región en su conjunto, la relación de dependencia (jóvenes y viejos en relación con los adultos en edad activa) registrará un descenso entre 2005 y 2030, pero volverá a aumentar a partir de esta fecha por efecto del envejecimiento de la población.

En suma, la situación demográfica de los países es dinámica en la medida en que se siguen produciendo cambios profundos en las variables demográficas básicas, en especial en la fecundidad, por efecto de los factores socioeconómicos y culturales que la afectan, sobre todo la expansión de la educación, el mayor acceso a la salud y al aumento del número de usuarios de métodos de planificación familiar. Este dinamismo, a su vez, conduce a nuevos desafíos y nuevas demandas, que la sociedad y los gobiernos deben enfrentar con respuestas eficaces y políticas adecuadas, en el marco de un orden global que sea inclusivo y solidario.

1.2 La transición demográfica en Ecuador La República del Ecuador es uno de los países de América Latina que ha entrado de lleno en

la transición demográfica, como respuesta a los cambios sociales y económicos que tuvieron lugar en las tres últimas décadas: un mayor desarrollo económico, la difusión de los avances médicos y el mayor acceso de la población a los servicios de salud, incluyendo el conocimiento y el uso de métodos de planificación familiar y el mayor acceso a la educación, entre otros.

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Como en todos los países de la región, la mortalidad comenzó su descenso a mediados del siglo pasado o aún antes, mientras que la fecundidad empezó a decrecer recién entre fines de los años sesenta y comienzos de los setenta, por lo cual se puede decir que el proceso que llevó a una disminución de más de un 50% del nivel de la fecundidad demoró escasamente 35 años. Con 6,7 hijos por mujer a mediados del siglo XX, los comienzos del siglo XXI se caracterizaron por mostrar un descenso muy acentuado de su fecundidad, que llegó a 2,8 hijos por mujer en el quinquenio 2000-2005, ubicándose en niveles cercanos al promedio regional.

Si bien América Latina se vio afectada por agudas crisis económicas (como la de los años ochenta) y procesos de ajuste estructural —de los que también Ecuador formó parte—, con sus efectos altamente negativos para las condiciones de vida de grandes sectores de la población, ocurrió que, al igual que en otros países, la fecundidad y la mortalidad —y por ende el crecimiento de la población— han continuado su curso descendente, aunque quizás a un ritmo mucho menor —especialmente la mortalidad— del que lo hubieran hecho de contar el país con una población con mayores recursos y una mayor inversión en desarrollo social.

Como se vio anteriormente, de acuerdo con la tipología de la transición demográfica (CEPAL/CELADE, 1993; Chackiel, 2004 y cuadro 2) Ecuador se ubica en el grupo de los países de transición plena, lo que significa que se han reducido en forma importante el nivel de la fecundidad y el ritmo de crecimiento de la población, y se han producido cambios en el peso relativo de los diferentes grupos de edades, lo que a su vez está muy ligado a los cambios en la oferta de recursos humanos y en la demanda de bienes y servicios (CEPAL/CELADE/BID, 1996).

Aunque el desarrollo regional no ha sido equitativo, ha permeado, en mayor o menor medida, a casi todos los sectores de la población, y los descensos de la mortalidad y de la fecundidad que ocurrieron en los últimos 50 años en todos los grupos sociales, conjuntamente con los cambios socioeconómicos, han contribuido a mejorar sus condiciones de vida y de salud.

Persisten, de todos modos, grandes diferencias internas. No se puede hablar de un comportamiento homogéneo de la población, ni afirmar que todo el país se encuentra en una misma etapa o fase de la transición demográfica. Es necesario tener presente que existen simultáneamente, en distintos grupos sociales, comportamientos y dinámicas demográficas variadas que, de identificarse, harían patente la presencia de diferentes transiciones demográficas o, al menos, de sectores sociales que se encuentran en diferentes fases de un mismo proceso (Schkolnik y Chackiel, 1998).

La forma en que se han dado estos procesos demográficos ha generado un nuevo panorama poblacional, en el cual las inequidades y desigualdades sociales se asocian con las demográficas, creando nuevos focos de atención para la acción social y las políticas económicas y sociales. Dentro de este contexto general hay dos aspectos a tener en cuenta: uno de ellos se refiere a los rezagos y deudas históricas que surgen de las diferencias económicas, sociales y culturales entre grupos sociales y étnicos; el otro se relaciona con los temas llamados “emergentes”, que representan desafíos ineludibles, tal como lo es, en el ámbito demográfico, el crecimiento de la población adulta mayor.

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2. Tendencias de la fecundidad

2.1 Tendencias y desigualdades internas de la fecundidad La fecundidad es la variable demográfica que más impacto tiene sobre la estructura por

edades de una población, y ha mostrado drásticos cambios en los últimos 50 años. En efecto, de la información proveniente de las estimaciones y proyecciones de la población de Ecuador (INEC/CEPAL/CELADE, 2003) —que sistematiza y compara las diferentes fuentes de datos y evalúa las metodologías empleadas en cada caso— se obtiene que la tasa global de fecundidad (TGF) descendió en el país de 6,7 hijos por mujer a comienzos de la década de 1960 a 2,8 en el quinquenio 2000-2005, lo que lo ubica con un promedio levemente superior al regional (de 2,6 hijos por mujer aproximadamente).

De seguir la evolución prevista en estas proyecciones, el país habrá llegado a una fecundidad compatible con el nivel de reemplazo en el quinquenio 2020-2025, con 2,1 hijos por mujer (véase gráfico 1), nivel que si se mantiene sólo “alcanza para reemplazar una generación por otra de igual tamaño y cuyo resultado a largo plazo es un crecimiento demográfico nulo”. También puede darse un decrecimiento absoluto de la población si el descenso continúa, como es el caso de los países más desarrollados y claramente el de Cuba en América Latina (Rosero-Bixby, 2004).

Gráfico 1 ECUADOR: TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD, 1950-2050

6,7 6,7 6,7 6,56,0

5,44,7

4,03,4

3,12,8 2,6 2,4 2,2 2,1 2,0 2,0 1,9 1,9 1,9

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1

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0

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-202

5

2025

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0

2030

-203

5

2035

-204

0

2040

-204

5

2045

-205

0

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos, Comisión Económica para América Latina y el Caribe y Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (INEC/CEPAL/CELADE), Ecuador: Estimaciones y Proyecciones de Población, 1950-2050, INEC, Quito (Ecuador), 2003.

Las cifras provenientes de diversos estudios en relación con variables socioeconómicas

muestran un descenso sostenido, aunque a un ritmo desigual, de la tasa global de fecundidad según grupos sociales. Este nivel de fecundidad promedio no da cuenta, sin embargo, de las desigualdades internas ni de la dimensión que éstas presentan.

Las encuestas de fecundidad realizadas en Ecuador desde la década de 1970 permiten seguir la evolución de esta variable en el tiempo según algunas características de las mujeres (véase cuadro 4). Así, puede observarse que la fecundidad total ha descendido casi en un 40% entre 1974-1979 y

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1999-2004, desde un promedio de 5,4 hijos por mujer a 3,3,6 y que este descenso ha sido diferencial según lugar de residencia urbano o rural.

Cuadro 4 ECUADOR: TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD SEGÚN LUGAR DE RESIDENCIA

DE LAS MUJERES A PARTIR DE DIFERENTES FUENTES, 1974-2004

ENF ENDEMAIN ENDESA ENDEMAIN Lugar de residencia 1974 -1979 1979-1984 1982-1987 1984-

1989 1989-1994

1994-1999

1999-2004

Descenso entre 1974-1979 y 1999-2004

Total 5,4 4,7 4,3 3,8 3,6 3,4 3,3 2,1

Urbana 4,0 3,7 3,5 3,3 3,0 2,8 2,9 1,1

Rural 6,7 6,2 5,4 5,4 4,6 4,4 3,9 2,8

Fuente: ENF (Encuesta Nacional de Fecundidad), 1979; ENDESA (Encuesta Demográfica y de Salud), 1987; ENDEMAIN (Encuesta Demográfica y de Salud Materna e Infantil) 1989; 1994; 1999; 2004.

Aunque el nivel de la fecundidad rural para el último periodo considerado es, en promedio,

de un hijo adicional al de la fecundidad urbana (3,9 frente a 2,9), la caída de este indicador ha sido de un 42% (2,8 hijos menos en promedio), mientras que la de la fecundidad urbana fue de sólo un 28% (1,1 hijos menos en promedio), lo que se explica por el hecho de que en el periodo de la primera encuesta la fecundidad rural se encontraba aún en un nivel que podría llamarse pre-transicional.

Las estimaciones de la tasa global de fecundidad muestran grandes variaciones según el nivel de instrucción de las mujeres, y no se observan grandes cambios en el periodo que va desde 1989-1994 hasta 1999-2004, cubierto por las tres últimas encuestas ENDEMAIN (véase cuadro 5). Lo que se destaca, sin embargo, es la gran heterogeneidad entre los grupos de instrucción y la forma en que la fecundidad desciende a medida que aumenta el nivel educativo de las mujeres. Sin duda lo más notable es la diferencia de 4 hijos entre las mujeres sin instrucción y las que han alcanzado la educación superior, mostrando las primeras una fecundidad muy elevada, mientras que estas últimas se encuentran ya bajo el nivel de reemplazo.

Cuadro 5 ECUADOR: TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD SEGÚN NIVEL

DE INSTRUCCIÓN DE LAS MUJERES A PARTIR DE DIFERENTES FUENTES, 1974-2004

ENDEMAIN Nivel de instrucción

1989-1994 1994-1999 1999-2004

Total 3,6 3,4 3,3

Sin instrucción 6,2 5,6 5,7

Primaria 4,4 4,2

Secundaria 2,9 4,2 2,9

3,0

Superior/posgrado 2,1 1,9 1,9

Fuente: ENDEMAIN (Encuesta Demográfica y de Salud Materna e Infantil) 1989; 1994; 1999; 2004.

6 Los datos de las estimaciones y proyecciones nacionales no coinciden con exactitud con las encuestas ni

con la información proveniente de los censos, debido a que aquellas se basan precisamente en todo un conjunto de datos existentes en el país para analizar y evaluar las tendencias de las variables demográficas (véase INEC/CEPAL/CELADE, 2003).

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La información sobre el nivel de instrucción coincide con la obtenida sobre quintiles de ingreso, mostrando que las mujeres de los estratos más pobres tienen una fecundidad por arriba de los 5 hijos por cada una, mientras que la de los estratos más ricos se encuentra ya bajo el nivel de reemplazo. Asimismo, la fecundidad de la población indígena es más elevada que la de la población no indígena, y presenta, en su conjunto, niveles similares a los que registraba el total del país en los años setenta (véase cuadro 6).

Cuadro 6 ECUADOR: TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD SEGÚN QUINTILES

DE INGRESO Y PERTENENCIA ÉTNICA DE LAS MUJERES, 1994-2004

ENDEMAIN Características

1994-1999 1999-2004 Total 3,6 3,4 Quintiles de ingreso Quintil 1 5,1 5,1

Quintil 2 4,0 3,7

Quintil 3 3,0 2,9

Quintil 4 2,8 2,3

Quintil 5 2,0 1,9

Pertenencia étnica

Indígena 4,9

Mestizo 3,1

Blanco 2,9

Otro 3,9

Fuente: ENDEMAIN (Encuesta Demográfica y de Salud Materna e Infantil), 1999 y 2004.

En suma, si bien todos los grupos de mujeres registran descensos, es claro que la fecundidad

urbana tiene niveles inferiores que la rural; las mujeres con mayor instrucción tienen menor fecundidad que las menos instruidas; las de los quintiles más bajos tienen muchos más hijos que las de los quintiles más altos; y las mujeres indígenas superan a las afroecuatorianas y al resto de la población.

Puede decirse que la fecundidad, aunque en promedio ha bajado notablemente, muestra aún diferencias bastante extremas entre grupos sociales, que son principalmente el reflejo de sus inequidades de acceso a la educación, a la salud, a los servicios, a la información, etc. El hecho de que en los últimos años (entre 1994 y 2004 aproximadamente) la fecundidad no haya descendido o incluso haya aumentado ligeramente en los grupos más desventajados —como lo reflejan algunas de las cifras citadas— puede ser indicio de la existencia de factores culturales que la mantienen en niveles elevados, en consonancia con una concepción de familia numerosa, y de que estos sectores se encuentran excluidos de los beneficios antes mencionados, sin que se hayan registrado avances en el periodo.

Los datos sobre preferencias reproductivas que presenta la encuesta ENDEMAIN 1999-2004 advierten sobre el hecho de que, a nivel del país, el 21% de los nacimientos ha sido “no deseado”: entre las mujeres urbanas (26%) más que entre las rurales (21%); entre las indígenas (29%) más que entre las mestizas (19%); entre las de los quintiles 1 y 2 (alrededor del 25%) más que entre las de los quintiles 4 y 5 (alrededor del 16%), lo que refleja, en cierta medida, una exclusión de las oportunidades de planificación familiar para los sectores más desventajados, exclusión que puede estar dada por el menor nivel económico y el menor acceso que estas mujeres tienen a la educación y a los servicios de salud, donde pueden recibir la información apropiada.

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Este tipo de información, que destaca las diferencias internas del país, debe ser tomada en cuenta para el diseño de planes y programas de salud materno-infantil, de salud sexual y reproductiva, del aseguramiento universal de la salud, y en general para el mejoramiento de la calidad de vida de los ecuatorianos.

2.2 Fecundidad por provincias A partir del censo de 2001 se puede identificar la fecundidad por provincias dentro de cada

una de las regiones, distinguiendo entre la urbana y la rural, la indígena y la del resto de la población (véase cuadro 7). Considerando el total de la población, la Amazonía es la región donde la fecundidad es más elevada y donde se encuentran las mayores diferencias entre la fecundidad urbana y rural (hasta 2,9 hijos) y la indígena y no indígena (hasta 3,6 hijos de diferencia). En las otras regiones las tasas globales de fecundidad van de 2,6 a 4,2 en la Sierra, y de 2,9 a 4,2 en la Costa.

Los niveles varían mucho más si se observan los diferenciales urbano-rurales o étnicos. En efecto, altas tasas de fecundidad (mayores de 4 hijos por mujer pero menores que 5) se identifican en los sectores rurales de Bolívar, Cotopaxi, Chimborazo, Imbabura y Loja en la Sierra; en Esmeraldas en la Costa y en todas las provincias de la Amazonía (con valores de entre 4,2 y 6,4 hijos por mujer).

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Cuadro 7 ECUADOR: TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD URBANA, RURAL Y SEGÚN

PERTENENCIA ÉTNICA POR PROVINCIAS, CENSO 2001

Provincia Total país Urbano Rural Indígena No Indígena** Total país 3,2 2,7 4,0 5,4 3,0

Sierra

Azuay 3,1 2,5 3,9 4,6 3,0 Bolívar 4,2 2,8 4,9 6,6 3,6 Cañar 3,3 2,9 3,6 4,6 3,1 Cotopaxi 4,0 2,8 4,6 6,2 3,4 Chimborazo 3,9 2,6 5,2 5,8 3,1 Carchi 3,2 2,7 3,8 5,7 3,1 Imbabura 3,6 2,8 4,6 5,4 3,1 Loja 3,7 2,8 4,7 5,5 3,7 Pichincha 2,6 2,5 3,2 4,2 2,6 Tungurahua 2,9 2,5 3,4 4,6 2,7

Costa

El Oro 3,0 2,9 3,6 * 3,0 Esmeraldas 4,2 3,5 4,8 6,0 3,8 Guayas 2,9 2,8 3,6 3,5 2,9 Los Ríos 3,4 3,0 3,8 4,0 3,4 Manabí 3,4 3,0 3,9 3,5 3,4

Amazonía

Morona Santiago 5,3 3,5 6,4 7,0 4,1 Napo 4,9 3,3 6,0 6,4 3,4 Pastaza 4,6 3,4 6,0 7,1 3,5 Zamora Chinchipe 5,1 3,9 5,9 7,6 4,8 Sucumbíos 4,4 3,5 5,2 6,8 4,1 Orellana 5,1 3,6 6,0 7,2 4,2

Zonas no delimitadas 4,2 * 4,2 * 4,1

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía y Banco Interamericano de Desarrollo (CEPAL/CELADE/BID), Población indígena y afroecuatoriana en Ecuador. Diagnóstico sociodemográfico a partir del Censos de 2001, Documentos de proyectos (LC/W.16), CEPAL/CELADE, Santiago de Chile, 2005.

* Insuficiente número de casos. ** Excluye afroecuatorianos.

La fecundidad de la población indígena prácticamente duplica a la de la no indígena en muchas provincias. Tasas de fecundidad superiores a 6 hijos por mujer se pueden encontrar, para la fecha censal, en provincias como Bolívar, Cotopaxi (en la Sierra), Esmeraldas (en la Costa) y en todas las provincias de la Amazonía, donde alcanzan hasta los 7,6 hijos por mujer.

2.3 Fecundidad y grupos de edades En Ecuador la fecundidad decreció en todos los grupos de edades de las madres, pero con

distinta intensidad en cada uno de ellos (véase gráfico 2). Los mayores descensos se asocian con el aumento de las edades de las mujeres dentro del periodo fértil, por lo que las de 30 a 49 años son las que más han bajado en términos relativos, y la fecundidad sigue concentrada, entonces, en las edades más fértiles, especialmente en el grupo de 20 a 29 años, como se puede observar por su participación en el total de los nacimientos (véase gráfico 3).

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Gráfico 2 ECUADOR: TASAS DE FECUNDIDAD POR GRUPOS

DE EDADES DE LAS MUJERES, 1950-2050

0

50

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150

200

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350

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-205

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Tasa

s de

fecu

ndid

ad p

or m

il 15-19

20-24

25-29

30-3435-39

40-44

45-49


Gráfico 3

ECUADOR: PORCENTAJE DE NACIMIENTOS POR GRUPOS DE EDADES DE LAS MUJERES, 1950-2050

0

5

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5

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0

Por

cent

aje

de n

acim

ient

os

15-1920-2425-2930-3435-3940-4445-49


Lo que llama la atención —aunque no es un hecho poco conocido en la región— es que el descenso de la fecundidad adolescente se vio interrumpido alrededor de 1990-1995, y de ahí en adelante se ha mantenido el nivel de estas tasas.

34


2.4 Uso de anticonceptivos Los datos de la última encuesta ENDEMAIN (1999-2004) muestran que el “96% de las

mujeres de 15-49 años ha oído hablar de por lo menos un método anticonceptivo y el 95,5% ha oído hablar siquiera de un método moderno”. Cuando, en cambio, se registra el uso de esos métodos —especialmente en el caso de las técnicas modernas y entre las mujeres casadas o unidas, que son las que se consideran más expuestas al riesgo de embarazo—, los porcentajes caen abruptamente, ya que la prevalencia de uso pasó de 26,5% en 1979 (ENF, 1979) a 58,7% en 2004 (ENDEMAIN, 2004). A esto debe sumarse un 14% de uso de métodos tradicionales de menor eficacia (véase gráfico 4).

Gráfico 4 ECUADOR: TENDENCIAS DEL USO DE ANTICONCEPTIVOS SEGÚN MÉTODOS

EN MUJERES CASADAS O UNIDAS DE 15 A 49 AÑOS, 1979-2004

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1979 1987 1989 1994 1999 2004

Por

cent

aje Total país

Métodos modernosMétodos tradicionales

Fuente: ENDEMAIN (Encuesta Demográfica y de Salud Materna e Infantil), 2004.

Del total de métodos, la esterilización femenina ocupa el primer lugar en la preferencia de

uso, con el 24,1% (condición de primer método que mantiene en las últimas cinco encuestas). Le siguen la píldora (13,3%), el DIU (10,1%), la inyección (5,9%) y el condón (4,3%), con un nivel mantenido en los últimos 10 años. El método del ritmo tiene una preferencia del 7,5%, el retiro o coito interrumpido del 5,7, y otros métodos del 1,7% (ENDEMAIN, 2004). La esterilización femenina se mantiene como el método de mayor prevalencia en todas las regiones y en la mayoría de las provincias, con excepción de Tungurahua, Bolívar y Esmeraldas. En cuanto a los diferenciales, también se ha observado que el mayor uso de anticonceptivos se da entre las mujeres urbanas, no indígenas, y de los quintiles superiores.

35


3. Tendencias de la mortalidad

3.1 Esperanza de vida al nacer y a los 65 años El descenso de la mortalidad, que ha sido el motor inicial de la transición demográfica, ha ido

acompañado de un proceso al que se ha denominado “transición epidemiológica”, y cuyo rasgo principal es el cambio en la prevalencia de determinadas enfermedades y causas de muerte. El elemento más característico de la transición epidemiológica ha sido el desplazamiento del predominio de las enfermedades infecciosas y parasitarias a los tumores y enfermedades de tipo degenerativo (especialmente del aparato circulatorio) y a causas externas (accidentes, homicidios, suicidios).

En Ecuador, la esperanza de vida al nacer evolucionó desde 48,4 años en el periodo 1950-1955 (47,19 para los hombres y 49,6 para las mujeres) a 74,2 años en el quinquenio 2000-2005 (71,3 y 77,2 para hombres y mujeres, respectivamente) (véase cuadro 8).

Como en todos los países, la mortalidad masculina es siempre superior a la femenina, lo que se expresa en una mayor esperanza de vida por parte de las mujeres. Las cifras revelan que la diferencia se hace mayor a medida que aumenta la esperanza de vida, principalmente por el hecho de que han disminuido las causas de muerte que afectaban en especial a las mujeres (relacionadas con su salud reproductiva) y han aumentado las que afectan a los hombres (accidentes y violencia).

Cuadro 8

ECUADOR: ESPERANZA DE VIDA AL NACER POR SEXO Y TASA DE MORTALIDAD INFANTIL, 1950-2050

Años de esperanza de vida al nacer Periodos quinquenales Hombres Mujeres Diferencia

Mujeres - Hombres

Mortalidad infantil (por mil)

1950-1955 47,1 49,6 1,6 139,5 1970-1975 57,4 60,5 3,1 95,0 1990-1995 67,6 72,6 5,0 44,2 2000-2005 71,3 77,2 5,9 24,9 2010-2015 72,9 78,8 5,9 17,6 2020-2025 74,3 80,2 5,8 11,5 2030-2035 75,6 81,5 5,9 9,0 2040-2045 76,6 82,5 5,9 7,0 2045-2050 77,1 83,0 5,9 6,0


Las diferencias de mortalidad entre hombres y mujeres se han ido acentuando en forma notable entre 1950 y el año 2000, aproximadamente. Con una mortalidad elevada y una esperanza de vida menor de 50 años, la diferencia entre los sexos era de sólo 1,6 años (en 1950-1955), mientras que ya en el quinquenio 2000-2005 se observa que con una mortalidad mucho más baja, que se refleja en una esperanza de vida superior a los 70 años, las mujeres ecuatorianas viven, en promedio, 6 años más que los hombres, lo que hace que el envejecimiento de la población tenga como una de sus características un claro predominio femenino.

36


Esperanza de vida después de los 65 años Así como aumentó la esperanza de vida al nacer, también lo hizo la esperanza de vida

después de los 65 años, lo que refleja los avances médicos en el control y el tratamiento de enfermedades que afectan a las personas en esos tramos de edades. Esto ha tenido un efecto sobre el envejecimiento, ya que ha aumentado la duración de la vida una vez que las personas han entrado en este tramo etario. Sin embargo, la prolongación de la vida después de los 65 años no ha avanzado a un paso tan decidido como la disminución de la mortalidad en las edades tempranas y no se prevén cambios muy drásticos a corto plazo, a menos que haya un vuelco en el control de las enfermedades degenerativas (véase cuadro 9).

Cuadro 9 ECUADOR: ESPERANZA DE VIDA A LOS 65 AÑOS POR SEXO, 1950-2025

Esperanza de vida a partir de los 65 años Periodos quinquenales Hombres Mujeres Diferencia

Mujeres - Hombres 1950-1955 11,01 12,04 1,03 1970-1975 13,11 14,09 0,98 1990-1995 16,10 17,86 1,76 2000-2005 17,90 19,65 1,75 2010-2015 18,16 20,31 2,15 2020-2025 18,39 20,88 2,49

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CEPAL/CELADE), América Latina: Tablas de Mortalidad, 1950-2050, Boletín Demográfico Nº 74 (LC/G.2225-P), CEPAL, Santiago de Chile, 2004.

Y no solamente la esperanza de vida ha aumentado para el grupo en su conjunto, sino que esto se aprecia cualquiera sea la edad que se tome en cuenta, por ejemplo, los 65, 70, 75 u 80 años. Sin embargo, los incrementos son menores a medida que aumenta la edad de las personas, y siempre las mujeres muestran una sobrevivencia mayor que los hombres, la que se va ampliando con el transcurso del tiempo (véase gráfico 5).

Gráfico 5 ECUADOR: ESPERANZA DE VIDA A PARTIR DE LOS 65 AÑOS POR EDADES Y SEXO, 1950-2050

0

5

10

15

20

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1950

-195

5

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1960

-196

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1970

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0

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1985

-199

0

1990

-199

5

1995

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0

2000

-200

5

2005

-201

0

2010

-201

5

2015

-202

0

2020

-202

5

Años

de

Eo

Eo 65 Hombres

Eo 65 Mujeres

Eo 70 Hombres

Eo 70 Mujeres

Eo75 Hombres

Eo75 Mujeres

Eo 80 Hombres

Eo 80 Mujeres


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3.2 Tendencias y desigualdades de la mortalidad infantil Dentro de la mortalidad general, la mortalidad infantil en Ecuador ha mostrado un descenso

notable entre 1950 y 1995, lo que la hace responsable, en gran parte, de los años ganados en la esperanza de vida en este periodo.

Así como la fecundidad, la mortalidad infantil es un indicador muy sensible a las condiciones de vida de las personas de no mediar políticas muy específicas destinadas a su reducción. En Ecuador esta variable tenía, a mediados del siglo pasado, niveles cercanos a 140 por mil, que descendieron por debajo de 120 por mil en el quinquenio 1960-65 (INEC/CEPAL/CELADE, 2003). En periodos más recientes, las encuestas de fecundidad registraron desde valores de 57 defunciones infantiles por cada mil nacidos vivos en 1979-1984 hasta niveles de 29 por mil en 1999-2004 debido, en gran medida, a los esfuerzos que se han hecho en la ampliación de la cobertura de los servicios de salud y educación, aunque todavía resta mucho por hacer para lograr la universalidad y equidad en su acceso (CEPAL/CELADE/BID, 2005).

La mortalidad infantil es diferencial según los contextos geográficos y socioeconómicos. En el caso de las poblaciones urbanas y rurales, el diferencial entre ambas áreas —de 24 puntos por mil en 1984-1989— se ha ido reduciendo, de acuerdo con la información de las últimas encuestas ENDEMAIN, a sólo 4 puntos por mil (véase cuadro 10).

Cuadro 10 ECUADOR: TASA DE MORTALIDAD INFANTIL POR LUGAR DE RESIDENCIA, 1984-2004

ENDEMAIN

Lugar de residencia 1984-1989 1989-1994 1994-1999 1999-2004

Total 53 40 30 29 Urbana 34 30 22 28 Rural 58 52 40 32


En cuanto a las distancias en los niveles de mortalidad infantil entre los grupos sociales, las encuestas muestran que los mayores diferenciales se obtienen cuando se calcula este indicador por educación de la madre (véase cuadro 11).

Cuadro 11 ECUADOR: MORTALIDAD INFANTIL POR NIVEL DE INSTRUCCIÓN

DE LAS MUJERES, 1989-2004

ENDEMAIN Nivel de instrucción

1989-1994 1994-1999 1999-2004 Total 40 30 29 Sin instrucción 79 51 48 Primario 44 35 36 Secundario 33 25 24 Superior 11 11 16


En efecto, mientras que en 1984-1989 la mortalidad infantil correspondiente a las mujeres sin instrucción era aproximadamente siete veces más que la de aquellas que tenían educación superior, en 1999-2004 la diferencia se redujo a un poco más de tres veces, lo que indica que pese a los avances, a nivel nacional, en materia de ampliación de las políticas de salud —incluyendo la

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instalación de centros y subcentros de salud (CEPAL/CELADE/BID, 2005)—, las diferencias socioeconómicas de la población han impedido eliminar esta brecha.

Más aún, la comparación entre las dos últimas encuestas ENDEMAIN indica que la mortalidad infantil sólo descendió en tres puntos por mil entre las mujeres sin educación mientras que aumentó entre las de nivel superior, y en los dos grupos de instrucción restantes se mantuvo prácticamente constante, lo que refleja que la crisis de los años noventa ha impactado en este indicador de bienestar y desarrollo de la población ecuatoriana.

La mortalidad infantil según pertenencia étnica también presenta importantes diferenciales: entre las mujeres que se autoidentifican como indígenas es 60% más alta que la que se observa entre la población mestiza y en el resto de la población (véase cuadro 12).

Cuadro 12 ECUADOR: MORTALIDAD INFANTIL POR PERTENENCIA

ÉTNICA DE LAS MUJERES, 1999-2004

Pertenencia étnica ENDEMAIN 1999-2004

Total 29

Indígenas 41 Mestizos 28 Otro 34


La reducción de la mortalidad infantil es, a la vez, causa y consecuencia de la disminución de las tasas de fecundidad. Por un lado, un descenso de la mortalidad infantil hace que las familias puedan llegar al número deseado de hijos con un menor número de nacimientos y, por el otro, dado que la baja de la fecundidad va acompañada de un mayor espaciamiento entre los nacimientos y mejor alimentación y cuidado de cada recién nacido, dará lugar a una mayor sobrevivencia de los menores de un año. Las principales causas de mortalidad y morbilidad en la niñez temprana (de cero a cinco años) siguen relacionadas con enfermedades transmisibles y prevenibles, así como con ciertas afecciones originadas en el periodo perinatal.

3.3 Mortalidad infantil por provincias Junto con las inequidades socioeconómicas también existen inequidades por provincias,

observadas especialmente en relación con los niños que residen en las áreas rurales y con los indígenas. Aunque la diferencia se ha estrechado, el riesgo de mortalidad de la niñez rural e indígena es significativamente más alto que el urbano y el no indígena.

La mortalidad infantil en las provincias según cada una de las regiones presenta un panorama heterogéneo, producto de las diferentes condiciones de vida y del acceso a la atención de salud existentes en cada una de ellas (véase cuadro 13).

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Cuadro 13 ECUADOR: MORTALIDAD INFANTIL URBANA, RURAL Y SEGÚN

PERTENENCIA ÉTNICA POR PROVINCIAS, CENSO 2001

Provincia Total país Urbano Rural Indígena No Indígena** Total país 29,2 22,2 38,6 59,3 25,8

Sierra

Azuay 30,4 20,5 39,3 55,8 29,2 Bolívar 44,3 21,6 50,5 69,4 33,2 Cañar 31,4 24,5 36,7 52,3 29,8 Cotopaxi 47,5 23,0 55,1 81,5 33,0 Chimborazo 53,7 22,2 69,0 80,9 31,6 Carchi 41,8 28,3 49,3 67,5 35,2 Imbabura 36,2 22,2 47,4 56,4 27,4 Loja 32,5 23,3 39,0 64,4 31,3 Pichincha 23,3 21,5 27,4 40,2 21,9 Tungurahua 37,0 23,6 45,0 72,0 27,9

Costa

El Oro 24,0 22,3 29,2 37,8 23,6 Esmeraldas 37,0 33,5 39,1 46,4 32,9 Guayas 22,8 20,8 30,8 35,2 22,3 Los Ríos 28,4 24,0 32,5 45,7 28,0 Manabí 28,3 23,1 33,4 29,8 28,3

Amazonía

Morona Santiago 40,1 26,0 45,1 49,7 29,8 Napo 31,1 23,3 34,3 35,4 23,8 Pastaza 33,4 28,1 36,7 42,1 25,1 Zamora Chinchipe 35,8 25,2 40,1 58,7 30,9 Sucumbíos 34,1 28,6 37,7 42,1 32,5 Orellana 39,3 25,8 45,0 53,3 32,2

Insular

Galápagos * * * * * Zonas no delimitadas 33,3 * 33,3 * 32,5

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía y Banco Interamericano de Desarrollo (CEPAL/CELADE/BID), Población indígena y afroecuatoriana en Ecuador. Diagnóstico sociodemográfico a partir del Censos de 2001, Documentos de proyectos (LC/W.16), CEPAL/CELADE, Santiago de Chile, 2005. * Insuficiente número de casos. ** Excluye afroecuatorianos.

En la Sierra, la mortalidad infantil va desde 23,3 por mil en Pichincha (donde se ubica la ciudad de Quito) a 47,5 por mil en Cotopaxi. En la Costa se observan niveles que van del 22,8 en Guayas (donde se localiza la ciudad de Guayaquil) a 37 por mil en Esmeraldas; y en la Amazonía las tasas de mortalidad infantil van de 31,1 en Napo a 40,1 en Morona Santiago. Considerando todas las regiones, existe un cierto número de provincias que han registrado en el último censo la mortalidad infantil más elevada: Bolívar, Chimborazo, Cotopaxi y Carchi en la Sierra (entre 42 y 48 por mil) y Morona Santiago y Orellana en la Amazonía (alrededor de 40 por mil).

Los niveles varían mucho más si se observan los diferenciales urbano-rurales o étnicos. En las provincias donde los índices de mortalidad infantil son más elevados se encuentran también grandes diferencias urbano-rurales y entre indígenas y no indígenas. Un ejemplo de esto son Chimborazo y Cotopaxi, con muy altos niveles de mortalidad infantil rural (55 y 69 por mil) e indígena (81 y 82 por mil), que duplican y casi triplican el promedio nacional. También tienen altos

40


niveles de mortalidad infantil indígena Azuay (56 por mil), Bolívar (69 por mil), Carchi (68 por mil), Loja (64 por mil) y Tungurahua (72 por mil).

Se espera que la mortalidad infantil continúe descendiendo en el futuro, y este descenso será tanto más rápido cuanto más sea posible ampliar la cobertura de salud para que incluya efectivamente a los sectores sociales más desprotegidos y reduzca las brechas. Esto permitirá acelerar el camino hacia la supresión de las causas de muerte evitables en su mayor parte, incluyendo las originadas por enfermedades infecciosas y parasitarias y otras causas que implican el uso de tecnología muy avanzada, el acceso a medicamentos de alto costo o a una atención de salud muy rápida y oportuna que, por lo general, no se encuentran disponibles para los sectores sociales más desfavorecidos.

4. La migración internacional

4.1 Tendencias de la migración internacional Hay acuerdo en que la emigración se desató por la compleja y aguda crisis económica que

sufrió el país hacia fines de la década de 1990. En palabras de Acosta, “el país experimentó el empobrecimiento más acelerado en la historia de América Latina ... el número de pobres creció de 3,9 a 9,1 millones, en términos porcentuales de 34% al 71% ... el ingreso por habitante del Ecuador alcanza apenas un 43% del promedio latinoamericano”. Como señala el autor, “lo anterior vino acompañado de una mayor concentración de la riqueza cuya consecuencia lógica fue el masivo desempleo y subempleo; la caída de los ingresos; la reducción de las inversiones sociales: salud, educación, desarrollo comunitario, vivienda; la creciente inseguridad ciudadana; el deterioro de la calidad de vida; y, la caída vertiginosa de la confianza en el país ... Sólo en el cambio de siglo miles de ecuatorianos, unas 700 a 800 mil personas (mucho más de un 10% de la población económicamente activa), habrían huido del país” (Acosta, 2005).

Se ha afirmado que “difícilmente se pueden implementar políticas de retorno voluntario si la situación económica nacional no mejora. Por otro lado, no existe un control sobre los flujos reales de emigrantes, su condición de legalidad y las actividades ilegales de soporte a estas emigraciones” (ODEPLAN/UNFPA, 2000). Lo más probable es que, en la medida en que persistan las remesas que envían los ecuatorianos desde el exterior —que “constituyen el segundo rubro de divisas del país después del petróleo” (Sánchez, 2004), y que se han consolidado como uno de los pilares fundamentales para el sostenimiento de la economía dolarizada y de las condiciones de vida de la población (Acosta, López Olivares y Villamar, 2004)—, tampoco exista una motivación hacia ese tipo de políticas.

En relación con la migración y las condiciones socioeconómicas en edades mayores, algunas teorías sostienen que una migración voluntaria es considerada una inversión para mejorar la calidad de vida a largo plazo. Un estudio sobre los emigrantes mexicanos a los Estados Unidos que retornaron parece confirmar que esta percepción es adecuada, encontrándose una asociación entre la migración internacional pasada y mejores indicadores de condiciones socioeconómicas actuales (Wong, 2002).

De acuerdo con la información proporcionada por FLACSO-Ecuador en base a datos de la Dirección Nacional de Migración y del INEC (FLACSO-Ecuador, 2006), desde mediados de la década de 1970 y hasta aproximadamente principios de los años noventa el saldo migratorio fue relativamente bajo, con niveles que oscilaban entre las 10 mil y las 30 mil personas anuales. En 1993 este saldo comenzó a ascender lentamente hasta 1998 para iniciar, ya en 1999, un aumento drástico que culminaría en los años 2000 a 2004 con saldos netos de 175.922, 138.330, 165.215 y 125.106 emigrantes, respectivamente (véase gráfico 6).

41


Gráfico 6

ECUADOR: ENTRADAS, SALIDAS Y SALDO MIGRATORIO ENTRE 1976 Y 2006

-800.000

-600.000

-400.000

-200.000

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1976

1978

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1982

1984

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1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Pob

laci

ón

Entradas Salidas Saldo migratorio

Fuente FLACSO-Ecuador, Ecuador: Las cifras de la migración internacional, Quito (Ecuador), 2006.

A partir de esta fecha, la cifra anual ha descendido (entre 60 y 70 mil salidas netas anuales),

pero como señala FLACSO-Ecuador en su estudio, no incluye “a las personas que salen por canales irregulares y varios estudios de casos han mostrado que la vía marítima se ha convertido en un canal cada vez más frecuente para la emigración ecuatoriana a Estados Unidos...”.

4.2 Magnitud y características de los emigrantes La migración masiva hacia el exterior es relativamente reciente y se remonta hacia fines de

los años noventa (Sánchez, 2004). Según se ha analizado (Villamar, 2004), el principal destino del primer flujo migratorio fueron los Estados Unidos, mientras que para los movimientos más recientes el primer lugar lo ocupa España, relegando a Estados Unidos al segundo.

Existen diversas estimaciones sobre la magnitud de la emigración real y del número de ecuatorianos en el exterior, debido a la dificultad de medir a través de registros oficiales el verdadero monto de los migrantes según su origen. Por una parte, las propias metodologías para censar a los migrantes en otros países pueden obstaculizar su adecuada individualización y, por otra, los migrantes salen y se radican en forma indocumentada en otros países7 tratando de pasar desapercibidos, e incluso muchos ecuatorianos viven entre los Estados Unidos y Ecuador, dividiendo su tiempo entre ambos países (Villamar, 2004). No existe forma de calcular con verdadera precisión la magnitud real de los ecuatorianos en el exterior, por lo que las estimaciones globales van, aproximadamente, desde cerca de un millón a 2,5 millones de ecuatorianos en esa situación.

7 Otro factor de diferencia entre las cifras oficiales y las estimaciones (dentro del país o en el exterior) es

que algunos países (como España) no confieren automáticamente la nacionalidad española a los hijos de extranjeros nacidos en España (aunque sí la reconoce en algunos casos).

42


Según los datos de IMILA,8 que se refieren al stock acumulado de migrantes proveniente de los censos realizados alrededor del año 2000, los ecuatorianos en países de América Latina, Canadá y los Estados Unidos sumaban 368.037, con una cifra de 298.626 en este último país. Tomando en cuenta estos registros, y dada la imposibilidad de cuantificar la migración indocumentada, algunas estimaciones han llegado a la conclusión de que una cifra prudente para alrededor de esa fecha, tomando también en consideración el resto de los países, especialmente de Europa, sería de 700.000 personas hasta antes de la aceleración del flujo migratorio intenso de los últimos años (Villamar, 2004).

En cuanto al monto del flujo migratorio más reciente, se ha estimado (Villamar 2004) que el saldo en el exterior también podría ser de aproximadamente otras 700.000 personas, lo cual concordaría con las cifras difundidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores en el "Primer Documento Oficial de Trabajo del Plan Nacional de Ecuatorianos en el Exterior", publicado en 2001, según el cual ”el flujo migratorio hacia el exterior alcanzaría la cifra de un millón y medio de ecuatorianos ubicados en distintas partes del mundo, y especialmente en los Estados Unidos y en Europa”. Asimismo, las estimaciones se ajustan con las realizadas de modo simultáneo, aunque completamente independiente, por el economista Carlos Larrea, quien al referirse a ”la masiva emigración internacional desde 1998”, habla de “la salida del país de aproximadamente 700.000 personas” (Villamar, 2004). De éstos, la mayoría se habría radicado en España, según el Instituto Nacional de Estadística de España, que informa que en el año 2004 la población extranjera ecuatoriana empadronada por país de nacimiento ascendía a 491.797 personas (Observatorio Valenciano de las Migraciones, 2005).

Por otra parte, en el censo de 2001 se incorporó la pregunta acerca de la existencia de familiares residentes en el exterior, a partir de la cual surgió que el 8,7% de los hogares declaraba tener familiares que habían emigrado. La suma de los familiares declarados como residiendo en el exterior dio un total de 377.908 ecuatorianos fuera de su país, de los cuales 200.430 eran hombres (53%) y 177.478 mujeres (47%) (véase cuadro 14) y, de acuerdo con la información censal, las provincias con mayor porcentaje de emigrantes respecto de su población eran: Cañar (8,51%), Loja (5,97%), Azuay (5,68%), Zamora Chinchipe (5,57%), Morona Santiago (4,99%), El Oro (4,29%), Pichincha (4,15%) e Imbabura (2,88%).

Cuadro 14 ECUADOR: RESIDENTES EN EL EXTERIOR DECLARADOS

POR FAMILIARES EN EL PAÍS, CENSO 2001

Ecuatorianos que viven en el extranjero Edades

Total Hombres Mujeres Total 377.908 200.430 177.478

0 a 14 años 18.778 9.432 9.346

15 a 64 años 343.970 183.405 160.565

65 años y más 15.160 7.593 7.567

Fuente: procesamientos especiales de los datos censales.

El porcentaje de población emigrante sobre el total de la población en las restantes provincias

no fue superior al 1,5%. A su vez, los principales destinos de los emigrantes en 2001 fueron España (186.811), Estados Unidos (101.006) e Italia (37.361), aunque el total de lugares de destino mencionados llega a 147 países.

8 El proyecto IMILA (Investigación de la Migración Internacional en Latinoamérica) del CELADE (Centro

Latinoamericano y Caribeño de Demografía), División de Población de la CEPAL, reúne datos recabados por los censos nacionales que hacen posible cuantificar la migración y caracterizar a los migrantes.

43


La distribución por edades de los ecuatorianos en el exterior presenta un patrón claramente diferencial respecto de la población total, con una pronunciada selectividad en favor de las personas en edades económicamente activas y una baja proporción de menores de 15 y de mayores de 64 años. En cuanto a la distribución por sexo, aunque no muestra diferencias tan acentuadas, también se observa una mayor proporción de hombres que en la población total del país (véase cuadro 15).

Cuadro 15 ECUADOR: POBLACIÓN TOTAL Y RESIDENTES EN EL EXTERIOR

DECLARADOS POR FAMILIARES EN EL PAÍS, CENSO 2001

Edades y sexo Población total Residentes en el extranjero

Total edades 100,0 100,0

0 a 14 años 33,2 5,0

15 a 64 años 60,1 91,0

65 años y más 6,7 4,0

Total sexo 100,0 100,0

Hombres 49,5 53,0

Mujeres 50,5 47,0


La selectividad por edades ha sido también confirmada a partir de otras fuentes, donde se manifiesta que “la inmigración ecuatoriana en España supone actualmente más recursos humanos productivos para el país y menos población inactiva de la tercera edad. También presenta un mayor porcentaje que el nacional en los tramos infantil y juvenil, si bien el patrón reproductivo ecuatoriano tiende a equipararse con el nacional. La ecuatoriana es una de las nacionalidades de mayor importancia dentro del colectivo de trabajadores extranjeros en nuestro país y su número continúa creciendo a buen ritmo” (Observatorio Valenciano de las Migraciones, 2005).

4.3 Consecuencias de la emigración sobre el envejecimiento La migración internacional es un factor que puede incidir en múltiples aspectos de la realidad

nacional de un país. En su carácter de componente de la dinámica demográfica, puede afectar la distribución por edades de la población y, por ende, el nivel de envejecimiento, si la migración es selectiva por esta característica. Los datos anteriores llaman la atención sobre el hecho de que la emigración de ecuatorianos hacia el exterior, dada su concentración en las edades activas, podría tener algún efecto en la distribución por edades de la población de Ecuador, si esas personas no hubieran migrado o si no lo hubieran hecho en forma selectiva.

Aun cuando se dispone, como referencia, del número y estructura por edades de los ecuatorianos en el exterior a partir del censo de población de 2001, tal como fueron declarados por sus familiares (véase cuadro 14), es necesario recalcar que este dato es sólo una aproximación al número exacto de residentes ecuatorianos en otros países, en particular teniendo en cuenta que hay un número no determinado de emigrantes indocumentados. No obstante, se considera ésta una información valiosa para tener una idea somera del efecto que tendrían sobre la estructura de la población total de Ecuador en el año 2001 si estas personas hubieran permanecido en el país, especialmente si se asume el supuesto de que aun cuando la emigración fuera mayor que la estimada a partir del censo, es muy probable que la estructura por edades de la misma no variara significativamente.

En el cuadro 16 se puede apreciar la estructura por grandes grupos de edades que el país tiene de acuerdo con la información censal, y aquella que tendría si se sumaran a los datos censales el número de emigrantes declarados por sus familiares en el mismo censo.

44


Cuadro 16

ECUADOR: PORCENTAJE DE POBLACIÓN TOTAL Y DE POBLACIÓN TOTAL INCLUYENDO ECUATORIANOS EN EL EXTERIOR, CENSO 2001

Porcentaje de población

censada en Ecuador Porcentaje de población total censada en Ecuador

incluyendo a los ecuatorianos que viven en el extranjero Edades Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

0 a 14 años 33,2 34,0 32,5 32,4 33,1 31,7

15 a 64 años 60,1 59,5 60,6 61,0 60,6 61,4

65 años y más 6,7 6,5 6,9 6,6 6,4 6,8


La información del cuadro 16 muestra que, si bien la emigración ha sido muy importante en términos absolutos y, además, pronunciadamente selectiva por edades, esto no ha incidido más que marginalmente en la estructura por edades de la población del país. Si los ecuatorianos en el exterior no hubieran emigrado, la población de Ecuador sería levemente más joven que la que se observa actualmente, con una menor proporción de jóvenes y de adultos mayores y una mayor proporción de personas en edades económicamente activas.

El principal efecto observable, sin embargo, parece ser la diferencia que habría en la relación de dependencia total (menores de 15 y mayores de 64 años en relación con la población de 15 a 64 años), que es de 66,5% en la población censada en Ecuador, y que hubiera sido de 63,9% en ese mismo año de no haber emigrado una mayor proporción de personas en edades activas.

Cabe mencionar, no obstante, que esto no ha resultado en un mayor deterioro del nivel de vida de la población en el país, sino todo lo contrario, ya que, como está ampliamente documentado, la población en el exterior accede a mayores ingresos que los que hubiera obtenido en el país, y reenvía una parte importante de ellos por concepto de remesas (CEPAL, 2006d).

5. Tendencias del crecimiento, estructura por edades y tamaño de la población

5.1 Crecimiento total y por edades Como consecuencia de la dinámica demográfica, el crecimiento de la población de Ecuador

ha experimentado importantes cambios en las últimas décadas —tanto absolutos como relativos— y también se ha modificado la estructura por edades de su población. Los nuevos niveles de fecundidad y mortalidad —así como los movimientos migratorios— han incidido fuertemente en la tasa de crecimiento de la población del país, que pasó de 2,6% en el quinquenio 1950-1955 a 1,4% en el quinquenio 2000-2005, lo que equivale a reducirse en un 46% en un periodo de 50 años, levemente por encima del promedio de la región latinoamericana en el mismo periodo (44%) (véase cuadro 17).

45


Cuadro 17 ECUADOR: TASA DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN

POR GRANDES GRUPOS DE EDADES, 1950-2050

Tasas de crecimiento por grupos de edades (por cien) Periodos

Total 0 a 14 años 15 a 64 años 65 años y más 1965-1970 2,98 2,85 3,18 1,88 1975-1980 2,84 2,38 3,23 2,69 1985-1990 2,43 1,32 3,16 3,16 1995-2000 1,52 0,44 1,97 3,88 2005-2010 1,45 0,09 1,92 3,51 2015-2020 1,27 -0,16 1,52 4,20 2025-2030 0,95 -0,29 1,01 3,51 2035-2040 0,65 ,-0,51 0,60 2,83 2045-2050 0,41 -0,48 0,18 2,44


Al ritmo de descenso de la fecundidad y la mortalidad previstos en las proyecciones de población, y de no mediar cambios sustanciales en los saldos migratorios —que son difíciles de predecir por estar sujetos a influencias económicas y políticas de corto plazo—, la tasa de crecimiento de la población de Ecuador a mediados del presente siglo estará por debajo del 0,5%.

Este indicador, sin embargo, no ha tenido la misma tendencia en los distintos grupos de edades, como puede verse en el gráfico 7, que muestra las tasas de crecimiento total y por grandes grupos de edades. Estas diferencias en el crecimiento se deben fundamentalmente a dos corrientes contrapuestas: el descenso de la fecundidad por un lado y el aumento de la esperanza de vida a partir de los 65 años por otro.

La disminución del número de hijos tenidos por las mujeres impactó fuertemente sobre el número de nacimientos y el peso relativo de los niños, dando lugar a una importante disminución de la población menor de 15 años. A su vez este efecto se va transladando a las siguientes generaciones, con lo cual la tasa de crecimiento de la población en edades potencialmente activas (15 a 64 años) toma también un ritmo decreciente. Por otro lado, la prolongación de la vida de los adultos mayores provoca un aumento en su peso relativo dentro de la población total, que se potencia con la reducción de la importancia de los otros dos grupos de edades.

46


Gráfico 7 ECUADOR: TASAS DE CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN

POR GRANDES GRUPOS DE EDADES, 1950-2050

-1,00

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

Tasa

de

crec

imie

nto

por c

ien

Total0-1415-6465+


En consecuencia, se observa que la tasa de crecimiento de la población de 65 años y más va en aumento, y se espera que esta tendencia continúe hasta aproximadamente el quinquenio 2010-2015, cuando podría comenzar a decrecer, aunque siempre muy por encima del crecimiento de los restantes grupos de edades. De producirse cambios médicos que afecten aún más la sobrevivencia de las personas mayores, el crecimiento de este grupo podría ser todavía mayor, mientras que es dudoso que pueda modificarse el curso de la fecundidad en el sentido de invertir la tendencia que se observa actualmente.

5.2 Estructura por edades: tendencias y perspectivas A causa de las tendencias en las variables demográficas, se han producido cambios en la

estructura por edades de la población, que han modificado el perfil de la pirámide de edades de Ecuador.

Como se ha visto, no todos los grupos etarios crecerán al mismo ritmo, por lo que cambiará notablemente la estructura de la población en función del tamaño de sus grupos quinquenales de edad. Las pirámides de edades (véase gráfico 8) ofrecen la visión más elocuente de estos cambios, mostrando una tendencia a su rectangularización e, incluso, a la inversión de la pirámide de profundizarse, después del año 2050, los fenómenos demográficos observados.

47


Gráfico 8 ECUADOR: PIRÁMIDES DE EDADES, 1950, 2000 Y 2050

20 15 10 5 0 5 10 15 20

0- 4

10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

80 y más

Grupos de edades

% de población

1950

Hombres Mujeres

15 10 5 0 5 10 15

0- 4

10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

80 y más

Grupos de edades

% de población

2000

Hombres Mujeres

8 6 4 2 0 2 4 6 8

0- 4

10-14

20-24

30-34

40-44

50-54

60-64

70-74

80 y más

Grupos de edades

% de población

2050

Hombres Mujeres


48


Si se analiza a la población desde el punto de vista de los tres grandes grupos etarios, se observa que el segmento de edades activas es el que muestra los cambios menos notables, entre 25 y 30% durante los 100 años considerados, estabilizándose en niveles cercanos al 30%. Los grupos extremos, sin embargo, son los que mostrarán los cambios más significativos, ya que mientras los niños y adolescentes (menores de 15 años) irán disminuyendo su peso sobre el total, los adultos mayores lo irán incrementando hasta que, hacia 2050, ambos grupos se equipararían, por debajo del 10% cada uno de ellos (véase gráfico 9).

Gráfico 9 ECUADOR: PORCENTAJE DE POBLACIÓN SEGÚN GRANDES

GRUPOS DE EDADES Y SEXO, 1950, 2005 Y 2050

0

5

10

15

20

25

30

35

Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres

1950 1950 2005 2005 2050 2050

Por

cent

aje 0-1415-5960+


5.3 Tamaño de la población total y por edades Hacia mediados del siglo pasado la población de Ecuador fue estimada en 3,4 millones de

personas, de las cuales 1,68 millones eran hombres y 1,7 millones mujeres. Esta población creció hasta convertirse en 13,2 millones en 2005, y se espera que llegue a 20,2 millones en 2050. Como puede apreciarse, no obstante el importante descenso de la tasa de crecimiento de la población, en números absolutos habrá un incremento de aproximadamente 8 millones de personas en los próximos 45 años (véase cuadro 18), incremento que resulta muy inferior al que hubiera tenido de mantenerse en el periodo las tasas de crecimiento cercanas al 3% que existían a mediados del siglo pasado.

49


Cuadro 18 ECUADOR: TAMAÑO DE LA POBLACIÓN TOTAL Y POR GRUPOS DE EDADES, 1950-2050

Población (en miles) Años

Total 0 a 14 años 15 a 64 años 65 años y más 1950 3.387 1.338 1.869 180 1970 5.970 2.648 3.068 253 1990 10.272 4.001 5.844 427 2000 12.297 4.238 7.438 620 2010 14.204 4.305 8.999 896 2030 17.946 4.133 11.911 1.897 2050 20.192 3.741 13.152 3.294


Si el país continúa con las tasas decrecientes previstas en las estimaciones y proyecciones, la

población hacia mediados de este siglo ascenderá a 20,2 millones aproximadamente, de los cuales 10,2 millones corresponderán a la población femenina y aproximadamente 3,3 millones a la población adulta mayor, lo que presenta un fuerte contraste con la situación actual, en la que las personas mayores se encuentran todavía por debajo del millón.

5.4 Tamaño y estructura de la población según origen étnico declarado

En el censo de 2001 se contempló una pregunta sobre autoidentificación de la población: “¿Cómo se considera: indígena, negro (afro-ecuatoriano), mestizo, mulato, blanco u otro?”.

A partir de los datos arrojados por las respuestas a esta pregunta se registró que un 2,23% del total de la población ecuatoriana se declara negra. Las personas que se consideran indígenas representaron el 6,83%; los mulatos el 2,74%; los blancos el 10,46% y los mestizos el 77,42% (véase cuadro 19).

Cuadro 19

ECUADOR: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL SEGÚN EL CRITERIO DE AUTOIDENTIFICACIÓN, 2001

Grupo de población Número Porcentaje Indígena 830.418 6,83 Negro 271.372 2,23 Mestizo 9.411.890 77,42 Mulato 332.637 2,74 Blanco 1.271.051 10,46 Otro 39.240 0,32

Total 12.156.608 100,00

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), VI Censo de Población y V de Vivienda 2001. Análisis Resultados Definitivos, Quito (Ecuador), 2005.

Para analizar la información disponible, CEPAL/CELADE y el Banco Interamericano de

Desarrollo han elaborado una clasificación especial, que permite dar cuenta de las diferencias internas de la población ecuatoriana según origen étnico. Las categorías delimitadas son las siguientes: afroecuatorianos (corresponden a las personas que se declararon negras o mulatas),

50


indígenas (personas que se consideraron como indígenas) y “resto de la población” (se refiere a aquellos que no se declararon ni afroecuatorianos ni indígenas).

La pirámide de población de las personas declaradas indígenas muestra un predominio de los grupos en edades jóvenes. Por su parte, la de los afroecuatorianos tiene características similares a la de los indígenas. Es decir, una base poblacional amplia y un paulatino estrechamiento a medida que se acerca a la cúspide (véanse graficos 10 y 11). Sin embargo, a diferencia de la pirámide de los indígenas, se observa un ligero angostamiento de la base —vale decir, la población comprendida entre los 0 y 4 años de edad—, y también una menor concentración en las edades avanzadas.

En la pirámide por edades del “resto de la población” (véase grafico 12) se aprecia que, si bien el peso de la población joven sigue siendo un rasgo distintivo, hay un incipiente proceso de disminución en el grupo de 0 a 4 años de edad. También se observa un engrosamiento mayor en la cúspide de la pirámide, comparada con la de los afroecuatorianos.

Grafico 10 ECUADOR: PIRÁMIDE DE LA POBLACIÓN DECLARADA INDÍGENA, 2001

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

0 - 4

10 - 14

20 - 24

30 - 34

40 - 44

50 - 54

60 - 64

70 - 74

80 y más

M uj e r e sHombr e s

por c e nt a j e de pobl a c i ón

Gr upos de Eda de s

Grafico 11 ECUADOR: PIRÁMIDE DE LA POBLACIÓN AFROECUATORIANA, 2001

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

0 - 4

10 - 14

20 - 24

30 - 34

40 - 44

50 - 54

60 - 64

70 - 74

80 y más

MujeresHombres

porcentaje de población

Grupos de Edades

51


Grafico 12 ECUADOR: PIRÁMIDE DEL “RESTO DE LA POBLACIÓN”, 2001

9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

0 - 4

10 - 14

20 - 24

30 - 34

40 - 44

50 - 54

60 - 64

70 - 74

80 y más

Mujeres 5,3 5,4 5,4 5,1 4,9 4,1 3,7 3,4 2,9 2,3 1,9 1,4 1,2 1,1 0,8 0,6 1,1

Hombres -5,5 -5,6 -5,5 -5,1 -4,7 -3,8 -3,5 -3,1 -2,8 -2,2 -1,9 -1,4 -1,2 -1,0 -0,8 -0,6 -0,9

0 - 4 5 - 9 10 - 14 15 - 19 20 - 24 25 - 29 30 - 34 35 - 39 40 - 44 45 - 49 50 - 54 55 - 59 60 - 64 65 - 69 70 - 74 75 - 7980 y más

MujeresHombres

porcentaje de población

Grupos de Edades

Fuente: Fernando Guerrero, Población indígena y afroecuatoriana en Ecuador: Diagnóstico sociodemográfico a partir del censo de 2001 (LC/W.16), Documentos de Proyectos Nº 16, Proyecto BID/CELADE, Santiago (Chile), CEPAL, 2005.

6. El envejecimiento de la población

Desde el punto de vista demográfico, el proceso de envejecimiento es el resultado del cambio en las tendencias de la fecundidad, en menor medida de la mortalidad y, eventualmente, de las migraciones, así como de sus relaciones mutuas. Si una población no estuviera afectada por las migraciones internacionales, o lo estuviera sólo en pequeña escala, los cambios en su estructura por edades se producirían fundamentalmente por reducción de la base de la pirámide como consecuencia de la fecundidad y, en menor medida, por abultamiento de la cúspide, debido al efecto de la disminución de la mortalidad en las edades avanzadas.

La evolución de las variables demográficas muestra que el proceso de transición demográfica que ha caracterizado al Ecuador ha resultado en un envejecimiento de su población, fenómeno que se acelerará aún más en las próximas décadas. Si bien este fenómeno no es tan acentuado como se observa en otros países de transición más avanzada, es probable que continúe profundizándose en ese sentido, dando lugar a un fortalecimiento de las demandas de los adultos mayores que, de no verse satisfechas, conducirán a una situación de deterioro en sus condiciones de vida y a mayores tensiones sociales.

El cuadro 20 muestra algunos indicadores que reflejan el proceso de envejecimiento de la población de Ecuador, y que deben ser tomados en cuenta en el diseño de las políticas públicas.

52


Cuadro 20 ECUADOR: INDICADORES DEL PROCESO DE ENVEJECIMIENTO

DE LA POBLACIÓN, 1970, 2000, 2025 Y 2050

Años Indicadores de envejecimiento

1970 2000 2025 2050 Población de 65 años y más (en miles) 253 621 1.591 3.294 Porcentaje de población de 65 años y más 4,2 5,0 9,3 16,3 Población de 0 a 14 años (en miles) 2.648 4.238 4.194 3.741 Porcentaje de población de 0 a 14 años 44,4 34,4 24,5 18,5 Tasa de crecimiento media anual de la población total (%) a/ 2,92 1,44 0,95 0,41 Tasa de crecimiento media anual de la población de 65 años y más (%) a/ 1,98 3,85 3,80 2,44 Índice de envejecimiento (%) (65+/15-64) 9,6 14,6 38,0 88,1 Relación de dependencia total (0-14+65+/15-64) 94,6 65,3 51,1 53,5 Relación de dependencia de los adultos mayores (65+/15-64) 8,3 8,3 14,1 25,1 Edad mediana de la población 17,7 22,7 30,5 38,6


a/ Corresponde a periodos quinquenales donde el año de referencia es el límite inferior del periodo, salvo en el último caso.

El envejecimiento de la población tiene al menos tres características destacables: la

feminización de la población adulta mayor, el incremento de los ancianos dentro de este grupo etario, y el cambio en la relación entre las generaciones.

6.1 Feminización del envejecimiento Un aspecto sobresaliente del proceso de cambio de la población es la feminización del

envejecimiento, provocada por la mayor sobrevivencia de las mujeres. La esperanza de vida femenina es superior a la masculina en todas las edades (CEPAL/CELADE, 2004a), e incluso entre las personas de 65 años y más la diferencia a favor de las mujeres va aumentando con el tiempo, lo que resulta en un mayor número de ellas en estas edades (véase gráfico 13).

53


Gráfico 13 ECUADOR: ADULTOS MAYORES POR SEXO Y GRUPOS DE EDADES, 1950-2050

Gráfico Ecuador: Porcentaje de población según grandes grupos de edades por sexo

1950, 2005 y 2050

05

101520253035

Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres

1950 1950 2005 2005 2050 2050

Por

cent

aje

de p

obla

ción

0-14

15-59

60+

Fuente Instituto Nacional de Estadística y Censos, Comisión Económica para América Latina y el Caribe y Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (INEC/CEPAL/CELADE), Ecuador: Estimaciones y Proyecciones de Población, 1950-2050, INEC, Quito (Ecuador), 2003.

Ya se ha visto que las mujeres tienen una esperanza de vida al nacer mayor que la de los hombres, y que su sobrevida también es mayor después de los 65 años. A su vez, los índices de femineidad de algunos años seleccionados (véase gráfico 14) muestran que la tendencia es inequívocamente hacia una mayor representatividad de las mujeres en las edades avanzadas.

Gráfico 14 ECUADOR: ÍNDICE DE FEMINEIDAD POR GRUPOS DE EDADES Y AÑOS SELECCIONADOS, 2000-2050

90

100

110

120

130

140

150

0- 4 5- 9 10-14

15-19

20-24

25-29

30-34

35-39

40-44

45-49

50-54

55-59

60-64

65-69

70-74

75-79

80+

Índi

ce d

e fe

min

idad

(%)

2000 2010 2030 2040 2050


54


Es de hacer notar que las desigualdades de género en la sobrevivencia van habitualmente acompañadas por desigualdades económicas y sociales en perjuicio de las mujeres, incluso cuando éstas han sido económicamente activas en etapas previas de su vida, ya que se ha constatado que sus ingresos, jubilaciones y pensiones son comparativamente menores que las de los hombres.

6.2 Envejecimiento interno de la población adulta mayor La rapidez del envejecimiento puede observarse a través del índice de envejecimiento, o

relación entre el número de adultos mayores y el número de niños y jóvenes menores de 15 años (véase cuadro 21).

Cuadro 21 ECUADOR: ÍNDICE DE ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIÓN, 1950-2050

Índice de envejecimiento(por cien)

Años 65+/0-14 Años 65+/0-14

1950 13,4 2005 17,6 1955 11,9 2010 20,8 1960 10,8 2015 25,0 1965 10,0 2020 31,1 1970 9,6 2025 38,0 1975 9,2 2030 45,9 1980 9,4 2035 55,0 1985 9,7 2040 65,0 1990 10,7 2045 76,1 1995 12,3 2050 88,1 2000 14,6


Según este indicador, en 1950 existían alrededor de 13,4 adultos mayores por cada 100

personas menores de 15 años, relación que aumentó a 17,6 en 2005 y se irá incrementando notablemente en el futuro, pues se prevé que hacia 2050 será de 88,1 personas mayores por cada 100 niños de 0 a 14 años.

El envejecimiento de la población no implica únicamente un aumento de las personas mayores de 65 años sobre el total de la población. Otro efecto de este proceso es el hecho de que todos los grupos de edades envejecen en su interior, lo que significa que dentro de cada uno de ellos van adquiriendo preponderancia las edades más avanzadas. Este fenómeno se hace evidente si se observa la forma en que va evolucionando la proporción de aquellos subgrupos de mayor edad, como son los de 70, 75 y 80 años y más, tanto en números absolutos como con respecto al total de la población de adultos mayores. En el cuadro 22 se aprecia, por ejemplo, la tendencia al aumento de las personas de 80 años y más, cuyo peso habrá pasado de 10,6 a 25,4% entre 1950 y 2050, lo que implica un cambio muy importante en términos de las demandas de salud y de cuidados por parte de las personas mayores, y un desafío muy complejo desde el punto de vista del gasto social.

55


Cuadro 22 ECUADOR: PROPORCIÓN DE PERSONAS EN EDADES MUY AVANZADAS

SOBRE EL TOTAL DE ADULTOS MAYORES, 1950-2050

Años 80+/65+ Años 80+/65+

1950 10,64 2005 18,29 1955 10,53 2010 19,44 1960 11,44 2015 20,35 1965 12,80 2020 20,19 1970 13,84 2025 20,05 1975 14,41 2030 20,30 1980 14,44 2035 21,96 1985 15,04 2040 23,20 1990 16,05 2045 24,33 1995 17,31 2050 25,36 2000 17,62

Fuente Instituto Nacional de Estadística y Censos, Comisión Económica para América Latina y el Caribe y Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (INEC/CEPAL/CELADE), Ecuador: Estimaciones y Proyecciones de Población, 1950-2050, INEC, Quito (Ecuador), 2003.

6.3 Relaciones entre generaciones Entre los cambios más interesantes en la estructura por edades de la población se encuentran

aquellos de los que derivan distintos tipos de relaciones entre las generaciones, tal como la relación entre los jóvenes y los adultos mayores respecto de la población potencialmente activa; entre las personas mayores y los niños y jóvenes, entre los adultos mayores y los adultos jóvenes, etc.

La denominada “relación de dependencia” alude a la relación entre la población en edades potencialmente no activas (menores y adultos mayores) y la de edades potencialmente activas. Debido a las inexactitudes que pueden contener tanto el numerador como el denominador en términos de la participación económica real de las personas por edad y por sexo —de hecho, existen en el numerador personas que participan en la actividad económica y en el denominador una gran cantidad que no lo hace, especialmente en el caso de la población femenina—, se considera a esta relación como una mera aproximación a la carga económica que los adultos deben soportar, y de acuerdo con la cual la sociedad debería proveer los mecanismos de inserción económica apropiados.

Desde el punto de vista demográfico, sin embargo, permite también ver la manera y la rapidez con que la sociedad se va renovando en sus generaciones, al desagregar el numerador entre sus dos principales componentes —los menores de 15 y los mayores de 64 años—.

El cuadro 23 y el gráfico 15 muestran este indicador y sus componentes principales, es decir, la dependencia de las personas menores de 15 años y la de las de 65 años y más, observándose que, en el caso de Ecuador, la relación de dependencia total aumentó en las décadas de 1950 y 1960, como producto del rejuvenecimiento de la población generado por el descenso de la mortalidad infantil, pero que a partir de entonces ha tenido una tendencia decreciente, por el descenso de la fecundidad.

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Cuadro 23 ECUADOR: RELACIÓN DE DEPENDENCIA TOTAL Y POR GRANDES

GRUPOS DE EDADES, 1950-2050

Relación de dependencia Años

Total 0 a 15 años 65 años y más 1970 94,6 89,93 8,25 1980 88,0 83,48 7,55 1990 75,8 70,98 7,30 2000 65,3 59,23 8,34 2010 57,8 49,98 9,96 2020 52,2 42,13 12,38 2030 50,6 37,05 15,93 2040 50,9 33,31 20,05 2050 53,5 31,11 25,05


Lo que caracteriza al proceso de envejecimiento es que, mientras que la relación de dependencia de los más jóvenes disminuye en forma persistente, la de los adultos mayores muestra la tendencia opuesta, por lo cual se observa entonces que, aproximadamente a partir de 2040, la relación de dependencia se empezará a incrementar, debido al aumento de los adultos mayores. Esto significa que el país se encontrará hasta entonces en una fase que se ha dado en llamar del “bono demográfico”, o una situación demográficamente favorable en la cual la carga que cada persona en edad económicamente activa tiene por el número de niños y adultos mayores (supuestamente inactivos) es relativamente más baja que en periodos anteriores y de lo que será en el futuro.

Gráfico 15

ECUADOR: RELACIÓN DE DEPENDENCIA TOTAL Y POR GRANDES GRUPOS DE EDADES, 1950-2050

0

20

40

60

80

100

120

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Rel

ació

n de

dep

ende

ncia

por

cie

n

Total0-14/15-6465+/15-64


Aun cuando una relación de dependencia favorable permitirá al país prepararse para el

desafío que plantea el envejecimiento, así como estar en mejores condiciones para enfrentar carencias históricas, es necesario tener en cuenta, sin embargo, que “una parte de los dividendos de

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dicho bono no está garantizada [por la disposición favorable de la estructura por edades] pues depende de la capacidad de la economía para generar empleo en el periodo en que esto ocurre. Así para aprovechar el escenario del bono demográfico, se requerirá atender a la oferta laboral de una población activa creciente y simultáneamente, disminuir la inseguridad, la precariedad y la informalidad típicas del mercado laboral” (CEPAL, 2004b).

Otro indicador de la relación entre las generaciones lo da el índice de dependencia parental, que puede definirse como el número de adultos mayores (por arriba de 70, 75 u 80 años de edad) por cada 100 personas de entre 45 y 59 años, es decir, el número de ancianos que se encuentra a cargo de sus hijos/hijas o nietos/nietas, que ya están en las edades más avanzadas dentro de las potencialmente activas.

En el gráfico 16 se presenta el índice de dependencia parental, que muestra la relación entre la población de 65 años y más con la de 45 a 64 años, de ambos sexos y de mujeres exclusivamente, dado que el cuidado de los adultos mayores, por lo general, recae casi con exclusividad sobre ellas. Si bien los hombres participan, en mayor o menor medida, de la responsabilidad económica del mantenimiento de las personas mayores cuando éstas no tienen los recursos suficientes, son las mujeres quienes llevan en la práctica, casi excluyentemente, el peso de su atención y cuidado.

Se observa allí que la relación de carga parental de los adultos mayores, cualquiera sea el tramo de edad que se considere, irá aumentando en el futuro en forma progresiva y mucho más acelerada que en el pasado —donde incluso se aprecian periodos en que se mantuvo estable—, y de acuerdo con el envejecimiento de la población va incrementándose a medida que crece la importancia numérica de los adultos mayores. Los índices reflejan, en forma inequívoca, que esta situación va a ser una carga adicional para las mujeres, ya que el aumento del cuidado que deben dispensar a padres, suegros y abuelos competiría más fuertemente con su rol de madres, de personas que administran y ejecutan las tareas del hogar y que, además, participan o aspiran a participar plenamente en el mercado de trabajo (Chackiel, 2000).

En cuanto a las tendencias, en cualquiera de los dos casos se observa que, hasta aproximadamente el año 2000, la relación entre los adultos mayores y la población de entre 45 y 64 años se mantiene relativamente estable, pero que por efecto del envejecimiento comienza a elevarse en forma paulatina, para crecer aceleradamente desde la década de 2020 aproximadamente.

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Gráfico 16 ECUADOR: NÚMERO DE ADULTOS MAYORES POR CADA 100 PERSONAS

DE AMBOS SEXOS Y POR CADA 100 MUJERES DE 45 A 64 AÑOS, 1950-2050

0

20

40

60

80

100

120

140

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Por

cent

aje

AS 65+/AS 45-64 AS 65+/M 45-64


En el caso en que el denominador de la relación de dependencia parental tiene a las personas

de ambos sexos, la relación pasa de aproximadamente 40 adultos mayores por cada 100 personas de 45 a 64 años hasta 2015 a 47 en 2025 y a 65 en 2050. Si sólo se considera a las mujeres en el denominador, se tendrá que de 76 adultos mayores por cada 100 mujeres de 45 a 64 años en el primer quinquenio de este siglo, la relación ascenderá a 93 en 2025 y a 129 en 2050.

Este incremento del número de adultos mayores por mujer en edad adulta joven indica que, si ya en la actualidad asumir el cuidado de las personas mayores, y por más años que en el pasado, puede constituir una carga pesada para las mujeres en el hogar, y más pesada aún cuando se trata de las que participan en el mercado de trabajo, esta situación se verá muy agravada en el futuro, cuando cada mujer tenga a su cargo a más de un adulto mayor en promedio.

La mayor longevidad conduce a la mayor coexistencia de varias generaciones, y esto debería llevar a una revisión del papel de la familia y de la mujer, y a una reestructuración de las redes de apoyo mutuo entre sus miembros. También el Estado, en su condición de garante de los derechos de los individuos, debe considerar entre sus prioridades el asegurar condiciones de vida dignas a todos los ciudadanos, reestructurando la oferta de servicios de acuerdo a las nuevas demandas demográficas.

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Recuadro 1 ENVEJECIMIENTO Y ORIGEN ÉTNICO DECLARADO

Utilizando el criterio de las Naciones Unidas para definir a las personas mayores (aquellas de 60 años y más), los adultos mayores declarados indígenas representaron el 8,6% del total de la población autodefinida como indígena en el relevamiento censal de 2001. En los afroecuatorianos constituyeron el 7,8%, y en el resto de la población un 9,2%.

Estos valores disminuyen notablemente cuando se utiliza el criterio nacional para definir a las personas mayores (65 años y más). El porcentaje de población adulta mayor que se declaró indígena fue de 6,1%, en los afroecuatorianos bajó a 5,6%, y en el resto de la población se redujo en 2,3 puntos porcentuales, alcanzando apenas el 6,9%.

Cuadro 24 ECUADOR: PORCENTAJE DE POBLACIÓN ADULTA MAYOR POR CRITERIOS

DE CLASIFICACIÓN DE ESTE GRUPO DE EDAD SEGÚN ORIGEN ÉTNICO, 2001

Criterios de clasificación “personas mayores”

Población declarada indígena

Población declarada afrodecuatoriana

Resto de la población

60 años y más 8,6 7,8 9,2 65 años y más 6,1 5,6 6,9

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), VI Censo de Población y V de Vivienda 2001. Análisis Resultados Definitivos, Quito (Ecuador), 2005; y CEPAL/CELADE, procesamiento especial de los datos censales.

Una serie de indicadores detallados sobre el proceso de envejecimiento poblacional en Ecuador según

origen étnico declarado, revela un panorama heterogéneo para cada una de las subpoblaciones (véase cuadro 25). Los datos muestran que tanto el porcentaje de población adulta mayor como el índice de envejecimiento son más elevados en la población que se declaró blanca que en el resto de los grupos. Y, además, que esta población está compuesta mayoritariamente por mujeres, a diferencia de la afroecuatoriana, por ejemplo.

Cuadro 25 ECUADOR: INDICADORES DE ENVEJECIMIENTO DEMOGRÁFICO SEGÚN ORIGEN ÉTNICO, 2001

Indígenas Afroaecua-torianos Mestizos Blancos Otros Total

Población de 65 años y más 50.670 34.071 624.040 102.511 2.332 813.62

4

Porcentaje población 65 años y más 6,1 5,6 6,6 8,1 5,9 6,7

Índice de femineidad 118,2 90,6 106,4 132,5 103,3 109,3

Índice de envejecimiento 15,0 17,3 20,1 26,1 21,9 20,1

Edad mediana de la población 19 22 23 25 26 23

Fuente: CEPAL/CELADE, procesamiento especial de los datos censales. De esto se deduce que la población ecuatoriana que se declaró blanca está más envejecida que la

población que dijo pertenecer a otro grupo étnico. Así, mientras la población declarada blanca tiene un índice de envejecimiento de 26,1%, la población declarada indígena se ubica más de 10 puntos porcentuales por debajo de esta cifra. Como corolario, la población autoconsiderada blanca se ubicaría en una etapa de envejecimiento moderado avanzado; los mestizos en una etapa de envejecimiento moderado; y los indígenas en una incipiente.

Lo anterior revela las profundas brechas que existen entre los distintos grupos étnicos en Ecuador. El hecho de que las poblaciones declaradas indígena y afroecuatoriana tengan bajos porcentajes de población adulta mayor puede estar directamente asociado a sus condiciones de vida.

Tal como afirmó Kofi Annan, ex Secretario General de las Naciones Unidas, ante la Asamblea Mundial de la Salud en el año 2001, “los pobres se enferman con más frecuencia que las personas en mejor posición económica. Sus niveles generales de salud y bienestar son inferiores. Están más expuestos a enfermedades contagiosas y tienen menos resistencia a ellas [por lo tanto] tienen menores probabilidades de recuperarse totalmente después de una enfermedad y mueren antes” (UNFPA, 2002).

Cabe preguntarse entonces si la baja presencia de personas mayores en la población declaradas indígena y afroecuatoriana se debe a que sus miembros mueren antes de llegar a la vejez. O bien, debido a la menor esperanza de vida que presentan estos grupos en el conjunto de la región, la probabilidad de encontrar personas de avanzada edad entre la población declarada de ambos orígenes étnicos es reducida.

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III. La situación social y económica de las personas mayores en Ecuador

1. Distribución de la población y condiciones materiales de vida

1.1 Distribución en el territorio nacional De acuerdo con el último censo, las personas de 65 años y más

representaban en 2001 el 6,7% de la población total de Ecuador, distribuida en forma desigual en las distintas regiones del país.

Mientras que la Sierra era la región más envejecida, con un 7,9% de su población en estas edades, la Costa se encontraba en el promedio nacional (6,7%), siendo la Amazonía la más joven, con sólo un 4,4% de su población en las edades adultas mayores, conjuntamente con las Islas Galápagos (5,5%) y las zonas no delimitadas (5,35%) (véase cuadro 26).

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Cuadro 26 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS TOTAL, URBANA

Y RURAL POR REGIONES Y PROVINCIAS, CENSO 2001

Población total Población urbana Población rural Regiones y provincia Población

65+ Porcentaje

65+ Población urbana 65+

Porcenaje urbano 65+

Población rural 65+

Porcentaje rural 65+

Total país 813.624 6,69 476.727 6,42 336.897 7,13

Sierra 389.071 7,12 195.727 6,50 193.344 7,90

Azuay 45.651 7,61 20.711 6,63 24.940 8,69 Bolívar 14.879 8,78 3.713 8,58 11.166 8,85 Cañar 16.433 7,94 5.185 6,86 11.248 8,56 Cotopaxi 26.029 7,45 6.091 6,51 19.938 7,79 Chimborazo 33.738 8,36 12.301 7,80 21.437 8,72 Carchi 12.530 8,19 5.669 7,86 6.861 8,49 Imbabura 26.723 7,77 13.217 7,67 13.506 7,86 Loja 34.013 8,40 12.298 6,71 21.715 9,80 Pichincha 143.560 6,01 102.239 5,96 41.321 6,13 Tungurahua 35.515 8,05 14.303 7,59 21.212 8,39

Costa 396.266 6,54 271.720 6,46 124.546 6,74

El Oro 33.429 6,36 24.358 6,06 9.071 7,33 Esmeraldas 24.390 6,33 10.750 6,86 13.640 5,97 Guayas 217.545 6,57 176.115 6,51 41.430 6,89 Los Ríos 40.294 6,20 20.792 6,38 19.502 6,02 Manabí 80.608 6,80 39.705 6,45 40.903 7,17

Amazonía 28.287 4,42 9.280 4,40 19.007 4,43

Morona Santiago 5.472 4,74 1.978 5,14 3.494 4,54 Napo 3.064 3,87 1.001 3,89 2.063 3,86 Pastaza 3.041 4,92 1.346 5,01 1.695 4,86 Zamora Chinchipe 3.911 5,11 1.394 5,11 2.517 5,10 Sucumbios 5.499 4,26 2.073 4,13 3.426 4,35 Orellana 2.666 3,08 808 3,09 1.858 3,08

Insular 4.634 5,08 680 4,27 3.954 5,25

Galápagos 3.808 5,25 680 4,27 3.808 5,25 Zonas no delimitadas 826 4,43 - - 146 5,35

Fuente: CEPAL/CELADE, procesamiento especial de los datos censales.

Si bien el promedio de las regiones refleja el nivel de envejecimiento de las provincias que las integran, en la Sierra destaca el caso de la provincia de Pichincha, con sólo un 6,1% de adultos mayores, lo que es producto, probablemente, de la inmigración selectiva de personas en edad de trabajar provenientes de otras zonas del país, lo que baja el peso relativo de las personas de la tercera edad.

Ya en 1990 las provincias de mayor inmigración interna eran Pichincha, Guayas, El Oro y Los Ríos, las que en conjunto congregaban cerca del 70% del total de los inmigrantes. En 2001 Pichincha y Guayas se destacaron como las provincias en las que el 33,2 y el 21,6% de la población, respectivamente, fue empadronada como inmigrante (interna e internacional), explicándose este rasgo por el hecho de que “en Pichincha se encuentra Quito, que es la ciudad capital, y en la segunda Guayaquil que es el primer puerto principal y que a su vez, son las ciudades más pobladas del Ecuador desde hace más de cuatro décadas” según los respectivos

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censos (INEC, 2001). También en zonas como la Amazonía y Galápagos se registraron en el último enso altos porcentajes de inmigrantes, en provincias tales como Sucumbios (57,5%), Orellana (53,5%), Pastaza (39,5%) y Zamora Chinchipe (34%). En Galápagos esta cifra alcanzaba al 65,7% en esa misma fecha (INEC, 2005).

En valores absolutos, la población adulta mayor (813.624 personas en el censo de 2001) se concentraba en la Costa (396.266 personas) y en la Sierra (389.071 personas), mientras que en la Amazonía sólo se encontraban en el momento del censo 28.287 personas en estas edades; 3.808 en Galápagos y 826 en las zonas no delimitadas. Las provincias de Guayas y Pichincha, con las ciudades de Guayaquil (1.985.379 habitantes) y Quito (1.399.378 habitantes), son las que más adultos mayores registraron, con 217.545 y 143.560, respectivamente, en la fecha censal. La migración interregional, según se ha señalado, se caracteriza por provenir del campo y de ciudades pequeñas y dirigirse, principalmente, hacia las grandes ciudades de Guayaquil y Quito (INEC, 2005, VI Censo de Población y V de Viviendas 2001).

Si bien la población adulta mayor es mayoritariamente urbana, con un 58,6% de las personas de este grupo residiendo en las ciudades, tiene también una importante presencia del 41,4% en las zonas rurales, y se observa que reproduce, aproximadamente, la distribución de la población total de Ecuador de acuerdo a este criterio, que es de 61,1% en las zonas urbanas y 38,9% en las rurales según el último censo (véase cuadro 27).

Cuadro 27 ECUADOR: PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS

POR REGIÓN Y LUGAR DE RESIDENCIA, CENSO 2001

Población de 65 años y más Regiones

Urbana Rural Total país 61,1 38,9 Sierra 50,3 49,7 Costa 68,6 31,4 Amazonía 32,8 67,2 Galápagos 17,9 82,1 Total país 65 años y más 58,6 41,4

Fuente: CEPAL/CELADE, procesamiento especial de los datos censales

El hecho de que más del 40% de los adultos mayores resida en las áreas rurales, sin embargo,

implica que gran parte de esta población se ve afectada por la más desventajosa situación económica y de acceso a los servicios de estas zonas del país, situación que puede ser especialmente severa para las personas de la tercera edad si no se adoptan medidas de política o se implementan programas especialmente dirigidos a ellas.

En el cuadro 28 se presenta a la población adulta mayor por sexo según su lugar de residencia urbano o rural, de acuerdo con la información de los dos últimos censos. Desde este punto de vista se puede señalar que, mientras en 1990 las personas mayores se repartían en forma relativamente equilibrada entre las zonas urbanas y rurales (51,1 y 48,9% respectivamente), en 2001 este segmento de la población muestra ya la tendencia a una mayor concentración urbana (58,6 y 41,4% respectivamente), posiblemente como consecuencia de las agudas crisis económicas y la reducción de los ingresos de vastos sectores de la población que caracterizaron a este periodo intercensal.

63


Cuadro 28 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS POR LUGAR DE RESIDENCIA, CENSOS 1990 Y 2001

Población de 65 años y más

Censo 1990 Censo 2001

Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Lugar de residencia

Número % % % Número % % %

Total país 418.183 100,0 100,00 100,00 813.624 100,0 100,00 100,00 Zonas urbanas 213.832 51,1 48,07 53,97 476.727 58,6 56,41 60,59 Zonas rurales 204.351 48,9 51,93 46,03 336.897 41,4 43,59 39,41


La distribución por sexo de la población adulta mayor según zona de residencia muestra

también que tanto hombres como mujeres han incrementado su participación en las zonas urbanas —aunque siempre es mayor la proporción de mujeres que de hombres respecto al total de cada grupo—. Si en 1990 el 48% de los hombres y el 54% de las mujeres mayores residían en las ciudades, en 2001 lo hacían el 56 y el 61%, respectivamente. Esta tendencia a la mayor urbanización probablemente se acentúe en el futuro, dadas las precarias condiciones de vida en las zonas rurales y la mayor accesibilidad a servicios en las ciudades.

En el caso de la población indígena de 65 años y más —que constituye el 6,2% de la población adulta mayor total (50.670 personas), y que es mayoritariamente rural (84,1%)— este comportamiento diferencial por sexo no se reproduce a nivel del total del país, ya que tanto hombres como mujeres se encuentran igualmente representados en la población urbana: el 16,3 y el 15,5% respectivamente, con una leve mayor tendencia de los hombres a residir en las zonas urbanas (3.790 hombres y 4.263 mujeres).

1.2 Condiciones materiales de vida

1.2.1 Tipo y tenencia de la vivienda Las condiciones materiales de vida de las personas se reflejan, de una manera muy decisiva,

en la vivienda que ocupan y en los servicios con los que ella cuenta, lo que a su vez impacta sobre su estado de salud y bienestar y el de sus familias.

Durante el relevamiento censal de 2001, el 99,2% de los adultos mayores ecuatorianos fue registrado como residiendo en viviendas particulares y sólo el 0,8% en viviendas colectivas. Dentro de las primeras, la gran mayoría de las personas en las zonas urbanas declaró residir en casas o villas y departamentos (85,9%), mientras que el grupo restante (7,7%) lo hacía en cuartos (3,3%) o viviendas francamente precarias tales como mediaguas, ranchos, covachas y chozas9 (10,6%). En las zonas rurales el porcentaje de casas y departamentos es algo menor (83,3%), mientras que el de viviendas precarias se ve incrementado (15,7%) (véase cuadro 29).

9 Categorías utilizadas en el Censo de Población y Vivienda 2001.

64


Cuadro 29 ECUADOR: PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS EN VIVIENDAS PARTICULARES

POR TIPO DE VIVIENDA, SEXO Y LUGAR DE RESIDENCIA, CENSO 2001

Población de 65 años y más en viviendas particulares (por cien) Lugar de residencia y sexo

Casa o villa

Departa-mento Cuarto Mediagua Rancho Covacha Choza Otra

particular

Total país 79,2 6,7 3,3 5,6 2,9 1,2 0,9 0,3 Hombre 79,5 6,0 3,2 5,6 3,2 1,3 0,9 0,3 Mujer 78,9 7,3 3,4 5,7 2,6 1,1 0,9 0,2

Total urbano 76,8 10,8 4,9 4,6 1,5 1,1 0,1 0,4 Hombre 77,1 10,0 5,0 4,6 1,7 1,2 0,1 0,4 Mujer 76,4 11,5 4,9 4,5 1,3 1,0 0,0 0,3

Total rural 82,5 0,8 1,0 7,1 4,8 1,4 2,1 0,2 Hombre 82,5 0,8 1,0 6,8 5,2 1,5 1,9 0,2 Mujer 82,6 0,9 1,0 7,4 4,4 1,4 2,3 0,1


En relación a la tenencia, la gran mayoría de los adultos mayores se declara propietaria de su

vivienda (80%), lo que es más frecuente en las zonas urbanas y sin un claro diferencial por sexo en el total del grupo etario. Este diferencial sí se advierte, en cambio, cuando se observa la información sobre tenencia de la vivienda según zonas urbanas y rurales: en las ciudades las mujeres se declaran propietarias de su vivienda en mayor proporción que los hombres (56 frente a 44%), mientras que en las zonas rurales la situación es la inversa (52,2% de los hombres frente a 47,8% de las mujeres) (véase cuadro 30).

Cuadro 30 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN TENENCIA DE LA VIVIENDA Y SEXO, CENSO 2001

Población de 65 años y más por sexo

Número Porcentaje Lugar de residencia

Ambos sexos Hombre Mujer Ambos sexos Hombre Mujer Total país 813.624 388.689 424.935 100,0 100,0 100,0

Sin vivienda propia 161.826 74.931 86.895 19,9 19,3 20,0

Con vivienda propia 651.798 313.758 338.040 80,1 80,7 80,0

Urbano 353.067 163.669 189.398 54,2 52,2 56,0 Rural 298.731 150.089 148.642 45,8 47,8 44,0

Fuente: CEPAL/CELADE, procesamiento de los datos censales.

En cuanto a las viviendas colectivas de las que se obtuvo información censal, el número de adultos mayores que las habita es de 6.772 personas, de las cuales 3.738 son mujeres y 3.034 hombres, que se encuentran principalmente en las ciudades (84%) (véase cuadro 31).

65


66

Cuadro 31 ECUADOR: PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS EN VIVIENDAS COLECTIVAS, CENSO 2001

Población de 65 años y más en viviendas colectivas (por cien) Lugar de residencia y sexo Total Hotel Cuartel

militar Cárcel Hospital Institución religiosa

Otra colectiva

Total país 65+ 6.772 100,0 11,9 6,3 0,9 21,0 24,0 35,8 Hombre 3.034 100,0 16,6 8,3 1,7 24,0 13,5 35,8 Mujer 3.738 100,0 8,1 4,7 0,3 18,6 32,4 35,8

Total urbano 65+ 5.675 100,0 12,7 6,2 0,9 24,2 22,5 33,6 Hombre 2.411 100,0 18,3 7,7 1,7 29,1 12,7 30,5 Mujer 3.264 100,0 8,5 5,1 0,3 20,6 29,7 35,8

Total rural 65+ 1.097 100,0 8,1 7,1 1,3 4,6 31,5 47,3 Hombre 623 100,0 10,1 10,8 1,9 4,3 16,7 56,2 Mujer 474 100,0 5,5 2,3 0,4 5,1 51,1 35,7


De todas ellas, la mayor parte se ubica en “otras viviendas colectivas”, “instituciones religiosas” y “hospitales” (5.470 personas), gran mayoría de las cuales probablemente se trate, en las zonas urbanas, de casas de acogida, centros geriátricos, asilos y otras instituciones que acogen a los adultos mayores que están enfermos, discapacitados o cuentan con escasos recursos.

1.2.2 Características de las viviendas Una aproximación al estado de las viviendas en las que residen los adultos mayores la

permiten algunas características de su calidad, de las condiciones de los servicios con los que cuentan y de la disponibilidad de ciertas facilidades. En primer lugar, variables censales como “tipo de vivienda” (casa o villa, departamento, cuarto, mediagua, rancho, covacha y choza) y “estructura de la vivienda” (hormigón, hierro, mampostería, madera u otro) posibilitan acercarse al conocimiento de su calidad. En segundo lugar, los servicios a la vivienda están representados por el “sistema de abastecimiento de agua” (tubería dentro de la vivienda, fuera de la vivienda pero dentro del edificio, fuera del edificio o no recibe por tubería), el “medio de abastecimiento de agua” (red pública, pozo, río o acequia, carro repartidor u otro), el “sistema de eliminación de aguas servidas” (red pública de alcantarillado, pozo ciego, pozo séptico u otro), el “sistema de eliminación de basuras” (carro recolector, terreno baldío o quebrada, incineración o entierro u otro) y el “servicio eléctrico” (tiene o no tiene electricidad).

Con el objeto de proporcionar una visión de conjunto de las condiciones materiales de vida de los adultos mayores, en el cuadro 32 se presenta información sobre el tipo de vivienda en que residen según sus características y la presencia de servicios deficientes.

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Cuadro 32 ECUADOR: PERSONAS DE 65 AÑOS Y MÁS EN LA POBLACIÓN TOTAL POR TIPO DE VIVIENDA

SEGÚN CARACTERÍSTICAS Y SERVICIOS DEFICIENTES, CENSO 2001

Características y servicios a la vivienda considerados deficientes

Estructura de la vivienda deficiente a/

Sistema deficiente de abastecimiento

de agua b/

Medio deficiente de abastecimiento

de agua c/

Sistema deficiente de eliminación de aguas servidas d/

Sistema deficiente de eliminación de

basuras e/

Falta de acceso a electricidad f/

Viviendas particulares por tipo de vivienda

Total adultos mayores

Total % Total % Total % Total % Total % Total % Total país 806.804 363.922 45,1 212.439 26,3 268.198 33,2 430.063 53,3 330.170 40,9 87.099 10,8

Casa o villa 638.683 276.097 43,2 161.631 25,3 212.378 33,3 351.483 55,0 267.707 41,9 61.583 9,6 Departamento 53.712 5.298 9,9 1.754 3,3 2.243 4,2 4.153 7,7 2.060 3,8 663 1,2 Cuarto 26.676 8.289 31,1 2.974 11,1 3.455 13,0 5.905 22,1 3.073 11,5 1.205 4,5 Mediagua, rancho, covacha, choza, otra 87.733 74.238 84,6 46.080 52,5 50.122 57,1 68.522 78,1 57.330 65,3 23.648 27,0

Total urbano 471.004 121.124 25,7 59.665 12,7 65.609 13,9 145.626 30,9 57.073 12,1 15.283 3,2

Casa o villa 361.508 84.534 23,4 43.315 12,0 49.989 13,8 118.909 32,9 43.682 12,1 10.248 2,8 Departamento 50.881 4.541 8,9 12.93 2,5 1.523 3,0 2.948 5,8 1.250 2,5 489 1,0 Cuarto 23.289 6.406 27,5 1.954 8,4 2.117 9,1 3.812 16,4 1.422 6,1 707 3,0 Mediagua, rancho, covacha, choza, otra 35.326 25.643 72,6 13.103 37,1 11.980 33,9 19.957 56,5 10.719 30,3 3.839 10,9

Total rural 335.800 242.798 72,3 123.789 36,9 126.797 37,8 198.364 59,1 97.609 29,1 71.816 21,4

Casa o villa 277.175 191.563 69,1 95.176 34,3 100.275 36,2 161.256 58,2 70.595 25,5 51.335 18,5 Departamento 2.831 757 26,7 388 13,7 374 13,2 839 29,6 503 17,8 174 6,1 Cuarto 3.387 1.883 55,6 766 22,6 847 25,0 1.423 42,0 1.120 33,1 498 14,7 Mediagua, rancho, covacha, choza, otra 52.407 48.595 92,7 27.459 52,4 25.301 48,3 34.846 66,5 25.391 48,4 19.809 37,8

Estudio sobre la protección social de la tercera edad en Ecuador. Informe Final

a/ Estructura de la vivienda deficiente urbana y rural: mampostería, madera u otros; b/ Sistema de abastecimiento de agua deficiente: tubería fuera de la vivienda o no recibe agua por tubería; c/ Medio de abastecimiento de agua deficiente: Urbano: pozo, río, acequia, carro repartidor u otro; Rural: río, acequia, carro repartidor u otro; d/ Sistema de eliminación de aguas servidas deficiente: Urbano: pozo ciego, séptico u otro; Rural: pozo ciego u otro; e/ Sistema de eliminación de basuras deficiente: Urbano: terreno baldío, quebrada, incineración o entierro u otro; Rural: terreno baldío, quebrada u otro; f/ Acceso a electricidad deficiente urbano y rural: no tiene electricidad.

Fuente: CEPAL/CELADE, procesamientos especiales de los datos censales.

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Según esta información un 20% de los adultos mayores sobre el total del país reside en viviendas que pueden considerarse precarias, tales como mediaguas, ranchos, covachas, chozas y otras similares; un tercio de ellos (7%) está ubicado en las zonas urbanas, y los restantes dos tercios (13%) en las rurales. Los demás tipos de vivienda, sin embargo, también presentan altos porcentajes con graves carencias en su estructura y disponibilidad de servicios, valores que son especialmente elevados en las áreas rurales, lo que puede interpretarse como un contexto desfavorable para la salud de las personas mayores.

Por ejemplo, el 25,7% de los adultos mayores de las zonas urbanas y el 72,3% de las rurales, en promedio, reside en casas o villas que no tienen una estructura declaradamente estable, como podría considerarse la existencia de materiales como hormigón armado o hierro; el 12,9 y el 36,9% tiene deficiencias en el sistema de abastecimiento de agua (con tubería fuera de la vivienda o sin tubería); el 13,9 y el 37,8% posee medios deficientes de abastecimiento de agua (sin red pública en la zonas urbanas y sin red pública ni pozo en las zonas rurales); el 30,9 y el 59,1% soporta deficiencias en el sistema de eliminación de aguas servidas (sin alcantarillado en las zonas urbanas y sin alcantarillado o pozo séptico en las zonas rurales); el 12,1 y el 29,1% no tiene un sistema adecuado de eliminación de basuras (sin carro recolector en las zonas urbanas y sin recolección ni eliminación de la basura por incineración o entierro en las zonas rurales) y el 3,2% en las zonas urbanas y el 21,4% en las rurales no cuenta con acceso a electricidad. Es decir, las viviendas que acogen a los adultos mayores en las zonas rurales son las que ofrecen las peores condiciones de habitabilidad, con serias deficiencias tanto estructurales como de servicios.

Los tipos de vivienda más frecuentes en los que residen las personas mayores son las consideradas casas o villas (277.175 personas) y las viviendas precarias (52.407 personas). Las primeras tienen deficiencias de un 69,1% en sus estructuras, de un 34,3% en el sistema de abastecimiento de agua, de un 36,2% en el origen del agua, de un 58,2% en los servicios sanitarios, de un 25,5% en el sistema de eliminación de basuras y de un 18,5% en el servicio eléctrico. Por su parte, las viviendas precarias —que agrupan a las mediaguas, ranchos, covachas y chozas— son estructuralmente deficientes en un 92,7%; con problemas en el origen y abastecimiento del agua del orden del 50%; con dificultades en la eliminación de aguas servidas en un 66,5%; con deficiencias en la eliminación de basuras en un 48,4% y sin acceso a electricidad en un 37,8%.

El cuadro 33 muestra las características y servicios de la vivienda por sexo y etnia, lo que permite detectar brechas de género no muy importantes, pero de una magnitud considerable entre la población no indígena y la indígena. En ambos casos, sin embargo, tales brechas son sistemáticas.

En efecto, cuando se analizan las brechas de género se observa que las mujeres de la tercera edad siempre se encuentran, desde el punto de vista de la vivienda, en una situación más favorable que los hombres, aunque las diferencias no superan los 4 o 5 puntos porcentuales. No obstante, las mujeres se registran en mayor proporción que los hombres en las categorías que indican una mejor y más segura estructura de la vivienda, con recepción de agua por tubería y de la red pública, alcantarillado, sistemas de recolección de basuras adecuados y servicio eléctrico. Los hombres, a su vez, tienden a concentrarse mayormente en las viviendas que presentan los indicadores más deficientes y, aunque la diferencia es muy pequeña, esta relación está presente en prácticamente todas las variables examinadas.

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Cuadro 33 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN CARACTERÍSTICAS Y SERVICIOS A LA VIVIENDA POR SEXO Y ETNIA, CENSO 2001

Sexo y etnia Sexo y etnia

Características y servicios a la vivienda Hombre Mujer No indígena Indígena

Características y servicios a la vivienda Hombre Mujer No indígena Indígena

Total personas 385.616 421.188 786.339 50.465 Total personas 385.616 421.188 786.339 50.465

Estructura de la vivienda 100,0 100,0 100,0 100,0 Servicios sanitarios 100,0 100,0 100,0 100,0

Hormigón 38,4 40,7 41,2 15,3 Alcantarillado 44,2 49,0 48,7 16,1

Hierro 15,0 15,5 15,8 8,0 Pozo séptico 18,3 17,2 18,0 13,7

Madera 40,3 37,4 37,5 57,3 Pozo ciego 17,3 15,7 16,2 21,3 Mampostería, otro 6,3 6,4 5,5 19,4 Otro 20,2 18,1 17,1 48,9

Abastecimiento de agua (sistema) 100,0 100,0 100,0 100,0 Eliminación

de basuras 100,0 100,0 100,0 100,0

Tubería en la vivienda 50,4 54,4 54,5 22,0 Carro recolector 56,8 61,2 61,8 17,7

Tubería fuera de la vivienda 21,4 21 20,2 36,6 Incineración o entierro 19,8 17,5 18,0 27,5

Tubería fuera del edificio 5,4 5,1 4,8 12,5 Baldío, quebrada, otro 23,4 21,3 20,1 54,8

No recibe tubería 22,8 19,5 20,6 28,9

Abastecimiento de agua (medio) 100,0 100,0 100,0 100,0 Existencia

de electricidad 100,0 100,0 100,0 100,0

Red pública 64,4 68,9 68,1 46,0 Sí 88,2 90,1 90,3 72,2 Pozo 14,0 11,7 12,8 13,1 No 11,8 9,9 9,7 27,8 Río, acequia, otro 21,6 13 19,1 41,0

CEPA

L -



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Podría suponerse que esta diferencia se explica por las mujeres que residen en las zonas urbanas, donde estas condiciones son más frecuentes, pero sin embargo se ha podido detectar que, desagregando la información según la residencia urbana o rural —como puede verse en el cuadro 34—, en ambas zonas las mujeres se encuentran levemente por encima de los hombres en las categorías de las variables que indican una situación positiva de la vivienda y sus servicios (vivienda de hormigón, tubería de agua dentro de la vivienda, abastecimiento de red pública y alcantarillado), aunque las diferencias sean mínimas.

Puede verse que en las zonas urbanas hay mayor proporción de mujeres con tubería dentro de la vivienda (72,6 frente a 69,9%), mientras que los hombres no tienen agua por tubería en una mayor proporción que las mujeres (10,5 frente a 9,3%). Una situación similar se presenta respecto del acceso a la red pública, especialmente en las zonas rurales, y con el sistema de eliminación de las aguas servidas que posee la vivienda, tanto en las zonas urbanas como rurales.

Cuadro 34

ECUADOR: ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LA VIVIENDA DE LA POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS POR SEXO Y LUGAR DE RESIDENCIA, CENSO 2001

Urbano Rural

Servicios de la vivienda Hombre Mujer Hombre Mujer

Sistema de abastecimiento de agua

TuberÍa dentro de la vivienda 69,9 72,6 25,3 26,7 No recibe por tuberÍa 10,5 9,3 38,6 35,1

Medio de abastecimiento de agua

Red pública 85,1 86,9 37,8 41,5 Rio, acequia, etc. 2,3 2,1 31,0 29,7

Eliminación de aguas servidas Alcantarillado público 67,2 70,6 14,5 16,1 Pozo ciego 10,7 9,4 25,8 25,5


Aunque las diferencias en las condiciones materiales de vida entre hombres y mujeres no muestran distancias que puedan considerarse significativas, el hecho de que sean sistemáticas permite suponer que los hombres que viven en pareja o con otra mujer (hermana, hija, etc.) tienen mayores probabilidades de lograr mejores condiciones materiales de vida que aquellos que residen solos.

Las brechas por etnia —indígena y no indígena— son mucho más significativas que las de género, en detrimento de la población indígena, que vive en deficientes condiciones materiales de vida en un porcentaje muy elevado. Mientras que la población no indígena habita viviendas con estructuras de hormigón o hierro en un 57%, la indígena lo hace sólo en un 23%, y esta distancia de alrededor de 20 o 30 puntos porcentuales por debajo de la población no indígena se mantiene en prácticamente todas las variables consideradas. Hay que tener en cuenta que un 84% de la población adulta mayor indígena es de residencia rural (y el 82% de la población indígena total), por lo cual sus condiciones materiales de vida también reflejan las mayores desventajas y el menor acceso a los servicios propios de estas zonas.

De la información analizada a partir del último censo, entonces, se infiere que existen diferenciales geográficos, étnicos y, en mucha menor medida, de género en las variables vinculadas a las condiciones materiales de vida. Mientras que los diferenciales de género son relativamente poco significativos, las brechas urbano-rurales e indígenas-no indígenas en las condiciones de la

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vivienda y en los servicios muestran un panorama clara y sistemáticamente discriminatorio hacia la población rural y la población indígena de la tercera edad.

2. Características sociales y familiares

2.1 Características educativas

2.1.1 Analfabetismo En comparación con otros grupos de edades (véase cuadro 35), es evidente que el nivel de

analfabetismo de la población adulta mayor en el Ecuador es el reflejo de los cambios en la cobertura del sistema educativo en los últimos decenios. Hasta los menores de 20 años, las tasas de las distintas cohortes muestran, inequívocamente, que el acceso se ha ido ampliando con el tiempo. Llama la atención, sin embargo, que el analfabetismo sea mayor entre los jóvenes de 10 a 14 años que entre los de 15 a 19.

Cuadro 35

ECUADOR: TASA DE ANALFABETISMO DE LA POBLACIÓN DE 10 AÑOS Y MÁS POR EDAD Y SEXO, CENSO 2001

Tasa de analfabetismo por sexo Edades

Total país Hombres Mujeres

Total país 8,4 7,3 9,5 10 a 14 años 4,7 4,9 4,6 15 a 19 años 3,6 3,7 3,4 20 a 24 años 3,6 3,5 3,6 25 a 29 años 3,8 3,5 4,1 30 a 34 años 4,6 4,2 5,1 35 a 39 años 6,2 5,0 7,3 40 a 44 años 8,4 6,7 10,0 45 a 49 años 10,6 8,3 12,7 50 a 54 años 14,3 11,4 17,3 55 a 59 años 17,2 13,7 20,5 60 a 65 años 22,1 18,1 25,9 65 años y más 26,9 22,9 30,4

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), VI Censo de Población y V de Vivienda 2001. Análisis Resultados Definitivos, Quito (Ecuador), 2005.

El porcentaje de analfabetismo total de los adultos mayores, de 26,9% para ambos sexos, es

por lo menos cinco o seis veces superior al de los más jóvenes, con diferencias entre los sexos que varían según las edades. En efecto, mientras que por arriba de los 20 años las mujeres siempre muestran una tasa de analfabetismo superior a la de los hombres, esta relación se invierte entre la población de 10 a 19 años, fenómeno que también se ha observado en otros países de la región.

Entre los adultos mayores también se observan diferencias de analfabetismo por cohortes, por sexo y, adicionalmente, por lugar de residencia (véase cuadro 36). Dado que se trata de personas que vivieron su infancia en una época en que la educación formal era altamente inequitativa en

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perjuicio de las mujeres y de los residentes en las zonas rurales, los datos reflejan grandes diferenciales según estas dos variables.

Las diferencias en el analfabetismo de la población de 65 años y más muestran la importante discriminación de género a que estuvieron sujetas estas generaciones en este ámbito, la que sin embargo se ha ido eliminando en las últimas décadas con la ampliación del acceso a la educación:

• En las zonas urbanas las diferencias por sexo son de 5,4 puntos porcentuales en detrimento de las mujeres, mientras que en las zonas rurales la diferencia se amplía a 12,8 puntos en su perjuicio.

• Una mayor diferencia se observa cuando se comparan personas del mismo sexo en zonas urbanas y rurales: los hombres tienen 15,3 puntos de diferencia entre ellos y las mujeres 21,7.

• La mayor distancia está, sin embargo, en los 28,3 puntos porcentuales de diferencia en detrimento de las mujeres rurales cuando se las compara con los hombres urbanos del mismo grupo de edad; es decir que, mientras que un quinto de los hombres urbanos son analfabetos, la mitad de las mujeres rurales se encuentra en esa misma condición.

Cuadro 36

ECUADOR: PORCENTAJE DE ANALFABETISMO DE LA POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS POR GRUPOS DE EDADES Y LUGAR DE RESIDENCIA, CENSO 2001

Porcentaje de analfabetismo por sexo y lugar de residencia

Ambos sexos Hombre Mujer Ambos

sexos Hombre Mujer Ambos sexos Hombre Mujer Edades

Total país Urbano Rural Total población 8,4 7,3 9,5 5,2 4,6 5,8 13,7 11,6 16,0 65 a 69 años 24,2 20,4 27,7 14,7 12,1 17,0 37,4 30,9 44,0 70 a 74 años 26,9 23,5 30,2 16,7 14,6 18,6 40,9 34,7 47,5 75 a 79 años 28,4 24,6 31,9 18,3 15,2 21,0 42,3 36,3 48,6 80 años y más 29,0 24,4 32,9 21,6 18,0 24,6 40,1 33,3 46,3 Total 65+ 26,9 22,9 30,4 17,8 14,9 20,3 39,8 33,5 46,3


Considerando la pertenencia étnica (véase cuadro 37), se ha demostrado que el indígena es un grupo de población que presenta elevadísimas tasas de analfabetismo, con valores que se ubican alrededor del 57% entre los hombres y del 74% entre las mujeres de 65 años y más, y que son igualmente elevados en el caso de los adultos más jóvenes, de entre 45 a 59 años (35 y 66% para hombres y mujeres respectivamente), lo que indica que la población indígena ha sufrido, en mucha mayor medida que la no indígena, la exclusión y la falta de acceso a la educación y la discriminación de género en relación con esta variable.

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Cuadro 37 ECUADOR: PORCENTAJE DE ANALFABETISMO EN LA POBLACIÓN INDÍGENA

DE 65 AÑOS Y MÁS POR LUGAR DE RESIDENCIA Y SEXO, CENSO 2001

Tasa de analfabetismo indígena de 65 años y más Sexo y lugar de residencia

Urbana Rural

Hombres 32,2 61,9 Mujeres 53,6 77,9

Fuente: CEPAL/CELADE, procesamiento especial de los de datos censales.

Al interior de la propia población indígena de 65 años y más se presentan importantes diferencias en la tasa de analfabetismo según sexo y lugar de residencia. Este análisis permite advertir que la brecha por sexo es mayor en las zonas urbanas que en las rurales, con un claro diferencial de género a favor de los hombres. Además, el analfabetismo en ambos sexos es notablemente mayor entre los indígenas que residen en las áreas rurales (con valores que representan casi el doble en el caso de los hombres) (véase cuadro 37). Esto plantea la necesidad de “redoblar esfuerzos en materia de alfabetización de adultos, especialmente en las áreas rurales”, para revertir en cierta medida el fenómeno del analfabetismo en el país, incluyendo a los adultos jóvenes y a los adultos mayores, y contribuir a mejorar las condiciones de vida y de salud de todas las generaciones, atenuando los impactos negativos del analfabetismo (CEPAL/CELADE/BID, 2005).

2.1.2 Años de estudio aprobados y nivel de instrucción Consecuentemente con lo anterior, la población adulta mayor de Ecuador muestra logros muy

bajos en cuanto al número de años de estudio aprobados en promedio, que resulta ser de poco más de 5 años en el caso de los hombres y las mujeres urbanos, y entre 2 y 3 años entre sus contrapartes rurales (véase cuadro 38).

Esto implica que sólo el 54,9% de los adultos mayores de ambos sexos ha completado el ciclo primario y básico en todo el país, mientras que el 12,7% ha concluido el medio o secundario. Se advierte aquí que, mientras que en las zonas urbanas la posición de los hombres es sólo levemente superior a la de las mujeres (59,4 frente a 56,4%), en las zonas rurales la diferencia es mayor a favor de los hombres, pues se encuentra el 56,9% de hombres y sólo el 45,2% de mujeres con estudios primarios.

En la educación secundaria, por el contrario, las mujeres habrían superado a los hombres en las zonas urbanas (18,6 frente a 17,7%), pero no ha sido así en las rurales, donde ambos sexos presentan una situación similar: sólo el 5% de las personas que, en el censo de 2001, tenían 65 años y más, habrían cursado el ciclo medio. La educación superior es, de los tres grandes niveles educativos, el que se encuentra menos representado, con valores de entre 8 y 4,4% en las zonas urbanas y entre 1,5 y 1,1% en las rurales, siempre con los valores más altos entre los hombres.

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Cuadro 38 ECUADOR: PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS POR AÑOS DE ESTUDIO APROBADOS Y NIVEL DE INSTRUCCIÓN SEGÚN LUGAR DE RESIDENCIA, CENSO 2001

Población de 65 años y más por lugar de residencia y sexo (porcentaje)

País Urbano Rural Indicadores de educación Ambos

sexos Hombre Mujer Ambos sexos Hombre Mujer Ambos

sexos Hombre Mujer

Años de estudio 4,1 4,4 3,9 5,2 5,6 4,9 2,6 2,9 2,3

Nivel de instrucción

Ninguno 27,3 23,3 31,0 17,0 13,8 19,7 41,6 35,4 47,9 Alfabetización 1,0 1,1 0,9 0,9 1,0 0,9 1,0 1,1 0,8

Primario 54,9 58,3 51,9 57,8 59,4 56,4 51,0 56,9 45,2

Secundario 12,7 12,1 13,1 18,2 17,7 18,6 5,0 5,1 5,0 Superior 4,0 5,1 3,0 6,0 8,0 4,4 1,3 1,5 1,1

Postgrado 0,1 0,1 0,0 0,1 0,2 0,1 0,0 0,1 0,0


Finalmente, la información del censo de 2001 permite concluir que los programas de

alfabetización no han logrado impactar a este grupo poblacional más que en una medida muy restringida. Sería deseable que, en el futuro, los esfuerzos de alfabetización sean dirigidos a todas las personas analfabetas en los distintos grupos de edades, con el fin de asegurar que las personas que entran a la tercera edad puedan contar con el bagaje de conocimientos mínimos para lograr una mejor vejez.

2.2 Estado conyugal Un aspecto fundamental en el estudio de las condiciones de vida de los adultos mayores es el

de su situación conyugal, pues en nuestras sociedades puede constituirse en un importante factor de protección o de riesgo, según su funcionalidad, para satisfacer las necesidades de esta etapa de la vida.

En general se considera que la familia es una estructura de apoyo para los adultos mayores, tanto desde el punto de vista económico como social y sanitario. Se ha dicho que “una forma habitual de solidaridad intergeneracional es la cohabitación, que reduce el gasto de de vivienda por persona, resulta en economía de escala en la compra y preparación de alimentos y facilita el apoyo directo a parientes con necesidades especiales” (Guzmán, 2002).

El cuadro 39 muestra la situación de las personas mayores en cuanto a su estado conyugal por lugar de residencia. En primer lugar, se observa que el 53,7% a nivel nacional (poco más de la mitad de la población en estas edades) se declaraba casado o unido para la fecha censal. Resulta interesante apreciar que este porcentaje aumenta notablemente cuando se trata de los hombres (64,7%), y especialmente de los hombres rurales (67,1%). Contrariamente, sólo el 39,9% de las mujeres urbanas y el 49,3% de las rurales se declararon casadas o unidas.

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Cuadro 39 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS POR ESTADO CONYUGAL

Y LUGAR DE RESIDENCIA, CENSO 2001

Ambos sexos Hombres Mujeres

Edades Soltero/a Unido/a y casado/a

Divorciado/a y separado/a Viudo/a Soltero Unido y

casado Divorciado y separado Viudo Soltera Unida y

casada Divorciada y separada Viuda

Total país 15,9 53,7 5,8 24,6 16,7 64,7 5,1 13,5 15,2 43,6 6,4 34,8 65 a 69 años 12,9 63,9 6,5 16,6 12,3 74,4 5,3 8,0 13,5 54,2 7,7 24,7 70 a 74 años 13,6 58,6 6,0 21,8 14,2 69,6 5,2 11,0 13,0 48,0 6,7 32,2 75 a 79 años 14,5 52,7 5,8 27,0 14,2 65,9 5,5 14,5 14,7 40,4 6,1 38,8 80 años y más 21,9 39,5 4,8 33,8 25,3 49,0 4,4 21,3 18,9 31,3 5,2 44,6

Total urbano 16,8 50,5 7,1 25,6 17,4 62,9 5,9 13,7 16,4 39,9 8,0 35,7 65 a 69 años 14,1 60,6 8,2 17,2 12,6 73,3 6,4 7,7 15,3 49,6 9,7 25,4 70 a 74 años 14,8 55,3 7,4 22,5 15,2 68,0 6,1 10,7 14,3 44,1 8,6 32,9 75 a 79 años 15,9 48,8 7,2 28,1 15,3 63,6 6,5 14,6 16,4 36,2 7,7 39,7 80 años y más 21,9 37,3 5,6 35,1 25,6 47,3 4,9 22,2 18,9 29,3 6,2 45,7

Total rural 14,6 58,2 4,0 23,2 15,8 67,1 3,9 13,2 13,4 49,3 4,0 33,4 65 a 69 años 11,3 68,6 4,3 15,8 11,8 75,8 4,0 8,4 10,8 61,1 4,5 23,5 70 a 74 años 12,0 63,0 4,0 21,0 13,0 71,6 4,1 11,3 11,0 53,9 3,9 31,2 75 a 79 años 12,4 58,0 3,9 25,6 12,8 68,7 4,1 14,3 12,1 46,8 3,7 37,5 80 años y más 21,8 42,7 3,6 31,9 25,0 51,5 3,5 20,0 18,9 34,5 3,7 43,0



75


Un factor básico de la cohabitación tiene que ver con la existencia de una pareja, dado que esta circunstancia permite suponer que los adultos mayores se encuentran —al estar casados o unidos— en una situación más favorable y de mayor apoyo material y emocional que los que están solos, ya sea en calidad de solteros, viudos, separados o divorciados. Aun cuando éstos últimos también pueden residir con otras personas (sean sus propios hijos u otros parientes —o no parientes—), estas circunstancias pueden ser, sin embargo, de menor cuidado directo del anciano.

Este, que es un fenómeno común de los países de la región, podría deberse en parte a que los hombres tienen más acceso a mujeres de menor edad que ellos, lo que posiblemente haga más atractiva la idea de volver a casarse. Asimismo, la estructura machista y paternalista de la cultura hegemónica en América Latina probablemente predispone a los hombres a buscar con mayor interés (que las mujeres) una pareja, para que se ocupe de sus necesidades tanto materiales como emocionales, y si es más joven el resultado es aún más beneficioso.

Entre los que no tienen una pareja, y presumiblemente viven solos o con otras personas (parientes o no parientes), se encuentran divorciados y divorciadas, separados y separadas, solteros y solteras y viudos y viudas.

Divorciados y divorciadas y separados y separadas constituyen una proporción muy baja entre los adultos mayores (con un máximo de 8% entre las mujeres urbanas), posiblemente por efecto de la existencia de matrimonios reincidentes. Por su parte, solteros y solteras representan un porcentaje mayor (con un máximo de 17,4% entre los hombres urbanos). Llama la atención, sin embargo, que tanto entre hombres como entre mujeres la generación que en el momento del censo tenía 80 años y más muestra un porcentaje de solteros que sistemáticamente supera a los otros grupos de edades, aunque es posible pensar que se trate de personas que han perdido a su pareja sin haberse casado nunca.

Como es esperable, finalmente, una elevada proporción de la población adulta mayor está constituida por personas que se declaran viudas, proporción que va incrementándose a medida que aumenta la edad, y con mayor énfasis en las zonas urbanas que en las rurales, ya que en estas últimas las personas muestran una mayor tendencia a conformar uniones libres o casarse (incluso el porcentaje de solteros y solteras es más bajo en estas áreas).

En el porcentaje de viudos y viudas la diferencia por género es importante en todas las edades: entre los 65 y 69 años sólo se declara como viudo el 8% de los hombres, mientras que las mujeres lo hacen en un 24,7%, sin grandes variaciones urbano-rurales. A los 80 años y más, sin embargo, los porcentajes de viudos ascienden a 22,2% en las ciudades y a 20% en el campo, mientras que el de viudas es cercano a la mitad de las mujeres de dicha edad (45,7% en las ciudades y 43% en el campo), lo que indica la mayor predisposición de los hombres a volver a casarse con posterioridad a la viudez o a una separación (CEPAL/CELADE, 2003a).

2.3 Relación de parentesco y composición de los hogares

2.3.1 Relación de parentesco La variable “relación de parentesco con el jefe” permite determinar cuántas personas mayores

son jefes del hogar o sus cónyuges y, del resto, conocer con quién viven y en qué relación de parentesco se encuentran con las restantes personas del hogar.

Del censo de 2001 se infiere que un total de 519.420 adultos mayores, es decir, el 63,8% del total, son jefes de hogar o cónyuges del jefe, considerando las zonas urbanas y rurales. De estos, la jefatura masculina es del 61% en lo urbano y del 72,4% en lo rural; en ambos contextos la jefatura femenina es del orden del 30% de las mujeres de este grupo etario. A su vez, del total de jefes, el 67% son hombres y el 33% son mujeres (véase cuadro 40).

Cuadro 40

76


ECUADOR: PERSONAS DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN RELACIÓN DE PARENTESCO CON EL JEFE, SEXO Y LUGAR DE RESIDENCIA, CENSO 2001

Lugar de residencia y sexo

Urbano Rural Relación de parentesco Total país %

Hombre Mujer Hombre Mujer Total 813.624 - 219.277 257.450 169.412 167.485 Total % - 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Jefes/as 382.878 47,0 61,0 29,2 72,4 30,6 Cónyuges 136.542 16,8 3,4 25,2 2,3 35,9 Hijos/as 1.598 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Yerno, nuera 4.839 0,6 0,5 0,7 0,4 0,7 Padres, suegros 88.133 10,8 6,8 17,0 4,8 12,6 Otros parientes 169.660 20,9 23,4 22,9 17,3 17,8 No parientes 20.573 2,5 3,4 2,8 1,9 1,6 Empleados domésticos 2.051 0,3 0,1 0,5 0,2 0,2 En hogar colectivo 7.347 0,9 1,2 1,4 0,4 0,3 No especificados 3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0


Del resto, el 10,8% vive con sus hijos en calidad de padres o suegros (en mayor proporción las mujeres, especialmente en las zonas urbanas), un 20,9% se declara como otro pariente del jefe (sin diferencial de género, pero este arreglo es más frecuente en las zonas urbanas), y miembros de hogares colectivos (quizás asilos, geriátricos, pensiones, etc., que no es posible identificar a partir del censo).

La relación de parentesco de la población indígena (véase cuadro 41) muestra que entre los adultos mayores de este grupo la situación no es muy diferente a la de la población total de personas mayores.

Dado que la población indígena en las ciudades es, sobre todo, población migrante de las zonas rurales, y que no corresponde a los territorios ancestrales, se encuentran allí, como es de esperar, menos jefes y mayor proporción de personas mayores de ambos sexos que viven con otros parientes que en las zonas rurales.

77


Cuadro 41 ECUADOR: POBLACIÓN INDÍGENA DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN RELACIÓN DE PARENTESCO

CON EL JEFE, LUGAR DE RESIDENCIA Y SEXO, CENSO 2001

Lugar de residencia y sexo

Urbano Rural Relación de parentesco Total

población indígena

%

Hombre Mujer Hombre Mujer Total 50.670 - 3.790 4.263 19.431 23.186 Total % - 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Jefes/as 25.736 72,7 53,3 22,0 76,5 34,2 Cónyuges 9.891 19,5 3,5 24,5 2,3 35,7 Hijos/as 51 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Yerno, nuera 258 0,5 0,5 0,8 0,3 0,6 Padres, suegros 5.175 10,2 7,6 14,7 5,6 13,7 Otros parientes 8.089 16,0 26,1 25,3 13,9 14,3 No parientes 976 1,9 5,5 7,2 1,0 1,2 Empleados domésticos 245 0,5 1,2 3,1 0,2 0,1 En hogar colectivo 249 0,5 2,2 2,3 0,1 0,2


Complementariamente, en las zonas rurales, y también en mayor proporción que en la

ciudades, conservan la posición de jefe o jefa del hogar (76,5% en el caso de los hombres y 34,2% en el caso de las mujeres). De todas maneras, cabe mencionar que el concepto de parentesco puede tener diferencias entre la población indígena y la no indígena, por lo cual todo estudio que trate de interpretar las relaciones de parentesco y los arreglos familiares de la población indígena debería profudizarse con un enfoque de pertinencia cultural.

2.3.2 Tipos de hogares Se han contabilizado en Ecuador un total de 2.879.935 hogares, de los cuales sólo el 20,9%

tiene adultos mayores, es decir que la mayor parte de los hogares (79,1%) está compuesto por personas menores de 65 años (véase cuadro 42).

Los hogares se han clasificado en cuatro tipos: unipersonales (con una sola persona en el hogar), nucleares (con un jefe de hogar y cónyuge, con o sin hijos), extensos (jefe de hogar y cónyuge, con o sin hijos y otros parientes) y compuestos (con un jefe de hogar y cónyuge, con o sin hijos, con o sin otros parientes y otros no parientes, excluyendo el servicio doméstico puertas adentro y sus familiares y los hogares sin núcleo, que son aquellos donde no existe un núcleo conyugal —una relación padre/madre e hijo/hija—, aunque puede haber otros lazos familiares).

Se espera encontrar diferencias en cuanto a la distribución de los hogares según si incluyen o no a adultos mayores, dado que se trata de una etapa de la vida en la que, por diferentes factores (ya sea por falta de recursos económicos, por viudez, enfermedad, discapacidad u otros), las personas tienden, o se ven obligadas en muchos casos, a recomponer sus espacios de vida. Así, cuando se destruye el núcleo familiar tipo (por viudez y porque los hijos han formado sus propios hogares), las personas mayores pueden optar por vivir solas (hogares unipersonales), incorporarse al hogar de alguno de sus hijos o hijas (hogares extensos) o sumarse a hogares donde hay otras personas que no están relacionadas por parentesco (hogares compuestos).

Esta situación se hace evidente en los datos censales, ya que pueden observarse fácilmente las diferencias entre los hogares que incluyen adultos mayores y los que no. En comparación con los hogares que no cuentan con personas mayores entre sus miembros, en aquellos con adultos mayores

78


hay mayor proporción de hogares unipersonales (12,5 frente a 8,4%), extensos (46,5 frente a 20,6%) y compuestos (14,3 frente a 7,8%).

Cuadro 42

ECUADOR: NÚMERO Y PORCENTAJE DE HOGARES CON Y SIN ADULTOS MAYORES (DE 65 AÑOS Y MÁS), CENSO 2001

Número y porcentaje de hogares Lugar de

residencia y tipo de hogar

Total de hogares Porcentaje Hogares sin

adultos mayores Porcentaje Hogares con adultos mayores Porcentaje

Total país 2.879.935 100,0 2.279.138 100,0 600.797 100,0 Unipersonal 267.169 9,3 192.224 8,4 74.945 12,5 Nuclear 1.600.552 55,6 1.440.053 63,2 160.499 26,7 Extenso 748.209 26,0 468.789 20,6 279.420 46,5 Compuesto 264.005 9,2 178.072 7,8 85.933 14,3


Según el tipo de hogar en que residen (véase cuadro 43) se puede apreciar que, en orden de importancia, los adultos mayores se encuentran en un 55,7% en hogares extensos (núcleo completo o incompleto, con hijos y otros parientes); en un 27,6% en hogares nucleares (núcleos completos o incompletos con hijos); en un 9,3% en hogares unipersonales (personas que viven solas o con servicio doméstico) y en un 7,3% en hogares compuestos (núcleos completos o incompletos, con o sin hijos, con o sin otros parientes y con otros no parientes).

Esto indica que, en un 90,6% de los casos, las personas mayores no viven solas, y que en un elevado porcentaje (83,3%) se encuentran protegidas por el ámbito familiar y no han sido desarraigadas del mismo, ya sea que se mantengan como jefes o jefas o bien que hayan pasado a tener una posición subordinada, formando parte del hogar de alguno de sus hijos o hijas. Los que quedarían fuera del ámbito de residencia familiar son los adultos mayores que viven en hogares unipersonales y los que lo hacen con otras personas, con las cuales no están emparentadas por lazos familiares (hogares compuestos).

Se podría decir que el tipo de hogar extenso es el arreglo familiar en el que reside el 55,7% de los adultos mayores, aunque en muchos casos es posible que, en parte, se trate de hogares de tipo nuclear al que se ha incorporado el adulto mayor —padre, madre, suegro o suegra del jefe— que ha quedado solo o sola.

79


Cuadro 43 ECUADOR: POBLACIÓDE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN TIPO DE HOGAR Y SEXO DEL JEFE, CENSO 2001

Porcentaje de población de 65 años y más según tipos de hogares

Total de hogares Unipersonales Nucleares Extensos Compuestos

Lugar de residencia y sexo del jefe 65+ Total 65+ Total 65+ Total 65+ Total 65+ Total Total país 806.804 12.068.651 9,3 2,2 27,6 52,8 55,7 38,7 7,3 6,2 Jefe hombre 72,8 77,7 46,1 61,8 84,1 82,5 71,8 72,5 71,0 74,7 Jefa mujer 27,2 22,3 53,9 38,2 15,9 17,5 28,2 27,5 29,0 25,3

Urbano 471.004 7.373.442 8,0 2,3 25,4 51,6 58,2 39,4 8,4 6,7 Jefe hombre 69,9 75,1 44,0 61,0 81,5 80,6 68,8 69,4 67,3 71,0 Jefa mujer 30,1 24,9 56,0 39,0 18,5 19,4 31,2 30,6 32,7 29,0

Rural 335.800 4.695.209 11,1 2,1 30,8 54,9 52,2 37,5 5,9 5,5 Jefe hombre 76,8 81,8 48,3 63,0 87,1 85,3 76,6 77,8 78,3 81,9 Jefa mujer 23,2 18,2 51,7 37,0 12,9 14,7 23,4 22,2 21,7 18,1


Para el grupo etario bajo análsis le siguen en importancia los hogares nucleares (con el 27,6% de los adultos mayores), los que pueden ser completos (núcleo más hijos) o incompletos (núcleo sin hijos o núcleo sin cónyuge), especialmente en los casos en que la jefatura del hogar es femenina, ya sea por soltería, separación o, especialmente en este tramo de la vida, viudez. En los hogares nucleares la jefatura masculina es la más elevada respecto de todos los demás tipos, sobre todo en las zonas rurales, donde los jefes hombres representan el 87,1% y las jefas mujeres el 12,9%.

Es interesante observar que, como en el caso de los hogares extensos, también los hogares unipersonales tienen entre los adultos mayores una representatividad del 9,3%, bastante más elevada que el 2,2% de la población total o el 1,7% de la población de 0 a 64 años. Esto sugiere que, aunque “vivir solo” no es una forma de residencia aún difundida en la sociedad ecuatoriana, parece ser una modalidad que tiene una vigencia no despreciable entre los adultos mayores, y que puede deberse tanto a la falta de un contexto familiar que los pueda acoger en forma adecuada como a una opción personal de vivir en forma independiente esta última etapa de sus vidas, especialmente entre las personas que disponen de los recursos para ello. Otra diferencia entre los hogares unipersonales y los demás es que, debido a la mayor feminización del envejecimiento —que ha conducido a una mayor presencia de mujeres que de hombres en estas edades—, se encuentran más representados por mujeres que por hombres, tanto en las zonas urbanas como en las rurales, aunque en las primeras la diferencia entre los hogares con jefatura femenina y con jefatura masculina es de 12 puntos porcentuales.

Finalmente, los hogares compuestos incorporan al 7,3% de los adultos mayores, una proporción similar a la que se observa para la población total (6,2%), siendo este tipo de arreglo más común en las ciudades que en el campo.

3. Salud y discapacidad

3.1 Perfiles epidemiológicos de morbilidad y mortalidad El cuadro 44 muestra las diez principales causas de morbilidad y mortalidad en mujeres y

hombres de 65 años y más en Ecuador en 2003, tal como ha sido elaborado por el Ministerio de Salud Pública sobre la base de información proveniente del INEC.

Cuadro 44

80


ECUADOR: PRINCIPALES CAUSAS DE MORBILIDAD Y MORTALIDAD EN LA POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS, 2003

Causas de morbilidad

Hombres Número % Mujeres Número %

Total primeras diez causas 37.799 100,00 Total primeras diez causas 36.274 100,0

Hiperplasia de la próstata 3.305 8,74 Colelitiasis 1.760 4,9

Hernia inguinal 1.935 5,12 Neumonia organismo no especificado

1.594 4,4

Neumonia organismo no especificado 1.488 3,94 Hipertensión esencial (primaria) 1.572 4,3

Insuficiencia cardíaca 1.355 3,58 Diabetes mellitus no especificada

1.416 3,9

Colelitiasis 1.009 2,67 Insuficiencia cardíaca 1.284 3,5

Hipertensión esencial (primaria) 990 2,62 Diabetes mellitus no insulino dependiente

1.044 2,9

Diabetes mellitus, no especificada 858 2,27 Fractura de fémur 919 2,5

Otras enfermedades pulmonares obstructivas crónicas

785 2,08 Diarrea y gastroenteritis (origen presuntamente infeccioso)

901 2,5

Otras enfermedades del sistema digestivo 712 1,88 Prolapso genital femenino 812 2,2

Otras enfermedades cerebrovasculares 710 1,88 Otras enfermedades cerebrovasculares

721 2,0

Causas de mortalidad

Hombres Número % Mujeres Número %

Total primeras diez causas 13.317 100,00 Total primeras diez causas 12.856 100,00

Insuficiencia cardíaca 1.029 7,73 Insuficiencia cardíaca 1.194 9,29

Infarto agudo del miocardio 778 5,84 Diabetes no especificada 696 5,41

Neumonía organismo no especificado 640 4,81 Neumonía organismo no especificado

643 5,00

Tumor maligno del estómago 532 3,99 Infarto agudo del miocardio 592 4,60

Tumor maligno de la próstata 511 3,84 Hipertensión esencial (primaria) 519 4,04

Hipertensión esencial (primaria) 471 3,54 Tumor maligno del estómago 441 3,43

Diabetes no especificada 449 3,37 Accidente vascular encefálico agudo, no especificado como hemorrágico e isquémico

440 3,42

Accidente vascular encefálico agudo, no especificado como hemorrágico e isquémico

420 3,15 Paro cardíaco 353 2,75

Paro cardíaco 337 2,53 Enfermedad cardíaca hipertensiva

237 1,84

Otras enfermedades pulmonares obstructivas crónicas

263 1,97 Otras septicemias 201 1,56

Fuente: elaborado por el Sistema Común de Información del Ministerio de Salud Pública, sobre la base del Anuario de Camas y Egresos Hospitalarios de 2003 (INEC).

Se puede apreciar allí que las enfermedades crónico-degenerativas son las que ocupan los

primeros lugares, tanto entre las enfermedades como entre las causas de muerte, y están claramente asociadas a los procesos de envejecimiento, mientras que las causas externas de mortalidad ya no aparecen entre los primeros puestos.

Con base en la información proporcionada por la encuesta ENDEMAIN 2004 sobre la salud de los adultos mayores se ha podido detectar que, según la declaración de los encuestados, en los 30 días previos a la encuesta tuvo problemas de salud una proporción importante de las personas mayores incluidas en la muestra (véase cuadro 45). Como es de prever, los de edades más avanzadas manifestaron tener una proporción mayor de problemas que la población total del grupo

81


etario, y en el caso de las personas que dijeron haber tenido más de un problema de salud la proporción se triplicó, con mayor peso entre los más viejos (75 años y más).

Cuadro 45 ECUADOR: POBLACIÓN SEGÚN PROBLEMAS DE SALUD

Y MOTIVOS PARA NO ATENDERSE, ENDEMAIN 2004

Población de 60 años y más Problemas de salud en los últimos 30 días antes de la encuesta y hospitalizaciones

Población total 60 a 74 años 75 años y más

Total 100,0 100,0 100,0 Sin problemas 50,8 29,6 23,6 Un problema 42,5 52,4 55,0 Dos problemas 6,7 19,7 21,4

No visitó establecimiento médico habiendo tenido un problema de salud

58,5 59,6 59,2

Motivos para no atenderse Enfermedad leve o conocida 37,1 21,0 9,5 No tiene dinero o es caro 52,3 68,1 81,7


La encuesta también informa que, de la población adulta mayor que manifestó haber tenido al

menos un problema de salud, el 60% no hizo ninguna visita a un establecimiento sanitario y alrededor del 30% hizo sólo una. A su vez, se indicó que la razón principal para no buscar una solución médica a su problema de salud lo constituyó el hecho de no tener dinero y considerarla cara en función de sus propios recursos (ENDEMAIN, 2004).

3.2 Discapacidad De acuerdo con el censo de población de 2001 han declarado alguna discapacidad

permanente 170.549 personas de 65 años y más, lo que representa el 21% del total de las personas en ese grupo de edades, mientras que en la población menor de 65 años esta condición estaría presente sólo en un 3,5%. Si se toma en cuenta a la población indígena separadamente, se observa que la importancia de la discapacidad en los adultos mayores indígenas es similar a la de los no indígenas, mientras que en la población menor de 65 años es levemente mayor (véase cuadro 46).

82


Cuadro 46 ECUADOR: POBLACIÓN TOTAL E INDÍGENA SEGÚN CONDICIÓN DE DISCAPACIDAD, CENSO 200110

Grandes grupos de edades

Población/Edad Población total 0 a 64 años % 65 años

y más %

Población total 12.156.608 11.342.984 - 813.624 - Personas con discapacidad en la población total 565.560 395.011 3,5 170.549 21,0 Población indígena 830.418 779.748 - 50.670 - Personas con discapacidad en la población indígena 44.067 33.435 4,3 10.632 21,0


En los tipos de discapacidad que pueden identificarse hay un predominio de aquellas asociadas a la visión y a la capacidad para mover el cuerpo, tanto en la población adulta mayor como en el resto, y una representatividad relativamente baja de problemas de tipo psiquiátrico y de retardo mental, como puede verse en el cuadro 47.

Cuadro 47

ECUADOR: POBLACIÓN SEGÚN TIPO DE DISCAPACIDAD, CENSO 2001

Números Porcentajes Tipo de discapacidad permanente 0 a 64 años 65 años

y más Total 0 a 64 años 65 años y más Total

Total personas con discapacidad 395.011 170.549 565.560 100,0 100,0 100,0 1. Para ver 131.689 61.152 192.841 33,3 35,9 34,1 2. Para mover el cuerpo 70.126 36.446 106.572 17,8 21,4 18,8 3. Es sordo 34.704 23.292 57.996 8,8 13,7 10,3 4. Retardo mental 36.832 4.140 40.972 9,3 2,4 7,2 5. Enfermedad psiquiátrica 13.729 3.603 17.332 3,5 2,1 3,1 6. Múltiple 19.490 16.427 35.917 4,9 9,6 6,4 7. Otra 88.441 25.489 113.930 22,4 14,9 20,1


Como lo muestra el cuadro 48, entre la población adulta mayor se puede observar que:

a) La discapacidad es mayor en las mujeres que en los hombres: el porcentaje de discapacidad es de 53,3% entre ellas y de 46,7% entre ellos.

b) La discapacidad es mayor en las zonas urbanas que en las rurales, tanto entre los hombres como entre las mujeres. La discapacidad total urbana es de 60,8%, y está compuesta por un 44,8% de hombres y un 55,2% de mujeres; por su parte la discapacidad rural es de 39,2%, con un 49,7% de hombres y un 50,3% de mujeres.

10 El censo de población 2001 preguntó: “Tiene alguna incapacidad (discapacidad) permanente de tipo

físico, sensorial o mental?”. Las alternativas de respuesta fueron: Para ver (ceguera, sólo sombras); Para mover o usar su cuerpo (parálisis, amputaciones); Es sordo o usa aparato para oír (sordera, sordomudo); Retardo mental; Enfermedad psiquiátrica (locura); Múltiple (dos o más de las anteriores); Otra (desfigurativas, órganos internos).

83


Cuadro 48 ECUADOR: PORCENTAJE DE DISCAPACIDAD DE LA POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS

POR SEXO Y LUGAR DE RESIDENCIA, CENSO 2001

Porcentaje según sexo Porcentaje según lugar de residencia

Total Urbana Rural Total Urbana Rural

Ambos sexos 100,0 100,0 100,0 100,0 60,8 39,2

Hombre 46,7 44,8 49,7 100,0 58,3 41,7

Mujer 53,3 55,2 50,3 100,0 63,1 36,9


a) Las mujeres superan a los hombres en la gran mayoría de las discapacidades (véase cuadro 49), incluso en el caso en que se han registrado discapacidades múltiples, excepto para la sordera, en la que los hombres están más representados. Considerando específicamente los tipos de discapacidades, las mujeres superan a los hombres principalmente en las enfermedades psiquiátricas, en lo problemas de visión, en las dificultades para mover el cuerpo y en las discapacidades múltiples.

Cuadro 49 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS POR TIPO DE DISCAPACIDAD

SEGÚN SEXO Y LUGAR DE RESIDENCIA, CENSO 2001

Urbano Rural Tipo de discapacidad

Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total 100,0 44,8 55,2 100,0 49,7 50,3 Para ver 100,0 42,2 57,8 100,0 48,5 51,5 Para mover el cuerpo 100,0 43,6 56,4 100,0 49,4 50,6 Es sordo o usa aparato 100,0 52,4 47,6 100,0 55,8 44,2 Retardo mental 100,0 48,3 51,7 100,0 49,8 50,2 Enfermedad psiquiátrica 100,0 35,5 64,5 100,0 46,6 53,4 Discapacidad múltiple 100,0 43,8 56,2 100,0 46,5 53,5 Otra 100,0 47,3 52,7 100,0 49,9 50,1


b) Entre las personas mayores la discapacidad aumenta con la edad. Tal como puede verse en

el cuadro 50, existe un mayor porcentaje de discapacidad entre los adultos mayores de 74 años que entre los de 65 a 74 años, y la diferencia entre los dos grupos de edades por sexo muestra que entre las mujeres las discapacidades se agravan con la edad, haciéndolas más vulnerables, con el consiguiente deterioro de su calidad de vida en las edades más avanzadas y en la ancianidad. Hay que recordar que las mujeres viven más años que los hombres, y esto podría estar afectando la comparación.

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Cuadro 50 ECUADOR: TIPO DE DISCAPACIDAD POR EDADES Y SEXO, CENSO 2001

Hombres Mujeres

Tipo de discapacidad, sexo y edad Total hom-

bres 65 y más 65 a 74 75 y más Total mujeres 65 y más 65 a 74 75 y más

Total país 100,0 46,8 53,2 100,0 44,0 56,0 Para ver 100,0 49,5 50,5 100,0 47,7 52,3 Para mover el cuerpo 100,0 46,1 53,9 100,0 40,4 59,6 Es sordo o usa aparato 100,0 38,1 61,9 100,0 36,7 63,3 Retardo mental 100,0 48,0 52,0 100,0 36,7 63,3 Enfermedad psiquiátrica 100,0 43,8 56,2 100,0 38,6 61,4 Discapacidad múltiple 100,0 37,6 62,4 100,0 34,1 65,9 Otra 100,0 56,5 43,5 100,0 55,0 45,0


Las mujeres con discapacidades sufren un mayor deterioro con la edad, tanto en el ámbito de

la movilidad física (mover el cuerpo) como en la sordera, el retardo mental y la enfermedad psiquiátrica. En el caso de los hombres, el mayor deterioro con la edad se produce en relación con la sordera y con las discapacidades múltiples.

Más recientemente se ha realizado en Ecuador la Encuesta Nacional de Discapacidades 2004, llevada a cabo por el INEC y el Consejo Nacional de Discapacidades (CONADIS) (INEC/CONADIS, 2005), con una definición de la discapacidad que se supone diferente a la considerada en el censo de población de 2001, dadas las grandes divergencias en el tamaño de la población identificada en esta condición. Mientras que en el censo el concepto de discapacidad se refiere a una “incapacidad permanente”, sin identificación del tiempo ni del grado de discapacidad, en este estudio una deficiencia es “aquello que presenta alguna anormalidad o pérdida de una estructura corporal o función fisiológica en forma permanente o mayor a un año”. A diferencia del censo, en este trabajo se distingue entre limitación leve o moderada (personas con cierta autonomía en el desempeño de sus funciones) y grave (en el caso de las personas que presentan poca o escasa autonomía). Una limitación de este estudio para los fines del presente documento es que, sin embargo, la presentación de sus resultados se encuentra principalmente orientada hacia las personas menores de 65 años.

Según esta encuesta, el número de personas con discapacidad en la población de 65 años y más sería de 527.405 (a diferencia de las 170.549 identificadas en el censo), lo que da un porcentaje de 55,2% del total de adultos mayores con discapacidad estimado para el año 2004, frente al 21% obtenido por el censo (véase cuadro 51).

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Cuadro 51 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS POR TIPO DE DISCAPACIDAD,

ENCUESTA NACIONAL DE DISCAPACIDADES 2004

Grado de discapacidad Número % Total personas estimadas al año 2004 Total 527.405 100,0 Limitación grave funcional y estructural 365.130 69,2 Limitación leve y moderada 53.130 10,1 Deficiencia general 109.145 20,7

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos, Consejo Nacional de Discapacidades (INEC/CONADIS), Ecuador: La discapacidad en cifras. Análisis de resultados de la Encuesta Nacional de Discapacidades, Ecuador, 2005.

Un dato de interés que se puede obtener de esta encuesta, y que está disponible para los adultos mayores, es el de los casos de limitación grave por trabajo, desempleo por incapacidad y afiliación a un seguro de salud (véase cuadro 52).

Cuadro 52 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS CON LIMITACIÓN

GRAVE POR TRABAJO Y DESEMPLEO POR DISCAPACIDAD, ENCUESTA NACIONAL DE DISCAPACIDADES 2004

Número %

Total 365.130 100,0

Trabajó la semana pasada Si trabajó 87.947 24,1 No trabajó 277.183 75,9

Desempleada por discapacidad

Si 98.172 26,9 No 266.958 73,1

Disponibilidad de seguro médico

General (IESS) 49.471 13,5 Campesino (SSC) 31.068 8,5 Fuerzas Armadas o de la Policía 1.810 0,5 Seguro privado 1.820 0,5 Medicina preventiva 0 0,0 No tiene seguro 280.961 77,0

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos, Consejo Nacional de Discapacidades (INEC/CONADIS), Ecuador: La discapacidad en cifras. Análisis de resultados de la Encuesta Nacional de Discapacidades, Ecuador, 2005.

La información precedente permite conocer el hecho de que el 75,9% de los adultos mayores

con discapacidad grave no trabajó la semana anterior a la encuesta, y que la mayoría de estas personas desempleadas declaró que el motivo por el que no trabajó es precisamente su discapacidad. Se trata del 73,1% del total de discapacitados graves, y del 96,3% (266.958) del total de los desempleados (277.183).

Es muy importante destacar que el 77% de los discapacitados graves de 65 años y más no está afiliado a algún seguro de salud, lo que no sólo los hace más vulnerables dada su discapacidad, sino que también los expone a un deterioro creciente de su estado por la falta de atención médica adecuada, ya que al no disponer de un seguro de salud, la atención médica o es insuficiente o bien tiene un costo demasiado elevado para la mayor parte de la población.

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3.3 Seguridad en salud En el marco regional, Ecuador está clasificado internacionalmente como un país con un

sistema de salud fragmentado (conjuntamente con México, Haití, República, Dominicana, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Panamá, República Bolivariana de Venezuela, Perú, Bolivia y Paraguay) (OIT/OPS, 1999). Efectivamente, el sector de salud ecuatoriano está constituido por una multiplicidad de instituciones públicas y privadas con y sin fines de lucro. Por un lado está el subsector público, conformado por los servicios del Ministerio de Salud Pública (MSP), el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS-SSC), el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y de la Policía, los servicios de salud de algunos municipios y los de la Junta de Beneficencia de Guayaquil (JBG), la Sociedad Protectora de la Infancia de Guayaquil, la Sociedad de Lucha Contra el Cáncer (SOLCA) y la Cruz Roja Ecuatoriana. También forman parte del sistema el Instituto Nacional del Niño y la Familia (INNFA) y el Ministerio de Bienestar Social.

Las principales entidades del sistema público de salud son el Ministerio de Salud Pública (MSP), el Instituto Ecuatoriano del Seguro Social (IESS) y el Seguro Social Campesino (SSC). En sus orígenes el MSP fue “concebido como una red para atender a individuos no afiliados a los seguros médicos, públicos o privados. Los centros del IESS y del SSC operan como una red para atender a sus afiliados. Sin embargo, en la práctica las unidades proveedoras de servicios de salud del MSP también atienden a individuos afiliados a las otras dos entidades”. Según la información consultada, el Estado ecuatoriano gasta en salud 40 dólares por habitante por año, de los cuales casi 26 provienen del MSP, 13 del IESS y uno del SSC (MBS/STFS/USAID/Measure Evaluation, 2006).

No ha habido desde el MSP políticas ni normas de atención explícitas para los adultos mayores, ni propuestas de estrategias hacia este grupo etario (aunque sí pueden encontrarse algunas normativas en relación con los centros gerontológicos). Mas bien las políticas del Ministerio de Salud han estado principalmente orientadas hacia la atención materno-infantil y juvenil, acorde con el desarrollo demográfico del país hasta aproximadamente una década atrás, cuando la población nacional se consideraba aún relativamente joven.

El MSP ha pasado por una serie de reformas. En el año 2002 se aprobó la ley orgánica del sistema nacional de salud y en 2003 su reglamento. “Entre otros aspectos se puso énfasis en la atención primaria de salud, en la integralidad del sistema nacional de salud y su funcionamiento, y en los consejos de salud nacionales, provinciales y cantorales como órganos de concertación”. A pesar de esto, “se mantienen problemas estructurales como: falta de acceso, calidad deficiente, y altos gastos de bolsillo por los usuarios” (Ministerio de Salud , sin fecha).

Sin embargo, a partir de la publicación del “Marco Teórico para el Nuevo Enfoque de la Gestión Pública” por parte de la Secretaría Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Público (SENRES), en marzo de 2004, se ha creado la microárea de Adultos Mayores en el MSP. A través de la Coordinación de Normatización Técnica, este ministerio se encuentra, desde hace más de un año (a partir de abril de 2005), impulsando orientaciones más específicas hacia las personas mayores, que tienen como objetivo “viabilizar las medidas pertinentes para que las personas adultas y adultas mayores puedan gozar de un envejecimiento activo y saludable” y desarrollar un enfoque salubrista con respecto a la tercera edad.

Esta iniciativa se ha canalizado a través de un programa que contempla la elaboración de un documento con el diseño de políticas integrales y un plan estratégico nacional para los adultos mayores, que incluyen: a) la elaboración de una historia clínica geriátrica (anexa a la historia clínica única); b) normas de atención para este grupo de edad por niveles de atención y c) guías y protocolos priorizando la promoción de la prevención y recuperación de los adultos mayores en

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función de dos grupos programáticos (de 65 a 74 años y de 75 años y más), que reflejan importantes cambios en el proceso de salud-enfermedad.

En el marco de este programa se han realizado actividades como talleres de construcción de políticas integrales de salud en diferentes regiones del país (Quito, Cuenca y Guayaquil), con la intervención de agencias internacionales (OPS y UNFPA); reuniones técnicas y elaboración de una lista de medicamentos y de otros elementos específicos para este grupo de edad (prótesis y ayudas técnicas de uso geriátrico), que no constan en el cuadro básico de medicamentos del MSP, y un listado específico de prestaciones en el marco del Programa de Aseguramiento Universal de Salud (PROAUS).

Dentro de sus planes para el futuro, las acciones que el MSP se propone desarrollar en relación con los adultos mayores tienen que ver con prevención, curación, ampliación del acceso a los servicios de salud, reconstrucción de discapacidades y acceso farmacológico (incluidas las prótesis y ayudas técnicas). La microárea de Geriatría tendría listo un Plan Nacional de Atención Integral al Adulto Mayor, el cual debe ser revisado por el ministro, y que ha sido examinado por la Dirección de Gerontología del Ministerio de Bienestar Social. Para impulsar el desarrollo de las actividades de este plan, la Coordinación de Normatización Técnica del MSP se ha propuesto una mayor participación y coordinación intra e intersectorial y la búsqueda de espacios comunes con las nuevas autoridades.

El MSP tiene tres centros geriátricos: en Quito, Ibarra y Río Bamba. En el primer caso se trata de un hospital de atención integral al adulto mayor; y en los dos últimos de asilos. Además posee algunas normativas para los centros gerontológicos, definiendo algunos requisitos que deben cumplir.

Entonces, si bien hay acciones aisladas, aún no se han definido ni implementado políticas, estrategias ni planes en relación con este sector de la población. Dado que existe un gran vacío que llenar, y debido a la ausencia del MSP en el área de salud de los adultos mayores, se han visto acciones espontáneas que partieron, por ejemplo, de las municipalidades (Quito, Guayaquil, Cuenca), que actúan fuera del marco de las recomendaciones, políticas y estrategias del MSP. La invisibilidad de este grupo etario en las políticas de salud se ve reforzada por el hecho de que todavía el sistema informático del MSP no funciona de acuerdo al criterio de edades por arriba de los 20 años, por lo cual se requiere con urgencia que este criterio sea introducido en sus productos estadísticos y que sea tomado en cuenta a la hora de evaluar su impacto en la población.

El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) provee prestaciones de salud bajo un régimen de afiliación personal orientado básicamente a los trabajadores dependientes, tanto del sector público como de las empresas privadas, en un esquema de seguro social que incluye prestaciones económicas y de atención médica y cubre básicamente a los trabajadores del sector formal urbano (aproximadamente el 28% de la PEA). La afiliación de los trabajadores del área rural la abarca el Seguro Social Campesino (SSC), cuya cobertura de carácter familiar incluye prestaciones sociales (mortuoria, invalidez, vejez) y atención médica primaria a una cuarta parte de la población campesina del país.

En cuanto a la evaluación de las prestaciones de salud, al menos el SSC considera que se ha producido un incremento en la atención de los dispensarios, aunque aún no se ha identificado a toda la población elegible para este seguro, por lo cual parte de ella ha quedado fuera de la cobertura. No hay programas específicos hacia los adultos mayores, además que las estadísticas no se presentan desagregadas por edad, por lo cual es imposible determinar en qué medida la población adulta mayor en las zonas rurales se encuentra, en la práctica, realmente cubierta por este seguro (MBS/STFS/USAID/Measure Evaluation, 2006).

Respecto del gasto de la institución, un estudio indica que en 2003 sólo cerca del 17% de su presupuesto fue empleado por el IESS en el seguro de salud y en la gestión de las unidades médicas

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del SSC (MBS/STFS/USAID/Measure Evaluation, 2006). El mismo estudio indica que, a diferencia del MSP, el área de salud el IESS beneficia en mayor medida a los sectores de mayores ingresos, en hospitales y otros puestos de salud.

El sector privado, por su parte, está integrado por entidades con fines de lucro (hospitales, clínicas, dispensarios, consultorios, farmacias y empresas de medicina pre-pagada) y organizaciones privadas sin fines de lucro, tales como ONG´s, organizaciones populares de servicios médicos, asociaciones de servicio social, etc., las cuales representan el 14,6% de los establecimientos del país. Éstos se financian por el gasto directo de las familias, y deben estar registrados y autorizados por el MSP (OPS/OMS, 2002).

Se ha dicho que la red asistencial en salud es muy limitada en Ecuador, quedando sin cobertura un alto porcentaje de la población total (Madies, Chiarvetty y Chorny, 2000), y estudios sobre el área afirman que “persisten problemas fundamentales en la organización, gestión y financiamiento del sector salud para garantizar un acceso equitativo a servicios de salud” (OPS/OMS, 2002).

El subsector público cubre aproximadamente el 59% de la población ecuatoriana, especialmente en atención hospitalaria directa: se estima que el MSP atiende al 30% de la población, el IESS-SSC al 18%, las Fuerzas Armadas y la Policía al 1% y la Junta de Beneficencia de Guayaquil (JBG), la Sociedad Ecuatoriana en la Lucha contra el Cáncer (SOLCA) y las entidades sin fines de lucro a otro 10%. Varias entidades privadas brindan servicios a un 10% de la población, mientras que el 30% restante no tiene acceso directo a la atención médica (CIDEIBER, en línea).

Para compensar esta situación de falta de cobertura en salud se encuentra vigente —desde el año 2006— un programa implementado por el gobierno, el PROAUS (Programa de Aseguramiento Universal en Salud), que tiene como objetivo complementar la atención pública en la materia hacia las personas o familias que no cuentan con seguros de salud. La ejecución de este proyecto estuvo a cargo, desde su inicio, de la Secretaría Nacional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (SODEM) y del MSP. En enero de 2007 se transfirió el programa de Aseguramiento Universal de Salud (AUS) al Ministerio de Salud, y se ha cambiado su nombre por el de Extensión de Protección Social en Salud, recogiendo lecciones de programas de aseguramiento universal de salud financiados por el BID en Colombia y Perú, con una problemática similar a la que enfrenta Ecuador (BID, 2006).

En las fuentes de datos institucionales no hay información sobre cobertura de salud de los adultos mayores. Sin embargo, dado el contexto general, es probable que se encuentre en esta situación —es decir, no cubierta— una proporción importante de adultos mayores, y que la exclusión afecte fundamentalmente a la población rural de escasos recursos, debido a la poca oferta de servicios, y a la población de menores recursos, que se localiza sobre todo en las zonas urbanas y urbano-marginales.

En efecto, datos sobre afiliación a seguros de salud por edades provenientes de la encuesta ENDEMAIN de 2004 revelan que en Ecuador alrededor del 70% de la población de 60 años y más se encuentra sin este tipo de cobertura, pese a que es un hecho muy conocido el que las personas mayores tienen mayores requerimientos de salud que la población más joven, y que la mayor parte de sus afecciones son de carácter crónico, por lo cual necesitan una atención permanente y más especializada. No es posible conocer, hasta la fecha, el porcentaje de la población no asegurada de adultos mayores que tiene acceso a los servicios del MSP y/o está protegido por el PROAUS. El cuadro 53 muestra a los adultos mayores que están afiliados a algún sistema de salud según el tipo de seguro.

Cuadro 53

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ECUADOR: POBLACIÓN SEGÚN AFILIACIÓN A UN SEGURO DE SALUD, ENDEMAIN 2004


Afiliación a un seguro de salud 60 a 74 75 y más

Total 100,0 100,0 Seguro IESS solamente 14,0 14,7 Seguro IESS y otro seguro 1,7 0,8 SSC solamente 13,8 11,4 SSC y otro seguro 0,1 0,1 ISSFA e ISSPOL 0,8 1,2 Seguro privado 0,6 0,2 Sin seguro 69,1 71,6

Fuente: ENDEMAIN (Encuesta Demográfica y de Salud Materna e Infantil), 2004. Alrededor del 30% de los adultos mayores (según los grupos de edades) se encuentra afiliado

a algún sistema. Alrededor del 15% está afiliado al Instituto Ecuatoriano del Seguro Social (IESS); al Seguro Social Campesino (SSC) está afiliado el 14% entre los de 60 a 74 años y el 11,5% entre los de 75 años y más; al Instituto de Seguridad de las Fuerzas Armadas (ISSFA) y de la Policía (ISSPOL) alrededor del 1% o menos, y a los seguros privados una proporción ínfima, que no llega al 1%.

Dado que la cobertura de la afiliación es baja, es interesante conocer las razones por las que esto ocurre (véase cuadro 54). Los datos al respecto sugieren que la situación actual de los adultos mayores está fundamentalmente condicionada por su historia de vida, en el sentido de que los que no disfrutan actualmente del seguro es porque no estuvieron afiliados durante su vida activa, hayan trabajado o no en relación de dependencia. A su vez, la no afiliación a un seguro de salud durante la vida activa indica que, en tal periodo, esta población careció tanto de una relación laboral formal como de los recursos necesarios para afiliarse en forma independiente.

Cuadro 54

ECUADOR: POBLACIÓN SEGÚN RAZONES DE NO AFILIACIÓN A UN SEGURO DE SALUD, ENDEMAIN 2004


Razones de no afiliación a un seguro de salud 60 a 74 75 y más

Total 100,0 100,0 Trabaja en forma independiente 42,4 21,9 No trabaja 37,0 54,5 El patrón no lo afilió 3,2 1,2 El costo es alto 3,0 3,1 El servicio es malo 3,0 2,2 Los centros de atención están lejos 2,7 3,2 Otra 8,7 13,9


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4. Seguridad social y situación económica

4.1 El Sistema Nacional de Seguridad Social Ecuador cuenta con un Sistema Nacional de Seguridad Social, integrado por cuatro

instituciones autónomas, regidas por el sistema de reparto y financiadas por sus respectivos contribuyentes: el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IIES), el Seguro Social Campesino (SSC), el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA) y el Instituto de Seguridad Social de la Policía (ISSPOL). En el año 2003 la población afiliada activa al IESS era de 1.184.485 personas de todas las edades, el SSC tenía 853.727 afiliados activos; y el ISSFA y el ISSPOL contaban aproximadamente con 13.000 y 9.000 afiliados activos, respectivamente.

Los orígenes del seguro social en Ecuador se remontan a 1928, cuando se expide la primera Ley de Jubilación, que se denominó “Caja de Pensiones”. En 1935 se aprueba a su vez la Ley de Seguro Social Obligatorio, se crea el Instituto Nacional de Previsión y se le asignan recursos para el incremento del Seguro Social del Obrero y del Campesino.

El IESS es la más importante de todas las instituciones del sistema, y ha sido definido en el marco de la Ley de Seguridad Social (2001) como “el organismo que de manera indelegable, estará a cargo de la prestación del Seguro General Obligatorio en todo el territorio nacional, y establece como fundamentos rectores del nuevo sistema los principios de solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiaridad y suficiencia, e introduce sustanciales reformas para enfrentar los atávicos problemas del Seguro Social Ecuatoriano”, creando un Consejo Directivo integrado por un representante de los asegurados, uno de los empleadores y otro del gobierno (Barreiro, 2004).

El organismo provee diferentes servicios: seguro adicional de fondos de reserva y cesantía; gestión de montepíos, seguro de pensiones, seguro de riesgos del trabajo, seguro de salud individual y familiar y seguro campesino (SSC). En el caso de las personas de 65 años y más, el IESS brinda al jubilado —siempre que haya cumplido con los requisitos de edad y tiempos de servicio— prestaciones económicas, asistencia de salud y programas socio-ocupacionales; también protege a las viudas y huérfanos del afiliado o jubilado fallecido que cumplieron con los requisitos, con prestaciones económicas (pensiones de montepío) y asistencia de salud para la viuda.

El SSC es un régimen especial que forma parte del Seguro General Obligatorio del IESS, aunque goza de una relativa autonomía y entrega asistencia médica y prestaciones a campesinos y pescadores artesanales y a sus familias, agrupados en organizaciones campesinas.

Desde el origen de la seguridad social en el Ecuador ha existido la preocupación por extender la protección de salud y seguridad social a los campesinos y trabajadores rurales del país. Para ello, en 1966 se amplió el régimen del seguro social a los trabajadores agrícolas y se ordenó al Instituto Nacional de Previsión que les extendiera las prestaciones de un seguro social compatible con la realidad de dicha modalidad de trabajo. Sin embargo, sólo recién en 1968 se concretó este objetivo, al aprobarse el Plan piloto del Seguro Social Campesino. En ese momento, un total de 2.538 campesinos, pertenecientes a las comunas de Palmar (Guayas), La Pila (Manabí), Guabug (Chimborazo) y Yanayacu (Imbabura) dieron inicio a este régimen.

En 1973 se dio un nuevo impulso a este programa, otorgando los medios económicos para la incorporación de 110 nuevas comunas, en el quinquenio comprendido entre 1973-1977 (IESS, en línea). Finalmente, la Ley 081 de Extensión del Seguro Social Campesino, expedida en noviembre de 1981 y fundamentada en los principios de universalidad, solidaridad, subsidiaridad y redistribución de la renta nacional, fijó una forma de financiamiento del sistema y le otorgó un

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orden administrativo, con la creación de la Dirección Nacional del Seguro Social Campesino y una Comisión Nacional (IESS, en línea).

Este seguro es rural, familiar y voluntario, cubriendo al campesino y al pescador artesanal siempre que no esté incorporado a alguna otra cobertura de este tipo. Es un seguro reconocido y subsidiado desde el Estado. Cuando es jubilado el jefe de la familia, recibe la prestación económica de la pensión y los demás miembros de la familia comparten la prestación de salud. Como se trata de un seguro familiar, el jefe es el asegurado y el resto de la familia es beneficiaria. Incluso, un jefe puede inscribir a su familia en el SSC aunque él forme parte de otro seguro.

Afiliados y pensionistas del Seguro General (IESS) y del Seguro Social Campesino

Entre 1980 y 2003 el Seguro General del IESS pasó de 747.069 a 2.299.927 personas protegidas. En cuanto al número de afiliados activos, registraba en 2003 un total de 1.184.485 de todas las edades, de los cuales el 60% eran hombres y el 40% mujeres, lo que denota que, en el futuro, las jubilaciones y pensiones cubrirán a ambos sexos en forma diferencial, con mayor beneficio para los hombres. Aún continúan activos 19.887 hombres y 13.300 mujeres, que representan porcentajes similares a los mencionados más arriba respecto al total de activos en esas edades (véase cuadro 55).

Cuadro 55

ECUADOR: AFILIADOS ACTIVOS DEL IESS (SEGURO GENERAL Y SSC), 2003

Afiliación al Seguro General - IESS Total Hombres Mujeres Total de afiliados activos 1.184.485 714.613 469.872 Porcentaje afiliados activos totales 100,0 60,3 39,7 0 a 64 años 1.151.298 694.726 456.572 Porcentaje afiliados activos 0 a 64 años 100,0 60,3 39,7 65 años y más 33.187 19.887 13.300 Porcentaje afiliados activos 65 años y más 100,0 59,9 40,1 Afiliación al SSC Total de afiliados activos 853.727 - - ISSFA 13.000 - - ISSPOL 9.000 - -

Fuente: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), [en línea] www.iess.gov.ec; Pedro Isaac Barreiro, El IESS y el Seguro Social Campesino, PPL Impresores, Quito (Ecuador), 2004.

En cuanto a las pensiones y jubilaciones el IESS informa que, hasta diciembre de 2003,

241.018 personas recibían jubilaciones y diferentes tipos de pensiones del Seguro General (IESS, en línea) (véase cuadro 56). Los jubilados por vejez a partir de los 50 años ascendían a 134.166; los pensionados por invalidez a 11.443; los beneficiarios de pensiones de viudez y orfandad a 83.909 y por riesgos del trabajo a 4.186. De todos estos beneficiarios, un total de 121.585 personas tenía 65 años y más,11 lo que constituye el 18,4% de la población total de este grupo etario ese mismo año, calculado en base a las proyecciones de población de Ecuador (CEPAL/CELADE, 2003b). El número de jubilados del SSC por vejez e invalidez en la misma fecha ascendía a 20.697 personas, todas ellas jefes y jefas de familia, encabezadas por un 71% de hombres y un 29% de mujeres.

Cuadro 56

11 Cálculo en base a información estadística del IESS, Boletín Nº 14, cuadro “Pensionistas en curso de pago

por edad, según tipo de pensión. Diciembre 2003”, [en línea] www.iess.gov.ec.

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ECUADOR: JUBILADOS Y PENSIONADOS DEL IESS Y MONTO PROMEDIO DE LOS INGRESOS (SEGURO GENERAL Y SSC), DICIEMBRE 2003

Ambos sexos Hombres Mujeres

Tipo de pensión del IESS Número Renta,

promedio Número Renta, promedio Número Renta,

promedio SEGURO GENERAL 241.018 - 107.320 - 126.384 - Vejez 134.166 184.33 85.357 201.16 48.809 154.91 Invalidez 11.443 132.37 7.228 140.35 4.215 118.69 Viudez 44.673 105.46 334 111.61 44.339 105.41 Orfandad 39.236 58.57 10.546 43.29 28.690 64.19 Riesgos del trabajo 4.186 88.22 3.855 88.65 331 83.17 Mejoras 7.314 24.84 5.146 30.35 2.168 11.76 SEGURO SOCIAL CAMPESINO 20.697 3.00 14.732 3.00 5.965 3.00

Fuente: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), [en línea] www.iess.gov.ec.

Los montos promedio recibidos por los pensionados del IESS en el Seguro General (véase

cuadro 56) permiten observar que las pensiones más altas son —también en promedio— las de vejez, invalidez y viudez y que, en todos los casos, son más elevadas para los hombres que para las mujeres, lo cual puede provenir del menor aporte de ellas al sistema del seguro social. Sin embargo, este argumento no justificaría que la pensión de viudez para los hombres sea superior a la de las mujeres.

El IESS ha informado que, a partir de 2002, se determinó que la pensión inicial de jubilación ordinaria de vejez no sería inferior a 25 dólares mensuales en el Seguro General y a 14 dólares mensuales en los regímenes especiales, excepto el Seguro Social Campesino, e iguales límites regirían para la pensión inicial mínima de invalidez del Seguro General y del Seguro Doméstico y la pensión unificada mínima del Seguro de Riesgos del Trabajo por incapacidad permanente total o gran incapacidad.

En el caso del SSC, por su parte, el aporte del grupo familiar es de 4 centavos por mes y la jubilación que recibe un jefe de familia es de 3 dólares mensuales, sin distinción. Dado que la jubilación que otorga este sistema es prácticamente nula, se prevé que el aumento de la Pensión Asistencial del Programa de Protección Social implementado por el gobierno (ex Bono de Desarrollo Humano) pueda generar una desafiliación del SSC en beneficio de ser elegible para la pensión asistencial (que ascenderá a $30 por persona por mes). No obstante, la ventaja del sistema para la población rural que está cubierta por el SSC es principalmente el acceso a la atención de salud que, aunque insuficiente, es la única disponible. Dado el monto de las pensiones del SSC, existen propuestas de elevación de los aportes y de las prestaciones.

El cuadro 57 muestra la evolución de las afiliaciones y pensiones entre 1980 y 2003:

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Cuadro 57 ECUADOR: EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE AFILIADOS Y PENSIONISTAS DEL IESS

Y POBLACIÓN PROTEGIDA (SEGURO GENERAL Y SSC), 1980-2003

Afiliados al IESS Pensionistas del IESS

Años Población protegida Seguro

General

Seguro Social

Campesino Total Seguro

General

Seguro Social

Campesino Total

1980 747.069 555.335 107.900 663.235 83.834 83.834 1981 786.446 585.397 111.522 696.919 89.527 89.527 1982 812.964 598.986 120.516 719.502 93.209 253 93.462 1983 875.935 587.740 189.039 776.779 97.980 1.176 99.156 1984 1.027.709 617.642 305.822 923.464 102.883 1.362 104.245 1985 1.146.356 648.460 389.806 1.038.266 106.452 1.638 108.090 1986 1.223.735 680.092 431.911 1.112.003 109.827 1.905 111.732 1987 1.299.032 712.640 472.305 1.184.945 111.869 2.218 114.087 1988 1.381.598 746.076 517.463 1.263.539 115.872 2.187 118.059 1989 1.453.169 780.393 548.851 1.329.244 121.723 2.202 123.925 1990 1.560.268 815.736 614.921 1.430.657 127.369 2.242 129.611 1991 1.675.795 826.373 712.366 1.538.739 134.630 2.426 137.056 1992 1.787.831 856.456 786.410 1.642.866 142.210 2.755 144.965 1993 1.860.938 886.634 820.166 1.706.800 150.609 3.529 154.138 1994 1.949.194 919.948 866.142 1.786.090 158.867 4.237 163.104 1995 2.098.848 1.050.502 873.382 1.923.884 169.892 5.072 174.964 1996 2.120.770 1.057.774 871.919 1.929.693 184.340 6.737 191.077 1997 2.210.799 1.067.038 941.278 2.008.316 193.100 9.383 202.483 1998 2.291.566 1.097.716 978.194 2.075.910 204.187 11.469 215.656 1999 2.253.910 1.092.887 937.126 2.030.013 210.652 13.245 223.897 2000 2.245.647 1.054.483 954.663 2.009.146 220.785 15.716 236.501 2001 2.312.376 1.127.394 935.924 2.063.318 231.802 17.256 249.058 2002 2.289.360 1.157.165 872.329 2.029.494 240.882 18.984 259.866 2003 2.299.927 1.184.485 853.727 2.038.212 241.018 20.697 261.715

Fuente: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), [en línea] www.iess.gov.ec.

Entre 1980 y 2003 el Seguro General del IESS pasó de 555.335 afiliados a 1.184.485, lo que implicó un total de 2.299.927 personas protegidas. Mientras, el SSC pasó de 107.900 a 874.424 campesinos y pescadores artesanales cubiertos, lo que supuso un incremento de 20.782 a 203.530 familias afiliadas a este seguro.

La información proporcionada por el censo de 2001 sobre afiliación de las personas al IESS indica que sólo el 24,8% de la población de 65 años y más declaró que está o alguna vez estuvo afiliada al organismo, tratándose de 196.039 adultos mayores de ambos sexos, entre los cuales la proporción de hombres y mujeres fue de 60 y 40% respectivamente (117.150 y 78.889) (véase cuadro 58).

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Cuadro 58 ECUADOR: PORCENTAJE DE AFILIADOS Y NO AFILIADOS

AL IESS SEGÚN EDAD, CENSO 2001

Total Afiliado No afiliado Total 10.706.646 1.963.747 8.742.899 0 a 64 años 9.917.183 1.767.708 8.149.475 65 años y más 789.463 196.039 593.424


4.2 Inserción laboral Dadas las limitaciones en los ingresos provenientes de la seguridad social, las características

de la participación de los adultos mayores en el mercado de trabajo es otra de las áreas de análisis relevantes para el conocimiento de su situación social y económica.

Los bajos salarios durante la vida laboral y los muy reducidos ingresos provenientes de las jubilaciones y pensiones impulsan a gran cantidad de personas de la tercera edad, especialmente en los sectores sociales más bajos, a no abandonar sus puestos de trabajo o a buscar nuevas oportunidades para asegurarse la sobrevivencia, aunque esto se ve, en la gran mayoría de los casos, dificultado o bien imposibilitado por la escasa oferta de puestos de trabajo para estas personas de edad avanzada y bajo nivel de instrucción.

El interés por el tema deriva también del hecho de que la extensión de la vida a partir de los 65 años se ha ido prolongando con el aumento de la esperanza de vida y el mejoramiento de la salud de las personas, lo que posibilita un desempeño laboral también más extenso. Con una esperanza de vida promedio a los 65 de 18 años para los hombres y de 20 años para las mujeres en el quinquenio 2005-2010, las personas mayores en Ecuador ven ampliadas sus posibilidades de continuar insertas en el mercado de trabajo.

El panorama de la condición de actividad de los adultos mayores en el país indica que la población económicamente activa (PEA) constituye el 37,9% del total, frente a un 62,1% de personas que se declaran inactivas (PEI), aunque sólo el 43,4% de ellas manifestaron recibir alguna pensión o jubilación (véase cuadro 59).

Estos porcentajes, sin embargo, se polarizan cuando se consideran ambos sexos separadamente: los hombres muestran una tasa de participación del 61,5% mientras que las mujeres sólo participan activamente en la economía en un 16,7%, y se distancian aún más en las zonas rurales. En efecto, mientras el 52,6% de los hombres adultos mayores se declaró activo en las ciudades, el 72,1% lo hizo en las zonas rurales, y la participación declarada de las mujeres en esta área fue del 18,5%.

95


Cuadro 59 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN CONDICIÓN DE ACTIVIDAD Y TASAS

DE OCUPACIÓN Y DESOCUPACIÓN, POR LUGAR DE RESIDENCIA Y SEXO, CENSO 2001

Condición de actividad Tasa de ocupación y desocupación

Lugar de residencia y sexo Total Total

PEA Total PEI

Total pobla-ción

Porcenta-je de PEA

Porcenta-je de PEI

Porcentaje de pensionados sobre la PEI

Tasa de ocupación de la PEA

Tasa de desocu-pación

de la PEA

Total con declaración 692.649 262.802 429.847 100,0 37,9 62,1 43,4 97,5 2,5

Hombre 328.694 202.087 126.607 100,0 61,5 38,5 89,4 97,4 2,6

Mujer 363.955 60.715 303.240 100,0 16,7 83,3 24,2 97,8 2,2

Total urbano 394.681 127.276 267.405 100,0 32,2 67,8 46,4 96,7 3,3

Hombre 178.563 93.908 84.655 100,0 52,6 47,4 89,4 96,5 3,5

Mujer 216.118 33.368 182.750 100,0 15,4 84,6 26,6 97,2 2,8

Total rural 297.968 135.526 162.442 100,0 45,5 54,5 38,4 98,3 1,7

Hombre 150.131 108.179 41.952 100,0 72,1 27,9 89,4 98,3 1,7

Mujer 147.837 27.347 120.490 100,0 18,5 81,5 20,6 98,4 1,6

Ignorados 120.975 - - - - - - - -


En términos comparativos, estas tasas de participación de la población de 65 años y más

—especialmente en el caso de los hombres— son muy elevadas respecto de las de los países desarrollados (de aproximadamente 15%), y están entre las más altas de la región, conjuntamente con Honduras, Paraguay, República Dominicana y República Bolivariana de Venezuela (Del Popolo, 2001).

Las razones que impulsan a la participación económica a partir de los 65 años pueden ser muy heterogéneas, y van desde el deseo de continuar ejerciendo una profesión u oficio sin una verdadera necesidad de retribución económica, o porque las personas se encuentran en estratos ocupacionales de elevados ingresos, hasta la urgencia imperiosa de generar ingresos para el automantenimiento y el de sus familias. La participación económica de los adultos mayores depende asimismo del impacto sobre los individuos de la distribución del ingreso, del nivel de pobreza, de la cobertura de los sistemas de seguridad social, así como de las experiencias de vida de las personas y de su capacidad para acumular, a lo largo de sus vidas, recursos personales y económicos que les permitan sobrevivir dignamente en las edades avanzadas.

Dadas las condiciones de pobreza de vastos sectores de la población —que, si bien ha ido disminuyendo, se mantiene en niveles relativamente elevados—,12 existirían grandes grupos poblacionales cuyo único ingreso, después de los 65 años, podría provenir de las pensiones y jubilaciones. Esta situación, combinada con una muy baja cobertura de la seguridad social, estaría generando las condiciones para una alta participación de los adultos mayores en la fuerza laboral.

Existen estudios que han mostrado para la región una asociación entre bajos porcentajes de cobertura previsional y alta participación en el mercado de trabajo a partir de los 65 años (Del Popolo, 2001). Esto se vería reforzado por las bajas tasas de desocupación en este grupo etario, contrariamente a lo que podría esperarse tratándose de una población con bajo nivel de instrucción

12 El ingreso familiar promedio a fines de 2003 fue de 253 dólares y la canasta familiar costaba 378 dólares,

lo que evidencia que una gran parte de la población no lograba cubrir sus necesidades básicas (http://www.lainsignia.org/2004/agosto/dial_004.htm).

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y edades avanzadas. Ello conduce a pensar que las personas en esta edad y en esta situación no ven otra opción que mantenerse en sus trabajos, aunque éstos sean de bajos ingresos y de gran informalidad. Podría argumentarse que otro tipo de ingreso que llega a los adultos mayores es aquel proveniente de las remesas del exterior.13 Sin embargo, un estudio del año 2004 indica que del total de receptores de remesas sólo un 10% está constituido por personas de 65 años y más, que el 66% son mujeres y que se dirigen a personas con primaria o secundaria completas, mientras que las personas analfabetas o con primaria incompleta no se cuentan entre los perceptores (FOMIN/BID, 2004).

Lo anterior es consistente con el hecho de que los emigrantes provienen principalmente de los estratos socioeconómicos medios y medio bajos, por lo que dirigen sus remesas hacia personas de la misma condición social. Se dice en un estudio que “el grueso de los receptores de remesas (más del 50%), pertenece a sectores de ingreso medio, mientras que tan sólo el 26% de los receptores se ubica en estratos bajos”. Las remesas, entonces, se orientan más a financiar el consumo de sectores medios que a la subsistencia de los más pobres, lo cual concuerda con la hipótesis planteada de que “quienes emigran no son los más pobres sino los sectores medios empobrecidos, que aún tienen posibilidades de reunir el dinero que la emigración requiere” (Acosta, López Olivares y Villamar, 2004). En consecuencia, los fondos de las remesas tienen un destino múltiple, y los adultos mayores de los sectores más pobres y menos educados no parecen ser sus principales receptores.

Finalmente, la distribución de la población activa de 65 años y más por categoría ocupacional se muestra en el cuadro 60, donde puede observarse que los trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados predominan entre las personas mayores ocupadas (66,29%), seguidos por los empleados y asalariados (23,84%) y, en último lugar, los patrones o empleadores (10%), a diferencia del resto de la población en edades económicamente activas (15 a 64 años), entre la que predominan los empleados o asalariados. Esto revela que, aun cuando en la actualidad no está prohibido legalmente continuar trabajando en relación de dependencia después de la jubilación, las posibilidades para los adultos mayores se reducen predominantemente a las actividades por cuenta propia o como familiares no remunerados.

13 Los flujos de remesas hacia Ecuador equivalen a diez veces el total de la ayuda económica extranjera al

país, y casi cinco veces el monto del crédito otorgado por el Fondo Monetario Internacional en 2001 (disponible en: http://www.december18.net/web/docpapers/doc2123.doc).

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Cuadro 60 ECUADOR: CATEGORÍA OCUPACIONAL POR EDAD, SEXO Y LUGAR DE RESIDENCIA, CENSO 2001

Patrón o empleador Cuenta propia y familiar no remunerado Empleado o asalariado Lugar de

residencia y edades Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total país 10,2 10,8 8,9 43,11 44,26 40,46 46,67 44,94 50,65 15 a 64 10,2 10,8 8,9 41,68 42,76 39,26 48,08 46,41 51,82 65 y más 9,9 10,3 8,3 66,29 66,02 67,24 23,84 23,66 24,49

Total urbano 11,3 12,0 9,9 35,77 37,20 32,99 52,93 50,76 57,13 15 a 64 11,2 11,9 9,8 34,89 36,29 32,22 53,91 51,79 57,95 65 y más 13,6 14,4 11,3 54,90 54,75 55,35 31,52 30,89 33,37

Total rural 8,4 9,0 6,6 55,21 54,44 57,59 36,36 36,55 35,78 15 a 64 8,6 9,2 6,8 53,34 52,47 55,95 38,07 38,33 37,28 65 y más 6,6 7,0 4,8 76,46 75,33 81,12 16,98 17,69 14,11


En forma complementaria, los cuadros 60 y 61 muestran que en las zonas urbanas los adultos mayores ocupados se desempeñan predominantemente en la agricultura, la caza, la silvicultura y la pesca, el comercio y los servicios. En las zonas urbanas el comercio y los servicios sumados superan a las actividades agrícolas y de pesca (aproximadamente el 48% de los hombres y el 79% de las mujeres), mientras que en las zonas rurales las labores agrícolas y de pesca ocupan al 83,8% de los hombres y al 66% de las mujeres de la población económicamente activa de la tercera edad.

Cuadro 61 ECUADOR: PROPORCIÓN DE POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS POR RAMA DE ACTIVIDAD

ECONÓMICA, SEGÚN LUGAR DE RESIDENCIA Y SEXO, CENSO 2001

Total país Urbano Rural Rama de actividad Ambos


sexos Hombre Mujer

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Agricultura, pesca, otros 52,0 57,3 37,0 20,8 25,5 9,2 79,4 83,8 66,0

Comercio 16,7 15,0 21,3 29,6 27,7 34,3 5,3 4,5 7,9 Servicios 16,5 11,1 31,5 27,1 20,1 44,5 7,1 3,7 18,0 Manufactura 7,8 7,4 8,6 11,3 11,9 10,0 4,6 3,8 7,3 Construcción 3,9 5,1 0,4 5,9 8,0 0,6 2,1 2,7 0,2 Transporte 2,4 3,1 0,4 4,2 5,6 0,6 0,9 1,1 0,2 Minas y canteras 0,2 0,3 0,1 0,2 0,3 0,1 0,2 0,3 0,1

Electricidad, gas, agua 0,1 0,1 0,0 0,2 0,2 0,0 0,1 0,1 0,0

Establecimien-tos financieros 0,2 0,2 0,1 0,3 0,3 0,2 0,0 0,0 0,0

Trabajador nuevo 0,3 0,3 0,4 0,5 0,4 0,6 0,2 0,2 0,3


Como las ocupaciones principales que declaran los adultos mayores son las de “trabajadores agrícolas y pescadores”, “trabajadores no agrícolas” y “trabajadores en servicios”, se podría tratar mayormente de tareas manuales con alguna o ninguna calificación (82,9%), ya que se vio que el nivel educativo de este segmento de la población es bajo y que las categorías de “profesionales y

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técnicos”, “personal administrativo” y “directores y funcionarios públicos superiores” sólo representan, en conjunto, el 6,7% de la población ocupada de 65 años y más (véase cuadro 62).

Cuadro 62 ECUADOR: PROPORCIÓN DE POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS POR OCUPACIÓN

PRINCIPAL SEGÚN LUGAR DE RESIDENCIA Y SEXO, CENSO 2001

Total país Urbano Rural Ocupación principal Ambos


sexos Hombre Mujer

Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Trabajadores agrícolas y pescadores 51,71 57,15 36,56 20,65 25,35 9,00 79,32 83,81 65,43

Trabajadores no agrícolas 16,29 18,48 10,20 25,34 30,52 12,48 8,25 8,39 7,81

Trabajadores en servicios 14,90 9,23 30,66 23,54 16,22 41,69 7,21 3,37 19,09

Comerciantes y vendedores 9,98 8,41 14,34 17,73 15,51 23,21 3,09 2,46 5,05

Profesionales y técnicos 3,62 3,34 4,38 6,75 6,53 7,29 0,83 0,67 1,33

Personal administrativo 1,81 1,68 2,18 3,17 3,01 3,58 0,60 0,56 0,72

Directores y funcionarios públicos superiores 1,25 1,26 1,21 2,24 2,27 2,14 0,37 0,41 0,23

Trabajador nuevo 0,34 0,30 0,42 0,48 0,44 0,58 0,21 0,19 0,26

Fuerzas Armadas 0,11 0,13 0,05 0,10 0,13 0,03 0,12 0,14 0,07


La información presentada permite inferir en forma preliminar que, ante la ausencia de ingresos adicionales —que no sean ni el trabajo ni la jubilación—, la situación de los hombres sería más sólida que la de las mujeres, ya que no sólo tienen más acceso al mercado de trabajo sino que también son, en mayor medida, receptores de pensiones y jubilaciones. Esto, sumado al hecho de que, en promedio, las mujeres viven a partir de esta edad dos años más que los hombres, hace pensar que su situación es —y se tornará en el futuro— más precaria que la de ellos en este aspecto.

5. Pobreza e ingresos

5.1 Pobreza De acuerdo con las mediciones de pobreza realizadas por la CEPAL hacia el año 2002 (véase

cuadro 63), un 44% de la población latinoamericana podía considerarse pobre, y de esta cifra un 19,9% correspondía a la indigencia o pobreza extrema (en términos absolutos se trataba de 221 millones de personas pobres y 97 millones de indigentes). Estas estimaciones indican que, entre 1980 y 2002, los pobres habrían aumentado de 40,5 a 44,0% y los indigentes de 18,6 a 19,4%, porcentajes que incluso alcanzaron valores más elevados en fechas intermedias de este periodo de aproximadamente 20 años. Sin embargo, y dado que hubo un gran incremento de la pobreza en la década de 1980, si se consideran las cifras desde 1990 hasta 2002 la pobreza habría bajado de 48,3 a 44% y la indigencia de 22,5 a 19,4% (CEPAL, 2006d).

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Cuadro 63 PORCENTAJES DE POBLACIÓN POBRE E INDIGENTE EN PAÍSES

DE AMÉRICA LATINA ALREDEDOR DEL AÑO 2002

Porcentaje de población Países y fechas

Total de pobres Indigentes América Latina, 2002 44,0 19,4 Honduras, 2002 77,3 54,4 Nicaragua, 2001 69,4 42,4 Bolivia, 2002 62,4 37,1 Paraguay, 2001 61,0 33,2 Guatemala, 2002 60,2 30,9 Perú, 2003 54,7 21,6 Colombia, 2002 50,6 23,7 Ecuador, 2002 a/ 49,0 19,4 El Salvador, 2001 48,9 22,1 Venezuela, 2002 48,6 22,2 Rep. Dominicana, 2002 44,9 20,3 Brasil, 2003 38,7 13,9 México, 2004 37,0 11,7 Argentina, 2004 a/ 29,4 11,1 Panamá, 2002 a/ 25,3 8,9 Costa Rica, 2002 20,3 8,2 Chile, 2003 18,7 4,7 Uruguay, 2002 a/ 15,4 2,5

a/ Área urbana.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina 2005 (LC/G.2288-P), Santiago de Chile, 2006.

Tres rasgos destaca la CEPAL en relación con este panorama: que la incidencia de la pobreza

y la indigencia ha sido siempre más elevada en las zonas rurales; que la brecha entre ambas áreas se ha mantenido prácticamente constante, y que la proporción de pobres e indigentes urbanos ha venido aumentando como consecuencia de las migraciones campo-ciudad (CEPAL, 2006d).

La lucha contra la pobreza y las inequidades constituye el tema central del desarrollo, a través de la aplicación de políticas globales y de la puesta en marcha de diversos mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas a las personas y grupos poblacionales afectados por la pobreza, la discriminación por género, étnica, racial, generacional, religiosa o por discapacidad.

Como se señala en el Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD (2005), las desigualdades extremas de oportunidades y posibilidades de vida inciden de manera directa en el desarrollo del potencial de un ser humano: el que nace en un hogar pobre, si es indígena o del sexo femenino, tendrá menos oportunidades de hacer realidad su potencial y llegará a la tercera edad con una clara desventaja en todos los campos en los que le tocará desempeñarse.

Heredar desventajas de oportunidades es algo intrínsicamente nefasto: viola preceptos básicos de justicia social. Asimismo, las profundas disparidades fundadas en la riqueza, la región, el género, la edad y el origen étnico o religioso son perniciosas tanto para el crecimiento como para la democracia y la cohesión social. En el caso de la edad, con su avance decrecen las oportunidades para generar nuevos ingresos, incluso para conservar los niveles de vida prevalecientes durante la

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edad activa, lo que puede conducir a una mayor caída en las condiciones de vida y una acentuación de las desigualdades sociales.

Medición de la pobreza y resultados globales La medición de la pobreza es una de las aproximaciones a la medición de las desigualdades

sociales. Sin embargo, esta operación no está libre de problemas metodológicos que se traducen en resultados no siempre comparables, debido no sólo a los problemas de la recopilación de información sino también a la diversidad de criterios empleados. Es más, un mismo método puede producir resultados diferentes según los criterios de operacionalización de las variables que intervienen en su cálculo, y esto se aplica tanto a las estimaciones por ingreso como por necesidades básicas insatisfechas, u otras combinaciones de métodos.

En un estudio de la Secretaría Técnica del Frente Social (STFS) de Ecuador, en el marco del Informe Social 2003 (SIISE, 2003), se describen los diferentes métodos aplicados en el Ecuador:

a) Necesidades básicas insatisfechas (NBI) o método directo, que define a un hogar como pobre cuando adolece de una o más carencias graves en el acceso a la educación, la vivienda, los servicios urbanos, las oportunidades de empleo, etc. Este indicador es poco sensible en el corto plazo. En el país las mediciones más recientes de NBI corresponden al año 2001 y al periodo 1995-1999, y provienen del censo de población y de las encuestas de condiciones de vida (INEC).

b) Pobreza de consumo: según el citado informe de 2003, la experiencia mundial indica que el

consumo es más confiable que el ingreso para el análisis de la pobreza y la desigualdad, por lo que se sugiere su utilización como medida de bienestar y aproximación al ingreso permanente de los hogares. En Ecuador se calculó la pobreza de consumo a partir de las ECV (encuestas de condiciones de vida) y las ENIGHU (encuestas nacionales de ingresos y gastos de hogares urbanos).

c) Pobreza monetaria o de ingresos: se define como “pobre” a un hogar cuando su ingreso es

inferior al costo de una canasta básica de bienes y servicios (el costo de la canasta es la “línea de pobreza”). Dentro de este esquema, la indigencia o pobreza extrema se refiere a la población que no puede satisfacer ni siquiera las necesidades alimenticias mínimas (el costo de esta canasta se denomina “línea de indigencia”). Cálculos realizados por el SIISE, basados en las encuestas de empleo, muestran también una reducción entre 1990 y 2001. El método es bueno para medir la pobreza en el tiempo, y no necesariamente el nivel de pobreza.

d) Método integrado (Tipología de Katzman): combina el método directo (o por NBI) y el

indirecto (consumo), y da como resultado una clasificación conocida como la tipología de Katzman (Katzman, 1989; Izurieta y Vos, 1995, citados en SIISE, Informe Social 2003), que define cuatro categorías: pobreza crónica (NBI y pobres por consumo), pobreza reciente (NBS y pobres por consumo); pobreza inercial (NBI y no pobres por consumo) y no pobres (NBS y no pobres por consumo) (véase SIISE, 2003).

En el cuadro 64 se presentan estimaciones de pobreza para el Ecuador a partir de diferentes

métodos y fuentes, elaboradas por el SIISE (2003), por la CEPAL (2006d) y, para este estudio, por la CEPAL (2007) y la STFS (2007). Aunque hay una cantidad considerable de estimaciones, y éstas no son enteramente comparables, de todas maneras se puede apreciar que:

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• La pobreza medida por NBI en 2001 afectaba a más de la mitad de la población del país (61,3%), y que las zonas rurales se encontraban fuertemente afectadas (85,6%);

• En la fecha más reciente de la cual se dispone de estimaciones, el año 2005, la pobreza medida por ingresos afectaría sólo a un 33,2% de la población total, a un 22,1% en las zonas urbanas, y en las zonas rurales seguiría afectando a más de la mitad de la población (54,9%);

• En cuanto a su tendencia en los últimos años, como se señala en el Informe Social 2003, la pobreza “reciente y crónica” para el total del país habría aumentado entre 1995 y 1999 (de 6 a 13% la primera y de 28 a 39% la segunda). A su vez, los datos de pobreza urbana elaborados por la CEPAL (2006d) en base a la Encuesta Nacional de Hogares muestran que ésta habría tenido un movimiento descendente entre 1990 y 1997 (62,1 a 56,2%); pero que habría aumentado entre 1997 y 1999 (a 63,5%), para luego volver a descender entre 1990 y 2002 (a 49%).

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Cuadro 64 ECUADOR: ESTIMACIONES DE POBREZA A PARTIR DE DIFERENTES

MÉTODOS Y FUENTES, 1990-2005

Métodos Fuentes, fechas y estimaciones

Censos de población NBI a/

1990 2001 Con NBI total país 73,6 61,3 Con NBI urbana 56,4 45,8 Con NBI rural 94,9 85,6

Encuestas de condiciones de vida 1995 1999 Con NBI total país 55 53 Con NBI urbana 38 37 Con NBI rural 80 76

NBI b/ 2001 Con NBI total país - 68,5

Encuestas de condiciones de vida

1995 1999 Consumo a/

Pobres Indigentes Pobres Indigentes Pobreza total país 34 12 56 21 Pobreza urbana 19 4 42 9 Pobreza rural 56 23 77 38

Encuestas de condiciones de vida

1995 1999 Método integrado a/

Crónica Reciente Inercial Crónica Reciente Inercial Pobreza total país 28 6 27 39 13 14 Pobreza urbana 13 6 25 23 14 14 Pobreza rural 50 6 30 61 11 15

Encuestas de hogares (área urbana)

1990 1997 1999 2002 Ingresos c/ Pobres no ind.

Indig. Pobres no ind.



Indig.

Pobreza urbana 35,9 26,2 34,0 22.2 32.2 31.3 29.6 19.4

Sistema Integrado de Encuestas de Hogares, SIEH-ENEMDU, 2005 Ingresos d/

Total pobres Pobres no indigentes Indigentes Pobreza total país 33,1 19,8 13,3 Pobreza urbana 22,1 15,3 6,8 Pobreza rural 54,9 28,8 26,1

Ingresos e/ Total pobres Pobres no indigentes Indigentes Pobreza total país 48,3 27,1 21,2 Pobreza urbana 45,2 28,1 17,1 Pobreza rural 54,5 25,3 29,2

Fuente: a/ Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), “Desarrollo social y pobreza en el Ecuador, 1990-2001”, Capítulo 7: Pobreza, [en línea] www.siise.gov.ec, 2003; b/ CEPAL/CELADE, procesamiento especial de los datos censales, censo 2001; c/ Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina 2005 (LC/G.2288-P), Santiago de Chile, 2006; d/ Procesamiento especial de la Encuesta de Hogares 2005 realizado por la Secretaría Técnica del Frente Social (STFS), 2007; e/ Procesamiento especial de la Encuesta de Hogares 2005 realizado por CEPAL/División de Estadística y Proyecciones, 2007.

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Las diferencias que se observan en la medición de las NBI entre las estimaciones del SIISE (Informe Social, 2003) y las elaboradas por CEPAL/CELADE tienen que ver con las variables que se consideraron en cada caso y con las categorías seleccionadas para la evaluación de las carencias en cada una de ellas. A su vez, las diferencias entre las estimaciones de ingreso provenientes de la STFS (2007) y de la CEPAL/División de Estadística y Proyecciones Económicas también tienen que ver con la forma en que se implementó en cada ejercicio la metodología seleccionada. En este último caso, si bien es común estimar la pobreza de acuerdo con el ingreso por habitante de un hogar cuando es inferior al valor de la línea de pobreza o monto mínimo estipulado por el país, puede haber diferencias en la construcción de las canastas básicas y otros factores, así como en el concepto de ingreso utilizado y en “la revisión de los mecanismos para la evaluación de la calidad y la corrección de los datos sobre ingresos en las encuestas de hogares” (CEPAL, 2006d).

Por su lado, las discrepancias entre los resultados considerados por “ingreso” y aquellos obtenidos por “necesidades básicas insatisfecha” obedecen, más que a los factores mencionados antes, al hecho de que los ingresos tienen que ver fundamentalmente con “situaciones de coyuntura que puedan afectar el ingreso de las familias en plazos relativamente cortos, mientras que el segundo tipo de indicadores (los tomados en cuenta en la elaboración del índice de NBI), tiene un carácter mucho más estructural” (CEPAL, 2006d). En consecuencia, puede considerarse que ambos enfoques contemplan diferentes dimensiones del fenómeno de la pobreza.

Dada la dificultad para llegar a estimaciones similares a partir de diferentes métodos y fuentes de datos, o hacer coincidir las diferentes estimaciones, éstas serán utilizadas como marco general a partir del cual interpretar la situación de los adultos mayores dentro de cada cuerpo de estimaciones. En consecuencia, lo anterior constituye una referencia general para examinar la situación de pobreza de las personas mayores, segmento de población que aún no se encuentra suficientemente visibilizado en la información estadística pertinente.

Adultos mayores y pobreza La definición de pobreza a partir de la consideración de las necesidades básicas insatisfechas

tiene que ver con la identificación de aquel segmento de población que carece de determinadas características y servicios básicos.

En el cuadro 65 se presentan las estimaciones de pobreza a partir del método de las NBI, calculadas por CEPAL/CELADE en base al censo de 2001, y las obtenidas a partir del método del ingreso, elaboradas por la STFS para este trabajo a partir de la Encuesta Nacional de Hogares de 2005.

La información que se presenta parte del supuesto de que califican como teniendo NBI los hogares que presentan carencias en, al menos, una variable de las que componen un indicador complejo (medio de abastecimiento de agua, sistema de eliminación de aguas servidas, hacinamiento, índice de dependencia y baja educación del jefe del hogar, y carencias en materiales de construcción de paredes, techos y pisos). Aplicando este indicador a los resultados del censo 2001 por provincias, se obtuvo una clasificación de las mismas según su nivel en la población total y entre los adultos mayores.

En las estimaciones por ingresos según la Encuesta Nacional de Hogares de 2005, el criterio que separa a los pobres de los que no lo son es la línea de pobreza por hogar, calculada con el punto de corte: $1.073.159/$25.000 = 42,93. Para ello se aplicó la metodología del Banco Mundial a partir del criterio de $2 per cápita diarios, transformados a precios de paridad de compra del año 1985 y ajustados por inflación —para la línea de indigencia se considera la mitad de este valor—.

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Cuadro 65 ECUADOR: PORCENTAJE DE POBLACIÓN TOTAL Y DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN POBREZA

(NBI-CENSO 2001 E INGRESOS-ENCUESTA DE HOGARES 2005)

NBI b/ Ingresos c/

Provincias Porcentaje población

total a/

Porcentaje población urbana a/

Porcentaje población

total

Porcentaje adultos

mayores

Porcentaje población

total

Porcentaje adultos

mayores

Total país 100,0 61,1 68,5 64,6 33,2 31,2

Sierra 44,9 40,5 57,8 57,0 Azuay 4,9 52,1 57,3 60,2 25,8 30,0 Bolívar 1,4 25,5 79,8 76,4 62,2 50,6 Cañar 1,7 36,5 76,3 75,1 31,5 39,6 Carchi 1,3 47,2 62,6 60,1 49,4 45,6 Cotopaxi 2,9 26,8 79,7 79,1 40,5 40,2 Chimborazo 3,3 39,1 69,6 68,4 50,1 48,4 Imbabura 2,8 50,1 61,9 57,8 39,2 40,4 Loja 3,3 45,3 72,6 74,4 42,9 46,6

Pichincha 19,7 71,8 44,9 38,8 18,5 19,2 Tungurahua 3,6 42,7 64,1 63,9 28,8 35,6

Costa 49,8 56,6 76,7 71,0 El Oro 4,3 76,4 65,3 61,7 24,0 16,1 Esmeraldas 3,2 40,7 79,6 76,8 54,2 46,2

Guayas 27,2 81,8 74,4 66,5 28,1 22,9 Los Ríos 5,3 50,2 86,1 82,1 44,1 36,5 Manabí 9,8 51,9 81,9 79,8 46,6 38,2

Amazonía 4,5 2,6 83,5 80,4 Napo 0,7 32,5 82,1 79,1 49,6 52,6 Morona Santiago 0,9 33,3 80,2 77,3 46,2 44,7 Pastaza 0,5 43,5 72,9 69,1 30,8 14,7 Sucumbíos 1,1 38,9 89,7 88,2 44,3 49,2 Zamora Chinchipe 0,6 35,6 80,9 77,3 60,0 51,9 Orellana 0,7 30,3 90,1 89,3 45,1 10,6

Insular 0,2 0,2 78,9 72,6 N,D N,D Galápagos 0,2 85,4 78,9 72,6 N,D N,D

Zonas no delimitadas 0,6 N,D, 79,4 76,3 54,0 28,5

Fuente: a/ Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), VI Censo de Población y V de Vivienda 2001. Análisis Resultados Definitivos, Quito (Ecuador), 2005; b/ CEPAL/CELADE, procesamientos especiales de los datos censales, censo 2001; c/ procesamiento especial de la Encuesta de Hogares 2005 realizado por la Secretaría Técnica del Frente Social (STFS), 2007.

Si bien ambas estimaciones no son comparables —en el sentido de que cada una de ellas

toma como referencia distintas variables que, a su vez, aluden a distintas dimensiones de la pobreza (más estructural en el caso de las NBI y más coyuntural en el caso de los ingresos)—, es precisamente esta diferencia lo que hace interesante visualizar las brechas que separan a los distintos grupos de personas. Además, no debe subestimarse el hecho de que ambas estimaciones corresponden a años diferentes, 2001 y 2005 respectivamente, y esto incide especialmente en el cálculo a partir de los ingresos, que pueden ser más variables en el corto plazo.

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De acuerdo con la información sobre pobreza según NBI a la fecha censal, el promedio nacional es de 68,5% y, como es natural, oculta diferencias regionales y provinciales. En efecto, la región de la Sierra se encuentra en un nivel menor que el total nacional (57,8%), mientras que la Costa y la Amazonía se ubican bastante por encima del promedio (76,7 y 83,5%, respectivamente). En la región de la Sierra hay cinco provincias que registran valores inferiores al total nacional (Azuay, Carchi, Imbabura, Pichincha y Tungurahua), mientras que en la región de la Costa sólo una, El Oro, se encuentra por debajo del promedio, y en la Amazonía todas las provincias se ubican bastante por encima de ese valor.

Es evidente que el índice de NBI está muy asociado al lugar de residencia, quizás en una proporción mayor que otras estimaciones que también lo están, y se observa que hay una correspondencia entre el nivel de NBI y el porcentaje de población urbana en cada una de las provincias. Destaca el caso de Pichincha, con el porcentaje más bajo de NBI (44,9%) y un alto porcentaje urbano (71,8%). Sin embargo la provincia de Guayas, con el mayor porcentaje urbano de todas (81,8%), muestra también una alta incidencia de pobreza por NBI, superior al promedio nacional (74,4%).

Tanto para el total del país como para el total de cada una de las regiones, la población mayor de 65 años se ubica con un índice de NBI levemente inferior al de la población total, mostrando su mayor capacidad para ubicarse en una posición algo más favorable que el promedio. Otra vez se destaca el caso de la provincia de Pichincha, donde los adultos mayores no sólo se encontraban para la fecha censal en menores condiciones de pobreza que el promedio de la población total de la provincia (38,8%), sino que la diferencia entre las personas mayores y la población total también era mayor que la observada en el resto de las provincias.

De todas maneras se aprecia que, si el índice de NBI de alguna manera refleja niveles de pobreza estructural, en general la población de todas las provincias se encuentra altamente afectada en el aspecto que mide este indicador.

En el mismo cuadro la pobreza por ingresos muestra que, si bien la mayoría de las provincias en todas las regiones registraba en el año 2001 niveles de pobreza superiores al promedio nacional (de 33,2%), este promedio se veía altamente afectado por la menor pobreza por ingresos de las provincias de Pichincha y Guayas, que en conjunto concentraban el 49,9% de la población total del país, y donde se ubicaban las dos ciudades más importantes (Quito y Guayaquil). También según este indicador los adultos mayores se encuentran, en general, en una situación algo mejor que la población total. En algunos casos, incluso, el nivel de pobreza de las personas mayores está muy por debajo del promedio nacional, como ocurre en las provincias de Pichincha, El Oro, Pastaza y Orellana.

De acuerdo con los mismos indicadores, el cuadro 66 muestra que no hay diferencias de género importantes, aunque algunas de ellas son contrapuestas: mientras desde el punto de vista de las NBI las mujeres sistemáticamente están en una situación mejor que los hombres tanto en la población más joven, de 0 a 64 años, como entre los adultos mayores, desde el enfoque del ingreso las mujeres pueden ser consideradas pobres en mayor proporción que los hombres. Esta situación, por lo demás, se observa tanto en la población más joven (0 a 64 años) como entre los adultos mayores (65 años y más), y presenta un comportamiento interesante según las áreas de residencia.

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Cuadro 66 ECUADOR: PORCENTAJES DE POBLACIÓN DE 65 AÑOS

Y MÁS POR EDAD, SEXO Y LUGAR DE RESIDENCIA SEGÚN NBI (CENSO 2001) E INGRESOS (ENH 2005)

Porcentajes de población

Lugar de residencia, edad y sexo

Pobreza NBI Censo 2001

Pobreza ingresos ENH 2005

Total 68,5 33,1

Total 0 a 64 años 68,8 33,3 Hombres 69,6 32,5 Mujeres 68,0 33,8

Total 65 años y más 64,6 31,1 Hombres 66,5 30,0 Mujeres 63,0 32,2

Urbano 57,3 22,2

Total 0 a 64 años 57,8 22,3 Hombre 58,6 21,9 Mujer 57,1 22,7

Total 65 años y más 50,0 19,9 Hombre 51,7 18,8 Mujer 48,5 20,7

Rural 86,1 54,8

Total 0 a 64 años 86,1 55,4 Hombre 86,4 53,9 Mujer 85,8 57,0

Total 65 años y más 85,2 48,5 Hombre 85,5 45,3 Mujer 85,0 52,1

Fuente: CEPAL/CELADE, procesamientos especiales de los datos censales, censo 2001 y procesamiento especial de la Encuesta de Hogares 2005, realizado por la Secretaría Técnica del Frente Social (STFS), 2007.

Esto es consistente con los estudios que muestran que las mujeres reciben, en promedio,

ingresos inferiores a los de los hombres. Por ejemplo, para el total de América Latina se ha estimado que las mujeres recibían, hacia 1990, alrededor del 70% del salario de los hombres en promedio, lo que oscilaba entre 60 y 80% según los países (FLACSO, 1995). La posición de las mujeres adultas mayores a este respecto es parte de un contexto de género más amplio ya que, según los análisis elaborados por la CEPAL (2004d), “una medición de la relación del ingreso total monetario individual de las jefas y jefes de hogar según la situación de pobreza en zonas urbanas de la región y alrededor de 1999, arroja como resultado que las jefas de hogar reciben menos ingresos que los jefes de hogar, tanto en los hogares pobres como no pobres”.

En las zonas urbanas la población adulta mayor es menos pobre según las NBI que el resto de la población (50 y 57,8%, respectivamente), y las mujeres están mejor posicionadas que los hombres en ambos grupos. Sin embargo, entre las personas mayores las mujeres están aún en mejor situación que en todos los demás grupos (48,5%). Pero en las zonas rurales prácticamente no hay diferencia en los niveles de NBI por edad y por sexo, que son muy elevados. Mientras, en las zonas urbanas se observan resultados elocuentes desde el punto de vista del ingreso: por un lado, los

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adultos mayores como un todo están en mejor situación que el resto de la población (48,5 frente a 55,4%), y por otro, las mujeres son más pobres que los hombres por ingresos, pero la diferencia es especialmente acentuada en las zonas rurales (52,1% en las mujeres frente a 45,3% de los hombres).

Se aprecian diferenciales importantes entre las zonas urbanas y las rurales, en favor de las primeras. En las áreas rurales los porcentajes de NBI son elevados y no presentan diferencias por edades ni por sexo. En las zonas urbanas, en cambio, los porcentajes de NBI son menores y más favorables para los adultos mayores y, en especial, para las mujeres de este grupo etario (48,5%).

La observación de la relación entre la pobreza y los arreglos familiares muestra que, mientras que en las zonas rurales, cualquiera sea el arreglo familiar imperante que predomine entre los adultos mayores, no hay grandes diferencias en los niveles de NBI —los que persisten altos—, la situación es diferente en las zonas urbanas (véase cuadro 67). En efecto, tanto los adultos y adultas mayores que viven solos como los que viven en pareja sin hijos ni con otros parientes o no parientes, muestran una situación notablemente más favorable en este indicador, con niveles de sólo 41,8 y 36,8% respectivamente. Estos valores representan la mitad o menos de lo que muestran las personas con arreglos familiares similares —solas o en pareja— en las zonas rurales, donde también los adultos mayores están —aunque mínimamente— en mejor situación cuando viven solos o con su pareja.

Cuadro 67

ECUADOR: PORCENTAJE DE POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN LUGAR DE RESIDENCIA Y TIPO DE HOGAR DE ACUERDO A POBREZA NBI, CENSO 2001

Porcentaje de población de 65 años y más Lugar de residencia y tipo de hogar

Con NBI Sin NBI Población total Total urbano 57,3 42,7 100,0 Unipersonal 41,8 58,2 100,0 Nuclear sólo pareja 36,8 63,2 100,0 Nuclear con hijos 55,0 45,0 100,0 Extenso 62,8 37,2 100,0 Compuesto 59,2 40,8 100,0

Total rural 86,1 13,9 100,0 Unipersonal 83,5 16,5 100,0 Nuclear sólo pareja 79,2 20,8 100,0 Nuclear con hijos 85,6 14,4 100,0 Extenso 87,5 12,5 100,0 Compuesto 86,1 13,9 100,0

Fuente: CEPAL/CELADE, procesamientos especiales de los datos censales, censo de 2001.

Situaciones similares se han detectado en un estudio realizado para el conjunto de los países

de América Latina (Del Popolo, 2001), según el cual los adultos mayores “muestran en general niveles más bajos de pobreza que el resto de la población y los hogares habitados solamente por adultos mayores presentan sistemáticamente niveles de pobreza muy inferiores en comparación con aquellos en donde las personas de edad cohabitan con familiares más jóvenes”.

Finalmente, las estimaciones de pobreza en la población indígena superan todos los valores anteriormente presentados (véase cuadro 68), sobrepasando ampliamente los porcentajes de pobreza mostrados por la población no indígena tanto en la población total como entre los adultos mayores, y tanto en las zonas urbanas como en las rurales.

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Sin embargo, entre la población indígena se aprecian patrones similares a los ya observados en la población no indígena. Así, la pobreza indígena urbana es menor que la rural y la pobreza de los adultos mayores indígenas es menor que la pobreza de los indígenas en las otras edades.

Cuadro 68

ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN LUGAR DE RESIDENCIA Y AUTOPERTENENCIA ÉTNICA

DE ACUEDO A POBREZA NBI, CENSO 2001

Porcentaje de población de 65 años y más

Con NBI Sin NBI Población total Urbano 57,3 42,7 100,0

Total 0 a 64 años 57,8 42,2 100,0 Indígena 70,3 29,7 100,0 No indígena 57,6 42,4 100,0

Total 65 años y más 50,0 50,0 100,0 Indígena 62,4 37,6 100,0 No indígena 49,7 50,3 100,0

Rural 86,1 13,9 100,0

Total 0 a 64 años 86,1 13,9 100,0 Indígena 96,6 3,4 100,0 No indígena 84,3 15,7 100,0

Total 65 años y más 85,2 14,8 100,0 Indígena 96,1 3,9 100,0 No indígena 83,7 16,3 100,0

Fuente: CEPAL/CELADE, procesamientos especiales de los datos censales, censo de 2001.

Con todo, en las zonas urbanas la relación entre los adultos mayores y el resto de la población

tiene un patrón similar al que ya se ha observado, en el sentido de que las personas mayores indígenas también muestran porcentajes de pobreza inferiores al resto de la población indígena.

5.2 Ingresos En lo que se refiere a los ingresos percibidos por las personas individualmente, la Encuesta

Nacional de Hogares registra un 29,6% de las personas mayores de 65 años que no recibe ningún ingreso propio (véase cuadro 69), debido a lo cual se encuentran en una situación totalmente dependiente de sus familias, de instituciones de beneficencia —ya sean estatales o privadas— o bien de la caridad pública, como ocurre en el caso de las que viven en las calles. Se trata de 272.926 personas, de las cuales el 70,8% son mujeres (193.250), y en un 64,4% de los casos son urbanas (124.358). Los adultos mayores hombres que declararon no recibir ingresos propios (79.676), que representan sólo un 29,2% del total, también son predominantemente urbanos.

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Cuadro 69 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN INGRESOS, 2005

Población de 65 años y más según si recibe o no ingresos propios

Total Hombres Mujeres Total 922.560 445.609 476.951

No reciben ingresos propios 272.926 79.676 193.250

Urbano 176.909 52.551 124.358

Rural 96.017 27.125 68.892

Reciben uno o más ingresos propios 649.634 365.933 283.701 Urbano 382.966 205.271 177.694 Rural 266.668 160.662 106.007

Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social (STFS) (2007), procesamientos especiales de la Encuesta de Hogares 2005.

Los adultos mayores que declararon recibir uno o más ingresos son la mayoría (70,4%), y de

ellos un 56,3% son hombres (365.933) y un 43,7% mujeres (283.701). Esto indica que, aun cuando las personas que perciben ingresos en la edad adulta mayor son predominantemente hombres, las mujeres en estas mismas edades también generan ingresos propios en una proporción relativamente importante, sin que haya una diferencia de género significativa en cuanto al origen urbano o rural de estas personas, aunque las mujeres que reciben ingresos propios son urbanas en mayor proporción que los hombres.

En el cuadro 70 se presenta a la población adulta mayor que recibe ingresos propios según el origen de los mismos, en los casos en que perciben sólo un ingreso, que representan, a su vez, las tres cuartas partes del total (74,5%). Es interesante observar que la mitad de los adultos mayores que recibe ingresos propios lo hace a partir de su propio trabajo (50,5%), y esto es especialmente así en el caso de los hombres (65,2%) y con menos intensidad en las mujeres (31,5%), porcentajes de un orden de magnitud semejante a los obtenidos del censo de población sobre las personas mayores que forman parte de la población adulta mayor económicamente activa por sexo (76,8% en el caso de los hombres y 23,2% en el de las mujeres).

El segundo lugar, los hombres reciben ingresos por jubilaciones en una proporción del 17,8%, con lo que suman un 83% los hombres adultos mayores que reciben ingresos propios. Los restantes se reparten, en orden de importancia, entre las donaciones (6,6%), la Pensión Asistencial del Programa de Protección Social del Ministerio de Bienestar Social (5,5%), los ingresos de capital o inversiones (3,1%) y las remesas provenientes del exterior (1,8%).

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Cuadro 70 ECUADOR: POBLACIÓN DE 65 AÑOS Y MÁS SEGÚN TIPO DE INGRESO, 2005

Población de 65 años y más que recibe uno o más ingresos

Total Porcentaje Hombres Porcentaje Mujeres Porcentaje

Total 649.635 365.933 283.701

Reciben más de un ingreso 165.720 92.618 73.102

Reciben sólo un ingreso 483.915 100,0 273.315 100,0 210.599 100,0

Sólo del trabajo 244.420 50,5 178.097 65,2 66.322 31,5

Sólo pensiones o jubilaciones 86.617 17,9 48.672 17,8 37.945 18,0

Sólo de capital o inversiones 15.465 3,2 84.75 3,1 6.990 3,3

Sólo donaciones 46.537 9,6 18.073 6,6 28.464 13,5

Sólo remesas 16.666 3,4 4.848 1,8 11.818 5,6

Sólo Pensión Asistencial 74.210 15,3 15.150 5,5 59.060 28,0

Fuente: procesamiento especial de la Encuesta de Hogares 2005 realizado por la Secretaría Técnica del Frente Social (STFS), 2007.

A diferencia de los hombres, las mujeres reciben ingresos propios por concepto de trabajo y

jubilaciones o pensiones en un 49,8%, se declaran en un 28% receptoras de la Pensión Asistencial, y en un 18% como receptoras de pensiones y jubilaciones. Si bien esta es una proporción similar a la de los hombres, es posible que haya más hombres jubilados por trabajo y más mujeres pensionadas por viudez, dado que las mujeres han tenido y siguen teniendo una participación económicamente activa inferior a la de los hombres. De todas maneras, aunque las proporciones sean similares en número absolutos, hay más hombres que mujeres que reciben jubilaciones o pensiones como ingresos únicos (48.672 frente a 37.945). Las mujeres reciben también donaciones y remesas en mayor proporción —y número absoluto— que los hombres.

Los ingresos propios constituyen un indicador de la autonomía de las personas, de su capacidad para generar ingresos, y tienen que ver con el grado de vulnerabilidad ante el riesgo de caer en la pobreza. De todos modos, esto no indica necesariamente falta total de recursos, ya que las redes familiares se encargan, en parte de los casos, de producir transferencias dentro de los hogares (CEPAL, 2004c). Sin embargo, la situación de mayor dependencia económica en que se encuentran las mujeres adultas mayores —así como el conjunto de la mujeres en la sociedad— afecta su capacidad para tomar decisiones en relación con los gastos, y genera un mayor grado de vulnerabilidad social y económica.

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IV. Políticas y programas hacia las personas mayores

1. Marco para las políticas hacia los adultos mayores

En Ecuador las políticas hacia los adultos mayores están recién abriéndose camino, dentro del espectro más amplio de las políticas públicas hacia la población infantil y juvenil, las mujeres y la maternidad, la población con discapacidades, etc. Aunque estos grupos no estén totalmente cubiertos, las personas mayores se encuentran aún en una situación más precaria, ya que constituyen todavía un grupo relativamente invisible en el mundo de las políticas públicas, con el agravante de su creciente participación demográfica, la disminución de sus ingresos y el aumento de la pobreza y la inseguridad en todos los ámbitos de la vida para una gran mayoría de esta población.

Sin embargo, desde el punto de vista legal el país cuenta con el marco dado por la Constitución Política de la República del Ecuador, y una legislación específica provista por la Ley Especial del Anciano de 1991, su Reglamento General de 1992 y las modificaciones posteriores.

En la Constitución Nacional, dentro de la sección correspondiente a los derechos económicos, sociales y culturales, el artículo 47 del capítulo 4, sección quinta, dice: “En el ámbito público y privado recibirán atención prioritaria, preferente y especializada los niños y adolescentes, las mujeres embarazadas, las personas con discapacidad, las que adolecen de enfermedades catastróficas de alta

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complejidad y las de la tercera edad. Del mismo modo, se atenderá a las personas en situación de riesgo y víctimas de violencia doméstica, maltrato infantil, desastres naturales o antropogénicos”. Asimismo, en el artículo 54 se afirma: “El Estado garantizará a las personas de la tercera edad y a los jubilados, el derecho a asistencia especial que les asegure un nivel de vida digno, atención integral de salud gratuita y tratamiento preferente tributario y en servicios. El Estado, la sociedad y la familia proveerán a las personas de la tercera edad y a otros grupos vulnerables, una adecuada asistencia económica y psicológica que garantice su estabilidad física y mental. La ley regulará la aplicación y defensa de estos derechos y garantías” (Ecuador, Presidencia de la República, 2007).

Este reconocimiento, y la ubicación explícita de la tercera edad como “grupo vulnerable”, implica que en el Ecuador se ha advertido la necesidad de plantear la defensa de los derechos de los adultos mayores en el más alto nivel de legalidad del país, conjuntamente con los niños y adolescentes, embarazadas, discapacitados y personas que padecen enfermedades catastróficas, entre otras. Además, la necesidad de velar por los derechos de los adultos mayores está implícita en todo el desarrollo que se hace, en la misma Constitución, acerca del derecho a la seguridad social.

La Ley del Anciano, por su parte, se constituyó en “una norma de carácter obligatorio y permanente, que versa sobre materia de interés particular y precautela los derechos económico-sociales, legales y de prestación integral, de servicios médicos asistenciales, a favor de todas las personas mayores de 65 años de edad”. En ella “se garantiza el derecho a un mejor nivel de vida a las personas de la tercera edad, asegurando su salud corporal y psicológica, la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica, la atención geriátrica y gerontológica integral y los servicios sociales necesarios para que se logre la reinserción a su ambiente familiar y/o para que se mantengan como protagonistas sociales hasta el final de su dilatada existencia”. Además se especifica el papel que deben jugar en su ejecución las distintas instituciones nacionales creadas en la norma, como son el Instituto Nacional de Investigaciones Gerontológicas, la Procuraduría General del Anciano y la reestructuración orgánico-funcional de la Dirección Nacional de Gerontología, adscritos al Ministerio de Bienestar Social, organismos destinados a impulsar e implementar las distintas acciones enunciadas en la ley (Ministerio de Bienestar Social, 2004b).

Se ha mencionado que Ecuador fue uno de los primeros países de la región en tener una ley específica en favor de los adultos mayores (Villarreal, 2002), y es importante destacar que, en sus consideraciones preliminares, la Ley del Anciano reconoce no sólo que las personas mayores se ven enfrentadas a problemas socioeconómicos y de marginalidad específicos, por lo cual deben ser especialmente atendidos, sino que además plantea que el Estado debe garantizar el derecho que les asiste a las personas en esta etapa de sus vidas a un nivel de vida digno, de modo que puedan seguir constituyendo un aporte para la sociedad.

Este reconocimiento legal de las personas de la tercera edad como ”sujetos de derechos”, en los diferentes ámbitos de la vida social y económica, constituye un avance de gran importancia frente al enfoque tradicional de las políticas asistencialistas o de las que surgen como reacción a situaciones de emergencia, todas ellas frecuentemente insuficientes. Esto debiera ser considerado uno de los logros más importantes en la concepción de la Ley del Anciano del Ecuador, concepto que debe ser internalizado tanto por los organismos públicos encargados de la ejecución de la ley como por los propios adultos mayores que, por lo general, desconocen sus derechos y los mecanismos que podrían estar a su disposición para exigir su cumplimiento.

Además de la Constitución Nacional y de la Ley del Anciano, existen en el país otros cuerpos legales en los que, de una u otra forma, se hace referencia a las personas de la tercera edad, tales como “el Código Civil, el Código Penal, el Código de la Niñez y Adolescencia, la Ley de Elecciones, la Ley contra la Violencia a la Mujer y a la Familia, la Ley del Tránsito, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la Ley Orgánica de Régimen Provincial, la Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales, la Ley de Prevención, Protección y Atención Integral de las Personas que

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padecen de Diabetes, la Ley de Seguridad Social, el Reglamento Nacional que norma el funcionamiento de los Centros de Atención Gerontológica, el Reglamento para el otorgamiento de Permisos de Funcionamiento de los Centros de Atención a los Adultos Mayores, el Reglamento que establece la forma de determinación de las subvenciones y su transferencia a entidades de derecho privado que presten servicios a través de Centros Gerontológicos”, así como otros manuales y normas técnicas relativos a la prestación de servicios a la tercera edad (Ministerio de Bienestar Social, 2004b).

En la actualidad, la Ley Especial del Anciano de 1991 y su Reglamento General de 1992 constituyen la base de las políticas hacia el adulto mayor que deben implementarse en Ecuador, y son la normativa en que deben apoyarse las acciones en este campo.

Pero, dado que en la administración pública los adultos mayores son competencia de diversos ministerios e instituciones, existen diferentes políticas no relacionadas entre sí y, sobre todo, está ausente una coordinación adecuada entre las instituciones. Asimismo, al existir una verdadera multiplicidad de leyes, reglamentos y normas que, en diferentes aspectos, hacen referencia a las personas mayores, cabe preguntarse —y esto debiera ser materia de estudio— en qué medida ellas forman un cuerpo integrado de derechos, son compatibles con los estándares de derechos humanos consagrados en las convenciones internacionales, cuáles son los mecanismos que existen para que esos derechos sean respetados y cuáles las sanciones que deben imponerse por la falta de cumplimiento.

2. La Ley del Anciano

La Ley Especial del Anciano Nº 127 fue promulgada el 6 de noviembre de 1991, según Registro Oficial 806, y su Reglamento General se puso en vigencia por Decreto Ejecutivo Nº 3437, Registro Oficial 901, el 19 de junio de 1992. La norma ha sido modificada en reiteradas oportunidades entre 1991 y 2004, en especial en algunos de sus artículos (1, 8, 10, 11, 14, 15, 21, 22 y 23) (Ministerio de Bienestar Social, 2004a).

Esta ley que, como se ha mencionado, tiene por objeto velar por el cumplimiento de los derechos de las personas de 65 años y más, es de carácter obligatorio y determina en forma clara el papel que deben jugar en su implementación tanto las instituciones ya existentes como las que debían ser creadas a partir de ella, así como las acciones a desarrollar en relación con los adultos mayores.

Entre otros aspectos, tanto la ley como el respectivo reglamento ponen especial énfasis en:

• El papel que juegan determinadas instituciones en cumplir y hacer cumplir la ley:

− El Ministerio de Bienestar Social, que está encargado de la ejecución de diversos aspectos de la ley a través de la Dirección de Gestión y Atención Integral Gerontológica, y de hacerla cumplir en otros ámbitos;

− El Ministerio de Economía y Finanzas, que debe proveer los recursos económicos previstos en la ley para su efectiva implementación;

− El Instituto Nacional de Investigaciones Gerontológicas, a crearse a partir de la norma, con el objeto de llevar a cabo investigaciones y capacitaciones en relación con el envejecimiento;

− La Procuraduría General del Anciano, a crearse a partir de la ley, para la protección de los derechos económico-sociales y legales de los adultos mayores y para “velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley del Anciano y de su Reglamento de Aplicación”;

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− Según el Reglamento, otras instituciones vinculadas al cumplimiento de la ley serían: el Ministerio de Salud Pública; el Ministerio de Industrias, Comercio, Integración y Pesca; el Consejo Nacional de Substancias Sicotrópicas y Estupefacientes; el Centro Estatal de Medicamentos e Insumos Médicos; el INEC y la Dirección Nacional de Servicios de Salud; los hospitales y unidades geriátricas del país, los centros y subcentros del Ministerio de Salud Pública y las unidades médicas del IESS.

• Los servicios a la tercera edad:

− Atención geriátrica-gerontológica especial en todos los servicios médicos públicos y privados;

− Disposición de la infraestructura necesaria, por parte del MBS, para ubicar a los ancianos indigentes o solos en hogares para ancianos u hospitales geriátricos estatales, y de los hogares con protección estatal para acoger a los ancianos abandonados;

− Importación de medicamentos especializados no disponibles en el país libres de impuestos y pagos arancelarios;

− Descuentos en tarifas de transporte y entradas a espectáculos; en el consumo de energía eléctrica, teléfono y agua potable a los adultos mayores y a las instituciones de atención a la tercera edad.

La ley también se refiere explícitamente a la exoneración de impuestos; la educación; el financiamiento de los programas contemplados en ella; las infracciones y sanciones relativas a acciones en contra de las personas de la tercera edad, tales como abandono, malos tratos, agresiones, negligencia en el cumplimiento de servicios e incumplimiento de disposiciones que se encuentran en la norma, entre otros.

Todas estas disposiciones constituyen un cuerpo legal que, aunque susceptible de perfeccionamiento, debe actuar como una protección a los adultos mayores y una cautela de sus intereses, sobre todo para aquellos que se encuentran en la extrema pobreza, en las zonas rurales o en comunidades indígenas u otros grupos étnicos y que, por lo tanto, son miembros de los grupos más desprotegidos de la sociedad.

Aun cuando Ecuador es uno de los pocos y primeros países de la región que cuenta con una legislación específica para los adultos mayores (Villarreal, 2002), se ha manifestado que por lo menos hasta el año 2000 ésta no había entrado realmente en vigencia (Viveros Madariaga, 2001), y hasta la actualidad no existe una evaluación de su cumplimiento.

Muchos pueden ser los factores que inciden en el hecho de que no se lleven a cabo las disposiciones de la ley en forma completa, y que ésta no tenga la cobertura requerida. Entre ellos, además del papel que debe desempeñar el propio Ministerio de Bienestar Social, se requiere el oportuno y adecuado financiamiento y la coordinación de diversas instituciones del Estado. No menos importante es la conciencia que los propios beneficiarios tengan de sus derechos y la decisión de que se respeten. La Ley del Anciano “es factible de ser aplicada, pero falta el compromiso de los involucrados en su cumplimiento, además del desconocimiento y la falta de información de la ciudadanía” (Ministerio de Bienestar Social, 2004b).

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3. Actividades del Ministerio de Bienestar Social en el marco de la Ley del Anciano

En el marco de la Ley del Anciano, el Ministerio de Bienestar Social debe cumplir la función de protección a la población adulta mayor. A través de la Dirección Nacional de Gerontología primero, y de la Dirección de Gestión y Atención Integral Gerontológica en la actualidad, este ministerio tiene la rectoría de las políticas hacia este grupo etario, que es considerado altamente vulnerable de acuerdo con la Constitución Nacional.

Esta Dirección es el organismo técnico, administrativo y operativo que le permite constituirse como la dependencia directa de la planificación, ejecución, seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos a nivel nacional hacia los adultos mayores. Una de sus principales funciones es la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los planes, programas y proyectos para la tercera edad que incluyen, entre otros:

• Cuidados de largo plazo:

− Evaluación de servicio, regulación y subvención de centros gerontológicos de cuidados a largo plazo. El número de centros gerontológicos subvencionados por el MBS asciende a 71 en todo el país (3 públicos y 68 privados) (véase cuadro 71), subvención que corresponde por ley al 40% de sus gastos (administración, medicinas, alimentos, mantenimiento, equipamiento menor). La cobertura que ofrecen alcanza a aproximadamente 3.800 adultos mayores institucionalizados, ya sea en modalidad de internado, externado o mixto, y aproximadamente un 50% de estos usuarios son indigentes. Estos centros están manejados por fundaciones, asociaciones, corporaciones y comunidades religiosas, la mayoría de las cuales son privadas. Aunque éstas son las instituciones registradas, en total se estima que existen en el país alrededor de 200 centros gerontológicos, entre públicos y privados, pero se desconoce su cobertura y las condiciones en que operan.

• Asistencia legal:

− Reformas a la Ley del Anciano (proyecto ejecutado en cooperación con la Comisión de la Mujer, el Niño y la Familia del Congreso Nacional).

− Asistencia legal al Anciano, a cargo del área legal de la Dirección Técnica de Atención Integral a Personas de la Tercera Edad.

− Orientación al adulto mayor en maltrato, mediante la creación de consultorios jurídicos gratuitos para personas de la tercera edad.

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Cuadro 71 ECUADOR: NÚMERO DE BENEFICIARIOS E INSTITUCIONES DE ADULTOS

MAYORES SUBVENCIONADAS POR EL MBS, 2006

Modalidad y tipo de institucionalización

Internado Internado-Externado Externado Provincias

Inst

ituci

ones

Ben

efic

iario

s

Público Privado Público Privado Público Privado

Azuay 10 489 - 241 - 174 - 74 Bolívar 2 57 - 33 - 24 - - Cañar 2 33 - 14 - 19 - - Carchi 1 45 - 45 - - - - Cotopaxi 2 305 - 55 - - - 250 Chimborazo 4 166 - 166 - - - - El Oro 4 114 - 84 - 30 - - Esmeradas 2 65 - 27 - 38 - - Guayas 5 347 - 319 - 28 - - Imbabura 7 182 - 182 - - - - Loja 7 224 - 117 - 24 - 83 Los Ríos 2 113 113 - - - - - Manabí 5 226 58 54 - - - 114 Morona Santiago 2 60 - 40 - 20 - - Napo 1 24 - - - 24 - - Pastaza 1 23 - 23 - - - - Pichincha 9 1.067 - 520 - 547 - - Zamora Chinchipe 2 170 - - - 170 - - Galápagos 1 33 - - - 33 - - Total 69 3.743 171 1920 - 1.131 - 521

Fuente: datos proporcionados por la Dirección de Atención Integral Gerontológica del Ministerio de Bienestar Social, 2007.

• Salud:

− Rehabilitación visual y auditiva para personas sin recursos económicos que no pueden acceder a los servicios de salud, con la finalidad de fomentar su autocuidado e independencia y reinsertarlos en el ambiente familiar, social y labora (150 personas).

• Capacitación:

− Difusión y socialización de la Ley del Anciano: elaboración de material informativo, capacitación a responsables provinciales, seguimiento y evaluación a nivel nacional.

− Envejecimiento saludable: difusión e información sobre medicina preventiva y práctica de hábitos saludables (capacitación de 72 administradores de hogares de ancianos).

− Capacitación geriátrica-gerontológica: seminarios, cursos, capacitaciones a personas que brindan cuidado directo a los adultos mayores.

• Recreación:

− Instalación de talleres ocupacionales y recreativos.

− Recreación turística para la tercera edad (1.753 beneficiarios).

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• Infraestructura:

− Equipamiento de consultorios médicos.

− Construcciones y edificaciones (readecuación y terminación de centros gerontológicos).

A través del Ministerio de Bienestar Social se implementan asimismo los siguientes proyectos (Ministerio de Bienestar Social, en línea):

• Programa de Protección Social (PPS), que consiste en la transferencia de subsidios monetarios a la población en pobreza y extrema pobreza;

• Programa Aliméntate Ecuador, que se basa en la entrega de una canasta de alimentos a las familias más pobres;

• Proyecto de reducción de la pobreza y desarrollo rural (PROLOCAL), que apoya a organizaciones locales de 31 cantones y 123 parroquias con altos índices de pobreza;

• Atención integral a personas con discapacidad, que es una instancia técnico administrativa que tiene por objeto contribuir a elevar la calidad de vida de las personas con discapacidad;

• Desarrollo comunitario, que es una unidad a través de la cual se provee a organizaciones de la sociedad civil capacitaciones organizativas y aplicación de tecnologías participativas para potenciar sus propios proyectos productivos.

Con excepción del PPS, uno de cuyos grupos objetivo es el de las personas de 65 años y más, se desconoce el impacto —tanto cuantitativo como cualitativo— de estos programas sobre la población adulta mayor.

4. Política social del Estado: principales programas

Los tres principales programas de la actual política social del Estado ecuatoriano son el Programa de Protección Social (PPS) y el Programa Aliméntate Ecuador, del Ministerio de Bienestar Social, y el Programa de Aseguramiento Universal en Salud (PROAUS), del Ministerio de Salud.

4.1 Programa de Protección Social (PPS) Se inició mediante Decreto Ejecutivo de junio del año 2000 y con Acuerdo Ministerial de

julio de 2001, cuando se expide su Reglamento Operativo, y se puede decir que constituye el programa más importante y el eje central de las políticas de protección social del país.

Consiste en una transferencia monetaria directa a los beneficiarios y ha tenido, desde sus orígenes, diversos objetivos, tales como garantizar a los hogares un nivel mínimo de consumo; contribuir con la disminución de los niveles de desnutrición crónica y de enfermedades inmuno-prevenibles para niños de hasta 5 años de edad; promover la reinserción escolar y asegurar la asistencia continua a clases de los niños de entre 6 y 16 años, y cuidar y proteger a la población adulta mayor y a las personas discapacitadas.

En la actualidad el programa se basa en tres tipos de prestaciones: un subsidio monetario, el crédito productivo solidario y el bono ante emergencias. El subsidio monetario es una entrega mensual a familias en situación de pobreza, priorizando a las que se encuentran en extrema pobreza. Se “estimaba que, en mayo de 2006, un total de 1.121.413 ecuatorianos recibían el subsidio, divididos en tres segmentos: 994.977 madres jefas de familia; 123.772 personas de la tercera edad

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y 2.664 personas discapacitadas” (Ministerio de Bienestar Social, 2006). De acuerdo con el PPS, en marzo de 2007 existen 204.102 beneficiarios de la tercera edad aptos para recibir la Pensión Asistencial.

El origen del PPS se encuentra en el Bono Solidario: en 1998 el gobierno retiró el subsidio a los combustibles y, en compensación, creó este bono, enfocado a los más pobres y principalmente dirigido a la infancia. El subsidio era entregado en un 80% a madres de bajos ingresos (León Guzmán, 2004), aunque también a personas de la tercera edad y discapacitadas (Armas, 2005).

Para recibir el bono, las personas se autocalificaban como “pobres” (información recabada en las iglesias que correspondían a su domicilio) y llenaban una encuesta socio-económica. “El Bono Solidario no estaba condicionado a que las familias envíen regularmente a sus hijos a la escuela o los lleven a chequeos médicos periódicos en los centros de salud. Así, el Bono Solidario era una transferencia de ingresos pura y cualquier impacto sobre los resultados de capital humano puede ser interpretado con seguridad como un efecto ingreso, en contraste a los programas de transferencias monetarias condicionadas” (León Guzmán, 2004). Se ha señalado que este programa tuvo problemas serios de focalización, aunque “la transferencia cumplía, de mejor forma que los subsidios a los combustibles, su llegada a la población más pobre” (Armas, 2005).

La creación, en junio de 2002, del Programa de Protección Social (PPS), como entidad adscrita al Ministerio de Bienestar Social, “implicó la transformación de un programa de transferencias monetarias no condicionadas, el Bono Solidario, a un programa de transferencias monetarias condicionadas a educación y salud, el Bono de Desarrollo Humano” (León Guzmán, 2004).

A partir del año 2003 se cambia asimismo el criterio de selección de los beneficiarios, y se adjudica el Bono de Desarrollo Humano a las personas identificadas en los quintiles 1 y 2 —que resultaron en aproximadamente 1 millón 200 mil hogares—, a través de las jefas y los jefes de hogar, en tres categorías: madres, adultos mayores y personas con discapacidad —las madres recibían $15 y el resto $11,50—. Si bien se lo ha señalado como el programa de mayor alcance implementado en América Latina, se advirtió la dificultad para implementar la corresponsabilidad, ya que implicaba también el accionar de otros ministerios y oficinas públicas.

Resulta de gran interés el hecho de que “el porcentaje de madres respecto del total de beneficiarios (hombres y mujeres) del BDH es del 74%, aunque el porcentaje de mujeres aumenta más aún si se toma en cuenta a las mujeres de la tercera edad y las mujeres con discapacidad que cobran el BDH” (Armas, 2005).

Entre las principales conclusiones resultantes de la evaluación de impacto del BDH, realizada conjuntamente por el Programa de Protección Social (PPS), la Secretaría Técnica del Frente Social (STFS) y el Banco Mundial (PPS, 2006), pueden señalarse:

• Respecto a su focalización, los impactos han estado concentrados en los hogares del primer quintil, los niños en la edad de transición entre la escuela y el colegio y las familias que se creían sujetas a la corresponsabilidad.

• El BDH ha tenido un impacto sustancial y significativo en la matrícula escolar. La probabilidad de que un niño en un hogar que recibe el bono esté inscrito en el centro educativo es 10 puntos mayor que la probabilidad de un niño comparable que no lo recibe. El impacto del bono está concentrado en los niños de entre 11 y 17 años de edad, y no se encontró incidencia en la tasa de matrícula de los niños de entre 6 y 10 años.

• Como el impacto es proporcionalmente mayor en los estratos más pobres, el bono está cerrando la brecha en escolaridad entre ricos y pobres.

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• El BDH ha tenido un impacto sustancial y significativo sobre el empleo infantil. La probabilidad de que un niño en un hogar que recibe el bono esté trabajando es de 17 puntos porcentuales menor que la probabilidad para un niño comparable que no lo recibe.

• El impacto del bono ha estado concentrado entre los hogares más pobres —en el primer quintil SelBén y con bajos niveles de consumo—. No se encontró impacto en hogares del segundo quintil SelBén.

• Según el estudio, el BDH no ha tenido un impacto significativo sobre la pobreza por consumo, aunque sí ha aumentado sustancialmente el gasto en alimentos.

• En salud, el bono ha disminuido la tasa de anemia y ha mejorado el desarrollo cognitivo de los niños menores de 6 años, pero sólo para los hogares del primer decil rural.

En otros contextos, el programa “ha sido calificado por la opinión pública como asistencialista y de poco efecto en las condiciones de pobreza. La evaluación de impacto realizada en el año 2000 determinó un efecto negativo del Bono Solidario en la reducción de la pobreza, debido a los desincentivos que produce sobre las horas de trabajo y las transferencias económicas de redes familiares o comunitarias. Se determinaron también fuertes problemas de focalización en sus primeros años de funcionamiento, pero se identificó por otro lado un efecto positivo sobre la matrícula escolar en los hogares que reciben la transferencia” (CONAMU, 2005). Según Armas (2005), y desde el punto de vista de las relaciones de género, “el Programa por sí solo y las condicionalidades propuestas presentan efectos contradictorios para el ejercicio de los derechos y la carga social de las mujeres, por lo que se propone incorporar en el enfoque el reconocimiento de las vulnerabilidades específicas de las mujeres a la pobreza y articular el Programa a propuestas locales de carácter más integral y sistémico”.

No obstante, en lo que se refiere al efecto del programa sobre las personas de la tercera edad, no se conocen ejercicios de evaluación de impacto. Los adultos mayores incluidos en el programa en abril de 2004 eran aproximadamente 300 mil, un 24% del total de las y los beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano, de los cuales presumiblemente la mayoría eran mujeres.

En septiembre de 2006 el PPS vuelve a dar un giro. Si bien las beneficiarias madres jefas de hogar continúan en el Bono de Desarrollo Humano, en el caso de los adultos mayores y discapacitados se cambia de beneficiario ”hogar” a beneficiario “persona”, y además, en el caso de las personas mayores, el criterio de selección ya no es el de los quintiles más pobres sino que se incluyó al 40% más pobre de la población de 65 años y más, con lo cual se pretendió llegar con mayor precisión a los sectores más pobres del país.

Para estos dos tipos de personas (adultos mayores y discapacitados) la transferencia monetaria pasa a llamarse Pensión Asistencial, y el cambio implica que un hogar puede recibir más de un subsidio. Si bien la Pensión Asistencial continuó siendo —como el Bono de Desarrollo Humano— de un monto de 11,50 dólares, a partir del 1 de febrero del año 2007 ambos subsidios se elevaron a 30 dólares por persona. A fines de 2006 la Pensión Asistencial cubría un total de aproximadamente 200 mil beneficiarios, entre adultos mayores y discapacitados, y se espera ampliar este número a 320 mil en el curso del año 2007.

Los otros dos tipos de prestaciones disponibles en el Programa de Protección Social son el “Bono ante Emergencias” y el “Crédito Productivo Solidario”. El primero es una ayuda económica de 90 dólares que supuestamente permite paliar el impacto de los desastres naturales, y tuvo ocasión de implementarse en dos oportunidades: en el caso de erupción volcánica y por las inundaciones en la región de la Costa. Por su parte, el Crédito Productivo Solidario es un microcrédito de un máximo de 600 dólares para gestión microempresarial, que se adjudica a través de un fideicomiso (fondos del Estado) que se distribuye entre diferentes operadoras de crédito. Se ha estimado que aproximadamente 50 mil ecuatorianos fueron favorecidos por este crédito, y se han constatado

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problemas de discriminación en la adjudicación de los préstamos, ya que las operadoras tienen sus propios criterios de calificación de riesgos y no todas trabajan con grupos solidarios.

Desde el punto de vista de la información, hasta el momento no ha sido posible identificar a las personas de 65 años y más, en forma diferenciada ni según sus características, dado que la base estadística del programa aparentemente está elaborada según quintiles de ingreso por tipo de beneficiarios y no por edades de los mismos.

Los efectos de la Pensión Asistencial, dado que es una variante del Programa de Protección Social que recién comienza a implementarse, aún no pueden evaluarse. Sin embargo, el análisis de sus impactos va a requerir de criterios de evaluación diferentes a los empleados en el caso del Bono de Desarrollo Humano, en la medida en que han variado tanto los criterios de selección de los beneficiarios como el monto y modalidad de las transferencias monetarias.

4.2 Programa Aliméntate Ecuador Adscrito al Ministerio de Bienestar Social, apoya a la población vulnerable y pobre del país a

través de asistencia alimenticia y nutricional. Sus objetivos generales explícitos son:

i) Contribuir con la erradicación del hambre hasta el año 2015.

ii) Apoyar al desarrollo humano a través de una alimentación y nutrición adecuadas.

Entre los objetivos específicos se cuentan:

i) Contribuir con un mínimo del 30% del requerimiento diario alimentario y nutricional de la población técnicamente focalizada.

ii) Fortalecer la educación nutricional de los beneficiarios con la generación de una cadena multiplicadora de información y capacitación.

iii) Establecer procesos estandarizados de calidad que generen eficiencia, eficacia y efectividad en la gestión del programa y continuidad y permanencia en la asistencia alimentaria a los beneficiarios.

iv) Establecer sistemas de control biométrico y/o mecánico para garantizar la entrega técnicamente focalizada y la calidad de la inversión social.

v) Involucrar a la sociedad e instituciones conformando grupos de veeduría ciudadana, comités de nutrición, en un proceso constante y sincronizado de cooperación y apoyo hacia las personas más necesitadas, que son los sujetos y objetos del programa.

El Programa Aliméntate Ecuador también fue creado en respuesta a la crisis que el país enfrentó en 1999, como un programa eminentemente asistencial basado en comedores comunitarios, llegándose a implementar 4.000 de ellos destinados a personas ubicadas en los quintiles 1 y 2, cubriendo alrededor de 250 mil beneficiarios, con entregas de dos raciones promedio al año, pero con la ausencia de una verdadera focalización en la atención. Esto se implementaba en terreno con el trabajo conjunto de la comunidad y de fundaciones aliadas, a las que el programa entregaba parte de los alimentos. La otra parte de la alimentación se obtenía de cobros parciales a los propios beneficiarios.

En el año 2004 se rediseñó el programa, pasándose de los comedores comunitarios a la distribución de la canasta básica de alimentos, en la que el mayor aporte se hace a los niños de entre 3 y 6 años, ya que incluye productos con nutrientes específicos para este grupo etario. No pasa lo mismo en el caso de los adultos mayores, pues no sólo no hay productos adaptados a sus requerimientos, sino que al considerarse a los alimentos insuficientes para satisfacer las necesidades de la familia, se desconoce el destino que ésta les da.

122


La principal población objetivo del programa, focalizada en los quintiles 1 y 2, está compuesta por: (i) niños de 3 a 5 años y 11 meses no escolarizados; (ii) adultos mayores de 65 años y más y (iii) personas con discapacidad de todas las edades. Su propósito principal es la entrega de una canasta básica de alimentos (a las personas o a sus familias en el caso de los adultos mayores). El 80% del presupuesto se invierte en niños y el 20% restante en adultos mayores y discapacitados de todas las edades.

El programa cubre, en la práctica, solamente las áreas rurales, donde las canastas de alimentos se distribuyen a través de las juntas parroquiales, que son los aliados estratégicos en las localidades, no obstante lo cual se han detectado problemas de falta de cobertura.

En el segundo semestre del año 2005 se atendieron un total de 313.589 beneficiarios, de los cuales 229.706 eran niños entre las edades mencionadas y 83.883 fueron adultos mayores y discapacitados (Barberán Torres, s/f). Según el Plan Operativo de 2006, la cobertura del programa se amplió a 353.484 personas ese año, de las cuales 254.256 fueron niñas y niños de 2 a 5 años; 29.691 personas con discapacidades y 69.537 adultos mayores.

El contenido de las canastas de alimentos para los niños —entregadas cada tres meses y con un costo de aproximadamente 15 dólares— es de seis kilogramos de Nutrinnfa; tres kilogramos de arroz, y un litro de aceite. En el caso de los adultos mayores y las personas con discapacidades, la canasta, que también se entrega trimestralmente, contiene tres kilogramos de arroz, un kilogramo de lentejas o frijoles, un litro de aceite, 170 gramos de atún y dos kilogramos de azúcar, y tiene un costo de aproximadamente 6 dólares. Aunque esta canasta no es específica para los adultos mayores, es probable que lo sea en el futuro, ya que está en estudio la creación o incorporación de productos necesarios en esta etapa de la vida.

También está previsto incluir zonas urbanas marginales en el programa, iniciándose algunas acciones con otras instituciones para planificar su entrada en estos sectores. Sin embargo, dado que no se ha logrado cubrir totalmente a la población objetivo de las zonas rurales, hay dudas acerca de esta decisión.

Según algunas evaluaciones (Barberán Torres, s/f), el programa ha cumplido una misión muy importante en la seguridad alimentaria ecuatoriana, pero al carecer de una estructura organizacional adecuada se ha visto inmerso en los “vaivenes de la política”. El país necesitaría contar, entonces, con un organismo autónomo y técnico que, de manera eficaz, dé cumplimiento a la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Además de estas deficiencias —intervención política y falta de una estructura organizacional autónoma—, se consideró que no había una focalización eficiente de los beneficiarios, que las entregas eran irregulares, que el número de beneficiarios descendió a menos de la mitad entre 2001 y 2003, que hubo un constante cambio de personal directivo y técnico y cambios en la planificación estratégica y operativa.

Otros aspectos de interés que surgieron en el examen de la aplicación del programa, y que servirán para futuros ajustes, fueron:

• Falta de sistemas de monitoreo o de seguimiento del programa en su conjunto: no se realizaron encuestas ni se hizo evaluación de impactos, aunque va a ser revisado en sus objetivos y criterios.

• Ha habido problemas y quejas en relación con la actualización de las bases de datos de los beneficiarios en las localidades. No hubo un mecanismo dinámico de actualización permanente para incluir a las personas “pobres” que no están identificadas en las bases.

• Falta evaluación sobre la cantidad y contenido de la canasta de alimentos en relación con los beneficiarios, que no son específicos para los adultos mayores, aunque si para los

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niños; se ignora el uso que se hace de la canasta dentro de la familia, si la reciben o no los adultos mayores; y se desconoce la opinión de los beneficiarios.

• Hay dudas acerca del futuro del programa, sobre si se seguirá con la práctica totalmente asistencialista actual o si se incorporarán elementos de desarrollo productivo.

4.3 Programa de Aseguramiento Universal en Salud (PROAUS) A través de la Secretaría de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (SODEM) y el

Ministerio de Salud Pública se inició, mediante un decreto de octubre de 2006, un programa denominado Aseguramiento Universal de Salud (PROAUS), que aunque no está dirigido exclusivamente a la población de la tercera edad, tiene a este grupo etario dentro de sus beneficiarios. A partir del año 2007 el programa está bajo la tutela del Ministerio de Salud Pública.

El AUS es un programa consistente en un sistema de financiamiento que busca garantizar el acceso de la población a los servicios de salud. Bajo este sistema la población afiliada al programa acude a los centros de atención previstos en él, y el Estado financia esta atención.

Si bien las condiciones de salud de Ecuador han mejorado en décadas recientes, aún persisten profundas desigualdades relacionadas con niveles de ingresos, educación, origen racial y ubicación geográfica. Los peores indicadores se registran entre las personas más pobres y en las comunidades indígenas, debido a barreras económicas y culturales, falta de medicinas y baja calidad de servicios.

La iniciativa recoge lecciones de programas de aseguramiento universal de salud financiados por el BID en Colombia y Perú, donde se presentaban problemas similares a los que enfrenta Ecuador (BID, en línea). Se trata de un programa de implementación reciente y con objetivos ambiciosos, pues con su puesta en marcha se espera:

• Asegurar el acceso a la prevención y atención de salud a todas las personas que se encuentran en el nivel de pobreza.

• Disminuir los costos de los servicios públicos de salud mediante el programa de prevención en atención primaria y secundaria.

• Obtener una menor incidencia de enfermedades.

• Conectar todas las unidades de salud, públicas y privadas, en una red informática que contendrá los datos de la historia clínica —única— de los usuarios registrados, y permitirá iniciar un proceso de medicina a distancia y educación médica continua a distancia.

• Fortalecer la organización del sistema de salud, modernizar sus ámbitos de atención y abrir el camino estructural y funcional para la desconcentración de decisiones hacia los gobiernos seccionales, para alcanzar la verdadera descentralización en la gestión de salud en el país.

• Lograr la modernización informática del sistema de salud, que es condición indispensable para la autonomía administrativa, sin perder coordinación e integridad nacional, y alcanzar otros beneficios como los de la telemedicina.

En cuanto a sus metas cuantitativas, el Programa de Aseguramiento Universal de Salud se propone:

• Dar cobertura al 45% de la población incluida en los quintiles 1 y 2 (sin acceso a la atención de salud), es decir, 1.350.000 personas ubicadas e identificadas en las 200 parroquias más pobres, y que se beneficiarán en forma subsidiada del Aseguramiento Universal de Salud hasta diciembre de 2006.

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• Incrementar la cobertura al 88% de la población contemplada entre los quintiles 1 y 2 hasta el año 2010, e incorporar paulatinamente los demás quintiles, hasta lograr la universalidad en el año 2015.

• Fomentar la sostenibilidad del proceso financiero del programa.

• A través de los recursos da la CEREPS (Cuenta Especial de Reactivación Productiva y Social) se priorizará una serie de proyectos destinados a mejorar la infraestructura física de los servicios de salud del MSP.

• Incorporar suficientes profesionales de la salud y personal auxiliar, a fin de cubrir el déficit de este recurso humano, especialmente en aquellas unidades operativas de atención primaria y rural.

• Mejorar los niveles de cooperación con el IESS, el ISSFA, el ISSPOL, el SELBEN (Sistema de Selección de Beneficiarios), la STFS, el Ministerio de Economía y Finanzas y las instituciones de salud del sector privado; todo ello enmarcado bajo la normatividad del Ministerio de Salud Pública y la política de la Presidencia de la República del Ecuador.

El proyecto prevé desarrollar asimismo un enfoque intercultural para superar las barreras que perjudican a las poblaciones indígenas y afroecuatorianas; un sistema de licenciamiento y acreditación de proveedores; un sistema de gestión de calidad de suministros y medicinas y mejoras en la red de proveedores públicos. Los asegurados tendrán un plan de beneficios que incluye prestaciones como la promoción de la salud, la prevención colectiva e individual y los servicios curativos. Los proveedores, que podrán ser públicos, mutuales o privados, recibirán pagos por servicios prestados y casos resueltos, más incentivos por el logro de metas de calidad.

El nuevo proyecto se complementa además con el Bono de Desarrollo Humano, un programa nacional de transferencias condicionadas para alentar a las familias pobres de Ecuador a mejorar la salud de sus hijos y mantenerlos en la escuela.

La propuesta, según lo ha destacado el Ministerio de Salud, tiene un enfoque de atención integral de las personas que están en los segmentos de extrema pobreza (quintiles 1 y 2). El programa tiene como meta la atención de 1,3 millones de personas, dentro de las que están considerados los beneficiarios del Bono de Desarrollo Humano junto a sus familias, respaldando la atención primaria de salud, siendo un seguro de salud y prevención colectiva en atención primaria.

Dado que es un programa que se inició en 2006, sólo ha desarrollado acciones en Quito, Guayaquil y Cuenca, con perspectivas de ampliarse en el futuro, incluyendo la cobertura total de los quintiles 1 y 2 en 2009; del quintil 3 entre los años 2009 y 2012 (con co-pago) y del total de la población en el 2015.

En la fase actual el PROAUS se basa en los beneficiarios de los quintiles 1 y 2, con el agregado de la identificación de aquellas personas “pobres” que no se encuentran en la base de datos utilizada y con los nuevos integrantes (nacidos con posterioridad a las encuestas).

El costo por beneficiario es de 45 dólares al año: 30 dólares por atención primaria y 15 dólares por atención en el segundo nivel. El primer nivel se aporta en forma prospectiva y el segundo nivel se cancela retrospectivamente por especialidad. El programa funciona sin pagos adicionales por parte de los beneficiarios (que no deben estar asegurados por otros programas), siendo el Ministerio de Salud el principal proveedor de servicios, aunque también pueden serlo otras instituciones como el IESS, el Seguro Social Campesino, ISSFA, ISSPOL y empresas privadas prestadoras de servicios de salud.

Dado que el AUS pone el acento en la prevención, su propuesta está enfocada a la búsqueda de las personas y a la identificación de sus necesidades de salud, de modo que se vaya produciendo la ampliación de su cobertura.

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A fines de 2006 la base AUS incluía 150 mil personas, además de las 320 mil personas del Seguro Popular de Guayaquil. Aunque los beneficiarios representan a todas las edades, la base no los identifica según este criterio, por lo que no es posible saber cuántos tienen 65 años y más. Según las autoridades, el Aseguramiento Universal de Salud está concebido para atender a la totalidad de la población en el mediano plazo, sin embargo en esta primera fase se afiliará exclusivamente a los segmentos menos favorecidos, es decir, a las personas que reciben el Bono de Desarrollo Humano y a sus familias.

No se han previsto tratamientos especiales ni medicamentos específicos para las personas de la tercera edad que entran al programa como parte de las familias. Tampoco es fácil identificar a los usuarios por edad, por lo que no será posible evaluar el impacto sobre los distintos grupos.

4.4 Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social: Sistema de Selección de Beneficiarios

La Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social, que hasta fines del año 2006 llevaba el nombre de Secretaría Técnica del Frente Social (STFS), adscrita al Ministerio de Bienestar Social, es una entidad que tiene entre sus objetivos la articulación de la política social, la elaboración y mantención de un sistema de focalización de beneficiarios de programas sociales y de una base de indicadores sociales de Ecuador.

En relación con los adultos mayores, la Secretaría Técnica tiene el propósito de “des-invisibilizar” su situación, para contribuir a mejorar sus condiciones de vida y a capitalizar su aporte hacia el desarrollo propio y de otros sectores de la sociedad. Por ello, se propone entre otras acciones contribuir a la elaboración de políticas de Estado —integrales y coordinadas— hacia las personas mayores, que sean implementadas en base a la realización de diagnósticos fundamentados acerca de la situación de la tercera edad, haciendo visibles las brechas económico-sociales.

La Secretaría procura recolectar, adecuar y actualizar permanentemente información para identificar a los beneficiarios de los programas sociales del Estado a través del “Sistema de Identificación y Selección de Beneficiarios de Programas Sociales-SelBén”, metodología utilizada para fines de focalización. El SelBén, como unidad de la Secretaría Técnica, cumple desde 2001 con esta tarea, mediante la recolección continua de información socioeconómica y su clasificación según estratos.

Por su importancia en la focalización de beneficiarios de los programas y de grupos específicos de personas (como adultos mayores, discapacitados, etc.), el SelBén se encuentra en permanente proceso de actualización. Este índice se elabora en base a un conjunto de variables —hasta el año 2006 incluía 27 variables o dimensiones de la familia (SelBén, s/f)— y ubica a la población en quintiles, de los cuales los más pobres (1 y 2) constituyen los principales beneficiarios de los programas sociales.

Al interior del sistema se ha hecho un esfuerzo de actualización del índice, debido a factores como el cambio en las condiciones de vida de la población, los nuevos datos que surgen de las encuestas más recientes, los problemas de exclusión e inclusión. Otros factores que se han mencionado tienen que ver con el grado de aprendizaje de la población respecto de las preguntas y las diferencias socioculturales en la comprensión de las interrogantes (Vásquez, 2006). Las bases SelBén, además, deben ser actualizadas para reflejar los cambios que se presentan debido a la entrada de beneficiarios (nacimientos o entrada de nuevos miembros), salida de miembros (muerte, migración, formación de nuevos núcleos) y cambios de dirección de la vivienda (Coello, 2006). Para mejorar y actualizar la focalización se esta elaborando un nuevo índice SelBén, sobre las base de variables multidimensionales que midan la pobreza (Amores, 2006).

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Dada su gran responsabilidad en la identificación de beneficiarios de programas sociales, se ha implementado un sistema de mantenimiento de su base de datos a partir de procesos descentralizados, con la participación de los gobiernos locales y coordinados, tanto en las zonas urbanas (con las municipalidades) como en las rurales (con las juntas parroquiales), para promocionar los operativos de recolección de datos y servir como apoyo en la identificación de personas o familias que ameriten ser incluidas en las bases de datos, ya sean personas que quedaron excluidas o bien nuevos integrantes.

El mantenimiento de la base de datos SELBÉN funciona a través de tres componentes:

• Ventanillas de información: los gobiernos locales implementarán un sistema de información para atención individualizada de cada familia, donde se informarán sobre: a) el resultado de la encuesta SELBÉN, b) los programas de inversión social a los que tiene derecho;

• Ampliación de cobertura: se realizarán en todo el país nuevas encuestas para aquellas familias que aún no fueron encuestadas por el SELBÉN. Los gobiernos locales realizarán las convocatorias respectivas, y las universidades locales ejecutarán los levantamientos de datos de campo.

• Veeduría social: a partir de la información del SELBÉN disponible en los gobiernos locales, éstos podrán organizar un sistema de veeduría social con la participación de actores sociales de su jurisdicción, de tal manera que se reporten observaciones sobre "incluidos" de las investigaciones realizadas por SELBÉN.

La Secretaría Técnica ha desarrollado también el ”Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador-SIISE”, que aunque no lo incluye todavía, prevé la elaboración de un módulo dedicado a la tercera edad, así como la revisión de sus estadísticas en función de la identificación de este grupo etario. El SIISE ha sido bien evaluado, pues permite “vigilar los progresos en materia de inversión social tanto a nivel nacional como por regiones y aumentar la transparencia y responsabilidad del gobierno, las inversiones en servicios sociales y la participación de toda la población en las decisiones que la afectan, así como el acceso a la información y la eficacia y eficiencia del sector público” (UNDP y Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2004). El sistema no ha incluido, hasta el momento, información específica sobre los adultos mayores del modo en que lo ha hecho en relación con otros grupos vulnerables, tales como los niños, los jóvenes, las mujeres, la población indígena, la población afroecuatoriana, etc.

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V. A modo de síntesis y conclusiones

En las últimas décadas, los cambios demográficos ocurridos en Ecuador han generado un nuevo panorama poblacional y creado nuevos focos de atención para la acción pública y para las políticas económicas y sociales.

Al igual que en la mayoría de los países de la región, estos cambios demográficos se han dado en el marco de una sociedad en la que prevalecen grandes inequidades en las condiciones de vida de la población, que afectan a todos los grupos etarios.

Se ha dicho que, en promedio, Ecuador puede calificarse como un país en plena transición demográfica. Esto, sin embargo, no es uniforme en toda la sociedad, poniendo de manifiesto la diversidad interna que resulta de una desigual distribución de los recursos y de la presencia de grupos sociales en diferentes etapas de la transición demográfica. Asociados a la pobreza, la ruralidad y la pertenencia étnica, prevalecen niveles de fecundidad y mortalidad más elevados, poniendo en evidencia las desigualdades de acceso a los servicios básicos y a la atención adecuada.

Los adultos mayores están insertos en esta realidad social y, debido a sus escasas posibilidades de generar ingresos suficientes en esta etapa de su vida, un buen número de ellos constituye uno de los grupos de mayor vulnerabilidad social. Las más afectadas son las personas mayores en condiciones de pobreza, en las zonas rurales, y aquellas que pertenecen a los pueblos indígenas, que representan, por lo menos, alrededor del 30% de la población adulta mayor.

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Características del envejecimiento en Ecuador La proyección de la dinámica demográfica muestra claramente que Ecuador está ingresando a

una fase de desarrollo de su población en que las demandas por el ejercicio de los derechos sociales de los adultos mayores —las personas de 65 años y más— van a pasar a tener un protagonismo nunca antes visto en el país.

Mientras que en el año 2010 los adultos mayores serán cinco veces menos numerosos que los niños hasta los 15 años, en 2030 constituirán casi un 50% de aquellos, y en 2050 representarán un número casi equiparable. En valores absolutos el número de niños disminuirá en relación con el actual, mientras que el de adultos mayores se duplicará para 2030 y será casi cuatro veces mayor que el actual en 2050. Todas estas son fechas no tan distantes.

Si las desigualdades económicas y sociales mantienen su perfil actual en el país; en el futuro el simple crecimiento de la población adulta mayor mostrará también un aumento absoluto de la pobreza y la indigencia en este sector de la población.

Aspectos sobresalientes del envejecimiento de la población de Ecuador son, entre otros, la feminización de la población adulta mayor, provocada por la mayor sobrevivencia de las mujeres; el aumento de la proporción de las personas de edad avanzada dentro del total de adultos mayores y la tendencia decreciente de la relación de dependencia total, debida a la disminución del peso de las edades jóvenes. Esto, y el aumento de los adultos mayores, llevará a un nuevo incremento de la relación de dependencia total alrededor del año 2040.

Este proceso sugiere también que Ecuador, con el descenso de la relación de dependencia —es decir, una menor carga para la población potencialmente activa—, podría tener la oportunidad de prepararse para el desafío que plantea el envejecimiento, así como para enfrentar las carencias históricas de su población. Sin embargo, las ventajas del “bono demográfico” no están garantizadas por la estructura por edades de la población, sino que dependen de la capacidad del país para absorber productivamente a sus ciudadanos y asegurar sus medios de vida.

Se observa también que con el aumento de los adultos mayores crece la demanda de atención y cuidados hacia los adultos jóvenes, especialmente en el tramo de edad superior de este grupo (45 a 64 años) y, en especial, hacia las mujeres, que son las que tradicionalmente cumplen el rol de cuidadoras de los demás miembros de la familia. Los índices revelan que esta situación va a ser una carga adicional para ellas, ya que el aumento del cuidado que deben dispensar a padres, suegros y abuelos competirá con sus roles de madres y de trabajadoras.

La mayor longevidad conduce a la coexistencia de varias generaciones, y esto debería llevar a la revisión del papel de la familia, de la mujer y de las redes de apoyo mutuo. También el Estado, en su carácter de garante de los derechos de los adultos mayores —entre otros grupos sociales—, debe considerar entre sus prioridades la de proveer condiciones de vida dignas a estos ciudadanos, reestructurando la oferta de servicios según las nuevas demandas demográficas.

Situación de los adultos mayores Se ha visto que la población adulta mayor representaba, según el censo de 2001, el 6,7% de la

población total, siendo predominantemente urbana (58,6%), especialmente en el caso de las mujeres (60,6%).

Aunque un alto porcentaje de adultos mayores se declaró propietario de su vivienda (80,1%), se han observado graves fallas en su calidad y provisión de servicios, especialmente en las zonas rurales, principalmente en relación con la eliminación de aguas servidas (53,3% de sistemas deficientes), la estructura de la vivienda (45,1% de estructuras deficientes), la eliminación de basuras (40,9% de sistemas deficientes) y el abastecimiento de agua (33,2% de medios deficientes).

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Los adultos mayores tienen altos porcentajes de analfabetismo y logros muy bajos en cuanto al número de años de estudio aprobados. En su gran mayoría son jefes de hogar o sus cónyuges (63,8%), o padres y suegros del jefe (10,8%); viven principalmente en hogares nucleares y extensos, lo que indica que, mayoritariamente, no residen solos. Sin embargo, un grupo no poco importante lo hace en hogares unipersonales (9,3%), lo que indica que aun cuando ésta no es una modalidad muy difundida en la sociedad ecuatoriana en los otros grupos de edades, es aceptada por los adultos mayores ya sea por la falta de un contexto familiar adecuado o bien porque constituye una opción personal de vivir en forma independiente esta etapa de sus vidas.

Las enfermedades crónico-degenerativas ocupan los primeros lugares tanto entre las enfermedades como entre las causas de muerte de las personas mayores, que tienen más problemas de salud que el promedio de la población, y que en un alto porcentaje no buscan soluciones médicas a sus enfermedades, principalmente por falta de recursos económicos.

Según el censo de 2001, los adultos mayores con discapacidad (170.549) constituyen el 43,2% de todas las personas discapacitadas y el 21% del total de personas mayores, y esta condición es mayor en las mujeres, en las zonas urbanas y en las edades más avanzadas. Para la Encuesta Nacional de Discapacidades de 2005, sin embargo, los adultos mayores con discapacidad sumarían 527.405 personas, lo que representa, aproximadamente, más de un 60% de la población adulta mayor en esta situación.

Esta falta de coincidencia puede explicarse por el hecho de que las definiciones difieren de una fuente a otra, lo que conduce a ratificar la necesidad de diseñar y aplicar criterios consistentes en los diferentes estudios que se realizan a nivel nacional. La encuesta llama la atención sobre el hecho de que el 77% de los discapacitados graves de 65 años y más no están afiliados a ningún seguro de salud, lo que no sólo los hace más vulnerables sino que también los expone a un deterioro creciente de su estado por falta de atención médica adecuada.

En cuanto a la cobertura de salud, no hay datos específicos para las personas de la tercera edad, pero es un hecho que la red asistencial hacia la población total es limitada, y un 30% de ella no tiene acceso directo a la atención médica. El subsector público cubre aproximadamente el 59% de la población total, distribuido en un 30% por el Ministerio de Salud; un 18 % por el IESS y el SSC; un 1% por la ISSFA, ISSPSOL, la Junta de Beneficencia de Guayaquil y la Sociedad Ecuatoriana de Lucha contra el Cáncer. Las instituciones sin fines de lucro cubren un 10% de la población, y otro 10% recurre a las entidades privadas.

Se ha estimado que aproximadamente un 30% de los adultos mayores se hayan afiliados a algún seguro de salud (IESS, SSC, ISSFA, ISSPOL o un seguro privado). Respecto al resto (el 70%), no se conoce qué porcentaje es atendido en dependencias del Ministerio de Salud y cuántos se encuentran marginados de la atención médica, aunque estos últimos serán principalmente los adultos mayores de escasos recursos, en las zonas rurales y urbano marginales, incluyendo a los que pertenecen a los pueblos indígenas.

La cobertura de la seguridad social también es limitada y, como resultado de ello, hacia el año 2003 se podían contar 121.585 beneficiarios adultos mayores de jubilaciones y pensiones del IESS (241.018 si se cuenta a todos los pensionados a partir de los 50 años) y 20.697 del SSC, sobre un total de más de 800 mil adultos mayores de ambos sexos, es decir, aproximadamente un 18% de la población total en estas edades. El promedio de las jubilaciones por vejez del IESS era de aproximadamente 185 dólares para el mismo año, y el del SSC de 3 dólares por persona de manera uniforme.

La distribución de los jubilados y pensionados del IESS y del SSC por sexo muestra un sesgo de género en favor de los hombres en las jubilaciones por vejez e invalidez, mientras que las mujeres los superan en las pensiones de orfandad y viudez. En cuanto a las rentas promedio de cada tipo de pensión, las de los hombres son sistemáticamente superiores a las de las mujeres.

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En gran parte debido a la baja cobertura de la seguridad social, se puede ver que la proporción de personas económicamente activas de la tercera edad es bastante elevada —especialmente en el caso de los hombres—, lo que no es infrecuente en los países de la región.

Predominan en forma notoria, entre las personas mayores, las actividades por cuenta propia y el trabajo familiar no remunerado (66%), y los trabajadores agrícolas y pesqueros (52%) en esta misma rama de actividad. Los restantes trabajadores en estas edades son principalmente no agrícolas, de servicios y comerciantes. Los trabajadores adultos mayores en ocupaciones que, en general, tienen mayor prestigio y mejores ingresos, como los profesionales, técnicos, directores y funcionarios públicos superiores, no sobrepasan el 5% del total.

Finalmente, otro aspecto que se ha analizado en relación con los adultos mayores es el de la pobreza, según dos indicadores alternativos: ”necesidades básicas insatisfechas”, a partir del censo de 2001, e ”ingresos”, a partir de la Encuesta Nacional de Hogares de 2005. Como se sabe, cada uno de estos indicadores alude a diferentes dimensiones de la pobreza, más estructural en el caso de las necesidades básicas insatisfechas y más coyuntural en el de los ingresos.

En términos generales puede decirse que, independientemente del nivel de cada uno de los indicadores, ambos muestran que la población adulta mayor registra un nivel de pobreza menor que el promedio nacional, poniendo en evidencia que este segmento se ubica en una posición algo más favorable. Pero en lo que respecta al nivel de pobreza de sus adultos mayores en el contexto de America Latina, Ecuador se encuentra entre los países más desfavorecidos de la región, en una posición similar a la de Guatemala y El Salvador, y sólo superado por República Dominicana, Paraguay, Bolivia, Nicaragua y Honduras (Huenchuán y Guzmán, 2006).

Las diferencias de pobreza por lugar de residencia urbano o rural son notablemente grandes, así se trate de necesidades básicas insatisfechas o de ingresos. La pobreza rural, en cualquiera de los dos indicadores, muestra una diferencia de alrededor de 30 puntos porcentuales por arriba de la urbana (57 frente a 86 según NBI y 22 frente a 55 según ingresos).

Las brechas de pobreza por género, a su vez, no muestran diferencias tan importantes de niveles entre hombres y mujeres en cada una de las zonas, pero evidencian una tendencia contrapuesta: mientras que desde el punto de vista de las necesidades básicas insatisfechas las mujeres sistemáticamente están en una situación mejor que los hombres, desde el enfoque del ingreso las mujeres pueden considerarse pobres en mayor proporción que aquellos. Esto es consistente con los estudios que muestran que las mujeres reciben, en promedio, ingresos inferiores a los de los hombres, tanto en la población en general como en su calidad de jefas de hogares.

Marco legal de protección de derechos de las personas mayores Las políticas hacia los adultos mayores en Ecuador están recién surgiendo dentro del espectro

de las políticas públicas, que están primordialmente dirigidas hacia el binomio madre-hijo, la población escolar, los jóvenes, la población con discapacidades, etc.

Aunque estos grupos no estén totalmente cubiertos, los adultos mayores están aún en una situación más precaria, ya que constituyen todavía un segmento relativamente invisible en el mundo de las políticas públicas, con el agravante de su creciente participación demográfica, la disminución de sus ingresos y el aumento de la pobreza y la inseguridad para un buen número de ellos.

Sin embargo, desde el punto de vista legal Ecuador cuenta con un marco de políticas provisto por la Constitución Política de la República del Ecuador y una legislación específica, dada por la Ley Especial del Anciano de 1991, su Reglamento General de 1992 y las modificaciones posteriores.

En efecto, ambas instancias reconocen explícitamente a las personas de la tercera edad como titulares de derechos. En la Constitución se menciona que “el Estado garantizará a las personas de

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la tercera edad y a los jubilados el derecho a asistencia especial que les asegure un nivel de vida digno, atención integral de salud gratuita y tratamiento preferente tributario y en servicios”, mientras que la Ley del Anciano es “una norma de carácter obligatorio y permanente, que versa sobre materia de interés particular y precautela los derechos económico-sociales, legales y de prestación integral, de servicios médicos asistenciales a todas las personas mayores de 65 años de edad”.

Este estándar nacional —representado por la Constitución y la Ley del Anciano— reconoce a los adultos mayores como titulares del derecho a la salud, la alimentación, la vivienda, la atención médica especializada y los servicios sociales necesarios para su reinserción, ya sea en el ámbito familiar o social, destacando el papel del Estado como garante del cumplimiento de estos derechos. La Ley del Anciano, además, “se constituye en una norma de carácter obligatorio y permanente”, de modo que parece prestar todas las facilidades para el desarrollo de las políticas más concretas y los programas destinados a los adultos mayores que hagan posible su cumplimiento.

Sin embargo, y considerando que el Reglamento de la Ley del Anciano fue publicado en 1992 —fecha a partir de la cual la ley entró en vigencia—, no se ha tenido conocimiento del diseño de programas específicos hacia los adultos mayores por parte de las instituciones del Estado, con excepción de los proyectos implementados a través de la Dirección Técnica de Atención Integral al Adulto Mayor del Ministerio de Bienestar Social, con objetivos y cobertura limitados en relación con el total de personas mayores y sus necesidades, pues sólo se considera a las que se encuentran en los estratos más pobres.

Programas sociales Los tres grandes programas sociales vigentes actualmente —el Programa de Protección

Social (PPS), el Programa Aliméntate Ecuador y el Programa de Aseguramiento Universal de Salud (AUS)— tienen el objetivo común de proteger a la población más vulnerable a través de tres dimensiones básicas: el ingreso, la alimentación y la salud. Si bien no son programas específicos para los adultos mayores, los incluyen más o menos explícitamente, ya sea como grupo objetivo específico o como parte de las familias. En estos últimos casos, las personas mayores no son identificadas, y dada la falta de estadísticas no es posible conocer el impacto de los programas sobre ellas o saber si efectivamente reciben el beneficio.

En el caso del Programa de Protección Social (PPS), a partir de febrero de 2007 los adultos mayores se ven beneficiados con la Pensión Asistencial, una transferencia monetaria no condicionada de 30 dólares por persona, y la identificación de los beneficiarios se realiza a través de la base de datos SELBÉN. Durante el año 2006 los beneficiarios de la tercera edad ascendían a aproximadamente 120 mil personas, pero de acuerdo con el PPS en marzo de 2007 existen 204.102 personas mayores aptas para recibir la Pensión Asistencial. El SELBÉN, por su parte, ha estimado que el 40% más pobre del total de los adultos mayores asciende, para 2007, a alrededor de 320 mil personas de 65 años y más, con lo cual aproximadamente 120 personas adicionales en estas edades deberían ser incorporadas al programa el presente año.

El monto de la transferencia ha aumentado de 11,50 a 30 dólares a partir de febrero de 2007. Si bien el incremento puede parecer significativo, sobre todo para aquellos adultos mayores que lo utilizan para su propio consumo, su verdadero impacto debe verse a la luz de las líneas nacionales de corte para la pobreza (42,93 dólares), para la indigencia (la mitad de la cifra anterior), el salario mínimo vital (170 dólares) y el costo de la canasta básica prevista para 2007 (306 dólares). Desde este punto de vista, el subsidio puede considerarse un aporte modesto a la economía familiar, y no un mecanismo que apunte a cambios estructurales para que las personas puedan salir de la pobreza.

Asimismo, los adultos mayores pueden acceder, a través del subprograma de “Microcrédito Productivo Solidario”, a un préstamo de hasta 600 dólares para la iniciación de micronegocios y

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autoempleo. En este subprograma, sin embargo, no se llevan estadísticas por edades, por lo cual se hace imposible detectar cuántos adultos mayores, de las aproximadamente 50 mil personas que han accedido al crédito, se han visto beneficiados, si es que cumplieron las condiciones para ser acreedores de los operadores financieros del sistema.

El Programa Aliméntate Ecuador, por su parte, que tiene como objetivo apoyar a la población vulnerable y pobre del país a través de asistencia alimenticia y nutricional, ha cubierto en el año 2006 a aproximadamente 70 mil adultos mayores con canastas de alimentos. Se reconoce, sin embargo, que estas entregas pueden ser insuficientes y son declaradamente no específicas para sus necesidades nutricionales, lo que es muy importante considerando que se trata de personas de la tercera edad, en su mayoría en condición de indigencia.

Se cree que el Programa Aliméntate Ecuador revisará su focalización, programación y estrategia, e incluso la posibilidad de cambiar de una óptica puramente asistencialista (aunque insuficiente) a la incorporación de estrategias de desarrollo, para integrar productivamente al programa a los beneficiarios.

El Programa de Aseguramiento Universal de Salud (AUS) consiste, como se vio anteriormente, en un sistema de financiamiento para garantizar el acceso de la población a los servicios de salud, mediante la afiliación que autoriza para acudir a los centros de atención previstos en el programa. Su objetivo es cubrir, o más bien paliar, las deficiencias de la atención pública de la salud de toda la población del país, por etapas sucesivas. Como su implementación es muy reciente, su cobertura también lo es.

Dado que no está previsto que el sistema estadístico del programa proporcione información por edades, aún no es posible saber qué impacto está teniendo sobre este grupo etario en las áreas en que inició su funcionamiento. Sin embargo, los adultos mayores no son un grupo objetivo del programa en una forma especial, por lo cual ni la atención ni los medicamentos están particularizados hacia las especificidades de esta etapa del ciclo vital. Tampoco hay metas por grupos etarios sino por estratos socioeconómicos (quintiles).

En relación con la tercera edad puede decirse que los programas sociales tienen un fuerte enfoque asistencialista, y aunque están focalizados a los segmentos más pobres de la población, ninguno de ellos ha alcanzado la meta de cubrirlos enteramente, manteniéndose gran parte de la población adulta mayor en condiciones de pobreza e indigencia al margen de los mismos.

Las brechas de implementación de los derechos establecidos legalmente en Ecuador

Ecuador se ha considerado, hasta la actualidad, un país con una población eminentemente joven, por lo que la política social ha estado dirigida principalmente a niños, jóvenes y mujeres en edades reproductivas. Los adultos mayores ocupan la atención de las autoridades sólo en forma tangencial, y no han sido considerados aún interlocutores válidos por derecho propio.

En efecto, en general la situación de las personas de la tercera edad se concibe dentro de una perspectiva tradicional, como formando parte de un grupo familiar, el que debe hacerse cargo de ellas y asumir enteramente los costos del envejecimiento. Sin embargo, esta perspectiva ya no resulta viable por varias razones.

En primer lugar, los costos del envejecimiento —a nivel agregado— serán cada vez mayores, porque la población de adultos mayores está aumentando a un ritmo creciente, que llevará a un número inusitadamente elevado: por lo menos un millón más de personas de este grupo etario dentro de los próximos 20 años. En segundo lugar, los costos médicos y sociales individuales de los adultos mayores serán cada vez más elevados por el aumento de la esperanza de vida en las edades avanzadas y el incremento de las enfermedades crónicas y degenerativas. Tercero, el descenso de la

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fecundidad hace que aumente la carga de las personas de edad avanzada sobre las personas de edad adulta, especialmente sobre las mujeres. Y cuarto, el rol de la mujer fuera del hogar —mayor acceso a la educación y al trabajo— hace más que improbable que ella pueda continuar, e incluso como se requeriría, incrementar su rol de cuidadora de los hijos y de los adultos mayores al mismo tiempo, rol que podía haber desarrollado con mayor facilidad en el marco de una sociedad más tradicional.

Por último, pero no por ello menos importante, amplios sectores de la población económicamente activa del país —que serían los supuestos proveedores de niños y adultos mayores— se encuentran en condiciones de pobreza e indigencia, con bajos ingresos y ninguna o insuficiente cobertura de salud y seguridad social para la vejez. La situación y el destino de las personas mayores están ligados tanto a su propia trayectoria como a la de sus familias y a la de la sociedad en que viven. En efecto, los adultos mayores no constituyen un estamento separado de la sociedad, sino que su situación resulta por un lado de su propia historia pasada y de cuántos y cuáles sean los activos que han logrado acumular y, por otro, de la situación de la población económicamente activa, de la cual dependen en la mayor parte de los hogares.

Estos factores, y otros más que podrían enumerarse, hacen que el tema de la protección social no pueda obviar el del envejecimiento de la población, sino que debe considerar el papel del Estado en la distribución equitativa del ingreso y de los bienes y servicios requeridos en la sociedad —más envejecida— hacia la cual el país se encamina.

Si bien el envejecimiento es en sí mismo un producto del desarrollo, se requiere a su vez de un mayor desarrollo para satisfacer estas nuevas necesidades en un nivel aceptable y decoroso. Pero en la mayoría de los casos no es suficiente que se genere un mayor ingreso, sino que es imprescindible que éste se distribuya de una forma más equitativa, tomando en cuenta las necesidades cambiantes de la población y, en particular, de los adultos mayores, cuyas características especiales (dificultad o imposibilidad de generar ingresos, jubilaciones y pensiones insuficientes, mayores riesgos de enfermedad y muerte, etc.) lo convierten en uno de los grupos de mayor vulnerabilidad social.

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VI. Recomendaciones

En Ecuador, la mayoría de las personas de edad avanzada continúa residiendo en hogares multigeneracionales, y aún permanecen los sistemas tradicionales de apoyo social en las comunidades rurales e indígenas.

El país cuenta desde hace más de quince años con un amplio marco legal para la protección de los derechos de las personas mayores, materializado en la Ley del Anciano. Además los derechos están constitucionalizados, y protegidos en instrumentos legales civiles y penales.

En el ámbito institucional de la vejez, existen en Ecuador unidades operativas en el Ministerio de Bienestar Social y el Ministerio de Salud —aunque esta última es de reciente creación—. A esto se suma la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación Social, que tiene una función establecida en relación a las políticas de vejez. A nivel local, algunas municipalidades están desarrollando acciones concretas dirigidas a las personas mayores, quienes además se han ido organizando a través de diferentes expresiones de sociabilidad comunitaria.

También se están ejecutando programas nacionales que incluyen a las personas mayores. Es el caso de “Aliméntate Ecuador” y el “Bono de Desarrollo Humano”, dos programas de asistencia social para los más pobres de la sociedad ecuatoriana, entre los cuales califican las personas mayores no en razón de su edad, sino porque engrosan—junto con las mujeres y los niños— los sectores más desfavorecidos del país.

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Vale decir, hay una presencia de apoyos familiares y comunitarios en la vejez; existe un marco normativo; preocupación del aparato de gobierno por el tema y experiencias concretas de trabajo a nivel local. Sin embargo, la situación de las personas mayores continúa siendo desmejorada. Preocupa especialmente la situación de las mujeres ancianas y de las personas mayores indígenas y rurales.

En la actualidad, los costos del apoyo que brindan las familias son extremadamente elevados y, como se concluyó en este trabajo, afectan principalmente a las mujeres, a cargo tradicionalmente de prestar cuidado. Los programas nacionales que incluyen a las personas mayores son extremadamente reducidos en términos de cobertura, prestaciones y servicios, y las debilidades institucionales existentes pueden incidir en su sotenibilidad a futuro.

En este contexto, tanto la protección de la familia como la del Estado tienen serias dificultades para cumplir adecuadamente su función —en el primer caso—, y sus obligaciones —en el segundo—. La sostenibilidad es el mayor problema en el mediano y corto plazo.

Esto es extremadamente grave para el Estado ecuatoriano, puesto que una vez que se avanza en el ejercicio de un derecho —por ejemplo, con los beneficios del “Aliméntate Ecuador” y el “Bono Solidario”—, el Estado tiene la obligación de garantizar la prestación o servicio en el futuro, e ir ampliando sus niveles de cobertura y calidad. Esto no debe interpretarse como que por la sola implementación de los programas mencionados, el Estado esté garantizando plenamente la alimentación y los ingresos, sino que éstos constituyen avances mínimos, que por muy básicos que sean no deben retroceder ni eliminarse.

Para corregir esta situación es preciso llevar a cabo un serio trabajo, que involucre el desarrollo de estrategias de incidencia, de planificación, de generación de información y conformación de alianzas. En esta sección se hacen recomendaciones generales al respecto, que deben ser llevadas a cabo en el corto plazo, para ir construyendo las bases de un verdadero sistema de protección de los derechos de las personas mayores.

1. Brindar mayor visibilidad a los problemas que afectan a la población adulta mayor

Es imprescindible intervenir la agenda de gobierno para incluir el tema como un asunto de importancia en la política pública, y para que se destinen los recursos necesarios para cumplir con lo establecido en la Constitución y en la Ley del Anciano.

Existen distintas maneras de incidir en la agenda pública y de gobierno, usando estrategias de abogacía focalizadas en un tema emblemático que afecte a las personas mayores, específicamente en razón de su edad.

En el caso de los países que cuentan con legislación específica de protección de los derechos de las personas mayores, como ocurre en Ecuador, es recomendable trabajar en una estrategia de abogacía para el cumplimiento de la legislación y la aplicación de sanciones, así como en los mecanismos de protección ante su incumplimiento (Morlachetti, 2005). Esto es así porque, como ocurre en buena parte de los países de la región, el problema no es la ausencia o limitación de normas legales que definen los derechos y obligaciones del Estado. Mas bien, es un déficit de ejercicio efectivo de tales derechos.

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2. Formular un plan nacional de vejez

Un plan es documento consensuado e instrumental que resume una proceso de planificación. En este sentido, la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social tiene la oportunidad de llevar a cabo un proceso participativo, que incluya a los actores más relevantes de la sociedad en este tema, y a los organismos de gobierno que tienen una incidencia directa en los presupuestos y programas destinados a la población adulta mayor.

El plan se constituiría en el marco operativo de la implementación de la Ley, y debe hacer referencia a las decisiones de carácter general que expresan los lineamientos políticos fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones, la asignación de recursos acorde a esas prioridades, estrategias de acción y el conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para alcanzar las metas y objetivos (Huenchuan, 2005).

Su elaboración y posterior realización contribuiría a mejorar la sincronía y coordinación entre las distintas acciones que se están realizando en la actualidad.

3. Fortalecer la capacidad técnica de las instituciones públicas a cargo de los asuntos de la vejez en Ecuador

Es imprescindible que los profesionales y técnicos del Ministerio de Bienestar Social y de las municipalidades accedan a posibilidades de capacitación en el ámbito de los servicios sociales, para mejorar los contenidos de sus intervenciones y administrar un buen sistema de registro, seguimiento y evaluación de los programas que existen en el país.

Igualmente, es fundamental que la Secretaría Técnica del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social fortalezca sus capacidades para liderar el diseño de un plan nacional dirigido a las personas mayores. Existen distintas experiencias en este sentido en los países de la región, y la Secretaría tiene la oportunidad de recoger la trayectoria internacional para mejorar las intervenciones dirigidas a las personas mayores en Ecuador.

4. Mejorar la información estadística sobre la población adulta mayor para el diseño de programas específicos

Para la promoción y diseño de programas hacia los adultos mayores se requiere, además de la identificación del problema y de la voluntad política para resolverlo, la información necesaria que permita focalizar las acciones y potenciar sus resultados mediante una aplicación lo más ajustada posible a la realidad social del país.

En Ecuador existe información de gran utilidad e interés sobre los adultos mayores en diferentes bases de datos. Entre otras se tienen el censo de población de 2001, las encuestas de hogares, las encuestas de condiciones de vida, la base de datos SELBÉN, además de las bases de datos estadísticos del Ministerio de Salud, del Ministerio de Bienestar Social, del IESS, del SSC y otras instituciones que tienen que ver con los servicios a los adultos mayores, además de las bases de datos de los mismos programas.

No obstante, la información disponible ya procesada y publicada sobre la situación de los adultos mayores es muy escasa. Medidas que pueden sugerirse para crear más conocimiento sobre la situación de las personas mayores pueden incluir:

• La publicación de información estadística sobre la situación de los adultos mayores y sus condiciones de vida.

• La elaboración de informes y diagnósticos de difusión en base a la información estadística disponible sobre los adultos mayores.

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• La creación de bases de datos integradas y la incorporación al sistema SIISE de un módulo con indicadores sociales sobre los adultos mayores.

• La realización de estudios cualitativos que permitan detectar las necesidades de los adultos mayores desde el punto de vista de los “receptores” de las políticas sociales y promover una participación activa por parte de los mismos en las acciones que van dirigidas a ellos.

5. Fortalecer el espacio local como ámbito de intervenciones en envejecimiento

En países con debilidades institucionales, el espacio local constituye un ámbito de acción privilegiado para abordar los problemas de las personas mayores. En este sentido, es importante incluir a las personas mayores en los planes de desarrollo comunal, cuando existan, o bien diseñar instrumentos propios para planificar las intervenciones dirigidas a las personas mayores.

Las recomendaciones específicas para esta línea de trabajo son:

• Incluir a representación de organizaciones de personas mayores en las instancias participativas de planificación;

• Integrar los intereses y necesidades de las personas mayores en las estrategias de desarrollo local;

• Avanzar hacia un balance adecuado de recursos entre los diferente grupos sociales, y considerar a la familia como la unidad objetivo de las intervenciones;

• Desarrollar proyectos pilotos con capacidad de replicabilidad en áreas específicas del bienestar en la vejez;

• Incorporar a las personas mayores como actores locales relevantes en el bienestar de la comunidad, a través del desarrollo del voluntariado u otras actividades que potencien su inclusión en los asuntos de la comunidad.

• Analizar los impactos de las intervenciones en materia de producción y trabajo, infraestructura y servicios, entre otros, en la población adulta mayor (Huenchuan, 2007).

6. Fortalecer a la sociedad civil y a las organizaciones de personas mayores

En Ecuador existe un amplio y variado tejido social, que en varios aspectos actúa como contenedor de los problemas que el Estado no puede abordar. En este sentido, las ONGs y las organizaciones de base son buenas aliadas para afianzar las acciones dirigidas a las personas mayores.

En la región existen distintas experiencias de concertación de acciones entre el Estado y la sociedad civil en los temas de envejecimiento, pasando desde la participación en la toma de decisiones en Brasil hasta la transferencia de funciones sociales en Chile. El punto aquí es encontrar el equilibrio y la sincronización entre las intervenciones que realiza la sociedad civil y aquellas que efectúa el Estado. Cada uno cumpliendo su rol y obligaciones.

En este sentido, es importante incluir a la sociedad civil y a sus representantes en la elaboración de un plan de acción, de manera que se establezcan claramente aquellas arenas de trabajo en las cuales ésta puede avanzar más rápida y ágilmente que el aparato de Estado, y pueda ir proponiendo al sector público a partir de una experiencia práctica.

Es sabido que estas recomendaciones son generales, y en estricto rigor cada una de ellas requiere un particular proceso de planificación y ejecución. El énfasis se centra en mejorar la gestión de las acciones dirigidas a la población adulta mayor, más allá de generar nuevos programas o acciones; lo que sería además muy complejo, por las debilidades financieras e institucionales que persisten en el país.

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El punto clave de estas recomendaciones es encontrar el equilibrio entre tres actores que otorgan seguridad humana: la familia, el Estado y la sociedad civil. Son un punto de partida desde lo mínimo, para avanzar progresivamente en el cumplimiento de las obligaciones del Estado y fortalecer las funciones de la familia y la comunidad.

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studio sobre la protección - Comisión Económica para ... · “transición demográfica” (Chesnais, 1986; Vallin, 1995). 7 . Protección Social de la tercera edad en Ecuador