SUNAT Todas Las Memorias Anuales 2001-2012

22 LA GESTIN DE LA SUNAT EN LOS LTIMOS CINCO AOS: PRINCIPALES LOGROS Y AVANCES

NDICE

PRESENTACIN .............................................................................................. 4

RESUMEN EJECUTIVO..................................................................................... 9

ANTECEDENTES ....................................................................................... 13PRIMERA PARTE: RECUPERACIN E INCREMENTO DE LARECAUDACIN, SUSTENTADOS EN UNMEJOR SERVICIO AL CONTRIBUYENTE ...................................................... 21

CAPTULO 1: AMPLIACIN DE LA BASE TRIBUTARIA ............................. 23

1. Medidas para asegurar el pago del IGV............................................... 241.1. El Rgimen de Retenciones1.2. El Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias1.3. El Rgimen de Percepciones2. Fortalecimiento de la fiscalizacin ....................................................... 312.1. Los Centros de Control y Fiscalizacin2.2. Mayor presencia en las calles3. Cobranza de la deuda tributaria ........................................................... 364. Resultado global y perspectivas ......................................................... 39

CAPTULO 2: LUCHA CONTRA EL CONTRABANDOY LA DEFRAUDACIN DE RENTAS DE ADUANAS .......................................... 41

1. Nueva estrategia para enfrentar el contrabando ............................... 421.1. Mejora del marco normativo1.2. Optimizacin de recursos1.3. Uso de tecnologas de informacin1.4. Mejor coordinacin con otras entidades vinculadas2. La fiscalizacin conjunta ....................................................................... 493. Control de la subvaluacin ................................................................... 503.1. Salida de las empresas verificadoras de importacin3.2. Control de canales inteligentes

CAPTULO 3: LA SUNAT AL SERVICIO DEL CIUDADANO ......................... 57

1. Mejoras en el servicio al contribuyente .............................................. 571.1. Los Centros de Servicios al Contribuyente1.2. Potenciacin de la Central de Consultas1.3. Nuevo Portal en Internet: www.sunat.gob.pe1.4. Calidad en la orientacin al contribuyente1.5. Otras acciones para reforzar vnculos con los ciudadanos2. La Aduana Virtual .................................................................................... 67

3NDICE

CAPTULO 4: INCREMENTO SOSTENIDO DE LA RECAUDACIN ........... 71

SEGUNDA PARTE: REFORMAS ESTRUCTURALES CON VISINDE FUTURO ..................................................................................................... 77

CAPTULO 5: INCREMENTANDO LA PRODUCTIVIDADDE LA INSTITUCIN ....................................................................................... 78

1. Mejoras organizativas y de gestin ...................................................... 781.1. Planeamiento estratgico de excelencia1.2. Mayor nfasis en el recurso humano1.3. Mejoras en la comunicacin interna2. La SUNAT y el gobierno electrnico .................................................... 873. La limpieza de datos .............................................................................. 93

CAPTULO 6: FORTALECIENDO LA RELACINESTADO-CIUDADANO ..................................................................................... 97

1. La transparencia como elemento prioritario ..................................... 981.1. La Defensora del Contribuyente1.2. El Grupo Consultivo en Temas Aduaneros1.3. El Grupo de Trabajo de Tributos Internos2. Formacin de conciencia tributaria ................................................... 1032.1. Educacin Tributaria2.2. Encuentros Universitarios2.3. Programas Sociales Tributarios3. Sorteos de Comprobantes de Pago ................................................... 111

CAPTULO 7: LIDERANDO LA REFORMA DEL ESTADO:LA FUSIN SUNAT - ADUANAS ..................................................................... 113

1. Determinantes de la fusin ................................................................... 1132. El modelo de fusin ............................................................................... 1163. La integracin de dos culturas ............................................................. 1184. Avances y logros ..................................................................................... 119

CAPTULO 8: SUNAT Y LA REFORMA TRIBUTARIA 2003-2004 ................ 122

1. Modificaciones al Cdigo Tributario y otros procedimientos tributarios ...................................................................... 1252. Modificaciones a la Ley del Impuesto a la Renta .............................. 1263. Modificaciones al IGV e ISC .................................................................. 1274. Introduccin del Impuesto a las Transacciones Financieras ........ 1295. Perfeccionamiento del Registro nico de Contribuyentes ............ 1346. Nuevo Rgimen nico Simplificado ................................................... 1347. Modificaciones a la Ley General de Aduanas .................................... 135

LA GESTIN DE LA SUNAT EN LOS LTIMOS CINCO AOS: PRINCIPALES LOGROS Y AVANCES4

Quisiera reflejar, y dejar anotadas en las pginas de este documento, la magnitud y laimportancia de la labor desarrollada, as como el ritmo de cambios, la introduccin demejores procesos y estructuras ms adecuadas que un nuevo equipo de profesiona-les, motivados esencialmente por contribuir al desarrollo del pas, ha logrado implantaren la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) durante los lti-mos cinco aos para adaptar esta Institucin a las necesidades de la hora presente yproyectarla hacia el futuro inmediato.

Convocada a mediados del 2001 por la Dra. Beatriz Merino, quien haba sido reciente-mente designada Superintendenta, para que colabore con ella en el proceso de cam-bios que necesitaba la SUNAT, me toc iniciarme en esta Institucin en lo que esesencialmente su ncleo duro: la Intendencia Nacional de Cumplimiento Tributario,que es la encargada de verificar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributariaspor parte de los contribuyentes y de programar las acciones de fiscalizacin pertinen-tes.

Desde el primer momento me toc lidiar con la evasin e imaginar los procesos quepodramos implementar para ampliar la base tributaria y llevar adelante el proceso decambios antes mencionado.

Ms adelante, al producirse la fusin por absorcin de la SUNAT con la SuperintendenciaNacional de Aduanas, tuve que enfrentar la difcil misin de liderar la entidad fusionada,asumiendo la direccin de la Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas. Desdeall me toc velar, principalmente, para que la integracin de dos de las instituciones

PRESENTACIN

5PRESENTACIN

ms importantes del Estado, que regulan procesos afines pero administraban nego-cios diferentes, ambas con poderosas estructuras y administraciones e importantesncleos de personal pero regidas a su vez por culturas muy diferentes, se lleve a caboaprovechando lo mejor que pudiera extraerse de cada una de ellas para potenciar elaccionar de las dos.

Aqu, el equilibrio y la ponderacin resultaban esenciales. La SUNAT tena una tradi-cin de varias dcadas, pues se construy sobre la base de la ex Direccin Generalde Contribuciones; sin embargo, al tocarle absorber a Aduanas deba evitarse que elproceso de fusin causase traumas, puesto que se trataba de una Institucin de tantatradicin y solera, que contaba con ms de 200 aos transitando en la vida del pas ya la cual no necesariamente convena aplicarle los mtodos y prioridades o algunosprocedimientos implementados por la SUNAT.

Ms an, esta integracin deba lograrse sin que se resientan la recaudacin de tribu-tos internos o la de aduanas; sin que se produjeran despidos traumticos de personal.Todo ello sin contar, como sucedi en otros pases que abordaron una fusin similar,con recursos financieros adicionales que la sustenten. Por el contrario, tendra quehacerse en un contexto en el cual el Gobierno solicit y logr que, como producto de lafusin, se redujeran las tasas que anteriormente se cobraban por administrar los dife-rentes tributos aduaneros, lo que oblig a racionalizar muy fuertemente los presu-puestos de gastos de la nueva SUNAT fusionada.

Posteriormente, me toc tomar la posta y asumir el cargo de Superintendenta Nacio-nal de Administracin Tributaria y sumergirme de inmediato en el dinamismo de laReforma Tributaria, proceso en el cual la SUNAT tuvo un rol protagnico toda vez queel Congreso de la Repblica haba delegado en el Poder Ejecutivo el diseo de lamisma. Esta reforma signific, entre otros asuntos, modificar el Cdigo Tributario, laLey General de Aduanas, el Reglamento General de Aduanas, La Ley del Impuesto a laRenta, as como la introduccin del Impuesto a las Transacciones Financieras y, engeneral, la estructuracin de un amplio conjunto de modificaciones que se reflejaronen veintiocho Decretos Legislativos y once Decretos Supremos, aparte de mltiplesResoluciones de la Superintendencia y en la propuesta de una nueva modificacin dela estructura de la SUNAT.

Luego vino la etapa de aplicacin, la puesta en prctica de las nuevas medidas, laexplicacin a los gremios del porqu y las ventajas de las nuevas reglamentacionespara aumentar la base tributaria y contribuir a formalizar mercados, otorgndoles, enconsecuencia, mejores condiciones de competitividad a quienes ya son formales ypagan regularmente sus impuestos.


Ha sido una etapa muy dura, en la que an nos encontramos, caracterizada por ml-tiples reclamos de los sectores que se han sentido "afectados" y a veces tambin, porqu no decirlo, por tmidos o escasos gestos de apoyo de aquellos a los que estasmedidas benefician socialmente. La introduccin del Impuesto a las TransaccionesFinancieras, an con su carcter temporal, est contribuyendo a contrastar la realidadfinanciera con el universo no siempre concordante del cumplimiento tributario, permi-tiendo nuevas y amplias vas de lucha contra la evasin, sin que ello signifique, contra-riamente a lo que sus detractores auguraban, que su aplicacin haya trado colapso oretraccin al sistema financiero, ya que la baja tasa o alcuota, que nuestra entidadpropici desde un inicio, no ha generado mayores distorsiones. Sin embargo, suimplementacin produjo una sensibilidad especial que en buena parte se manifest enla resistencia a las retenciones, percepciones y detracciones que fueron las nuevasmedidas administrativas que casi en paralelo se han venido aplicando.

Lo mismo sucedi con la finalizacin de los contratos y la subsecuente salida de lasEmpresas Supervisoras de Importaciones. En este caso la recaudacin tampoco baj,como muchos analistas haban previsto, sino que por el contrario se increment demanera sustantiva, mientras que el mejor control que ahora se aplica apenas si afecten muy pocos puntos porcentuales la demora inicial en los aforos, situacin que ya seest normalizando mediante la aplicacin de redes neuronales y el rediseo de losperfiles de riesgo, en tanto que contribuye a defender la industria nacional.

La incorporacin de nuevos mecanismos de participacin del empresariado, a travsdel Grupo Consultivo en Temas Aduaneros y del Grupo de Trabajo de Tributos Inter-nos, est logrando que, en conjunto, supervisores y supervisados, administradores yadministrados, encuentren nuevas vas de entendimiento para incrementar la produc-tividad de nuestro comercio exterior y el cumplimiento voluntario de las obligacionestributarias.

As, en distintos momentos de este proceso me ha tocado ser testigo de excepcin,desde diferentes puestos en el frente tributario, de los nuevos captulos escritos en lahistoria de la tributacin en el pas durante los ltimos cinco aos. Obviamente, esavivencia me permite tener una visin particular, distinta, sin duda, a otras opinionesque debo respetar, pero que en mi caso responde a la experiencia de alguien que havivido inmersa directa e intensamente en todo este proceso, la que creo convenienteexpresar y transmitir.

An falta mucho por hacer en varios campos. Especialmente considero un gran retolograr que todos podamos entender que la lucha contra el contrabando y la defrauda-cin aduanera no la podremos vencer si no es con el concurso de todos los estamentos

7PRESENTACIN

del Estado y si es que, paralelamente, no brindamos alternativas a poblaciones ente-ras que basan su sustento en esas actividades ilcitas y por tanto, las apoyan. La solarepresin no funcionar. Asimismo, me interesa seguir incorporando al sistema tribu-tario a ms informales, algunos de ellos no tan pequeos, de manera que las cargastributarias estn mejor distribuidas.

Pero, en un balance general, creo que nos debemos sentir satisfechos de la laborrealizada: cinco aos continuos de incremento sostenido de la recaudacin, en losque se ha obtenido resultados sorprendentes, que son producto no slo de la recupe-racin econmica sino, especialmente, de las medidas administrativas aplicadas porla SUNAT que han permitido la ampliacin evidente y sostenida de la base tributaria noslo porque el nmero de contribuyentes inscritos ha aumentado en 12,5%, entrediciembre del 2004 y diciembre del ao pasado, pasando de 2,9 millones a 3,3 millo-nes de contribuyentes, sino porque hemos logrado que se incorporen al pago regularde tributos contribuyentes ya inscritos pero que antes no pagaban o lo hacan parcial-mente.

Esto ha llevado a que la presin tributaria se eleve de 12,6% en el 2001 a 13,9% en el2005, siendo ste el nivel de presin tributaria ms alto de los ltimos siete aos.

En concordancia con el anterior resultado, los ndices de evasin han descendido demanera sostenida en los ltimos cinco aos. Segn recientes estimaciones realiza-das por el Fondo Monetario Internacional (FMI), la evasin del IGV, o incumplimientotributario, se redujo de 44,8% en el 2001 a 38,5% al cierre del ao pasado.

Paralelamente, hemos venido dando solucin a las etapas iniciales del proceso defusin, logrando interconectar los sistemas de ambas entidades sin producir efectostraumticos de consideracin. Asimismo, hemos logrado el incremento de la produc-tividad de la entidad fusionada y el mantenimiento absoluto de su autonoma, en tantoque hemos introducido nuevos sistemas de capacitacin y promocin del personalperfilando una clara visin de futuro.

Por supuesto, resultados de esta naturaleza slo pueden ser atribuidos a un equipoamplio y cohesionado de personas que confluyen en un ideal y que en nuestro casoincluye tanto a los apenas diez a doce profesionales que se integraron a la plana dedirectivos y asesores de la SUNAT, a partir de la implantacin del nuevo Gobierno en el2001, como tambin al numeroso plantel de personal de carrera, tanto ejecutivo comoprofesional y administrativo, que laboraba en la Institucin y al que sistemticamentese le hizo asumir posiciones de responsabilidad en los lugares ms acordes para eldesarrollo de su potencial.


Hoy no es factible encontrar en la SUNAT (incluyendo Aduanas) algn funcionario di-rectivo que est desempeando el mismo cargo o las mismas funciones que tena enel 2001. El cambio introducido y la renovacin han sido totales, aprovechando al mxi-mo las potencialidades de cada uno y procurando establecer una lnea de carrera quebrinde estabilidad a la Institucin.

As como el actual Superintendente Nacional Adjunto de Aduanas, Eco. Armando Arteaga,fue antes Superintendente Adjunto de Tributos Internos, el actual Superintendente Na-cional Adjunto de Tributos Internos, Eco. Enrique Vejarano, ocup el cargo de Inten-dente Nacional de Servicios al Contribuyente y anteriormente se desempe comoIntendente Nacional de Cumplimiento Tributario. Lo usual durante el perodo que cubreeste documento ha sido que cada Intendencia Nacional, Regional o de Aduanas seadirigida por los funcionarios que ms destacaron y rindieron en la Institucin en funcio-nes anteriores.

Pero este trabajo de equipo no comprende nicamente a la SUNAT sino que se extien-de a las entidades pblicas y privadas relacionadas, especialmente el Ministerio deEconoma y Finanzas por la estrecha relacin entre la elaboracin de la poltica tributariay su administracin, en el entendimiento de que conviene a todos que la autonomafuncional y administrativa de la SUNAT sea escrupulosamente respetada, sin que ellode ninguna manera pueda ser interpretado como la existencia de un Estado dentro deotro Estado, sino ms bien como el engranaje que interconecta un sistema comn enprocura del desarrollo del pas.

Sin duda, an queda mucho por hacer pero las mejoras y cambios introducidos enestos ltimos cinco aos hacen que esta gran familia que es la SUNAT mire el futurodel pas con mayor optimismo.

NAHIL HIRSH CARRILLOSuperintendenta Nacional de Administracin Tributaria

9RESUMEN EJECUTIVO

El inicio del Gobierno del Presidente Alejandro Toledo, en julio del 2001, dio paso acambios estructurales en el aparato estatal, siendo la Superintendencia Nacional deAdministracin Tributaria (SUNAT) una de las instituciones del Estado en la que mayo-res cambios se esperaba con el fin de recuperar sus principios de honestidad y trans-parencia, afectados por la intromisin poltica que sufri hacia finales de la dcada delos noventa.

Asimismo, exista una alta expectativa para que la SUNAT llevara adelante una seriede reformas que le dieran un nuevo aliento para enfrentar adecuadamente los retos dela poltica fiscal, que demandaba mejoras en el control de la evasin, especficamenteen el Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto a la Renta, con el fin demejorar los ingresos tributarios.

Para llevar a cabo estas reformas de orden estructural era necesario implementarmedidas de corto plazo que redujesen las presiones por mayores ingresos tributariosy por adecuados servicios al contribuyente, de forma tal que la Institucin tuviera losgrados de libertad necesarios para trabajar su propio cambio para el largo plazo.

As, a mediados del 2002, la SUNAT implement con xito una serie de medidas deampliacin de la base tributaria orientadas a incrementar la recaudacin del IGV, talescomo el Rgimen de Retenciones, el Sistema de Pago de la Obligaciones Tributarias(o simplemente Sistema de Detracciones) y el Rgimen de Percepciones, los cualesbuscaron incrementar el nmero de contribuyentes con declaracin y pago puntual desus obligaciones del IGV.

RESUMEN EJECUTIVO


Asimismo, se propuso incrementar la sensacin de riesgo en el segmento de media-nos y pequeos contribuyentes, para lo cual se instalaron Centros de Control y Fisca-lizacin en el mbito nacional; se cre un sistema automatizado de retenciones ban-carias y se fortaleci la cobranza antes de la etapa coactiva, lo que posibilit unarecuperacin menos burocrtica de las deudas.

De otro lado y luego de la fusin con Aduanas, iniciada en julio del 2002, la SUNATpuso en prctica una nueva estrategia de lucha contra el contrabando que consideramejoras en el marco normativo, la optimizacin de los recursos humanos y logsticos,el uso intensivo de tecnologas de informacin, sobre todo para interconectar los puestosde control, la mejora de las coordinaciones con entes vinculados a la lucha contra elcontrabando en el marco de la Comisin de Lucha Contra los Delitos Aduaneros y laPiratera, y el rediseo de las acciones de control usando informacin compartidaSUNAT-Aduanas.

Mejorar el servicio al contribuyente ha sido otro de los principales objetivos de la SUNATdesde el 2002. Para ello, se ha diseado una estrategia orientada a ampliar la cobertu-ra de los Centros de Servicio al Contribuyente en Lima y provincias, uniformizar loslineamientos de la orientacin, simplificar los procedimientos y trmites, y utilizarintensivamente tecnologas de la informacin.

La facilitacin del comercio exterior, en paralelo con mejoras en el control de las im-portaciones, fueron los dos objetivos ms importantes que ha tenido la nueva SUNATen el mbito aduanero. En cuanto al primer objetivo, la estrategia se sustenta en laintegracin de los procesos y el uso intensivo de tecnologas de informacin basadoen Internet y la construccin de una Red de Servicios Electrnicos, lo cual facilita lainteraccin de los usuarios y operadores del comercio exterior con la SUNAT.

En cuanto al control de las importaciones, la SUNAT ha mejorado tanto los sistemasde riesgo y verificacin de precios, como el anlisis de estadsticas y el uso de tecno-loga para focalizar los esfuerzos en la combinacin de elementos de mayor riesgo. Almismo tiempo se ha incorporado y capacitado a personal especializado en temas devaloracin. Todo ello ha permitido, por ejemplo, hacer frente de manera adecuada a lasalida de las empresas verificadoras de importaciones, lo cual no ha afectado la re-caudacin ni incrementado los tiempos de atencin del despacho aduanero.

Las medidas de corto plazo aplicadas por la SUNAT han permitido que los IngresosTributarios del Gobierno Central pasen de S/. 23 744 millones en 2001 a S/. 35 588millones en el 2005, registrando tasas de crecimiento anual de 9,5% el 2004 y 12,1%en el 2005.

11RESUMEN EJECUTIVO

A partir del 2002 la evolucin de los Tributos Internos muestra importantes crecimien-tos reales, pasando de 3,5% en dicho ao a 11,6% el 2003, 8,6% el 2004 y 14,7% en el2005. En cuanto a la recaudacin de Tributos Aduaneros se observa un repunte apartir del 2003, con crecimientos importantes de 8,4% en dicho ao, 10,5% en el 2004y 8,0% el 2005, en un contexto de mayores acciones de control implementadas por laSUNAT como parte de su funcin de supervisin de importaciones.

En consecuencia, entre el 2001 y el 2005 los Ingresos Tributarios del Gobierno Centralhan experimentado un crecimiento real acumulado de 39% lo cual representa unarecaudacin adicional para el Estado de aproximadamente S/. 12 000 millones y unaumento de la presin tributaria, que cerr el 2005 en 13,9%, siendo ste el nivel msalto logrado en los ltimos siete aos. Cabe recordar que la presin tributaria fue deslo 12,6% en el 2001.

Ms all de la puesta en prctica de todas estas medidas, el mayor desafo que laSUNAT deba encarar estaba referido al diseo e implementacin de su propio cam-bio. El gran dilema que enfrentaba era cmo dar una nueva direccin a una Institucinque haba sido violentada por el "status quo" reinante durante el gobierno del Presiden-te Alberto Fujimori.

Las reformas estructurales que deban ser llevadas a cabo requeran un nuevo mode-lo de planeamiento institucional, que comprometiera a todos los trabajadores de laInstitucin; promover nuevos estilos de liderazgo en la bsqueda de los futuros direc-tivos de la Institucin; la difusin de principios, prcticas y ejemplos de reconocimientoal trabajador a travs de premios y concursos, y el desarrollo de las competencias delos trabajadores basados en un nuevo plan de capacitacin que se vio fortalecido porel uso de nuevas herramientas como el E-learning.

Para fortalecer su relacin con el ciudadano, la SUNAT ha tomado una serie de medi-das como la implementacin de la Defensora del Contribuyente, la formacin del Gru-po Consultivo en Temas Aduaneros y el Grupo de Trabajo de Tributos Internos, lacreacin de conciencia tributaria basada en la educacin, para lo cual se han desarro-llado programas exitosos como "Ensendote a contribuir" y el Programa de Forma-cin Laboral Juvenil, y la reimplantacin, en coordinacin con el Ministerio de Econo-ma y Finanzas (MEF), del Sorteo de Comprobantes de Pago.

La apuesta por el Gobierno Electrnico ha sido, sin duda, una caracterstica de lanueva SUNAT. As, se dio impulso a SUNAT Operaciones en Lnea -SOL- que le vali ala Institucin el premio a la mejor solucin estatal en los Premios PC World 2003, lautilizacin de tecnologa celular, tecnologa de radio troncalizado digital y tecnologa


satelital, adems de la implementacin de redes neuronales en la lucha contra lasubvaluacin y el contrabando, que tambin le vali un reconocimiento del IT-USERSAwards 2004, entre otras distinciones recibidas durante el 2005.

Es indudable que la fusin SUNAT-Aduanas ha constituido el mayor cambio estructu-ral de la administracin tributaria peruana desde su creacin. Segn el modelo defusin definido, en una primera etapa se han fusionado los rganos de apoyo comu-nes para favorecer la coordinacin sin afectar el da a da. Ms adelante y como unasegunda etapa, se integrarn los procesos de recaudacin, cobranza y fiscalizacin,siempre y cuando el anlisis de procesos, los desarrollos tecnolgicos y los estndaresde calidad aseguren que esta integracin slo implicar mejoras y reduccin de cos-tos tanto para el contribuyente como para el Estado.

El proceso de fusin tambin ha significado la reduccin de costos de cumplimientopara los usuarios del comercio exterior, a travs de la simplificacin de trmites yprocedimientos y el uso de tecnologa orientada al servicio de los exportadores eimportadores. En ese contexto, se ha dado especial nfasis a la introduccin masivade sistemas electrnicos, con el objeto de eliminar gradualmente el uso de formula-rios y papeles, a fin de lograr una comunicacin directa con los usuarios del comercioexterior, ganando en productividad.

El apoyo y compromiso de la SUNAT en la elaboracin de la Reforma Tributaria 2003-2004 tienen que ver con sentar las bases para una mejor administracin de los tribu-tos internos y aduaneros en beneficio del pas. Y es que para la SUNAT, una buenalegislacin asegura su aplicacin eficiente y efectiva, adems de estimular el cumpli-miento voluntario de los contribuyentes. As, al amparo de la Ley N 28079, publicadael 27 de septiembre del 2003, la SUNAT contribuy a la publicacin de los 28 DecretosLegislativos, once Decretos Supremos y cinco Resoluciones de Superintendenciaque conformaron la Reforma Tributaria.

El tema de la facilitacin del cumplimiento de obligaciones tributarias es continuo y harecibido un aporte reciente con el servicio a ms de 100 mil personas naturales deldenominado "Archivo Personalizado", especie de declaracin sombra, en el que seacumula y pone a disposicin de estos contribuyentes sobre retenciones y pagos acuenta realizados en el ejercicio 2005.

Finalmente, durante el 2005 la SUNAT sigui innovando y aportando creatividad paraconsolidar los logros alcanzados, mejorar los procesos, corregir lo que resulte nece-sario y seguir adoptando las decisiones de mediano y largo plazo que aseguren laviabilidad de la Institucin en beneficio del pas.

13ANTECEDENTES

1. Panorama fiscal

Luego de sufrir los efectos negativos del Fenmeno del Nio de 1998, la crisis finan-ciera internacional y el deterioro en sus trminos de intercambio, la economa peruanamostraba signos de una ligera recuperacin que lamentablemente se vea frenada porla tensa situacin poltica derivada de la corrupcin que se hizo evidente en los ltimosaos del gobierno de Alberto Fujimori.

ANTECEDENTES

Grfico N1PBI(Variacionesporcentualesreales anuales)

14

12

10

8

6

4

2

0

-21994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

12,8

-0,7

0,9

8,6

2,5

6,8

2,9


Si bien las exportaciones, principalmente de minerales y recursos hidrobiolgicos, sehaban recuperado, la demanda interna (que cay 3,1% en 1999 y creci 2,3% el 2000)todava era insuficiente como para generar un efecto multiplicador en la economa. Laconfianza de los consumidores era reducida y la inversin privada se haba contradoy estancado en alrededor de 16% del PBI.

De otro lado, el crdito al sector privado era bastante reducido como consecuencia dela demora en la recuperacin de la actividad econmica y la alta percepcin de riesgoque mantenan los bancos respecto de sus clientes.

El comportamiento de la actividad econmica haba debilitado la situacin fiscal. Losingresos tributarios del Gobierno Central descendieron a 12,8% del PBI en 1999 y12,3% en el 2000, mientras que los gastos no financieros -rgidos y sin la facilidad deser reducidos sin altos costos sociales- se mantenan alrededor de 16% del PBI, acausa de la campaa electoral.

El Sector Pblico -que haba registrado un dficit de 3,2% y 3,3% del PBI en 1999 y2000, respectivamente- se configuraba como la principal fuente de desequilibriomacroeconmico del pas.

Grfico N2Demandainterna einversinprivada

16

14

12

10

8

6

4

2

0

-2

-41994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

50

40

30

20

10

0

-10

-20

Demanda interna

Inversin privada

15ANTECEDENTES

El problema de la recaudacin se centraba en el Impuesto a la Renta. Si bien la situa-cin econmica y la poca atencin por la fiscalizacin que comenzaba a experimentarla SUNAT -y la limitada participacin de Aduanas para contrarrestar el contrabando y ladefraudacin de rentas de aduanas- haban mellado el rendimiento del IGV y del Im-puesto Selectivo al Consumo (ISC), los efectos negativos de modificaciones realiza-das en la Ley del Impuesto a la Renta en aos anteriores comenzaban a sentirse.

Grfico N3BrechasAhorro -Inversin(% PBI)

2

0

-2

-4

-6

-8

-101994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Brecha pblica

Brecha privada

En general, la poltica tributaria se haba tornado bastante laxa, habindose otorgadouna serie de exoneraciones y otros beneficios tributarios que haban perforado la basetributaria y distorsionado las decisiones de los agentes econmicos.

As por ejemplo, se haban introducido regmenes especiales en el Impuesto a la Ren-ta, tales como la Ley de Promocin del Sector Agrario y la Ley de Fomento a la Inver-sin en la Amazona; se otorgaron beneficios por reinversin de utilidades y se introdu-jo la depreciacin acelerada en el sector minero; se derog el Impuesto Extraordinarioa los Activos Netos (IEAN), que haba sido introducido ante la declaracin deinconstitucionalidad del Impuesto Mnimo a la Renta; se permiti la doble depreciacinde los activos de empresas en reorganizacin (beneficindose principalmente lasempresas elctricas), se incrementaron las provisiones bancarias y se fij un trata-miento especial para el arrendamiento financiero (leasing); entre otros.


16

14

12

10

8

6

4

2

0

-2

De otro lado, debido a la mecnica interna del Impuesto a la Renta, los pagos a cuentade las empresas estaban influenciados por los resultados econmicos desfavorablesde los ejercicios precedentes a travs del coeficiente, el arrastre de prdidas y laaplicacin de saldos a favor.

En este contexto, el Gobierno de Transicin del Presidente Valentn Paniagua -queasumi el cargo en noviembre del 2000- implement una serie de medidas fiscales1con el fin de entregarle al nuevo gobierno, que entrara en funciones a partir de julio de2001, un mejor panorama fiscal.

En concordancia con los lmites establecidos por la Ley de Prudencia y Responsabili-dad Fiscal, introducida en diciembre de 1999, se traz la meta de mantener el dficitdel Sector Pblico Consolidado por debajo de 1,5% del PBI, an cuando una polticacontra-cclica hubiera servido para estimular la demanda interna y reactivar la econo-ma.

Este escenario no slo supona un ajuste de los gastos y una adecuada priorizacinde los recursos destinados a los principales programas pblicos -que se sinti duran-te todo el segundo semestre del 2000- sino tambin la aplicacin de una Reforma

Grfico N4Evolucinde losprincipalestributos(% PBI)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

I. RentaIGVISCAd ValoremOtrosDevoluciones

1,5

1,7

2,3

6,0

2,6

-0,5

1,5

1,8

2,1

6,3

2,9

-0,6

1,5

1,7

2,0

6,3

3,6

-0,6

1,5

1,6

2,1

6,6

-0,9

3,6

1,3

1,7

2,1

6,7

3,5

-1,1

1,2

1,6

2,0

6,3

2,9

-1,2

1,2

1,6

1,8

6,5

2,8

-1,5

1 En el marco de la Carta de Intencin suscrita con el FMI en el 2001.

17ANTECEDENTES

Tributaria centrada en la racionalizacin de las exoneraciones y dems beneficiostributarios.

Segn el Fondo Monetario Internacional (FMI), una cuantificacin preliminar del costofiscal de las exoneraciones bordeaba el 2% del PBI. Esta cifra era equivalente a docemeses de gastos no financieros del Tesoro Pblico. Por tanto, era imprescindible quelas exoneraciones no siguieran aumentando, dado que ello implicaba menores recur-sos para la educacin, la salud y la lucha contra la pobreza.

As, el Gobierno de Transicin solicit al Congreso de la Repblica la delegacin defacultades para legislar en materia tributaria con el objeto de lograr un Sistema Tribu-tario simple y de aplicacin general. Lamentablemente, a pesar de que el eje centralde la propuesta consista en la eliminacin de las exoneraciones, se avanz muy poco.

2. Desempeo institucional

Despus de lograr una exitosa reorganizacin durante la primera mitad de los aosnoventa, la SUNAT no pudo continuar con mayores avances en su proceso de desa-rrollo, debido -entre otras razones- al manejo poltico que se hizo de la Institucin,sobre todo durante los ltimos aos de dicha dcada.

En efecto, desde 1997 la Institucin pierde fuerza y vitalidad y se ve sometida -directao indirectamente- a las directrices del MEF, que por esos aos ya haca evidente queabandonaba los lineamientos del mantenimiento del equilibrio macroeconmico,especficamente en lo que se refiere a las cuentas fiscales.

No slo se dej de tener en cuenta la opinin tcnica de la SUNAT en el diseo de lapoltica tributaria -se dict una serie de exoneraciones, fraccionamientos, conveniosde estabilidad tributaria y dems beneficios tributarios-, sino que adems se subordi-n la propia gestin de la Institucin a travs del control de posiciones directivas cla-ves.

Dos casos marcaron el devenir negativo de la SUNAT por esos aos: la fiscalizacinal ex asesor presidencial Vladimiro Montesinos Torres y la creacin del "RUC Sensi-ble".

En abril de 1997, se filtr a la prensa las declaraciones de impuestos de VladimiroMontesinos Torres. En un caso inslito, Montesinos solicit que se le fiscalizara. Apesar de que a todas luces era irregular su nivel de ingresos mostrado, y luego de una


simple comprobacin documentaria, la SUNAT concluy que "de la fiscalizacin inte-gral no se haba detectado ningn tipo de reparo ni omisin en el pago de impuestos,as como tampoco se haba detectado infraccin tributaria alguna". Todas estas irre-gularidades son hoy materia de una denuncia penal contra todos los involucrados.

Por su parte, el denominado "RUC Sensible", creado para evitar casos de filtracincomo los sucedidos con las declaraciones de impuestos de Montesinos, comenz aser utilizado como un "escudo tributario" para impedir las fiscalizaciones a las perso-nas ms allegadas al Gobierno. Este "RUC Sensible" fue utilizado tambin para acce-der en forma ms rpida a la informacin tributaria de los opositores al rgimen de eseentonces.

En este perodo tambin se registr la infiltracin de agentes del Servicio de Inteligen-cia Nacional (SIN) en la Unidad Especial de Investigaciones Tributarias (UEIT). Estaoficina estaba integrada por policas adscritos a la SUNAT. Su accionar se volvi cadavez ms agresivo y arbitrario. Fueron muy comentados por los medios de comunica-cin los casos de auditorias ejecutadas por la Administracin Tributaria contra lderespolticos, empresarios y periodistas opuestos al rgimen de Fujimori.

Todo esto hizo que la SUNAT se presentara ante la sociedad y los contribuyentescomo una Institucin con demasiado poder, que utilizaba mtodos policiales y servaal Gobierno para intimidar a sus opositores, mientras que aquellos cercanos al rgi-men gozaban, mediante el "RUC Sensible", del privilegio de no ser fiscalizados.

Esta situacin de subordinacin ante el poder poltico mell la mstica de los trabajado-res. Se perdi la identificacin con la visin institucional. Las decisiones poco transpa-rentes de la Alta Direccin contribuyeron al desnimo de los trabajadores. En general,la productividad de los trabajadores se deterior.

La situacin interna fue aprovechada, de alguna manera, por los contribuyentes pues-to que los niveles de cumplimiento tributario se vieron afectados. Si bien la SUNAThaba logrado importantes avances en el rea de recaudacin -registro de contribu-yentes y control de obligaciones de declaracin y pago, principalmente-, haba descui-dado la fiscalizacin, en particular de los grandes grupos econmicos.

El modelo de fiscalizacin estaba agotado y la sensacin de riesgo entre los contribu-yentes se haba reducido. Las acciones de fiscalizacin resultaban insuficientes parareducir los niveles de incumplimiento y de evasin tributaria. La planificacin de lasacciones de fiscalizacin se basaba en trminos cuantitativos y no cualitativos, gene-

19ANTECEDENTES

rando altos ndices de inequidad horizontal y vertical. Asimismo, no correspondan aun anlisis sectorial previo, lo que le restaba eficacia.

Las acciones de fiscalizacin -auditorias, verificaciones, acciones inductivas, inter-venciones de control mvil y verificacin de la entrega de comprobantes de pago- sehaban reducido considerablemente. Segn el FMI, el nmero de auditorias entre 1998y el 2000 disminuy a la mitad.

Los programas de auditoria denominados COA (Confrontacin de OperacionesAutodeclaradas) se haban descontinuado a la espera de la implementacin de la nue-va estrategia de fiscalizacin derivada del Convenio BID-CIAT-Agencia Tributaria Es-paola que, por esos aos, estaba trabajando en la SUNAT. Los programas de controlde emisin de comprobantes de pago haban disminuido en cerca de 80% lo cualhaca imperceptibles las sanciones de cierre de locales, que tanta sensacin de ries-go haba generado en el pasado.

Si a esta situacin se le suma el inadecuado manejo de la cartera morosa -productode la mala calidad de la informacin registrada en los sistemas operativos de la SUNAT-que haca poco efectivas las acciones de cobranza, y la creciente cantidad de recla-mos y apelaciones que eran ganados por los contribuyentes, se entiende porqu seredujeron los niveles de cumplimiento tributario.

Cuando en agosto del 2000 se design a un nuevo Superintendente Nacional, se in-tent revertir esta situacin. Sin embargo, ste estuvo en el cargo slo 45 das, puesrenunci cuando desde el MEF -va Resolucin Suprema- se dispuso el nombramien-to de determinados funcionarios en puestos claves de la SUNAT, algo sin preceden-tes.

Inmediatamente despus de esta renuncia, fue designada otra Superintendente Na-cional, que igualmente se mantuvo en el cargo slo un mes y medio, pues tuvo quedejarlo como consecuencia de la abrupta renuncia de Alberto Fujimori a la Presidenciade la Repblica en noviembre de ese ao.

Es indudable que la inestabilidad de la direccin de la SUNAT haba empeorado elclima interno, y la sensacin de desorden y desorientacin entre los trabajadores eraaltsima. En estas circunstancias, en noviembre del 2000, con el Gobierno de Transi-cin ya instaurado, Luis Alberto Arias asumi la direccin de la SUNAT.


Durante su gestin, la Institucin comienza a retomar sus objetivos principales: com-batir la evasin y promover el cumplimiento voluntario. As, se crearon la IntendenciaNacional de Cumplimiento Tributario y la Intendencia Nacional de Servicios al Contri-buyente. Adems, se despidi al personal que estuvo vinculado con actos irregularesen la gestin anterior y se design a nuevos Intendentes, Gerentes y Jefes.

Con el inicio del nuevo gobierno del Presidente Alejandro Toledo (julio del 2001), habaexpectativa en la ciudadana para que la SUNAT contine la recuperacin de sus prin-cipios de honestidad y transparencia, dramticamente afectados por la intromisinpoltica que sufri hacia finales de la dcada de los noventa. Uno de los aspectoscruciales a superar era la inestabilidad en la direccin de la Institucin, que habaoriginado que, de agosto del 2000 a agosto del 2001, pasaran por la jefatura de laSUNAT cinco Superintendentes.

21PRIMERA PARTE

Al ponerse en marcha el nuevo gobierno del Presidente Alejandro Toledo, en julio del2001 se design a Beatriz Merino como Jefa de la SUNAT. Como se mencion en laseccin anterior, con el inicio del nuevo gobierno se esperaba que la Institucin recu-pere la confianza de la sociedad civil, perdida como producto de la intromisin polticay la corrupcin que se evidenciaron durante los ltimos aos del Gobierno de AlbertoFujimori.

As, adems de recuperar la imagen de honestidad y justicia, haba expectativa en quese ejecuten una serie de reformas estructurales que le dieran un nuevo aliento e im-pulsaran su desarrollo institucional.

En lnea con los objetivos de la poltica fiscal, se esperaba tambin mejoras en elcontrol de la evasin, especficamente en el IGV y el Impuesto a la Renta, para aumen-tar los ingresos tributarios.

Para poder llevar a cabo estas reformas de orden estructural era necesario, primero,satisfacer la necesidad apremiante de mayores ingresos tributarios por parte del Es-tado, as como las demandas de los contribuyentes y la sociedad en general por unamayor transparencia y mejores servicios; de forma tal que la Institucin tuviera el es-pacio necesario para trabajar su propio cambio.

PRIMERA PARTERECUPERACIN E INCREMENTO DE LA RECAUDACIN,SUSTENTADOS EN UN MEJOR SERVICIO AL CONTRIBUYENTE


En ese sentido, jugaron un papel fundamental el Rgimen de Retenciones y Percep-ciones del IGV y el Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias -o simplemente Sis-tema de Detracciones-, el fortalecimiento de la fiscalizacin y la lucha contra el contra-bando y la ampliacin de los Centros de Servicios al Contribuyente.

Los buenos resultados obtenidos con estas medidas, entre otras, han permitido que laInstitucin se concentre en reformas de mediano y largo plazo. El mayor nfasis enaspectos de organizacin y recursos humanos, la fusin SUNAT-Aduanas, la Refor-ma Tributaria 2003-2004 y la profundizacin del desarrollo tecnolgico, con sus efec-tos positivos en una mayor productividad institucional, constituyen los ejemplos mssignificativos de esta visin de largo plazo.

Todas estas reformas estructurales se han venido implementando durante las gestio-nes de Beatriz Merino y Nahil Hirsh, quien fue designada Jefa de la SUNAT en julio del2003 tras el nombramiento de Beatriz Merino como Presidenta del Consejo de Minis-tros.

Cabe indicar que Nahil Hirsh form parte del equipo directivo que Beatriz Merino incor-por a la SUNAT y antes de asumir el mximo cargo de la SUNAT se haba desempe-ado como Superintendenta Nacional Adjunta de Aduanas -durante el primer ao de lafusin- y antes como Intendenta Nacional de Cumplimiento Tributario.

23CAPTULO 1: AMPLIACIN DE LA BASE TRIBUTARIA

La evasin constituye un acto consciente y doloso que pretende evitar, o reducir demanera sistemtica, el pago de las obligaciones tributarias, implicando acciones queviolan normas legales establecidas.

Lamentablemente, en el Per la evasin se encuentra bastante generalizada y tieneuna amplia aceptacin social. Las causas son diversas y entre ellas se puede men-cionar el deseo de obtener o retener mayores ingresos, la falta de conciencia tributaria,la complejidad de algunas normas tributarias y la estructura informal del aparato eco-nmico, sin olvidar los recurrentes perodos recesivos de nuestra economa.

El IGV era el impuesto con mayores ndices de evasin. El FMI haba estimado que latasa de evasin ascenda a 50% en el 2001. Por su parte, la SUNAT calculaba que,para el 2000, la tasa de incumplimiento del IGV -es decir, por evasin y morosidad-bordeaba el 48% y se concentraba en sectores como comercio, prestacin de servi-cios, elaboracin de alimentos, pesca y agricultura.

Dado que la SUNAT no ejerce ningn tipo de control sobre la cuanta de las tasas deimpuestos ni sobre las modificaciones de la poltica tributaria -como por ejemplo en elcaso de la eliminacin de exoneraciones- el aumento de la recaudacin deba lograrse

CAPTULO 1AMPLIACIN DE LA BASE TRIBUTARIA


incrementando la base tributaria2, por lo que esa fue exactamente la estrategia centralque se adopt.

De esta manera, la SUNAT deba encontrar mecanismos de control que incrementenrpidamente la base imponible y al mismo tiempo la recaudacin.

1. Medidas para asegurar el pago del IGV

A mediados del 2002, la SUNAT implement con xito una serie de medidas de am-pliacin de la base tributaria orientadas a incrementar la recaudacin del IGV.

Estas medidas fueron: el Rgimen de Retenciones, el Sistema de Pago de la Obliga-ciones Tributarias (Sistema de Detracciones) y el Rgimen de Percepciones, quebuscaron incrementar el nmero de contribuyentes con declaracin y pago puntual desus obligaciones del IGV.

Es importante precisar que estas medidas no implicaron la creacin de nuevos im-puestos o la elevacin de las tasas vigentes, sino que constituyeron mecanismos pormedio de los cuales se asegur el pago de las obligaciones tributarias del IGV. Ade-ms, se evit que quienes cobraban este impuesto a sus clientes dejaran de pagar alEstado y lo considerasen como una "ganancia" adicional de su negocio.

Por ejemplo, durante el 2003 se detect algunos sectores, como el de intermediacinlaboral -los llamados 'services'- en el que exista una gran brecha de incumplimientotributario, a pesar de las ganancias existentes. Por ello, luego del estudio respectivo yde los cruces de informacin correspondientes, la SUNAT incorpor a ste y otrossectores, al Sistema de Detracciones. El resultado fue un incremento casi inmediatode la recaudacin de las empresas de intermediacin laboral de casi 80%.

1.1. El Rgimen de Retenciones

Siguiendo la experiencia exitosa de pases como Argentina, Uruguay, Colombia, Ecua-dor, Mxico y Chile, la SUNAT implement el Rgimen de Retenciones del IGV a travsde los grandes compradores, el mismo que consista en nombrar a las empresas

2 Entendida no slo como el mayor nmero de contribuyentes inscritos en el RUC, sino tambin como un mayor

cumplimiento de aquellos que ya lo estn.


compradoras ms grandes del pas como agentes retenedores del IGV -ms de milempresas consideradas Principales Contribuyentes- las cuales deban efectuar la re-tencin del 6% de los pagos realizados a sus diferentes proveedores.

Como es comn en la literatura sobre este tpico, el supuesto de evasin radica en elcomportamiento tributario de los proveedores, generalmente empresas medianas que,a pesar de lograr ventas importantes a los grandes contribuyentes, no declaran odeclaran parcialmente sus impuestos.

La tasa de retencin de 6% sobre el precio de venta que se fij, dista mucho de serexcesiva e inclusive es inferior a las tasas aplicadas en pases vecinos como Colom-bia, cuya tasa es de 12%, Uruguay que posee una tasa de 11,5%, y Argentina en cuyocaso las tasas aplicadas van de 8,4% a 16,8% en funcin de la modalidad y el tipo deoperacin efectuada, segn el cuadro mostrado a continuacin.

El efecto financiero es an mucho menor si se considera que slo una parte de lasventas realizadas por el proveedor estn orientadas a sujetos designados agentes deretencin.

Tasa de retencin del IVA en otros pases

Clase de sistema de retencin

Empresas proveedoras Tarjeta de Crdito Otros

Rgimen Comn Emisores de tarjetas de crdito y

dbito Quienes contraten con no domiciliados

Agentes Especiales Entidades Pblicas

Entidades Pblicas que paguen obraspblicas viales

Agentes de retencin RgimenGeneral

Tasa Retencin

Del 8,4% al 16,8%

12%

3,6% en bienes8,4% en servicios

11,5%

6%

% respectoal IVA

40-80%

75%

30% bienes70% servicios

50%

33,3%

1/ A julio 2002.Fuente: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias - CIAT

Comunidad Andina de Naciones - CAN

Pas

Argentina

Colombia

Ecuador

Uruguay

Per

Tasa IVA1/

21%

16%

12%

23%

18%


No slo no se estableci la obligacin de efectuar la retencin entre aquellos designa-dos como agentes de retencin, sino que se fij un lmite de 700 Nuevos Soles, pordebajo del cual se exceptuaba al contribuyente de la obligacin de ejercer la retencin,por lo que ambos factores contribuyeron a que la "tasa efectiva de la retencin"3 sobreel total de sus operaciones se redujera considerablemente.

Por ejemplo, si un proveedor tiene el 50% de sus operaciones gravadas con agentesretenedores y el otro 50% con no agentes - operaciones por las cuales no es retenido-entonces la tasa efectiva de retencin sobre el total de sus operaciones se reduce a lamitad e incluso a menos.

Asimismo, dado que el rgimen tena como finalidad retener parte del IGV en aquelloscontribuyentes que estaban incumpliendo total o parcialmente con sus obligacionestributarias, se excluy de la retencin a los Buenos Contribuyentes, quienes s cum-plan oportunamente con sus obligaciones. En ese sentido, dicho sistema se convirtien una buena herramienta para mejorar la conducta tributaria.

Con este rgimen, la SUNAT pudo identificar que ms de 30% de los ms de cien milproveedores de los grandes compradores del pas eran omisos a la declaracin y alpago del IGV, cifra que demuestra la magnitud de la brecha de declaracin y pago delIGV.

Adems de las empresas del sector privado, el Estado tambin actu como agenteretenedor del IGV por las compras que realizaba a travs de sus unidades ejecutoras,asegurando tambin el cumplimiento tributario de sus proveedores.

As, durante el 2002 se logr retener S/. 622 millones lo cual permiti incrementar larecaudacin del IGV Interno en ms de 15%. Al ao siguiente se registraron retencio-nes por un total de S/. 1 424 millones, en el 2004 se obtuvo S/. 1 422 millones yS/. 1 372 millones durante el 2005.

Del total retenido desde que se inici el rgimen y al cierre del primer semestre del2005, se ha podido detectar que ms de 7 mil proveedores eran omisos a la presenta-cin de las declaraciones de pago y ms de 17 mil no declaraban el total de las ventasinformadas.

3 Es decir, la que resulta del ratio importe retenido/ventas gravadas totales.


De otro lado, desde que se implement este rgimen se ha efectuado retenciones aaproximadamente 177 mil contribuyentes.

1.2. El Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias

El Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias o simplemente Sistema de Detrac-ciones del IGV, fue inicialmente diseado para mejorar el cumplimiento tributario en lacomercializacin de productos cuya distribucin tena altos ndices de informalidad,como ocurre, por ejemplo, con los productos pesqueros, agropecuarios y algunosservicios de difcil control.

Es un mecanismo realmente innovador en Amrica Latina y que ha logrado buenaefectividad dada la ventaja, para el control fsico del traslado de mercaderas, de laconcentracin geogrfica de los puntos de distribucin.

Este sistema, aplicable en un inicio a la comercializacin de arroz pilado4, azcar yalcohol etlico, est vigente desde julio del 2002 y opera a travs de la detraccin de unporcentaje del pago que efectan los compradores a los proveedores de los bienes o

Grfico N5Rgimen deRetencionesdel IGV(Millones deNuevos Soles)

1000

800

600

400

200

0II 2002 I 2003 II I 2004 II I 2005 II

621,8691,2 668,9

715,0 709,4 730,9 703,2

4 El arroz pilado fue excluido del mbito de aplicacin del IGV y afectado con un Impuesto a las Ventas en la primera

etapa.


Actualmente, el Sistema de Detracciones se est aplicando a la comercializacin deotros bienes como pesca, algodn, caa de azcar, madera, arena y piedra de cons-truccin, desechos metlicos, servicios de intermediacin laboral, maz amarillo duro,abono, cueros y pieles, aceite de pescado, harina, polvo y pallets de pescado, embar-

* Incorporados mediante R.S N 258-2005/SUNAT del 29.12.2005, con vigencia desde febrero del 2006.

Productos o servicios Porcentaje dela detraccin

Azcar 10%Alcohol etlico 10%Recursos hidrobiolgicos (pesca) 9%Algodn (rama y desmontado, desperdicios de algodn) 11%Caa de azcar 12%Madera 9%Desperdicios y desechos metlicos 14%Arena y piedra para la construccin 12%Bienes del apndice I, cuando renuncian a la exoneracin del IGV 10%Intermediacin laboral 14%Maz Amarillo duro 7%Abono, cueros y pieles 4%Aceite de Pescado 9%Harina, Polvo y Pallets de pescado 9%Embarcaciones Pesqueras 9%Arrendamiento de bienes 12%Mantenimiento y reparacin de bienes muebles 9%Movimiento de carga 14%Otros servicios empresariales 14%Leche Cruda entera 4%Fabricacin de bienes por encargo* 12%Servicio de transporte de personas* 12%Comisin Mercantil* 12%

servicios afectos. El dinero "detrado" es depositado en una cuenta del Banco de laNacin a nombre del proveedor. A travs del dinero depositado en la cuenta, el provee-dor debe cumplir luego con el pago del IGV u otros impuestos.


caciones pesqueras; arrendamiento de bienes muebles, mantenimiento y reparacinde bienes muebles, movimiento de carga, otros servicios empresariales y leche crudaentera. A partir de febrero del 2006 tambin se aplica a la fabricacin de bienes porencargo, servicio de transporte de personas y comisin mercantil.

El monto "detrado" y depositado en el Banco de la Nacin por los clientes de losproductores y comercializadores de los productos y servicios incluidos en este siste-ma, ascendi a S/. 67 millones el 2002, S/. 498 millones en el 2003, S/. 1 228 millonesen el 2004 y S/. 2 503 millones en el 2005.

Grfico N6Sistema deDetraccionesdel IGV(Millones deNuevos Soles)

1400

1200

1000

800

600

400

200

0II 2002 I 2003 II I 2004 II I 2005 II

67,6

786,5

1133,8

154,8

343,5 441,9

1369,3

Asimismo, al cierre del 2005 son cerca de 56 mil los contribuyentes que efectanoperaciones comprendidas en este sistema y tienen cuentas abiertas en el Banco dela Nacin para que sus clientes les efecten el depsito correspondiente.

1.3. El Rgimen de Percepciones

Este rgimen se aplica cuando se tiene un gran proveedor formal - como en el caso dela produccin de combustibles- pero no existe certeza de que sus clientes -distribui-dores, estaciones de servicios y grifos- cumplan con pagar sus obligaciones tributarias.Por ello, se dispuso que algunos grandes proveedores cobren parte del impuesto que


luego van a generar sus clientes cuando vendan los bienes y lo depositen al fisco. Loscobros as percibidos se pueden descontar de las obligaciones tributarias de estoscontribuyentes.

El Rgimen de Percepciones se inici para controlar la comercializacin de combus-tibles lquidos de 3 230 contribuyentes, a travs de unos pocos agentes de percep-cin, quienes se encargan de efectuar el cobro adelantado del IGV, aplicando la tasade 1% sobre el precio de venta que est obligado a pagar el cliente.

Posteriormente, en noviembre del 2003 se ampli el rgimen para incluir la importa-cin de bienes, con el fin de asegurar el pago del impuesto correspondiente a lasposteriores ventas en el mercado domstico de aquellas personas que se abastecenen el mercado externo y dan inicio as a la cadena de produccin y/o comercializacinde sus productos.

En el caso de las importaciones, este sistema ha permitido a la SUNAT contar con unaherramienta para identificar a las personas que financian a los importadores denomi-nados "golondrinos". Es decir, a aquellos que realizan una sola importacin,incumpliendo luego con sus obligaciones tributarias en el mercado domstico.

La aplicacin del rgimen sobre las importaciones tambin ha permitido perfeccionarlos perfiles de riesgo de la fiscalizacin e identificar a contribuyentes omisos medianteel seguimiento del pago del IGV en la cadena de distribucin desde que la mercancaingresa al pas.

El porcentaje para determinar el monto de la percepcin del IGV vara entre 3,5% y10%, dependiendo de la mercanca y del grado de informalidad del agente sujeto a laaplicacin del rgimen.

Mediante Resolucin de Superintendencia N 189-2004, aplicable desde enero del2005, este rgimen ha sido ampliado a la venta interna de algunos bienes como harinade trigo, gas licuado, cerveza, gaseosas y otros insumos relacionados.

Asimismo, desde diciembre del 2005 entr en vigencia el rgimen de percepcin en laimportacin de CDs y DVDs en blanco sobre la base de montos fijos por unidadimportada, en concordancia con lo dispuesto por la Resolucin de SuperintendenciaN 224-2005/SUNAT, publicada el 01 de noviembre de ese ao.

Finalmente, mediante Resolucin de Superintendencia N 261-2005/SUNAT, de finesde diciembre del 2005, se ampli este rgimen a un grupo de productos de construc-


cin y comercio vinculado, as como a las ventas de productos por catlogos, discospticos, entre otros. Esta ltima ampliacin est vigente desde abril del 2006.

El monto de las percepciones no ha dejado de aumentar desde la implementacin deeste sistema: S/. 8 millones el 2002, S/. 105 millones en el 2003, S/. 432 millones el2004 y S/. 634 millones en el 2005.

2. Fortalecimiento de la fiscalizacin

Como se seal en los Antecedentes, desde 1999 la fiscalizacin se haba deteriora-do. Debido a la suspensin de las fiscalizaciones entre febrero y mayo del 2001, lasintervenciones haban disminuido en 54%. La cobertura de las acciones de fiscaliza-cin respecto del directorio total de contribuyentes haba pasado de 1,4% en el 2000 a0,6% el 2001.

Sin una adecuada gestin de los datos recibidos, el rendimiento econmico de lafiscalizacin tambin haba disminuido. La principal causa fue una mala asignacin delos casos con indicios de evasin que se seleccionaban, a partir de la DeclaracinAnual de Operaciones con Terceros (DAOT) y la Declaracin de Notarios.

Grfico N7Rgimen dePercepcionesdel IGV(Millones deNuevos Soles)

400

350

300

250

200

150

100

50

0II 2002 I 2003 II I 2004 II I 2005 II

8,4

291,2

73,0

197,9

342,6

31,5

234,0


Del mismo modo, los auditores no contaban con una adecuada capacitacin de lasnuevas herramientas que estaban a su disposicin. Es ms, al cabo de casi un ao,no todas las dependencias del pas contaban con el Sistema Integrado de Fiscaliza-cin para Auditores (SIFA) ni con el Sistema Integrado de Fiscalizacin para Progra-madores (SIFP).

Debido a todos estos hechos, la respuesta de la SUNAT ante la evasin no lograba seroportuna, lo cual originaba la disminucin de la sensacin de riesgo en los contribu-yentes.

En el caso de los Principales Contribuyentes (PRICOS), la estrategia de la SUNATsiempre haba sido el control minucioso de sus operaciones, buscando altos rendi-mientos en los reparos. Sin embargo, fue casi imposible ampliar la cobertura de lafiscalizacin a los Medianos y Pequeos Contribuyentes (MEPECOS) debido al eleva-do nmero de contribuyentes que conforman este segmento y a los limitados recur-sos con los que se cuenta para su control.

En este contexto, desde el 2002 la SUNAT se propuso incrementar la sensacin deriesgo en el segmento de MEPECOS, explotando inteligentemente la informacin in-terna y externa contenida en sus bases de datos. La nica forma de ampliar la cober-tura era a travs de cruces masivos de informacin y una mejor seleccin de loscasos a fiscalizar. Para cerrar la estrategia era necesario implementar Centros deControl y Fiscalizacin a fin de citar a los contribuyentes para ejecutar las verificacio-nes.

Para incrementar la potencia de las nuevas herramientas de fiscalizacin, se fortale-ci la cooperacin con entidades pblicas para compartir informacin estratgica.Gracias a esta sinergia, se logr incorporar a la Base de Datos Nacional de la SUNATinformacin procedente del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), elServicio de Administracin Tributaria (SAT), el Consejo Superior de Compras del Esta-do (CONSUCODE) y la Superintendencia Nacional de Registros Pblicos (SUNARP),con lo cual se perfeccion an ms la seleccin de los contribuyentes.

Con la fusin SUNAT-Aduanas la Base de Datos Nacional de la Institucin se fortalecial incluir toda la informacin sobre exportaciones e importaciones. Asimismo, un orde-nado procedimiento de negociacin de convenios interinstitucionales permiti obtenerinformacin adicional para la fiscalizacin.


Grfico N8Acciones deFiscalizacin(Nmero decasos)

1 500 000

1 250 000

1 000 000

750 000

500 000

250 000

02001 2002 2003 2004 2005

671 492

954 721

1 258 274

461 005410 717

Con estas medidas, las acciones de fiscalizacin -entre auditorias, verificaciones,acciones inductivas en Centros de Control y Fiscalizacin, intervenciones de ControlMvil y verificacin de entrega de Comprobantes de Pago- ms que se triplicaron afinales del 2005 respecto al 20015.

Acciones de Fiscalizacin(En nmero de casos)

5 En el perodo analizado, la reduccin que se observa en el nmero total de auditorias se debe a un cambio en la

estrategia de fiscalizacin: se opta por realizar un menor nmero de auditorias por devoluciones y -en su lugar-incrementar las verificaciones por devoluciones.

2001 2002 2003 2004 2005

Auditoras 7 613 9 836 7 877 5 810 5 883Verificaciones 19 490 34 907 45 781 55 934 56 171

Centros de Control y Fiscalizacin 39 443 48 170 74 717Control Mvil 298 269 328 413 389 409 631 525 962 750Verificacin de entrega de comprobantesde pago 85 345 87 849 160 547 151 263 128 318Otros 0 0 28 435 62 019 30 435

Total 410 717 461 005 671 492 954 721 1258 274


Como lo demuestran los resultados que se presentan en el cuadro precedente, lafiscalizacin estuvo centrada en acciones de impacto para el segmento de MEPECOS,donde se concentran los mayores ndices de informalidad, siendo particularmenteimportante el rol de los Centros de Control y Fiscalizacin y los operativos en lascalles.

2.1. Los Centros de Control y Fiscalizacin

En el 2002, la SUNAT inici la instalacin y puesta en marcha de los Centros de Con-trol y Fiscalizacin, como parte de una nueva estrategia integral de control a losMEPECOS, la cual buscaba inducir a determinados grupos de contribuyentes al pagode sus obligaciones tributarias mediante el uso de esquelas derivadas de cruces deinformacin.

La idea central fue descentralizar el control de los contribuyentes que presentabaninconsistencias entre lo que stos declaraban y lo que sus proveedores o clientesdeclaraban.

El universo inicialmente elegido fue el de los MEPECOS registrados en el RgimenGeneral del Impuesto a la Renta, los contribuyentes que pertenecan al Rgimen ni-co Simplificado (RUS) y al Rgimen Especial de Renta (RER) y las personas natura-les. Cabe mencionar que hasta esa fecha la fiscalizacin no haba llegado en formaplanificada y masiva a este universo.

A travs de estos Centros se detect casos de personas naturales con incrementopatrimonial no justificado, se verific la correcta declaracin y pago por el alquiler debienes muebles e inmuebles, se cruz informacin de profesionales -por ejemplo,mdicos, abogados, odontlogos y psiclogos, nunca antes fiscalizados- y recepto-res de ingresos de la Cooperacin Internacional -ex altos funcionarios pblicos- porRentas de Cuarta Categora, y se realizaron acciones inductivas a establecimientosque utilizaban tarjetas de crdito y/o dbito, con informacin de la operadora de tarje-tas de crdito VISA.

Fueron cuatro los Centros que se implementaron en Lima (Cercado de Lima y en losdistritos de San Isidro, Surco y Miraflores).

Con esta nueva estrategia de control, la SUNAT logr llegar a muchos ms contribu-yentes -ms de 38 mil por ao- e incrementar la sensacin de riesgo, a un reducidocosto de administracin.


2.2. Mayor presencia en las calles

Otras medidas que contribuyeron a mejorar la cobertura de la fiscalizacin fueron losoperativos de verificacin de entrega de comprobantes de pago, que casi se triplicaronentre los aos 2001 y 2005.

Estas intervenciones son muy importantes pues promueven la formalizacin de lacadena de comercializacin de bienes y servicios. Adems, hacen participar a losusuarios finales en la tarea de fiscalizacin tributaria.

Los resultados del Programa de Verificacin de Entrega de Comprobantes de Pago, atravs de fedatarios, han permitido conocer y sancionar a 55% de los contribuyentesintervenidos, por omitir la entrega del correspondiente Comprobante de Pago.

Es importante sealar que para no dificultar el desenvolvimiento de las actividadescomerciales con cierres de local, se flexibiliz la aplicacin de sanciones por esteconcepto, sin que ello significara una debilidad de la Administracin Tributaria, sinocomo parte de una estrategia que invitaba al infractor a corregir su conducta.

Esta situacin oblig a intensificar el accionar de la SUNAT as como a agilizar elprocesamiento de la informacin recogida mediante el Sorteo de Comprobantes dePago, lo que ha permitido realizar un seguimiento ms eficaz en contra de la evasintributaria.

Durante el perodo 2002-2004 se realizaron acciones de verificacin a grandescomercializadores de sectores altamente informales, como el avcola, a fin de lograrla inscripcin de los minoristas y la correcta determinacin de las deudas de los ma-yoristas. Con la informacin recogida, actualmente se est desarrollando un progra-ma para inscribir de oficio a los comerciantes minoristas informales.

En el sector textil se llevaron a cabo controles en la zona comercial de Gamarra con elobjetivo de verificar el traslado de mercaderas e inducir a la emisin de los Compro-bantes de Pago por toda venta efectuada. Asimismo, se realizaron acciones inductivasen galeras comerciales y acciones de control en los mercados mayoristas, como enel Mercado de Frutas, en el que -adicionalmente- se efectuaron intervenciones pre-ventivas con los transportistas y comerciantes.

Finalmente, otro programa que se revitaliz fue el de Control Mvil, el cual opera ac-tualmente las 24 horas del da. Aqu tambin la cantidad de intervenciones ms que setriplic durante 2005 respecto del 2001.


Se realizaron inspecciones a los transportistas en las garitas a lo largo de todo elterritorio nacional, lo cual tambin sirvi en las labores de investigacin para laimplementacin del Sistema de Detracciones. Por ejemplo, en los operativos espe-ciales de control de carreteras, se detectaban permanentemente traslados de arrozpilado con guas de remisin falsas que fueron materia de posteriores denuncias dedefraudacin tributaria.

3. Cobranza de la deuda tributaria

Si bien la fiscalizacin se ocupaba de asegurar que los contribuyentes declararan susreales operaciones econmicas o de incorporar al padrn de contribuyentes a todoslos sujetos que realizaran transacciones econmicas gravadas, la cobranza de lasdeudas tributarias deba reorganizarse para contribuir a mejorar los niveles de cumpli-miento tributario de los contribuyentes.

La cobranza de las deudas tributarias es una herramienta que utilizan las Administra-ciones Tributarias para reducir los ndices de morosidad en la declaracin y pago deimpuestos. En la medida que sea oportuna y bien orientada, su efecto sobre la con-ducta de los contribuyentes en periodos posteriores es muy importante.

Como se mencion en los Antecedentes, al igual que en el caso de la fiscalizacin, lasacciones para cerrar las brechas de declaracin y pago haban perdido efectividad.

Si bien los omisos a la declaracin en PRICOS no eran ms del 3% del total de obliga-dos, en MEPECOS la situacin era radicalmente diferente pues bordeaba el 50%. Lafalta de lineamientos adecuados haba llevado a que los rganos descentralizadosaplicaran criterios diferentes para la emisin de las comunicaciones y las sancionescorrespondientes, diluyendo la contundencia que se pretenda obtener en la reduccinde la brecha de declaracin y pago.

Adems, se notaba una excesiva cautela de las dependencias para el desarrollo delas acciones de cobranza debido al poco apoyo poltico que perciban y a directivasestablecidas desde el MEF. Asimismo, la mala calidad de la informacin generaba queel 22% de las comunicaciones notificadas a los omisos a la declaracin fuese err-nea, lo cual le restaba efectividad a las acciones operativas.

De otro lado, no se sancionaba la omisin a la declaracin de manera oportuna, puesslo el 45% de las sanciones emitidas durante un ao corresponda al ejercicio co-


rriente adems de haberse suspendido ms de 46 mil sanciones de cierre de local6,estrictamente por razones polticas.

El Reglamento de Cobranza Coactiva, aprobado en 1997, se encontraba desfasado yno se contaba con un Procedimiento de Cobranza Coactiva que sirviera de gua detrabajo.

El personal que laboraba en las reas de cobranza coactiva, es decir, ejecutores yauxiliares coactivos, desempeaba adicionalmente otras funciones tales como repre-sentantes de crditos tributarios, fedatarios, jefes de seccin, entre otras. El nmerode ejecutores y auxiliares coactivos era limitado. En promedio, cada auxiliar coactivotramitaba 941 contribuyentes cuando el ptimo es que manejen una cartera de 250contribuyentes como mximo.

Se requera, entonces, una serie de medidas para revertir rpidamente esta tenden-cia. La estrategia se deba centrar en reducir la tasa de morosidad y aumentar larecuperacin de la deuda.

Durante el 2002, la SUNAT implement con xito una serie de medidas orientadas areducir la morosidad a travs de programas masivos que ampliaron la cobertura decontribuyentes con medidas de cobranza.

Se puso en marcha un sistema automatizado de retenciones bancarias, que hoy per-mite gestionar, de manera centralizada, la informacin a ser derivada a todos los ban-cos del pas por las deudas de los MEPECOS. Este procedimiento permiti masificarlos embargos que, por lo limitado de los recursos humanos, no se haba extendido demanera efectiva a este segmento de contribuyentes, con la consecuente prdida desensacin de riesgo que ello signific.

En coordinacin con el MEF, en julio del 2002 se dio inicio al procedimiento para trabarembargos en forma de retencin a proveedores del Estado, a travs del Sistema Inte-grado de Administracin Financiera (SIAF) mediante medios electrnicos.

El objetivo era la recuperacin de la deuda tributaria de los contribuyentes que sonproveedores del Estado. Posteriormente, este mecanismo fue ampliado, durante el2004, para incluir a otras entidades pblicas.

6 Informacin proporcionada por las dependencias en el 2001.


Estas acciones han permitido que la recuperacin de la deuda tributaria aumente deS/. 1 566 millones el 2002 a S/. 1 894 millones en el 2005. Asimismo, se implement lacobranza antes de la etapa coactiva, lo que posibilit una recuperacin menos buro-crtica de las deudas y llegar al universo objetivo -la gran masa de deudores MEPECOS-con acciones efectivas. As, durante el 2004 y 2005 este mecanismo permiti recau-dar, en promedio, S/. 20 millones anuales.

Grfico N9Reuperacinde la deudatributaria(Millones deNuevos Soles)

2 000

1 800

1 600

1 400

1 200

1 000

800

600

400

200

02002 2003 2004 2005

1 832 1 894

1 6051 566

Para no ocupar a los ejecutores coactivos en labores administrativas, se optimiz elmdulo de cobranza del Sistema SIRAT Rediseado (Sistema Integrado de Recauda-cin de la Administracin Tributaria), recientemente implantado, proporcionando unaherramienta que actualmente ayuda a programar acciones, controlarlas y seguir losresultados de la cobranza, entre otras funcionalidades.

Todas estas medidas han permitido incrementar progresivamente el nmero de con-tribuyentes que pagan sus impuestos y tambin reducir la morosidad en el da devencimiento. As, entre el 2001 y 2005 la morosidad en el pago del IGV e Impuesto a laRenta de los principales contribuyentes en el mbito nacional se redujo en 44,5% y60,2%, respectivamente.


2001 2002 2003 2004 2005

IGV

Impuesta a la Renta

4. Resultado global y perspectivas

Todas estas medidas de ampliacin de la base tributaria mejoraron sustancialmenteel rendimiento del IGV, que pas de S/. 11 815 millones el 2001 a S/. 18 302 millones enel 2005. Con estos resultados, el IGV se constituy en el segundo impuesto que mscreci en estos cinco aos (43,5%).

La aplicacin conjunta de las retenciones, percepciones y detracciones del IGV, ascomo las mayores fiscalizaciones y cobranzas, han contribuido anualmente -en pro-medio- con poco ms de 0,5% del PBI a los Ingresos Tributarios del Gobierno Central(0,23% el 2002, 0,56% el 2003, 0,61% en el 2004 y 0,76% en el 2005). En el perodoanalizado stos pasaron de 12,6% del PBI en el 2001 a 13,9% del PBI el 2005.

En trminos de ampliacin de la base tributaria, estos sistemas y regmenes hanpermitido incorporar alrededor de 775 mil contribuyentes, distribuidos no slo en nue-vos contribuyentes que antes estaban al margen de la Administracin a pesar de efec-tuar actividades econmicas importantes, sino tambin contribuyentes que, no obs-

Grfico N10Tasa demorosidad(% de la deudadeclarada)

30

25

20

15

10

5

0

19,1

10,8

15,5

7,4

12,4

7,0

12,1

5,9

10,6

4,3


tante estar registrados, no cumplan con declarar y pagar de acuerdo a su real capa-cidad contributiva.

Es de esperarse que en los prximos aos estas medidas de ampliacin de la basetributaria mejoren el rendimiento no slo del IGV sino tambin del Impuesto a la Renta,por lo que su contribucin anual a la recaudacin se situara en alrededor de 1% delPBI.

Ampliacin de Base Tributaria(a diciembre 2005)

Medidas Cantidad decontribuyentes 1/ Periodo

Sistemas de Pago del IGV Retenciones,Percepciones, Detracciones 678 000 Jul 2002 Oct 2005Centros de Control y Fiscalizacin 75 000 Ene 2003 Dic 2005Transporte de carga 10 000 Ene 2003 Dic 2005Telecobranza 6 000 Jun 2004 Dic 2005Cobranza coactiva va SIAF* , proveedores del Estado,aliados, embargos telemticos, fraccionamiento flexibilizado 6 000 Jul 2004 Dic 2005

Total 775 000

* Vigente desde julio 2002.1/ Considera los nuevos inscritos, aquellos que antes no efectuaban pagos y los que han incrementado sucoeficiente de pago en el IGV.

41CAPTULO 2: LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO Y LA DEFRAUDACIN DE RENTAS DE ADUANAS

Desde 1998, Aduanas estaba experimentando problemas en su operatividad productode la permanente disminucin de sus ingresos presupuestales. Debido a que las co-misiones cobradas al Tesoro Pblico por el servicio de administracin de los tributosaduaneros son un porcentaje de la recaudacin, la constante disminucin de los dere-chos arancelarios establecida por la poltica comercial peruana, en concordancia conlas tendencias del comercio internacional, afect las finanzas de Aduanas a un puntotal que pona en riesgo su operatividad.

Esta disminucin en sus ingresos presupuestales se proyectaba igualmente hacia elfuturo, lo cual significaba limitantes a la atencin de necesidades logsticas de la Insti-tucin, dejar de lado la innovacin en sus principales funciones, tales como el despa-cho aduanero y, principalmente, el equipamiento necesario para implementar adecua-damente las acciones de prevencin y represin del contrabando y control fronterizo,habindose llegado al punto de cerrar puestos de control por falta de recursos y a nopagar algunos beneficios laborales.

De otro lado, propio de la cultura de las aduanas del mundo, las tareas de Aduanas sehaban centrado exclusivamente en la facilitacin del comercio exterior. Incluso seredujeron las revisiones documentarias y fsicas de acuerdo a criterios que estabanen funcin de determinados grados de confiabilidad de los contribuyentes.

CAPTULO 2LUCHA CONTRA EL CONTRABANDO Y LA DEFRAUDACIN DERENTAS DE ADUANAS


As, al igual que en el caso de la fiscalizacin de tributos internos, luego de la fusin deAduanas con SUNAT, iniciada en julio del 2002, se requera dar medidas que rpida-mente incrementaran la sensacin de riesgo entre los contrabandistas y lossubvaluadores.

1. Nueva estrategia para enfrentar al contrabando

Segn estudios realizados por la SUNAT para el 2002, el monto anual estimado de lamercanca que ingresa al pas ilegalmente va el contrabando es de US$ 333 millones.Sin embargo, los clculos de la Sociedad Nacional de Industrias (SNI) indican que elcontrabando alcanza los US$ 1 000 millones anuales, mientras que el Banco Centralde Reserva (BCR) lo estima en US$ 525 millones al ao.

Cabe precisar que la SUNAT inici el 2003 la estimacin de delitos aduaneros comple-mentarios al contrabando como la subvaluacin y el subconteo, que son modalidadesde defraudacin de rentas de aduanas que buscan reducir el pago de derechos aran-celarios u obtener tratamientos de importacin preferentes.

Con el fin de hacer frente al contrabando, la SUNAT implement una estrategia que hatenido un xito sin precedentes durante los ltimos tres aos. La misma ha tenidocomo grandes lneas de accin la mejora del marco normativo, la optimizacin de los

2001 2002 2003 2004 2005

Grfico N11Acciones deprevencin yrepresin delcontrabando

5 000

4 500

4 000

3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

0

2 1202 316

2 952

3 9364 791


recursos humanos y logsticos, el uso intensivo de tecnologas de informacin, la mejorade las coordinaciones con entes vinculados a la lucha contra el contrabando, y elrediseo de las acciones de control usando informacin compartida SUNAT-Aduanas.

As, el nmero de acciones de prevencin y represin del contrabando se incrementen 126% entre el 2001 y 2005, en particular desde el 2002, luego de la fusin. De estamanera, entre enero y diciembre del 2005 la SUNAT realiz 4 791 intervenciones entodo el territorio nacional.

En lo que respecta al valor de las mercancas, entre enero y diciembre del 2005 laSUNAT incaut mercancas ingresadas por contrabando por un valor CIF de US$ 18,5millones, cifra que representa poco ms de tres veces lo que se incaut en el 2001.

2001 2002 2003 2004 2005

Grfico N12Incautacinde mercancas(Milles de US $)

20 000

18 000

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

5 418 6 952

9 339

14 606

18 472

Estas cifras reflejan una mayor efectividad en los operativos ejecutados por los funcio-narios de la SUNAT en el mbito nacional, con respecto a los resultados de aosanteriores.

Entre las acciones realizadas durante los ltimos dos aos destaca la captura de unode los principales cabecillas de las bandas que introducen mercancas de contraban-


do por medio de filas de camiones (denominadas "culebras") en la zona sur del pas,as como diversos operativos realizados en centros comerciales de Lima y provincias.

1.1. Mejora del marco normativo

La estrategia diseada requera de un instrumento jurdico que estableciera sancionesms drsticas para los contrabandistas. En ese sentido, la SUNAT impuls la dacinde una nueva Ley de Delitos Aduaneros que entr en vigencia el 28 de agosto del 2003.

La norma en mencin le permite a la SUNAT combatir y reprimir adecuadamente losdelitos aduaneros, pues establece para los contrabandistas penas que pueden fluc-tuar entre 5 a 12 aos de crcel, as como la aplicacin de fuertes multas y el decomi-so de las mercancas e instrumentos con los que se cometieron los delitos.

En dicha norma se consideran aspectos innovadores vinculados con las actividadestributario-aduaneras, los cuales estn relacionados con la determinacin del valor parasealar el delito aduanero, las nuevas modalidades de delitos aduaneros, as comolos criterios para establecer la valoracin de las mercancas y sancionar la tentativa deun delito aduanero.

Un aspecto relevante es que con la nueva Ley se reduce el monto establecido para latipificacin del delito de contrabando, receptacin aduanera y trfico de mercancasprohibidas o restringidas. De esta manera, si se ingresa mercanca de contrabandopor un valor mayor a dos Unidades Impositivas Tributarias (UIT), es decir S/. 6 200para el 2003, la pena de crcel mnima es de cinco aos. Anteriormente, con la Ley N26461, el lmite establecido por esta norma era de cuatro UIT.

Cabe indicar que la nueva Ley tambin considera como delito aduanero el transporte,compra, almacenamiento, encubrimiento y venta de mercancas de contrabando. Asi-mismo, se considera como delito de contrabando la ocultacin o sustraccin de mer-cancas sujetas a la accin de verificacin o reconocimiento fsico que debe realizar laadministracin aduanera dentro de los recintos o lugares habilitados.

En lo que respecta a las nuevas modalidades de delitos aduaneros, se incorpor lafigura delictiva del trfico de mercancas prohibidas y restringidas, sancionando dichosupuesto con pena de crcel no menor de ocho ni mayor de doce aos.

Otra innovacin que merece ser destacada es la pena para los autores del delito definanciamiento de delitos aduaneros. En ese sentido, se seala que quien financie por


cuenta propia o ajena la comisin de los delitos aduaneros ser reprimido con pena decrcel no menor de ocho ni mayor de doce aos.

Es importante sealar que para determinar el valor de las mercancas que son objetode delito de contrabando, con la nueva Ley de Delitos Aduaneros se considera el valorFOB -valor comercial- cuando se trata de mercancas nacionales o nacionalizadasque son extradas del territorio nacional; y se considera el valor CIF -valor que incluyeel costo de las mercancas, el seguro y el flete- cuando se trata de mercancas extran-jeras.

Adems, a partir del 28 de agosto del 2003 tambin se sanciona la tentativa de delitoaduanero. Esto implica que las personas que sean detenidas por intentar ingresarcontrabando podrn ser denunciadas por la SUNAT y, en el caso de comprobarse latentativa, el Poder Judicial impondr la pena mnima que hubiera correspondido en elcaso que el delito se haya consumado.

En el caso de las mercancas que ingresan al pas a travs de la Zona Franca deTacna -ZOFRATACNA- tambin se considera como delito de contrabando cuando sepretende comercializar dichas mercancas fuera de la Zona Comercial de Tacna sin elpago de los tributos diferenciales ni el cumplimiento de los requisitos legales, cuandoel valor de las mercancas es superior a S/. 6 200.

1.2. Optimizacin de recursos

A fin de fortalecer las acciones de prevencin y represin del contrabando, se reorga-nizaron los puestos de control en zonas de frontera y reas estratgicas mediante elmejoramiento del equipamiento de la logstica, recursos humanos, capacitacin e in-fraestructura.

As, se adquiri una flota vehicular consistente en 75 camionetas Pick Up doble cabinay 26 motocicletas para todo tipo de terreno, con mandos de ltima generacin; seisequipos de inspeccin por imgenes (escner) -algo totalmente nuevo en el Per- quefueron asignados a las aduanas de Tacna y Area y Postal de Lima; y equipos digitalescomo telfonos satelitales, telfonos celulares, dispositivos miniaturizados, GPS yotros dispositivos compatibles con sus tareas.

En cuanto a polticas de personal, no slo se asign nuevo personal de las mismasaduanas a la Intendencia de Prevencin del Contrabando y Control Fronterizo, sino


que fueron destacados funcionarios de Tributos Internos. Ello con el fin de aprovecharel intercambio de experiencias en mtodos de trabajo.

Tambin, y luego de muchos aos, se rot a los Intendentes y Oficiales de Aduanas afin de evitar el acercamiento entre la poblacin y los trabajadores que pudiera incidir enla calidad y objetividad del trabajo, y se sancion actos de corrupcin detectados.

Adems, se mejoraron las condiciones de trabajo de los Oficiales de Aduana dotndo-los de uniformes nuevos e instrumentos diversos como chalecos antibalas, cascos yescudos protectores, etc.

En el tema de capacitacin se realizaron cursos sobre temas aduaneros y de tributosinternos a cargo del Instituto de Administracin Tributaria y Aduanera. Se ha capacita-do a los Jefes de Oficiales y Jefes de los Grupos Operativos de todas las Intendenciasde Aduanas en cursos de liderazgo y actualizacin de normas legales, tcnicasoperativas, inteligencia aduanera, entre otros.

1.3. Uso de tecnologas de informacin

Para una adecuada lucha contra el contrabando era necesario interconectar los pues-tos de control de todo el pas con sus sedes regionales y con la sede central en Lima.Esto se logr a travs de una interconexin satelital -la cual se ha implementado enTacna, La Tina, Carpitas, Desaguadero, Ancn y Pucusana- con velocidades entre 9,6y 128 Kbps.

Adicionalmente, la SUNAT est trabajando en la bsqueda de una red de comunica-cin propia que interconectar toda la costa; y una red multimedia de ltima milla quepermitir la interconexin mediante diversos enlaces inalmbricos o wireless eimplementacin de cmaras de video, con cobertura de red en los puntos ms aleja-dos del pas.

Para que las unidades de la flota vehicular adquirida no slo sirviesen como medios detransporte sino, sobre todo, como centros mviles de alerta temprana y de coordina-cin, se las dot de notebooks con servicios de telefona celular y satelital de transpor-te de datos. As, podan estar permanentemente conectadas con las sedes regionalesy centrales.

Como se mencion previamente, se adquirieron escaneadores, cuatro de los cualesfuncionan en la zona de llegadas internacionales del Aeropuerto Internacional Jorge


Chvez. Estos equipos cuentan, entre sus ventajas, con una configuracin simpleque permite su fcil manejo, la inspeccin de maletas y bolsos de grandes dimensio-nes, un excelente grado de visin e identificacin de sus contenidos, as como opcio-nes que posibilitan contrastes de colores, aumento de tamao y facilidades para ladeteccin de armas.

Estas nuevas herramientas complementaron el control de equipajes de doble circuitoverde/rojo que se aplica en el primer aeropuerto del pas y que implica la revisin fsicadel equipaje del 15% de

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