Suport Curs APLE

Aceast carte a fost realizat n cadrul Activitii nr. 8 denumi-t Realizarea de materiale i instrumente didactice i de nvare pentru programele de masterat n administraia public din pro-iectul Creterea calitii programelor de masterat n administraie public, Contract POSDRU/86/1. 2/S/60072, proiect cofinanat din Fondul Social European prin Programul Operaional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013, Axa prioritar 1 Educaia i formarea profesional n sprijinul creterii economice i dezvoltrii societii bazate pe cunoatere, Domeniul major de intervenie 1. 2 Calitate n nvmntul superior.

AdministrAie Public locAl lA nivel euroPeAn

Alina-Georgiana ProfiroiuAdministraie Public Local la Nivel European

Copyright Alina-Georgiana ProfiroiuCopyright Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, 2013 pentru ediia prezent.

Toate drepturile rezervate, inclusiv dreptul de a reproduce fragmente din carte.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a RomnieiPRofIRoIU, AlINA-GeoRGIANA

Administraie Public Local la Nivel European / Alina-Georgiana ProfiroiuTritonic, 2013ISBN: 978-606-8536-57-6

Coperta: NIColAe URSRedactor: MoNICA RAMIRezComanda nr. UBB02 / aprilie 2013Bun de tipar: aprilie 2013Tiprit n Romnia

orice reproducere, total sau parial, a acestei lucrri, fr acordul scris al editorului, este strict interzis i se pedepsete conform legii dreptului de autor.

AdministrAie Public locAl

lA nivel euroPeAn

Alina-Georgiana Profiroiu

Cuprins

Cuvnt nainte 9

PARTEA I. Organizarea administrativ-teritorial a rilor europene 111. Consideraii generale asupra modelelor de administraie publice local existente n unele ri europene 112. Structura administrativ-teritorial a statelor europene 213. Regimul autoritilor publice locale 36 3. 1. Autoritile locale deliberative 39 3. 2. Autoritile publice locale executive 40 3. 3. Raporturile dintre organele deliberative i cele executive 41 3. 4. Autoritile publice locale din marile orae 424. Puternica tendin de regionalizare 435. Descentralizarea competenelor 566. Cooperarea transfrontalier i euroregiunile 70

PARTEA II. Aspecte privind resursele umane n administraiile locale europene 857. Aspecte generale privind funcia public 858. Modele ale funciei publice la nivel european 889. Apariia unei concepii comune cu privire la funcia public local n Europa 93

10. Evoluii recente n domeniul funciei publice locale 98 10. 1. Slbirea statutului funcionarilor publici concomitent cu creterea numrului personalului contractual 98 10. 2. Cretere a efectivelor de funcionari la nivel local, urmare a descentralizrii 101 10. 3. Introducerea unor metode de gestiune a funciei publice asemntoare cu cele din sectorul privat 103 10. 4. Apariia unor sisteme convergente de organizare a funciilor publice locale n rile europene 107

PARTEA III. Aspecte privind finanele publice locale la nivel european 11111. Consideraii generale privind autonomia financiar a colectivitilor locale 11112. Evoluia cheltuielilor publice locale 120 12. 1. Evoluia cheltuielilor publice locale pe total i pe locuitor 120 12. 2. Evoluia cheltuielilor locale dup clasificaia economic 124 12. 3. Evoluia cheltuielilor publice locale dup clasificaia funcional 13013. Evoluia veniturilor colectivitilor locale 132 13. 1. Principalele veniturile proprii ale colectivitilor locale 135 13. 2. Transferurile financiare primite de ctre colectivitile locale 15214. mprumuturile 175 14. 1. Controlul datoriei publice locale 177 14. 2. Evaluarea solvabilitii i a riscului de creditare a colectivitilor locale 196Referine bibliografice 207

List de tabele

Tabel 1. Diferitele forme de organizare

administrativ-teritorial la nivel european 13

Tabel 2. Organizarea administrativ-teritorial la nivel

European (2010) 23

Tabel 3. Numrul mediu de locuitori pe unitate

administrativ-teritorial (2004) 29

Tabel 4. Nivelurile NUTS i administrative din rile UE

exemple 53

Tabel 5. Dispariti inter-regionale n UE i n rile

Central i Est-Europene - 2000 55

Tabel 6. Clasificarea competenelor autoritilor

administraiei publice locale 69

Tabel 7. Algoritmul unei bune Euro-regiuni 73

Tabel 8. Caracteristicile celor dou modele ale funciei

publice 89

Tabel 9. Mrimea datoriei autoritilor publice

subnaionale n statele membre ale UE. 185

Cuvnt nainte

Cursul de fa i propune inventarierea principalelor modele de administraie public local existente n rile europene, iden-tificarea caracteristicilor comune ale acestora i analiza critic a sistemului administraiei publice locale din Romnia prin prisma modelelor existente n celelalte ri europene.

Cursul ncearc s investigheze i existena unei anumite tendine de armonizare a modelelor de organizare administrativ-teritorial, de organizare a funciei publice locale i a sistemelor de finanare a colectivitilor locale existente la nivel european, tendin ce se manifest din ce n ce mai pregnant sub impulsul Consiliului Europei i al Uniunii Europene.

Cursul este destinat studenilor de la programele de masterat in specializarea Administraie public.

Autoarea

PARTEA I.

Organizarea administrativ-teritorial a rilor europene

1. Consideraii generale asupra modelelor de administraie publice local

existente n unele ri europene

n studiile comparative cu privire la autoritile locale n Euro-pa a fost remarcat dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisf-ctoare a structurilor administraiei publice locale, crora diferitele sisteme europene le recunosc o existen juridic autonom. Incer-titudinilor de natur terminologic li se adaug faptul c analiza structurilor locale nu poate face abstracie de forma de stat1 (Ziller, 1993, p. 175).

Dei Europa arat mai degrab ca un mozaic divers asemntor cu cel existent n Statele Unite, cu toate acestea este posibil s se identifice ctevamari modele, care deriv fiecare din structurile teritoriale i politice luate n particular (Delcamp, 1997):

O prim distincie se poate realiza ntre modelul insular (n fapt cel britanic) i modelul continental, distincie ce are la baz faptul c, cel puin la nceput, modelul britanic nu avea structuri statale la nivel teritorial. El se caracterizeaz prin-tr-o diversitate a statutelor, n schimb colectivitile sunt n ntregime supuse Parlamentului i nu posed competen ge-

1 Este vorba de stat unitar sau federal

12 | Alina-Georgiana Profiroiu

neral. Pe plan local, modelul presupune un executiv slab, un fel de guvern convenional, fiecare funcie fiind ndeplinit de ctrecomitete, dar care nu sunt ntotdeauna compuse n mod exclusiv din persoane alese (Delcamp, 1997, p. 79) Acest model privilegiaz aspectul practic i analiza funcionrii rea-le a serviciilor publice locale. (Batley i Stocker, 1995).

La rndul su, modelul continental este, n mare parte in-spirat din organizarea anului al VIII-lea a primului imperiu francez. Acesta a fost extins i a inspirat direct sau indirect sistemele de organizare belgiene, spaniole, italiene, olandeze i pe cele ale anumitor state germane2 sau chiar a anumi-tor cantoane elveiene. El se caracterizeaz prin coexistena unei structuri statale ierarhizate i a unui sistem de auto-nomie local precar, in care (reprezentantul statului exercit n acelai timp funcii < descentralizate >) se bazeaz pe un fel de autonomie local n sens invers. Descentralizarea este, n mod esential, admi-nistrativ, i se sprijin pe o democraie local tradiional (vechile parohii) i pe un ealon intermediar puternic unde se ntlnete descentralizarea i deconcentrarea (la nivel de departament sau provincie). Modelul de gestiune este cel al democraiei reprezentative cu un executiv bine identificat (Delcamp, 1997, p. 80).

Un alt model continental este cel german construit ple-cnd de la baz3. Al doilea nivel este nivelul de cooperare (Kreise)4. Dedublarea funcional exist, dar se sprijin pe o logic invers fa de modelul francez: autoritile loca-le autonome sunt cele care exercit n acelai timp funciile statului. Acest model poate fi nsoit de asemenea, n marile

2 Bavaria, care ulterior a exportat acest model n Grecia3 Autonomia local este recunoscut de constituia prusac din 18494 Termenul folosit este kreise

AdministrAie Public locAl lA nivel euroPeAn | 13

landuri, de existena unui anumit fel de deconcentrare dup modelul francez. (Delcamp, 1995, pp. 730-740). La nivel lo-cal, modul de guvernare variaz n funcie de influene5 sau n funcie de condiiile istorice6.

Un alt model este cel scandinav, un fel de model mixt ntre modelul continental cel mai rspndit i modelul britanic7, un sistem al comitetelor, dar cu o larg descentralizare a competenelor. Niciun model nu exist in stare pur (Del-camp, 1997, p. 80).

Tabel 1. Diferitele forme de organizare administrativ-teritorial la nivel european

Diferitele forme de organizare administrativ-teritorial la nivel europeanStatCentralizat

Stat descentra-lizat

Stat Regionalizat

StatFederal

Statutul colectivitilor teritoriale

Tutela adminis-trativ Uniformitatea Statutar

Autonomia AdministrativDiferenieri Teritoriale

Autonomia Politic DiferenieriRegionale

Co-suveranitateAuto-guvernare (organizarea administrativ)

Raportul Local-central

Centralizarea Administrativ

Subsidiaritate Administrativ

Subsidiaritate administrativ i /sau politic

Subsidiaritate administrativ i politic

Modaliti de repartiie a competenelor

Legislativ i reglementar

Principal legisla-tiv i subsidiar constituional

Principal constituional i subsidiar legislativ

Constituional

Sursa: Vicent de Briant, Droit public, Editions Vuibert, Paris 2004

Aa cum se tie la nivelul Uniunii Europene, modul de organi-zare teritorial a statelor ine de suveranitatea fiecrui stat membru n parte, care i poate organiza administraia n funcie de nevoile, tradiiile i condiiile proprii. Ca urmare, n absena unui model

5 Mai precis n funcie de zonele de ocupaie6 Modelul de magistrat, un fel de organ executive colegial existent n

nordul Germaniei7 Modelul britanic caracterizat prin existena comitatelor i a guvernatorilor


unic la nivelul Uniunii Europene, singurul instrument susceptibil de a provoca o anumit armonizare este considerat a fi Carta Euro-pean a Autonomiei Locale, adoptat n cadrul Conferinei Perma-nente a Puterilor Locale i Regionale (astzi Congres) (Delcamp, 1997) de pe lng Consiliul Europei n 1985, dar intrat n vigoare de abia n mai 1998, dup primele patru ratificri.

Aceast cart, ce se constituie drept un instrument juridic ce trebuie s garanteze independena politic, administrativ i finan-ciar a colectivitilor locale din statele membre semnatare, abor-deaz cea mai mare parte a aspectelor legate de autonomia local i formuleaz un anumit numr de principii eseniale (Delcamp, 1997, p. 77) prin care se concretizeaz acest concept :

Definirea conceptului de autonomie local n cadrul legii, i pe ct posibil n cadrul Constituiei statelor semnatare (ar-ticolul 2 i 3-1);

Instituirea de consilii locale alese prin sufragiu universal di-rect, a unor executive responsabile n faa acestora i parti-ciparea direct a cetenilor (articolul 3-2);

Instituirea principiului competenei generale a autoritilor administraiei publice locale i distincia ntre competenele delegate i competenele proprii (ce reprezint o parte im-portant a afacerilor publice) (articolul 4);

Principiul subsidiaritii, ca principiu de repartiie a compe-tenelor (articolul 4-3);

Protecia limitelor teritoriale ale colectivitilor locale (ar-ticolul 5);

Libertatea de organizare a structurilor de administraie lo-cal;

Asigurarea unui statut al personalului din administraia lo-cal care s permit o recrutare de calitate;

Asigurarea unui statut al aleilor locali care s permit libe-ra exercitare a mandatului lor (articolul 7);


Instituirea unui control administrativ limitat la cel de lega-litate (articolul 8);

Asigurarea colectivitilor locale de resurse proprii suficiente, diversificate, din care, cel puin o parte trebuie s provin din redevene i impozite locale asupra crora colectivitile locale s aib puterea de a fixa ratele de impozitare, n limitele legii;

Globalizarea transferurilor financiare i instituirea de me-canisme de reechilibrare financiar n colaborare cu aceste colectiviti locale, asigurarea accesului la piaa naional a capitalurilor (articolul 9);

Garantarea libertii de asociere a colectivitilor locale (ar-ticolul 10);

Asigurarea dreptului de recurs jurisdicional pentru colecti-vi tile locale (articolul 11).

n nelesul cartei, autonomia local reprezint dreptul i capa-citatea efectiv a colectivitilor locale de a-i regla o parte impor-tant a afacerilor publice n interesul populaiei lor, care dispun astfel de posibilitatea de a participa n mod efectiv la luarea decizi-ilor ce le privesc.

Aadar, autonomia autoritilor locale este condiionat de ca-drul legal n care acestea evolueaz, adic de competenele i resur-sele de care dispun, precum i de mecanismele de control la care sunt supuse (Ziller, 1993, p. 177).

Autonomia local cutat este peste tot corelat cu descentra-lizarea a crei traducere juridic regrupeaz principalele elemen-te ale autonomiei instituionale i democratice. Conform Cartei aprarea i ntrirea autonomiei locale n diferite ri ale Euro-pei reprezint o contribuie important la construcia unei Euro-pe fondat pe principiile democraiei i descentralizrii puterii (Belloubet- Frier, 2007, p. 6).

Autonomia colectivitilor locale este cel mai adesea garanta-t la nivel constituional. n numeroase state descentralizate din


punct de vedere administrativ, constituiile menioneaz puterea colectivitilor teritoriale, n schimb constituiile statelor federa-le nu le consacr dect scurte dispoziii referitoare la faptul c, n acest domeniu, competena aparine aproape n exclusivitate a sta-telor federate.

Astfel, Constituia Poloniei consacr un ntreg titlu colecti-vitilor teritoriale, plasnd autonomia lor sub protecia tribuna-lelor i garantndu-le resursele financiare. n Finlanda, n egal msur, Constituia intrat n vigoare la 1 mai 2000 garanteaz au-tonomia colectivitilor teritoriale, iar organizarea descentralizat a republicii franceze a fost ridicat la rang constituional prin revi-zuirea ce a avut loc la 28 martie 2003 (Belloubet- Frier, 2007, p. 6).

Romnia nu face nici ea excepie, principiul autonomiei loca-le i cel al descentralizrii serviciilor publice, fiind consacrate de Constituie nc din anul 1991. Trebuie remarcat ns precizarea pe care Legea nr. 215 din 2001 a administraiei publice locale o face cu privire la caracterul autonomiei locale, aceasta fiind numai adminis-trativ i financiar8, exercitndu-se pe baza i n limitele prevzute de lege. Ea privete organizarea, funcionarea, competenele, atribuiile, precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului, municipiului sau judeului (articolul 5).

De remarcat este i faptul c aceast Cart are vocaia de a se aplica tuturor colectivitilor locale existente pe teritoriul statelor semnatare, oricare ar fi nivelul pe care se afl, putnd fi considerat drept un pilon al democraiei i aa cum arta Belloubet- Frier (2007, p. 5) un punct de ancorare n micarea ireversibil a demo-cratizrii teritoriale care tinde s gseasc o articulare ntre mon-dializarea schimburilor i necesarul ataament local la care fiecare individ aspir. Pe aceste baze, ea consacr o organizare a puterilor publice care refuz perenitatea modelului centralizat al statului ie-

8 Legea 69/1991 privind administraia public local meniona c auto-nomia local este doar administrativ, nu i financiar.


rarhic i aspir la apariia unor locuri de autonomie i inovare eco-nomic, cultural i social.

Cu toate acestea, sistemul pus n practic sufer i anumite li-mite, neviznd propriu-zis o armonizare a modelelor existente, n-truct acest lucru ar fi n contradicie cu nsi ideea de autonomie local, care prin definiie postuleaz o anumit diversitate, aa cum arta specialistul francez Delcamp (1997, p. 78). Astfel, nu toate dispoziiile Cartei au acelai caracter constrngtor, doar 14 dintre cele 30 de paragrafe coninnd principii fundamentele, a cror apli-care este obligatorie. n plus statele nu au fost obligate s subscrie dect pentru 10 dintre cele 14 principii. Astfel spre exemplu, rile de Jos au putut s semneze i s ratifice Carta, pstrndu-i rezerva pentru articolul 8-2 care are n vedere controlul actelor ce nu tre-buie n mod normal s vizeze dect asigurarea respectrii legalitii i a principiilor constituionale. n privina celorlalte 16 paragra-fe, zece dintre ele trebuie s fac obiectul adeziunii rii semnatare (Delcamp, 1997, p. 78).

i, aa cum semnala Delcamp (1997, p. 78), oricare ar fi ntin-derea angajamentelor la care au subscris statele semnatare, apli-carea principiilor Cartei n ordinile juridice interne ale statelor semnatare se poate izbi, n particular, de caracterul uneori vag al acestor dispoziii. n plus, n cazul Cartei Europene a Autonomiei Locale nu exist, ca n cazul Cartei Europene a drepturilor Omului, un sistem instituionalizat pentru controlul aplicrii sale n afara obligaiei de a furniza toate informaiile referitoare la dispoziiile adoptate pentru aplicarea acestei carte. Cu toate acestea, puin cte puin, s-a dezvoltat un control de natur politic i tehnic prin intermediul unui grup de lucru al Congresului Puterilor Locale i Regionale, asistat de ctre un grup de experi independeni.

Aadar, interesul acestei Carte a fost, mai degrab, de a servi drept ghid pentru guvernele i parlamentele noilor democraii din Europa Central i de Est, i ulterior din zona balcanic, n mo-


mentul n care acestea i-au propus reformarea complet a modului de organizare a acestor state. Puin cunoscut n vechile democraii din rile occidentale, prevederile acestui document au avut un efect asemntor Conveniei Europene a Drepturilor Omului, pentru rile candidate la Consiliu Europei, constituind un fel de trecere obligatorie spre Uniunea European, ntruct n acest fel se demonstra capacitatea acestor state de ndeplini criteriul politic, absolut necesar pentru nceperea negocierilor cu Uniunea Euro-pean (Delcamp, 1997, p. 78).

Aa cum s-a artat anterior, dei factorii juridici de armonizare nu sunt suficieni, n literatura de specialitate s-au dezvoltat o serie de cercetri care ncearc s identifice elementele comune ale unui posibil model european de administraie public local (Belloubet-Frier, 2007 i Brusisi Meunier, 2003). Sub diferite aspecte i Uniu-nea European a contribuit la realizarea unei anumite convergene ntre modelele de administraie local existente la nivel european. n acest sens, criteriile de adeziune la UE au impus acceptarea stan-dardelor democratice ale Europei occidentale precum respectarea statului de drept, a drepturilor fundamentale ale omului, a regi-mului politic bazat pe valori democratice, inclusiv a principiului democraiei locale, ce au constituit drept criterii pentru nceperea negocierilor cu statele candidate. La nivelul Uniunii, Comitetul re-giunilor9 se nscrie n aceast abordareestimnd faptul c aceste colectiviti locale i regionale au un rol cheie de jucat prin implica-rea mai puternic a puterilor locale i regionale n integrarea noilor state candidate la adeziune10. Comitetul Regiunilor este un orga-nism independent. Membrii si nu se supun nici unor instruciuni obligatorii. Ei acioneaz independent pentru ndeplinirea atribu-

9 Comitetul regiunilor, care este organ consultativ al Comisiei, i care este format din reprezentanii colectivitilor locale i regionale din UE.

10 Obiectivele politice ale comitetului regiunilor pentru 2006-2008, rezoluia Comitetului Regiunilor CdR11-2006 din 16 februarie 2006


iilor specifice, urmrind s realizeze o punte de legtur ntre instituiile europene i regiunile, comunele i oraele UE (Profiroiu, Profiroiu i Popescu, 2008).

Uniunea European apare deci ca un actor decisiv n guvernana multi-nivel fcnd din colectivitile teritoriale obiecte i mai puin subiecte de drept european (Delcamp, 1992, p. 151).

Colectivitile locale sunt supuse unor constrngeri de drept european, n special, n domeniul interveniei economice, achizii-ilor publice, serviciilor publice sau funciei publice. Ele fac obiectul unei atenii deosebite n ceea ce privete amenajarea teritoriului, de vreme ce Comunitatea european vizeaz reducerea decalaje-lor dintre regiuni i a ntrzierilor nregistrate de ctre regiunile mai defavorizate, inclusiv zonele rurale11. Descentralizarea joac i ea un rol important n favoarea Uniunii Europene pe de o parte, n numele faimosului principiu al subsidiaritii (art. 2 al Tratatu-lui UE), pe de alt parte datorit necesitii ca deciziile s fie luate ct mai aproape de ceteni (art. 1 al Tratatului UE). Colectiviti-le teritoriale de toate tipurile ar trebui s integreze o dimensiune european n politicile lor privind dezvoltarea economic, socia-l i cultural (Oberdorff, 2001, p. 252). Colectivitile teritoriale pot face apel la sistemul bancar european (BERD, BEI) pentru a-i finana proiectele. Ele se afl n competiie pentru a atrage noi in-vestitori care s se implanteze pe teritoriul lor, n principal strine. Aceast micare de deschidere european i internaional a aces-tor colectiviti trebuie s fie complementar aciunilor conduse de ctre partenerii economici sau socio-economici, precum ntreprin-derile, camerele de comer, organisme profesionale sau sindicatele (Profiroiu, 2010, p. 385).

Pe de alt parte, colectivitile teritoriale pot s-i creeze repre-zentane directe pe lng instituiile comunitare. Cu att mai mult,

11 Obiectivele politice ale comitetului regiunilor pentru 2006-2008, rezoluia Comitetului Regiunilor CdR11-2006 din 16 februarie 2006


cu ct pentru politica regional, ncepnd cu reformele din 1988 au fost puse n practic noi principii de funcionare, cum ar fi cel de parteneriat sau concertare.

Impactul aderrii la UE asupra colectivitilor locale se poate msura i prin intensificarea relaiilor externe ale colectivitilor locale, materializate mai ales prin ncheierea de acorduri de nfr-ire cu alte colectiviti din ri europene sau de acorduri de coo-perare transfrontalier, sau prin aderarea la asociaii internaionale ale colectivitilor locale (Profiroiu, 2010, p. 386).

Analiznd literatura de specialitate, putem concluziona c, la nivel european, exist cteva caracteristici semnificative ale administraie locale existente n statele europene:

Organizare administrativ-teritorial cu un numr diferit de nivele teritoriale;

Discrepane mari ntre ri n ceea ce privete numrul de uniti administrativ-teritoriale i numrul mediu de locui-tori pe unitate administrativ teritorial;

Fragmentarea teritoriului european n mai mult de nou zeci de mii de uniti administrative de baz;

Alegerea autoritilor locale, n principal, prin sufragiu uni-versal direct;

Puternica tendin de regionalizare; Sporirea competene locale ca semn al dezvoltrii descen-

tralizrii n Europa; O tendin n cretere de cooperare transfrontalier;Organizarea administrativ este format din ansamblul subiec-

telor de drept public: statul, colectivitilor teritoriale locale i sta-bilimentele publice (Tofan, 2006, p. 129). Organizarea administra-tiv-teritorial reprezint delimitarea administrativ a teritoriului de stat n uniti administrativ-teritoriale (Popescu, 1999, p. 38).

Aadar, organizarea teritorial a statelor europene se caracteri-zeaz printr-o diversitate a configuraiilor, ce presupun un numr


variabil de nivele ale administraiei locale (unul, dou sau trei) c-rora li se suprapun adesea structuri de cooperare intercomunal, care nu sunt ns considerate colectiviti teritoriale n sens strict. Totodat, aceast diversitate a configuraiilor prezint anumite puncte comune, mai precis talia n general mic a colectivitilor locale de la primul nivel (comunele) i dezvoltarea competenelor colectivitilor locale de nivel superior.

n Europa Occidental, politica de descentralizare s-a ma-nifestat cu pregnan ncepnd cu anii 60-70, urmnd apoi raionalizarea administrativ i repartizarea competenelor. Refor-mele hrii administrative au vizat dou mari direcii: reorganiza-rea colectivitilor locale teritoriale locale de baz, prin reducerea numrului acestora i sporirea dimensiunilor lor i regionalizarea. (Tofan, 2006, p. 132).

2. Structura administrativ-teritorial a statelor europene

Oricare ar fi forma de organizare a statului, arhitectura structu-rilor locale i regionale variaz semnificativ pe dou axe : nivelele de organizare teritorial i mrimea colectivitii luat n conside-rare (Belloubet- Frier, 2007, p. 7).

Din punctul de vedere al organizrii administrativ - teritoria-le, administraia local se compune dintr-un nivel de baz i unul, dou sau trei nivele intermediare. (Tofan, 2006, p. 130) La nivel eu-ropean, din punctul de vedere al structurii de stat, n anul 2011 avem 22 de state unitare, 2 state regionalizate (Italia i Spania), 3 state federale (Germania, Austria, Belgia). Din punctul de vedere al numrului de nivele administrativ-teritoriale, n 2011 n statele unitare ntlnim urmtoarele structuri:

9 state n care nu exist un nivel intermediar, ci numai nive-lul de baz i cel naional, este cazul rilor n general cu o talie foarte mic precum: Cipru, Estonia, Finlanda, Litua-nia, Luxemburg, Malta, Portugalia, Slovenia, Irlanda;


11 state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administraie de baz, intermediar i naional denumit convenional sistemul departamental12: Danemarca, Grecia, Ungaria, Letonia, rile de Jos, Republica ceh, Regatul Unit, Slovacia, Suedia, Romnia i Bulgaria (ce au doar regi-uni de dezvoltare economic, dar nu i uniti administrati-ve de nivel regional);

4 state cu dou niveluri intermediare, deci cu patru niveluri, denumit sistem regional: Spania, Frana, Italia, Polonia.

Trebuie ns s remarcm, n statele federale, absena nivelului regional ce se explic prin existena statelor federate. Spre exemplu, Germania i Belgia au dou nivele de colectiviti locale n cadrul statelor federate, n timp ce Austria nu are dect un singur nivel de administraie local.

Aadar nu exist un numr ideal de nivele (Delcamp, 1997, p.). Federalismul i regionalizarea sunt dou tipuri de organiza-

re instituional care pot intra n combinaii diferite, n funcie de tradiia i condiiile particulare din fiecare ar. (Georgescu i Toma, 1999, p. 118). ntre statele unitare, cele cu autonomie re-gional ntrit i statele federale, diferenele structurale par, din punct de vedere juridic, ireductibile, chiar dac, n realitate, ele se traduc printr-o diferen de grade, n particular ntre un stat unitar foarte descentralizat, adic regionalizat i o federaie care reprezint inima vieii politice la nivel central (Belloubet- Frier, 2007, p. 7).

12 Denumirile de sistem departamental i sistem regional sunt pur convenionale i sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorial a Franei, unde departamentul este prima verig intermediar, iar regiune a doua. (Popescu, 1999, p. 38).


Tabel 2. Organizarea administrativ-teritorial la nivel european (2010)

ADMINISTRAIA LOCAL N RILE UNIUNII EUROPENE

State federale Primul nivel Al doilea nivel Al treilea nivelGermania Din 13854 municipa-

liti n 2005 au ajuns la 12104 (2010)(gemeinde-comune) i orae libere

301 arondismente (landkreise) distric-te rurale

16 landuri (lander) din care 3orae-stat

Austria 2357 municipaliti 9 state federate denumite provincii

Belgia 589 municipaliti 10 provincii 3 regiuni 3 comunitiState unitare Nivelul comunal Al doilea nivel Al treilea nivelBulgaria 264 municipaliti

(obchtini)28 provincii (oblasti), ca circumscripii administrative ale statului, conduse de un guvernator

Cipru 378 municipalitiDanemarca 271 municipaliti (n

2005) s-au transfor-mat in mai puin de 100 (98 n 2007)

5 regiuni

Spania 8116 municipaliti 52 provincii 17 comuniti autonomeEstonia 226 municipalitiFinlanda Din 448 municipa liti

existente n 2005 s-au transformat n 342 uniti de baz (kunt)

Frana 36682 comune (din care 114 n depar-tamentele de peste mri)

100 departamente, din care: - 1 ora-departament (Paris), - 4 departamente de peste mri

26 de regiuni din care: - o colectivitate cu statut special (Corsica)-4 regiuni de peste mri

Grecia 1031 comune din care 901 municipa liti i 130 comune rurale s-au transformat n 325 municipaliti

54 de departamente prefecturale (nomoi) au disparut i au fost nlocuite cu 13 regiuni



State federale Primul nivel Al doilea nivel Al treilea nivelUngaria 3177 comune

(koszeg i varos)19 departamente (megye)

Irlanda 85 de municipaliti din care 5 city, 5 burguri (borough), 75 orae (town) existente n 2005 s-au transformat n 114 local counties

29 comitate (county) au disprut

Italia 8094 municipaliti 110 provincii 20 regiuni din care 5cu statut special

Letonia 547 novads exis-tente in 2005 s-au trasformat in 119 municipaliti

Cele 26 departamente au fost desfiinate

Lituania 60 municipalitiLuxemburg Din 118 n 2004

s-au redus la 105 municipaliti (2010)

Malta 68 municipalitirile de Jos (Olanda)

De la 496 (in 2005) s-au redus la 430 (in 2010)

12 provincii

Polonia 2479 municipaliti (gmina)

379 departamente (powiat)

16 regiuni (voivodies wojewodztwo)

Portugalia 308 municipaliti (4257 colectiviti infra-comunale-fre-guesias)

2 regiuni autonome (Madeira i Azore)

Republica Ceh 6250 municipaliti din care 522 sunt orae (meso)

14 regiuni

Regatul Unit 406 local authorities (exist i structuri sub-municipale)

28 counties 3 naiuni descentra-lizate

Anglia (2005) 36 districte metropolitane238 districte47 autoriti unitare

34 comitate



State federale Primul nivel Al doilea nivel Al treilea nivelLondra 1 autoritate a

Marii Londre si 32 de burguri

Scoia (2005) 32 autoriti unitareIrlanda de Nord 26 districte (2004)

s-au transformat n 11 districte noi

ara Galilor 22 autoriti unitareRomnia 3180 municipaliti

sub form de comune, orae, municipii

41 de judee

Slovacia 2928 municipaliti 8 regiuniSlovenia 210 municipaliti

din care 11 au statut de comune urbane (mesta obcina)

Suedia 290 comune 21 comitate din care dou au denumirea de regiuni- i sunt regiuni pilot (Skane i Vastra Gotaland)

Sursa: adaptare dup Centre de la Fonction publique territorial et Dexia Credit Local - Les fonctions publiques locales dans les 25 pays de lnion Europeenne, 2006, p. 43 i Dexia Credit local-

Subnational Public Finance in the European Union, July 2011, p. 6

Putem deci observa c nu exist un numr ideal de nivele administrative, acesta depinznd mai mult de condiiile geogra-fice i istorice specifice fiecrui stat. Astfel, la nivelul UE, existau n 2011, 90928 de uniti locale i regionale din care 89699 erau municipaliti, adic uniti de baz, 980 erau entiti intermedi-are, 249 erau regiuni din care 31 erau state federate (16 landuri n Germania, 9 provincii austriece, 6 regiuni i comuniti n Belgia).

Ca urmare, rile europene nu pot fi comparate ntre ele din punctul de vedere al structurii i numrului de nivele. Spre exem-plu, structura pe dou nivele a Danemarcei (comune la nivel local i


comitate la nivel regional) sau cea a Regatului Unit (unde guverna-rea local se organiza n jurul consiliilor de comitat sau de districte, a se vedea i autoritile unitare unde adunrile regionale nu au fost create pn n acest moment) nu poate fi comparat cu structura Belgiei, stat federal cu numeroase nivele, alctuit din aproximativ 600 de comune i 10 provincii, la care se adaug nivelul regional si nivelul comunitilor lingvistice. Chiar dac diversitatea este regu-la, arhitectura cu patru niveluri (sau trei etaje), de tipul sistemului regional pare s ctige teren n numeroase ri europene, precum Frana, Polonia, Italia, Spania, Grecia.

Statutul colectivitilor locale poate varia foarte mult n ca-drul aceluiai stat. Se pot exemplifica aici state federale n care competenele legislative de organizare aparin Landurilor i unde gsim situaii originale precum existena oraelor cu statut de kreise, autonome n raport cu Kreis-urile pe al cror teritoriu se gsesc i care exercit n acelai timp funcii ale arondismentelor i funcii ale comunelor sau statutul particular precum cel al regiunii Stuttgart, or-gan supra-comunal ales prin sufragiu universal direct. La fel este i n cazul statelor unitare. Din ce n ce mai mult, de exemplu, numeroase dispoziii fac trimitere lastatutul colectivitilor. Este tradiional ca-zul Angliei sau al Irlandei, sau cazul Italiei dup legea din iunie 1990, dar ideea prinde teren i n Europa de Est, n particular n rile unde s-a dezvoltat influena anglo-saxon i mai precis cea american, ca de exemplu n Ucraina i Rusia (Delcamp 1997, p. 97).

Totodat, exist discrepane mari ntre ri n ceea ce privete numrul de uniti administrativ-teritoriale i numrul mediu de locuitori pe unitate administrativ teritorial.

La acestea se adaug faptul c organizarea teritoriilor naio-nale la nivel european prezint un anumit grad de eterogenitate, determinat i de existena anumitor statute specifice i a unor particulariti pentru anumite colectiviti locale (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 109):


Coexistena mai multor categorii de colectiviti locale de pri-mul nivel: Majoritatea rilor nou intrate (mai puin Malta), ct i Grecia au definit mai multe categorii de uniti admi-nistrativ-teritoriale. Distincia dintre unitile administrative rurale i urbane (sau oraele) este cea mai frecvent: Cipru, Estonia, Ungaria, Letonia, Polonia, Slovacia, Slovenia, Rom-nia. n Grecia, cele dou categorii de uniti administrativ te-ritoriale se disting n funcie de numrul populaiei:Koinotita sunt cele care au mai puin de 10000 de locuitori, iar dimos sunt cele cu mai mult de 10000 de locuitori.

Colectivitile locale care cumuleaz statutul de colectiviti locale de primul i al doilea nivel: n opt ri, anumite comu-ne au n egal msur statutul de colectivitate local de al doilea nivel:

n Germania, 118 marile metropole (kreisfreiestadte) au un dublu statut de ora i de arondisment;

n Danemarca, Copenhaga, Freideriksberg i Bornholm au un dublu statut de comun i de comitat;

n Italia, oraele mari s-au transformat n orae metropoli-tane (Torino, Milan, Veneia, Genova, Florena, Roma, Bari, Napoli), crora li s-a acordat n 2009 un statut special, fiind eligibile pentru a avea statutul combinat de comune, ct i provincii. Numai Veneia obinuse anterior acest statut;

n Ungaria, 22 de orae (oraelereedin de jude i oraele cu mai mult de 50000 de locuitori desemnate de ctre Parla-ment) au statut de departament (jude);

n Letonia, 7 orae republicane cu mai mult de 50000 de lo-cuitori (inclusiv Riga) au dublu statut de comun i depar-tament (jude);

n Polonia, 65 de mari orae au statutul de departament; n Republica Ceh, Praga are un dublu statut de comun i

regiune


n Suedia, Gotland are dublu statut de comun i comitat. Colectivitile locale care cumuleaz statutul de ora i cea

de Stat federat: n cele trei state federale, anumite orae, ca urmare a trecutului lor istoric i al statutului lor de capital, sunt n egal msur state federate : Berlin, Bremen, Ham-burg n Germania, Viena n Austria, Bruxelles n Belgia.

Orae cu statut special: n Frana, Ungaria, Polonia, Republica Ceh, Regatul Unit, Slovacia, oraul capital (precum i ma-rile orae, de exemplu n Republica Ceh) beneficiaz de un statut special, care i confer adesea o organizare instituiona-l diferit de cea a altor uniti administrativ-teritoriale.

Eterogenitatea numrului de nivele locale pe ansamblul te-ritoriului naional: Astfel, n 2005 Regatul Unit prezenta o mare eterogenitate n organizarea lor local, existnd:

un singur nivel local n anumite pri ale Angliei, autoriti unitare n zonele rurale i n districtele din zonele urbane;

dou nivele locale n restul teritoriului: autoriti unitare i regiunea n Scoia i ara Galilor, districtele i regiunea n Irlanda, districtele i comitatele n anumite zone ale Angliei.

Totodat, la variabilitatea structurilor administrative-teritoriale se adaug diferenele non-neglijabile n ceea ce privete talia i populaia unitilor administrativ-teritoriale. Asistm la o frag-mentare a teritoriului european n zeci de mii de uniti admi-nistrative de baz. Din cele aproape 90000 de municipaliti, ct numra Uniunea European, adunate, cinci dintre ri dein mai mult de 80% din numrul acestora: Frana are cu puin sub jum-tate din numrul total de uniti administrativ-teritoriale de baz (comune - circa 41%), Germania (16%), Spania i Italia (9% fieca-re) i Republica Ceh (7%) (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 110).

La nivelul acestor diviziuni administrative-teritoriale de baz este organizat administraia public local de baz, adic acele


autoriti care se afl cel mai aproape de cetean i care le cunosc cel mai bine nevoile. Att numrul, ct i talia unitilor adminis-trative-teritoriale de baz (din punct de vedere al populaiei) sunt foarte diferite de la o ar la alta. Aadar, din punctul de vedere al frmirii teritoriale, Frana ofer un prost exemplu, existnd circa 36500 de comune n metropol i 200 n teritoriile de peste mri, iar dintre acestea peste 23000 au sub 500 de locuitori, iar 3500 dispun de o populaie de sub 100 de locuitori. Acesta este motivul pentru care, n Frana s-a dezvoltat foarte mult cooperarea inter-comunal pentru a contrabalansa aceast fragmentare teritorial.

Numrul mediu de locuitori pe unitate administrativ-teritori-al din Uniunea European n 2010 a fost de 5580 de locuitori, iar suprafaa medie de 49 Km patrai. n Republica ceh i Ungaria, media n ceea ce privete numrul de locuitori este de mai puin de 4000 de locuitori, n timp ce n Regatul Unit, media a fost de peste 152200. n rile cu municipaliti de mari dimensiuni, exist ade-sea un nivel sub-municipal (parishes, freguencias, seniunija, etc), crora uneori li s-a dat un statut legal. (Dexia Credit local, 2011).

Tabel 3. Numrul mediu de locuitori pe unitate administrativ-teritorial (2004)

ara araGermania 5900 Letonia 4300Austria 3400 Lituania 60500Belgia 17400 Luxemburg 3700Bulgaria 31615 Malta 5800Cipru 1800 Tarile de Jos 32200Danemarca 19700 Polonia 15500Spania 4900 Portugalia 36000Estonia 5500 Republica Ceh 1600Finlanda 11600 Regatul Unit 135700Frana 1600 Romnia 7580Grecia 10200 Slovacia 1900Ungaria 3200 Slovenia 10300Irlanda 44900 Suedia 30700Italia 7100 Media 5100


Aceste discrepane dintre ri n ceea ce privete numrul de uniti administrativ-teritoriale de baz (comune) i numrul me-diu de locuitori pe fiecare unitate administrativ se explic prin motive istorice i geografice, dar totodat i prin rezultatele poli-ticilor conduse de anumite state pentru a limita numrul de uni-ti administrativ-teritoriale i a crete talia acestora (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 110).

Astfel, aa cum arta Alain Delcamp (1997, p. 79), Frana dis-pune de o situaie aparte de frmiare teritorial, poate din motive istorice, n timp ce ri precum Portugalia au dispus, lung timp, de comune de talie mare, la fel este i cazul vechilor democraii populare care au motenit organizarea funciar a marilor domenii (mai puin n rile cehe) sau al politicilor de centralism democra-tic de structuri care nu au avut ntotdeauna nevoie de a fi puse sub semnul ntrebrii (cu excepia cazului divizrii acestora pentru a ajunge la vechile circumscripii n general religioase).

Putem astfel pune n antitez politicile de fuziune reuite din Europa de Nord cu eecurile ntlnite n sudul Europei, ori s ob-servm diferena de atitudine vis-a vis de Landurile germane din vest i cele din Est, care nici mcar nu au propus o fuziune a comu-nelor sau a kreise-urilor lor.

Pentru a nltura inconvenienele legate de talia mic a comu-nelor (ngustimea bazei fiscale, resursele financiare insuficiente pentru exercitarea competenelor), au fost puse n practic po-litici de regrupare a unitilor administrativ-teritoriale de baz. Dimpotriv, n Lituania, talia comunelor fiind considerat prea mare, s-a ncercat punerea n practic a unei politici de crete-re a numrului de comune de la 56 la 93. ncepute nc din anii `60, n Belgia, Germania i apoi n Frana, politicile de fuziune a comunelor (dar chiar i a colectivitilor locale de nivel doi din Danemarca i Regatul Unit) au fost puse n practic ntr-un nu-mr mare de ri europene. Acolo unde aceste fuziuni au avut


un caracter obligatoriu, aceste regrupri au cunoscut experienele cele mai concludente.

ncercrile de regrupare a comunelor s-au concretizat prin re-ducerea numrului acestora n Germania (de la 25000 la 8500), n Austria (de la 3999 la 2359), n Belgia (de la 2700 la 600), n Grecia (de la 5343 la 1033), n Lituania (de la 581 la 56), n rile de Jos (de la 811 la 496), n Regatul Unit (suprimarea anumitor distric-te), n Suedia (de la 25000 la 289). n schimb, n alte ri, politicile de fuziune de comune nu au condus la o reducere semnificativ a numrului de comune. Este cazul Estoniei, Lituaniei i Franei din anii 1970 (Dexia Credit local - Hoorens -coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 111).

Cele mai recente regrupri au avut loc n Danemarca n 2007, unde numrul unitilor de baz s-a redus de la 270 la 98, n 2009, n Letonia unde s-a redus drastic numrul unitilor de baz de la 524 la 119 i n Grecia n 2010, care a fost ultima care a desvrit o astfel de reform prin reducerea la aproape o treime a numrului de uniti de baz (de la 1034 la 325). Reforme asemntoare s-au realizat sau sunt n curs de realizare n Anglia (prin nlocuirea trep-tat a local councils cu autoriti unitare), n Irlanda de Nord (n 2011, cele 26 de districte existente au fost nlocuite cu alte 11 noi), n Finlanda (proiectul PARAS de restructrare a guvernului local i a serviciilor), n Olanda, Germania, precum i n Luxemburg au fost iniiate proiecte de restructurare a unitilor de baz ncepnd cu 2008, care vor reduce numrul acestora de la 116 (n 2009) la 71 (pn n 2017). n sfrit, n Frana, fuziunile de comune vor deveni realiti ca urmare a reformelor administraiei locale din 2010.

La rndul lor, autoritile de la nivelele intermediare din apte ri ale UE au fost subiectul a numeroase dezbateri. n ultimii ani, acesta a fost cazul Belgiei (reforma provinciilor), Romniei (unde au existat dezbateri cu privire la desfiinarea actualelor judee i nlocuirea lor cu regiuni), i Italiei, unde n 2010, guvernul a pro-


pus desfiinarea a 10 provincii considerate a fi prea mici deoarece aveau mai puin de 220000 de locuitori. n Anglia, county councils au fost nlocuite treptat cu unitary authorities (autoritile unita-re). n Frana, crearea noilor consilieri locali care fac parte att din Consiliul genral al departamentului, ct i din Consiliul regional (al regiunii) ncepnd cu 2014, poate constitui nceputul redefinirii rolului departamentului (nivelul intermediar) i al regiunii, ceea ce ar putea conduce la fuziuni ntre departamente sau ntre departa-mente i regiuni (Dexia credit local, 2011).

Proiecte de reform administrativ teritorial au fost n dez-batere i n alte ri din Uniunea European:n Polonia (ntri-rea actualelor voievodate cu rol de regiune), n Belgia (reforma instituional planificat care ar putea conferi noi competene sta-telor federate i revizuirea legii finanrii), n Irlanda (consolidarea autoritilor regionale), n Portugalia (crearea regiunilor autono-me), Bulgaria i Romania (dezbateri cu privire la crearea nivelului regional, fie suprapus peeste actualele judee, fie prin desfiinarea acestora). n alte ri, precum Letonia i Lituania, proiectele de cre-are a unor regiuni autonome au fost abandonate.

Un paleativ pentru creterea eficienei organizrii administra-tiv- teritoriale a rilor ce se caracterizeaz prin frmiare teritori-al este cooperarea intercomunal, care poate fi abordat din dou puncte de vedere: instituional i funcional. Din punct de vedere instituional, aa cum arta Deffiger (2007) n proiectul de raport privind cooperarea intercomunal, majoritatea rilor au optat pen-tru structuri intercomunale mixte, care combin o natur politic care asigur o mai mare legitimitate democratic i mijloace de aciune i o natur privat ce confer o mai mare flexibilitate. Re-gimul de creare a fost, n general, iniiat sau cel puin, ncadrat din punct de vedere juridic de ctre statul central. n schimb, n statele federale, legile statelor federate sunt cele care reglementeaz coo-perarea intercomunal. Toate statele membre au pus n practic o


politic de cooperare intercomunal mai mult sau mai puin ela-borat, care poate rmne informal sau se poate dezvolta pe baza unor simple acorduri sau poate fi total instituionalizat. Din punct de vedere funcional, structurile intercomunale se deosebesc prin funciile pe care le exercit, prin mijloacele materiale, financiare i umane de care dispun. Din punct de vedere funcional, structurile intercomunale pot avea vocaie unic sau multipl. n toate rile, competenele structurilor intercomunale sunt delegate sau transfe-rate de ctre municipaliti sau colectivitile locale de proximitate i depind de competenele deinute de colectivitile locale membre.

Dezvoltarea cooperrilor intercomunale este legat de necesita-tea comunelor de mici dimensiuni de a-i pune n comun mijloacele pentru a fi n msur s-i exercite competenele n bune condiii. Structurile de cooperare intercomunal nu sunt juridic considerate drept colectiviti locale n sens strict (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 111).

Aplicate n Frana nc din anii 70, structurile de cooperare in-tercomunal au avut n vedere asocierea celor mai pertinente for-me de cooperare n scopul exercitrii unor competene structurate ca dezvoltarea economic i amenajarea spaiului. Aceste forme de cooperare ns trebuie s se bazeze pe ideea de voluntariat i pe strnsa concentrare ntre aleii locali. n aceast perspectiv, la nivelul fiecrui departament s-au creat comisii de cooperare intercomunal nsrcinate cu stabilirea unui bilan al structurilor nou create i cu elaborarea unei hri a cooperrii intercomuna-le. Aceast hart, obinut printr-o larg dezbatere local, nu avea dect un caracter indicativ, noile comuniti de comune sau de orae nefiind instituite dect dup acordul colectivitilor respec-tive exprimat printr-o majoritate calificat. Competenele comu-nitilor de comune, n general, au fost centrate asupra amenajrii spaiului, dezvoltrii economice, proteciei i punerii n valoare a mediului. n schimb, comunitile de orae puteau fi constituite n


jurul comunelor membre ale unei aglomeraii. n afara competen-elor atribuite comunitilor de comune, acestea puteau exersa i alte atribuii n domeniul cilor de transport ale aglomeraiei i al elaborrii planurilor de transport. Pentru a face din aceste structuri de cooperare intercomunal instrumente privilegiate ale punerii n practic a politicii concertate de dezvoltare local, aceast reform a cuprins dispoziii fiscale i financiare, n sensul dotrii acestor structuri cu fiscalitate proprie i acordrii unor alocaii i subvenii de la bugetul de stat n funcie de anumite criterii bine definite.

Chiar i respectnd identitile locale, cooperarea intercomu-nal poate, n funcie de ar, s fie pus n practic, n mod liber, de ctre colectivitile locale sau poate avea caracter obligatoriu. Astfel, ea a fost ncurajat prin incitaii financiare n Frana, Unga-ria, Estonia i Republica Ceh.

Ea a devenit obligatorie prin lege pentru exercitarea anumitor competene n Finlanda, Austria, Irlanda, Regatul Unit, pentru co-munele de talie mic n Ungaria i chiar pentru comunele care nu sunt dotate cu infrastructurile necesare n Letonia. Forme de co-operare intercomunal s-au dezvoltat n numeroase ri: Austria (1000 de structuri), Finlanda (250 de structuri), Frana (19000 de structuri), Ungaria (81430 de structuri), Luxemburg (70 de struc-turi), Republica Ceh (582 de cooperri), Suedia (55 de structuri). innd cont de frmiarea teritorial, Frana este ara care pre-zint numrul cel mai mare de structuri intercomunale i cea mai mare varietate de forme juridice i moduri de finanare (unele din-tre ele au o putere fiscal proprie) (Dexia Credit local - Hoorens -coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 111).

Nici Romnia nu face excepie de la aceast tendin mani-festat la nivel european, n sensul c legea administraiei publice locale stipuleaz dreptul unitilor administrativ-teritoriale ca, n limitele competenelor autoritilor lor deliberative i executive, s coopereze i s se asocieze, n condiiile legii, formnd asociaii


de dezvoltare intercomunitar13, cu personalitate juridic, de drept privat i de utilitate public. Asociaiile de dezvoltare intercomuni-tar se constituie, n condiiile legii, n scopul realizrii n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al fur-nizrii n comun a unor servicii publice. n plus, exist stabilimente publice de cooperare inter-comunal, subiecte de drept public. n legislaie au fost introduse i alte dou noi concepte, cel de zone metropolitane14 i cel de aglomerri urbane.15 Acestea se constituie cu acordul expres al consiliilor locale ale unitilor administrativ-teritoriale componente i au ca scop dezvoltarea infrastructurilor i a obiectivelor de dezvoltare de interes comun. Autoritile deli-berative i executive de la nivelul fiecrei uniti administrativ-te-ritoriale componente i pstreaz autonomia local, n condiiile legii.

Abordarea metropolitan poate produce rezultatele ateptate numai cu respectarea unor principii de baz care au n centru ne-cesitatea existenei unei coerene i coordonri din punct de vedere funcional i al obiectivelor care s armonizeze particularitile fi-ecrei entiti componente, necesitatea stimulrii competitivitii n paralel cu promovarea unui sistem de echitate, necesitatea asi-gurrii cheltuirii raionale a banilor cetenilor i orientrii ctre

13 Asociaiile de dezvoltare intercomunitar sunt de utilitate public, prin efectul prezentei legi, prin derogare de la prevederile Ordonanei Guver-nului nr. 26/2000 cu privire la asociaii si fundaii, cu modificrile ulterioare. Ele posed personalitate juridic de drept privat .

14 zona metropolitan n sensul legii 286/2006, - asociaia de dezvoltare intercomunitar constituit pe baza de parteneriat ntre capitala Romniei sau municipiile de rangul I i unitile administrativ-teritoriale aflate n zona ime-diat. n existau 5 zone metropolitane (Braov, Bucureti, Constana, Iai and Oradea) i alte cteva n curs de constituire.

15 Aglomerrile urbane, n sensul legii 286/2006, - asociaiile de dez-voltare intercomunitar constituite pe baz de parteneriat ntre municipii i orae, mpreun cu localitile urbane i rurale aflate n zona de influen;


nevoile acestora mai ales prin stimularea implicrii lor n deciziile cu impact major asupra calitii vieii lor.

Aadar, la nivel european, cooperrile locale pot lua forme dife-rite, precum (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Per-retti, Vernier, 2004, p. 112):

mandatarea unui organism pentru a ndeplini o anumit sarcin n numele colectivitilor locale mandatare;

punerea la dispoziie de personal de la o colectivitate local la alta;

gestiunea n comun prin intermediul unui organism n ca-drul unui acord ncheiat ntre colectivitile locale;

crearea unei structuri de cooperare dotat cu personalitate juridic distinct i cu mijloace financiare pentru a gestiona activitile comune.

n ultimii ani, tendina n ceea ce privete cooperarea inter-comu-nal a fost de a ntri instituiile din cadrul metropolelor: n Finlanda (este obligatorie cooperarea n cele 7 regiuni urbane n ceea ce privete utilizarea terenurilor, transportul i locuinele), n Frana (reforma te-ritorial din 2010 a condus la crearea metropolelor i centrelor metro-politane, precum i la iniiativa Marelui Paris), n Italia (s-a prevzut crearea unui regim special pentru capitala Roma i cele nou orae me-tropole prin noul act privind federalismul fiscal), n Olanda (s-a acor-dat statutul obligatoriu de plus regios celor mai mari opt centre urba-ne), iar n Polonia (s-a iniiat proiectul de acordare a uni statut special pentru cele 12 zone metropolitane) (Dexia credit-local, 2010, p. 5)

3. Regimul autoritilor publice locale

Autoritile de baz reprezint autoritile care se afl cel mai aproape de cetean, dispunnd de propriile sale structuri ale democraiei i de autonomie i deci de competene suficiente pen-tru ca aceast autonomie s aib un obiect real asupra cruia s se exercite (Ziller, 1993 p. 129).


Dintr-o perspectiv comparatist, n toate statele Uniunii Eu-ropene, legea este cea care determin regimul juridic aplicabil autoritilor locale, dar trebuie inut cont i de ali doi factori supli-mentari care sunt variabili i anume limitele constituionale, pe de o parte i libertatea de a se auto-organiza lsat autoritilor locale, pe de alt parte (Tofan, 2006, p. 135).

Autonomia local este considerat una dintre cele mai eficien-te forme de autogestiune administrativ, ce asigur un nalt grad de democraie, colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile contraputeri, calitate n care pot s previn abuzul guvernului cen-tral (Manda, 2001, p. 427). Cu toate acestea, capacitatea de auto-organizare este mai peste tot limitat la organizarea i la gestiunea serviciilor, avnd, n plus o anumit marj de manevr n ceea ce privete subdiviziunile interne sau fiscalitatea (Tofan, 2006, p. 135).

Colectivitile locale sunt administrate de adunri delibe-rative, pe care lng care funcioneaz, n general, comisii cu caracter facultativ sau obligatoriu, ct i de un executiv local, ale crui forme variaz de la o ar la alta. Cel mai adesea, orga-nizarea i funcionarea acestor instane, prevzute de lege, sunt, n general, identice pentru un acelai nivel local pe ntreg ansam-blul teritoriului naional. Cu toate acestea, exist cteva excepii (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 114):

n statele cu structur federal, organizarea local face par-te din competenele atribuite statelor federate i ca urmare structura intern a statelor federate poate s varieze n ri precum Germania i Austria. n Belgia, unde federalizarea rii este relativ recent, datnd din 1993, organizarea loca-l este nc identic pentru ansamblul teritoriului naional. Cu toate acestea, ea ar trebui s evolueze rapid: definirea or-ganizrii locale este din 2001 de competena regiunilor i n consecin exist proiecte de modificare a organizrii actuale.


n Regatul Unit, Legea Guvernului local (administraiei lo-cale) din 2000 a conferit colectivitilor locale posibilitatea de a alege ntre 3 moduri de rennoire a mandatului consili-erilor locali i ntre trei forme de executiv local.

n Portugalia, n cadrul regiunilor autonome, adunarea legislativ este aleas prin sufragiu universal direct, dar preedintele guvernului regional este numit i revocat de ctre ministrul republicii n funcie de rezultatele alegerilor.

n mai multe ri s-a optat pentru o organizare intern spe-cific pentru marile orae.

n plus, principiul liberei administrri de tip francez a reafirmat principiul gestiunii competenelor descentralizate de ctre autoriti alese ntr-un moment n care cutarea eficacitii gestiunii putea justifica derivele manageriale. Acest fapt este demonstrat in Frana, unde transferul puterii executive departamentale i regionale n mna autoritilor alese a coexistat cu meninerea funcionarilor sta-tului n fruntea consiliilor colectivitilor intermediare (a se vedea cazul comunelor din rile de Jos i Belgia)16 i n Germania unde exist diferite formule n care funcionarii, chiar dac sunt agreai de ctre consiliul local, exercit o real putere. Putem nota c n anumite ri, a avut loc slbirea puterii autoritilor locale alese fie ca urmare a unei legitimiti insuficiente (durata limitat a mandatului primaru-lui n Anglia), fie ca o consecin a unei organizri foarte dispersate a puterii (guvernarea de tip constituional de ctre comisia Regatu-lui Unit i n Irlanda sau n anumite ri scandinave). Astfel, printre reformele puse n practic n perioada Thacher, figureaz, pentru exercitarea anumitor competene locale, substituirea consiliilor lo-cale alese cu agenii numite de ctre guvernul central sau cel puin folosirea reprezentanilor si alturi de autoritile alese tradiionale.

16 Carta constitutiv a Congresului Puterilor locale i regionale de pe lng Consiliul Europei prevede ca membrii si s dispun de un manadat electoral n faa unui organ local sau regional ales (art.3-1)


La fel, n Irlanda sau Danemarca, exist o micare n direcia unei reconstituiri a modului de gestiune a colectivitilor privilegiind for-mula american a city manager-ului (Delcamp, 1997, pp. 84-85).

3. 1. Autoritile locale deliberative

Dei desemnarea autoritilor locale nu rspunde niciunui model predeterminat, principiul democratic impune ca organe-le colectivitilor teritoriale s fie alese direct sau indirect prin sufragiu universal, ceea ce este prevzut n mai multe Constituii (Frana, Germania, Spania, Polonia, etc.).

Adunrile deliberative sunt aproape ntotdeauna alese prin sufragiu universal direct (cel puin n ceea ce privete marea parte a membrilor si), cu cteva excepii: numai consilierii din depar-tamentele (judeele) letone, provinciile spaniole, regiunile irlan-deze i o parte din consilierii din comunele portugheze nu sunt desemnai prin sufragiu universal direct. Consiliile din comitatele (judeele) letone sunt compuse din primarii comunelor comitatu-lui; adunrile regiunilor irlandeze sunt compuse din membrii con-siliilor comitatelor i city-urilor componente; membrii consiliilor provinciilor spaniole sunt desemnai de ctre consilierii locali ai provinciei din rndul acestora; consiliile locale portugheze sunt compuse pe de o parte, din preedinii parohiilor (freguensias) si-tuate pe teritoriul comunal i pe de alt parte, din consilierii alei prin sufragiu universal direct la nivel comunelor (Dexia Credit lo-cal - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 114).

n plus, talia colectivitii influeneaz tipul de sistem electoral adoptat. n anumite stat, chiar pe acelai nivel teritorial, regimul alegerilor locale poate fi diferit n funcie de mrimea populaiei. Este cazul Franei, Italiei sau Spaniei unde se pot distinge trei ca-tegorii de comune ce sunt supuse unui regim diferit (comunele cu mai puin de 100 de locuitori pentru care se plic regimul denumit compus din ansamblul cetenilor, comune cu


populaie ntre 100i 250de locuitori care pot opta pentru system majoritar i comune cu mai mult de 250 de locuitori unde repartiia locurilor se face proportional (Christophe Pradier-Participation, elections, referendums - Contribution de droit compare sur les mo-dalities dexercise de la democratie locale en Europe, 2005).

n funcie de ar, consilierii locali sunt desemnai conform unui scrutin proporional sau a unui sistem majoritar cu unul sau dou tururi. n cteva cazuri, modul de scrutin este mixt, com-binnd cele dou moduri de scrutin, ca de exemplu n comunele franceze cu mai mult de 3500 de locuitori sau n comunele din Un-garia cu mai mult de 10000 de locuitori. Cel mai adesea, toi consi-lierii de la acelai nivel local sunt rennoii n acelai timp. Cu toate acestea, n comunele din Malta, rennoirea acestora are loc o dat la 4 ani pentru o treime din membrii consiliilor locale, iar n Frana, rennoirea se face fie pentru jumtate din membrii acestora o dat la doi ani, fie pentru o treime de-a lungul a trei ani consecutivi.

Durata mandatului este, n funcie de ar, de trei ani (Lituania i Malta), de ase ani (Austria, Belgia, Frana, Luxemburg), de pa-tru ani (pentru majoritatea rilor) (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 115).

3.2. Autoritile publice locale executive

n ceea ce privete executivele locale, unitatea principiului de-mocratic de alegere prin sufragiu universal nu se verific, existnd o diversitate a modurilor de desemnare a acestora. Astfel, eful exe-cutivului desemnat prin sufragiu universal n o treime dintre ri.

n funcie de ar, eful executivului, atunci cnd exist unul, este desemnat fie de ctre membrii adunrilor deliberative, cel mai adesea din rndul membrilor lor, fie prin sufragiu universal direct. Mai precis, eful executivului este ales direct de ctre populaie ntr-o parte din comunele austriece, n Italia, Polonia (la nivelul comunelor), Romnia (la nivelul comunelor i din 2008 la nivelul


judeelor), n Slovacia i n Slovenia. n Grecia i Portugalia, este desemnat ef al executivului candidatul plasat n fruntea listei ma-joritare (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 115).

n Olanda ns, burgmestre-ul este numit de ctre guvern pen-tru un mandat de 6 ani rennoibil, pe baza unei recomandri fcute de ctre consiliul municipal.

n rile nou intrate n UE, alegerea prin sufragiu universal di-rect a efului executivului este de dat recent (de exemplu, din 1994 n Ungaria i din 1999 n Polonia) i se poate dezvolta n con-tinuare n Republica Ceh, un studiu n acest sens existnd pentru primarii comunelor i pentru preedinii regiunilor).

3.3. Raporturile dintre organele deliberative i cele executive

La nivel european, nu exist un model n ceea ce privete rapor-turile ntre organele deliberative i cele executive. De cele mai mul-te ori prevaleaz mecanisme apropriate de modelul prezidential francez odat cu sporirea puterii executivelor alese. n alte cazuri, precum Irlanda, s-a ntrit legitimitatea democratic a consilierilor pstrndu-se ns sistemul managerului neales. Aceste raporturi induc mecanisme foarte diferite de responsabilitate a executivelor locale n faa adunrilor deliberative sau a cetenilor. n anumite ri, aceast responsabilitate este prevzut n textele de lege:

n Olanda, conform legii privind comunele, intrat n vigoare n martie 2002, consiliul municipal trebuie s controleze municipa-litatea i burgmestre-ul, aceast responsabilitate pare asemntoare cu cea a comisarului i deputailor permaneni ai provinciilor n faa statelor provinciale.

n Suedia, nafara sistemelor de responsabilitate penal, aduna-rea deliberative are dreptul de a pune capt mandatului membrilor municipalitii n caz de schimbare a majoritii sau atunci cnd decide modificarea organizrii comitatelor.


n Frana, problema responsabilitii executivelor n faa adu-nrilor locale deliberative a stat la baza avizului negative a Consi-liului de Stat din decembrie 1991 solicitat pentru adeziunea Cartei Europene a autonomiei locale, interpretarea dat fiind aceea c este la latitudinea statului s instituie o astfel de responsabilitate, care n legislaia francez nu este prevzut de o manier explicit: n afara controlului din partea statului, nu exist posibilitatea de a cenzura activitatea executivului local de ctre adunarea deliberative, care nu funcioneaz pe baza unui regim parlamentar.

3.4. Autoritile publice locale din marile orae

Chiar dac organizarea autoritilor locale este n general identic n cadrul fiecrei ri pentru toate colectivitile locale de pe acelai nivel, mai multe ri europene (i mai precis Fran-a, Ungaria, Polonia, Republica Ceh, Regatul Unit, Romnia i Slovacia) au ales s pun n practic o organizare specific pen-tru capitalele rilor lor i uneori pentru marile orae. Aceste orae sunt divizate n arondismente (sectoare), nsrcinate cu gestiunea serviciilor de proximitate (servicii administrative, de administrare a domeniului public), n timp ce la nivelul centru-lui oraului, consiliul general al oraului i primarul general au competene ce in de un cmp mai larg dect cel al sectoarelor. Sectoarele dispun de bugete proprii i de organe alese prin sufra-giu universal direct.

n Ungaria, de exemplu, oraele cu statut de departament (ju-de) dispun, n general, n afar de o adunare a oraului i de consilii ale sectoarelor, de un comitet de conciliere (de mediere) nsrcinat cu gestiunea problemelor de interes comun comunei i departa-mentului (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 116). i n Romnia, municipiul Bucureti, capita-la rii ndeplinete n acelai timp i competenele unui jude, exis-tnd ns ndelungi dezbateri cu privire la o nou lege a capitalei


care s redistribuie competenele ntre nivelul Consiliului general al Capitalei i cel al sectoarelor componente.

4. Puternica tendin de regionalizare

La nivel european, din punct de vedere al dreptului internaional i al dreptului comparat, noiunea de regionalizare poate fi utilizat n trei sensuri diferite: pseudo-regionalizare, regionalizarea stricto-senso (administrativ) i super-regionalizarea (politic). Pseudo-regionalizarea nu este o veritabil form de regionalizare, ci poate fi neleas fie ca o form de deconcentrare a administraiei statale la nivel teritorial, fie ca o form de cooperare ntre colectivitile teritoriale locale de nivel intermediar (Tofan, 2006, p. 131). Aadar, noiunea de regionalizare presupune crearea de noi structuri admi-nistrative (a unui nou nivel) n organizarea administrativ-teritori-al a statului; n ceea ce privete organizarea i competenele, noile instituii difer de cele locale i se suprapun peste acestea din urm (Tofan, 2006, p. 132).

La nivel european, exist colectiviti locale, denumite regiuni n 8 ri, ele constituind fie al treilea ealon local (Spania, Frana, Irlanda, Italia, Polonia), fie al doilea ealon local (Republica Ceh, Regatul Unit, Slovacia). n Finlanda, cele 19 consilii regionale sunt n realitate structuri intercomunale ad-hoc (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 112).

La ora actual, sistemul regional, sub forme extrem de diverse ns, s-a impus n spaiul regional european ca un adevrat model de administraie, avnd pe lng un nivel intermediar inferior, mai apropiat de cel de baz, un nivel intermediar superior, de dimen-siuni mari, cu o populaie i o pondere economic nsemnate, care preia o parte din atribuiile statului (Popescu, 1999, p. 39).

ns, dac lsm deoparte distincia dintre federalism i descen-tralizare, putem ajunge la concluzia c acest al treilea nivel, pe care l putem denumi de aceast datregional nu apare ntotdeauna n


sine ca fiind necesar pentru ca o ar s poat fi recunoscut ca per-fect descentralizat. Aceast distincie este numai puin necesar de-oarece ea evit s se pun n aceeai categorie colectiviti teritoriale cu stat funciar diferit, precum statele membre ale federaiilor precum landurile germane sau cantoane elveiene, comunitile autonome spaniole, dotate cu puteri legislative, inclusiv fa de puterile locale i care sunt prin acesta mai aproape de modelul statelor adevrate i regiunile franceze sau comitetele daneze de exemplu, care, indiferent de competenele cu care sunt dotate rmn colectiviti descentrali-zate, cu stat comparabil cu cel al unei comune (Delcamp, 1997).

Astfel, este interesant s reamintim c n Europa, exist ase modele de regiuni17:

Modelul 1: regiuni cu putere legislativ primar18 i a cror existen este garantat prin Constituie sau printr-un Pact federal, care nu poate fi contestat contra voinei lor;

Modelul 2: regiuni cu putere legislativ primar, dar a cror existen nu este garantat prin Constituie sau printr-un Pact federal;

Modelul 3: regiuni cu putere de a adopta legi, conforme cu cadrul (principii, dispoziii generale) stabilit de legislaia naional i a cror existen este garantat prin Constituie;

Modelul 4: regiuni cu putere de a adopta legi sau alte acte legislative regionale conforme cu cadrul (principii, dispoziii generale) stabilit de legislaia naional i a cror existen nu este garantat prin Constituie;

17 a se vedea Alocuiunea d-lui M. Rinaldo Locatelli, director execu-tiv al Congresului Puterilor locale i regionale din Europa, rostit cu ocazia Colocviului asupra Regionalizrii, Sinaia, oct, 2002

18 Puterea regiunilor de a adopta legislaie primar: putere de adoptare, n domenii de competen determinate, a legilor care se aplic regiunii, pentru aceste domenii de competen, aceste legi avnd aceeai valoare legal ca i legile adoptate de ctre Parlamentul naional.


Modelul 5 : regiuni cu putere decizional 19 (dar fr putere legislativ), ale cror consilii (autoriti deliberative) sunt alese prin sufragiul universal;

Modelul 6: regiuni cu putere decizional (dar fr putere legislativ), ale cror consilii (autoriti deliberative) sunt alese de ctre autoritile locale care le compun.

Regiunile trebuie ns s se fondeze pe principiul subsidiaritii, fr s amenine statele-naiune i fr ca identitile regionale s dea natere la neo-naionalism Astfel nelese, regiunile vor fi capa-bile s ofere minoritilor un spaiu pentru auto-exprimare (Geor-gescu i Toma, 1999, p. 112).

Pentru a consolida statutul acestor regiuni, Congresul Puterilor Locale i regionale de lng Consiliul Europei a ncercat s adopte Carta autonomiei regionale, care ns nu a ntrunit un consens politic puternic pentru a fi validat. Obiectivul su era de a afirma nivelul regional ca nivel pertinent pentru promovarea stabilitii democra-tice20: prin autonomie regional nelegemdreptul i capacitatea efec-tiv pentru colectivitile teritoriale cele mai vaste din cadrul fiecrui stat membru, dotate cu organe alese, situate ntre stat i colectivitile locale i dispunnd fie de prerogative de auto-administrare, fie de prerogative de ordin statal de a-i asuma sub responsabilitatea lor i n interesul populaiei lor, o parte important a afacerilor de interes public conform principiului subsidiaritii. Aceast Cart s-a izbit de contestri majore suscitate de ctre anumite regiuni direct ameninate prin expansiunea domeniului legislativ al Uniunii Europene care cau-t s se constituie n regiuni cu puteri legislative, Carta putnd consti-tui o ameninare pentru anumite state cu o puternic tradiie centra-lizatoare, precum Regatul Unit i Turcia, care pentru motive diferite,

19 ntinderea puterii decizionale poate varia, dar n general, este vorba de msuri de aplicare a legislaiei naionale .

20 Recomandarea 34-1997 a Congresului Puterilor locale i regionale a Europei asupra proiectului Cartei Europene a Autonomiei Regionale.


estimeaz c aceste chestiuni in de suveranitatea statal i refuz cadrul constrngtor n acest domeniu (Belloubet-Frier, 2007, p. 9).

n cursul ultimilor zece ani, nivelul regional a fcut obiectul a numeroase reforme a cror amploare, modaliti i grad de fi-nalizare a variat de la o ar la alta. Astfel, n Portugalia, proiectul guvernului de a crea un ealon regional descentralizat nu s-a fina-lizat, el fiind respins de ctre populaie prin referendum n 1998. Dimpotriv, n Belgia, micarea de regionalizare s-a manifestat dincolo de descentralizarea teritorial, pentru a se finaliza n 1993, prin crearea unor entiti federate de dou categorii, regiunile i comunitile (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Per-retti, Vernier, 2004, p. 112).

Cu toate acestea, aceast micare de regionalizare vizeaz n principal statele mari (cum este i Romnia), care sunt bine anga-jate pe calea descentralizrii (Profiroiu A, 2010). Astfel, n ultimele dou decenii, au fost create colectiviti regionale n numeroase ri: Irlanda (1994), Regatul Unit (n 1998 i n 1999), Polonia (n 1999), Republica Ceh (n 2000), Slovacia (n 2002). Aceste crea-ii corespund unor logici diferite. n anumite ri, ele sunt rezultatul unui context istoric i geografic naional (Dexia Credit local - Hoo-rens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 113):

n Polonia, mprirea regional actual este foarte asem-ntoare cu cea existent nainte de 1946;

n Regatul Unit, politica regional actual, denumit de-voluie, s-a concretizat prin crearea n 1998 i 1999 a Adu-nrilor regionale din Irlanda de Nord, Scoia, ara Galilor. n Regatul Unit, parlamentul galez i cel scoian au primit o putere legislativ (cel galez a primit o putere legislativ de aplicare a legislaiei naionale, iar cel scoian a primit o putere legislativ proprie n anumite domenii), parlamentul scoian fiind chiar dotat cu responsabiliti n materie de tri-bunale judiciare, agricultur i poliie.


n alte ri, precum Irlanda, Republica Ceh, crearea unui nivel regional a reprezentat, n primul rnd, o consecin a politicii regionale a Uniunii Europene, limitele teritoriale stabilite provenind, n general din mprirea regiunilor sta-tistice i din planificarea NUTS.

ncepnd cu 2004, alte cinci ri au previzionat crearea de regiuni (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 113).

n Regatul Unit, n spe n Anglia, se preconizeaz trans-formarea celor 8 agenii regionale de dezvoltare n adunri regionale alese;

n Ungaria, se preconizeaz transformarea n colectiviti locale a celor 7 regiuni statistice de planificare;

n Letonia, se are n vedere crearea de regiuni care s nlo-cuiasc departamentele, regiuni care s aib la baz cele 5 regiuni statistice de planificare existente;

n Lituania, se dorete crearea a 5 regiuni care s preia com-petenele actualelor provincii existente, care au statutul de autoriti deconcentrate ale statului la nivel local;

n Slovenia, crearea celui de al doilea ealon local a fost n-scris n Constituie n 2004.

n numeroase ri, competenele acordate colectivitilor regionale au fost sporite n ultimul deceniu, acest transfer materializndu-se i printr-o cretere sensibil a bugete-lor lor, dar i printr-o afirmare a locului regiunilor n cadrul Uniunii Europene.

Cea mai semnificativ consolidare a structurilor regionale a avut loc n Italia i Spania, unde, n anii `90, au fost realizate re-forme de extindere a responsabilitilor regiunilor i de ntrire a autonomiei lor fiscale. Transferul noilor responsabiliti a fost n general nsoit de o cretere semnificativ a bugetelor lor. De exem-plu, n Spania, bugetele comunitilor autonome au crescut de la 56


miliarde de Euro n 2001 la 88 miliarde Euro n 2002 (Dexia Credit local - Hoorens - coord., Falzon i Perretti, Vernier, 2004, p. 113).

Trebuie reinut i situaia Portugaliei, format dintr-o parte continental situat n Peninsula Iberic i cele dou arhipelaguri Azore i Madere, ce constituie regiuni autonome, dispunnd de funcii legislative, politice i administrative foarte largi. Cu toate acestea, naiunea portughez se dovedete ns foarte omogen att n partea continental, ct i n cele dou arhipelaguri (Miranda-coord, 2002, p. 310).

i n 2010-2011, tendina de regionalizare a continuat (Dexia Credit local, 2011, p. 5-6):

n Spania, Italia i Germania a avut loc o sporire a venturilor regiunilor ca urmare a aplicrii noii legislaii referitoare la federalismul fiscal;

n Grecia, au fost nlocuite cele 54 de departamente prefec-turale cu 13 regiuni ale cror autoriti sunt alese, n mod democratic, de ceteni;

n Suedia, s-a manifestat dorina guvernului de a transforma pn n 2015 nivelul intermediar (counties) n 6-9 regiuni nsrcinate cu competene privind asistena sanitar i pla-nificarea regional;

n Finlanda, concluziile pozitive obinute ca urmare a eva-lurii proiectului pilot de regionalizare desfurat n Kai-nuu ncepnd cu 2005 (singura regiune din ar ai crei reprezentani au fost alei prin sufragiu universal direct, au determinat guvernul finlandez n 2011 s ia decizia de a ex-tinde acest experiment pn n 2016 la nivelul ntregii ri;

n Slovenia, n februarie 2011, a fost prezentat de ctre gu-vern un nou proiect de regionalizare bazat pe crearea a 6 regiuni (n locul celor 14 definite prin proiectul abandonat n 2008).

Dup Tratatul de la Maastricht, Statele membre au posibilita-


tea de a asocia executivele regionale de tip ministerial la lucrrile Consiliului Uniunii Europene (n special n cazul statelor federa-te, ale crorregiuni dispun de competene legislative proprii). n Tratatul referitor la Comunitatea European, aa cum arta Mar-cou (2002), noiunea de regiune este legat de cea de dezvoltare regional : Comunitatea acioneaz, n principal, pentru a < reduce disparitile dintre nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni i ntrzierile regiunilor sau insulelor mai puin favorizatecu sco-pul de a ntri coeziunea economic i social > (art. 158) .

Prezena regiunilor s-a afirmat totodat, ncepnd cu anul 2000 i n cadrul gestiunii fondurilor europene. Adeziunea celor 12 noi state membre constituie o provocare major pentru politica de co-eziune economic a UE, ntruct noile state membre dispun de un venit sub jumtate din media european. Aadar, regiunile sunt chemate s joace un rol extrem de important n gestiunea fondu-rilor europene n scopul reducerii acestor decalaje de dezvoltare.

Motivul pentru care s-au mobilizat regiunile n politica structu-ral european este regsit n competenele pe care acestea trebuie s le exercite n conformitate cu constituiile interne. Chestiunea competenei regionale este relativ problematic pentru urmtoare-le motive (Longo, 2003):

1. Tratatele existente i noul tratat constituional, aa cum a fost aprobat de guvernele statelor membre, atribuie compe-tene Uniunii Europene i statelor membre.

2. Multe dintre administraiile regionale ale Europei au com-petene interne legislative i administrative semnificative, ns nu au fost capabile s stabileasc termenii prin care re-spectivele competene s fie transferate la nivel european.

3. Multe dintre competenele desemnate ca aparinnd Uniu-nii Europene sau care sunt mprite ntre Uniunea Euro-pean i statele membre se suprapun cu domenii de compe-ten exercitate de regiuni n arena intern.


4. Mecanismele de compensare prin intermediul crora gu-vernele regionale pot influena reglementarea domeniilor lor de competen la nivelul Uniunii Europene sunt relativ limitate i inegale, existnd diferene considerabile ntre sta-tele membre.

5. Pentru multe regiuni s-a limitat sfera de luare a decizilor i rolul constituional n cadrul statelor membre.

Unitile de baz pentru politica regional sunt regiunile de dezvoltare i ariile prioritare (Profiroiu, Profiroiu, Popescu, 2008).

O regiune de dezvoltare poate fi definit i delimitat n spaiu, n raport cu anumite interese i obiective specifice. Poate fi o regiune administrativ dac mrimea, structura i funciile sale sunt adecvate, sau poate fi rezultatul unei agre gri complexe de factori i criterii, care rspund nevo-ilor de a constitui structuri instituionale eficace. O definiie cuprinztoare n acest sens este oferit de ctre Parlamentul European:Prin regiune de dezvoltare se nelege un teritoriu care formeaz, din punct de vedere geografic, o unitate net sau un ansamblu omogen de teritorii n care exist continuita-te, n care populaia posed anumite elemente comune, dorind s-i pstreze specificitatea astfel rezultat, dar i s se dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, social i economic. Regiunile de dezvoltare apar pentru a orienta politica re-gional a gu vernului, n sensul reducerii dezechilibrelor teritoriale majore de dezvoltare dintre ariile cele mai dez-voltate i cele mai puin dezvoltate; n acelai timp, regiunile de dezvoltare sunt cel mai bun cadru de implementare i evaluare a politicii de dezvoltare regional.

Ariile prioritare permit structurarea unor programe speci-fice de dez voltare n domenii precum industria, agricultura, omajul, mediul nconjurtor etc., avnd ca actori nu numai guvernul, ci i autoritile de la nivel teritorial sau local. Arii-


le prioritare, definite ca sub-regiuni sau grupri de localiti, sunt utile pentru reducerea disparitilor intra-regionale.

Ariile prioritare au o compoziie a populaiei care este mai pu-in favorabil dezvoltrii (este mbtrnit, cu nivel redus de in-struire, grad redus de urbanizare etc.) i/sau prezint disfunciona-liti grave, asociate cu tipuri specifice de acti viti.

Punerea n practic a unei politici de dezvoltare regional efi-cace n toate aceste ri a necesitat profunde adaptri teritoriale ale acestora prin crearea unor structuri capabile s gestioneze fonduri-le structurale, a cror absorbie a fost estimat la aproape o treime din totalul fondurilor alocate. n acest sens, Comisia european a fcut din regionalizare, unul dintre criteriile care trebuiau s fie lu-ate n considerare n cadrul negocierilor de aderare. Este motivul pentru care, i Romnia i-a creat structuri regionale de dezvol-tare economic, care nu sunt ns uniti administrativ-teritoriale de sine stttoare, urmnd astfel modelul 6 de regionalizare despre care am vorbit anterior (Profiroiu A., 2010).

La nceputul anilor `70, Eurostat mpreun cu alte departamente ale Comisiei Europene au stabilit Nomenclatorul Unitilor Terito-riale Statistice (NUTS) ca un sistem unic i coerent de divizare a teritoriului UE cu scopul de a furniza statistici regionale pentru Comunitatea European.

ncepnd cu anul 1988, regiunile care fac subiectul politicilor de dezvoltare sunt desemnate potrivit NUTS i trebuie s satisfac criterii economice unitare n ceea ce privete PIB/locuitor i rata omajului.

Pn la nceputul anului 2001 clasificarea NUTS nu a avut nici baz legal i nici o reglementare care s stabileasc n detaliu re-gulile pentru compilarea i actualizarea sistemului, aceste aspecte fcnd subiectul unui gentlemen's agre ements ntre statele mem-bre i Eurostat, adeseori n urma unor lungi i dificile negocieri (Profiroiu, Profiroiu i Popescu, 2008).


Criteriile de clasificare a regiunilor conform NUTS sunt:1. Unitile administrative existente n statele membre constitu-

ie primul criteriu folosit la definirea regiunilor. n acest sens, unitate administrativ nseamn o arie geografic care are puterea de a adopta decizii politice sau admi nistrative pentru aria n cauz n cadrul legal i instituional al statului mem-bru.

2. Stabilirea nivelului NUTS relevant de ncadrare a unitilor adminis trative dintr-o clas dat a unui stat membru se va face innd seama de mrimea medie a acestei clase a uni-tilor administrative ale statului membru care trebuie s se situeze ntre anumite limite ale populaiei.

n 2003, Nomenclatorul a fost reformat printr-un regulament, pentru a rspunde schimbrilor aduse de extindere Astfel Nomen-clatorul Unitilor teritoriale Statistice cuprinde:

NUTS de nivel 1cu o populaie ntre 3000000- 7000000 locuitori; exemple landurile germane, regiunile din Belgia, ara Galilor, Scoia, comunitile autonome din Spania, re-giunile din Frana i Italia,

NUTS de nivel 2 cu o populaie ntre 800000-3000000 locu-itori; exemple: Estonia, Cipru, Letonia, Lituania, Luxemburg, departamentele franceze, subdiviziunile landurilor germane, landurile austriece, cele 8 regiuni de dezvoltare romneti,

NUTS de nivel 3 cu o populaie ntre 150000-800000 lo-cuitori; exemple, Kreise-urile germane, provinciile spaniole i italiene, unele zone metropolitane, cele 42 de judee din Romnia,

NUTS de nivel 4 - asocieri de uniti administrativ-terito-riale,

NUTS 5 sunt numite Uniti administrative locale i repre-zint de fapt districte i municipaliti (sate, comune, orae, municipii).


Se poate observa c diviziunile NUTS au la baz dou criterii, unul administrativ i altul care privete numrul de locuitori, amndou fiind n strns legtur cu modul de evaluare i im-plementare a aciunilor comunitare prin intermediul fondurilor structurale.

Potrivit criteriului administrativ, regiunea reprezint o arie geografic rezultat prin divizarea teritoriului unui stat membru al UE ntr-un numr finit de uniti spaiale n funcie de com-petenele autoritilor locale. Regiunea astfel delimitat reflect o voin politic, are un caracter statutoriu n practica adminis trativ a statului membru, este clar definit i, de regul, universal recu-noscut, fiind relativ stabil ca demarcaie.

n cadrul Uniunii Europene, politica de dezvoltare regional se realizeaz la nivelul NUTS II. Nu n toate cazurile regiunile NUTS II au caracter administrativ (tabelul 4). Mrimea medie a re-giunilor situate la acest nivel este de cca. 13. 000 kmp, iar populaia este de aproximativ dou milioane de locuitori. Germania, ara cea mai populat, cu peste 80 de milioane de locuitori, are un numr de 40 de regiuni NUTS II.

Tabel 4. Nivelurile NUTS i administrative din rile UE exemple

rile UE NUTS I NUTS II NUTS III

1 Belgia Regions 3 Provinces 9 Arrondissemens 43

2 Danemarca 1 1 Amter 15

3 Frana ZEAT + DOM 8+1 Regions 22+4 Departements 96+4

4 Germania Lander 16 Regierungsbe-zirke 40 Kreise 543

5 Grecia Grup de regiuni de dezvoltare 4Regiuni de dezvoltare 13 Nomoi 51

6 Italia Gruppi di regioni 11 Regioni 20 Provincie 95

7 Olanda Landsdelen 4 Provinces 12 COROP + Regio`s 40


8 PortugaliaContinente + Regioes autonomas

1+2

Commissaoes de coodenacao regional + Regi-oes autonomas

5+2 Grupri de municipaliti 30

9 SpaniaAgrupacion de comunidades autonomas

7Comunidades autonomas + Melilla Z Ceuta

17+1 Provincias 50+2

10 Marea BritanieStandard regions 11

Group of counties 35

Counties/Local authorities areas

65

Regiunile care au statut administrativ sunt evideniate cu litere ngroate.

Sursa: (Profiroiu, Profiroiu, Popescu, Instituii i politici europene, Editura Economic, 2008)

Statistic, nivelul disparitilor dintre aceste regiuni este urmrit la nivelul mai multor indicatori economici i sociali, dar cel mai important i relevant rmne valoarea PIB/locuitor. Evoluia n timp a acestui indicator reflect creterea sau descreterea dispa-ritilor inter-regionale (tabelul 5) i st la baza deciziilor politice privitoare la modul de alocare a fondurilor structurale i a celorlal-te instrumente financiare.

Aparent paradoxal, disparitile sunt mai mari n rile puternic dezvoltate, cum este cazul Germaniei, Franei, Belgiei, Austriei sau al Marii Britanii.

n cazul Germaniei, diferena este dat de landurile est-germa-ne, n ciuda faptului c au recuperat rapid o parte a decalajului de dezvoltare existent n 1989.

n celelalte cazuri este vorba de o combinaie ntre existena unor regiuni dominate de prezena unor mari metropole precum Lon-dra, Paris, Viena sau Bruxelles, concomitent cu existena unor zone periferice mai slab dezvoltate, ca n cazul departamentelor de peste mri ale Franei sau al regiunii de est a Austriei.

Eliminarea cazurilor particulare aduce pe primul loc n Europa cazul Italiei, cu diferene notabile ntre nord i sud, urmat de Spa-nia, Portugalia i Grecia.


Tabel 5. Dispariti inter-regionale n UE i n rile Central i Est-Europene - 2000

Nr. ara Regiuni cu PIB maximIPIB

relativRegiuni cu PIB

minimPPIB

Documents

Suport Curs APLE