FINANELE INSTITUIILOR PUBLICE

1. Prezentarea general a instituiilor publiceInstituiile publice au un rol important n cadrul statului deoarece prin intermediul acestora acesta i ndeplinete funciile sale. De asemenea, procesele economice n economia de pia, sunt influenate de stat prin prghiile economico-financiare aflate la dispoziia sa, utilizate n vederea corectrii dezechilibrelor la nivel macroeconomic. Sfera de cuprindere a instituiilor publice este vast, statul acionnd practic n toate domeniile vieii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicele cele mai importante ale economiilor secolului XX, care se continu i n secolul XXI, este expansiunea sectorului public. Statul, prin intermediul instituiilor de care dispune sau prin intermediul ntreprinderilor a acionat, n funcie de politica urmat n diferite perioade, asupra redistribuirii produsului intern brut n economie, a influenat pozitiv sau negativ desfurarea anumitor activiti. De ce, ns, sunt att de importante instituiile publice i, n primul rnd cum se poate defini acest concept? Legea finanelor publice i, respectiv, legea finanelor publice locale definesc noiunea de instituie public enumernd exemple n acest sens, fr a surprinde cu exactitate caracteristicile eseniale ce ar trebui s fie ndeplinite de ctre acestea. n plus, nu se face o distincie clar ntre autoritate public i instituie public dei numeroase acte normative trateaz difereniat cele dou noiuni (de exemplu Legea administraiei publice locale sau Ordonana de urgen privind atribuirea contractelor de achiziie public).

2

Conform legii finanelor publice, n sfera de cuprindere a instituiilor publice se cuprind: Parlamentul, Administraia Prezidenial, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, alte autoriti publice, instituiile publice autonome, precum i instituiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanare a acestora1. La nivel local, conform reglementrilor legislative privind finanele publice locale, instituiile publice locale reprezint denumirea generic, incluznd comunele, oraele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureti, judeele, municipiul Bucureti, instituiile acestora2. Cu toate acestea, ce reprezint o instituie public? n majoritatea cazurilor se fac numeroase confuzii. De exemplu, la ntrebarea: Pe care dintre urmtoarele entiti (Ministerul Finanelor Publice, Academia de Studii Economice Bucureti, Banca Naional a Romniei, Ateneul Romn, Electrica S.A.) le considerai instituii publice?, rspunsul va fi cu preponderen: Toate!, argumentul respondeniilor fiind c toate aparin statului. Unde se produce confuzia? O explicaie ar consta n faptul c nu se cunoate foarte bine care este sfera de cuprindere a sectorului public. Conform viziunii Fondului Monetar Internaional, sectorul public cuprinde, pe de o parte, entitile ce aparin administraiei guvernamentale centrale i locale, iar, pe de alt parte, cuprinde entitile cu scop productiv, angrenate n mecanismul pieei i care urmresc obinerea de profit3. Prin urmare, n continuare ne vom referi la entitile1 2

i

serviciile

publice

din

subordinea

acestora,

cu

personalitate juridic, indiferent de modul de finanare a activitii

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n MO nr. 597/2002. Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale, publicat n MO nr. 618/2006. 3 Finance Statistics Manual 2001, International Monetary Fund, 2001.

3

aparinnd administraiei guvernamentale centrale i locale ca fiind instituii publice care furnizeaz bunuri publice n vederea satisfacerii nevoilor colective, care au ca obiectiv bunstarea social i nu nregistrarea profitului, care sunt finanate, n majoritatea cazurilor de la bugetul public i care sunt nfiinate prin legi date n acest sens. Gruparea instituiilor publice dup modul de prezentare de mai sus se face n funcie de nivelul la care se manifest. Astfel, avem instituii publice la nivel central i instituii publice la nivel local. - Parlamentul - Preedinia autoriti - Guvernul - ministerele publice la nivel - alte organe de specialitate ale administraiei central publice centrale Instituii i - consiliile judeene i Consiliul General al Instituii i autoriti publice la nivel local Municipiului Bucureti - consiliile locale din municipii, orae, comune i sectoare - alte instituii publice de interes local aflate n subordinea celor de mai sus Un alt criteriu de clasificare a instituiilor publice este domeniul n care i manifest autoritatea. Aceast clasificaie corespunde funciilor avute de instituiile publice. Dup domeniul n care i - administraie public (Administraia Prezidenial, autoriti legislative, autoriti executive)

4

- institute de cercetare tiinific - instituii din domeniul aprrii, ordinii publice i manifest autoritatea siguranei naionale - instituii de nvmnt - uniti sanitare - instituii de cultur i recreere - uniti agricole i silvice

Un alt criteriu de clasificare a instituiilor publice este modul de finanare al activitii curente i de capital4. - instituii publice finanate integral de la bugetul de stat, local sau al fondurilor speciale - instituii publice subvenionate (veniturile proprii sunt completate cu subvenii de la bugetul de stat sau local) - instituii publice finanate integral din venituri proprii n cadrul instituiilor publice pot exista activiti de sine stttoare ce sunt finanate din anumite categorii de venituri proprii sau din fonduri externe nerambursabile. O caracteristic a instituiilor publice este faptul c ele produc bunurile publice care sunt distribuite n cea mai mare parte gratuit5 sau la preuri care se regsesc sub nivelul costurilor. Prin serviciile oferite de ctre instituiile publice se urmrete asigurarea unor servicii ctre ceteni care ar necesita costuri ridicate dac ar fi produse de sectorul privat, precum i asigurarea satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor.

Dup modul de finanare

4

vezi Luminia Ionescu Contabilitatea instituiilor din administraia public, Ed. Economic, Bucureti, 2001. 5 vezi Moteanu Tatiana Buget i Trezorerie Public, Ed. DuStyle, Bucureti, 2000.

5

Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, instituiilor publice le este caracteristic specializarea, ele urmrind scopul pentru care funcioneaz. Domeniile n care acioneaz instituiile statului productoare de bunuri publice sunt urmtoarele:6 a) domeniul social-cultural: nvmnt: precolar, profesional, primar i gimnazial, liceal, postliceal, complementar,

nvmnt pentru copii cu deficiene, universiti, academii, case de cultur, biblioteci etc.; sntate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, cree, leagne de copii, centre de recoltare i conservare a sngelui, staii de salvare etc.; asisten social: cmine de btrni i pensionari, cmine-spital pentru invalizi i bolnavi cronici, cmine pentru copii infirmi i cmine-atelier, cantine de ajutor social, centre de primire a minorilor, instituii de plasament familial etc.; sport i tineret. b) domeniul aprrii naionale, ordinii publice i siguranei naionale: uniti militare, uniti de poliie, pompieri, jandarmi, Serviciul Romn de Informaii, autoritile judectoreti; c) domeniul autoritii publice: Preedinia, Senatul, Camera Deputailor, Secretariatul General al Guvernului, consiliile locale, primriile, prefecturile, Curtea de Conturi, Curtea Constituional, Consiliul Concurenei etc.;

6

Moteanu Tatiana Buget i Trezorerie Public, Ed. Universitar, Bucureti, 2008.

6

d) domeniul serviciilor publice: instituii pentru administrarea spaiilor verzi, a pieelor i oboarelor etc.; e) domeniul agriculturii i silviculturii: direcii de agricultur i dezvoltare rural, oficii de studii pedologice etc.; f) domeniul transporturilor: Autoritatea Rutier Romn, Autoritatea Feroviar Romn, Autoritatea Aeronautic Romn etc. Conductorii instituiilor publice sunt ordonatori de credite. n funcie de subordonarea instituiei, conductorul acesteia poate fi ordonator principal de credite, ordonator secundar sau ordonator teriar.

Ordonatorii de credite bugetaren practic i n literatura de specialitate ntlnim termenul de ordonator de credite bugetare n dou abordri7: 1. conductorul instituiei publice abordarea corespunde definiiei din Legea finanelor publice i este utilizat deoarece pornind de aici se stabilesc drepturile i obligaiile care revin conductorului (reprezentantului legal) al instituiei publice; 2. instituia public propriu-zis (condus de un ordonator de credite conform primei accepiuni) - aceast abordare este mai apropiat de situaiile n care se pune problema din punct de vedere instituional, i nu din punct de vedere al persoanei care conduce instituia. Spre exemplu, n legea bugetului de stat, la anexa 3 ntlnim lista ordonatorilor principali de credite bugetare sub forma

7

Gyorgy Attila Sectorul public romnesc n context european: abordare bugetar i instituional, capitol din tez de doctorat, 2006.

7

precizrii denumirii instituiilor care primesc alocaii directe de la bugetul de stat8. Legislaia noast prevede organizarea piramidal din punct de vedere al subordonrii instituiilor publice. Numrul maxim de nivele permis este de trei, aferente categoriilor de ordonatori de credite bugetare: principali, secundari i teriari. Trebuie subliniat faptul c exprimarea exact la art. 20 alin. (4) din Legea finanelor publice n ceea ce privete ordonatorii de credite secundari i teriari este: Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz. Aceast exprimare general nu impune existena strict a trei nivele. Conform uzanelor, categoriile de ordonatori de credite bugetare se stabilesc n funcie de rolul i responsabilitatea pe care o au n procesul bugetar. O definire a acestora i o descriere general a drepturilor i ndatoririlor ce le revin este prezentat n tabelul de mai jos:

8

Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009, publicat n MO nr. 121/2009.

8

Tabelul nr. 1: Rolul i responsabilitatea ordonatorilor de credite principali, secundari i teriari Tip ordonator de credite Definire: publice Rol i responsabilitate Ordonatorii centrale, principali de altor credite sunt minitrii, i

conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei conductorii autoriti publice conductorii instituiilor publice autonome. Ordonatorii principali de credite pot delega aceast calitate nlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane mputernicite n acest scop. Prin actul de delegare ordonatorii principali de credite vor preciza limitele i condiiile delegrii. n cazurile prevzute de legi speciale ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi. Rol: Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele Ordonatorul principal de credite bugetare bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare (dac este cazul), ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare, dup reinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente, cu excepia cheltuielilor de personal i a celor care decurg din obligaii internaionale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% se face n semestrul al doilea, dup examinarea de ctre Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru. Responsabiliti: Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale.

9

Tabelul nr. 1: Rolul i responsabilitatea ordonatorilor de credite principali, secundari i teriari (continuare) Tip ordonator Rol i responsabilitate de credite Definire: Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite, avnd n subordine ordonatori teriari de credite. Rol: Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele Ordonatorul secundar de credite bugetare bugetare aprobate, pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice subordonate, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite, n raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. Responsabiliti: Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale. Definire: Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite, fr a avea ale instituii n subordine. Ordonatorul teriar de credite bugetare Rol: Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziiile legale. Responsabiliti: Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective i cu respectarea dispoziiilor legale.

Structurile piramidale de subordonare sunt variate mai ales c avem de-a face cu diverse forme de finanare. Modul de finanare este important deoarece n anumite situaii ordonatorul superior de credite trebuie s deschid credite bugetare (n cazul finanrii integrale de la buget), n alte situaii trebuie s vireze subvenii (n cazul instituiilor publice finanate parial de la buget) ori trebuie doar

10

s vegheze asupra bunei desfurri a activitii (n cazul instituiilor publice autofinanate). Cteva din sistemele de subordonare care reproduc situaii ntlnite n Romnia sunt generalizate i exemplificate mai jos. Semnificaia notaiilor i fundalelor utilizate n schemele de mai jos sunt urmtoarele: OP ordonator principal de credite bugetare OS ordonator secundar de credite bugetare OT ordonator teriar de credite bugetare Instituie public finanat integral de la bugetul de stat sau local Instituie public subvenionat de la bugetul de stat sau local Instituie public finanat integral din venituri proprii Instituie public finanat din bugetul asigurrilor sociale de stat Instituie public finanat din bugetul asigurrilor pentru omaj

Cazul 1. Ordonatorul principal de credite bugetare (finanat integral de la bugetul de stat sau local) nu mai are ale instituii publice n subordine Aceast situaie este ntlnit n special n cazul autoritilor publice de reglementare care se finaneaz din alocaii de la bugetul de stat. Cu o frecven mai mare ntlnim acest caz i la bugetele locale din comune, unde rar sunt organizate structuri cu personalitate juridic subordonate.Schema nr. 1: Ordonator principal de credite bugetare finanat de la bugetul de stat sau local, fr instituii n subordine

11

OP

n situaia prezentat mai sus, ordonatorul principal de credite nu are instituii n subordine. Deschiderile de credite bugetare se repartizeaz integral pentru activitatea sa proprie. Aceast situaie este ntlnit n cazul Consiliul Legislativ, Consiliul Concurenei, Avocatului Poporului, Curii Constituionale, Consiliului Naional pentru Combaterea Discriminrii etc. 2. Ordonatorul principal de credite bugetare (finanat integral din venituri proprii) nu mai are ale instituii publice n subordine Situaia de mai sus este ntlnit n cazul instituiilor publice autonome. Aceast denumire generic face referire, n special, la autoritile de reglementare care au dreptul de a ncasa o serie de impozite i taxe din care i acoper integral cheltuielile.Schema nr. 2: Ordonator principal de credite bugetare finanat integral din venituri proprii, fr instituii n subordine

OP

Situaia de mai sus este ntlnit n cazul Comisiei Naionale a Valorilor Mobiliare sau a Autoritii Naionale de Reglementare n Domeniul Energiei. Instituia nu beneficiaz de deschideri de credite bugetare deoarece cheltuielile sunt acoperite integral din veniturile proprii ncasate n condiiile legii.

12

3. Ordonatorul principal de credite bugetare (finanat integral de la bugetul de stat sau local) are n subordine ordonatori teriari de credite bugetare finanai similar Organizare ierarhic clasic cu dou trepte, frecvent ntlnit la nivel local. Acest sistem corespunde unui model mai simplist de organizare deoarece prezint doar dou niveluri. Ordonatorii teriari de credite din subordinea ordonatorului principal reprezint instituiile specializate ale acestuia pe anumite domenii. Acest sistem de organizare este specific situaiilor n care ordonatorii de credite subordonai funcioneaz n aceiai unitate administrativ-teritorial cu ordonatorul principal de credite.Schema nr. 3: Ordonator principal de credite bugetare finanat de la bugetul de stat sau local, avnd n subordine ordonatori teriari de credite bugetare finanai similar

OP

OT1

OT2

OT3

,,,

OTn

Un exemplu n acest sens ar putea constitui Ministerul Sntii n calitate de ordonator principal de credite bugetare avnd n subordine ordonatori direct teriari ca: Institutele de Sntate

13

Public, Institutul Naional de Medicin Sportiv Bucureti, Academia de tiine Medicale Bucureti etc. La nivel local, acolo unde s-a optat pentru organizarea de structuri cu personalitate juridic subordonate, aceasta este modelul de organizare utilizat. Spre exemplu n oraul Panciu ordonatorii teriari de credite bugetare de subordonare local sunt: coala general nr. 1, Liceul Ioan Slavici, Casa oreneasc de cultur i Serviciul public de interes local. 4. Ordonatorul principal de credite bugetare (finanat integral de la bugetul de stat sau local) are n subordine ordonatori secundari i teriari de credite bugetare finanai similar Aceast structur prezint cel mai mare grad de complexitate n ceea ce privete finanarea integral de la bugetul de stat sau local. Situaia de fa corespunde cu cea ntlnit ndeosebi la marile ministere (cele care au structuri deconcentrate la nivelul fiecrui jude). Aceste servicii deconcentrate joac de cele mai multe ori rolul de ordonatori secundari de credite bugetare avnd n subordine una sau mai multe instituii publice de organizate n judeul respectiv. Un exemplu l constituie Ministerul Finanelor Publice care joac rolul de ordonator principal de credite. Unul din ordonatorii secundari de credite bugetare este Agenia Naional de Administrare Fiscal care are n subordine 42 de direcii generale judeene (municipale) ale finanelor publice, Garda Financiar i Autoritatea Naional a Vmilor. n subordinea direct a ordonatorului principal de credite se afl i Comisia Naional de Prognoz, Autoritatea Naional pentru Restituire Proprietilor etc.9.9

A se vedea HG nr. 34/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor Publice, publicat n MO 52/2009.

14

Schema nr. 4: Ordonator principal de credite bugetare finanat de la bugetul de stat sau local, avnd n subordine ordonatori secundari i teriari de credite bugetare finanai similar

OP

OS1

,,,

OSa

OT1

OT2

,,,

OTn

OTn+1 ,,,

OTp

,,,

La nivel local exist astfel de structuri doar cu caracter de excepie (sunt foarte puini ordonatori secundari de credite la nivel local). O astfel de excepie este la Sibiu, unde Serviciul Public de Administrare a Unitilor de nvmnt Preuniversitar de Stat reprezint veriga intermediar dintre ordonatorul principal de credite bugetare i ordonatorii secundari de credite bugetare (coli, grdinie)10.

5. Ordonatorul principal de credite bugetare (finanat integral de la bugetul de stat sau local) are n subordine i ordonatori direct teriari de credite bugetare finanai integral din venituri proprii10

A de vedea Hotrrea Consiliului Municipal Sibiu nr. 217/2001 privind nfiintarea Serviciului public de administrare a unitatilor de nvatamnt preuniversitar de stat sub autoritatea Consiliului Local al Municipiului Sibiu.

15

Situaia curent este mai rar ntlnit n practic deoarece numrul instituiilor publice autofinanate este nc mic. Se constat o tendin de transformare a unor activiti autofinanate n instituii publice de sine stttoare avnd venituri proprii suficiente pentru acoperirea cheltuielilor instituiei. Decizia ordonatorului principal de credite bugetare de a organiza instituii autofinanate n subordinea sa este motivat i de faptul c veniturile proprii trebuie gestionate separat de alocaiile bugetare din bugetul de stat sau cel local.Schema nr. 5: Ordonator principal de credite bugetare finanat de la bugetul de stat sau local, avnd n subordine i ordonatori direct teriari de credite bugetare finanai integral din venituri proprii

OP

OS1

,,,

OT1

OT2

,,,

OTn

OTn+1 ,,,

OTt

Situaia de mai sus este ntlnit n domeniul nvmntului. Astfel, universitile de stat (instituii publice finanate integral din venituri proprii) sunt ordonatori direct teriari la Ministerul Educaiei, Cercetrii i Inovrii11.

11

A se vedea HG nr. 51/2009 privind organizarea si funcionarea Ministerului Educaiei, Cercetrii i Inovrii, publicat n MO 64/2009.

16

La nivel local putem ntlni, de asemenea, situaii similare. De exemplu, la Brila, Direcia Administraiei Pieelor i Trgurilor (instituii publice finanate integral din venituri proprii) este ordonator direct teriar de credite bugetare12. Exist i posibilitatea de a avea ordonatori secundari de credite bugetare autofinanai ce au n subordinea lor alte instituii publice autofinanate. De exemplu, legea nvmntului permite universitilor de stat s organizeze instituii publice de cercetare n subordinea lor13. 6. Ordonatorul principal de credite bugetare (finanat integral de la bugetul de stat sau local) are n subordine ordonatori secundari de credite bugetare finanai similar i ordonatori teriari de credite bugetare finanai integral din venituri proprii Se poate observa din schema de mai jos c ordonatorii teriari de credite bugetare finanai integral din venituri proprii pot fi n subordonarea direct a ordonatorului principal de credite bugetare sau prin intermediul ordonatorului secundar de credite bugetare.

Schema nr. 6: Ordonator principal de credite bugetare finanat de la bugetul de stat sau local, avnd n subordine ordonatori secundari de credite bugetare finanai similar i ordonatori teriari de credite bugetare finanai integral din venituri proprii

12

Hotrrea Consiliului Local Municipal Brila nr.11/1995 privind transformarea "Administraiei Pieelor" n "Direcia Administraiei Pieelor, Trgurilor i Oboarelor" i aprobarea noului Regulament de Organizare i funcionare n conformitate cu prevederile Hotrrii Guvernului Romniei nr.19/1996. 13 A se vedea art. 80 din Legea nr. 84/1995 Legea nvmntului, republicat n MO nr. 606/1999.

17

OP

OS1

,,,

OSx

OT1

OT2

,,,

OTn

OTn+1 ,,,

OTt

Schema de mai sus este specific sistemului sanitar de stat deoarece direciile judeene de sntate public (ordonatori secundari de credite) au n subordine spitalele din jude (instituii publice finanate integral din venituri proprii). Excepie fac unitile spitaliceti de interes naional care sunt n subordonarea direct a ordonatorului principal de credite bugetare. n urma reformei iniiate prin transferul atribuiilor exercitate de Ministerul Sntii Publice ctre autoritile locale, schemele de subordonare rmn valabile14.

7. Ordonatorul principal de credite bugetare (finanat integral de la bugetul de stat sau local) are n subordine ordonatori teriari de credite bugetare subvenionai de la acelai buget De regul, instituiile subvenionate sunt cele care obin venituri proprii pentru serviciile prestate, dar aceste venituri sunt sub14

A se vedea OUG nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuii i competene exercitate de Ministerul Sntii Publice ctre autoritile administraiei publice locale, publicat n MO 808/2008.

18

costurile necesare prestrii lor. Astfel de instituii sunt teatrele, muzeele, casele memoriale etc.Schema nr. 7: Ordonator principal de credite bugetare finanat de la bugetul de stat sau local, avnd n subordine ordonatori teriari de credite bugetare subvenionai de la acelai buget

OP

OS1

,,,

OSx

OT1

OT2

,,,

OTn

OTn+1 ,,,

OTt

,,,

La nivel central avem exemplul Ministerului Culturii, Cultelor i Patrimoniului Naional care n afara aparatului finanat direct de la bugetul de stat (direcii judeene pentru cultur, culte i patrimoniu cultural naional, biblioteci naionale etc.) i cteva zeci de muzee naionale, teatre naionale, centre culturale etc. subvenionate de la bugetul de stat15. La nivelul sistemului instituional judeean i municipal avem situaii similare deoarece aproape n toate cazurile funcioneaz teatre i uniti muzeale n subordinea consiliilor locale.

HG nr. 9/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului Culturii, Cultelor i Patrimoniului Naional, publicat n MO 38/2009.15

19

8. Ordonatorul principal de credite bugetare (finanat integral de la bugetul de stat sau local) are n subordine ordonatori secundari de credite bugetare subvenionai de la acelai buget i ordonatori teriari de credite bugetare finanai integral din venituri proprii Aceast structur este mai rar ntlnit deoarece corespunde unei organizri instituionale complexe. n cadrul ei ntlnim toate modalitile de finanare existente la ora actual.Schema nr. 8: Ordonator principal de credite bugetare finanat de la bugetul de stat sau local, avnd n subordine ordonatori secundari de credite bugetare subvenionai de la acelai buget i ordonatori teriari de credite bugetare finanai integral din venituri proprii

OP

OS1

,,,

OSx

OT1

,,,

OTa

OTn

OTn+1 ,,,

OTt

,,,

Este cazul Ministerului Administraiei i Internelor (ordonator principal de credite bugetare) care are n subordine, printre alte instituii, Institutul Naional de Administraie (ordonator secundar de credite bugetare subvenionat de la bugetul de stat) i care la rndul ei are n subordine centre regionale de formare continu (ordonatori teriari de credite bugetare finanate integral din venituri proprii).

20

9. Ordonatorul principal de credite bugetare este subvenionat de la bugetul de stat Aceast situaie este ntlnit doar cu caracter de excepie. n prezent exist un singur caz, ns acest caz reprezint doar un nceput deoarece n viitor exist posibilitatea organizrii de astfel de structuri pe msur ce anumite instituii publice finanate actualmente integral de la buget vor migra ctre o finanare mixt: subvenii i venituri proprii.Schema nr. 9: Ordonator principal de credite bugetare este subvenionat de la bugetul de stat

OP

OT1

OT2

OT3

OT4

,,,

Autoritatea Sanitar Veterinar i pentru Sigurana Alimentelor este ordonator principal de credite bugetare i primete alocaii de la bugetul de stat sub form de subvenii. Sumele necesare funcionrii instituiei sunt deschise prin dispoziie bugetar de ctre instituie i virate n contul de disponibil. Exist o serie de alte cheltuieli (pli de dobnzi i comisioane aferente creditelor externe contractate, transferuri pentru programe PHARE etc.) care sunt virate din conturile de cheltuieli deschise pe seama ordonatorului principal de

21

credite bugetare. Finanarea instituiilor publice din subordine se face prin virarea de subvenii odat cu virarea subveniilor pentru ordonatorul principal de credite bugetare. 10. Ordonatorul principal de credite bugetare are n subordine i instituii finanate de la bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetul asigurrilor pentru omaj Acest caz este ntlnit ca urmare a finanrii asigurrilor sociale de stat prin bugete separate. Legea finanelor publice a prevzut ca fondurile de asigurri sociale i cele de omaj s fie administrate prin bugete separate de bugetul de stat. Instituiile abilitate n gestionarea acestor fonduri (Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale, respectiv Agenia Naional de Ocupare a Forei de Munc) sunt instituii publice subordonate ministerului de resort16. Relaiile de subordonare au fost intens discutate innd cont de dorina asigurrii unei independene i autonomii n ceea ce privete utilizarea resurselor destinate proteciei sociale. Sursele de finanare ale instituiilor publice sunt reglementate prin acte normative speciale fr a influena structura de subordonare existent ntre ordonatorii de credite bugetare. Schema aplicabil n acest caz se poate rezuma astfel:Schema nr. 10: Ordonator principal de credite bugetare are n subordine i instituii finanate de la bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetul asigurrilor pentru omaj

16

A se vedea HG nr. 11/2009 privind organizarea i funcionarea Ministerului Muncii, Familiei i Proteciei Sociale, publicat n MO 41/2009.

22

OP

OS1

,,,

OSp

OS

OT1

,,,

OTp

OTp+1

,,,

OT

OT+1

,,,

Ordonatorul principal de credite este Ministerul Muncii, Familiei i Proteciei Sociale. Acesta are n subordine: instituii publice finanate de la bugetul de stat, instituii publice autofinanate, Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale (aceast instituie are la rndul ei n subordine case judeene de pensii) i Agenia Naional pentru Ocuparea Forei de Munc (avnd n subordine agenii judeene pentru ocuparea forei de munc).

23

2. Finanarea instituiilor publiceFinanarea instituiilor publice se realizeaz din veniturile bugetare constituite la nivelul bugetului de stat, bugetului local, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetului fondurilor speciale (fondul naional unic de asigurri de sntate i fondul asigurrilor pentru omaj) sau bugetele instituiilor publice. Astfel, se disting trei categorii de finanri ale instituiilor publice: finanarea din alocaii bugetare presupun finanare integral de la bugetul de stat, bugetul local, bugetul asigurrilor sociale de stat, sau de la bugetul unui fond special; subvenionarea prin virarea de subvenii de la bugetul de stat, bugetul local, bugetul asigurrilor sociale de stat sau de la bugetul unui fond special; autofinanarea prin acoperirea integral a cheltuielilor din venituri proprii. n vederea stabilirii tipului de finanare a unei instituii publice se au n vedere resursele utilizate pentru acoperirea majoritii cheltuielilor curente ale instituiei respective. Independent de modul de finanare stabilit prin criteriul anterior, instituiile publice pot avea acces la fonduri i din alte surse (autofinanri, mprumuturi interne sau externe, fonduri nerambursabile etc.). n sectorul public se face diferena dintre venituri i finanri 17. Veniturile proprii al instituiilor publice se compun din taxe colectate pentru activitatea prestat de instituiile respective i pentru care nu17

A se vedea OMFP nr. 1917/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice privind organizarea i conducerea contabilitii instituiilor publice, Planul de conturi pentru instituiile publice i instruciunile de aplicare a acestuia, publicat n MO nr. 1186/2005.

24

exist obligaia virrii la bugetul de stat sau local, ci se administreaz direct de instituiile publice n regim de venituri proprii. n unele cazuri, pe baza unor legi speciale, unele instituii publice colecteaz i rein impozite la bugetul propriu. Resursele bugetare constituite din impozitele, contribuiile i taxele virate la bugetele publice sunt utilizate pentru asigurarea finanrii instituiilor publice (instituii publice finanate integral de la buget i cele subvenionate).

Finanarea integral din alocaii bugetareFinanarea instituiilor publice integral de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele local sau bugetele fondurilor speciale se realizeaz pe baza alocaiilor bugetare. n strict corelare cu veniturile ncasate la bugetele publice (bugetul de stat, bugetul local etc.) se pot face deschideri de credite bugetare pe seama ordonatorilor principali de credite finanai din respectivele bugete. Deschiderea ce credite bugetare se face difereniat n funcie de tipul instituiilor publice. Astfel, distingem dou proceduri distincte de deschideri: A. B. deschideri de credite din resurse constituite la deschideri de credite din resurse constituite pe nivel central; seama colectivitilor locale. A. una n cazul ordonatorilor de credite principali finanai de la dintre bugetele centrale, deschiderea de credite se

25

concretizeaz ntr-o aprobare comunicat de ctre Ministerul Finanelor Publice prin Trezoreria Central cu privire la totalul repartizrilor de credite bugetare ce se pot realiza ctre ordonatorii din subordine i totalul plilor proprii ce pot fi iniiate. Aprobarea deschiderii de credite se face n limita creditelor bugetare i potrivit destinaiilor aprobate pe capitole i titluri de cheltuieli n raport cu: gradul de folosire a fondurilor puse la dispoziie respectarea dispoziiilor legale care anterior; reglementeaz efectuarea cheltuielilor respective; gradul de ncasare a veniturilor bugetare i de posibilitile de finanare a deficitului bugetar18. n vederea meninerii echilibrului bugetar Guvernul poate aproba lunar, pn la finele lunii n curs pentru luna urmtoare, limite lunare de cheltuieli, n funcie de estimarea ncasrii veniturilor bugetare, n cadrul crora ordonatorii principali de credite deschid i repartizeaz credite bugetare pentru bugetul propriu i pentru instituiile publice subordonate. Ordonatorii principali de credite pot dispune retragerea creditelor bugetare deschise i neutilizate din conturile proprii sau ale instituiilor subordonate numai n cazuri temeinic justificate, cu avizul Ministerului Finanelor Publice, anterior datei de 25 a fiecrei luni. B. Deschiderile de credite la nivelul bugetelor locale se Creditele bugetare aprobate prin bugetele locale pot fi folosite prin deschideri de credite efectuate de ordonatorii principali de credite ai acestora, n limita sumelor aprobate, potrivit destinaiei18

realizeaz la unitile Trezoreriei Statului din teritoriu.

A se vedea art. 49 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice

26

stabilite i cu respectarea dispoziiilor legale care reglementeaz efectuarea cheltuielilor respective. Pentru deschiderea de credite bugetare aferente transferurilor de la bugetul de stat ctre bugetele locale, n cadrul limitelor prevzute n bugetul de stat, se efectueaz de Ministerul Finanelor Publice prin direciile generale ale finanelor publice, la cererea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale i n funcie de necesitile execuiei bugetare, cu respectarea destinaiei. Deschiderile de credite bugetare se evideniaz de ctre Trezoreria Statului n conturi extrabilaniere prin creditarea contului. Soldurile acestor conturi reprezint plafoanele maxime pentru plile ce se efectueaz. Ordonatorii secundari i teriari de credite finanai din bugetul de stat sau local beneficiaz de repartizri de credite bugetare. Sumele repartizate se ncadreaz n deschiderile de credite bugetare efectuate de ordonatorii principali de credite i diminueaz disponibilul din deschideri de credite ce pot fi utilizate pentru urmtoarele deschideri sau pentru pli. Sumele repartizate ordonatorilor secundari de credite se utilizeaz pentru deschiderea de credite bugetare ordonatorilor teriari de credite din subordine i pentru efectuarea de pli pentru activitatea proprie. Aceste repartizri de credite sunt nregistrate n conturi extrabilaniere n mod similar celor de la ordonatorii principali de credite bugetare. Sumele repartizate ordonatorilor teriari de credite bugetare se utilizeaz exclusiv pentru plile iniiate de aceste instituii publice. Unitile Trezoreriei Statului monitorizeaz situaia creditelor repartizate utiliznd conturi extrabilaniere.

27

Ordonatorii principali i secundari de credite bugetare pot retrage creditele bugetare neutilizate. Retragerea de credite apare cel mai frecvent n situaia n care este nevoie de alocaiile neutilizate la anumite capitole i titluri pentru a fi realocate (prin repartizri) ctre alte capitole i titluri de cheltuial. O alt situaie apare atunci cnd, n urma rectificrii negative a bugetului, creditele bugetare deja repartizate sunt mai mari dect noile prevederi bugetare. Efectuarea plilor de ctre instituiile publice trebuie s se realizeze n cadrul repartizrilor de credite bugetare aferente capitolelor i titlurilor de cheltuial. Utilizarea creditelor bugetare n cadrul capitolelor i titlurilor se face n funcie de nevoile instituiei, neexistnd limitri sau corelaii suplimentare. De exemplu, repartizrile de credite bugetare unei coli la titlul de bunuri i servicii n proporie de un sfert din prevederea bugetar trimestrial nu mpiedic unitatea colar s utilizeze integral sau n proporie de peste 25% creditele bugetare la unele aliniate (cum ar fi telefon, carburani etc.) i s utilizeze mai puin de 25% la alte aliniate astfel nct valoarea plilor iniiate s nu depeasc repartizarea de credit bugetar. Creditele bugetare repartizate i neutilizate la finele lunii se reporteaz, soldul neutilizat cumulndu-se cu noile repartizri. Creditele bugetare repartizate i neutilizate pn la sfritul anului bugetar se anuleaz de drept. La nivel local exist i o excepie reprezentat de instituiile publice din subordinea Consiliilor Judeene care nu sunt arondai la Trezoreria din reedina de jude. Aceste instituii funcioneaz pe principiul specific instituiilor subvenionate cu toate c veniturile proprii ale acestora sunt inexistente.

28

Subvenionarea instituiilor publiceInstituiile publice care obin venituri proprii n mod curent, dar ale cror cuantum este insuficient pentru acoperirea cheltuielilor pot beneficia de subvenii, devenind instituii publice subvenionate. Nu orice instituie public care obine venituri proprii devine automat instituie subvenionat. n actele normative de nfiinare trebuie s se stipuleze regimul veniturilor obine de instituiile publice respective: rmn la dispoziia acestora i se completeaz cu subvenii (n acest caz instituiile publice devin subvenionate) sau se vireaz integral la bugetul ordonatorului de credite i beneficiaz de alocaii bugetare ce acoper integral cheltuielile (n acest caz devin instituii publice finanate integral de la buget, veniturile ncasate nefiind ale instituiei). La nivelul ordonatorului principal de credite, subveniile destinate ordonatorilor secundari i teriari subvenionai sunt prevzute pe fiecare capitol n parte n cadrul unui titlu distinct. La nivelul instituiilor publice subvenionate, veniturile au dou componente majore: subveniile primite de la ordonatorul superior; veniturile proprii obinute de instituie.

Cheltuielile instituiilor publice subvenionate trebuie s se ncadreze n totalul veniturilor stabilite. Structura cheltuielilor este identic cu cea a oricrei instituii publice. Efectuarea plilor este condiionat de existena disponibilitilor n contul deschis la Trezorerie. Disponibilitile se constituie din depunerea/ncasarea

29

direct a veniturilor proprii la care se adaug viramentele periodice de subvenii efectuate de ordonatorul superior de credite bugetare.Schema nr. 11: Mecanismul de finanare al instituiilor publice subvenionate

N TIMPUL ANULUI BUGETAR Venituri proprii Subvenii Contul instituiei publice Cheltuieli: - de personal - bunuri i servicii - investiii

LA SFRITUL ANULUI BUGETAR

Venituri proprii ncasate Subvenii primite

Cheltuieli efectuate

Surplus restituit Sursa: A. Gyorgy - Sectorul public romnesc n context european: abordare bugetar i instituional, 2005 La finele anului, instituiile publice subvenionate au obligaia de a restitui ordonatorului superior de credite bugetare sumele

30

neutilizate din contul de trezorerie. Aceast operaiune vizeaz respectarea principiului conform creia subvenia acoper strict deficitul de finanare obinut prin deducerea din cheltuieli a veniturilor proprii. Operaiunea de regularizare se face prin reconstituirea de credite bugetare cu suma de rambursat (echivalent cu o stornare parial a plii iniiale). Dac n cursul exerciiului bugetar veniturile proprii au fost mai mari dect cheltuielile, instituia public returneaz ordonatorului superior de credite doar subveniile primite de la acesta, diferena rmnnd la dispoziia instituiei, putnd fi folosit anul urmtor pentru acoperirea cheltuielilor. Reportarea sumelor de la un an bugetar la altul se face direct de ctre unitile Trezoreriei Statului.

Autofinanarea instituiilor publiceInstituiile publice care obin venituri proprii care pot acoperi integral cheltuielile intr n categoria instituiilor publice autofinanate (finanate integral din venituri proprii). Statutul de instituie public autofinanat de acord explicit prin actul juridic ce reglementeaz funcionarea instituiei, fiind posibil organizarea acesteia i ca instituie finanat de la buget (n acest caz veniturile trebuie virate integral la bugetul de la care se asigur finanarea). Veniturile proprii ale instituiilor publice autofinanate se axeaz pe contracte de prestri de servicii ctre teri. Astfel, aceste venituri fac parte din categoria taxelor deoarece nu sunt obligatorii pentru contribuabili, iar n cazul n care se pltesc trebuie s existe i o contraprestaie din partea instituiei publice.

31

Contractele de prestri servicii semnate de instituiile publice autofinanate prevd prestarea de servicii publice ctre beneficiari, decontarea contravalorii realizndu-se direct de ctre beneficiari sau de tere persoane. De exemplu, un spital public presteaz servicii medicale ctre pacieni, plata putnd fi fcut direct de acetia (dac pacienii nu sunt asigurai n sistemul public sau solicit servicii neacoperite de asigurare), de angajatorii acestora sau de Casa de Asigurri de Sntate (dac sunt asiguraii sistemului public). Deci, prin faptul c decontarea unor servicii se face din resurse bugetare publice nu nseamn c avem de a face cu subvenii. Fundamentarea cuantumului veniturilor proprii trebuie n aa fel fcut nct veniturile din taxe s acopere cheltuielile instituiei. Nu exist prghii de a ajuta instituiile publice autofinanate de a iei dintr-un eventual impas generat de o criz de lichiditate. n cursul anului plile instituiilor publice autofinanate trebuie s se ncadreze n bugetul aprobat conform reglementrilor, dar i n disponibilul de la Trezorerie. Eventualele goluri temporare de cas nu pot fi acoperite din resurse mprumutate. Disponibilitile bneti din contul de Trezorerie pot fi fructificate prin constituirea de depozite la termen exclusiv la unitile Trezoreriei Statului. Depozitele la termen au scadene predefinite i rata de dobnd stabilit prin ordin al ministrului finanelor publice, deci nu pot fi negociate. La finele anului bugetar, soldul contului de disponibiliti se reporteaz automat pentru anul bugetar urmtor.

Surse de finanare

32

O instituie public poate avea activiti diferite ce sunt finanate din resurse diferite. Dac sursa de finanare a majoritii activitilor curente este cea care arat tipul de instituie public, celelalte surse de finanare vin s acopere anumite cheltuieli punctuale (proiecte, diverse obiective de investiie etc.). Legea finanelor publice impune ca pentru fiecare surs de finanare n parte s se ntocmeasc file de buget distincte pentru un management eficient al fondurilor. Sursele de finanare din sectorul public romnesc sunt urmtoarele: A. B. C. D. E. F. G. H. I. J. K. L. bugetul de stat; bugetele locale; bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetul fondului naional unic de asigurri sociale bugetul asigurrilor pentru omaj; credite externe; credite interne; fonduri externe nerambursabile; bugetul Trezoreriei Statului; venituri proprii completate cu subvenii; venituri i cheltuieli nregistrate n afara bugetului venituri proprii.

de sntate;

local19; Donaiile i sponsorizrile nu reprezint o surs de finanare de sine stttoare, aceste sume fiind incluse pe una din filele de buget ale instituiei publice.19

A se vedea OMFP nr. 1954/2005 pentru aprobarea Clasificaiei indicatorilor privind finanele publice, publicat n MO nr. 1176/2005

33

A.

Resursele financiare ale bugetului de stat se constituie din

impozite (impozit pe profit, TVA, impozit pe venit, accize etc.), contribuii (de la personalul din structurile militarizate), taxe i alte prelevri. Aceste resurse sunt repartizate pe ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat (aproximativ 50-60 de ministere instituii publice). La rndul lor, ordonatorii principali distribuie sume ctre instituiile din subordinea lor (ordonatorilor secundari i teriari de credite bugetare). Prin legi speciale s-au prevzut situaii n care credite bugetare sunt deschise i pe seama unor entiti ce nu fac parte din sistemul de instituii publice subordonate ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat. Astfel, regiile autonome de interes naional pot beneficia de fonduri pentru implementarea unor investiii ce vizeaz proprietatea public sau colile care organizeaz examene naionale pot beneficia de credite bugetare pentru organizarea acestor examene. ncepnd cu 2009, fondurile europene post-aderare atrase de instituiile publice finanate de la bugetul de stat sunt incluse la veniturile, respectiv cheltuielile, bugetului de stat. B. Resursele financiare ale bugetelor locale se formeaz din

sume i cote defalcate din impozitul pe venit i TVA, impozite locale (impozit pe cldiri, terenuri, mijloace de transport), taxe (n special pentru autorizaii) i alte vrsminte. Utilizarea fondurilor publice locale se face de ctre singurul ordonator principal al fiecrui buget local i de ordonatorii de credite din subordine.

34

Fondurile europene post-aderare atrase de autoritile publice locale i instituiile finanate de la bugetele locale sunt incluse la veniturile, respectiv cheltuielile, bugetelor locale. C. Bugetul asigurrilor sociale de stat i constituie resursele,

n principal, din contribuiile de asigurri sociale i contribuiile pentru accidente de munc i boli profesionale. Din acest fond se finaneaz Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale cu toate instituiile din subordine. Destinaia majoritii sumelor o reprezint pensiile din sistemul public i prestaiile medicale acordate n caz de accident de munc. D. Bugetul asigurrilor pentru omaj nregistreaz la venituri

contribuii pentru asigurri de omaj, contribuii pentru garantarea creanelor salariale, rambursri din creditele acordate din bugetul de omaj etc. Cheltuielile bugetului asigurrilor pentru omaj cad n sarcina Ageniei Naionale pentru Ocuparea Forei de Munc (i a instituiilor subordonate) i vizeaz plata indemnizaiilor de omaj, plata drepturilor salariale restante, acordarea de credite pentru cei care creeaz noi locuri de munc etc. E. Bugetul fondului unic naional de asigurri sociale de

sntate a fost constituit pentru colectarea contribuiilor de asigurri sociale de sntate i a contribuiilor pentru concedii i indemnizaii. Administrarea cheltuielilor se face de ctre Casa Naional de Asigurri de Sntate i instituiile subordonate acesteia. Cheltuielile vizeaz, n primul rnd, decontarea serviciilor medicale ale

35

asigurailor i plata indemnizaiilor pentru incapacitate temporar de munc. F. Creditele externe contractate de ordonatorii de credite vin n

completarea resurselor bugetare naionale i se utilizeaz pentru proiecte de interes naional sau local. Creditorii sunt, de regul, organisme financiare internaionale: BERD, Banca Mondial etc. Aceast surs de finanare nu vizeaz acoperirea deficitului bugetar. Fila de buget aferent creditelor externe stabilete destinaia fondurilor externe. n ceea ce privete rambursarea acestora, ratele de capital, dobnzile i comisioanele vor fi prinse n bugetul de stat sau local pe parcursul anilor financiari n care se va realiza rambursarea. G. Creditele interne reprezint sumele cu caracter rambursabil

atrase de pe piaa intern pentru finanarea unor obiective (de obicei obiective de investiii). Utilizarea creditelor interne este mai frecvent la nivel local, aceste credite mbrcnd forma creditelor bancare sau creditelor obligatare. Rambursarea creditelor interne se asigur de la bugetul local sau bugetul de stat, dup caz. n aceleai bugete sunt incluse i costurile acestor sume: dobnzi i comisioane. H. Fila de buget aferent fondurilor externe nerambursabile se

utilizeaz pentru proiectele europene finanate din fonduri de preaderare (aflate n lichidare). La partea de venituri sunt trecute sumele accesate de la bugetul european, cofinanarea din fonduri publice naionale i sumele alocate acoperirii cheltuielilor neeligibile (inclusiv a taxei pe valoarea adugat corespunztoare cheltuielilor eligibile).

36

Cheltuielile cuprind toate sumele necesare plilor ce se iniiaz n legtur cu proiectul implementat. I. Bugetul Trezoreriei Statului este asociat activitii de

trezorerie din cadrul Ministerului Finanelor Publice. Veniturile (preponderent de natur financiar) finaneaz costurile viramentelor interbancare (derulate prin TransFonD) i dobnzile pltite pentru resursele atrase pe termen scurt. J. Veniturile proprii ale instituiilor publice subvenionate se

constituie din taxele colectate pentru serviciile oferite beneficiarilor. Aceste sume sunt utilizate pentru asigurarea funcionrii instituiilor respective, fiind suplimentate cu subveniile primite de la ordonatorul superior de credite. K. Veniturile i cheltuielile nregistrate n afara bugetului local

au fost introduse prin legea finanelor publice locale. Aceste venituri se constituie din resursele prevzute expres: taxe speciale; fondul de rulment; fondul de risc; depozitele speciale constituite pentru construcii de locuine. n funcie de destinaiile stabilite prin hotrri de consilii judeene/locale, aceste resurse sunt utilizate n cursul anului bugetar. L. Veniturile proprii ale instituiilor publice (sau ale activitilor

autofinanate) se constituie din taxele colectate pentru serviciile

37

oferite beneficiarilor. Aceste sume sunt utilizate n integralitatea lor pentru asigurarea funcionrii instituiilor respective.

Regimul donaiilor i sponsorizrilorDonaiile i sponsorizrile pot fi fcute n natur sau n bani. Donaiile i sponsorizrile n natur, dup ce au fost acceptate i recepionate, sunt luate n evidena contabil. Donaiile i sponsorizrile n bani impun un circuit financiar mai amplu20. n cazul obinerii unei donaii sau sponsorizri, instituiile publice au obligaia de a solicita persoanelor fizice sau juridice de la care primesc fonduri bneti n lei virarea sumelor respective la bugetele din care acestea sunt finanate. Donaiile i sponsorizrile primite n valut de ctre instituiile publice se ncaseaz n conturi deschise pe numele acestora la bnci. Instituiile publice care beneficiaz de donaii i/sau sponsorizri au obligaia de a solicita ordonatorilor de credite ierarhic superiori majorarea bugetelor de venituri i cheltuieli, n termen de maximum 5 zile lucrtoare de la virarea sumelor n lei sau a echivalentului n lei al sumelor n valut primite n conturile de venituri bugetare sau de disponibiliti, dup caz. Ordonatorii principali de credite analizeaz propunerile de majorare a bugetelor de venituri i cheltuieli prezentate de ordonatorii de credite secundari, precum i pe cele ntocmite pentru donaiile i sponsorizrile primite pentru activitatea proprie, le20

A se vedea OMFP nr. 1661 bis/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice privind modul de ncasare i utilizare a fondurilor bneti primite sub forma donaiilor i sponsorizrilor de ctre instituiile publice, publicat n MO nr. 881/2003.

38

centralizeaz i ntocmesc lunar formularul "Propunere de majorare a bugetului de venituri i cheltuieli corespunztor donaiilor i/sau sponsorizrilor primite" care se transmite Ministerului Finanelor Publice n termen de 10 zile de la expirarea lunii. n limita donaiilor i sponsorizrilor primite, ordonatorii de credite pot dispune pli numai pentru destinaiile aprobate de transmitor, astfel: instituiile publice finanate integral din bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat - din conturile de cheltuieli bugetare, n limita creditelor bugetare deschise i repartizate; instituiile publice finanate integral din venituri proprii, instituiile publice autonome i instituiile publice finanate din venituri proprii i subvenii acordate din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat din conturile de disponibiliti prin care se gestioneaz bugetele acestora; instituiile publice finanate integral din bugetul asigurrilor pentru omaj sau din bugetul Fondului naional unic de asigurri sociale de sntate - din conturile de cheltuieli corespunztoare fondurilor speciale respective; instituiile publice, indiferent de modul de finanare, care efectueaz pli n valut din donaiile i/sau sponsorizrile primite - din conturile deschise la bnci. Sumele rmase neutilizate din donaiile i/sau sponsorizrile care, potrivit actelor de donaie/sponsorizare, trebuie restituite transmitorilor se restituie de ctre instituiile publice beneficiare din

39

contul de venituri bugetare sau de disponibiliti, dup caz, n care acestea au fost virate. Restituirea donaiilor i/sau sponsorizrilor rmase neutilizate de ctre instituiile publice finanate integral de la bugetul de stat sau din bugetul asigurrilor sociale de stat, dup caz, din contul de venituri bugetare n care acestea au fost virate se efectueaz pe baz de ordin de plat, ntocmit de instituia public respectiv, la care se anexeaz Contul de execuie al donaiilor i/sau sponsorizrilor primite, care va cuprinde informaiile cu privire la primirea i utilizarea rmase donaiilor/sponsorizrilor neutilizate din respective. i/sau Eventualele sume donaiile

sponsorizrile primite i utilizate n valut, care, potrivit actelor de donaie/sponsorizare, trebuie restituite transmitorilor se restituie din conturile de valut deschise la bnci. Creditele bugetare rmase disponibile ca urmare a donaiilor i/sau sponsorizrilor restituite transmitorilor nu pot fi utilizate pentru alte destinaii i se anuleaz de drept la finele anului bugetar. Pentru utilizarea n anul urmtor a donaiilor i sponsorizrilor cu care au fost majorate n cursul anului bugetele de venituri i cheltuieli ale instituiilor publice, n limita crora nu au fost dispuse pli, se va proceda astfel: 1. Instituiile publice i transfer sumele reprezentnd donaii/sponsorizri rmase disponibile din contul corespunztor de cheltuieli bugetare sau de disponibiliti, dup caz, deschise la Trezoreria Statului, n contul 50.07 "Disponibil din donaii i sponsorizri rmase neutilizate la finele anului". 2. Instituiile publice care nregistreaz la finele anului bugetar donaii/sponsorizri rmase neutilizate, acordate de transmitori diferii prin acte de donaie/sponsorizare distincte, vor transfera n contul 50.07 "Disponibil din donaii i sponsorizri

40

rmase neutilizate la finele anului" sumele rmase disponibile, pe baz de ordine de plat, la care vor fi anexate conturi de execuie a donaiilor/sponsorizrilor primite i utilizate, ntocmite distinct pentru fiecare donator sau sponsor. 3. Utilizarea n anul urmtor a donaiilor/sponsorizrilor rmase neutilizate la finele anului bugetar se efectueaz din contul 50.07 "Disponibil din donaii i sponsorizri rmase neutilizate la finele anului", pe destinaiile stabilite. 4. Donaiile i/sau sponsorizrile rmase neutilizate la finele anului bugetar n conturile n valut deschise la bnci, se utilizeaz n anul urmtor din acelai cont, pe destinaiile stabilite de transmitor. Donaiile i/sau sponsorizrile primite n cursul lunii decembrie, cu care nu mai pot fi majorate bugetele de venituri i cheltuieli ale instituiilor publice i n consecin nu mai pot fi utilizate n cursul anului bugetar, vor fi ncasate de ctre instituiile publice beneficiare n contul 50.05 "Sume de mandat i n depozit" deschis la unitile Trezoreriei Statului sau n contul de valut deschis la banc, dup caz, urmnd ca virarea sumelor respective n contul de venituri bugetare corespunztor sau de disponibiliti, dup caz, precum i majorarea creditelor bugetare n bugetele instituiilor publice beneficiare s se realizeze n primele 10 zile ale anului bugetar urmtor.

41

3. Elaborarea bugetelor de venituri i cheltuieli ale instituiilor publiceLa baza desfurrii ncasrilor i plilor efectuate de ctre o instituie public st bugetul de venituri i cheltuieli. Bugetul, n accepiunea Legii finanelor publice reprezint documentul prin care sunt prevzute i aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile, n funcie de sistemul de finanare a instituiilor publice21. Stabilirea veniturilor i cheltuielilor care se nscriu n buget se face n funcie de gradul de subordonare a instituiei respective, precum i de specificul acesteia. La baza fundamentrii veniturilor i cheltuielilor aferente instituiilor publice pot sta o serie de metode22: A. metode clasice de fundamentare: metoda automat pentru previzionarea veniturilor i cheltuielilor pentru anul urmtor (n+1) se iau drept baz veniturile i cheltuielile aferente anului anterior, al crui exerciiu s-a ncheiat (n-1); metoda majorrii (diminurii) se iau n considerare rezultatele exerciiilor bugetare aferente a cinci sau mai muli ani premergtori celui pentru care se face previziunea, pe baza crora se calculeaz ritmuri medii de modificare a veniturilor i a cheltuielilor, ritmuri care se aplic asupra veniturilor i cheltuielilor

21 22

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n MO nr. 597/2002. T Moteanu si colectiv, FInante publice note de curs si aplicatii pentru seminar, Ed Universitara, 2005.

42

din anul n curs pentru a se face o previziune pentru anul urmtor; metoda evalurii directe: presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de venit i pentru fiecare categorie de cheltuieli, n funcie de execuia preliminar a anului n curs i realizarea unei previziuni pentru viitor. Dei sunt consemnate trei metode diferite, toate pornesc de la aceeai premis, conform creia veniturile sau cheltuielile bugetare pentru anul urmtor (St+1) se pot previziona avnd n vedere nivelul de execuie a acestora ntr-o perioad anterioar (St-1), care este de regul anul premergtor celui curent n care se fundamenteaz bugetul i pentru care sunt cunoscute datele de execuie a veniturilor i cheltuielilor, la care se adaug un factor de corecie (c), dup urmtoarea relaie: S t +1 = S t 1 (1 + c ) Factorul de corecie poate diferi n funcie de categoria de cheltuieli sau venituri care urmeaz a fi previzionat. De exemplu, n cazul cheltuielilor de personal se pot avea n vedere majorrile salariale ce urmeaz a se acorda n anul urmtor; n cazul cheltuielilor pentru bunuri i servicii se pot avea n vedere creterile de pre la bunuri i, respectiv tarife la servicii. Pe ansamblu i, mai cu seama n cazul unor instituii publice precum ministerele se poate face o prognoz a cheltuielilor prevzute n buget n funcie de corelaia acestora cu ritmul de cretere a produsului intern brut. B. metode moderne - aceste metode urmresc fundamentarea

bugetelor de venituri i cheltuieli plecnd de la obiectivele ce trebuie atinse, programele ce trebuie realizate.

43

n cazul acestor metode bugetul este mprit n sub-bugete pe activiti, urmnd ca n cazul fiecrui sub-buget s aib loc o fundamentare a veniturilor i cheltuielilor pe tipuri de venituri i de cheltuieli. Prin nsumarea sub-bugetelor, la care se pot aduga, dac este cazul, veniturile i cheltuielilor activiti generale a instituiei, se realizeaz bugetul general. n concluzie, diferena dintre metodele moderne i cele clasice este una de coninut. Metodele moderne ofer filosofia asupra conceperii bugetului de venituri i cheltuieli al unei instituii, n sensul stabilirii unor obiective ce urmeaz a fi realizate, eventual pe parcursul mai multor ani, i avnd n vedere stabilirea unor indicatori de eficien, n timp ce metodele clasice sunt cele care ofer mijloacele, instrumentele necesare fundamentrii cheltuielilor i veniturilor din bugetele program.

Fundamentarea veniturilor instituiilor publiceFundamentarea veniturilor bugetare se realizeaz n funcie de prevederile legale ce traseaz sarcini pe linie financiar diferitelor instituii publice. Veniturile publice sunt fundamentate astfel:- pentru bugetul de stat: Guvernul pe baza

propunerilor

Ministerului

Finanelor

Publice23

fundamenteaz veniturile bugetului de stat pe baza politicii fiscale a Guvernului;

23

A se vedea art. 28 din Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n MO nr. 597/2002.

44

- pentru bugetul asigurrilor sociale de stat:

Guvernul pe baza propunerilor Casei Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale24;- pentru

bugetul

asigurrilor

pentru

omaj:

Ministerul Muncii, Familiei i Proteciei Sociale pe baza propunerilor Ageniei Naionale pentru Ocuparea Forei de Munc25;- pentru

bugetul Fondului Naional Unic de

Asigurri Sociale de Sntate: Casa Naional de Asigurri de Sntate26; - pentru bugetele locale: autoritile publice locale pe baza evidenelor fiscale i bugetare proprii (pentru impozite locale, taxe locale etc.) i Ministerul Finanelor Publice pentru sumele i cotele defalcate din impozitul pe venit i TVA; - pentru fondurile nregistrate n afara bugetelor locale: autoritile publice locale; - pentru bugetele instituiilor subvenionate: instituiile publice titulare n limita subveniilor alocate de ordonatorul superior de credite i de veniturile proprii estimate a fi ncasate; - pentru bugetele instituiilor publice i activitilor finanate integral din venituri proprii: instituiile publice titulare n funcie de veniturile proprii estimate a fi ncasate;24

A se vedea art. 11 din Legea nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale, publicat n MO nr. 140/2000. 25 A se vedea art. 23 din Lege nr. 76/2002 privind sistemul asigurrilor pentru omaj i stimularea ocuprii forei de munc, publicat n MO nr. 103/2002. 26 A se vedea art. 266 din Legea nr. 95/2006 privind reforma n domeniul sntii, publicat n MO nr. 372/2006.

45

- pentru bugetele creditelor interne: instituiile publice titulare pe baza contractelor de credit semnate sau ce urmeaz a fi semnate; - pentru bugetele fondurilor externe nerambursabile: instituiile publice titulare pe baza contractelor de finanare. Att instituiile publice de subordonare central, ct i cele de subordonare local pot folosi, pentru desfurarea activitii lor, bunuri materiale i fonduri bneti primite de la persoanele juridice i fizice, sub form de donaii i sponsorizri. n cazul donaiilor i sponsorizrilor n bani este obligatorie includerea acestor sume n bugetul instituiei27. Veniturile proprii ale instituiilor publice, finanate din venituri proprii sau din venituri proprii i subvenii, provin din chirii, organizarea de manifestri culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte, valorificri de produse din activiti proprii sau anexe, prestri de servicii i altele asemenea. Categoriile de venituri care sunt cuprinse n bugetele instituiilor administraiei publice sunt diferite n funcie de subordonarea instituiei respective sau n funcie de specificul instituiei publice. Instituiile publice care se finaneaz parial sau integral din venituri proprii, deoarece desfoar o activitate generatoare de venituri, obin veniturile n funcie de specificul activitii desfurate.

27

Ordinul MFP nr. 1661 bis/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice privind modul de ncasare i utilizare a fondurilor bneti primite sub forma donaiilor i sponsorizrilor de ctre instituiile publice, publicat n MO nr. 881/2003.

46

Fundamentarea veniturilor in cazul acestora se poate realiza pe baza previziunilor privind sursele de venit si posibilitatea lor de valorificare. Pentru fundamentarea veniturilor instituiilor publice trebuie inut cont de o serie de criterii28: existena bazei legale a realizrii veniturilor; execuia preliminar pentru anul de baz, corectat cu eventualele influene prevzute pentru viitor; analiza i studierea comparativ a veniturilor i a cheltuielilor realizate pe total, pe structur i n dinamic.

Fundamentarea cheltuielilor instituiilor publiceMergnd pe clasificaia economic a cheltuielilor efectuate de instituiile publice29 acestea pot fi cheltuieli curente (de funcionare) i cheltuieli de capital (cu caracter de investiii). Conform drilor de seam contabile care trebuie depuse de instituiile publice, structura cheltuielilor30 acestora este urmtoarea (aceast structur este comun pentru toate instituiile publice, deci are o arie de cuprindere vast, unele categorii de cheltuieli fiind comune pentru toate instituiile publice, altele fiind, ns, specifice numai anumitor instituii publice):

28

vezi Tatiana Moteanu, Mariana Vu, Cmpeanu Emilia, Buget i Trezorerie Public, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 2008. 29 A se vedea Iulian Vcrel i colectivul, Finane publice, Ediia a VI-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2007. 30 A se vedea OMFP nr. 1954/2005 pentru aprobarea Clasificaiei indicatorilor privind finanele publice, publicat n MO nr. 1176/2005.

47

- cheltuieli de personal - cheltuieli materiale i servicii - dobnzi - subvenii - fonduri de rezerv - transferuri ntre uniti ale administraiei publice CHELTUIELI CURENTE - alte transferuri - proiecte cu finanare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare - asisten social - alte cheltuieli - cheltuieli aferente programelor cu finanare rambursabil - active nefinanciare - active financiare - Fondul Naional de Dezvoltare - mprumuturi acordate OPERAIUNI FINANCIARE - rambursri de credite, pli de dobnzi, comisioane la credite - pli efectuate n anii precedeni i recuperate n anul curent

CHELTUIELI DE CAPITAL

Cheltuielile de personal reprezint o component important a cheltuielilor unei instituii publice, n componena lor fiind incluse: a) cheltuielile salariale n bani:

48

-

salarii de baz (ce nglobeaz salariul de merit i gradaii de merit; indemnizaii; sporuri pentru condiii de munc; alte sporuri (pentru complexitatea muncii, spor fonduri pentru posturi ocupate prin cumul sau n pli ore suplimentare; fond de premii; prima de vacan; alte drepturi salariale acordate personalului drepturi salariale pltite unor persoane din afara alte drepturi salariale n bani; tichete de mas; tichete de vacan; norme de hran; uniforme i echipament obligatoriu. contribuii de asigurri sociale de stat datorate contribuii la bugetul asigurrilor pentru omaj

sporul de vechime);

de interes naional etc.); sistem plata cu ora;

ncadrat cu carte de munc; unitii; b) cheltuieli salariale n natur:

c) contribuii pentru asigurrile sociale datorate de angajator31: de instituia public n calitate de angajator; datorate de instituia public n calitate de angajator;31

Instituiile publice nu datoreaz contribuii pentru garantarea creanelor salariale i nici comision ctre Inspectoratul Teritorial de Munc.

49

-

contribuii de asigurri sociale de sntate contribuii pentru accidente de munc i boli

datorate de instituia public n calitate de angajator; profesionale datorate de instituia public n calitate de angajator; contribuii de concedii i indemnizaii datorate de instituia public n calitate de angajator. d) indemnizaii pentru deplasri, detari, transferri (diurna): indemnizaii de deplasare n ar; diurn n strintate.

Pentru fundamentarea cheltuielilor de personal n cazul instituiilor publice se pleac de la organigrama instituiei. Aceasta cuprinde numrul de posturi, gradele de salarizare, precum i diferenierea personalului pe trepte de salarizare. Prin reglementrile legale sunt stabilite limitele minime i maxime ntre care se pot ncadra salariile de baz pentru personalul angajat al instituiilor publice, n funcie de specificul instituiei. Aceste limite sunt stabilite fie n funcie de anumii coeficieni care se aplic la valoarea sectorial a salariului, fie sub forma unor limite valorice minime i maxime. Fundamentarea cheltuielilor salariale se face innd cont de numrul de posturi prevzut n organigram i de situaia acestora. O variant de determinare a nivelului previzionat a cheltuielilor cu salariile se poate baza pe urmtorul raionament: se determin, plecnd de la structura personalului i de la nivelul mediu al salariului pentru fiecare salariat (sau categorie de salariai), cuantumul salariilor de baz, indemnizaiilor, sporurilor, orelor suplimentare,

50

premiilor i a altor drepturi salariale previzionate pentru anul de plan. Acestea nsumate reprezint cheltuielile cu salariile sau fondul de salarii al instituiei publice. Pentru determinarea cheltuielilor cu salariile pentru anul de plan, n funcie de numrul angajailor unei instituii publice, se poate opta pentru un calcul analitic (numr redus de personal) sau pe baza unor calcule previzionate pe baza unor rezultate medii ale anului de baz. Vom prezenta un exemplu de fundamentare a cheltuielilor cu salariile de baz pentru o instituie public pe baza datelor valorice salariale medii realizate n anul de baz i a numrului de salariai estimat pentru anul de plan (datele luate n calcul sunt extrase din fundamentarea bugetului Camerei Deputailor pe anul 2009, reprezentnd exemple de fundamentare pentru cteva funcii din organigrama instituiei)32. Dup fundamentarea cheltuielilor cu salariile de baz se vor fundamenta celelalte drepturi salariale i contribuiile de asigurri sociale aplicndu-se cote medii. De exemplu CAS datorat de angajator se determin aplicnd cota de 20,8% asupra tuturor drepturilor salariale fundamentate anterior.

32

A se vedea anexa 3/03/06 din Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009, publicat n MO nr. 121/2009.

51

Indicator

Numr maxim de posturi n anul 2008

Salariu mediu de baz n luna decembrie 2008 (lei)

Modificarea numrului de posturi n anul 2009 fa de anul 2008

Numrul maxim de posturi n anul 2009

Numr de posturi vacante la 31 decembrie 2008

Numr de posturi finanate n anul 2009

Fond aferent de baza pe anul 2009 (mii lei)

0 TOTAL Preedintele Camerei Deputailor Vicepreedinii Camerei Deputailor Referent Stenodactilograf, ef cabinet, referent Casier magaziner; I Muncitor calificat I

1 1.963 1 4 15 61 1 134

2

3 2 8.817 8.122 1.273 1.110 829 894 0 0 -1 98 0 -42

4=1+3 1.965 1 4 14 159 1 92

5 69 0 0 0 10 1 2

6=4-5 1.896 1 4 14 149 0 90

7=2*16* 12 luni/1000 61.183 106 390 214 1.985 0 966

Pentru o estimare mai aproape de realitate a fondului de salarii pentru anul de plan trebuie s se in cont de eventualele majorri salariale acordate sub forma indexrilor sau a altor tipuri de majorri. Cheltuielile pentru deplasri, detari, transferri sunt fundamentate n funcie de previziunile privind deplasrile, detarile, transferrile pentru anul de plan. Prin reglementri legale este stabilit diurna pentru personalul instituiilor publice, att pentru intern, ct i pentru strintate. n cadrul cheltuielilor materiale i cu serviciile realizate de o instituie public amintim (unele comune tuturor instituiilor publice, altele specifice numai unora): a) drepturi cu caracter social: b) hran: hran pentru oameni; hran pentru animale; medicamente; materiale sanitare; rechizite colare; transport elevi, studeni, omeri, asistai, bolnavi, drepturi pentru studeni i elevi n perioada drepturi pentru donatorii de snge; alte drepturi stabilite de dispoziiile legale;

invalizi i nsoitorii lor; concursurilor i campionatelor;

c) medicamente i materiale sanitare:

d) cheltuieli pentru ntreinere i gospodrie:

-

nclzit; iluminat i for motric; ap, canal, salubritate; pot, telefon, telex, radio, televizor, internet; furnituri de birou; materiale pentru curenie; alte materiale i prestri de servicii;

e) materiale i prestri de servicii cu caracter funcional; f) obiecte de inventar de mic valoare sau scurt durat i echipament: lenjerie i accesorii de pat; echipament; alte obiecte de inventar de mic valoare sau

scurt durat; g) reparaii curente; h) cri i publicaii; i) alte cheltuieli: calificarea, protocol; protecia muncii; transmiterea drepturilor; alte cheltuieli autorizate prin dispoziii legale. perfecionarea i specializarea profesional a salariailor;

Cuantumul maxim pentru cea mai mare parte a cheltuielilor materiale i cu serviciile este stabilit prin diferite acte normative, att sub forma unor sume indexabile periodic, ct i sub forma unor cantiti. De asemenea, pentru anumite categorii de cheltuieli (ex: obiecte de inventar de mic valoare i scurt durat) estimarea

54

cheltuielilor pentru anul de plan se face pe baza referatelor privind necesarul de astfel de materiale, precum i pe baza preurilor estimate de achiziie. n general, cheltuielile materiale se fundamenteaz pe baza metodelor clasice. Drepturile de asisten social se fundamenteaz inndu-se cont de cuantumul drepturilor acordate i de frecvena plilor (de exemplu, bursele colare se acord n lunile de coal, pensiile se pltesc lunar, tichetele cadou se dau cu ocazia evenimentelor sociale etc.). Fundamentarea investiiilor se face individual pentru fiecare obiectiv n parte. La investiiile multianule se ine cont de planul anual de implementare a obiectivului respectiv, suma fiind n strns concordan cu stadiul investiei la nceputul anului financiar i gradul de realizare a investiiei ce se dorete a fi realizat la finalul anului financiar.

55

4. Execuia bugetului de venituri i cheltuieli i ncheierea execuiei

Angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata cheltuielilor

Execuia bugetar a cheltuielilor presupune parcurgerea a patru etape obligatorii din punct de vedere al exigenelor utilizrii fondurilor publice. Aceste etape sunt: A. angajarea cheltuielilor; B. lichidarea cheltuielilor; C. ordonanarea cheltuielilor; D. plata cheltuielilor. A. Angajarea cheltuielilor din resurse financiare constituite la n cazul aciunilor finalizate n cadrul anului bugetar n limita creditelor bugetare aprobate n buget la partea de cheltuieli; n cazul aciunilor multianuale n limita creditelor de angajament aprobate pentru exerciiul bugetar respectiv (acestea pot diferi de creditele bugetare anuale alocate aceluiai an). Angajarea fondurilor publice se poate face cu respectarea destinaiilor aprobate n buget, respectiv n limita sumelor aprobate pe fiecare linie bugetar (surs de finanare, subcapitol, articol i/sau aliniat) n bugetul propriu. Angajarea fondurilor este condiionat de

nivelul bugetelor publice se poate realiza:

56

existena prevederilor legale care autorizeaz realizarea cheltuielii respective. Angajarea oricrei cheltuieli din fonduri publice mbrac dou forme de angajamente: A1. angajament legal; angajament bugetar.

Angajamentul legal este faza n procesul execuiei bugetare

reprezentnd orice act juridic din care rezult sau ar putea rezulta o obligaie pe seama fondurilor publice. Angajamentul legal este un document scris ce creeaz raporturi juridice ntre instituia public i o ter parte. Pentru a avea puteri depline, angajamentul legal trebuie s poarte semntura conductorului instituiei publice. Forme ale angajamentului legal: contractul pentru achiziia de bunuri sau servicii (de notat faptul c achiziiile cu valoare mai mic de 15000 euro+TVA se realizeaz pe baz de document justificativ, care se consider a fi contract de achiziie public, deci este act juridic ce st la baza angajamentului legal33), contractul de munc, acordul de mprumut, convenia civil, comanda etc. nainte de a angaja i a utiliza creditele bugetare, respectiv nainte de a lua orice msur care ar produce o cheltuial, ordonatorii de credite trebuie s se asigure c msura luat respect principiile unei bune gestiuni financiare, ale unui management financiar sntos, n special ale economiei i eficienei cheltuielilor. n acest scop utilizarea creditelor bugetare trebuie s fie precedat de o evaluare care s asigure faptul c rezultatele

33

A se vedea art. 19 din OG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n MO nr. 418/2006.

57

obinute sunt corespunztoare resurselor utilizate. De regul, aceast evaluare se face pe baza unui referat de oportunitate. Proiectele angajamentelor legale reprezint decizii de principiu luate de ordonatorii de credite, care implic o obligaie de efectuare a unei cheltuieli fa de tere persoane. Fundamentarea necesitii se face, cel mai adesea, printr-un referat ce nsoete propunerea de angajament bugetar. Aceste proiecte de angajamente legale nu pot fi aprobate de ctre ordonatorul de credite dect dac au primit n prealabil viza de control financiar preventiv (propriu i delegat, dac este cazul) n condiiile legii. Proiectul de angajament legal se prezint pentru viza de control financiar preventiv mpreun cu o propunere de angajare a unei cheltuieli n care sunt trecute i confirmate disponibilitile bugetare pe linia bugetar respectiv. Avnd n vedere c exist un decalaj ntre momentul angajrii fondurilor publice i momentul plii, angajarea fondurilor publice se face: pe baza creditelor bugetare (de angajament) alocate ntregului exerciiu financiar (chiar dac prin trimestrializarea creditelor bugetare plile se vor putea face ntr-un trimestru ulterior celui n care s-a semnat angajamentul bugetar); n condiiile asigurrii posibilitii plii pentru aciunile curente finalizate n cadrul aceluiai an bugetar pn pe 31 decembrie a anului bugetar (pentru ca plata s poat fi realizat trebuie ca bunurile i serviciile care fac obiectul angajamentelor s fie livrate/prestate naintea ntocmirii ordonanrii de plat).

58

Nerespectarea restriciilor de mai sus atrage dup sine angajarea i plata sumelor datorate din bugetul noului an dup ce la finele anului bugetar creditele bugetare neutilizate se anuleaz. Evidena contabil a angajamentelor legale se face pe conturi extrabilaniere detaliate pe analitice codificate conform clasificaiei bugetare. A2. Angajamentul bugetar este orice act prin care o autoritate

competent, potrivit legii, afecteaz fonduri publice unor anumite destinaii, n limita creditelor bugetare (de angajament) aprobate. Rolul angajamentului bugetar este acela de a pune n rezerv a creditelor bugetare angajate (evidenierea lor ca i credite bugetare utilizate) n vederea gestionrii fondurilor publice fr a depi cumulat creditele bugetare (de angajament) aprobate. Astfel, angajamentul legal trebuie s fie precedat de angajamentul bugetar ce confirm existena prevederilor bugetare necesare i rezervarea lor pentru acel angajament legal. Angajamentul bugetar ce precede angajamentul legal trebuie fcut pe suma ce urmeaz a fi pltit n cursul anului bugetar respectiv. n cazul contractelor de servicii (de exemplu abonamentul telefonic sau cel de internet) aplicnd stricto-senso dispoziiile legale, ar trebui reziliate contractele la sfritul anului i ncheiate noi contracte dup aprobarea noilor bugete cu ncadrarea n noile credite bugetare. n practic se utilizeaz frecvent contracte ce permit rezilierea la sfritul anului (se recurge la reziliere n cazul n care noile prevederi bugetare nu sunt suficiente) cu condiia ca dup aprobarea noului buget s fie angajate sumele necesare noului an i abia apoi s se angajeze alte sume din respectivele linii bugetare. Angajamentele bugetare pot fi de dou feluri:

59

-

angajamente bugetare individuale (un angajament specific unei anumite operaiuni noi care urmeaz s se efectueze; angajamentul bugetar individual se prezint la viz persoanei mputernicite s exercite controlul financiar preventiv n acelai timp cu proiectul angajamentului legal individual);

-

angajamente bugetare globale (pentru cheltuieli curente de natur administrativ34, ce se efectueaz n mod repetat pe parcursul aceluiai exerciiu bugetar, se pot ntocmi propuneri de angajamente legale provizorii, materializate n bugete previzionale, care se nainteaz pentru viza de control financiar preventiv mpreun cu angajamentele bugetare globale).

n cazul angajamentelor legale provizorii ordonatorul de credite verific faptul ca angajamentele legale individuale ncheiate s nu depeasc valoarea angajamentelor provizorii care au fost emise anterior. Angajamentele legale individuale aprobate pn la finele anului, acoperite de aceste angajamente legale provizorii, nu trebuie naintate pentru viza de control financiar preventiv. Angajamentele legale individuale care depesc valoarea angajamentelor legale provizorii se supun vizei de control financiar preventiv. Angajamentele bugetare se realizeaz prin emiterea unui document scris privind angajamentul bugetar individual i angajamentul bugetar global, prin care se certific existena unor credite bugetare disponibile i se pun n rezerv (se blocheaz)

34

cheltuielile curente de funcionare de natur administrativ includ: cheltuieli de deplasare, cheltuieli de protocol, cheltuieli de ntreinere i gospodrie (nclzit, iluminat, ap, canal, salubritate, pot, telefon, radio, furnituri de birou etc.), cheltuieli cu asigurrile, cheltuieli cu chiriile, cheltuieli cu abonamentele la reviste etc.

60

creditele aferente unei cheltuieli, potrivit destinaiei prevzute n buget. Dup avizarea angajamentului bugetar individual sau global, dup caz, de ctre persoana mputernicit s exercite controlul financiar preventiv, acesta se semneaz de ordonatorul de credite i se transmite compartimentului de contabilitate pentru nregistrare n evidena cheltuielilor angajate. Creditele bugetare neangajate, precum i creditele bugetare angajate i neutilizate pn la finele exerciiului bugetar sunt anulate de drept. Orice cheltuial angajat i nepltit pn la data de 31 decembrie a exerciiului bugetar curent se va plti n contul bugetului pe anul urmtor din creditele bugetare aprobate n acest scop. Aceast cheltuial trebuie s se raporteze la finele anului curent pe baza datelor din contabilitatea cheltuielilor angajate. Sunt supuse unei proceduri excepionale drepturile salariale ale personalului cuprins n statele de funcii anexate bugetului aprobat i obligaiile aferente acestora, pensiile i ajutoarele sociale stabilite conform legilor n vigoare, precum i cheltuielile cu dobnzile i alte cheltuieli aferente datoriei publice. n cazul acestor cheltuieli, se consider angajate toate sumele prevzute n buget. La nceputul anului i ori de cte ori se rectific bugetul se angajeaz toate sumele din liniile bugetare corespunztoare cheltuielilor enumerate mai sus. n situaia n care se impune majorarea sau diminuarea unor angajamente legale, este necesar elaborarea unor propuneri de modificare a angajamentelor legale i bugetare iniiale, nsoite de memorii justificative. Modificarea se face prin angajarea suplimentar

61

de fonduri publice sau anularea unor angajamente (de regul, din cele angajate global i neutilizate). Din punct de vedere al organizrii, evidenei i raportrii angajamentelor bugetare i legale instituiile publice, indiferent de subordonare i de modul de finanare a cheltuielilor, au obligaia s organizeze evidena angajamentelor bugetare i legale. Evidena angajamentelor bugetare i legale este inut de compartimentul de contabilitate, iar persoana desemnat s exercite controlul financiar preventiv propriu va supraveghea organizarea i inerea evidenei, actualizarea i raportarea angajamentelor bugetare i legale. Scopul organizrii evidenei angajamentelor bugetare este de a furniza informaii n orice moment i pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat pentru exerciiul bugetar curent cu privire la creditele bugetare consumate prin angajare i prin comparaie s se determine creditele bugetare disponibile care pot fi angajate n viitor. Scopul organizrii evidenei angajamentelor legale este de a furniza informaii n orice moment i pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat pentru exerciiul bugetar curent cu privire la angajamentele legale anuale sau multianuale aprobate de ordonatorul de credite. Procedura de nregistrare n contabilitate a cheltuielilor bugetare trebuie s dea posibilitatea de a asigura pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat n exerciiul bugetar curent informaii cu privire la: creditele bugetare disponibile; angajamentele legale; plile efectuate n baza angajamentelor legale

la un moment dat;

62

-

soldul angajamentelor legale care mai trebuie datele necesare ntocmirii "Situaiei privind

pltite la finele anului; execuia cheltuielilor bugetare angajate la finele trimestrului", situaie care este parte component din structura "Situaiilor financiare" trimestriale i anuale ale instituiilor publice. Situaia privind execuia cheltuielilor angajate la finele trimestrului va fi nsoit de un raport explicativ privind toate informaiile utile cu privire la angajamentele efectuate n cursul exerciiului bugetar. Avnd n vedere c valorile la care se refer creditele bugetare, angajamentele bugetare i legale nu constituie elemente patrimoniale, acestea se evideniaz n contabilitate n conturi n afara bilanului, utilizndu-se metoda de nregistrare n partid simpl; nregistrrile se fac n debitul i creditul unui singur cont, fr utilizarea de conturi corespondente. B. Lichidarea cheltuielilor este cea de-a doua faz n procesul bugetare care const sau n verificarea existenei sumei determinarea verificarea realitii

execuiei

angajamentelor,

datorate, verificarea condiiile de exigibilitate ale angajamentului legal pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile respective. Aceast etap este necesar pentru confirmarea exactitii documentelor ce nsoesc bunurile i serviciile. n practic se poate ntmpla ca bunurile furnizate s nu fie acelea din comanda dat de instituie sau bunurile facturate s nu corespund cantitativ sau calitativ cu cele efectiv livrate. Verificarea existenei obligaiei de plat se realizeaz prin verificarea documentelor justificative din care

63

s rezulte pretenia creditorului, precum i realitatea "serviciului efectuat" (bunurile au fost livrate, lucrrile executate i serviciile prestate sau, dup caz, existena unui titlu care s justifice plata: titlu executoriu, acord de mprumut, acord de grant etc.). Salariile i indemnizaiile vor fi lichidate n baza statelor de plat colective, ntocmite de compartimentul de specialitate, cu excepia cazurilor n care este necesar lichidarea individual. Documentul cel mai des utilizat pentru atestarea livrrii bunurilor este factura. Prevederile legale privind factura i modul corect de ntocmire a acesteia sunt prevzute de Codul fiscal 35. Astfel, persoana impozabil care efectueaz o livrare de bunuri sau o prestare de servicii, alta dect o livrare/prestare fr drept de deducere a TVA trebuie s emit o factur ctre fiecare beneficiar, cel trziu pn n cea de-a 15-a zi a lunii urmtoare celei n care ia natere faptul generator al TVA, cu excepia cazului n care factura a fost deja emis. De asemenea, persoana impozabil trebuie s emit o factur ctre fiecare beneficiar pentru suma avansurilor ncasate n legtur cu o livrare de bunuri sau o prestare de servicii, cel trziu pn n cea de-a 15-a zi a lunii urmtoare celei n care a ncasat avansurile, cu excepia cazului n care factura a fost deja emis. Factura cuprinde n mod obligatoriu urmtoarele informaii: numrul de ordine, n baza uneia sau mai multor data emiterii facturii; denumirea/numele, adresa i codul de serii, care identific factura n mod unic;

nregistrare ale persoanei impozabile care emite factura;

35

Art. 155 din Legeab nr. 571/2003 - Codul fiscal, publicat n MO nr. 927/2003.

64

-

denumirea/numele, denumirea i

adresa

i

codul

de

nregistrare ale cumprtorului de bunuri sau servicii; cantitatea bunurilor livrate, denumirea serviciilor prestate; data la care au fost livrate bunurile/prestate serviciile sau data ncasrii unui aFs, cu excepia cazului n care factura este emis nainte de data livrrii/prestrii sau ncasrii avansului; baza de impozitare a bunurilor i serviciilor, pentru fiecare cot, scutire sau operaiune netaxabil, preul unitar, exclusiv taxa, precum i rabaturile, remizele, risturnele i alte reduceri de pre; indicarea, n funcie de cotele taxei, a taxei colectate i a sumei totale a taxei colectate, exprimate n lei; o referire la alte facturi sau documente emise anterior, atunci cnd se emit mai multe facturi sau documente pentru aceeai operaiune. Este important de menionat c semnarea i tampilarea facturilor nu sunt obligatorii. De asemenea, achiziiile cu valoare mai mic de 100 de lei nu trebuie nsoite de factur, ci este suficient bonul fiscal tampilat de ctre emitent36. Factura emis de furnizor trebuie s fie nsoit de documentele interne ntocmite de instituia public cu ocazia recepiei. Documentele ntocmite de comisia de recepie sunt: procesul-verbal de recepie, procesul-verbal de recepie provizorie,36

A se vedea OMFP nr. 1714/2005 privind aplicarea prevederilor Hotrrii Guvernului nr. 831/1997 pentru aprobarea modelelor formularelor comune privind activitatea financiar i contabil i a normelor metodologice privind ntocmirea i utilizarea acestora, publicat n MO nr. 1042/2005.

65

procesul-verbal de punere n funciune, nota de recepie i