Suport Curs SPE[1]

  • View
    317

  • Download
    1

Embed Size (px)

Transcript

MASTER SPAIUL PUBLIC EUROPEAN

MECANISME ALE GUVERNRII I POLITICI PUBLICE N UNIUNEA EUROPEAN

ANUL II Suport de curs

MODULUL 1 : ORIENTRI ACTUALE N GUVERNAREA UE Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu noiunile de baz ale studierii noilor abordri procesului de guvernare la nivelul UE . Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s: S defineasc conceptele de guvernare i guvernan S defineasc conceptul de politic public S caracterizeze elementele evolutive ale sitemelor de guvernare S poat face distincia ntre diferitele forme structurale asociate guvernrii

1.1.Conceptul de guvernare. Definiii. Interpretri. Termenul de guvernare provine din grecescul kubernn- care se traduce prin a conduce o nav. Analogia cu navigaia s-a meninut n latina medieval (gubernance) i chiar n limbile moderne. n prezent, noiunea de guvernare are cel puin dou semnificaii: 1) guvernarea ca instituie-atunci cnd este folosit n sens strict i 2) guvernarea ca procesn cazul n care este utilizat n sens larg. Guvernarea ca proces Guvernarea este un termen abstract care se refer la metode, domenii, scopuri i grad de control al societii de cre stat. Termenul considerat echivalent de ctre o serie de autori este governmentability. Acest termen este o expresie original, formulat de filozoful francez Michel Foucault, obinut prin combinarea termenului de government (guvernare) cu cel de rationality (raionalitate.) Guvernarea, n acest sens se refer la conducerea sau la activitile destinate ghidrii modului n care sunt condui oameni. Conducerea este interpretat din perspectiva direcionarii i lidershipului. Se refer, de asemenea, la conducerea proprie-autoconducerea, n care sensul de autoguvernare este acela de ghidare, de orientare a forelor. Raionalitatea, form a gndirii sistematice i clare despre cum trebuie fcute lucrurile sugereaz c nainte ca ceva sau cineva s poat fi controlat sau manageriat trebuie mai nti s fie definit. De aceea, statele trebuie s-i proiecteze sisteme pentru definirea categoriilor de populaie, care s ofere posibilitatea vizibilitii i cunoaterii acestora.. Sistemele de acest tip trebuie s includ pe lng mecanismele de management i administare (procese de munc, proceduri i reguli) i cile

2

de clasificare a indivizilor sau grupurilor ( pe baza veniturilor, profesiilor, etniilor) care s permit identificarea, clasificarea, controlul acestora. ( Foucault, M, 1979, Governmentability: Ideology and Consciousness, 5-21) Analiza rolului guvernrii vis-a-vis de societatea civil variaz n funcie de abordarea filozofic a autorilor acestor analize. Dezvoltarea statului birocratic a fost acompaniat de apariia a dou mari teorii ale statului: (1) teoria mecanicist i (2) teoria organic. n teoria mecanicist, guvernarea este o activitate necesar pentru meninerea ordinii n societate. Guvernarea este un mecanism i un scop, statul este expresia legii, iar legea este ilustrarea perfect a raionalitii. Fr o ierarhie puternic impus de ctre stat, interesele individuale pot devenii dominante n defavoare interesului general. Se impune, deci, conservarea status quo-ului n care lipsa de obedien civic este considerat ca ilegitim. Michel Foucault este, la sfritul anilor 70, unul dintre criticii marcani ai acestei abordri. Acesta a denunat presiunile exercitate de ctre stat prin intermediul normele sociale impuse asupra cetenilor. Criticile au fost direcionate spre guvernarea ca proces ( si nu spre guvernul ca instituie) , respectiv asupra cilor prin care societatea era condus. Teoria organic a statului consider guvernarea ca o cale de ghidarea a societii spre o ordine mai bun. Guvernarea este interpretat ca un proces care conduce societatea n direcia realizrii unor condiii sociale mai bune aa dup cum creierul coordoneaz un ntreg organism. Creterea cheltuielilor publice n serviciile publice i infrastructur, n perioada dintre marea criz economic i cel de-al doilea rzboi mondial, a avut ca efect A dezvoltarea unui nou tip de relaii ntre stat i ceteni, un nou tip de guvernare.

crescut rolul legitim al statului ca organizaie de redistribuire a Produsului Intern Brut, dar n acelai timp puterea a fost transferat spre grupuri de specialiti n politici pentru a rezolva problemele a cror grad de complexitate era n cretere. Altfel spus, are loc o reconfigurare a guvernrii n care dimensiunea tehnic ctig teren n detrimentul celei tradiionale(n care responsabilii politiiclor sunt politicieni alei). Pe msura ce statele occidentale nregistraz niveluri de dezvoltare tot mai nalte, crete i iluzia c o societate poate fi administrat n mod similar unei probleme tehnice prin proceduri de reglare. Evenimentele ce au avut loc la nceputul anilor 70, cnd raportul dintre cerere i ofert la nivel global s-a modificat n favoarea ofertei au condus la o adevrat cris social3

economic i politic. Aceasta s-a manifestat prin rejectarea tradiionalei birocraii statale n raporturile cu cetenii, dar i prin incapacitatea statelor de a coordona reducerea disparitilor economice. Guvernarea trebuia s se schimbe n noul context creat prin globalizarea micrii persoanelor, bunurilor, servicilor i capitalurilor. Lipsa resurselor economice i politice au demonstrat c influena guvernrii asupra societii era marginal comparativ cu perioadele anterioare. Aceast reducere a capacitii de redistribuire i pierdere a legitimitii a avut dou consecine importante. Prima dintre acestea se refer la creterea nivelului cheltuielilor i reducerea impozitrii. Astfel, de la nceputul anilor 80 rolul statului ca organizaie de redistribuire a sczut datorit reducerii investiiilor n serviciile publice (transport, educaie, sntate) A doua consecin vizeaz incapacitatea statelor de a concentra puterea la nivel central, datorit lipsei deresurse economice i politice. Aceasta criza a fost dublat de cererea tot mai pregnant a nivelurilor sub-statale pentru mai mult autonomie. n consecin, o anumit parte din putere a fost trasnsferat spre nivelurile substatale sau suprastatale (Dahl, R.A. (1991), Modern political analysis, Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall). 1.2. Evoluia formelor structurale de guvernare Guvernele, considerate actorii principali n viaa economico-social, se confrunt cu numeroase i serioase bariere n exercitarea interveniilor la nivelul sectoarelor i activitilor naionale. Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat deoarece un asemenea succes depinde, n primul rnd, de mediul socio-comportamental, care este o realitate deja existent la nceputul preluarii guvernrii. Dup preluare, deciziile i aciunile guvernrii pot influena aceast realitate n sensul prevzut de politicile publice, strategiile i obiectivele pe care i le asum, le implementeaz i le realizeaz efectiv. Contextul relevant pentru guvernare este constituit din dou elemente: structura entitilor implicate (guvernante) i procesul de luare a deciziilor, din care transcede comportamentul a crui schimbare se urmrete n conformitate ce politicile i strategiile asumate.. n acest capitol sunt analizate n detaliu contextul proiectrii i implementrii unor structuri noi, flexibile i procesele decizionale specifice unor astfel de structuri.

4

nelegerea administraiilor publice centrale ca organizaii a schimbat profund reprezentrile existente pn n acel moment i a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice ( I. Alexandru, 1999, tiina Administrativ, Ed. Economic, Bucureti ). Din aceast perspectiv, G. Timsit rezum contribuiile analizei organizaionale n urmtoarea form (G. Timsit, La science administrative dhier demain et aprs demain) : imaginea unei administraii instrumentale, total supuse puterii politice, organizaiile administrative apar ca nite actori, bucurndu-se de o anumit armonie ; separarea dintre administraie i societatea civil este, de asemenea, repus n discuie. Relaiile dintre organizaie i mediul extern constituie un element fundamental al configuraiei i al echilibrului su; caracterul unitar i piramidal al administraiei este nlocuit de reelele organizaionale ce au propriile logici i propriile obiective. Se contureaz, astfel, destul de pregnant imaginea unei administraii mprite ntre raiuni contrare, dup cum sublinia G. Timsit. T. Parsons introduce noiunea de sistem al aciuni, diferit ca pluralitate organizaional de orientrile aciunii. Acesta este la rndul lui compus din trei subsisteme relativ independente: personalitatea (sistemul organizat al orientrii i al motivaiei aciunii desfurate de un actor); interdependena (n cazul pluralitii actorilor) sau sistemul social definit ca interaciune difereniat i integral derivat din relaiile interindividuale; cultura sau sistemul cultural (ca o sum de aciuni, fr a fi ea nsi un sistem al aciunii. Parson distinge, aadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social i sistemul cultural, ntre care legtura nu se face n cadrul societii ci prin intermediul unui sistem superior, (supraordonat), sistemul aciunii, care, n ultim analiz este un concept extrasociologic. Ideea sistemului de aciune a fost dezvoltat de Crozier i Friedbarg prin trecerea la sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de aciune ca fiind ansamblu uman structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc relativ stabile i care i menine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor opere i forme simbolice preponderent tradiionale), care constituie obiectul i elementul orientrii

5

acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri ( Crozier M i Friedbarg E, (1977), Lacteur et le systme Seuil, ) Problematica sistemelor de aciune este o generalizare n termenii sistemului deschis i deasupra organizriilor formale ale problematicii organizaionale. Autorii menionai anterior susin c organizaiile se plaseaz la captul unui continuu de sisteme de aciune concrete, al cror grad de formalizare, de structurare a contiinei participanilor i de responsabilitate uman asumat