Suport Curs SPE[1]

MASTER SPAŢIUL PUBLIC EUROPEAN

MECANISME ALE GUVERNĂRII ŞI POLITICI PUBLICE ÎN

UNIUNEA EUROPEANĂ

ANUL II

Suport de curs

MODULUL 1 : ORIENTĂRI ACTUALE ÎN GUVERNAREA UE

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu noţiunile de bază ale studierii noilor

abordări procesului de guvernare la nivelul UE .

Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie să:

Să definească conceptele de guvernare şi guvernanţă

Să definească conceptul de politică publică

Să caracterizeze elementele evolutive ale sitemelor de guvernare

Să poată face distincţia între diferitele forme structurale asociate guvernării

1.1.Conceptul de guvernare. Definiţii. Interpretări.

Termenul de guvernare provine din grecescul kubernân- care se traduce prin a

conduce o navă. Analogia cu navigaţia s-a menţinut în latina medievală (gubernance) şi

chiar în limbile moderne. În prezent, noţiunea de guvernare are cel puţin două semnificaţii:

1) guvernarea ca instituţie-atunci când este folosit în sens strict şi 2) guvernarea ca proces-

în cazul în care este utilizat în sens larg.

Guvernarea ca proces

Guvernarea este un termen abstract care se referă la metode, domenii, scopuri şi

grad de control al societăţii de căre stat. Termenul considerat echivalent de către o serie de

autori este governmentability. Acest termen este o expresie originală, formulată de

filozoful francez Michel Foucault, obţinută prin combinarea termenului de government

(guvernare) cu cel de rationality (raţionalitate.) Guvernarea, în acest sens se referă la

conducerea sau la activităţile destinate ghidării modului în care sunt conduşi oameni.

Conducerea este interpretată din perspectiva direcţionarii şi lidershipului. Se referă, de

asemenea, la conducerea proprie-autoconducerea, în care sensul de autoguvernare este

acela de ghidare, de orientare a forţelor. Raţionalitatea, formă a gândirii sistematice şi clare

despre cum trebuie făcute lucrurile sugerează că înainte ca ceva sau cineva să poată fi

controlat sau manageriat trebuie mai întâi să fie definit. De aceea, statele trebuie să-şi

proiecteze sisteme pentru definirea categoriilor de populaţie, care să ofere posibilitatea

vizibilităţii şi cunoaşterii acestora.. Sistemele de acest tip trebuie să includă pe lângă

mecanismele de management şi administare (procese de muncă, proceduri şi reguli) şi căile

2

de clasificare a indivizilor sau grupurilor ( pe baza veniturilor, profesiilor, etniilor) care să

permită identificarea, clasificarea, controlul acestora. ( Foucault, M, 1979,

Governmentability: Ideology and Consciousness, 5-21)

Analiza rolului guvernării vis-a-vis de societatea civilă variază în funcţie de

abordarea filozofică a autorilor acestor analize.

Dezvoltarea statului birocratic a fost acompaniată de apariţia a două mari teorii ale

statului: (1) teoria mecanicistă şi (2) teoria organică.

În teoria mecanicistă, guvernarea este o activitate necesară pentru menţinerea

ordinii în societate. Guvernarea este un mecanism şi un scop, statul este expresia legii, iar

legea este ilustrarea perfectă a raţionalităţii. Fără o ierarhie puternică impusă de către stat,

interesele individuale pot devenii dominante în defavoare interesului general. Se impune,

deci, conservarea status quo-ului în care lipsa de obedienţă civică este considerată ca

ilegitimă.

Michel Foucault este, la sfârşitul anilor 70, unul dintre criticii marcanţi ai acestei

abordări. Acesta a denunţat presiunile exercitate de către stat prin intermediul normele

sociale impuse asupra cetăţenilor. Criticile au fost direcţionate spre guvernarea ca proces

( si nu spre guvernul ca instituţie) , respectiv asupra căilor prin care societatea era condusă.

Teoria organică a statului consideră guvernarea ca o cale de ghidarea a societăţii

spre o ordine mai bună. Guvernarea este interpretată ca un proces care conduce societatea

în direcţia realizării unor condiţii sociale mai bune aşa după cum creierul coordonează un

întreg organism.

Creşterea cheltuielilor publice în serviciile publice şi infrastructură, în perioada

dintre marea criză economică şi cel de-al doilea război mondial, a avut ca efect

dezvoltarea unui nou tip de relaţii între stat şi cetăţeni, un nou tip de guvernare. A

crescut rolul legitim al statului ca organizaţie de redistribuire a Produsului Intern Brut, dar

în acelaşi timp puterea a fost transferată spre grupuri de specialişti în politici pentru a

rezolva problemele a căror grad de complexitate era în creştere. Altfel spus, are loc o

reconfigurare a guvernării în care dimensiunea tehnică câştigă teren în detrimentul celei

tradiţionale(în care responsabilii politiiclor sunt politicieni aleşi).

Pe măsura ce statele occidentale înregistrază niveluri de dezvoltare tot mai înalte,

creşte şi iluzia că o societate poate fi administrată în mod similar unei probleme tehnice

prin proceduri de reglare.

Evenimentele ce au avut loc la începutul anilor 70, când raportul dintre cerere şi

ofertă la nivel global s-a modificat în favoarea ofertei au condus la o adevărată crisă social-

3

economică şi politică. Aceasta s-a manifestat prin rejectarea tradiţionalei birocraţii statale

în raporturile cu cetăţenii, dar şi prin incapacitatea statelor de a coordona reducerea

disparităţilor economice.

Guvernarea trebuia să se schimbe în noul context creat prin globalizarea mişcării

persoanelor, bunurilor, servicilor şi capitalurilor. Lipsa resurselor economice şi politice au

demonstrat că influenţa guvernării asupra societăţii era marginală comparativ cu perioadele

anterioare. Această reducere a capacităţii de redistribuire şi pierdere a legitimităţii a avut

două consecinţe importante.

Prima dintre acestea se referă la creşterea nivelului cheltuielilor şi reducerea

impozitării. Astfel, de la începutul anilor 80 rolul statului ca organizaţie de redistribuire a

scăzut datorită reducerii investiţiilor în serviciile publice (transport, educaţie, sănătate)

A doua consecinţă vizează incapacitatea statelor de a concentra puterea la nivel

central, datorită lipsei deresurse economice şi politice. Aceasta criza a fost dublată de

cererea tot mai pregnantă a nivelurilor sub-statale pentru mai multă autonomie. În

consecinţă, o anumită parte din putere a fost trasnsferată spre nivelurile substatale sau

suprastatale (Dahl, R.A. (1991), Modern political analysis, Englewood Cliffs, NJ: Prentice

Hall).

1.2. Evoluţia formelor structurale de guvernare

Guvernele, considerate actorii principali în viaţa economico-socială, se confruntă

cu numeroase şi serioase bariere în exercitarea intervenţiilor la nivelul sectoarelor şi

activităţilor naţionale. Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat

deoarece un asemenea succes depinde, în primul rând, de mediul socio-comportamental,

care este o realitate deja existentă la începutul preluaării guvernării. După preluare,

deciziile şi acţiunile guvernării pot influenţa această realitate în sensul prevăzut de

politicile publice, strategiile şi obiectivele pe care şi le asumă, le implementează şi le

realizează efectiv.

Contextul relevant pentru guvernare este constituit din două elemente: structura

entităţilor implicate (guvernante) şi procesul de luare a deciziilor, din care transcede

comportamentul a cărui schimbare se urmăreşte în conformitate ce politicile şi strategiile

asumate..

În acest capitol sunt analizate în detaliu contextul proiectării şi implementării unor

structuri noi, flexibile şi procesele decizionale specifice unor astfel de structuri.

4

Înţelegerea administraţiilor publice centrale ca organizaţii a schimbat profund

reprezentările existente până în acel moment şi a permis utilizarea unor noi instrumente

teoretice ( I. Alexandru, 1999, Ştiinţa Administrativă, Ed. Economică, Bucureşti ).

Din această perspectivă, G. Timsit rezumă contribuţiile analizei organizaţionale în

următoarea formă (G. Timsit, „ La science administrative d’hier à demain et aprés

demain) :

imaginea unei administraţii instrumentale, total supuse puterii politice, organizaţiile

administrative apar ca nişte actori, bucurându-se de o anumită armonie ;

separarea dintre administraţie şi societatea civilă este, de asemenea, repusă în

discuţie. Relaţiile dintre organizaţie şi mediul extern constituie un element

fundamental al configuraţiei şi al echilibrului său;

caracterul unitar şi piramidal al administraţiei este înlocuit de reţelele

organizaţionale ce au propriile logici şi propriile obiective.

Se conturează, astfel, destul de pregnant imaginea unei administraţii împărţite între

raţiuni contrare, după cum sublinia G. Timsit.

T. Parsons introduce noţiunea de sistem al acţiuni, diferit ca pluralitate

organizaţională de orientările acţiunii. Acesta este la rândul lui compus din trei subsisteme

relativ independente:

personalitatea (sistemul organizat al orientării şi al motivaţiei acţiunii

desfăşurate de un actor);

interdependenţa (în cazul pluralităţii actorilor) sau sistemul social definit ca

interacţiune diferenţiată şi integrală derivată din relaţiile interindividuale;

cultura sau sistemul cultural (ca o sumă de opere şi forme simbolice

preponderent tradiţionale), care constituie obiectul şi elementul orientării

acţiuni, fără a fi ea însăşi un sistem al acţiunii.

Parson distinge, aşadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social şi sistemul

cultural, între care legătura nu se face în cadrul societăţii ci prin intermediul unui sistem

superior, (supraordonat), sistemul acţiunii, care, în ultimă analiză este un concept

extrasociologic.

Ideea sistemului de acţiune a fost dezvoltată de Crozier şi Friedbarg prin trecerea la

sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de acţiune ca fiind „ansamblu

uman structurat, care coordonează acţiunile participanţilor săi prin mecanisme de joc

relativ stabile şi care îşi menţine structura, adică stabilitatea jocurilor şi raporturilor

5

acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri ( Crozier M şi

Friedbarg E, (1977), „L’acteur et le systéme” Seuil, )

Problematica sistemelor de acţiune este o generalizare în termenii sistemului

deschis şi deasupra organizăriilor formale ale problematicii organizaţionale. Autorii

menţionaţi anterior susţin “că organizaţiile se plasează la capătul unui continuu de sisteme

de acţiune concrete, al căror grad de formalizare, de structurare a conştiinţei participanţilor

şi de responsabilitate umană asumată deschis, iar modul de reglare poate varia de la

reglarea inconştientă a sistemului de acţiune la reglarea conştientă a unei organizaţii perfect

raţionaliste (Crozier M şi Friedbarg E,:1977)

Administraţia trebuie, în consecinţă, să înveţe să facă faţă pretenţiilor actuale

datorate vitezei schimbărilor sociale, în cadrul cărora comunicarea şi fluxul informaţional

reprezintă elemente vitale.

Susţinerea acestei perspective este asigurată prin crearea unor structuri noi,

flexibile, care să faciliteze orientarea spre cetăţeni.

Menţinerea structurilor birocratice tradiţionale duce, pe termen scurt, la eşec atât în

rezolvarea problemelor curente, cât şi în rezolvarea celor strategice.

Reproiectarea structurală are ca obiectiv principal „transformarea structurii

tradiţionale formale, ierarhizate, rigide, ineficace şi costisitoare într-o multitudine de agenţi

însărcinaţi, într-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor intervenţiilor

publice( Massenet M.,1975 ,La nouvelle gestion publique, Ed. Hommes et Techniques, Paris).

Abandonarea structurilor statice, monolitice, dominate de un singur principiu de

organizare a devenit un deziderat imperativ pentru funcţionarea eficientă a sistemelor de

guvernare, pe măsură ce presiunile exercitate de un mediu din ce în ce mai turbulent s-au

acutizat.

De exemplu, confruntat cu dificultăţile formulării unui răspuns strategic în cadrul

Ministerului Apărării al SUA, McNamara a renunţat la structura birocratică tradiţională în

favoarea unui sistem sofisticat de planificare-programare bugetară (SPPB).

Împresionat de schimbările produse de noul sistem preşedintele Johnson a cerut ca

toate agenţiile naţionale să adopte SPPB. Comparat cu vechile sisteme de bugetare, SPPB

este mult mai focalizat asupra obiectivelor, astfel încât fondurile se alocă orizontal, în

entităţi structurate pe programe.

Dificultăţile întâmpinate de aceată abordare sunt create, în primul rînd, de inerţia

structurii birocratice, piramidale..

6

Administraţia Nixon a introdus propria sa reformă în 1973, respectiv managementul

prin obiective ( MBO), concept creat de consultantul în management Peter Drucker.

Şi în acest caz, structura birocratică, rigidă, piramidală s-a dovedit generatoare de

dificultăţi semnificative. Managerii de pe diferite niveluri au tendinţa de a formula

obiective inutile sau nereprezentative, evitând stabilirea acelor obiective importante, dar

care ar putea da naştere unor dispute politice. Deşi conceptual, MBO este generat de sus

în jos, s-a ajuns ca acesta să fie dominat de obiective neesenţiale, elaborate de la bază

către vârf.

Când preşedintele Carter a ajuns la Casa Albă, în 1977, a introdus, pentru a reduce

drastic birocraţia, sistemul de bugetare în bază zero ( ZBB), pe care îl crease în Georgia

( cu ajutorul conceptului lui Peter Pyhrr, care l-a folosit cu succes la Texas Instruments).

Ideea centrală în ZBB este că bugetarea trebuie să înceapă de la o bază zero şi că orice

creştere peste fondurile deja alocate trebuie câştigată într-o competiţie analitică cu alte

propuneri.

Structura este rezultatul unei decizii manageriale specifice, bazate pe un anumit

concept structural.

1.3.. Descentralizarea structurilor de guvernare

Una dintre temele comune ale schimbărilor structurale este cea a descentralizării

responsabilităţii şi autorităţii de la centru spre unităţile organizaţionale şi de la guvernul

central sau federal la nivelul statelor sau regiunilor şi, de aici ,mai departe , la nivelul

municipalităţilor.

Principalul argument care pledează în favoarea descentralizării rezidă în faptul că

acest proces reprezintă o cale importantă de îmbunătăţire a eficienţei şi a performanţei la

nivelul administraţiei publice.. Focalizat asupra creşterii autonomiei decizionale, procesul

descentralizării contribuie, de asemenea, la transparenţa activităţiilor şi a rezultatelor. În

concluzie, structurile sistemului administraţiei publice trebuie să devină anticipaţive,

dinamice, complexe şi felxibile

Noile tehnologii accentuează cererile pentru astfel de structuri în administraţie,

trecerea la o administraţie informatizată fiind de neconceput în cazul unor structuri

ierarhizate şi rigide, care încetinesc fluxul informaţional exact când este necesară o mai

mare viteză a acestuia. În ierarhia birocratică, activităţile se desfăşoară în conformitate cu

regulile şi normele generale.

Scopul principal al structurilor şi instrumentelor de control managerial este

asigurarea conformităţii în raport cu regulile şi normele prestabilită. Într-un astfel de

7

sistem, îmbunătăţirea eficientei şi eficacităţii proceselor implică adoptarea unor modificări

legislative.

Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu dinamic şi turbulent

impune reproiectarea arhitecturii muncii.

Cunoaşterea obiectivelor şi măsurarea rezultatelor reprezintă două imperative ale

acestei schimbări, asupra cărora trebuie să se concentreze managerii unităţilor

administraţiei, demonstrând că sunt capabili să organizeze şi să eficientizeze modul de

utilizare a resurselor (inclusiv cele informaţionale), să se angajeze în fixarea obiectivelor şi

să găsească motivaţia realizării acestora. Cu alte cuvinte, este nevoie de un alt tip de

abordare managerială focalizată asupra definirii şi acceptării performanţei. În ţările

europene acest mod de lucru a devenit o practică destul de răspândită.

Demersul managerial cunoscut ca management orientat spre rezultate, presupune

transcrierea rezultatelor aşteptate într-un formular tip contract intern similar contractelor

reale încheiat cu un oricare tip de client.

Austria a adoptat un sistem formal în care obiectivele politicilor sunt formulate

explicit şi, apoi, transformate în sarcini, obiecte şi programe proprii pentru diferitele unităţi

ale administraţiei.

În Suedia, obiectivele şi sarcinile agenţiilor sunt subscrise ca parte a procesului de

planificare şi bugetare între agenţii şi ministere.

La nivelul land-urilor şi oraşelor, în Germania, există pus în practică un model care

vizează printre alte obiective şi extinderea demersului managerial orientat spre rezultate .

Elveţia a adoptat un nou sistem de control prin care sunt fixate obiectivele, explicitate

priorităţile, alocate resurselor şi stabilite criterile pentru performanţă.

Cu certitudine că, punerea în aplicare a acestor sisteme nu se face fără probleme.

Definirea cuantificată a obiectivelor este una dintre dificultăţile cele mai

semnificative. În plus, stabilirea sarcinilor fără consultarea prealabilă a cetăţenilor

introduce erori în sistemul proiectat.

Recompensele şi sancţiunile pot avea, în anumite cazuri, efecte negative asupra

eficienţei şi eficacităţii. În pofida tuturor acestor dificultăţi, eforturile reale direcţionate spre

reconfigurarea organizaţiilor din sistemul administraţiei sunt preferabile normelor şi

reglementărilor birocratice rigide.

Determinarea unei configuraţii adecvate a raportului centralizare-descentralizare

constituie încă o provocare pentru sistemul administraţiei. Descentralizarea nu reprezintă

un scop în sine şi, în consecinţă, se impune analiza comparativă a avantajelor şi

8

dezavantajelor activităţiilor centralizate faţa de cele descentralizate. Există anumite situaţii

în care principiul descentralizării maxime se dovedeşte deosebit de productiv.

Experienţa demonstrează că acesta este cazul în care procesele şi activităţile sunt

complet standardizate şi decizia este descentralizată până la „cel mai de jos nivel

operaţional”.

În cazul politicilor publice prin care se urmăreşte optimizarea cadrului competitiv

într-un anumit sector, descentralizarea joacă un rol diferit comparativ cu situaţia anterior

prezentată.

Formă structurală la care se aplează cel mai frecvent , aşa cum se constată din experienţa

din lumea reală, este unitatea de proiect, în care managerul are autoritatea şi

responsabilitatea deplină referitor la succesul proiectului, dar şi un buget suficient pentru a

susţine activităţile din zona funcţională..

Situaţiile cele mai complexe sunt cele în care existenţa unei legături verticale între

creierul aflat la centru şi corpul aflat în teritoriu este vitală, pentru a se evita paralizarea

situaţiei prin analiză. Şi în acest caz descentralizarea este necesară, dar pe fondul unor

reconsiderări ale modului în care aceasta este definită.:descentralizarea este nu atît

procesul de coborăre a nivelului decizional, ci mai degrabă procesul împărţirii

responsabilităţii între diferitele niveluri manageriale ale administraţiei publice.

Principiul descentralizării maxime este înlocuit de principiul vizibilităţii strategice :

pentru fiecare decizie majoră, autoritatea /responsabilitatea trebuie plasată la cel mai de jos

nivel la care toate variabilele relevante în procesulu decizional sunt vizibile (L.G.Popescu,

2005, Politici publice, Ed. Economică, Bucureşti)

Necesitatea unor conexiuni permanenete între creier şi corp are implicaţii structurale

fundamentale: cooperare interfuncţională deosebit de strânsă pentru implementarea

politicii, configurarea capacităţii strategice şi dezvoltarea capabilităţilor în măsură să

răspundă provocărilor asociate procesului de desfăşurare al unei politici publice.

. Una dintre variabile, ce trebuie avută în vedere în cadrul analizei referitoare la

raportul centralizare/descentralizare, exprimă gradul în care guvernul este implicat în

menţinerea uniformităţii serviciilor la nivel naţional.

Sistemului de educaţie din Franţa, universităţile din Austria sau sistemul de protecţie

socială din Anglia, pot fi utilizate ca repere pentru rezolvarea acestei chestiuni.

În toate cazurile citate, se pune problema menţinerii unei uniformităţi în tratarea

cetăţenilor. În scopul asigurării uniformităţi sau al unui tratament egal pentru cetăţeni

autonomia managerială la nivel local este limitată.

9

Aceste procese sunt controlate printr-un set de reguli şi proceduri prestabilite.

Măsurarea şi demonstrarea performanţei este o altă variabilă de care trebuie să se

ţină cont în stabilirea raportului descentralizare / centralizare.

Transferul de autoritate către unităţile locale are sens, doar, dacă acestea sunt

capabile să-şi demonstreze performanţele. De exemplu, în Suedia şi în Marea Britanie

performanţa agenţiilor, spre care a fost transferată prin descentralizare responsabilitatea,

este monitorizată.

Existenţa unei strategi comune la nivelul întregii organizaţii este un alt factor ce

afectează procesul de descentralizare. Managerii unităţilor descentralizate trebuie să fie

capabili să-şi administreze rezervele şi să-şi atingă performantele previzionate. Pentru

aceasta este nevoie ca aceştia să înţeleagă scopurile şi direcţiile prioritare de transformare

ale administraţiei.

Cel de-al cincilea factor de care trebuie ţinut cont în iniţierea procesului de

descentralizare vizează relaţia dintre elaborarea politicilor şi implementarea acestora. În

Marea Britanie, de exemplu, cei mai mulţi conducători ai agenţiilor sunt implicaţi atât în

elaborarea cât şi în implementarea politicilor.

Transformarea obiectivelor ce decurg din formularea diferitelor politici în priorităţi

manageriale este o chestiune ce poate crea anumite confuzii, deoarece, în general,

managerii din administraţie consideră că dimensiunea politică şi cea administrativă sunt

foarte clar separate şi că exigenţele politice sunt cele care fixează cadrul pentru

administraţie.

În Austria există, de exemplu, un sistem formal de translatare a obiectivelor politice

în obiective operaţionale proprii departamentelor guvernamentale.

Comparativ . cu state ca Austria, Germania, Suedia, Marea Britanie în care gradul

de descentralizare este deosebit de mare, Franţa are, datorită, pe de-o parte lipsei

infrastructurii tehnice, iar, pe de altă parte, dorinţei departamentelor centrale de a se

menţine la putere, încă un sistem centralizat

1.3. Reţele ca formă de organizare

.Iniţial, conceptul de organizare în reţea era cunoscut cu referire la instituţiile şi

asociaţiile profesionale.Existenţa reţelelor personale dezvoltate în interiorul şi exteriorul

organizaţiilor îşi dovedeşte utilitatea în furnizarea de informaţii, susţinerea şi progresul

carierei, dar şi în realizarea altor obiective personale.

10

Cea mai mare parte a acestor tipuri de reţele sunt informale. În interiorul unei

organizaţii aceste reţele definesc, aşa numita, organizaţie informală. Chiar şi în cea mai

puternică birocraţie, între organizaţia formală şi cea informală există o stare conflictuală.

Cu toate acestea, este un fapt recunoscut că fără reţele informale organizaţiile nu ar putea

funcţiona. Mai mult chiar, pentru managementul executiv existenţa unei reţele informale

puternice reprezintă un avantaj în promovarea deciziilor strategice, cu condiţia ca liderii

reţelei să se declare susţinători ai acestor decizii.

La nivelul companiilor, afacerile se susţin prin reţele, din care fac parte furnizorii şi

clienţii. Tradiţional, aceste relaţii se bazau pe un înalt nivel de încredere şi cooperare, deci

pe relaţiile informale, şi mai puţin pe formalităţi legale. Intensificarea competiţiei a fost

factorul esenţial ce a determinat focalizarea companiilor asupra câştigurilor, obţinute prin

creşterea numărului de furnizori şi a acutizării concurenţei dintre aceştia. În acest context,

relaţiile dintre diferitele puncte ale lanţului de valoare au tendinţa de a deveni conflictuale,

impunându-se dezvoltarea unui cadru legislativ care să reglementeze relaţiile dintre

acestea.

În ciuda acestor provocări, există suficiente exemple de companii care dezvoltă

relaţii de parteneriat cu furnizorii şi care reuşesc îmbunătăţirea performanţelor de-a lungul

lanţului de valoare.

.

În ultima decadă a secolului trecut, structura de reţea a fost promovată şi la nivelul

sistemelor de guvernare ca oportunitate de implicare a “vocii colectivităţii”, dar, şi a altor

entităţi participante la procesul de elaborare a politicilor publice sectoriale, aşa după cum

afirma F. Fukuyama (2004).

Structura de reţea a fost definită de R.E. Milles şi C.C. Snow ca “un mănunchi” de

organizaţii, entităţi specializate sau individuale coordonate, mai degrabă, de mecanismele

de piaţă decât de cele ale unui lanţ de comandă.

În viziunea lui H.Brahami, structura de reţea reprezintă “o federaţie sau o

constelaţie de entităţi de afaceri care sunt, de obicei, interdependente, legate între ele prin

know-how şi care au relaţii individuale cu centrul”. Autorul asimilează rolul centrului cu

cel al unui dirijor de orchestră, a cărui viziune strategică asigură atât “infrastructura”

administrativă şi organizaţională comună, cât şi unitatea misiunii şi a scopului. Fiecare

entitate poate fi considerată centrul unei reţele proprii.

Model structurii de reţea este complet diferit de cel al organizaţiei birocratice-

democratice în în care sursa puterii este unică, principiile ierarhiei funcţiilor şi a diferitelor

11

niveluri de autoritate implică un sistem ordonat de dominare şi de subordonare şi în care se

exercită un control strict al superiorilor.

Aşadar, pentru a-şi asuma scopurile societăţii, structura birocratică trebuie să se

scindeze în unităţi distincte, între care se stabilesc “legături de dependenţă mutuală şi

continuă, care permit apariţia alternativei la verticalitatea birocratică şi feudalizare”

1.4. Conceptul de guvernanţă.

Rezultatul procesului dual reprezentat de contracţia resurselor politice şi economice

şi de distribuirea puterii la niveluri substatale şi /sau suprastatale a fost deschiderea

guvernării spre alţi noi actori. Diviziunea ierarhică dintre guvernarea formală şi restul

societăţii nu mai funcţionează.

Tot mai mulţi actori privaţi colaborează cu entităţile publice , iar actorii publici de

la toate niveurile teritoriale cooperează la elaborarea şi implementarea politicilor . Noile

reţele de actori sunt constituite prin traversarea graniţelor tradiţionale dintre guvernarea

comunităţii şi societatea civilă. Această mişcare reprezintă trecerea de la guvernarea

tradiţional birocratică spre guvernanţă, o abordare a managementului politic mult mai

descentralizat-participativă. Guvernarea şi guvernanţa definesc anumite tipuri de relaţii

între stat şi cetăţean.

Conceptul de guvernanţa este folosit pentru a descrie schimbările produse în natura

şi rolul statului, după iniţierea reformelor sectorului public, între anii 1980-1990.

Iniţierea acestor reforme a urmărit, în special, îmbunătăţirea furnizării serviciilor

publice şi renunţarea la birocraţia ierarhizata în favoarea pieţelor şi a reţelelor. Printre

efectele produse de reformele care au vizat transformări semnificative ale sectorului public

se impune a fi menţionate intensificarea schimburile globale, creşterea activităţii

economice transnaţionale, precum şi amploarea apariţiei unor structuri instituţionale

regionale, aşa după cum este cazul Uniunii Europene..Altfel spus, conceptual de

"guvernance" corespunde formelor postmoderne de organizaţii economice şi politice.

. Richards şi Smith definesc guvernanţa ca un concept ce pune în lumină natura

schimbărilor din procesul politicilor publice. În particular, guvernanţa relevă creşterea

varietăţii de domenii şi a numărului de actori implicaţi în procesul politicilor, dar şi

necesitatea ca aceştia să fie luaţi în consideraţie.( Richards şi Smith 2002).

Milward şi Provan consideră că guvernanţa reprezintă crearea condiţiilor pentru

ordonarea regulilor şi acţiunilor colective, adesea incluzând agenţi din sectorul privat şi

12

sectorul public. Esenţa guvernanţei este focalizarea asupra mecanismelor de guvernare-

granturi, contracte, înţelegeri- care nu sunt doar sub autoritatea guvernului.( Rhodes, R.A.

W, 1997)

In ultimii aproximativ zece ani, guvernanţa s-a dezvoltat ca un termen specific

ideii de colaborare în domeniul politicilor publice. Dezvoltarea guvernanţei din

perspectiva studiului procesului politicilor, fundamentarea conceptualizării acestora în

relaţie cu teoria implementării a fost iniţiată de către (Peter L., Hupe and Michael J.,2002).

Conceptul de guvernanţă este utilizat pentru a oferi o mai bună întelegere asupra

multiplelor niveluri ale acţiunii şi a tipurilor de variabile care afectează performanţa .

Astfel, concepul de guvernanţă poate fi încadrat într-un cadru general de analiză

multidimensională a procesului politicilor publice. In acest context, mediatorii de politici

depun eforturi pentru soluţionarea disputelor referitoare la decizii asumate de o singură

agenţie,de exemplu, distribuirea de fonduri sau elaborarea de reglementări. Graniţele

fiecărei probleme ce necesită rezolvare sunt bine definite. Guvernanţa modernă este

dispersia de-a lungul multiplelor centre de autoritate.

Dar cum ar trebuie organizată guvernanţa? Care sunt alternativele de bază?

Chestiunile supuse unor lungi dezbateri au oscilat între consolidariştii şi fragmentaliştii din

guvernele locale.

Există o înţelegere generală că deciziile asupra unei varietăţi de servicii publice,

cum sunt pompierii, poliţia, şcoala, transportul la nivelul comunităţii şi planificarea sunt

mai bine asumate de către nivelul local. Dar cum ar trebui să fie aceste servicii organizate

şi pentru cine ? Ar trebui limitat numărul de jurisdicţii pentru fiecare zonă urbană şi poate

redus acest număr la o singură unitate pentru a produce economii în livrarea serviciului

local şi pentru a exista o focusare pe responsabilitate din punct de vedere politic? Sau ar

trebui să existe numeroase zone urbane, coordonate între ele, jurisdicţii locale cu sarcini

specifice pentru creşterea alegerii cetăţenilor şi flexibilitate (Keating 1995; Lowery 2000;

Ostrom1972)?

In timp ce o serie de autori abordează guvernanţa ca o alternativă la guvernarea

ierarhizată, alţi autori interpretează guvernanţa din perspectiva reţelelor de politici ca

mănunchi de instituţii formale de guvernare. (Rhodes 2000; Peters, and Pierre 2000). Mai

recent, teoreticienii au demarat examinarea modalităţilor prin care globalizarea facilitează

difuzia autorităţii politice la nivelul instituţiilor subnaţionale şi internaţionale.

13

Există un număr important de implicaţii ale nou trend spre guvernanţă, unele dintre

acestea legate de idea centrală a participării democratice şi a instituţiilor.

Guvernanţa exprimă credinţa largă, de masă, că statele depind, într-o măsură tot mai

mare, de alte organizaţii în asigurarea propriilor intenţii, furnizarea propriilor politicii şi

stabilirea de reguli. In mod similar, guvernanţa poate fi, de asemenea, utilizată pentru a

descrie orice pattern of rule, în situaţia în care rolul statul devine din ce în ce mai puţin

important. Există o anumită percepţie referitoare la guvernanţă : afacerile guvernamentale

derulate de către autorităţile publice

Guvernanţa exprimă o creştere a gradului de recunoştere a căilor prin care pot fi

asigurate formele difuze de putere şi autoritate şi în absenţa activităţii statului..Mai

general, guvernanţa poate fi înţeleasă ca reprezentând totalitatea regulilor, inclusiv cele

ierarhice existente la nivelul statului, înainte de declanşarea reformelor din sectorul public.

Această abordare generală a guvernanţei este utilizitată de teoreticieni pentru

analize abstarcte referitoare la construcţia ordinii sociale, coordonarea socială sau practici

sociale în contexte specifice. Menţionăm că schimbările produse la nivelul statelor după

1980 conduc spre un concept cunoscut drept “noua guvernanţă”.

Conceptul de noua guvernanţă gravitează în jurul politicilor publice şi a

democraţiei.

Creşterea rolului actorilor non-statali în livrarea de servicii publice a condus la

îmbunătăţirea abilităţii statului de a intra în dialog cu alţi actori. Statul a devenit mult mai

interesat de diferite strategii de creare şi de management al reţelelor şi parteneriatelor. În

acest context, statul trebuie să pună la punct o multitudine de aranjamente pentru auditarea

şi reglementarea altor organizaţii.

In plus, creşterea rolului actorilor nealeşi în politicile publice ridică o serie de

chestiuni referitoare la limitele pînă la care poate fi dusă această extindere a implicării

actorilor nealeşi în contextual unei democraţii responsabile şi la mecanismele prin care se

doreşte ca acesta să se facă.

Similar, creşterea schimburilor transnaţionale şi a constrângerilor internaţionale

exercitate asupra statelor sugerează că se impune o regândire a naturii inclusiunii sociale şi

a justiţiei sociale.

Instituţiile politice de la Banca Mondiale şi cele care privesc UE folosesc acum

termenul de bună guvernanţă pentru a sublinia aspiraţiile spre o lume mai bună.

Bibliografie de referinţă

Obligatorie

14

Mark Bevir eds., Encyclopedia of Governance, Sage Publications Ltd., Vol.1, 2007

Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economică, 2005

Opţională

Dahl, R.A. ,Modern political analysis, Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall,1991.

Peters, B., and Pierre, J.,“Is there a governance theory?”, August 2000, Draft paper

presentedat the IPSA conference in Quebec, p. 2-5.

Crozier M şi Friedbarg E, L’acteur et le systéme” Seuil II-a, 1977.

Peter L., Hupe and Michael J. Hill, Handbook of Public Policy, eds. By B. Guy

Peteres and Jon Pierre, SAGE Publications, 2002.

Rhodes, R.A. W, Understanding Governance, Buckingham:Open University Press 1997

Lucrarea de evaluare nr. 1

Realizaţi un scurt eseu (maxim 2 pagini) în care să analizaţi caracteristicile de

definiţie ale guvernării sau guvernanţei. (la alegere), cu exemple.

Această lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui. Se va acorda 1 punct (10% din nota finală) pentru rezolvarea corespunzătoare a sarcinii.

Întrebări de autoevaluare

Definiţi procesul de guvernare şi enumeraţi trăsăturile acesteia

Definiţi conceptele de deconcentrare şi descentralizare şi impactul acestora asupra

evoluţiei sistemelor de guvernare.

Precizaţi elementele caracteristice ale guvernanţei.

15

MODULUL 2 NOUL MODEL DE GUVERNANŢĂ

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu buna guvernanţă, principiile şi

responsabilităţile ce definesc acest model de guvernanţă.


Să precizeze condiţiile de definiţie ale noului model de guvernanţă.

Să enumere principiile bunei guvernanţe

Să caracterizeze constituţia cutumiară şi constituţia scrisă

Să argumenteze tipurile de responsabilităţi ce revin guvernaţei

2.1. Buna guvernanţă

Interesul actual manifestat cu privire la guvernaţă derivă, în primul rând, din

reforma managementului public, reformă iniţiată la începutul anilor 80. Noul concept de

guvernanţă se referă la crearea de pieţe şi reţele. Există numeroase căi prin care autorităţile

informale ale pieţelor şi reţelelor constituite suplinesc sau sunt complementare autorităţilor

formale guvernamentale. Aceasta are ca efect adoptarea de căre cetăţeni a unor puncte de

vedere diferite cu privire la autoritate şi la relaţiile cu societatea civilă.

Roderick Rhodes, relevă faptul că în ştiinţele sociale contemporane conceptul de

guvernare are cel puţin şase semnificaţii diferite: stat minimal, guvernanţă corporatistă,

noul management public, bună guvernare, sisteme sociale cibernetice, şi reţele auto-

organizate. Termenele de guvernanţă şi bună guvernanţă sunt tot mai mult întâlnite în

literature de specialitate. Conceptul de guvernanţa înseamnă procesul de luare a deciziei şi

procesul prin care deciziile sunt implementate (sau nu).Guvernanţa poate fi utilizată în

anumite contexte, ca de ex. guvernanţă coorpratistă, internaţională, naţională şi locală.

Dacă guvernanţa reprezintă procesul de luare a deciziei şi procesul de implementare

a deciziei, analiza guvernanţei presupune focalizarea asupra structurilor formale şi

informale care trebuie avute în vedere pentru a ajunge la decizie, dar şi pentru

implementarea acesteia. La nivel naţional, numărul actorilor este suficient de mare fiecare

dintre actori putând fie să joace un rol activ în luarea deciziei, fie în influenţarea luării

deciziei. La nivel naţional, structurile informale de luare a deciziei pot exista. Decizia

16

informală este adesea rezultatul practicilor de corupţie sau conduce la “corupţia

practicilor.”

2.2. Principiile bunei guvernanţe

Buna guvernanţă are opt principii majore: este participativă, orientată spre consens,

responsabilă, transparentă, eficientă şi eficace, echitabilă şi urmăreşte respectarea legii. Ca

o asigurare că nivelul corupţiei este minim, punctele de vedere minoritare sunt luate în

considerare iar “vocile” cele mai vulnerabile din societate sunt “auzite” în luarea deciziei.

Este, de asemenea, responsabilă pentru nevoile actuale şi viitoare ale societăţii.

Participarea

Participarea este un o reală piatră de încercercare a bunei guvernări. Participarea poate fi fie

directă fie prin legitimarea unor instituţii intermediare sau reprezentative. Este important de

menţionat că democraţia reprezentativă nu presupune în mod necesar luarea în consideraţie

în procesul decisional a vocilor celor mai vulnerabilke din societate. Participarea presupune

informare şi organizare. Aceasta revine la libertatea de asociere şi expresie pe de-o parte, şi

organizarea societăţii civile, pe de altă parte.

Respectarea legii

Buna guvernanţă necesită un cadru legal care să ofere deplină protecţie drepturilor omului,

în particular pentru minorităţi. Întărirea legii implcă independenţa justiţiei şi o forţă

poliţienească imparţială şi incoruptibilă.

Transparenţa

Transparenţa presupune luarea deciziilor astfel încât regulile şi reglementările să fie

respectate. Presupune, de asemenea, ca informaţiile să fie disponibile şi direct accesibile

celor ce vor fi afectaţi prin deciziile asumate. Transparenţa presupune, de asemenea, că

furnizarea unui volum de informaţii suficient şi într-o formă uşor de înţeles prin media..

17

Răspunderea

Buna guvernanţă impune ca instituţiile şi procesele să servească toţi stakeholders în cadrul

unui interval de timp rezonabil.

Orientarea spre consens

Există un număr important de actori şi, o multitudine de puncte de vedere mai multe într-o

anumită societate. Buna guvernare presupune atât medierea diferitelor interese în societate

pentru a ajunge la un consens larg asupra a ceea ce este în interesul întregii comunităţi, cât

şi asupra modalităţilor în care acest lucru poate fi realizat. De asemenea, buna guvernare

necesită o perspectivă mult mai extinsă şi pe termen lung asupra a ceea ce este necesar

pentru dezvoltarea umană durabilă şi modul în care acesta se realizează în scopul atingerii

obiectivelor de dezvoltare. Aceste deziderate presupun înţelegerea contextului istoric,

cultural şi social ale unei societăţi sau comunităţi.

Echitatea şi incluziunea socială

O societate a bunăstării depinde de garantarea faptului că toţi membrii săi simt că au o miză

comună şi nu se simt excluşi din curentul principal al societăţii. Acest lucru presupune ca

toate grupurile, dar în special cele vulnerabile, au oportunitatea de a-şi îmbunătăţi sau

menţine bunăstarea.

Eficacitatea şi eficienţa

Buna guvernanţă înseamnă că procesele şi instituţiile produc rezultate care corespund

nevoilor societăţii iar resursele, aflate la dispoziţia lor, sunt direcţionate optim. Conceptul

de eficienţă, în contextul unei bune guvernări, se referă, de asemenea, la utilizarea durabilă

a resurselor naturale şi la protecţia mediului.

Asumarea responsabilităţii

Responsabilitatea este o cerinţă-cheie a bunei guvernări. Atât instituţiile guvernamentale,

dar şi sectorul privat, precum şi organizaţiile societăţii civile trebuie să fie răspunzătoare în

faţa publicului şi a tuturor actorilor interesaţi.

18

În general, o organizaţie sau o instituţie este responsabilă pentru cei care vor fi

afectaţi de deciziile luate sau acţiunile iniţiate. Responsabilitate nu poate fi asumată fără

transparenţă şi în absenţa statului de drept. Din prezentarea principiilor bunei guvernanţe

rezultă că acest model este un ideal, dificil de realizat. Foarte puţine ţări şi societăţi au

ajuns aproape de realizare a bunei guvernări în integralitatea modelului.

2.3. Responsabilitatea şi guvernanţa

Evaluarea eficacităţii rezultatelor oficialilor publici sau a structurilor publice oferă

siguranţa că aceastia au performat cu întregul lor potenţial., au furnizat valoare adaugată in

serviciile publice, au contribuit la creşterea încrederii în guvern şi sunt responsabili pentru

comunitatea pe care o reprezintă.

Conceptul de responsabilitate poate fi clasificat în concordanţă cu tipul de

responsabilitate exercitat şi /sau de persoana sau grupul sau oficialii publici responsabili.

Conţinutul diferitelor forme de responsabilitate, aşa după cum relevă dezbaterile actuale,

este cel mai bine conceptualizat prin referinţa la forme opuse de responsabilitate. Astfel,

principalele forme de responsabilitate sunt descrise în continuare. (Donald G. Lenihan,

KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey, Member of Parliament,Tony

Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of Parliament What is Shared

Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003)

Responsabilitate Orizontala vs. Verticală

Punctul de vedere dominant este că instituţiile de responsabilitate, cum sunt

Parlamentul şi Justiţia, furnizează ceea ce reprezintă, în termeni comuni, responsabilitatea

orizontală sau capacitatea unei reţele de puteri relativ autonome care pot pune întrebări şi

eventual pedepsi modalitatea improprie prin care un anume oficial se descarcă de

responsabilitate. (Donald Lenihan, Director of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek

Policy, Politics, Governance, Vol.2, 2003)

Cu alte cuvinte, responsabilitatea orizontală reprezintă capacitatea instituţiilor

statului de a controla abuzurile agenţiilor şi departamentelor guvernamentale şi a

ministerelor.

19

Alternativ, resposabilitatea verticală este mijlocul prin care cetăţenii , mass media

şi societatea civilă caută să întărească standerdele de performanţă pe care trebuie să le

respecte oficialii. În timp ce Parlamentul este considerat o instituţie cheie în construcţia

responsabilităţii orizontale, acesta este de asemenea important şi pentru responsabilitatea

verticală.

Cetăţenii şi societatea civilă pot căuta suport la reprezentanţii aleşi pentru ca

aceştia să intervină în cazurile acţiunilor incorecte sau inadecvate declanşate de către

guvern . În plus, prin apelarea la întâlniri publice, comitete de investigaţii şi petiţii publice

Parlamentul poate deveni un vehicul pentru „vocea publică”, dar şi un mijloc prin care

grupurile civice pot chestiona guvernul şi pot cere sancţionarea acestuia de către Parlament

în anumite cazuri. (Donald Lenihan, Director of CCG and Tony Valeri, MP

for Stoney Creek , Policy, Politics, Governance, Vol.2, 2003)

Responsabilitatea Politică versus Responsabilitatea Legală

Parlamentul şi Justiţia acţionează ca un control constituţional orizontal asupra

puterii executive. Rolul acestor două instituţii poate fi delimitat în sensul că Parlamentul

„ţine” responsabilitatea politică a Guvernului, în timp ce Justiţia „ţine” responsabilitatea

legală a executivului (Bovens, M. 2005. “Public Accountability.”In Ferlie, Ewan. Laurence E.

Lynn, Jr. &Christopher Pollitt (eds). The Oxford Handbook of Public Management.Oxford: Oxford

University Press)

Aceste partajări ale responsabilităţii derivă din faptul că Parlamentul este o instituţie

politică în timp ce Justiţia poate doar să-şi adjudece problemele de legalitate a acţiunilor.

Impreună acestea asigura o supraveghere continua pentru a „ţine” Guvernul responsabil.

Acestea pot, de asemenea, să fie ajutate de alte instituţii, cum sunt instituţiile de audit,

instituţia avocatului poporului şi a celor pentru respectarea drepturilor omului, curtea de

conturi, s.a.m.d.

In mod special, instituţiile secundare „autonome de responsabilitate” sunt create

astfel încît să fie independente de executiv( Goetz, A.M. & J. Gaventa. 2001. Bringing Citizen

Voice and Client Focus into Service Delivery. Brighton, Sussex: IDS Working Paper No.138.)

Responsabilitatea politică se manifestă, în mod obişnuit, prin conceptul

responsabilităţii ministeriale individuale, care este adevărata piatră de încercare pentru

responsabilitatea guvernului.

20

Un alt punct de vedere cu privire la Responsabilitatea Orizontală versus cea

Verticală

O minoritate de comentatori se distinge prin punctul de vedere diferit în legătură cu

responsabilitatea verticală şi cea orizontală. Conceptele de responsabilitate verticală,

respectiv orizontală se bazează pe relaţia dintre partide şi se determină dacă un partid

exercită responsabilitate orizontală sau verticală asupra altuia. In instanţe, unde există

clasica structură ierarhică top-down, relaţia principal-agent, dacă principalul a delegat

agentul, agentul este responsabil în faţa superiorilor direcţi în lanţul de comandă şi acesta

constituie o formă de responsabilitate verticală. De exemplu, oficialii publici răspund

departamentului/ agenţiei ministeriale, departamentul răspunde în faţa ministerului/

ministrului, ministrul răspunde parlamentului, iar parlamentul răspunde în faţa cetăţenilor.

Parlamentul este din nou actorul cheie. In termeni de ţinere a oficialilor guvernului

responsabili, parlamentul este agentul prinicpal şi oficial. Parlamentul, ca agent principal,

cere guvernului şi oficialilor acestuia, ca agenţi, să implementeze legi, politiic şi programe

pe care le-a adoptat şi ţine guvernul şi oficialii guvernamentali responsabili pentru

performanţele lor, din acest punct de vedere.

Parlamentul, de asemenea, poate fi privit ca agent, agentul principal fiind în acest

caz electoratul care votează legislativul pentru a adopta legi şi pentru a monitoriza acţiunile

guvernamentale. Electoratul, în acest caz, ţine responsabil legislativul, iar în cazul în care

electoratul este nesatisfăcut de activitatea legislativului la următoarle alegeri votul va fi

orientat spre celelalte oferte electorale.

Absenţa relaţiei directe principal-agent contribuie la apropierea relaţiei de

resposnabilitate de una dintre responsabilităţile orizontale sau sociale.

Responsabilitatea socială

Responsabilitatea socială este o abordare orientată spre construirea unei

responsabilităţi care se bazează pe angajamentul civic, cu referire la cetăţenii sau la

organizaţii ale societăţii civile participanţi direcţi sau indirecţi la exigenţele

responsabilităţii. Când o astfel de resonsabilitate se manifestă se configurează o societate

condusă de responsabilitatea orizontală.( Arroyo, D. & K. Sirker. 2005. Stocktaking of Social

Accountability Initiatives in the Asia and Pacific Region. Washington DC: WBI Working Paper )

Termenul de responsabilitatea socială este, într-un sens, greşit denumit deoarece nu

se referă la un tip specific de responsabilitate , ci mai degrabă la o abordare particulară

( sau un set de mecanisme) referitor la exigenţele pentru responsabilităţii. Mecanismele

pentru responsabilitate socială pot fi iniţiate şi susţinute fie de către stat, fie de către

21

cetăţeni sau de către stat şi cetăţeni dar adesea acestea sunt demand-driven ( conduse de

cerere) şi operează bottom-up (de sus în jos). Este general acceptat că mecanismele de

responsabilitate socială sunt un exemplu de responsabilitate verticală. O parte dintre

comentatori consideră că, o relaţiei ierarhică este , în general, lipsită de legătura actor –

forum şi nu există nici o obligaţie formală de avut în vedere.

Dat fiind responsabilitatea diferiţilor stakeholders asumată pe bază de voluntariat şi

fără intervenţia nici unei părţi principale. De aceea responsabilitatea socială ar putea fi o

formă de responsabilitate orizontală. .( Arroyo, D. & K. Sirker. 2005. Stocktaking of Social

Accountability Initiatives in the Asia and Pacific Region. Washington DC: WBI Working Paper )

Iniţiativele responsabilităţi sociale sunt variate şi diferite: partriciparea la stabilirea

bugetelor, acte de proceduri administrative, audituri sociale şi raporturi cetăţeneşti care

toate implică cetăşenii în supravegherea şi controlul guvernului. Aceasta poate contrasta cu

iniţiativele guvernului sau entităţilor , cum sunt: bordurile cetăţeneşticare au funcţii

publice. Adesea legislatorii pot să-şi asume rolul de reprezentare a responsabilităţii sociale.

De exemplu, un membru al Parlamentuluui poate reprezenta o anumită cauză prin

chestionarea unui ministru in timpul alocat interpelărilor în Parlament sau prin solicitarea

directă de informaţii de la guvern, minister /departament.

Responsabilitatea în diagonală

Literatura de specialitate nu oferă o convergenţă a definiţiilor acestui tip de

responsabilitate.. Responsabilitatea în diagonală încearcă să antreneze direct cetăţenii în

activitatea responsabilitatea orizontală a instituţiilor. Acesta este un efort de creştere a

eficacităţii societăţii civile în funcţia de cai ne de pază prin rupere monopolului statului

asupra responsabilităţii de supraveghere a oficialilor executivi.Principiile responsabilităţii

diagonale sunt:

Participarea la mecanismul de responsabilitate orizontală- Comunitatea

participă in instituţiile responsabilizării orizontale mai degrabă decât să

creeze instutuţii distincte şi separate de responsabilizare diagonală. In acest

mod, agenţii de responsabilizare verticală caută să introducă ei inşişi mai

direct pe axele orizontale. (Goetz, A.M. & R. Jenkins. 2001. “Hybrid Forms of

Accountability: Citizen Engagement in Institutions of Public-Sector Oversight in

India.” Public Management Review: 3(3).)

22

Fluxul informaţional- Comunitatea are oportunitatea de a accesa informaţii

referitoare la agenţiile guvernului care ar fi, în mod normal, limitate la axele

orizontale, de exemplu revizia performanţelor interne.Mai mult, ei au acces

la deliberările şi argumentările cu privire la deciziile luate de instituţiile

responsabilităţii orizontale. Comunitatea aduce, in primul rând, experienţa

despre performanţa agenţiilor guvernamentale în procesul de

responsabilizare.

Oficialii trebuie să răspundă -Comunitatea cooptează autorităţile

instituţiilor responsabile orizontal pentru a cere agenţiilor guvernului să

răspundă

Capacitatea de a sancţiona- Comunitatea cere autorităţii instituţiilor

responsabile orizontal să întărească influenţa asupra alegerii oficialilor.

Există opinii potrivit cărora societatea civillă poate întări eficacitatea instituţiilor

prin presiunea asupra agenţiilor de a-şi face treaba mai eficace. Acest tip de participare în

nu este o acţiune directă împotriva lucrurilor prost făcute, ca în cazul responsabilităţii

verticale, ci mai degrabă expresia societăţii conduse de responsabilitatea orizontală . Mai

general, cetăţeni activi şi grupuri ale socităţii civile pot lucra cu reprezentanţii aleşi pentru

îmbunătăţirea rolului reprezentativ al Parlamentului.

Anumite opinii sugerează că responsabilitatea administrativă exercitată, în primul

rând, prin intermediul forumurilor qvasi-legale, cum sunt avocatul poporului auditori, sau

inspectori independenţi ce raportează direct sau indirect parlamentului este o formă de

control şi supraveghere financiară independentă şi administrativă externă.

Responsabilitatea socială versus responsabilitatea în diagonală

Recent Banca Mondială a argumentat că responsabilitatea socială cuprinde

mecanismele responsabilităţii diagonale. Au fost aduse argumente conform cărora

mecanismele de responsabilitate diagonală pot fi considerate o formă de responsabilitate

socială.

Considerând că responsabilitatea socială nu este un tip specific de responsabilitate,

ci o abordare particulară, este posibil ca aceasta sa includă responsabilitatea diagonală.

Altfel spus, mecanismele de responsabilitate diagonală pot fi componente al

abordării mai largi a responsabilităţii sociale. Aceasta este în contradicţie cu o serie de

opinii care fac o distincţie foarte clară între responsabilitatea diagonală şi cea socială.

23

Conform acestor opinii, statul este adesea rezistent la supravegherea de către

cetăţeni, preferând să încurajeze noi forme de responsabilitate socială, care se poate

transforma într-o formă care să constituie pentru societatea civilă o oportunitate de a

informa guvernul despre percepţiile publice asupra comportamnetului guvernului.

Parlamentele sunt actorii cheie în ceea ce se numeşte lantul de responsabilitate

Acestea sunt, împreună cu justiţia, instituţiile cheie ale responsabilităţii orizontale, nu

numai in ceea ce înseamnă propriile domenii, dar şi ca instituţii la care multe instituţii

autonome responsabile se raportează. Ele sunt vehicolul prin care se exercită

responsabilitatea politică. Împreună cu organizaţiile din societatea civilă şi mass media

constituie, de asemenea, instituţii importante în responsabilitatea verticală. Noile concepte

de responsabilitate emerg: responsabilitatea socială şi cea diagonală. Prima definită ca

„societatea condusă de responsabilitatea orizontală” ( society driven hotizontal

accontability) caută să furnizeze răspunderea directă a guvernului în faţa cetăţenilor;

parlamentarii şi reprezentanţii aleşi sunt un alt important vehicul prin care cetăţenii şi

societatea civilă sepot întării. Şi- indiferent de modul în care se defineşte-parlamentul este

una dintre instituţiile prin care se exercită responsabilitatea diagonală.

2.4. Desfăşurarea proceselor decizionale în sisteme de guvernare structurate în reţea

Ideea stereotipă că procesul decizional porneşte de la o problemă şi în mod automat

va rezulta o decizie, printr-un progres uniform, trecând prin mai multe faze (analiză,

dezvoltarea alternativelor şi compararea sistematică a alternativelor) nu este confirmată de

realitate.

Mai mult, un proces nu avansează în mod liniar, de la problemă la soluţie. Ideea că

luarea unei decizii se face uniform şi linear a fost înlocuită cu imaginea unui proces în

spirală. O spiră se încheie, la un moment dat, cu un rezultat temporar, inclusiv cu

câştigători şi învinşi. Pe noua spiră, învinşii vor încerca să surmonteze eşecul şi, chiar,

procesul poate fi lărgit, prin intrarea unor personaje noi. Nu se poate pun problema într-

un astfel de proces decizional de un progres logic.

Un alt aspect important al proceselor decizionale este acela că nu au un punct de

plecare bine definit. Chiar şi privind retrospectiv, recunoaşterea acestui punct este dificilă.

Într-un proces decizional complex multe dintre personaje au iniţiative diverse.

Numai unele dintre aceste iniţiative şi idei vor fi păstrate în atenţie pentru perioade mai

lungi de timp. Nu se poate prevedea care dintre iniţiative vor ajunge la acest statut.

24

Progresul şi declinul iniţiativelor împreună cu faptul că acestea se află în concurenţă şi se

suprapun au ca efect dificultatea urmăririi drumului parcurs de o decizie, pornind de la o

anumită iniţiativă.

Strâns corelată cu aceste afirmaţi este şi ideea că, de cele mai multe ori, nu este uşor

să determini finalizarea unui proces. Deciziile referitoare la diferite opţiuni tehnologice nu

numai ca preced un proiect dar vor continua chiar şi pe parcursul proiectului (de exemplu

datorită incertitudinilor tehnologice sau pentru ca personajele implicate vin cu noi cereri

sau dorinţe). Chiar şi după finalizarea proiectului, deciziile referitoare la anumite opţiuni nu

sunt finale. În faza utilizării, soluţiile tehnice alese pot genera probleme şi pot deveni, din

nou, subiect de discuţie.

În sfârşit, este important de notat ca timpul de desfăşurare al procesului decizional

în sisteme tip reţea complexe nu poate fi de la început estimat cu precizie. Durata de

desfăşurare a unui proces decizional este variabilă: perioade de extremă şi intensă

activitate pot alterna cu perioade în care procesul decizional se desfăşoară mult mai încet

sau perioade în care este stopat.

Neuniformităţi substanţiale

Conţinutului proceselor decizionale poate fi descris, de asemenea, într-o imagine

ne-uniformă. Procesele decizionale referitoare la un anumit subiect au conţinuturi variabile

de-a lungul timpului. Aceste schimbări în conţinut sunt determinate de faptul că:

-pe parcursul timpului pot să apară soluţii noi;

-pe parcursul timpului numărul personajelor care iau parte la procesul decizional poate

varia.

Schimbarea percepţiei, a soluţiilor şi a personajelor determină o dinamică puternică

a deciziei. Conţinutul unei probleme se schimbă în timp. După o anumită perioadă de timp

personajele îşi redefinesc problemele. Acest lucru se explică fie prin faptul că problema aşa

cum a fost iniţial definită, nu se potriveşte cu principalul curent de gândire socială de la un

moment dat, fie pentru că o nouă definiţie dată problemei poate oferi oportunitatea

angajării unei noi coaliţii de personaje. O idee foarte importantă este aceea că pot exista

discrepanţe mari între formularea problemei şi soluţiile disponibile, caz în care redefinirea

problemei este mai mult decât necesară.

În consecinţă, soluţiile disponibile pot avea un rol decisiv în stabilirea problemei în

discuţie. Soluţiile disponibile, sau cel puţin soluţiile ce pot fi încadrate în această categorie,

sunt decisive pentru problemele faţă de care personajele îşi manifestă interesul. Ca soluţie,

25

un personaj poate avea în vedere soluţii financiare, forţa de muncă, spaţiu, tehnologie,

inteligenţa umană, prestigiu, informaţie etc., sau combinaţii ale acestora.

Viziunea tradiţională asupra procesului decizional conform căruia problemele decid

soluţiile este complet răsturnată.

Un al treilea element al neuniformităţii substanţiale este dinamica gradului de

implicare a personajelor. Personajele pot participa într-o rundă şi în următoarea să nu mai

participă. Personajele pot avea un rol central, sau chiar, un rol de iniţiere, ulterior

rezervându-şi doar un rol secundar, în procesul decizional.

Diferitele tipuri de neuniformităţi substanţiale şi temporale sunt în interacţiune.

Aceasta explică de ce procesele decizionale complexe, de multe ori, îşi pierd din intensitate

şi se opresc, marcând sfârşitul unei runde. Procesul va reîncepe numai după o perioadă de

relativă “odihnă”, moment în care pot să apar noi şanse de elaborare a unei decizii.

Ne-uniformitatea proceselor decizionale poate duce şi la conexiuni neprevăzute. În

acest caz, realitatea se poate dezvălui într-o manieră pe care nimeni nu a prevăzut-o şi

nimeni nu a proiectat-o.

Desfăşurarea capricioasă a proceselor decizionale în sistemul structurat în reţea

oferă oportunităţi, dar reprezintă şi o ameninţare pentru guvernare.

2.5.De la decizia partajată la responsabilitatea partajată

Responsabilitatea este definită ca relaţia bazată pe obligaţia de a demonstra,

revedea, şi asuma responsabilitatea pentru performanţă, atât cu privire la rezultatele

realizate cât şi a mijlocelor utilizate din prisma aşteptărilor. Din punct de vedere tradiţional,

responsabilitatea defineşte modul în care cum autoritatea care acţionează în numele

publicului este delegată prin intermediul guvernului. Autoritatea provine dela cetăţeni, prin

Parlament către ministere şi apoi de la ministere spre departamente. Reciproc,

responsabilitatea se întoarce de la ministru către ministere la parlament pentru ca în final să

ajungă la cetăţeni care ţin guvernul responsabil prin alegeri. În teorie, acest model are

calitatea de a clarifica cine este ultimul responsabil pentru afaceile departamentului pentru

deciziile asumate –ministerul.

Când ministrul este chestionat în parlament el trebuie să raspundă pentru acţiunile

oficialilor, precum şi în numele guvernului Dacă responsabilitatea ministerială este piatra

de încercare a democraţiei parlamentare, raspundere este baza responsabilităţii ministeriale.

26

Dar ce se întâmplă cînd oficialii din mai multe departamente interguvernamentale lucrează

împreună sau cu furnizori de servicii non-guvernamentali ?

Pot sau ar trebui ministrii individuali să fie responsabili în faţa Parlamentului de

rezultatele iniţiativei lansate prin parteneri multiplii? Cine este încărcat cu responsabilitate

în situaţia în care decizia este împărţită?

Şi această situaţie este destul de frecventă. Guvernul este implicat în diferite

aranjamente de luare a deciziei. De exemplu, aceste aranjamente pot exista între guvern şi

societatea civilă, între guvern şi cetăţeni. In plus, guvernul formează diferite tipuri de

parteneriate cu grupuri ale comunităţilor şi de afaceri, experimentează noi căi de furnizare a

serviciilor publşice şi de construire a infrastructurii publice.Aceste exemple nu numai că

demostrează că luarea deciziei este, déjà, partajată, dar şi că se poate face relativ uşor şi

este chiar un lucru curent.

Scepticii afirmă că în cazul partajarea responsabilităţii este mult mai dificilă.

responsabilităţii partajate Dificultatea ar proveni din faptul că sunt mult prea multe părţi

care partajează responsabilitatea pentru un proiect şi este foarte uşor să se canalizeze

criticile asupra acestuia dacă ceva nu merge bine. Dacă toată lume este responsabilă atunci

nu este nimeni responsabil, iar dacă vor partenerii vor dori să-şi împartă succesul nu acelaşi

lucru se poate spune şi în caz de eşec..Exemplele pot confirma acest punct de vedere. .

(Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey,

Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of

Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5,

2003)

2.6. Structura responsabilităţii partajate

Responsabilitatea partajată este tratată ca un complex de aranjamente care include

trei tipuri de relaţii de responsabilitate:

• responsabilitatea între parteneri;

• responsabilitatea structurii care coordonează iniţiativa asocierii-aceasta este responsabilă

de stabilirea angajamentelor contractuale dintre parteneri şi care trebuie manageriate prin

anumite tipuri de structuri ca de exemplu comitet sau consiliu responsabile de

supravegherea proiectului;

• responsabilitatea dintre fiecare partener şi structura guvernamentală corespunzătoare-de la

govern la Parlament , de la grupuri ale comunităţii la membrii ai comunităţii de afaceri. Din

27

această perspectivă, responsabilitatea partajată implică faptul că nu numai partenerii sunt

responsabili ci şi strauctura care coordonează parteneriatul; fiecare rămâne , de asemenea,

responsabil structurii guvernamentale proprii pentru rezultatele parteneriatului. Am putea

adauga că, în aranjamentele colaborative, acest al treilea tip de relaţie ar trebui interpretată

ca fiind fundamentală în comparaţiei cu primele două tipuri menţionate.

.

Înţelegerea modului în care funcţionează responsabilitatea partajată este destul de

dificilă.. Dacă un minister deleagă autoritatea acesta nu înseamnă că prin delegare ministrul

este absolvit de responsabilitatea de a da raspunsuri în faţa Parlamentului pentru acest

exerciţiu.

Din punctul nostru de vedere aranjamentele colaborative reprezintă o formă de

delegare. Ministrul rămâne responsabil pentru deciziile sumate, resursele alocate şi

rezultatele obţinute. Astfel de acorduri schimba domeniul de aplicare a responsabilităţii

ministrului pentru deciziile şi acţiunile care decurg din partneriat. Pe scurt, ministerul nu

este responsabil pentru fiecare iniţiativă pe care structura/consiliul/comitetul o lansează în

parametrii aranjamentelor colaborative.

Membrii consiliului/comitetului partajează acestă responsabilitate. Dar ministrul

rămâne responsabil fixarea unor termeni rezonabili şi condiţii de delegare.

„Ţinerea” responsabilităţii guvernului : Conformitatea vs. Rezultate

Ce înseamnă a „ţine” responsabilitatea guvernului? Tradiţional, aceasta implică

două idei separate. Una este asigurarea că guvernul lucrează cu respectarea unor reguli de

guvernare prestabilite . Cea de-a doua este asigurarea că guvernul îşi va ţine angajamentele

şi îşi va atinge obiectivele.

Abordarea conformităţii tratează responsabilitatea precum “alba neagra” . O regulă

poate fi respectată sau nu. De exemplu, fondurile publice destinate susţinerii financiare a

unui program au fost cheltuite cu respectarea tuturor condiţiilor sau nu. Respectarea

parţială a

regulilor nu este acceptată. Simplicitatea acestui model este atractivă şi peste ani

conformitatea a devenit principalul focus a eforturilor de a “ţine” guvernul responsabil..

Este, de asemenea, cauza majoră a “panglicii birocraţiei” în jurul guvernului, prin

încurajarea crearii de reguli de tot felul care să ofere siguranţa ca guvernul rămâne

responsabil..

28

Prin contrast, “ţinerea” guvernului responsabil pentru angajamentele şi realizarea

obiectivelor –responsabilitatea pe bază de rezultate – este o chestiune de creativitate. Dacă

primul model nu permite devierea de la reguli, focusarea pe atingerea rezultatelor este

exact contrariul. Incurajează experimentarea şi inovarea. Dar acestea implică risc, care

înseamnă eşec şi erori ce pot apărea. De ce responsabilitatea pentru rezultate devine tot mai

importantă în present?

Lumea contemporană este una a schimbărilor permanente. Ajustărilr impuse de

aceste schimbări solicită inovare, asumarea riscului şi experimentare. Astăzi există un

puternic impuls pentru ca guvernele să-şi assume riscuri şi să inoveze, dar pentru acesta ele

trebuie să se elibereze de sistemul rigid al regulilor multiple.

Obiectivul nu este inlocuirea conformităţii (modelul responsabilităţii bazate pe

reguli ) cu cel al responsabilităţii bazate pe rezultate. Regulile sunt extrem de importante

Guvernele nu ar putea obţine rezultate fără a ţine cont de mijloacele prin care au

atins acele rezultate şi în consecinţă . guvernele trebuie să continue să respecte regulile

proceselor pentru a asigura, de exemplu, transparenţa..

Provocarea reală este de a crea o abordare de echilibru a responsabilităţiiprin

combinarea regulilor cu rezultatele, conformitatea şi realizare.

Vom numi această abordare performanţă bazată pe responsabilitate, unde

performanţa este considerată în raport atât cu regulile cât şi cu rezultatele realizate

Această este însă dificil de realizat Dificultatea constă în găsirea mecanismelor prin

care responsabilitatea pe baza rezultatelor să funcţioneze şi , în plus, crearea echilibrului cu

modelul bazat pe reguli.

Cum funcţionează raportare a rezultatelor

O serioasă provocare în dezvoltarea abordării performanţă bazată pe

responsabilitate este furnizarea cu acurateţe a informaţiilor despre rezultate. Există un

cadru conceptual pe care guvernul trebuie să-l creeze. Acesta cadru constituie

fundamentarea pentru înţelegerea modului în care se raportează rezultatele şi a modului în

care noile informaţii pot fi folosite pentru a ţine guvernul responsabil pentru rezultate.

Acest cadru poate fi descris în termeni a trei niveluri la care guvernul poate face publice

informaţiile referitoare la inputuri, oputuri şi outcomes.

Inputs sunt resursele care sunt alocate pentru satisfacerea nevoilor departamentelor.

De exemplu, sunt necesari bani pentru salarii, capital pentru investiţii, întreţinere etc.

Raportarea necesarului de inputuri pe care departamentul le exprimă printr-o sumă de bani

va fi primită din partea fiecărei structuri şi vor fi achitate obligaţiile. Dar sunt cazuri când

29

informaţiile referitoare la inputuri nu spun nimic despre reultatele obţinute deoarece nu

spuns nimic specific despre ce se produce cu aceste inputuri.


Obligatorie



Opţională

Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey, Member of

Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of Parliament

What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003

Donald Lenihan, Director of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek , Policy, Politics,

Governance, Vol.2, 2003

Bovens, M. 2005. “Public Accountability.”In Ferlie, Ewan. Laurence E. Lynn, Jr. &Christopher

Pollitt (eds). The Oxford Handbook of Public Management.Oxford: Oxford University Press)

Arroyo, D. & K. Sirker. 2005. Stocktaking of Social Accountability Initiatives in the Asia and

Pacific Region. Washington DC: WBI Working Paper

Goetz, A.M. & R. Jenkins. 2001. “Hybrid Forms of Accountability: Citizen Engagement in

Institutions of Public-Sector Oversight in India.” Public Management Review: 3(3).)


Realizaţi un scurt eseu (maxim 2 pagini) în care să analizaţi mecanismele care

asigură realizarea unui anumit tip de responsabilitate (la alegere)

Această lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui, Se va acorda 1 punct (10% din nota finală) pentru rezolvarea corespunzătoare a sarcinii.


30

Precizaţi condiţiile în care se desfăşoară procesul decizional în structurile flexiblile

Enumeraţi tipurile de responsabilitate şi caracterizaţi-le.

Explicaţi cum funcţionează responsabilitatea partajată şi care este structura acesteia.

31

MODULUL 3 : TEORII EUROPENE DE ELABORAREA A POLITICILOR

PUBLICE

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele mecanisme de elaborare a

politicilor publice.


Să identifice cel puţin trei modele de elaborare a politicilor publice

Să proiecteze procesul unei politici

Să analizeze elementele unei politici publice

3.1 Conceptul de politica publica: premise, definiţii, rolul cercetării în elaborarea

politicilor publice

Politicile publice reprezintă un subiect de actualitate al realităţii administraţiei româneşti.

Politica publică reprezintă „manifestările şi orientările definite ale autorităţilor statulu, ca

puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activităţi esenţiale ce se desfăşoară

fie lanivel naţional, fie la niveluri teritorial-administrative” ; altfel spus „decizii politice în

favoarea unei anumite stări dorite, inclusiv opţiunileîn favoarea anumitor mijloace

considerate af fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate”(L.G. Popescu, 2005)

În sens larg, politica publică este acea cale de actiune, adoptata de catre un reprezentant al

unei autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul unei comunitati

sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady)

Stricto sensu, politica publică reprezintă o cale de actiune in acord cu un interes public, un

proces in care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii privind

alocarea resurselor cu o atitudine strict orientata catre realizarea unui scop. Politica publică

este o cale de acţiune care nu se confunda cu intentiile ori declaratiile de intentie cu privire

la realizarea unui scop sau cu procesul politic - prin care se intelege procesul de organizare

a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care

indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse proprii.

32

Procesul de formulare si implementare a politicilor publice este alcătuiet din trei faze:

Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/si problemelor

Faza 2: formularea politicilor

Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autoritati publice

(factor de decizie politica/policy-maker)

Categorii de politici publice pot fi :

- legi sau alte reglementari (masuri de schimbare institutionala)

- masuri de schimbare organizationala

- masuri de intarire a capacitatii institutionale, fara a antrena o schimbare

organizationala

- programe si proiecte

- inovatii la programe si proiecte

Politicile publice trebuie sa fie elaborate in urmatoarele conditii:

- sa corespunda nevoilor si obiectivelor formulate in strategia in care se integreaza

- sa fie aplicate de catre persoane cu roluri si atributii clare

- sa fie in concordanta cu resursele financiare, cerintele de investitii si prioritatile

fixate in strategia in care se integreaza

- sa se aplice in termenul fixat in strategie (potrivit planului de actiune in care sunt

incorporate)

- sa fie corelate cu alte programe si proiecte

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezintă un domeniu de graniţă între mai

multe discipline “clasice” precum ştiinţa politică, sociologia, psihologia socială, ştiinţa

juridică sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta branşa cea mai recentă a

ştiinţei politice. În ceea ce priveşte tehnicile şi metodele de cercetare, acestea sunt

împrumutate din diverse discipline sociale şi adaptate nevoilor de instrumentar pentru

fiecare studiu în parte.

Pâna prin anii 60 ştiinţa politică nu era interesată în mod special de studiul a ceea ce se

întâmplă în interiorul guvernului şi de studiul mecanismelor guvernării. Studiile de

specialitate studiau extensiv procesul electoral, studiul organizaţiilor politice, analiza

conceptelor cadru în ştiinta politică etc. După anii 60 creşte interesul pentru a afla ce se

petrece în interiorul guvernului, creşte preocuparea pentru creşterea eficienţei deciziilor în

materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea manierei în care

se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 începe să se discute tot mai mult în

33

termeni de reformă a guvernării, accentual căzînd pe creşterea performanţei în gestionarea

banului public, pe imbunştşţirea relaţiei între Stat si Cetăţean, între Guvern şi Societatea

Civilă.

Domeniul politicilor publice (cercetarea şi analiza în domeniu) pot fi definite foarte bine ca

ocupîndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de

resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de

studiu al disciplinei în cauză, reprezintă acţiuni realizate de către guvern (central sau local)

ca răspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci

când o autoritate publică, centrală sau locală încearcă cu ajutorul unui program de acţiune

coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.

Decantând definiţia de mai sus rezultă o serie de elemente care dau consistenţă unei politici

publice.

În primul rând o politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care

dau substanţă politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de

diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul că o politică publică se

defineşte prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a căror natură este mai mult sau

mai puţin autoritară şi în care coerciţia este mereu prezentă. În al treilea rând, o politică

publică se înscrie “într-un cadru general de acţiune”, ceea ce ne permite să distingem între

o politică publică şi simple măsuri izolate. În acest cadru de actiune, o poltică publică are

obiective şi scopuri precizate, stabilite în funcţie de valori, norme şi interese. Acesta ar fi al

patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul că o politică publică are un

public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată de deciziile luate în politica

publică în cauză.

Politicile publice sunt acţiunile realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la

problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când o

autoritate publică, centrală sau locală, încearcă cu ajutorul unui program de acţiune

coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.

La nivel naţional politicile publice pot să apară dinspre oricare dintre instituţiile majore ale

Statului (Parlament, Preşedinte, Guvern – central sau local).

Cele cinci elemente care dau consistenţă unei politici publice sunt ( Thoenig, Jean-Claude.

In “Traite de Science Politique” coordonat de M. Grawitz şi Jean Lecca, vol.IV. PUF

1992):

34

1. O politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau

« substanţă » unei politici publice;

2. O politică publică cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a căror natură este

mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coercitia este mereu prezentă;

3. O politică publică se înscrie într-un « cadru general de acţiune », ceea ce ne permite să

distingem între o politică publică de simple masuri izolate;

4. O politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată de

către politica publică în cauză;

5. O politică publică are obiective şi scopuri, stabilite în funcţie de norme şi valori.

Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde şase etape:

1. Identificarea problemei - are loc atunci când un eveniment, o persoană, un grup reusesc

să atragă atenţia asupra unei probleme, spre soluţionare, prin intervenţia puterii publice.

2. Punerea pe agenda politică - este faza în care problema identificată este luată serios în

consideraţie de către oficiali (putere publică şi politică). Nu toate problemele identificate

ajung şi pe agenda politică.

3. Formularea cadrului de politică publică - atunci când o anume problemă ajunge să fie

considerată de către oficiali nu înseamnă automat că o politică publică va fi creată. Cineva

(o anume autoritate) trebuie să dezvolte un program care să se refere la rezolvarea

problemei.

4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume

program să fie adoptat ca şi program guvernamental. În această fază sunt concentrate

elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniţială asupra unei

politici publice.

5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici

publice. Aici rolul administraţiei este decisiv.

6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienţei unei politici

publice. Se analizează modul în care diversele activităţi au condus la îndeplinirea

scopurilor iniţiale.

Obiectul acestei discipline cunoaşte definiţii variate, care însă cad de acord asupra unui

aspect esenţial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernanţi.

Pentru a înţelege mai bine acest termen putem considera câteva definiţii suplimentare:

35

a. Conform primei definiţii, dată de Thomas Dye, politicile publice sunt „tot ceea ce

un guvern decide să facă sau să nu facă (Dye, Thomas R.”Understanding Public

Policy” 1998, Prentice-Hall)”.

b. O a doua definiţie, mai completă şi mai conceptualizată, ne este oferită de William

Jenkins. Acesta spune că politicile publice sunt „un set de decizii interrelaţionate,

luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri şi

mijloacele necesare pentru a le atinge într-o situaţie dată.”

c. Ultima definiţie pe care o vom lua în considerare îi aparţine lui James Anderson.

Anderson spune că politicile publice sunt „un curs al acţiunii urmat de un actor sau

mai mulţi actori politici, cu un scop, în încercarea de a rezolva o problemă”.

d. “Relatia Guvernului cu mediul”.

e. O serie lungă de activităţi, mai mult sau mai puţin relaţionate, şi consecinţele

acestora.

Aceste definiţii subliniază elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politică,

luată de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problemă. În

continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care

problemă trebuie rezolvată şi cum este formulată soluţia şi care sunt mijloacele ce pot fi

folosite.

Interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului, creşte preocuparea pentru

mărirea eficienţei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul

pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Începe să se caute

cu asiduitate “reţeta bunei guvernări”.

Problemele de politică publică

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acordă puţină atenţie naturii şi definirii

problemelor în politica publică. Problemele sunt considerate date şi analiza începea din

acest punct. De ce unele probleme sunt soluţionate, în timp ce altele sunt neglijate? De ce

unele probleme sunt definite într-un mod, iar altele în altul? Definirea problemei ajută la

localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dacă o problemă este de

natură internă sau externă, dacă reprezintă o nouă situaţie sau este o consecinţă a unei

politici publici actuale, dacă este limitată sau largă ca scop, toate acestea contribuie la

modelarea tipului de politică publică emergentă. În evaluarea politicii publice sunt necesare

36

informaţii despre substanţa şi dimensiunea problemei ţintă pentru a determina cu exactitate

eficacitatea acesteia.

Pentru scopul nostru, o problemă de politică publică poate fi definită ca acea condiţie sau

situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie acţiunea

guvernamentală este necesară. Condiţii precum aerul poluat, mâncare alterată, aglomeraţia

din închisori, aglomerarea urbană constituie situaţii care ar putea constitui potenţiale

probleme în condiţiile în care insatisfacţia şi disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau

insatisfacţie (care impune şi intervenţia guvernamentală) este măsurat de persoane în

funcţie de un standard sau un criteriu; dacă acestea consideră o anumită situaţie ca

normală, inevitabilă sau propria responsabilitate, nici o acţiune guvernamentală nu va fi

iniţiată deoarece situaţia respectivă nu este problematică.

Nu orice situaţie devine o problemă de politică publică:

- situaţiile nu se transformă în probleme decât în măsura în care sunt percepute ca

atare, articulate şi aduse în atenţia autorităţilor; acest tip de acţiune este utilizat

frecvent de oficialităţi, parlamentari aflaţi în „căutarea” unor probleme;

- o situaţie devine problematică dacă se identifică cu un domeniul de intervenţie a

statului, pentru care o soluţie guvernamentală este posibilă. Profesorul Aron

Wildavsky1 afirma că autorităţile mai degrabă vor ignora o problemă dacă aceasta

nu este dublată de soluţia aferentă. Uraganele şi cutremurele de pământ nu pot

constitui probleme datorită caracterului imprevizibil al acestora, însă distrugerile

provocate constituie o problemă de politică publică şi numeroase programe pentru

atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniţiate.

(Wildavschy, Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary

Processes”.Boston. Little, Brown )

Soluţionarea situaţiilor problematice poate fi urmărită de alte persoane decât beneficiarii

direcţi. În anii 60, sărăcia a constituit o problemă publică, iar administraţia Johnson a

declanşat un „război împotriva sărăciei” mai degrabă ca reacţie la acţiunile ziariştilor şi

altor oficialităţi decât ca rezultate al acţiunilor săracilor.

Deşi multe probleme continuă să persiste, modul de definire al acestora se modifică odată

cu schimbarea valorilor şi a condiţiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator în

acest sens. În secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problemă personală. În prima jumătate

a secolului XX, alcoolismul constituia răspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale,

1.

37

familiale etc., devenind o problemă socială pentru a cărei ameliorare se recomanda cu

precădere consilierea şi accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat

o boală care necesită tratament medical acoperit din asigurarea de sănătate. Această

definiţie medicală reduce responsabilitatea individuală şi stigmatul aferent.

Situaţii considerate normale într-un moment, se pot transforma în probleme ca urmarea a

schimbării mentalităţilor. Abuzurile în familie care au constituit de secole o problemă

personală, astăzi sunt considerate infracţiuni.

Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determină în acelaşi timp şi

soluţiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de către persoanele cu handicap

reprezintă o problemă de transport ori o problemă legată de drepturile omului? Mijloace de

transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluţia la o problemă de

transport. Perspectiva drepturilor omului implică accesul egal al persoanelor cu handicap la

mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care să

permită şi persoanelor cu handicap să utilizeze în mod egal transportul în comun.

Cauzalitatea reprezintă o a doua faţetă a problemei de politică publică. O situaţie se poate

transforma într-o problemă, dar care sunt cauzele care au generat situaţia respectivă? Multe

probleme – criminalitatea, sărăcia, inflaţia şi poluarea aerului – au cauze multiple. Inflaţia,

caracterizată de creşterea generalizată a preţurilor măsurată de indicele preţurilor de

consum, constituie o problemă de politică publică cu multiple cauze: subproducţia de

bunuri şi servicii, cerere excesivă de bunuri şi servicii, prea mulţi bani în circulaţie,

rezultatul inflaţiei psihologice (oamenii se aşteaptă ca preţurile să crească) etc. Pentru

soluţionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestările

(simptomele) acestora, însă în multe situaţii, cauzele principale nu sunt uşor de identificat

ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme şi negocierea unui compromis

asupra lor constituie o sarcină nu tocmai uşoară pentru cei ce elaborează politica publică

(policy-makers), definirea problemei transformându-se astfel într-o problemă de sine

stătătoare.

Natura şi scopul multor probleme de politică publică sunt dificil de formulat datorită

caracterului lor difuz ori “invizibil”. Pentru că măsurarea este adeseori inadecvată, cei

însărcinaţi cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corectă a situaţiei de

fapt şi se află în imposibilitatea de a propune soluţii adecvate sau chiar de a întreprinde

orice acţiune guvernamentală pentru soluţionarea problemei. Acestor inexactităţi în

măsurare se adaugă şi slaba înţelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de

cuantificat sunt: violenţele împotriva copiilor, imigraţia ilegală, evaziunea fiscală etc.

38

Alt aspect al problemelor de politică publică se referă la capacitatea acestora de a fi uşor de

controlat/influenţat, unele probleme implicând mult mai multe schimbări comportamentale

decât altele.

Controlul asupra problemelor este condiţionat şi de caracterul tangibil sau nu al acestora.

Probleme precum penuria de locuri de muncă, managementul defectuos al proiectelor pot fi

soluţionate mult mai uşor prin creşterea resurselor şi a stimulentelor de care oamenii sau

agenţiile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilităţi profesionale inadecvate sunt

intangibile, implicând valori.

Obiectul studiului nostru îl constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care

disting o problemă publică de una privată? În general, sunt considerate publice acele

probleme care afectează un număr substanţial de mare de persoane, ale căror consecinţe

sunt resimţite inclusiv de persoane care nu sunt implicate în mod direct. Problemele care

sunt limitate ca efect, număr de persoane afectate în mod direct nu sunt de natură publică.

Să presupunem că un cetăţean este nemulţumit de valoarea sumelor impozitate imputate

sub legislaţia fiscală în vigoare. Atâta timp cât cetăţeanul respectiv va acţiona individual

căutând să obţină de la organele fiscale o derogare de la lege în favoarea sa, discutăm

despre o problemă personală. Declanşarea unei acţiuni de modificare a legislaţiei de către

respectivul cetăţean împreună cu alte persoane afectate de aceeaşi problemă în mod direct

sau indirect, transformă problema personală într-una publică.

Măsura în care o situaţie sau o condiţie este percepută ca o problemă depinde nu numai de

dimensiunea obiectivă a acesteia, ci, într-o mare măsură şi de cum se raportează oamenii la

situaţia respectivă. O persoană bogată pentru care găsirea unui loc de muncă nu a constituit

o problemă serioasă nu este ameninţat de o creşterea în rata şomajului, ba chiar o consideră

necesară în vederea reducerii ratei inflaţiei. Un muncitor pentru care şomajul este o

ameninţare va reacţiona negativ la o asemenea creştere. Percepţia unei persoane este

influenţată de propriile experienţe, valori şi situaţii în care se află. Nu există un unic mijloc

de definire a problemei, deşi multe persoane au păreri şi preferinţe faţă de o situaţie.

De multe ori, formulările diferite ale unei probleme concurează pentru acceptarea publică.

Dacă ceva anume reprezintă sau nu o problemă publică depinde de termenii în care a fost

definită problema şi de acceptarea definiţiei propuse. În plus, termeni în care a fost definită

şi cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluţii considerate adecvate.

3.2.Actori şi instituţii

39

Cine sunt cei implicaţi în procesul politicilor publice?

În funcţie de diversele teorii care explică politicile publice, încercând să explice felul cum

funcţionează o societate umană, există mai multe împărţiri ale acestor „actori”.

Astfel aceştia pot să fie indivizii, luaţi separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse

grupuri sociale. Fiecare dintre aceştia au propriile lor interese, iar felul cum interacţionează,

rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori

instituţionali, de regulile care guvernează procesul politic.

Nu întreaga societate este în egală măsură implicată în procesul de decizie. Politicile

publice sunt realizate de către subsistemele politicilor, care sunt alcătuite din toţi actorii

care au legătură cu o anumita problemă publică.

Termenul de actor include atât actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenţii

descentralizate, etc.), cât şi pe cei din cadrul societăţii (sindicate, ONG – uri, grupuri de

presiune, etc.), implicaţi direct sau marginal în procesul politicilor publice. O abordare

susţine că cei care participă direct în procesul politicilor publice pot fi consideraţi ca

membrii ai unei reţele a politicii respective, în timp ce actorii implicaţi doar marginal pot fi

consideraţi ca făcând parte dintr-o mai largă comunitate a politicii publice respective.

Subsistemele sunt forumuri în care aceşti actori discută problemele publice, negociază şi

încearcă să ajungă la soluţii cât mai bune pentru interesele lor.

Instituţiile sunt regulile care ghidează comportamentul actorilor aflaţi în urmărirea

interesului propriu. În sens restrâns, pot fi definite ca structurile şi organizarea statului, a

societăţii şi a sistemului internaţional. Putem să dăm câteva caracteristici formale de

organizare: tipul de apartenenţă al membrilor la instituţia respectivă, regulile şi procedurile

de operare, dar şi principiile, normele şi valorile care definesc instituţiile, ultimele fiind

considerate caracteristici informale.

După cum s-a putut vedea, actorii pot să fie indivizi sau grupuri. În mare, datorită varietăţii

imense a acestora, îi putem grupa în cinci mari categorii de actori: oficialii aleşi, oficialii

numiţi (funcţionarii publici), grupurile de interese, organizaţiile de cercetare şi mass media.

Primele două categorii se regăsesc în structurile statului, în timp ce ultimele trei în cele ale

societăţii, împreună formând elementele principale din care apar membrii unui subsistem

40

specific de politică publică. Nu trebuie însă pierdut din vedere faptul că aceste grupuri sunt

doar aproximări: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferiţi şi pot avea

interese diferite. Deşi această simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept

un actor unic poate uşura efortul nostru de a înţelege modul de desfăşurare a procesului

politic, ea rămâne o simplificare. Modelarea mai apropiată de realitate a acestui proces ne

cere să luăm în considerare în analiza noastră interesele individuale.

Oficialii aleşi

Oficialii aleşi (politicienii) care participă la procesul politicilor publice pot să fie împărţiţi

în două categorii mari: executivul şi legislativul.

Executivul

Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naţional, este unul din jucătorii cheie din

subsistemele politicilor publice. Rolul său central derivă din autoritatea sa conferită de

constituţie de a administra ţara. Deşi există şi alţi actori care sunt implicaţi în proces,

autoritatea de a face şi de a implementa politici este a executivului. În sistemele politice

parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atâta vreme cât guvernul se sprijină pe

o majoritate parlamentară este de puţine ori controlat. În cadrul sistemelor prezidenţiale

(Statele Unite) deşi executivul trebuie de multe ori să convingă adunările legislative pentru

ca acestea să-i aprobe măsurile, există întotdeauna o zonă mare de acţiune pe care

legislativul nu o poate controla.

Alături de prerogativa costituţională, executivul posedă o sumă de alte resurse care îi

întăresc poziţia: controlul asupra informaţiilor, controlul resurselor fiscale, acces

preferenţial în mass media, un aparat birocratic la dispoziţia sa. Prin aceste resurse poate să

îşi manifeste controlul sau influenţa asupra unor actori din cadrul societăţii, cum sunt

grupurile de presiune sau sindicatele. În multe ţări, executivul poate controla priorităţile

legislative şi adoptarea legilor.

Legislativul

În sistemele parlamentare sarcina dată de electorat legislativului este de a supraveghea

acţiunile executivului, sarcină care îi permite să influenţeze politicile respective. Tot cu

41

ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice în agenda guvernului.

Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, deşi dacă executivul se bucură

de sprijinul majorităţii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil.

Separaţia executiv/legislativ nu se regăseşte doar la nivelul administraţiei centrale, ci şi în

administraţia locală. Deşi diferenţa de resurse politice nu este poate tot atât de marcantă, şi

aici executivul este actorul principal.

Funcţionarii publici

Oficialii numiţi au ca sarcină sprijinirea executivului în îndeplinirea sarcinilor sale, însă, în

realitate, ei pot să joace un rol cheie în procesul politic. Multe din funcţiile de luare a

deciziilor şi de implementare au fost preluate de aceşti funcţionari de la executiv.

Grupurile de interese

Un rol important în procesul politicilor publice este jucat de către grupurile de presiune.

Una din cele mai importante resurse ale acestora este cunoaşterea, sau mai precis, acele

informaţii care s-ar putea să fie mai puţin sau deloc la îndemâna altor actori. De cele mai

multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc în detaliu ce se întâmpla în domeniul lor de

interes. Şi pentru că procesul politicilor publice este unul care rulează şi procesează foarte

multă informaţie, este de aşteptat ca cei care deţin această informaţie să joace un rol

important.

Alte resurse deţinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic şi

organizaţional. De multe ori aceste grupuri contribuie financiar în campaniile partidelor sau

candidaţilor care ajung la putere.

În funcţie de resursele lor organizaţionale, impactul asupra formulării şi implementării

politicilor publice variază considerabil. Prima diferenţă este introdusă de numărul

membrilor– cu cât numărul membrilor este mai mare cu atât ne aşteptăm ca organizaţia să

aibă o influenţă mai mare asupra deciziilor administraţiei. Pe de altă parte, grupurile care

au interese similare se pot asocia, putând avea mai multă putere decât dacă ar acţiona

individual. În al treilea rând, grupurile care dispun de resurse financiare mai bogate îşi

permit să angajeze profesionişti şi să contribuie în campaniile partidelor. De cele mai multe

ori, diferenţele dintre resursele financiare au o importanţă deosebită.

42

Organizaţiile de cercetare

O altă categorie importantă de actori din cadrul societăţii sunt organizaţiile de cercetare

care pot fi localizate în cadrul universităţilor sau a think tank – urilor.

Un „think tank” poate fi definit ca o organizaţie independentă angajată în cercetare multi-

disciplinară cu scopul de a influenţa politicile publice. Cercetările lor oferă, de obicei,

soluţii practice la multe din problemele publice sau caută argumente, dovezi pentru

sprijinul unor poziţii. Faptul că cercetările lor au o finalitate practică şi practicarea

partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizaţii de centrele de cercetare din

cadrul universităţilor.

Mass media

Rolul presei în cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i

acorda un rol esenţial până la unul marginal. Ceea ce este sigur însă este că presa constituie

legătura primordială dintre stat şi societate, poziţie care îi permite influenţarea agendei

administraţiei şi a opiniei publice.

Rolul presei în cadrul politicilor publice rezidă în faptul că semnalând probleme aceasta

combină rolul reporterului (pasiv, care relatează şi descrie o problemă) cu cel al unui

analist (activ, care analizează şi oferă soluţii pentru o problemă). Tot de aici rezultă o altă

caracterisitică: semnalarea şi introducerea anumitor probleme publice în cadrul agendei

administraţiei.

.Tipologia politicilor publice

Toate nivelurile de guvernare –central şi local – se implică din ce în ce mai activ în

promovarea de politici publice. În fiecare an, adevărate volume de legi şi ordonanţe sunt

adoptate de organismele legislative federale, statale şi locale, ele fiind dublate de o cantitate

semnificativă de regulamente emise de agenţiile administrative în baza mandatelor

legislative. Politicile publice s-au dezvoltat atât în ariile tradiţionale de intervenţie

guvernamentală – cum ar fi politica externă, transporturile, educaţia, protecţia socială,

respectul legii, reglementarea relaţiilor comerciale şi de muncă, relaţiile internaţionale – cât

şi în domenii precum stabilitatea economică, protecţia mediului înconjurător, egalitatea de

43

şanse, îngrijirea medicală, energia nucleară şi protecţia consumatorilor, până acum 20-30

de ani puţin reglementate.

Secţiunea de faţă sintetizează o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de analiştii

politici şi alţi academici, în detrimentul schemelor de clasificare tradiţionale (cum ar fi de

exemplu, clasificarea după domeniul de activitate, instituţii ori cronologică). Demersul

următor oferă cititorului o imagine asupra scopului, diversităţii şi obiectivelor variate ale

politicilor publice.

3.3.Modele teoretice de analiză a politicilor publice

Studiul politicilor publice ne oferă o înţelegere a cauzelor şi consecinţelor deciziilor de

politică publică şi îmbogăţesc astfel cunoaşterea noastră asupra societăţii. Studiile de

politici publice ne ajută să înţelegem mai bine legăturile dintre condiţiile sociale şi cele

economice într-o societate dată, răspunsul pe care sistemul politic îl aduce acestor condiţii,

efectele (dacă există) pe care activităţile guvernamentale le au asupra acestor condiţii.

Studiile de politici publice încorporează idei şi metode din sociologie, economie,

antropologie şi psihologie, istorie, ştiinţe juridice şi ştinţe politice.

O alta zonă interesantă a studiului politicilor publice ne conduce către analizele

profesionale de politici publice realizate pentru a întelege cauzele şi consecinţele deciziilor

de politică publică. Aceste analize au o dimensiune practică şi normativă foarte puternică,

reprezentând o aplicare concretă a ştiinţelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale

concrete. Cunoaşterea factuală a realităţilor sociale reprezintă baza pentru diagnosticarea

stării societăţii. Orice societate îşi propune anumite scopuri iar studiul politicilor publice

poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul « dacă…

atunci », permiţând monitorizarea mai bună între ceea ce ne-am propus şi mijloacele

utilizate pentru atingerea scopurilor.

Studiile de politici publice au şi un rol foarte important în « alimentarea » discuţiilor

politice cu informaţii structurate. Exercitarea acestui rol de către comunitatea ştiinţifică

conduce la dezvoltarea nivelului de informare al cetăţenilor pe teme de interes public şi

aflate în dezbatere publică (sau vizând dezbaterea publică), îmbunătăţeşte calitatea

dezbaterii pe teme de politică publică prin structurarea pe baze factuale, analizate ştiinţific

a unor opţiuni de decizie politică, ridică nivelul (calitatea) dezbaterii politice în legătura cu

« politicile corecte » care trebuie adoptate pentru a duce la îndeplinire « scopurile corecte »

44

negociate şi stabilite politic. După cum spunea un Thomas Dye : « Cunoaşterea e

preferabilă ignoranţei chiar şi în politică

Toate elementele menţionate mai sus nu trebuie să ne conducă la ideea că analiştii de

politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politică. Rolul analistului de

politică publică este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul

sau limitându-se la acela de analiză şi consiliere. Analistul de politici publice explică

cauzele şi consecinţele diverselor acţiuni de politică guvernamentală şi nu prescriu tipuri de

decizie. A analiza acţiunile factorilor de decizie guvernamentală şi consecinţele acestor

acţiuni asupra mediului societal nu echivalează cu a prescrie ce trebuie să facă aceşti factori

de decizie.

Studiile de politici publice au din definiţie o valoare practică. În primul rând, studiile de

politici publice pot să ofere descrieri ale acţiunii guvernamentale în diverse zone de politică

sectorială (politică socială, protecţia mediului, sănătate, politică fiscală, apărare etc). Aceste

studii ne oferă o bază factuală de informaţie indispensabilă pentru orice efort realist şi

coerent de gestiune a unei societăţi.

Nu mai puţin, studiile de politică publică ne ajută să interogăm cauzele, factorii

determinanţi în stucturarea politicilor publice. Putem înţelege de ce o anumită politică

publică are un anume profil şi nu altul. Putem înţelege de ce guvernele iau anumite decizii

în contexte specifice. Putem să ne interogam asupra efectelor pe care politici instituţionale,

procese şi comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem să studiem

cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabile dependente iar factorii

politici, sociali, culturali reprezentând variabilele independente.

Studiile de politici publice ne oferă informaţii şi despre consecinţele, impactul decizilor de

politică publică asupra societăţii (sau comunităţii vizate). Aici avem de-a face cu o zonă

foarte specializată a studiilor de politică publică, aceea a evaluării de politici publice.

Putem vedea dacă deciziile de politică publică au generat sau nu o schimbare în condiţia

iniţială a grupului ţintă, dacă această schimbare este cea intenţionată sau nu. Putem analiza

dacă deciziile de politică publică au antrenat schimbări la nivelul instituţiilor publice, celor

politice sau procesului politic în general. Altfel spus, în momentul în care studiem

consecinţele sau impactul deciziilor de politică publică, politicile publice devin variabilă

independentă iar determinanţii sociali, politici, economici sau culturali variabilele

dependente.

45

Având în vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implică o

multitudine de actori şi puncte de vedere, o cantitate substanţială de informaţii statistice,

juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care să simplificăm acest

proces facilitând astfel înţelegerea realităţii sociale. Prezentăm în continuare diverse

modele de analiză a politicilor publice trecute prin filtrul a diverse « lentile teoretice ».

Fiecare dintre ele oferă un cadru conceptual de înţelegere şi analiză a politicilor publice,

un model de raportare la realitatea complexă a procesului de realizare a politicilor

publice.

Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea reală. Modelele

pe care le utilizăm în studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele

încearcă să :

- simplifice şi să clarifice gândirea noastră despre politică şi politici publice;

- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;

- ne ajută să comunicăm concentrându-ne pe aspectele esenţiale ale vieţii politice;

- direcţionează eforturile de înţelegere a politicilor publice sugerând ceea ce este important

şi ceea ce nu este important;

- sugerează explicaţii pentru politicile publice şi le prezice consecinţele.

Selecţia modelelor de analiză a politicilor publice

Fiecare dintre modelele de analiză a politicilor publice identifică un model conceptual care

poate fi găsit în teoria politică, teoria economică sau în sociologie. Nici unul dintre ele nu a

fost special conceput pentru a studia politicile publice dar fiecare oferă un mod individual

de a reflecta asupra politicilor publice şi chiar sugerează aspecte legate de cauzele şi

consecinţele politicilor publice.

Aceste modele nu se află în competiţie, în sensul că nu putem spune că unul este mai bun

decât altul. Fiecare oferă o altă perspectivă asupra vieţii politice şi fiecare ne ajută să

înţelegem diverse aspecte legate de politicile publice.

Institutionalism/etatism:

Sub această denumire vom grupa teoriile care explică alegerea alternativelor de politică

publică în contextul decizional institutionalizat al statului.

46

Principala unitate de analiză o reprezintă factorul de decizie sau organizaţia responsabilă

cu luarea deciziei. Constrângerile ce derivă din contexte sociale sunt mult mai slabe în

explicarea compatibilităţilor şi incompatibilităţilor factorilor de decizie. Explicaţiile

centrate pe rolul statului indică faptul că orice schimbare în politica publică este mai bine

înţeleasă prin prisma percepţiilor şi interacţiunilor dintre factorii de decizie şi alţii într-un

context organizaţional specific nivelului guvernamental. Când aceste orientări au în vedere

influenţele sociale, ele tratează lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia publică şi

alegerile ca variabile care influenţează reacţia oficialităţilor în materie de politică publică.

Originea schimbărilor în politica publică se afla în cadrul instituţiilor.

Instituţiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru ştiinta politică. În

mod tradiţional definim ştiinţa politică ca şi studiul instituţiilor guvernamentale.

Activităţile politice sunt centrate în jurul instituţiilor guvernamentale iar politica publică

este în mod autoritar determinată, implementată si întarită de către aceste instituţii.

Relaţia dintre politică publică şi instituţiile guvernamentale este foarte strânsă. Instituţiile

guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. În primul rând,

guvernul oferă legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezintă adesea

obligaţii legale pentru cetăţeni. Şi alte tipuri de politici publice venind dinspre biserică,

organizaţii profesionale, corporaţii etc sunt privite ca fiind foarte importante. Însă numai

politicile guvernamentale implică obligaţii legale. În al doilea rând, politicile

guvernamentale implică universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la toţi

oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinând altor grupuri pot să se extindă numai

la o parte a societăţii. În al treilea rând, guvernul monopolizează forţa coercitiva într-o

societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate în cazul nerespectării unei

politici publice. Sancţiunile care pot fi inpuse de alte grupuri şi organizaţii sunt cu mult mai

limitate.

Tradiţional, abordarea instituţională în ştiinţa politică nu dă prea multă atenţie legăturii

dintre structura instituţiilor guvernamentale şi conţinutul politicilor publice. În schimb,

studiile institutionaliste descriu în detaliu instituţii guvernamentale dar fără o interogare

sistematică privind impactul caracteristicilor instituţionale asupra outputului reprezentat de

politicile publice. Aranjamentele constituţionale şi legale sunt descrise minuţios dar

legătura dintre aceste aranjamente şi politica publică ramâne în mod general superficial sau

deloc explicată.

Pentru a explica situaţiile de aparenta autonomie a statului în definirea problemelor publice

şi dezvoltarea soluţiilor inerente, această perspectivă abordează rolul factorilor de decizie

47

guvernamentali într-un context mai larg. În opoziţie cu modelul claselor sociale şi a

grupurilor de interes, statul este separat de societate şi înzestrat cu interese pe care le

urmăreşte sau depune toate diligenţele în acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi

enumerate şi obţinerea şi menţinerea unei poziţii hegemonice vizavi de ceilalţi actori

sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societăţii în accepţiunea elitelor

politice reprezentând diferite regimuri, precum şi interesele particulare ale suporterilor unui

regim în menţinerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:362; Stepan 19783; Skoepol 1985:154) În

orice moment aceste interese pot să corespundă sau nu cu interesele claselor sociale sau

grupurilor. Statul astfel poate promova o politică publică care favorizează grupuri sociale,

dar aceasta nu implică faptul că aceste grupuri îşi impun punctul de vedere asupra elitelor

care au un rol în elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate întâmpla ca factorii

de decizie să adopte independent o alternativă sau să fi fost supuşi unor presiuni pentru a

adopta o politică publică particulară. Este clar că din această perspectivă nu este posibil să

se determine cu certitudine cine iniţiază politica publică ori cine controlează acţiunea

statului în raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmărind propriul

interes, poate adopta o politică publică care nu este benefică ori care poate dăuna

intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este condiţionată în mare

măsură de puterea şi autonomia statului, factori care variază de la un regim la altul şi în

timp (Migdal 1987, 19885; Skoepol 19856). În consecinţă, statul este mai mult decât o arenă

pe fundalul căreia se desfăşoară conflictul social sau un instrument de dominaţie utilizat de

clasa socială ori alianţa de clase sociale dominantă. Este un actor influent şi de sine stătător.

Prin urmare, se consideră că elitele politice nu sunt puternic constrânse de interese sociale

şi că ele au capacitatea de a elabora diferite motivaţii pentru probleme diverse, precum şi

strategii diferite pentru soluţionarea lor. În situaţii specifice, ele reflectă nu numai

interesele statului, dar şi pe cele ale regimului.

Într-o analiză a intereselor statale, Bennett şi Sharpe explică modalitatea prin care statul îşi

însuşeşte interese ce pot fi definite.

2 Nordlinger, Eric A.1987 “Taking the State Seriously”. În volumul “Understanding Political Development” editat de Myron Weiner şi Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.3 Stepan, Alfred.1978.”The State and the Society”.Princeton University Press4 Skocpol, Theda.1985.”Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Research”În volumul “Bringing the State Back In” editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer şi Theda Skocpol. Cambridge University Press.5 Migdal, Joel. 1987.”Strong States, Weak States:Power and Accomodation”. În volumul “Understanding Political Development” editat de Myron Weiner şi Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co Migdal, Joel.1988.”Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World”.Princeton University Press.6 idem

48

(1) orientarea iniţială fundamentează crearea statului în special în stabilirea bazelor

sociale;

(2) această orientare este creată şi modificată pe măsură ce statul se confruntă cu noi

probleme, inventează noi strategii şi îşi întăreşte capacitatea de a soluţiona

problemele, deşi instituţionalizarea orientării iniţiale limitează percepţia unor

probleme şi modul de soluţionare a lor;

(3) schimbări masive în cadrul personalului guvernamental generează o nouă

orientare sau la reformulări ale celei vechi.

Bennett şi Sharpe consideră că aceste „orientări încorporate” ale statului sunt

„instituţionalizate prin ministere şi agenţii - în modul de diagnosticare şi soluţionare a

problemelor şi în modul de distribuţie a responsabilităţilor personalului şi a resurselor”

(Bennet, Douglas C. şi Kenneth E. Sharpe.1985.”Transnational Corporations versus the

State:The Political Economy of the Mexican Auto Industry”.Princeton University Press)..

În acest fel ministerele şi agenţiile care acţionează în numele statului conservă un grad mult

mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este determinat de relaţia pe de-o

parte dintre stat şi interese sociale influente, iar pe de altă parte dintre primele două şi

contextul internaţional, relaţii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul şi prin extensie elitele

politice luptă pentru autonomie în elaborarea şi implementarea politicilor publice fără a o

dobândi. Modificarea indusă politicilor publice este explicată de circumstanţe diferite care

contribuie la redefinirea problemelor şi soluţiilor inerente şi de tentativele de a atinge

interesele globale ale statului care necesită noi iniţiative atunci când politica publică

iniţială a generat consecinţe neanticipate ori de situaţii care modifică autonomia statului

(Grindle, Merilee S..”Politics and Policy Implementation in the Third World”.Princeton

University Press 1980).

În modelul intereselor proprii statului reformele instituţionale şi ale politicilor publice sunt

rezultatul interacţiunii dintre tentativele celor care elaborează politica publică de a răspunde

la problemele publice (policy-makers) şi constrângerile de natură politică, socială,

economică şi de experienţa în politica publică. Modelul constituie însă un mijloc de

măsurare a activismului liderilor politici şi a celor care elaborează politica publică (policy-

makers) în determinarea rezultatelor politicii publice şi în ceea ce priveşte atingerea

obiectivelor naţionale de dezvoltare. Prezintă importanţă în contextul ţărilor în curs de

dezvoltare unde statul frecvent are iniţiativa în definirea scopurilor generale şi orientarea

societăţii. Noţiunea de „orientări încorporate” justifică tendinţele unor state de a urmări

consecvent un anumit plan de acţiune. Acest model demonstrează că elitele politice joacă

49

un rol activ în promovarea unor teorii ale dezvoltării în încercare lor de a crea alianţe,

legiferând măsuri reformiste şi dând naştere unor noi elite birocratice. În acelaşi timp,

foarte mult din cercetarea academică realizată în acest cadru teoretic până în prezent

rămâne ruptă de realitate, întocmai ca şi modelul analitic al claselor sociale. De asemenea,

deşi acţiunile celor care elaborează politicile publice pot fi înţelese prin intermediul acestui

model, abordarea nu convinge în ceea ce priveşte modalitatea de însuşire de către elitele

politice a unor preferinţe particulare.

În ciuda îngustimii de focus din analiza instituţională trebuie să vedem şi aspectele

productive ale acestui model. Instituţiile guvernamentale structurează modele de

comportament pentru individ şi grupuri. Prin « structurează » înţelegem faptul că aceste

modele de comportament tind să dureze în timp. Aceste modele stabile de comportament

ale individului şi grupurilor pot să afecteze conţinutul politicilor publice. Instituţiile pot să

fie astfel structurate încât să faciliteze anumite outcamuri de politică publică şi/sau să

obstructioneze altele. Pot să ofere avantaje unor anumite grupuri şi să le dezavantajeze pe

altele. Pe scurt, structura instituţiilor guvernamentale poate fi foarte importantă pentru

consecinţele de politică publică.

Abordarea institutionalistă nu trebuie neapărat să fie văzută ca simplistă şi descriptivă.

Putem să ne întrebăm asupra relaţiilor care există între aranjamentele instituţionale şi

conţinutul politicilor publice, putem să investigăm aceste relaţii într-un mod comparativ şi

sistematic. Este important să reţinem faptul că impactul aranjamentelor instituţionale

asupra politicilor publice reprezintă o chestiune empirică care merită investigată. Frecvent

reformatori entuziaşti au considerat că o schimbare într-o structură instituţională va aduce

de la sine schimbări în politica publică, fără a mai investiga adevarata relaţie dintre

structura instituţională şi politicile publice. Astfel se poate uşor cădea într-o capcană ,

asumând în mod necesar faptul că o schimbare instituţională va aduce schimbări în

politicile publice. Trebuie să analizăm cu atenţie impactul structurii asupra politicilor

publice. S-ar putea să descoperim faptul că atât structura cât şi politicile publice sunt în

mod larg determinate de forţe sociale şi economice şi atunci « jocul » legat de schimbarea

instituţională va avea un impact foarte mic asupra politicilor publice (în condiţiile în care

forţele determinante ramân aceleaşi).

50

Modelul procesual:

Analiza secvenţială – analizează procesul de realizare a politicilor publice propunând o

împărţire în secvenţe (paşi) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secvenţă

este distinctă din punct de vedere temporal şi funcţional, ea fiind analizată separat în cadrul

acestui model.

Unul dintre scopurile acestui efort de investigaţie este de a releva modelele « proceselor »

politice. În acest sens s-a încercat o grupare a diverselor activităţi în funcţie de relaţia lor cu

politica publică. Rezultatul constă în configurarea unei secvenţe de procese specifice

politicilor publice:

Identificarea problemei Cererea expresă de acţiune guvernamentală

Stabilirea agendei(captarea atenţiei factorilor

de decizie asupra asupra unor probleme

specifice)

Decizia asupra problemelor care se vor

regăsi pe agenda

Formularea de propuneri de politică publică Dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva

probleme specifice

Legitimarea deciziilor de politică publică Selectarea unei propuneri

Construcţia suportului politic pentru

susţinerea propunerii respective

Adoptarea propunerii prin act legislativ

Implementarea de politici publice Organizarea administraţiei

Stabilirea ofertei de servicii

Stabilirea resurselor financiare prin taxe sau

alte mijloace

Evaluarea de politici publice Studierea programelor

Raportarea de outputuri pentru programele

guvernamentale

Evaluarea de impact

Sugerarea de metode de îmbunătăţire sau

ajustări ale procesului de politicile publice

Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este văzut ca o serie de activităţi

politice. Acest tip de analiză permite studierea modului în care se iau deciziile sau a

modului în care trebuie ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei discuţii asupra substanţei

51

politicilor publice (cine ce primeşte şi de ce). Deci nu se studiază conţinutul politicilor

publice, ci doar procesul de constituire al politicilor publice.

În ciuda îngustimii de analiză concentrată doar pe studierea politicilor publice ca şi proces,

acest model ne ajută să înţelegem diversele activităţi implicate. Trebuie să reţinem faptul că

realizarea de politici publice implică stabilirea de agenda (atragerea atenţiei din partea

actorilor cu putere de decizie), formularea de propuneri (selectarea opţiunilor de politică

publică), legitimare de politică publică (dezvoltarea suportului politic), implementarea de

politică publică (crearea administraţiilor, cheltuirea fondurilor, întărirea legislaţiei) şi

evaluarea de politică publică (analiza modului în care politica publică şi-a atins obiectivele,

stabilirea de corecţii) (Dupa Dye, Thomas R.1998.”Understanding Public Policy”.Prentice-

Hall Inc.).

Desigur, există o relaţie între modul în care politicile publice au fost făcute şi conţinutul

acestora şi vice versa. Aceasta este o problemă care merită atenţie. Dar, aşa cum am arătat

şi în prezentarea modelului instituţionalist, trebuie evitată capcana asumării faptului că o

schimbare în procesul de realizare a politicilor publice va aduce întotdeauna schimbări în

conţinutul politicilor publice. Este foarte posibil ca anume constrângeri de ordin social,

economic, tehnologic să determine ca schimbările de proces (proces închis sau deschis,

52

Formulare de propuneri

Stabilirea agendei

Implementare

Evaluare

Identificarea problemei

Legitimarea propunerilor

competitiv sau necompetitiv, pluralist sau elitist) să aibe doar o importanţă minoră asupra

conţinutului politicilor publice.

Teoria grupurilor:

Teoria grupurilor presupune faptul că interacţiunea dintre grupuri este elementul esenţial în

politică. Indivizii cu interese comune se reunesc în grupuri formale sau informale pentru a

exercita mai eficient presiuni asupra guvernului în vederea satisfacerii intereselor

individuale şi de grup. Indivizii sunt importanţi în politică numai dacă acţionează ca parte

sau în numele unui grup de interes. Grupurile devin un fel de punte între individ şi guvern.

Iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influenţa politicile publice. Sarcina sistemului

politic este de a organiza grupurile de conflict (1) stabilind o serie de reguli ale jocului, (2)

aranjând compromisuri şi echilibrând interese, (3) întărind prin lege compromisurile

stabilite şi întărind aplicarea acestor compromisuri.

Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezintă echilibrul atins la un moment dat în

această luptă perpetuă a grupurilor. Acest echilibru este influenţat de importanţa relativa a

unor anumite grupuri de interes. Schimbările în această importanţă relativă conduc la

schimbări în profilul de politică publică.

Influenţa grupurilor este dată de către numarul lor, bogăţie, tărie organizaţională,

conducere, acces la cei ce iau decizii şi coeziune internă.

Teoria grupurilor descrie orice activitate politică în termenii luptei între grupuri. Cei ce fac

politici publice apar ca fiind în permanenţă constrânăi să facă faţă constângerilor venind

dinstre diferite grupuri. Intregul sistem politic este coagulat de către echilibrul dintre câteva

forţe. În primul rând avem grupurile latente. Aceste grupuri nu sunt întotdeauna visibile dar

pot fi activate de câtre un alt grup organizat şi împreună pot distruge starea de echilibru

relativ a sistemului.

În al doilea rând avem întrepătrunderea de membership. Fiecare individ este membru în

mai multe grupuri. Valorile la care aderă individul se regăsesc simultan în toate grupurile la

care el aderă.

În al treilea rând echilibrul ce rezultă din competiţia dintre grupuri ajută la echilibrarea

sistemului în ansamblu. Nici un grup nu reprezintă majoritatea. Puterea fiecărui grup este

controlată şi echilibrată de puterea altor grupuri concurente.

Teoria elitelor:

53

Politica publică poate fi analizată şi ca preferinţă şi expresie a valorilor unui elite

guvernamentale. Deşi se spune adesea că politicile publice reflectă cererea publicului, acest

lucru poate fi considerat mai degraba un mit. Teoria elitelor sugerează faptul că masele sunt

apatice şi prost informate. Elitele modelează opiniile şi problemele de politică publică, mai

degrabă decât masele influenţează elitele. Politicile publice coboară dinspre elite spre mase

şi nu invers.

Prezumţiile teoriei elitelor sunt următoarele:

- societatea este divizată între cei puţini care deţin puterea şi cei mulţi care sunt lipsiţi de

putere. Numai un mic numar de persoane deţin puterea de a aloca valori pentru societate.

Masele nu decid în materie de politică publică ;

- cei puţini care guvernează nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. În general ei fac

parte din grupurile privilegiate socio-economic ale societăţii;

- deplasarea nonelitelor către poziţiile elitelor trebuie să se facă continuu şi lent pentru a

păstra stabilitatea sistemului şi a evita revolutiile. Numai nonelitele care acceptă consensul

de bază al elitelor pot fi admise în cercurile guvernamentale ;

- elitele împărtaşesc consensul asupra unor valori fundamentale esenţiale pentru

prezervarea sistemului ;

- politicile publice nu reflectă cererile maselor ci, mai degrabă, preferinţele şi valorile

elitelor. Din acest motiv schimbările în politicile publice sunt mai degrabă incrementale

decât revoluţionare;

- elitele active sunt prea puţin subiect al influenţei din partea maselor apatice. Elitele

influentează masele mai mult decât invers.

Care sunt implicaţiile teoriei elitelor pentru analiza de politici publice?

În primul rând, elitismul implică faptul că politicile publice nu reflectă cererile publicului

ci reprezintă mai mult interesele şi valorile elitelor.

Schimbarea şi inovaţia în politicile publice apar ca rezultat al redefinirii valorilor de către

elite. Datorită conservatismului caracteristic elitelor schimbare nu poate să fie decât

incrementalistă şi nu revoluţionară. Politicile Publice sunt mai degraba modificate, nu

înlocuite.

54

Schimbări în natura sistemului pot să apară în condiţiile în care anumite evenimente

ameninţă sistemul. În acest caz elitele, actionând în baza propriului interes, vor institui

reforme pentru a prezerva sistemul şi locul lor în cadrul acestuia.

Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului. Un anume tip de

« noblesse oblige » poate să conducă la faptul că bunăstarea maselor să fie un element

important în luarea deciziilor.

Elitismul nu înseamnă că elitele şi politicile publice promovate de ele sunt

împotriva maselor, ci faptul că responsabilitatea pentru bunăstarea maselor se află la

nivelul deciziilor luate de elite şi nu la nivelul maselor.

În al doilea rând, elitismul vede masele ca pe ceva amorf, pasiv, apatic şi prost

informat. Sentimentele maselor sunt manipulate de către elite şi nu invers. Iar comunicarea

între elite şi mase e unidirecţională, de sus in jos. Cu toate acestea, alegerile şi competiţia

între partide pentru putere există dar fără a permite accesul maselor la guvernare. Aceste

instituţii « democratice, alegerile şi partidele sunt importante pentru valoarea lor simbolică.

Ele ajută la legarea maselor de sistemul politic oferindu-le ocazia să joace un rol

limitat, în ziua alegerilor.

Elitismul susţine că există un set de valori comune şi norme pentru elite. Desigur, există şi

anume dispute, neînţelegeri în jurul acestor valori şi norme. Dar regulile generale ale

jocului sunt înţelese şi respectate de către elite. Competiţia între elite se desfăşoară în

cercul strâmt al câtorva centre de putere.

Raţionalismul:

O politică publică raţională este aceea care maximizează câştigul social. Aşa fiind,

guvernul trebuie să aleagă politicile care aduc câştiguri societăţii excedând suma investită

în implementarea acestor politici. Există două reguli importante în definirea câştigului

social maxim. În primul rând, nici o politică publică nu trebuie adoptată dacă costurile

exced beneficiile. În al doilea rând, dintre alternativele de politică publică, cei ce iau decizii

trebuie să o aleagă pe aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la cost.

Cu alte cuvinte, o politică publică este raţională atunci când echilibrul dintre

valorile sacrificate şi valorile câştigate este perfect. Nu trebuie să înţelegem raţionalismul

într-un mod simplist, redus doar la dimensiunea economica (cât costă implementarea unei

anume alternative). Raţionalismul implică luarea în calcul a tuturor valorilor sociale,

55

politice şi economice implicate în implementarea unei anume politici publice, nu numai

costul ei în bani.

Pentru a selecţiona o politică publică raţională, cei ce iau decizii trebuie:

- să cunoască valorile societăţii şi ierarhizarea lor;

- să cunoască toate alternativele de politică publică posibile;

- să cunoască consecinţele pentru fiecare alternativă de politică publică în parte;

- să cunoască raportul între beneficii şi cost pentru fiecare alternativă;

Pentru a adopta o politică publică raţională trebuie să avem o cunoştere profunda a

societăţii.

Acest model este utilizat adesea pentru a considera marimea optima a unui program

guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie să crească pâna în punctul în care un

anume câştig social este obţinut. Analiza cost-beneficiu este specifică pentru acest mod de

abordare a politicilor publice şi reprezintă principalul cadru analitic utilizat pentru

evaluarea deciziilor de cheltuire a banului public.

Cu toate acestea, sunt multe bariere în adoptarea unei decizii de politică publică

raţională. E foarte greu să iei o decizie pur raţională. Modelul acesta rămâne foarte

important pentru scopuri analitice. Iată care sunt barierele care împiedică ca deciziile de

politică publică să fie pur raţionale:

- nu se pot determina beneficiile pentru întreaga societate, ci numai pentru anumite grupuri

sociale sau indivizi; chiar şi în acest ultim caz apar numeroase conflicte şi contradicţii;

- numeroasele beneficii şi costuri conflictuale nu se pot măsura cu exactitate (ex: nu poţi

cumpară demnitatea individului cu o creştere a taxelor);

- cei ce iau decizii nu sunt motivaţi exclusiv de maximizarea câştigului social, ci şi de

elemente precum puterea, status, realegere, bani etc;

- căutarea alternativei « perfecte » e foarte dificilă. Cei ce iau decizii se opresc în momentul

în care găsesc o alternativă care să funcţioneze;

- investiţiile mari în programe guvernamentale determină ca cei ce iau decizii să

temporizeze luarea deciziilor în preajma alegerilor;

- există nenumarate bariere în colectarea informaţiei necesare pentru a alege cea mai bună

alternativă: costul informaţiei, disponibilitatea informaţiei, timpul implicat în culegerea

informaţiei necesare;

56

- incertitudinile cu privire la consecinţele adoptării unei anume politici publice sunt foarte

complexe ceea ce face ca cei ce iau decizii să prefere să îmbunătăţească variantele de

politică publică vechi în locul adoptării unor politici publice noi;

- natura segmentata a procesului de realizare a politicilor publice în marile birocraţii face

dificilă contabilizarea şi coordonarea tuturor imputurilor venite din partea diverşilor

specialişti şi înglobarea lor într-o decizie ideală de politică publică.

Incrementalismul:

Incrementalismul consideră politicile publice ca pe o continuare a activităţilor

guvernamentale trecute, doar cu îmbunătăţiri incrementale. Charles E. Lindblom7 a

prezentat pentru prima oară modelul incremental realizând o critică a modelului raţional de

luarea a deciziilor. Aşa cum arăta Lindblom, cei ce iau decizii nu realizează anual o

revedere a actualelor şi propuselor politici publice, nu identifică din nou valori societale, nu

calculează din nou raportul cost-beneficii. Constrânşi de timp, informaţie, şi costuri aceştia

nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor. Trebuie să luăm în calcul şi

elementul politic care nu permite întotdeauna stabilirea unor scopuri societale clare şi un

calcul exact al raportului cost-beneficiu. (Lindblom, Charles E.1959.”The Science of

Muddling Through” în Public Administration Review)

Modelul rational recunoaşte natura « raţional-comprehensivă » a procesului de

formare a politicilor publice şi descrie un mod mai conservativ de funcţionare a procesului

de politicile publice.

Pentru incrementalism programele şi politicile publice existente sunt considerate baza

pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificări, variante, creşteri şi descreşteri

ale vechilor programe. Cei ce iau decizii acceptă legitimitatea vechilor programe şi adesea

consideră că trebuie continuat pe linia lor.

În primul rând există constrângeri în termeni de timp, informaţie şi bani pentru a investiga

noi alternative de politici publice. Cei ce iau decizii nu au capacitate predictivă suficientă

pentru a cunoaşte consecinţele fiecărei alternative. Cei ce iau decizii acceptă legitimitatea

vechilor politici publice pentru că în acest caz incertitudinile cu privire la consecinţele

politicilor publice sunt reduse. Adesea se continuă din acest motiv politicile publice care nu

sunt eficiente, dar predictibile în termeni de consecinţe.

7

57

Nu trebuie uitat faptul că lansarea unei noi politici publice, a unui nou program presupune

costuri mari de lansare (sunk costs). Aceste investiţii pot să fie în bani, clădiri, dispoziţii

psihologice, practici administrative, structuri organizaţionale.

Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (expedient) din punct de vedere politic. Mult

mai uşor se cade de acord asupra unor modificări de buget sau modificări de altă natură pe

programe preexistente. Conflictele mari apar când trebuie luate decizii de tipul « totul sau

nimic », « da sau nu ». Incrementalismul permite reducerea conflictelor, menţinerea

stabilităţii şi prezervarea sistemului politic.

În final adaugăm faptul că în absenţa unei concertări de opinie asupra ierarhiei valorilor

într-o societate e mult mai simplu şi practic pentru un guvern să continue programe

preexistente mai degrabă decât să se angajeze într-o « cruciadă » pentru lansarea unei

scheme de politici publice noi.

Public choice:

Public choice reprezintă o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de politici

publice. Dacă economiştii studiază comportamentul indivizilor pe piaţă şi spun că aceşti

indivizi îşi urmăresc propriul interes, ştiinţa politică studiază comportamentul indivizilor în

spaţiul public şi face aceiaşi asumpţie cu privire la faptul că indivizii îşi urmăresc propriul

interes.

Pentru « public choice theory » indivizii au acelaşi comportament în politică ca şi pe piaţa.

Aceste teorii consideră că toţi actorii politici: electorat, plătitori de taxe, candidaţi,

legislatori, birocraţi etc- încearcă să-şi maximizeze propriul beneficiu în politică aşa cum se

întâmplă şi pe piaţă.

James Buchanan, economist laureat al premiului Nobel şi autor de referinţă pentru public

choice theory, consideră că indivizii vin împreună în politică pentru a-şi satisface propriul

interes. (Buchanan, James M,.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a

Theory of the Rent-seeking Society” editată de James M. Buchanan, Robert D. Tollison şi

Gordon Tullock. Texax A&M University Press. )

Guvernul este o formă de contract între indivizi care cad de acord pentru un beneficiu

mutual ca să respecte legile şi să suporte guvernul în schimbul protecţiei propriilor vieţi,

libertăţilor şi proprietăţilor. Este adevărat faptul că, guvernul trebuie să îndeplinească o

serie de funcţii pe care piaţa nu le îndeplineşte. El are rolul de a îndrepta lucrurile acolo

unde mecanismele pieţei eşuează (« market failure) ».

58

În primul rând guvernul trebuie să ofere bunuri de utilitate publică, bunuri şi servicii care

trebuie oferite tuturor fără excepţie. Serviciile de apărare naţională sunt un bun exemplu

pentru acest caz. Pe de altă parte, externalităţile sunt un alt domeniu în care guvernul

intervine iar mecanismele pieţei se dovedesc insuficiente. O externalitate intervine atunci

când o activitate a unui individ, firmă sau guvern local impune costuri necompensate

asupra celorlalţi. Un exemplu în acest sens îl reprezintă poluarea aerului şi apei. Guvernul

răspunde la aceste situaţii fie reglementând activităţile care pot conduce la externalităţi, fie

impunând penalităţi pentru aceste activităţi pentru a compensa costul lor pentru societate.

« Public choice theory » ajută la explicarea faptului că, în general, partidele politice şi

candidaţii eşuează în a oferii alternative de politici publice clare în campaniile electorale.

Partidele şi candidaţii nu sunt interesaţi în a avansa principii, ci în a câştiga alegerile. Ei

formulează propuneri de politici publice pentru a câştiga alegerile; ei nu câştigă alegerile

pentru a formula politicile publice.

Fiecare partid şi candidat caută să prezinte alternativa de politici publice cea mai atractivă

pentru electorat, deplasându-se spre « centru », spre variantele cel mai puţin conflictuale,

pentru a creşte numărul de votanţi.

Există şi o serie de probleme pe care acestă teorie le ridică. Oficialii guvernamentali nu au

întotdeauna informaţiile necesare pentru a analiza schimbările în preferinţele alegătorilor.

Diferit de situaţia consumatorilor pe piaţă, votanţii « consumatori » nu se angajează

permanent în activităţi de votare. Când candidaţii află cu adevarat preferinţele electoratului

se poate să fie prea târziu, alegerile fiind deja compromise. Chiar după alegeri, candidaţii

pot doar presupune dacă au intuit corect sau nu preferinţele electoratului. Rezultatele

voturilor nu sunt întotdeauna informative din punct de vedere al politicilor publice dorite

de electorat.

În absenţa unei bune informări despre preferinţele electoratului, tendinţa politicienilor şi

birocraţilor este de a considera faptul că puterea lor în societate nu este limitată. Au

tendinţa de a exagera beneficiile programelor guvernamentale, utilizează diverse « iluzii

fiscale » precum taxe mascate, finanţare de deficit etc., toate acestea conducând la o

subestimare a costurilor guvurnamentale. Toate aceste « eşecuri politice » duc la

supraoferta de bunuri şi servicii şi suprataxare a cetăţenilor.

« Public choice theory » contribuie şi la o mai bună înţelegere a activităţii grupurilor de

interes şi a modului în care acestea afectează politicile publice. Majoritatea guvernelor

oferă « quasi-bunuri publice » de care beneficiază doar anumite grupuri. Este raţional

pentru indivizii care urmăresc interesele proprii să se organizeze pentru a face presiuni mai

59

eficient asupra guvernului pentru satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii

specifice pot fi distribuite către toţi plătitorii de taxe, mulţi dintre ei neparticipând în nici un

fel pentru obţinerea acestora din partea guvernului. Dar se poate întâmpla şi invers.

Pentru a-şi atrage suporteri, membrii şi contribuţii, grupurile de interes trebuie să-şi

dramatizeze cauza pentru a convinge de faptul că ignorarea cererilor lor reprezintă un

pericol pentru societate. Chiar atunci când guvernul le indeplineşte cererile, grupurile de

interes trebuie să formuleze alte cereri pentru a rămâne « în cursă ». Cu alte cuvinte şi

grupurile de interes, ca şi actorii politici, îşi urmăresc propriul interes pe piaţa politică.

Teoria sistemelor:

Această teorie concepe politicile publice ca şi răspuns al sistemului politic la forţele

exteriore din mediu. Aceste forţe exterioare sunt văzute ca şi imputuri. Mediul unui sistem

reprezintă orice condiţie sau circumstanţă definită ca exterioară limitelor sistemului politic.

Sistemul politic este un grup de structuri şi procese intercorelate care functionează autoritar

în vederea alocării de valori către societate. Outputurile sistemului politic sunt valori

alocate autoritar, iar aceste alocări reprezintă politicile publice.

Teoria sistemelor prezintă politicile publice ca şi outputuri ale sistemului politic. Conceptul

de sistem implică un set identificabil de instituţii şi activităţi într-o societate care

funcţionează pentru a transforma cererile în decizii autoritare, cerând suport din partea

întregii societăţi. Conceptul de sistem implica faptul că elementele sistemului sunt

intercorelate şi că sistemul răspunde forţelor provenind din mediul extern pentru a se

prezerva. Inputurile sunt primite de către sistem sub formă de cereri şi suport. Cererile apar

atunci când indivizi sau grupuri, ca răspuns la condiţii din mediu reale sau percepute,

acţionează pentru a modifica politicile publice. Suportul apare atunci când indivizii sau

grupurile acceptă rezultatele alegerilor, respectă legile, plătesc taxele, în general se

conformează deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de cereri, unele

dintre ele fiind în raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri în outputuri (politici

publice), trebuie stabilite o serie de reglementări. E recunoscut faptul că outputurile

(politicile publice) pot modifica mediul şi cererile venind dinspre acesta. Sistemul se

prezervă producând o cantitate rezonabilă de outputuri care să satisfacă diverse cereri,

bazându-se pe ataşamentul şi suportul pentru sistemul politic şi utilizând, când e cazul,

forţa.

60


Obligatorie

L.G. Popescu , Administraţie şi Politici Publice, ed. Economică, 2006

Helen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor în Uniunea

Europeană, ed.5 Oxford University Press, 2005

Opţională

Buchanan, James M,.1980.”Rent Seeking and Profit Seeking”. In “Toward a Theory of the

Rent-seeking Society” editată de James M. Buchanan, Robert D. Tollison şi Gordon

Tullock. Texax A&M University Press Lindblom,

Charles E.1959.”The Science of Muddling Through” în Public Administration Review

Thomas R.1998.”Understanding Public Policy”.Prentice-Hall Inc.


Realizaţi un scurt eseu (maxim 2 pagini) referitor la teoria europeană a politicilor

publice

Această lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui, Se va acorda 1 punct (10% din nota finală) pentru rezolvarea corespunzătoare a sarcinii.

61


Enumeraţi cel puţin trei modele de analiză a politicilor publice şi analizaţi unul la

alegere.

Definiţi şi argumentaţi sintagma Politică publică

Enumeraţi cel puţin trei probleme de politiic publice şi analizaţi una la alegere.

62

MODULUL 4 : DINAMICA STRUCTURALĂ A SECTORULUI PUBLIC ŞI

GUVERNANŢA MULTINIVEL: ÎNTRE IERARHIE, PIAŢĂ ŞI STRUCTURA DE

REŢEA

4.1. Între ierarhie şi piaţă

De peste două decenii, se manifestă o preocupare constantă pentru reformarea

sectorului public. În acest sens, au fost create o multitudine de modele, dar este destul de

dificil de afirmat, cu certitudine, care dintre acestea este cel optim.

În anumite ţări europene există aşteptări faţă de remodelarea statului. În altele,

reforma a presupus schimbări ample, focalizate asupra îmbunătăţirii performanţelor

sectorului public.

Ceea ce contează este, în fond, că în toate ţările europene modelul schimbării

sectorului public este, mai mult sau mai puţin, pus în discuţie cu o vigoare necunoscută

până în prezent.

Întrebările ce se impune în aceste condiţii sunt: De ce ? Care sunt forţele ce induc,

cu atâta tenacitate, nevoia de schimbare a acestui sector ? Cum pot fi explicate

similarităţile, dar diferenţele existente între ţările europene?

Poziţia centrală a modelului de schimbare este ocupată de procesul de decizie al elitei.

Această plasare nu este accidentală deoarece majoritatea specialiştilor în schimbare sunt de

acord că aceasta este rezultaul unei abordări top-down, în sensul că necesită conştientizarea

şi angajarea totală a factoilor de decizie politică, a managerilor executivi şi funcţionarilor

publici de rang înalt.

Schimbarea este puternic influenţată de caracteristicile sistemului politico-

administrativ existent, care se suprapun peste cele ale procesului de management al

schimbării. Aceste sisteme sunt cele ce definesc cadrul în care se va derula schimbarea şi în

care se impune luarea în considerare a diferitelor variabile contextuale, ceea ce depăşeşte

cu mult aborbările concentrate doar asupra unor caracteristici instrumentale ale schimbării

(sistemele calităţii totale, bugetarea orientă spre rezultate, contractul de performanţă sau

altele astfel de instrumente se pot dovedi fie insuficinte, fie inadecvate)

Atenţia este, în cazurile citate, acordată cu prioritate unei variabile sau alteia în

detrimentul unei analize serioase a variaţiilor contextului în care intervenţia are loc.

63

Teoria activităţii sectorului public se integrează în două logici complementare: pe

de-o parte, aceea a teoriei organizaţiilor, iar pe de altă parte, logica teoriei generale a

acţiunii.

Activitatea acestui sector trebuie înţeleasă mai întâi ca rezultat al funcţionării în

calitate de organizaţie sau ansamblu de organizaţii. Ea apare, ca atare, dintr-un mod de

analiză bine definit sociologia organizaţiilor, care a cunoscut o dezvoltare rapidă în anii

’50, găsindu-şi expresia în numeroase lucrări şi publicaţi ştiinţifice, printre care amintim

lucrările lui M. Crozier, T. Parsons şi H.A. Simon.

Înţelegerea sectorului public ca organizaţie a schimbat profund reprezentările

existente până în acel moment şi a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice.

Din această perspectivă, G. Timsit, în La science administrative d’hier á demain et

aprés demain, rezuma contribuţiile analizei organizaţionale în următoarea formă:

în raport cu imaginea unui sector public instrumental, total supus puterii

politice, organizaţiile administrative apar ca nişte actori, bucurându-se de o anumită

armonie;

separarea dintre administraţie şi societatea civilă este, de asemenea, repusă

în discuţie. Relaţiile dintre organizaţie şi mediul extern constituie un element fundamental

al configuraţiei şi al echilibrului său;

caracterul unitar şi ierarhic al administraţiei este înlocuit de reţelele

organizaţionale ce au propriile logici şi propriile obiective.

Se conturează, astfel, destul de pregnant imaginea unei administraţii împărţite între

raţiuni contrare, după cum sublinia G. Timsit.

Ideea sistemului de acţiune introdusă de T. Parsons (1953) a fost ulterior dezvoltată

de Crozier şi Friedbarg (1977) prin trecerea la sintagma organizarea sistemului. Autorii

definesc sistemul de acţiune ca fiind „ansamblu uman structurat, care coordonează

acţiunile participanţilor săi prin mecanisme de joc relativ stabile şi care îşi menţine

structura, adică stabilitatea jocurilor şi raporturilor acestora prin mecanisme de reglare,

care, de fapt, constituie alte jocuri”.

Problematica sistemelor de acţiune este o generalizare în termenii sistemului

deschis şi deasupra organizăriilor formale ale problematicii organizaţionale. Crozier şi

Friedbarg (1977) susţin “că organizaţiile se plasează la capătul unui continuu de sisteme

de acţiune concrete, al căror grad de formalizare, de structurare a conştiinţei

participanţilor şi de responsabilitate umană asumată deschis, iar modul de reglare poate

64

varia de la reglarea inconştientă a sistemului de acţiune la reglarea conştientă a unei

organizaţii perfect raţionaliste”

Actualul proiect structural are ca obiectiv principal, aşa după cum releva M.

Massenet (1975) „transformarea structurii tradiţionale formale, ierarhizate, rigide,

ineficace şi costisitoare într-o multitudine de agenţi însărcinaţi, într-un domeniu specific,

cu optimizarea rezultatelor intervenţiilor publice”

Această reformare a sectorului sectorului public ridică câteva probleme interesante

în analiza economică . Ce tip de instituţii economice, de mecanisme competitive sau

mecanisme ierarhice pot fi considerate capabile să configureze un cadru eficient de

conducere a tranzacţiilor în cadrul acestui sector? (Coase, 1988; Williamson, 1996, 2000,

2002) Şi, extinzând domeniul de analiză, eşecurile din sectorul public sunt mai pregnante

în cazul unor aranjamente instituţionale uniforme sau în cazul unor combinaţii de

mecanisme competitive şi administrative: (Joskow, 1996, 2000, 2002)? Din perspectiva

acestor chestiuni, noua economie instituţională oferă un cadru analitic diferit, şi totodată

complementar, de cel al teoriei economice standard. (E. Brousseau & J.-M. Glachant

2002)

Ronald Coase (1937), unul dintre promotorii analizei economice a instituţiilor,

stabilea deosebirea fundamentală între pieţe şi ierarhii, şi susţinea că anumite decizii de

alocare a resurselor erau luate în cadrul organizaţiilor ierarhice datorită nevoi de reducere a

costurilor de tranzacţie.

In The Nature of the Firm (1937), Coase subliniază faptul că piaţă nu este singura

instituţie eficientă în coordonarea activităţii economice. Acesta recomandă compararea

costurilor de tranzacţie de pe piaţă cu costrueile tranzacţiilor internalizate în cadrul firmelor

pentru o evaluare relative eficientă a celor două metode alternative de analiză economică..”

F. Fukuyama ( 2004) consideră această teorie perfect aplicabilă sectoului public, dar

doar la nivelul domeniilor economice ce aparţin acest sector. Pentru restul activităţilor

publice “cutia neagră” poate fi asimilată, în opinia lui F. Fukuyama, cu “o gaură negră” .

Conceptul ierarhiei al lui Coase implica o unitate de scop, rezultată ca urmare a

relaţiilor de autoritate. Dimpotrivă, Alchian şi Demsetz ( 1972) susţineau că nu există nimic

unic în ceea ce priveşte relaţiile de autoritate care să le diferenţieze de relaţiile voluntare

între participanţii pieţei.

Malone, Yates et.al (1989) dezvoltând teza lui Coase despe relaţiile dintre costurile

de tranzacţie şi ierarhie, au speculat că odată cu apariţia tehnologiei ieftine a informaţiilor

costurile de tranzacţie vor scădea, iar ierarhiile vor ceda tot mai mult locul, fie pieţelor, fie

65

unor forme de organizare mai descentralizate, în care entităţile participante nu se află în

relaţii ierarhice unele faţă de altele. Tehnologia informaţiilor creând costuri mai scăzute ale

tranzacţiilor a furnizat multor firme justificarea teoretică de a-şi aplatiza

ierarhiilemanageriale, de a folosi surse externe sau de a-şi “virtualiza” structurile.

( F.Fukuyama, 2004).

În concluzie, noile tehnologii accentuează cererile pentru astfel de structuri în

sectorul public, această trecerea fiind de neconceput în cazul unor structuri ierarhizate şi

rigide, care încetinesc fluxul informaţional exact când este necesară o mai mare viteză a

acestuia. În ierarhia birocratică, activităţile se desfăşoară în conformitate cu regulile şi

normele generale.

Scopul principal al structurilor şi instrumentelor de control managerial este

asigurarea conformităţii în raport cu regulile şi normele prestabilită. Într-un astfel de

sistem, îmbunătăţirea eficientei şi eficacităţii proceselor implică adoptarea unor modificări

legislative.

Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu dinamic şi turbulent

impune acceptarea unui grad mai ridicat de descentralizare a deciziilor.

Determinarea unei configuraţii adecvate a raportului centralizare/descentralizare

constituie încă o provocare pentru sectorul public. Descentralizarea nu reprezintă un scop

în sine şi, în consecinţă, se impune analiza comparativă a avantajelor şi dezavantajelor

activităţiilor centralizate faţa de cele descentralizate.

Există anumite situaţii în care principiul descentralizării maxime se dovedeşte

deosebit de productiv. Experienţa demonstrează că acesta este cazul în care procesele şi

activităţile sunt complet standardizate şi decizia este descentralizată până la „cel mai de jos

nivel operaţional”.

Aşa după cum afirmă L.G. Popescu( 2005) situaţiile cele mai complexe sunt cele în

care existenţa unei legături verticale între creierul aflat la centru şi corpul aflat în teritoriu

este vitală, pentru a se evita paralizarea situaţiei prin analiză. Şi în acest caz

descentralizarea este necesară, dar pe fondul unor reconsiderări ale modului în care aceasta

este definită descentralizarea este nu atît procesul de coborăre a nivelului decizional, ci

mai degrabă procesul împărţirii responsabilităţii între diferitele niveluri manageriale ale

administraţiei publice.

66

Principiul descentralizării maxime este înlocuit de principiul vizibilităţii

strategice : pentru fiecare decizie majoră, autoritatea /responsabilitatea trebuie plasată la

cel mai de jos nivel la care toate variabilele relevante în procesulu decizional sunt vizibile

( L.G. Popescu, 2005).

Necesitatea unor conexiuni permanenete între creier şi corp are implicaţii

structurale fundamentale: cooperare interfuncţională deosebit de strânsă pentru

implementarea politicii, configurarea capacităţii strategice şi dezvoltarea capabilităţilor în

măsură să răspundă provocărilor asociate procesului de desfăşurare al unei politici publice.

. Una dintre variabile, ce trebuie avută în vedere în cadrul analizei referitoare la

raportul centralizare/descentralizare, exprimă gradul în care guvernul este implicat în

menţinerea uniformităţii serviciilor la nivel naţional.

Din perspectivă managerială, D. Osborn şi T.Gebbler ( 1992) dezvoltă conceptul de

“reinventare sau redemarare a guvernării”, potrivit căruia, transformarea sectorului public

într-o formă inovativă este posibilă prin adaptarea unei serii de principii proprii

mecanismelor competitive:

împuternicirea cetăţenilor prin transferarea controlului de la birocraţie la

comunitate;

promovarea competiţiei între furnizorii de servicii publice şi private;

subordonarea regulilor şi reglementărilor misiunii asumate;

evaluarea performanţelor după succesele / insuccesele înregistrare şi nu în

funcţie de resursele folosite;

preocuparea, prioritare pentru satisfacerea nevoilor comunităţii;

abandonarea comportamentului reactiv în favoarea unei abordări pro-active,

prin care să se prevină potenţialele probleme;

focalizarea asupra câştigurilor şi nu asupra cheltuielilor, după modelul

privat;

descentralizarea şi încurajarea managementul participativ.

Din perspectiva “reinventării guvernării”, asocierea structurilor de reţea sistemelor

de guvernare, după modelul general al reţelelor inter- organizaţionale, a devenit o temă de

reflecţie majoră.

4.2. Teoria guvernanţei multinivel

67

Teoria guvernanţei multinivel. traversează domeniile tradiţional separate ale

politicilor internaţionale şi interne aducând în lumină reducerea distincţiei dintre aceste

domenii în contextual integrării europene,. caracterizează schimbarea relaţiilor dintre

actorii plasaţi pe diferite niveluri teritoriale, atât din sectorul public cât şi din cel privat

Guvernanţa multinivel a fost, în primul rând, dezvoltată la nivelul studiilor despre

politicile UE şi apoi extinsă spre luarea decizie la nivel european. O primă explicaţie se

referă la guvernaţa multinivel interpretată ca sistem de negociere continuă între diferitele

niveluri guvernamentale şi prezintă modalităţile în care guvernele supranaţionale,

naţionale, regionale şi locale sunt implicate în reţele de politici publice (I.Bache,

Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance? Paper prepared for the EUSA 9th

Biennal Conference in Austin, Texas, March 31 - 2 April, 2005)

Teoria accentuează atât creşterea frecvenţei şi complexităţii interacţiunilor dintre

actorii guvernamentali cât şi creşterea dimensiunii actorilor non-statali care sunt mobilizaţi

în elaborarea politicilor UE.

Astfel, guvernanţa multi-nivel ridică o nouă şi importantă chestiune legată de rolul,

puterea şi autoritatea statelor.

Nicio altă formă de cooperare internaţională nu este atât de extinsă comparativ cu

Uniunea Europeană dacă se ţine cont de numărul domeniilor acoperite de politici, de

scopul acestor politici şi de căile prin care aceste politici sunt dezvoltate. UE este într-o

anumită perspectivă abordată ca un mix între cooperarea interguvernamentală clasică dintre

statele suverane şi o larga extinderea a integrării supranaţionale. Persistenţa unei zone gri

între interguvernalism şi supranaţionalism contituie principala diferenţa dintre guvernanţa

multinivel şi alte teorii ale integrării. De asemenea, guvernanţa nu rezolvă problema

suveranităţii statale ci susţine doar că o structură multinivel este creată de actori

subnaţionali şi supranaţionali . Una dintre principalele probleme ale teoriei integrării, şi

anume, transferul de loialitate şi suveranitate între entităţile naţionale şi supranaţionale

precum şi viitorul relaţiilor în UE nu sunt clarificate prin abordarea guvernanţei.

Identificarea parţială a măsurilor politice şi a celor macroeconomice este partajată între

diverse niveluri decizionale

Combinarea deciziilor commune pe zonele largi ale ariilor acoperite de politici are

ca rezultat profunde complicaţii între nivelul naţionale şi nivelul european, ambele

responsabile pentru dezvoltarea politicilor. Acestă tip de confruntări reprezintă unul dintre

principiile de bază ale guvernanţei.

68

Guvernanţa multinivel interpretază, de asemenea, UE ca un sistem politic cu

interconectări instituţionale la diferite niveluri: 1) european- Comisia Europeană, Consiliul

European şi Parlamentul European; 2) naţional şi 3) regional.

Aceste niveluri interacţionează între ele în două moduri:a) de-a lungul diferitelor

niveluri de guvernare (dimensiunea verticală) şi b) cu alti actori relevanţi, în cadrul

aceluiaşi nivel (dimensiunea orizontală)

4.3.Tipuri de guvernanţă multinivel

Guvernele naţionale îşi menţin un rol decizional important, dar controlul nu este

localizat la nivel supranaţional. Suveranitatea naţională este dilatată în acest proces

decizional, iar instituţiile supranaţionale sunt autonome.

Descentralizarea este termenul utilizat în mod curent pentru transferul puterii (doar

o anumită parte) de la nivel central spre celelalte niveluri.

In perioada actuală, se manifestă un important interes în jurul descentralizării, chiar

şi in statele dezvoltate, Liesbet Hooghe and Gary Mark au identificat două abordări

distincte şi coerente ale descentralizării, abordarea de Tip I şi abordarea de Tip II

Abordarea de Tip I se caracterizează prin: (a) jurisdicţiile au o multitudine de scopuri -; (b)

membrii acestor jurisdicţii nu sunt coordonaţi; (c) număr fix de niveluri ale acestor

jurisdicţii (d) întregul sistem urmăreşte o configurare uniformă. Această abordare pune

accent pe dispersia autorităţii către jurisdicţiile cu scopuri generale, necoordonate şi

infelexibile durabile

Cel mai simplu sistem de acest tip este sistemul autorităţi locale: fiecare cu propria

putere şi propriile responsabilităţi, (responsabilităţi care nu sunt coordonate la nivel

central.) faţă de populaţia dintr-un anumit teritoriu. În cea mai mare parte a statelor în care

există cel puţin un alt nivel al autorităţii publice teritoriale acesta este legat de nivelul local

în acelaşi mod în care nivelul teritorial este legat de nivelul naţional. Aceste sisteme sunt

considerate ca fiind “normale”.

Sistemele de Tip II se caracterizează prin :(a) jurisdicţii cu sarcini specifice ; (b)

necoordonarea membrilor; (c) număr nelimitat al nivelurilor jurisdicţionale şi (d)

configurare flexibilă.

Exemple pentru acest tip de abordare pot constitui marile zone urbane, în care

responsabilitatea pentru diferitele funcţii şi servicii –educaţie, poliţie, drumuri, transport

feroviar, spitale, planificare, gaz, electicitate etc- sunt împărţite între diferitele structuri,

fiecare cu propria organizare, cu diferite frontiere teritoriale, cu număr variabil de sub-

69

niveluri . Acest al doilea tip de sisteme se referă la jurisdicţii cu sarcini specifice,

intersectabile şi flexibile

Hooghe and Marks subliniază faptul că fiecare tip de sistem funcţionează corect într-un

anumit context. De asemenea, cei doi autori relevă punctele tari, dar şi pe cele slabe

asociate fiecăruia dintre cele două tipuri de sisteme. (Hooghe, L. and G. Marks,

'Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance',American

Political Science Review, Vol. 97 No. 2, (2003), pp. 233-43. )

Guvernanţa este co -responsabilă pentru politicile la nivelul teritorial local Această viziune

este contestată de cei care argumentează că europenii ar putea fi mult mai bine satisfăcuţi

din punct de vedere al serviciilor dacă s-ar realiza coordonarea şi chiar competiţia dintre

jurisdicţii- în termeni europenei dacă s-ar realiza aşa numită “geometrie variabilă”. În locul

unei largi jurisdicţii la nivel european, autoritatea ar fi împărţită în multiple regimuri

funcţionale specifice cu coordonare la nivelul statelor membre.

Există, din partea unor autori, opinia conform căreia problemele proiectării jurisdicţiilor,

similar alegerilor la nivelul diferitelor paliere teritoriale, sunt fractale. Difuzia luării

deciziei pornind de la palierul central al statului ridică probleme fundamentale de

proiectare care pot fi conceptualizate ca două tipuri de constrângeri ale guvernanţei. Aceste

două tipuri sunt coerente şi reprezintă răspunsuri alternative la problemele fundamentale de

coordonare. Pe baza argumentelor se poate concluziona că aceste două tipuri de

guvernanţă reflectă concepte distincte ale comunităţii.

. În studiile referitoare la UE guvernanţă multinivel este moneda curentă la care

apelează atât teoreticieni cât şi decidenţi.

Guvernanţa multinivel iniţial descria un “sistem de negocieri continue între guvern

şi nivelurile teritoriale-supranaţionale, naţionale, regionale şi locale” care erau distinctive

în politicile structurale ale UE (Marks 1993, 392; Hooghe 1996), dar în prezent acest

termen este aplicat într-o perspectivă mult mai largă. (Hooghe and Marks 2001). In cadrul

studiilor UE a fost, de asemenea, analizată difuzia deciziei în reţelele informale, dar

coordonate ale politicilor. (Peterson 2001).

Romano Prodi, fost preşedinte al Comisiei Europene, sublinia nevoia de creştere a

eficacităţii guvernanţei multinivel, afirmând că : “posibilitatea de atingere a unui real

dinamism, a creativităţii şi legitimării democratice în UE este potenţialul care există de-a

lungul diferitelor niveluri ale guvernanţei”

70

În Cartea Albă a Guvernanţei din 2001, Comisia Europeană caracteriza UE ca “

bazându-se pe guvernanţa multinivel în care fiecare actor contribuie cu propriile cunoştiinţe

şi capabilităţii la succesul întregului exerciţiu.”

In sistemul multinivel provocarea reală este reprezentată de stabilirea unor reguli

clare referitoare la cum este partajată, şi nu separată, competenţa; doar într-o viziune

integrată, globală şi nu exclusivistă, Statele membre şi toţi cetăţenii Uniunii putând fi

siguri că interesele lor sunt cel mai bine reprezentate. (Comisia Europeană, 2001, 34–35).

În domeniul relaţiilor internaţionale, reconfigurarea autorităţii este un subiect

deosebit de incitatnt pentru teoreticienii şi cercetătorii. Literatuta referitoare la cooperarea

multilaterală şi guvernanţa globală relevă condiţiile specifice în care guvernele naţionale

crează regimuri internaţionale. Un punct de pornire este articolul publicat în 1982 de către

Robert Keohane şi în care este analizată cererea şi oferta pentru ca regimurile internaţionale

să reducă costurile de tranzacţie şi să limiteze incertitudinea asimetrică.

James Rosenau argumentează că guvernele naţionale au pierdut teren în faţa

reţelelor corporaţiilor, societăţilor profesionale, grupurilor de advocacy, organizaţiilor

neguvernamentale.

Aceste sfere de autoritate deşi asigură conformitatea sunt ne-ierarhizate, fluide şi în

special, non-guvernamentale şi adesea non-teritoriale (Rosenau 1997).

Federalismul este examinat din perspectiva alocării optime de autoritate de-a lungul

palierelor guvernamentale şi din perspectiva modalităţilor de interacţiune a acestor paliere.

În ultimii ani, conceptele specifice federalismului au fost transferate spre regimurile

internaţionale, şi în particular spre UE. Au fost, de asemenea, întreprinse eforturi în

direcţia măsurării descentralizării regionale şi locale (Garman, Haggard, and Willis 2001;

Rodden 2002; Treisman 1999). Teoriile deductive au analizat guvernanţa multinivel în

termeni de cerere şi ofertă pentru jurisdicţii.

Studiile asupra guvernării locale în UE sunt focalizate aupra guvernanţei multinivel

policentrică. De aproximativ patru decenii punctele de vedere contrare referitor la

dimensionarea corespunzătoare şi diviziunea funcţiilor au fost dezbătute cu privire la

guvernanţa locală şi metropolitană..

Guvernanţa flexibilă

Dispersia guvernanţei de-a lungul mai multor jurisdicţii este mult mai flexibilă

comparativ cu concentrarea guvernanţei într-o jurisdicţie. Guvernanţa eficientă ajustează

71

jurisdicţiile pentru a realiza un echilibru între punctele tari şi punctele slabe ale centralizării

(Marks and Hooghe 2000).

A spune că guvernanţa multinivel este mai eficientă decât guvernarea centralizată

nu echivalează cu identificarea eficienţei drept caută principală a guvernanţei multinivel.

Extinderea guvernanţei este rezultatul unei serii de factori politici, constrângeri legale,

dependenţe şi identităţi. (Marks şi Hooghe 2000).

Jurisdicţiile au calitatea de a reuşi punerea în valoare a economiilor de scală,

eficientizarea sistemelor de impozitare, facilitarea unei mai eficiente redistribuiri,

intensificarea pieţelor de schimb, etc. . Jurisdicţiile mari se pot confrunta cu probleme

serioase când răspund cu aceeiaşi politică unor sisteme diferite, de exemplu ecologice, sau

problemelor unei populaţii heterogene.Guvernarea centralizată este criticată datorită lipsei

de sensitivitate la variaţiile eficienţei în cazul diferitelor politici. Economiile de scală sunt

caracterizate mai repede de producerea de bunuri publice ( capital intensiv) decât de

servicii (muncă intensivă) deoarece economiile accrue de la costuri spre ieşiri (Oakerson

1999). Astfel, economiile de scală în domeniul infrastructurii sunt cu mult mai mari decât

în domeniul educaţiei.

Jurisdicţiile scală largă sunt de tipul capital intensiv, iar jurisdicţiile de scală mică

sunt de tipul muncă intensiv

4.4. Sisteme de guvernare structurate în reţea

Transformarea ierarhiei tradiţionale într-o structură de reţea conduce la crearea unor

locuri comune de formulare a problemelor şi căutare a soluţiilor şi în care pot fi exprimate

o varietate de idei. În aceste “adevărate câmpuri de luptă” sunt implicate un număr

suficient de mare de actori, fiecare reprezentând scopuri, viziuni şi interese diferite. Gradul

de participare şi modalităţile de acţiune ale fiecărui actor participant la reţea sunt diferite,

astfel că, în comparaţie cu organizaţiile unitare sau ierarhiile clasice, aceste structuri sunt

caracterizate prin elasticitate.

O definiţie mai elaborată şi larg acceptată a conceptului este cea formulată de către

Hufen şi Ringeling (1990). Aceştia consideră sistemele structurate în reţea ca fiind sisteme

sociale în care personajele dezvoltă modele de interacţiune şi comunicare ce prezintă o

oarecare permanenţă şi care sunt dirijate către problemele şi programele politice. Pe

scurt, aceste sisteme reprezintă adevărate “structuri de guvernare”.

Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare între grupurile ce alcătuiesc reţeaua

conduce la un câştig potenţial pentru actul guvernării, materializat nu neapărat în “a face

72

mai mult”, ci, mai degrabă, în capabilitatea de stăpânire a provocărilor produse de un

mediu complex şi dinamic.

Fluxul informaţional dintre elementele reţelei este vital pentru eficacitatea direcţiilor

strategice, iar sistemele informaţionale sunt considerate principalele active ale reţelei.

Comunicarea electronică şi reducerea costurilor comunicării la distanţă fac posibil dialogul

rapid în interiorul reţelei, în toate direcţiile ca şi facilitatea transmiterii mesajelor din orice

punct spre toţi membrii reţelei. Sunt create, în acest mod premisele interacţiunii între toţi

actorii reţelei, oportunitate care devine tot mai aproape de realitate, pe măsură ce entităţile

reţelei se manifestă ferm în direcţia asumării autonomiei.

Treptat, centrul reţelei, chiar dacă într-o anumită fază a deţinut supremaţia, nu mai

poate exercita un control total asupra entităţilor reţelei. În aceste circumstanţe, guvernarea

capătă un sens mai larg, reprezentând efortul politic şi de colaborare al tuturor actorilor din

reţea, spre deosebire de modelul tradiţional, în care guvernarea era considerată personajul

dominant. Acest fapt evidenţiază polemica privind poziţia administraţiei centrale în raport

cu ceilalţi actori ai reţelei.

Aşa după cum sublina L.G. Popescu (2005), similar organizaţiilor, sistemele

politice în reţea pot fi privite ca structuri mixte de interdependenţă verticală şi orizontală.

Extinderea rolului altor actori participanţi la reţea nu implică reducerea rolului

administraţiei ci dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca răspuns la creşterea

complexităţii şi a interdependenţei. În acest context, semnificaţia conceptului de decizie

politică capătă dimensiuni deosebit de complexe.

Procesul decizional se circumscrie, aşadar, unui model de comunicare, consultare,

coordonare, negociere, compromis, schimb, delegare şi lăsarea deciziei la latitudinea

grupurilor implicate. Ca rezultat, aceste procese guvernamentale sunt mai difuze, mai

abstracte, mai complicate şi într-o oarecare măsură, mai puţin eficiente decât în cazul

guvernării ierarhice tradiţionale.

În concluzie, guvernarea trebuie interpretată, după cum sublinia Melisseu (1993) ca

un sistem de procese în care guvernul joacă un rol important, dar variabil, alături de mulţi

alţi actori.

Cele mai moderne abordări conceptualizează formularea şi implementarea

politicilor ca procese interactive cu multe personaje ale căror derulări şi finalităţi pot fi

înţelese doar prin prisma informaţiilor şi puterii pe care le deţin aceste personaje implicate.

Abordarea sistemică a conceptului de politică publică sectorială este cu menţiunea că se

impun atenţiei o serie de observaţii suplimentare.

73

O primă observaţie, din perspectiva sistemului în reţea, ar fi aceea că personajele

implicate interacţionează nu numai pe durata procesului examinat dar şi înainte şi după

finalizarea politicii publice sectoriale.

O a doua observaţie se referă la faptul că, de multe ori, personajele interacţionează

în procesul supus cercetării, dar şi în alte domenii. Recunoaşterea faptului că procesul

supus cercetării nu este singura scenă de manifestare a interacţiunii între personajele

implicate, chiar şi numai pentru perioada studiului, facilitează înţelegerea legăturilor dintre

activităţile şi interacţiunile care au loc în procesul examinat, şi care sunt, aproape

inevitabil, induse prin experienţă în alte procese de interdependenţă.

A treia observaţie este că, din perspectiva sistemului structurat în reţea personajele

implicate în procesul supus examinării sunt influenţate şi de personaje secundare, care nu

joacă un rol direct în interacţiunea studiată, dar sunt conectate la reţea. Se poate constata că

unele organizaţii dintr-un sistem politic în reţea vor avea întotdeauna un rol secundar, dar

nu lipsit de importanţă, fiind sursa influenţelor indirecte asupra celorlalte entităţi ale reţelei.

Un avantaj al perspective sistemului în reţea este acela că poate fi folosit pentru

direcţionarea atenţiei spre o structură mai largă de interdependente. În loc de a presupune

că influenţele se manifestă prin interacţiuni directe şi observabile (fie relaţii personale, fie

relaţii între reprezentanţii intereselor instituţionalizate) abordarea prin structura în reţea

facilitează examinarea modului în care o structură lărgită are efecte asupra

comportamentului personajelor individuale, asupra conţinutului deciziilor şi eforturilor de

implementare a politicilor publice sectoriale.

În general, aceste observaţii explică de ce ca urmare a interacţiunilor dintre

personaje, desfăşurarea şi rezultatul unei politici sectoriale diferă de procesul previzionat.

Caracteristicile structurii de reţea a sistemelor de guvernare sunt cele dezvoltate în

continuare.

Multiformitatea este caracteristica dominantă a structurii de reţea, fiind expresia

implicării unui număr relativ mare de personaje, fiecare dintre aceştia având propriile

scopuri, viziuni şi interese. Este important de reţinut că participarea acestor personaje nu

este uniformă, ci variază la schimbările mediului, în funcţie de nivelul de receptibilitate al

fiecăruia..

Consecinţa acestei caracteristici este că nivelul de sensibilitate al actorilor, la

semnalele normative, poate să difere foarte mult. Fiecare dintre actori va reacţiona cel mai

bine la un anumit “semnal”. Structura de reţea a sistemelor administraţiei include atât

persoane cât şi instituţii. Unii actori sunt implicaţi în mod individual, alţii sunt

74

reprezentanţii altor sisteme sau grupuri profesionale. În acest fel, caracterul multiform al

reţelei este parţial determinat de faptul că actorii participanţii diferă ca tip, nivel de

conglomerare şi bază de reprezentare.

În plus, multiformitatea este dată şi de configuraţia mai mult sau mai puţin,

distinctă a scopurilor, viziunilor, intereselor şi resurselor proprie fiecărui personaj al reţelei.

Izolarea reprezintă cea de-a doua caracteristică a structurii în reţea. Actorii dintr-o

reţea au o anumită autonomie, ceea ce conduce la o relativă izolare faţă de mediul în care

aceştia se manifestă.

Fiecare actor are propriul său sistem de referinţă şi reacţionează doar la semnalele

ce intră în rezonanţă cu acest sistem. Cu alte cuvinte, participanţii la reţea sunt interesaţi, cu

prioritate, de propriile interese, dar şi de cele ale participanţilor ale căror sisteme de

referinţă sunt compatibile cu ale lor.În aceste circumstanţe, un actor din reţea va renunţa la

izolare şi va coopera doar dacă va considera că instrumentele politice utilizate se

încadrează în sistemul său de referinţă. În cazul în care normele care stau la baza

instrumentelor legislative şi de reglementare nu sunt percepute de către acesta în acord cu

propriile norme, utilizarea acestora se va dovedi ineficientă şi ineficace.

Cea de-a treia caracteristică este interdependenţa existentă între elementele oricărei

reţele.

Aceasta se exprimă prin mai multe variabile: financiare, competenţe, suport politic,

spaţiu etc. Caracteristica se referă implicit la motivele pentru care o multitudine de

personaje participă la elaborarea politicilor. În general, configuraţia structurii de reţea este

stabilită pe baza principiului conform căruia, fiecare participant îmbogăţeşte capacitatea

procesului politic cu resurse, know-how, activităţi şi că fără această participare procesul

politic ar fi mai puţin funcţional din punct de vedere al legitimităţii, eficacităţii şi eficienţei.

Interdependenţa trebuie înţeleasă ca rezultanta compunerii a doi vectori. Primul

vector este reprezentat de actorii reţelei care controlează resurse sau instrumente ale puterii,

relevante pentru realizarea scopurilor.

Cel de-al doilea vector considerat este definit prin efectele pozitive sau negative ce

se repercutează asupra actorilor reţelei, în condiţiile în care, unul dintre ei reuşeşte să-şi

atingă scopurile. Aceasta înseamnă că, pentru realizarea propriilor scopuri, participanţii la

reţea trebuie să coopereze sau să negocieze între ei. Rezultă aşadar, că interdependenţa se

bazează atât pe scopurile comune ale participanţilor la reţea, cât şi pe cele conflictuale. De

obicei, interdependenţa se referă la relaţii între grupuri de interese distincte, ceea ce face ca

75

acestea să fie orientate asupra dezvoltării şi controlului relaţiilor de putere (Crozier şi

Friedberg, 1977).

4.5. Structurile de reţea şi guvernarea multinivel

În comparaţie cu formele de guvernare tradiţionale, participarea unei multitudini de

personaje interdependente, generează, prin natura relaţiilor şi interacţiunilor existente,

modele deosebit de complexe.

Funcţiile reţelei de guvernare diferă de cele ale altor tipuri de reţele. În reţelele

create de companii funcţiile dominante sunt cele tranzacţionale şi de cooperare. Procesele

de elaborare a politicilor proprii acestor reţele, susţin procesele de schimb şi cooperare la

nivel operaţional. În aceste cazuri, accentul pe interdependenţă orizontală este mai puternic

decât în viziunea administrativă.

Reţelele politice sunt, în contrast cu situaţia prezentată anterior, orientate spre

coordonare şi reglementare.

De remarcat însă, că nu toţi actorii din reţeaua de guvernare au aceleaşi orientări.

De cele mai multe ori, problemele nu sunt nici uniforme, nici bine definite., iar punctele de

vedere, ale participanţilor la reţea, referitoare la soluţia optimă sunt conflictuale. Chiar şi în

cazurile în care funcţiile de coordonare şi reglementare sunt puse pe prim plan se impun

procese de negociere. În general, se poate afirma că trebuie să existe suficiente interese

convergente pentru a face posibilă obţinerea unei sinergii în reţea sau a unei situaţii de tipul

“câştig-câştig”. Aceasta înseamnă că în reţele pot să apară oricând tensiuni între funcţiile

sistemului ca întreg şi funcţiile pe care acesta le îndeplineşte pentru fiecare actor participant

la reţea.

În măsura în care rolurile guvernamentale sunt asociate unor scopuri colective,

relaţia dintre interdependenţa verticală şi cea orizontală va fi o zonă importantă de tensiune.

În concluzie, deoarece funcţiile de bază ale tuturor tipurilor de reţele se referă la

dependenţă şi interdependenţă, o funcţie importantă a acestora este reglementarea sau

controlul puterii (Crozier şi Fiedber, 1977).

Reţelele sunt sisteme constituite în scopul coordonării contribuţiilor, reglementării

comportamentului şi distribuirii costurilor şi a beneficiilor. Sunt, totodată, structuri utilizate

de entităţile din reţea pentru menţinerea controlului reciproc asupra acţiunilor, precum şi,

asupra proceselor decizionale din cadrul reţelei.

76

Această diferenţiere a funcţiilor presupune că, în sistemele politice astfel

structurate, guvernarea este asociată proceselor de coordonare, reglementare, distribuire şi

control.

În procesele de guvernare cooperarea şi conflictul sunt aproape simultane. Ca

urmare, şi înţelesul conceptului de guvernare, aşa cum este asociat sistemelor politice în

reţea, este mult mai complex decât în cadrul modelului tradiţional birocratic. Coordonarea

şi reglementarea sunt încă relevante, dar ele sunt completate cu funcţii care, vizează

distribuirea costurilor şi a beneficiilor precum şi reglementarea proceselor de putere.

Aceasta înseamnă, în esenţă, că sistemul politic democratic cedează parte din funcţiile sale

politice altor instituţii din societate (L.G. Popescu, 2006)

4.6. Guvernanţa mutinivel şi Politicile Publice

În ultimii ani, conceptul de reţele ale politicilor publice este tot mai legat de

guvernanţa politică. Acesta este conceptul de guvernare multi-nivel, care se referă la

problema particulară a coordonării activităţilor desfăşurate pe diferite niveluri de

guvernare. Implică, aşadar, relaţiile dintre autorităţile locale, regionale, naţionale şi

europene.

În absenţa unui mecanism hegemonic de impunere, aceasta presupune abilităţi de

negociere între diferitele părţi situate la diferite niveluri similar modelului reţelelor

politicilor publice. Acest tip de aranjamente administrative sunt vizibile în anumite aspecte

ale sistemului de luare a deciziei la diferite niveluri, din care rezultă:

a) coodonarea orizontală a politicilor la nivel local, regional naţional, transnaţional

şi european , coordonare realizată prin negociei bilaterale şi multilaterale pe probleme ca de

exemplu poluarea, integrarea economică,.

Caracteristica distinctivă a relaţiilor construite prin coordonarea orizontală a

politicilor este determinată de faptul că acestea operează în domeniul societal şi în afara

controlului direct al statelor.

Societatea contemporană dovedeşte o permeabilitate deosebită în faţa forţelor de la

nivel local, naţional, transnaţional: masive fluxurilor de bunuri, idei, cunoştiinţe, oameni,

capitaluri, servicii, valori, mişcări şi chiar probleme sociale traverseză fără dificultate

graniţele teritoriale naţionale.

77

Nevoia pentru acest tip de instituţii create pe orizontală şi care transced, în sfera lor

de activitate, graniţele statului naţiune se manifestă, în actualul context, cu prioritate în

următoarele domenii:

mediul înconjurător; ameninţarea majoră la adresa mediului înconjurător nu este

poluarea locală ci afectarea mediului de care depinde viaţa pe pământ (a atmosferei, a

pădurilor tropicale, a oceanelor, a surselor de apă). Acest tip de provocare nu poate fi

depăşită în interiorul graniţelor statului-naţiune, dearece poluarea nu cunoaşte graniţe.

eradicarea terorismului; pe parcursul ultimelor decenii a apărut din ce în ce tot mai

importantă desfăşurarea de acţiuni prin care să se elimine terorismul. Acesta este cu atât

mai periculos cu cât grupuri foarte mici pot ţine sub ameninţare întreaga lume

democratică. În consecinţă, se impun eforturi conjugate, la nivel global, pentru

contracararea acestor ameninţări violente;

controlul armamentelor; în strânsă legătură cu eradicarea terorismului a apărut

necesutatea controlului transnaţional al armamentului;

respectarea drepturilor omului; preşedintele american Jimmy Carter a pledat, pe

perioda mandatului său, în favoarea creării unei agenţii transnaţionale pentru apărarea

drepturilor omului. Eficienţa unei astfel de organizaţii transnaţionale este

discutabilă.deoarece nu s-au identificat, cel puţin deocamdată, modalităţile în care această

organizaţie ar putea să stopeze gravele încălcării ale drepturilor omului care se petrec în

regimurile nedemocratice.

.

b) coordonarea verticală a politicilor care necesită acelaşi patern comportamental,

dar de data aceasta cu referire la organizarea relaţiilor dinte aceste niveluri administative

In opinia lui Henry. Bull (1977) resposabilitatea pentru creşterea gradului de

interacţiune constatată în sistemele politice la nivelul Europei, creştere suficient de mare

încât să se vorbească despre ea, revine expansiunii sistemului statelor Europene şi

transformării lor intr-o constucţie unică europeană..

Conceptul cheie al guvenării multinivel este realocarea autorităţii înte diferitele

niveluri , fie din perspectiva subsidiarităţii, fie din perspectiva descentalizării

Ambele traiectorii presupun reconfigurarea jurisdicţiilor existente şi crearea unora

noi, refomulate în acord cu capacitatea autorităţilor.

Cu certitudine că această realocare a jurisdicţiilor decizionale poate conduce la o

nouă ierarhie mai degrabă decât la dependenţă mutuală, dependenţă asimetrică sau

independenţă relativă, care este poate caracateristica cea mai reprezentativă pentru structura

78

de reţea. La o nouă ierarhie şi la o recentralizare ceea ce va slăbi, va reduce dinamica

reţelelor politicilor ce urmăreşte cu realism obţinerea rezultatelor.

Deci, puterea partajată de-a lungul unor jurisdicţii multiple este mult mai eficientă

în asumarea deciziilor de politici publice într-o manieră mult mai credibilă deoarece

reflectă heterogenitatea preferinţelor diferiţilor constituienţi situaţi pe diferite niveluri.

Monopolul asupra decizie deţinut de către un actor (statul) central demonstrează

vulnerabilitatea acelor interese competitive, dar şi a constituienţilor.

Hooghe şi Marks (2001) identifică două tipuri de guvernare multinivel:

1. dispersia autorităţii până la un anumit nivel –este opţiunea sistemului semifederal

sau tipul relaţiilor interguvernamentale Relaţiile interguvernamentale care includ reţelele

create de legăturile directe existente între departamentele diferitelor guverne naţionale şi

care nu sunt supuse unui control central complet.

2. opţiunea policentrică care acoperă teritorii geografice şi domenii funcţionale.

Idea care stă la baza acestei opţiuni este pe de-o parte, flexibilitatea şi răspunsul în timp

real la schimbările ce au loc în aşteptările şi preferinţele cetăţenilor, iar pe de altă parte,

sensibilitatea la exigenţele funcţionale. Cel de-al doilea tip este în măsură să răspundă mai

bine acestor cerinţe, primul tip putând fi interpretat ca oprând mai mult într-o manieră

formală.

În cazul în care este abandonată ideea ca guvernul deţine o poziţie izolată în

societate, precum şi aserţiunea conform căreia guvernul stabileşte obiectivele într-un mod

mono-centric şi mono-raţional apar chestiunile privind policentrismul şi pluriformitatea,

precum şi rationaliăţi multiple şi diferite ale acţiunilor guvernamentale.

Apariţia unei demers şriinţific conform căruia guvernanţa are poziţia centrală în

cazul unei reţelei complexe de politici inter-organizaţionale este unul dintre rezultatele

ştiinţifice al dezbaterilor asupra limitelor guvernanţei în ştiinţele administrative. Punctul de

plecare al abordării reţelei în ştiinţele administrative l-a constituit recunoaşterea că forma

clasică a managementului tradiţional, centralizat şi ierarhizat, nu funcţionează în structura

de reţea creată de un anumit număr de actor ice au diferite obiective, interese şi poziţii.

Cum poate o astfel de reţea de actori mai mult sau mai puţin independente fi יי יי

reglementată: într-un mod pot auto-direcţie complexitate, cum ar fi mai mult sau mai puţin

influenţate în unele direcţia destinate? (Kikert, W, J, M.1977)

Trei aspecte în guvernarea complexe reţele de sectorul public, sunt deosebit de

importante. Primul aspect este contextul-definite ca mediu În al doilea rând este

79

complexitatea – definită prin numărul şi varietatea sistemului de elemente şi a relaţiilor

dintre elementele sistemului. Al treilea aspect este de guvernanţa

Managementul public nu poate rămâne izolat de contextual social şi politic, nici cu

privire la contextual democraţiei politice şi legalitatea statului, nici specific, respectiv

contextul specific politicilor sectoriale cu diferiţi actori privaţi, publici, sociali. Politici.

Managementul şi organizaţiile în sectorul public nu pot fi isolate de acest context.

Managementul public este guvernanţa în reţelele complexe de politici într-un sector

societal specific.

În reţelele cu numeroşi actori ,care au obiective şi interese diferite şi adesea

conflictuale şi cu poziţii de putere divergente, poziţia dominantă nu poate fi deţinută de un

singur actor. O astfel de structură complexă necesită negocieri şi implică o formă de

guvernanţă total diferită de o formă mono-centrică, mono-raţională sub controlul ierarhic al

unui govern omnipotent. Pe de altă parte, guvernanţa în reţele complexe diferă de ceea ce

reprezintă opusul ierarhiei, adică actori total autonomi. Reţelele sunt caracterizate prin

interdependenţă dintre actorii ce compun reţeaua

Distincţia dintre reţeau ce conţine o multitudine de actori şi actorii complet

autonomi nu este fără semnificaţie. Aceasta înseamnă că independenţa totală a actorilor nu

este echivalentă cu absenţa subordonării ierarhice a actorilor. Guvernul va avea în reţeaua

de politica publică o poziţie diferită faţă de ceilalţi actori privaţi sau publici. Guvernul nu

poate domina şi dicta unilateral, dar niciodată nu va fi complet echivalent cu ceilalţi actori.

Aceasta nu este o declaraţie normativă, ci o observaţie empirică, şi anume rolul guvernului

în reţelele de politic publice este special şi diferit de al celorlaţi actori. În pofida acestei

afirmaţii în continuare nu poate fi vorba de o întoarcere la controlul ierarhic, top-down.

Mai mult, o orizontalitate perfectă şi totala autonomie a actorilor este un model

nerealistic de reţea de politică publică. Conceptul de guvernanţă realizează o legătură între

cele două extereme: ierarhia şi piaţa.

.

Guvernanţa multinivel trebuie să ţină cont de toate acestea. Guvernarea centralizată nu este

deschisă la diversitate. Condiţiile ecologice variază de la zonă la zonă, preferinţele

cetăţenilor sunt, de asemenea, diferite de la regiune la regiune şi dacă s-ar ţine cont de

aceste heterogenităţi nivelul optim de autoritate poate fi mai jos decât stabileşte economia

de scală. Pe scurt, guvernanţa multinivel permite decidenţilor să ajusteze scala guvernanţei

astfel încât să reflecte heterogenitatea.

80

,

4.7. Guvernanţa Multi-Level în România

Descentralizarea în sensul cel mai larg înseamnă transferarea unor atribuţii de la

nivel central la nivel regional/local, acestea realizându-se fie prin transferul de la nivelul

central către unităţile administrative fie prin detaşarea unor servicii publice de sub

autoritatea centrală sau locală şi acordarea personalităţii juridice în îndeplinirea atribuţiilor.

Ca modalitate de organizare administrativă, în cazul organizării descentralizate,

statul nu îşi asumă singur sarcina administrării, ci o împarte, în anumite proporţii, cu alte

categorii de persoane juridice. Prezenţa persoanelor juridice de drept public, având o

organizare autonomă şi organe alese, este o altă caracteristică a organizării descentralizate.

Sistemul descentralizării înlocuieşte puterea ierarhică, care este specifică

centralizării, cu puterea distribuită.

În România principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul de descentralizare,

se regăsesc în textul Legii 195/2006: principiul subsidiarităţii, principiul asigurării

resurselor corespunzătoare competenţelor transferate, principiul responsabilităţii

autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le revin şi principiul

asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil bazat pe criterii şi reguli

obiective. În acest proces intervin doi termeni asemănători dar diferiţi respectiv

deconcentrarea şi descentralizarea. În timp ce deconcentrarea reprezintă redistribuirea de

competenţe administrative şi financiare de către administraţia publică centrală către

structurile proprii de specialitate din teritoriu, descentralizarea reprezintă transferul de

competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la

nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat.

Descentralizarea nu este un simplu proces de coborâre a nivelului decizional ci un

proces de distribuire a responsabilităţii între diferite nivele manageriale ale autorităţilor

publice (Popescu, 2007). Principiul maximei descentralizări se suprapune peste principiul

vizibilităţii strategice: pentru fiecare decizie majoră, autoritatea/responsabilitatea trebuie să

fie plasată la cel mai mic nivel, unde toate variabilele relevante procesului decizional sunt

vizibile şi bine cunoscute. De asemenea trebuie avute în vedere şi echilibrările orizontale şi

verticale ale bugetelor locale care intervin. Echilibrarea orizontală a bugetelor locale

reprezintă tranferul de resurse financiare din unele venituri ale bugetului de stat către

bugetele locale pentru acoperirea diferenţelor de capacitate financiară dintre unităţile

administraţiei teritoriale. Echilibrarea verticală a bugetelor locale reprezintă transferul de

81

resurse financiare din unele venituri ale bugetului de stat către bugetele locale pentru

completarea sau asigurarea în totalitate, după caz, a necesarului de finanţare pentru

furnizarea serviciilor publice şi utilităţi publice descentralizate. În aceste procese trebuie să

existe o corelaţie mare între descentralizarea pe principiul subsidiarităţii şi descentralizarea

fiscală. Stabilirea unui anumit nivel a raportului centralizare/descentralizare reprezintă o

problemă dificilă de rezolvat pentru România. Descentralizarea nu este un obiectiv final iar

o analiză comparativă a avantajelor şi dezavantajelor unui anumit raport trebuie raportată la

gradul de dezvoltare a guvernanţei . Descentralizarea aduce câteva beneficii: autorităţile

locale tind să acţioneze conform preferinţelor locale şi condiţiilor specifice şi să răspundă

nevoilor acestora mult mai rapid. Descentralizarea oferă oportunităţi acelor sectoare

marginalizate la nivel central însă esenţiale pe plan local şi o mai mare transparenţă şi

responsabilitate, ducând la o mai eficientă alocare a fondurilor. Ea măreşte autoritatea

locală şi necesită o capacitate mare a statului de a o implementa, o coordonare bună între

diferite nivele de guvernare, un cadru legal stabil care să asigure transparenţă,

responsabilitate şi reprezentare precum şi o societate civilă bine organizată şi informată,

statul trebuie să dispună de resurse financiare pentru a o dezvolta. În plus pentru a se

asigura că descentralizarea nu este în beneficiul unor „elite locale” trebuie să existe un stat

autoritar şi o societate civilă puternică şi activă.

În România implementarea guvernanţei multinivel necesită întărirea rolului

instituţiilor regionale. Reglementarea intereselor regionale este un fapt imperativ, deoarece

judeţele au interese mult prea dispersate iar în cazul problemelor care depăşesc graniţele

judeţelor, se impune o cooperare condusă de la un nivel superior de guvernare. De

asemenea s-a constatat că instituţiile regionale încă nu formează o voce unitară a judeţelor

reprezentate, impactul proiectelor finanţate fiind mai degrabă local decât regional. Luat ca

punct de reper, în construcţia sistemului de echilibrare bugetară, aplicarea principiului

solidarităţii a accentuat dezechilibrele interregionale, nestimulând pe de o parte unele

regiuni sărace să îşi intensifice eforturile în suplimentarea veniturilor iar pe de altă parte

accentuând nemulţumirile altor regiuni de dezvoltare cu privire la raportul între ceea ce

contribuie şi ceea ce primesc. S-ar impune simplificarea sistemului de echilibrare

financiară prin reducerea numărului de actori implicaţi.

Din perspectiva dezvoltării guvernanţei multinivel în România există anumite

puncte

slabe privind:

82

nedepartajarea responsabilităţilor în domeniul politicilor publice, finanţării şi

furnizării serviiilor publice;

lipsa unor mecanisme simple şi clare de politici publice în baza cărora să fie

elaborate şi aplicate programe şi proiecte;

nesepararea clară a nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de

implementare;

lipsa unei corelaţii stricte între resursa umană în raport cu obiectivul unui serviciu

public;

lipsa unor departajări clare administrative şi financiare între serviciile publice aflate

în managementul unor actori publici situaţi la nivele diferite (judeţ/local);

lipsa unor sisteme eficiente de planificare strategică pentru fiecare autoritate din

administraţia publică centrală şi locală în raport cu serviciul public pe care îl

furnizează;

lipsa unui sistem de monitorizare şi evaluare a executării contractelor pentru servicii

şi utilităţi publice, prin autorităţi autonome de reglementare;

necorelarea planurilor de dezvoltare la nivel judeţean cu planurile de dezvoltare

regională şi planurile operaţionale, existând suprapuneri;

lipsa unor mecanisme simple şi clare de elaborare şi aplicare a politicilor publice în

activitatea ministerelor, agenţiilor şi autorităţilor locale pentru a asigura coerenţa,

predictibilitatea şi transparenţa activităţii;

clarificarea statului juridic a unor agenţii guvernamentale;

delimitarea de autorităţi publice pe deplin autonome, ca organisme publice de

reglementare şi control aflate sub control parlamentar;

lipsa unui sistem eficient de monitorizare şi evaluare a rezultatelor de politici

publice precum şi a mecanismelor de monitorizare şi evaluare a serviciilor şi

utilităţilor publice la diverse niveluri.

Implementarea guvernanţei multinivel în România se face prin mai multe canale:

o coerciţia, care rezultă din faptul că U.E. este capabilă să emită acte cu putere

obligatorie adoptate în aplicarea unor acte legislative şi care produc o

omogenizare a aplicării şi a efectelor obţinute;

o imitarea modelelor care rezultă din transferul politicilor europene;

o ajustare, bazat pe faptul că statele membre reacţionează similar la condiţiile

create de U.E.;

83

o polidifuzie, care este executat de o varietate de actori care transferă idei şi

practici în diferite moduri.

. Succesul implementării modelului este condiţionat de alocarea responsabilităţilor în

conformitate cu principiile subsidiarităţii precum şi de abilitatea de a construi parteneriate

eficiente şi credibile cu toţi partenerii sociali şi economici.


Obligatorie



.Opţională

Luminita Gabriela Popescu, 2007, Structural Dynamic of the public sector and multilevel

governance: beween hierarchies, market and network forms”, 2007, NSPA studies,.

Hooghe,L. and G. Marks, 2001, Multi-level Governance and European Integration,

Boulder:Rowman and Littlefield

Thomson, G., F.2003, The logic and Limits of Network Forms of Organization, Oxford

Univerity Press


Definiţi noţiunea de guvernanţă multinivel

Enumeraţi modurile de coordonare a politicilor publice în guvernanţa multinivel

Analizaţi, la alegere, una dintre cele trei structuri: ierarhia, piaţa, forma de reţea.

Realizaţi o succintă analiză a guvernanţei multinivel din România

84

85

Documents

Suport Curs SPE[1]