POLÍTICA FISCAL EN CONTRAVÍA, 2009.Como el cónyuge engañado, último en saber su infortunio, los funcionarios oficiales –del Presidente para abajo- supieron de últimos de que la economía no estaba blindada de la crisis financiera internacional. La ilusión de que la confianza inversionista y la seguridad “democrática” impulsaban el crecimiento, los hizo creer que la multiplicación de las gabelas tributarias inequitativas a los empresarios y los golpes exitosos a la guerrilla bastaban para crecer a pesar de la recesión. El DANE confirmó que tenían (teníamos) razón los analistas que anunciaron la desaceleración de la economía, pero fueron más negativas de lo esperado: nadie pronosticó una caída del PIB como la que hubo (el -0,7%) en el último trimestre del año pasado. También se cayeron las proyecciones de crecimiento para 2009, hasta del 3%, y ahora escasamente superan el 0,5%. El frenazo no es culpa del Gobierno, ni lo fueron los buenos resultados de años anteriores, sino que ambos fueron impulsados por el contexto internacional. Sí es responsabilidad del Gobierno la falta de respuestas adecuadas al choque externo, que tiene tres aspectos. Primero, por la falta de ahorro durante las vacas gordas, que le impide ahora incrementar el gasto público; segundo, por la lentitud en adoptar medidas efectivas de estímulo, más allá de reempacar el presupuesto anterior y presentarlo como gasto adicional. Tercero, por la adopción de medidas fiscales pro-cíclicas, que agudizarán la recesión. La política fiscal del Gobierno colombiano va en contravía de las del mundo entero. Mientras en otras latitudes se trata de impulsar la demanda interna mediante inversión pública adicional y, en algunos casos como Estados Unidos, mediante la reducción de impuestos a los grupos de ingresos medios y bajos, en Colombia se hace todo lo contrario. El aumento (ilegal) del impuesto a la gasolina y la propuesta de reforma de los impuestos de Departamentos y Municipios muestran la contravía. Son medidas que en otras circunstancias serían convenientes y hasta necesarias, pero ahora son tan inoportunas como la donación de sangre de un anémico. Subir el precio interno de la gasolina dizque para crear un fondo de ahorro para la eventualidad de que el precio internacional del petróleo vuelva a subirse, es reducir la capacidad adquisitiva de los consumidores, cuando necesitan aumentarla para gastar más. Lo mismo pasa con los aumentos de los impuestos de motos, vehículos, licores y prediales. Nadie discute la necesidad de fortalecer los fiscos territoriales, pero estos los paga sobre todo la clase media que reducirá otros gastos. Aún en medio de la crisis, es actitud responsable preocuparse porque no aumente demasiado el déficit fiscal, pero se debe hacer como lo hizo Obama, aumentando los impuestos a los más ricos, cuyo consumo no se ve afecta. Aquí el Gobierno debería eliminar todas las exenciones tributarias a las empresas que valen más de 6 billones de pesos y poco o nada contribuyen al crecimiento y al empleo.

Política fiscal para la crisisUno de los grandes temas que se vienen discutiendo a nivel mundial en esta época de crisis financiera internacional es la de cuál debe ser la política fiscal más adecuada para la crisis. A nivel internacional y sobre todo para los países más desarrollados, tal como surgió del G-20, la recomendación general ha sido la de expandir el déficit fiscal con el fin de coadyuvar al estímulo de la demanda agregada global. Esta política viene siendo llevada adelante y en las reuniones recientes del Fondo Monetario Internacional se concluyó que las medidas anunciadas por los países más avanzados parecen suficientes y darán el estímulo fiscal que se tenía concebido.El tema de determinar el monto del estímulo fiscal ideal es mucho más difícil de precisar en el caso de los países emergentes. Por ejemplo, en los países de Europa del Este, que a raíz de la crisis enfrentan grandes desbalances macroeconómicos, no hay espacio para llevar políticas fiscales expansivas. Por el contrario, éstos se han visto obligados a hacer recortes del gasto público y a adelantar políticas de austeridad, como le sucedió a América Latina en los ochenta y noventa. En uno de los estudios preparatorios para las reuniones anuales del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, este último organismo ideó un índice del campo de maniobra o de capacidad de expandir la política fiscal que tendrían los diferentes países y lo aplicó para la América Latina. Este índice identifica que los países que tienen mayor capacidad de adelantar una política fiscal contracíclica son aquellos con menores déficit e índices de endeudamiento público, menor dependencia de productos primarios, los que presentan menores rigideces en la asignación del gasto público y con acceso al financiamiento público.El análisis realizado muestra, de una parte, que el país con mayor capacidad de adelantar una política fiscal contracíclica, como se debe esperar, sería Chile y aquellos con restricciones Argentina, Ecuador y Venezuela. Lo más interesante de los resultados del trabajo adelantado es que Colombia aparece, después de Chile, como el país que tendría mejor capacidad de impulsar una política fiscal más expansiva por encima, inclusive, de países como Perú y Brasil.No obstante, esta capacidad relativa aparente para ejercer una política fiscal expansiva, en el caso de nuestro país las autoridades han sido especialmente cautelosas respecto al estímulo fiscal que se dará en el futuro inmediato. Los

análisis realizados por el Ministerio de Hacienda han llevado a concluir que lo más recomendable sería dejar actuar los estabilizadores automáticos. Esto implica mantener inalterada la meta de gasto público y registrar un déficit mayor al programado inicialmente en el Marco Fiscal de Mediano Plazo sólo en la proporción en que efectivamente se reduzcan los ingresos fiscales por debajo de los proyectados originalmente, como resultado de la desaceleración de la economía.En el caso de Colombia, a mi juicio de manera acertada, antes que adoptar una política fiscal contracíclica agresiva, las autoridades han procedido a adelantar una política monetaria expansiva ejercida por el Banco de la República, por medio de reducciones sucesivas en las tasas de interés. La última baja redujo en 100 puntos básicos la tasa de intervención del banco, la cual se sitúa en 6 por ciento. Esta política ha sido factible gracias al marco monetario vigente. Los países con tasas de cambio flexibles y esquemas de inflación objetivo, como Colombia, están en mejor capacidad de enfrentar la crisis financiera internacional, y de coadyuvar con la política fiscal para el estímulo de la demanda agregada y el restablecimiento del crecimiento económico.

CUAL ES LA FUNCIÓN DEL GOBIERNO Y SU INFLUENCIA EN EL COMPORTAMIENTO DE LA DEMANDA AGREGADA? El gobierno puede utilizar tanto el gasto público como su recurso (impuestos y cotizaciones a la seguridad social) para el logro de los objetivos que considere prioritarios; por ejemplo, asegurar el pleno empleo y una tasa de inflación aceptable. La manipulación de estos instrumentos es lo que denominaremos político fiscal. De la producción total del país, el gobierno puede por un lado, extraer parte de los recursos generados por el sector privado bajo la forma de impuestos y cotizaciones a la seguridad social; por otro lado, estos recursos pueden volver al sector privado a través del gasto publico, es decir, mediante la compra de bienes y servicios corrientes, bienes de capital (inversiones), prestaciones sociales, intereses de la deuda publica y transferencias. El gobierno influye en el nivel de la demanda agregada a través del gasto público pero también lo hace a través del consumo privado, ya que este se realiza en función del ingreso disponible, es decir, el ingreso menos los impuestos más las transferencias.

COMO ES EL COMPORTAMIENTO DE LOS INGRESOS EN EL PRESUPUESTO EN COLOMBIA?El comportamiento de los ingresos en el presupuesto colombiano los ingresos fiscales crecerían respecto al presente año 40% en términos nominales y alrededor del 4 puntos porcentuales del PIB. Esto es poco probable, aún suponiendo que existiese un comportamiento inusualmente positivo del mercado petrolero y reformas institucionales profundas en la tributación interna. Sin embargo, estos supuestos no están contemplados. Los ingresos fiscales parecen sobre-estimados. Cabe mencionar que El ingreso de un país en un período determinado es el producto de la utilización de recursos productivos durante ese período.La distribución del ingreso de un país entre los distintos agentes económicos será el resultado no sólo de los ingresos libremente obtenidos por los distintos factores productivos, sino que también se verá fuertemente condicionada por la acción del sector público mediante el establecimiento de impuestos y subvenciones. COMO ES EL COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS? Los gastos corrientes (incluyendo funcionamiento, transferencias de varios tipos y los pagos de interés), se han incrementado en cerca de 6 puntos del PIB, al elevarse del 9.1% al 15.2% del PIB entre los años 1990-1997. El gasto público tiene un comportamiento autónomo e independiente del nivel del ingreso, ya que su magnitud depende de las decisiones que toma el gobierno.

COMO ES EL COMPORTAMIENTO DEL DEFICIT EN COLOMBIA? El déficit presupuestario corresponde al resultado de la confrontación entre el déficit financiero contra el aumento neto de la deuda con saldo negativo, o bien el monto obtenido al restar de los ingresos, los egresos presupuestarios, siendo éstos últimos de mayor cuantía. Cuando los gastos presupuestarios superan la estimación de recursos, existe déficit presupuestario, es decir que si los gastos son superiores a los ingresos, se da el déficit presupuestario. Al tomar los ingresos totales del gobierno central y substraerle los gastos corrientes, incluyendo los gastos de intereses, se obtiene el ahorro corriente, o sea su capacidad para adelantar inversiones sin tener que recurrir a implementar el endeudamiento. La capacidad del ahorro se ha ido deteriorando gravemente. Esto significa que desde 1995 el gobierno central viene incrementado su endeudamiento, ya no solo como resultado de sus necesidades de inversión "del orden del 2.4% del PIB", sino simplemente para terminar de pagar sus gastos corrientes, lo cual constituye una practica financiera muy peligrosa para las finanzas del gobierno central. Este desarrollo corriente del gobierno central en un síntoma de su situación fiscal ha empezado ha adquirir características de los llamados "esquemas Ponzi", que se puede llegar a generar un espiral de endeudamiento publico de grandes consecuencias para la estabilidad económica futura.

Como resultado de este desahorro corriente y las necesidades de inversión del gobierno central, el resultado ha sido de un incremento de un déficit fiscal.

CUAL ES LA FUNCIÓN DE LOS ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS? Los impuestos sobre el ingreso son proporcionales y progresivos, es decir, que si en una recesión empiezan a disminuir las rentas, las recaudaciones también disminuirán. La normativa de seguridad social es también un eficaz estabilizador: en las recesiones disminuyen las recaudaciones y aumentan los gastos en subsidios mientras que en las fases altas del ciclo el efecto es el contrario.Un peligro que habrá que tomar en consideración es el de que los estabilizadores automáticos actúen como freno fiscal. Al concebir la normativa fiscal de forma que estabilice la producción económica en torno a un determinado nivel de renta, se corre el peligro de estar impidiendo el crecimiento económico. Los procesos inflacionistas requieren también el reajuste de las cuotas fiscales para impedir que las rentas que se están "estabilizando" representen cada vez menor capacidad adquisitiva.

QUE ES LA DEUDA PUBLICA? QUIENES SON ACREEDORES? QUIENES SON LOS DEUDORES? EN QUE SE DISTINGUEN LA DEUDA PUBLICA DEL DEFICIT PRESUPUESTARIO?La deuda pública es el total de obligaciones insolutas del sector público, derivadas de la contratación de empréstitos, internos y externos, sobre el crédito de la nación. Los acreedores pueden ser de dos tipos: Nacionales: que son aquellos ciudadanos poseedores de bonos, títulos de deuda pública y cualquier documento que certifique una deuda del gobierno hacia el individuo. Extranjeros: son aquellos préstamos conseguidos por el gobierno por parte de otros países o de organismos internacionales.Lo que distingue la deuda publica del déficit presupuestario es el posible carácter coyuntural que tiene un presupuesto muy elevado durante un año y como se enjuga el déficit generado por dicho presupuesto en los años siguientes.

COMO LA POLÍTICA FISCAL SE HA CONVERTIDO EN UN INSTRUMENTO DE POLÍTICA ECONÓMICA?La política fiscal es un instrumento de política económica muy utilizado para el control de los ciclos económicos. Esta en condiciones de argumentar que ante una fase recesiva del ciclo, el gobierno puede detener tanto la caída del ingreso como el aumento del desempleo, bien disminuyendo los impuestos o aumentando el gasto publico.

CUALES SON ALGUNOS PROBLEMAS PRÁCTICOS RELATIVOS A LA INSTRUMENTACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL? La efectividad de la política fiscal ha sido puesta en duda por diferentes razones: el gobierno antes de tomar las medidas apropiadas para combatir una situación recesiva, primero debe haber reconocido tal situación. Realizar dicho diagnostico, el momento adecuado, no es una tarea inmediata; sobre todo por las dificultades que conlleva recoger los datos estadísticos económicos relevantes en el mejor de los casos, esta tarea puede llevar meses y mientras tanto, el estado de la economía puede haber cambiado. Esta razón permite concluir que los responsables de la política económica no siempre están perfectamente capacitados para tomar medidas correctivas en el momento adecuado. Además del motivo mencionado, existen otros retardos temporales que pueden restar eficacia a las medidas de política fiscal. Son los retardos propios de los trámites burocráticos que tienen que pasar las distintas medidas para su aprobación. Si durante el periodo que media entre el reconocimiento de una etapa recesiva y la instrumentación de las medidas consideradas mas apropiadas, ocurre que la economía ha iniciado ya su recuperación, entonces el impacto de las medidas del gobierno puede ser contraproducente y solaparse a la recuperación ya iniciada.

CUALES SON LOS ARGUMENTOS SOBRE EL DÉFICIT PUBLICO ANTES Y DESPUÉS DE KEYNES? Y CUAL EN CONTRARIO? Uno de los argumentos es el que dice que cuando la demanda agregada es débil y la tasa de desempleo elevada, el déficit fiscal no representa ninguna carga, sino al contrario, el aumento del déficit puede ir acompañado por aumentos del ingreso, la producción y el empleo.

PRESENTAR LOS ENFOQUES SOBRE EL CRITERIO, SI ES BUENO O MALO DEL DEFICIT FISCAL La existencia del déficit fiscal es el resultado de un manejo inadecuado de las finanzas estatales, y en general, de la política económica. Esta es una afirmación comúnmente aceptada hoy día, pero rechazada hace algunas décadas. Entre 1930 y finales de los años 60´s el déficit fue considerado como un elemento dinamizador de la demanda

efectiva que estimulaba el crecimiento económico. Son dos paradigmas completamente opuestos, cada uno de los cuales ha tenido vigencia en épocas diferentes. Este hecho indica la existencia de distintas concepciones sobre las finanzas públicas, las que a su vez hacen parte de las diferentes escuelas del pensamiento económico.En el siglo XVIII los economistas clásicos abogaban por la disciplina fiscal y por una intervención mínima del estado; tenían la convicción que el mercado por si solo llevaba a la prosperidad de las naciones. Posteriormente se reconoció que el mercado tenía fallas, y que para subsanarlas era necesario la intervención estatal.

CUAL ES EL ENFOQUE NEOCLASICO VS KEYNESIANO? El enfoque keynesiano argumentaba que el mercado no garantizaba el pleno empleo y que para lograrlo era necesario expandir el gasto público. El enfoque neoclásico aceptaban que existían distorsiones en el mercado que no permitían la asignación optima de los recursos y la maximización del bienestar social. En este caso la intervención estatal debía hacerse con el criterio que indicaría el mercado si existieran las condiciones de competencia perfecta.

EN QUE SE BASAN LAS CRITICAS AL MODELO KEYNESIANO? El consenso que existía en torno la de los postulados keynesianos se rompió a finales de los años 60´s y comienzos de los 70´s, cuando las políticas de expansión de la demanda efectiva no solo no lograban eliminar el desempleo, sino que además inducían altos niveles de inflación. Lo anterior significaba que se presentaba un abismo entre la evidencia empírica y las predicciones keynesianas.

COMO PUEDE USTED ENFOCAR EL DEBATE SOBRE EL PAPEL DEL ESTADO VS EL MERCADO. El estado debía dirigir el proceso económico, canalizar recursos subsidiados hacia la producción y el empleo, y crear protecciones especiales para actividades productivas en las que existía un interés especial. El estado además debía hacer intervencionismo social. También intervinieron en la regulación de las condiciones laborales. Pero se presento una crisis en la que era evidente la falta de efectividad de la expansión del gasto público para reducir el desempleo y en el aspecto social y político se hizo visible la carga pesada que debía el estado soportar. Al analizar las diversas formas de organización económica que se han sucedido desde el neolítico, observamos la presencia constante de dos tipos de instituciones, el estado y mercado, que conviven permanentemente en tensión. Son dos sistemas institucionales diferentes y en conflicto pero que se necesitan mutuamente.

CUAL ES EL APORTE DE LA NUEVA MACROECONOMÍA?Las aportaciones de la nueva macroeconomía clásica en la actualidad representan el ataque más duro y consistente a las políticas discrecionales de estabilización y en general a las premisas básicas de la que hasta aquí hemos llamado macroeconomía moderna. Este enfoque desarrollado originalmente por Robert Lucas de la universidad de Chicago y por Thoma Sargent y Neil Wallace de la universidad de Minessota, ha propuesto nuevos argumentos para discutir la metodología tradicional de la política macroeconómica.

Este nuevo enfoque se apoya en dos premisas fundamentales:La noción de expectativas racionales, y el supuesto de equilibrio continuo de los mercados. Con la primera premisa se explica que los individuos son racionales y que elaboran sus expectativas eficientemente; es decir, no cometen errores sistemáticos. En efecto, los individuos podrán cometer errores una y otra vez, pero tarde o temprano intentarán corregir dichas equivocaciones. Por otro lado, la segunda premisa simplemente dice que los mercados siempre están en equilibrio. Los agentes económicos fijan precios y salarios de tal modo que puedan asegurarse al máximo beneficios y la máxima utilidad.

POLITICA FISCAL ¿Qué SON LOS ESTABILIZADORES AUTOMATICOS?La Gran Depresión de la década de los treinta, del siglo XX, trasladó el énfasis desde el estudio clásico del crecimiento económico hacia las cuestiones relativas a las fluctuaciones del crecimiento y de cómo compensar esas fluctuaciones u oscilaciones en el ciclo económico. Los libros de texto de la postguerra, liderados por “Economics” de Paul Samuelson, se centraron fundamentalmente en los auges y caídas de la economía y en la forma en la que la política del Gobierno podría influir sobre el ciclo económico. La historia económica nos enseña que el Estado puede jugar un importante papel estabilizador del ciclo, es decir enfriando la economía en épocas expansivas (muchas veces inflacionarias) y animándola en fases recesivas; pero también sabemos que el Estado y sus políticas económicas discrecionales pueden ser los desencadenantes de fuertes recesiones económicas.

Política anticíclicasCuando una economía, como, por ejemplo, la española es estos momentos, muestra altos niveles de desempleo y sus factorías reflejan un exceso de capacidad productiva sin utilizar es obvio que los recursos no están siendo eficazmente utilizados por el sistema de mercado. La cuestión es: ¿cuál es la causa de la infrautilización de esos

recursos productivos? John Maynard Keynes creía que era debida a un fallo del mercado. La solución de Keynes consistía en políticas anticíclicas consistentes en bajar los tipos de interés, aumentar el gasto público y reducir los impuestos para aumentar la demanda agregada y emplear así la mano de obra parada y los recursos de capital no utilizados. El Gobierno, mediante esta política anticíclica o de estabilización, intenta evitar que las variaciones de la tasa de crecimiento provoquen fuertes desequilibrios. Se trata de evitar las recesiones largas, e intentar volver a una fase de expansión duradera y sostenida.Otros economistas cuestionan la conveniencia de estas medidas discrecionales del Estado y las razones de esta intervención y proponen sistemas automáticos que suavicen el ciclo económico. Para muchos la intervención estatal a través de la política económica discrecional, distorsiona más que equilibra. Por ejemplo, una política monetaria en exceso relajada podría tener efectos contraproducentes, porque un aumento en la cantidad de dinero puede traer inflación lo que perjudicaría el crecimiento. Además la participación excesiva del sector público, en algunos países occidentales por encima o próxima al 50%, supone para muchos la posible pérdida de dinamicidad del sector privado que en alguna medida puede quedar expulsado de la economía por el sector público (efecto expulsión).

La política fiscalEntre las políticas anticíclicas destacan dos: la fiscal y la monetaria. Ambas se dirigen a conseguir los objetivos generalmente aceptados: estabilidad de precios, crecimiento económico y pleno empleo. La política fiscal utiliza fundamentalmente dos instrumentos: el gasto público y los impuestos. Estos instrumentos los puede aplicar de dos formas distintas: a) a través del funcionamiento de los estabilizadores automáticos y b) con medidas discrecionales que hagan variar los gastos y los ingresos públicos. Aquí nos vamos a referir exclusivamente a los estabilizadores automáticos.

Definición de estabilizadores automáticosLos estabilizadores automáticos son aquellos componentes de los presupuestos públicos, tanto por el lado de los gastos como de los ingresos, que responden autónomamente a las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica, suavizándolas o atenuándolas, sin que medie ninguna decisión discrecional por parte de la autoridad fiscal. Los estabilizadores automáticos tienen, por tanto, un comportamiento anticíclico ya que generan superávit fiscales en las etapas de auge y déficit fiscales en las de recesión o depresión.Ejemplos de estabilizadores automáticosLos dos ejemplos más típicos e importantes de estabilizadores automáticos son: 1) por el lado de los ingresos fiscales los impuestos progresivos, como el impuesto sobre la renta de la personas físicas y 2) por el lado del gasto público las prestaciones y el subsidio por desempleo. Efectivamente, con los impuestos progresivos, como el impuesto sobre la renta, a medida que crece el nivel de actividad y la renta, aumenta la recaudación impositiva más que proporcionalmente ya que la proporción que se detrae en forma de impuestos crece con el nivel de renta. Se produce, a través del impuesto, un drenaje proporcionalmente mayor de la renta a medida que esta aumenta. De esta forma, la renta disponible de los agentes aumenta menos que la actividad y se atenúa el aumento de la demanda agregada y la fase expansiva del ciclo. Lo contrario ocurre en épocas de recesión, como la que nos está tocando vivir. Los pagos por transferencias también fluctúan a lo largo del ciclo. Es el caso de las transferencias relacionadas con el desempleo, si la economía se encuentra en una fase expansiva, el desempleo disminuye y con ello las transferencias por este concepto.La percepción de la política fiscal como instrumento de estabilización ha variado sustancialmente en las últimas décadas. Se considera que la política fiscal puede ser un instrumento útil cuando deja funcionar los estabilizadores automáticos pero que puede ser poco flexible y perverso cuando se actúa de forma discrecional. De ahí que muchos defiendan que la política fiscal se dirija fundamentalmente a la distribución de la renta. Y también que garantice el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo económico y que, por tanto, se permita el funcionamiento de los estabilizadores automáticos en cada fase del ciclo.

ResumiendoLos estabilizadores automáticos suavizan las fluctuaciones cíclicas a través de su efecto en la demanda agregada. Efectivamente, cuando la economía se encuentra en una fase contractiva o recesiva, el crecimiento económico negativo o muy reducido genera una disminución de los ingresos fiscales mientras que el mayor desempleo aumena los gastos públicos. Consecuentemente, la renta disponible del sector privado disminuye menos de lo que lo hace el PIB, limitándose así el efecto contractivo sobre la demanda agregada, el crecimiento y el empleo. Por tanto, el saldo presupuestario empeora en esta fase estimulando la economía y facilitando la recuperación económica. En sentido contario, en épocas de expansión los estabilizadores automáticos generan mayores ingresos públicos y menor gasto lo que permite aumentar el superávit público –o reducir el déficit– evitando una excesiva expansión que podría tener efectos negativos sobre la volatilidad del ciclo y la estabilidad de precios.