of 98 /98
Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

  • Author
    others

  • View
    0

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin

Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
2 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
3 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
.. ..
.. ..
.. ..
TANTANGAN MENINGKATKAN EFEKTIVITAS PROGRAM RASKIN
Hak cipta dilindungi Undang-undang.
Foto cover: Joshua Esty
Anda dipersilakan untuk menyalin, menyebarkan dan mengirimkan karya ini untuk
tujuan non-komersial.
Untuk meminta salinan laporan ini atau keterangan lebih lanjut mengenai laporan ini,
silakan hubungi TNP2K-Knowledge Management Unit ([email protected]).
Laporan ini juga tersedia di website TNP2K (www.tnp2k.go.id)
TIM NASIONAL PERCEPATAN PENANGGULANGAN KEMISKINAN
Sekretariat Wakil Presiden Republik Indonesia Jl. Kebon Sirih No. 14, Jakarta Pusat 10110
Telepon: (021) 3912812 | Faksimili: (021) 3912511
Fax. 021-3912-511 dan 021-391-2513
v
Daftar Gambar Daftar Tabel Daftar Kotak Daftar Foto Daftar Lampiran Daftar Singkatan Kata Pengantar
BAB I TINJAUAN UMUM
Kekurangtepatan Penerima Manfaat
Rendahnya Kuantitas Beras
Rendahnya Frekuensi Distribusi
Tingginya Harga Tebus
Rendahnya Kualitas Beras
Pemanfaatan Basis Data Terpadu
Penerbitan Kartu Perlindungan Sosial
Ekstensifikasi Sosialisasi Program
Penanganan Keluhan Program
1-9
2-5
5-7
7-8
8-9
vi
51-69
52-59
59-60
60-62
62-63
63-64
64-65
65
65
66
66
66-68
68-69
71-79
72-73
74-79
Tinjauan Kontribusi Program dalam Penanggulangan Kemiskinan
Perubahan Tata Kelola Penyaluran
Akuntabilitas Program
Pengemasan Beras sesuai Ketetapan
Menerapkan Harga Tebus Tertinggi
Penetapan Tanggal Penyaluran Reguler
Membangun Sistem Pengaduan dan Aspek Hukum Pelaksanaan Program
Optimalisasi Sosialisasi Program
vii
Penyaluran Raskin Melalui Warung Desa
Penyaluran Raskin Melalui Kelompok Masyarakat
Perkembangan Alokasi Anggaran untuk Program Raskin (Triliun),
2005–2014
Tingkat Ketepatan Sasaran Program Raskin, 2010 dan 2013
Jumlah Rata-rata Raskin yang Diterima Tiap Rumah Tangga,
2010 dan 2013
Rata-rata Jumlah Raskin yang Diterima Tiap RTS per Bulan
Menurut Titik Bagi, 2012
Menyalurkan Raskin, 2012
Penyaluran Beras
Membeli Raskin Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013
Rata-rata Harga Raskin yang Dibayar Tiap RTS-PM per Bulan
Menurut Titik Bagi, 2012
Penerima Raskin, 2012
Jawa dan Luar Jawa, 2012
Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Kualitas Beras yang
Disalurkan Jawa dan Luar Jawa, 2012
Penyaluran Raskin Bulan Ke-13, 14 dan 15 Tahun 2013
Proses Dasar Pelaksanaan Pendataan Program Perlindungan Sosial
Proses Dasar Pembangunan Basis Data Terpadu
Estimasi Kesalahan Penetapan Sasaran Menurut
Metode Penetapan Sasaran
Proporsi Desa yang Melakukan Pemutakhiran Kepesertaan
Mekanisme Pemutakhiran Kepesertaan pada
viii
Ilustrasi Penggunaan KPS untuk Program Raskin
Perbandingan Harga Tebus Raskin pada
Wilayah Kajian Penerapan Kartu
Menurut Provinsi, Juni 2013–Juni 2014
Perbandingan Proporsi Pengeluaran Rumah Tangga
Menurut Kelompok Pengeluaran
ix
Kepesertaan dan Cakupan Program, 1998–2014
Alokasi Manfaat Program, 1998–2014
Anggaran Program Raskin dan Program Perlindungan Sosial
(Triliun), 2007–2014
Rumah Tangga
Menurut Data Acuan Penetapan Sasaran, 2002–2014
Alokasi dan Realisasi Raskin Total dan per Rumah Tangga
Penerima 2002–2014
2009–2014
Perbedaan Harga Ketetapan Raskin di Titik Distribusi dan Harga yang
Dibayar Penerima Menurut Kelompok Pengeluaran, 2004–2014
Perbandingan Alokasi Raskin Menurut Provinsi, 2011–2013
Status Laporan KPS yang Ditangani, Menurut Kategori dan
Status Tindak Lanjut, Juni 2013–Juni 2014
Jumlah Laporan tentang Raskin yang Sudah Ditangani,
Juni 2013–Juni 2014
Contoh Asumsi dalam Simulasi Raskin
Simulasi Kalkulasi Angka Kemiskinan
Daftar Kotak Apa yang Dimaksud dengan Penargetan yang Efektif?
Sekilas tentang Basis Data Terpadu (BDT)
Kartu Perlindungan Sosial Belum Optimal sebagai Instrumen
Program Raskin
Waktu dan Harga
Kotak 1.
Kotak 2.
Kotak 3.
Kotak 4.
Kotak 5.
Kotak 6.
Daftar Foto Cover
74
75
76
77-79
Kecamatan Kepulauan Seribu Selatan
Ilustrasi Lembar Sosialisasi dan Informasi Program Raskin, 2013
Lampiran 1.
Lampiran 2.
Lampiran 3.
Lampiran 4.
Daftar Lampiran
: Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara : Badan Perencanaan Pembangunan Nasional : Bahan Bakar Minyak : Basis Data Terpadu : Bantuan Langsung Tunai : Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional : Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan : Badan Pusat Statistik : Badan Urusan Logistik : Daftar Penerima Manfaat : Divisi Regional : Harga Tebus Raskin : Indeks Harga Konsumen : Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab : Jaring Pengaman Sosial/Social Safety Net (SSN) : Petunjuk Pelaksanaan : Petunjuk Teknis : Lembaga Swadaya Masyarakat : Lembaga Penelitian, Pendidikan dan Penerangan Ekonomi dan Sosial : Kantor Seksi Logistik : Kementerian Dalam Negeri : Kementerian Koordinator Bidang Pembangunan Manusia dan Kebudayaan : Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/ Badan Perencanaan Pembangunan Nasional : Kementerian Sosial Republik Indonesia : Kuasa Pengguna Anggaran : Kartu Perlindungan Sosial : Keluarga Sejahtera 1 : Musyawarah Desa : Musyawarah Kelurahan : Operasi Pasar Khusus : Pedoman Umum : Pemerintah Daerah : Produk Domestik Bruto : Program Keluarga Harapan : Ditjen Pemberdayaan Masyarakat Desa : Proxy Means Testing (Metode Uji Pendekatan Kemampuan) : Kelompok Kerja
APBN
Bappenas
BBM
BDT
BLT
BKKBN
BPKP
BPS
BULOG
DPM
Divre
HTR
IHK
J-PAL
JPS
Juklak
Juknis
LSM
LP3ES
Kansilog
Kemendagri
Kemenko
Kesra
xiv
Pokmas
PPLS
Pra-KS
PSE
Raskin
RTM
RTS
RTS-PM
Satker
SDM
SK
SKPD
SMERU
Subdivre
Susenas
TB
TD
TNP2K
UKP4
Wardes
: Kelompok Masyarakat : Pendataan Program Perlindungan Sosial : Keluarga Prasejahtera : Pendataan Sosial Ekonomi : Program Nasional Subsidi Beras Bagi Masyarakat Berpendapatan Rendah : Rumah Tangga Miskin : Rumah Tangga Sasaran : Rumah Tangga Sasaran Penerima Manfaat : Satuan Kerja : Sumber Daya Manusia : Surat Keputusan : Satuan Kerja Perangkat Daerah : Social Monitory and Early Response Unit : Sub Divisi Regional : Survei Sosial Ekonomi Nasional : Titik Bagi : Titik Distribusi : Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan : Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan : Warung Desa
15 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
xv
Kata Pengantar
Program Beras untuk Keluarga Miskin (Raskin) yang dilaksanakan sejak tahun 2002
sebagai bentuk evolusi dari program Operasi Pasar Khusus (OPK) Beras pada
pertengahan tahun 1998, merupakan program subsidi beras yang dilaksanakan
secara nasional, lintas sektoral, baik secara horizontal maupun vertikal. Subsidi beras
merupakan salah satu instrumen penting dalam penanggulangan kemiskinan
karena konsumsi beras mencakup sekitar 30 persen dari total konsumsi rumah tangga
miskin.
Efektivitas kinerja Program Raskin diukur berdasarkan kriteria tolok ukur yang sering
disebut dengan 6 tepat (6T), meliputi tepat sasaran, jumlah, harga, waktu, kualitas dan
administrasi. Terlepas dari catatan kinerja Program Raskin yang tergolong memiliki
efektivitas rendah, pemerintah masih memiliki waktu dan ruang yang cukup luas
dalam melakukan berbagai perbaikan dan penyempurnaan Program Raskin sehingga
mampu menjawab tantangan efektifitas 6T ke depan.
Buku “Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin” ini berisikan langkah-
langkah perbaikan kebijakan dan mekanisme Program Raskin yang dilakukan
TNP2K selama empat tahun terakhir. Selain itu laporan ini juga memuat pemikiran
baru dan terobosan strategis terkait dengan pelaksanaan Program Raskin ke depan.
Kami mengundang Bapak/Ibu semua untuk memberikan saran dan masukan untuk
penyempurnaan laporan pada khususnya maupun untuk perbaikan Program Raskin
ke depan.
Terima kasih kami sampaikan kepada Tim Penulis yang telah berkontribusi pada
penyusunan buku ini. Semoga buku ini dapat bermanfaat bagi seluruh pihak yang
berkepentingan dan memiliki tanggung jawab dalam pelaksanaan Program Beras
untuk Keluarga Miskin di Indonesia.
Jakarta, Mei 2015
Selaku Sekretaris Eksekutif Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan.
Dr. Bambang Widianto
viii
1 ....................
Program Subsidi Beras bagi Masyarakat Berpendapatan Rendah (Raskin) adalah program subsidi beras yang dilaksanakan secara nasional, lintas sektoral, baik secara horizontal maupun vertikal. Tujuan program ini
adalah membantu kelompok masyarakat berpendapatan rendah dalam memenuhi
kebutuhan dasar terhadap pangan serta meningkatkan ketahanan pangan. Dengan
adanya program ini, diharapkan kelompok masyarakat berpendapatan rendah dapat
mengalokasikan pendapatannya untuk kebutuhan lainnya.
Program Raskin pada awalnya ditujukan untuk mengantisipasi lonjakan harga pangan
dan kerawanan ketersediaan pangan akibat krisis moneter dan kekeringan El Nino pada
periode 1997/1998. Program ini merupakan bagian dari kelompok program Jaring
Pengaman Sosial (JPS1/social safety net) dengan nama Operasi Pasar Khusus (OPK).
OPK bertujuan memastikan ketersediaan beras dengan harga terjangkau. Selain itu,
program ini berupaya mengatasi kerawanan pangan sekaligus meringankan tekanan
ekonomi rumah tangga yang terkena dampak krisis, khususnya kelompok masyarakat
berpendapatan rendah2. Program OPK telah dilaksanakan sejak Juli 1998 hingga akhir
2001.
Sejak Januari 2002, program OPK mengalami perubahan nama menjadi program Raskin dan fungsinya diperluas. Perubahan program OPK menjadi program Raskin
tidak sekedar mengganti nama program, melainkan disertai pula dengan perubahan
orientasi tujuan program. Yakni dari program yang sifatnya hanya sebagai solusi
darurat penanggulangan dampak krisis ekonomi menjadi program yang bertujuan
memberikan perlindungan sosial bagi masyarakat miskin. Namun, perluasan fungsi
program tersebut tidak banyak mengubah proses pelaksanaan program OPK. Secara
umum, profil program Raskin dapat dilihat pada Tabel 1.
PROFIL PROGRAM
1998–2014 Rumah tangga berpendapatan rendah dengan jumlah sasaran sesuai ketersediaan anggaran 70–240 kg/tahun 9–15 kali/tahun harga satuan Rp1.000/Rp1.600 Beras kualitas medium dan bermutu baik BULOG, Kemenko Kesra, Kemensos, Bappenas Rp18,8 triliun (2014)
Nama Program Operasi Pasar Khusus (OPK)/Beras untuk Rumah Tangga Miskin (Raskin)
Tabel 1. Profil Program OPK/Raskin
Sumber: TNP2K 1 Secara umum, strategi pelaksanaan paket program JPS mempunyai empat tujuan: Pertama, memastikan ketersediaan bahan makanan dengan harga terjangkau; Kedua, meningkatkan daya beli masyarakat melalui pembukaan lapangan kerja; Ketiga, menjaga akses masyarakat terhadap pelayanan dasar, terutama di bidang kesehatan dan pendidikan; dan Keempat, mempertahankan aktivitas ekonomi regional melalui alokasi dana untuk daerah dan ekstensifikasi kredit usaha kecil. 2 Suryahadi et al (2010: 3).
3 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Pada awal pelaksanaannya, OPK mencakup sekitar 9,3 juta rumah tangga termiskin
dan rawan pangan dan didefinisikan sebagai Rumah Tangga Miskin (RTM)3. Sejak
1998–2006, penentuan rumah tangga sasaran – penerima manfaat (RTS-PM) program
OPK/Raskin adalah kelompok masyarakat kategori Keluarga Prasejahtera (Pra-KS) dan
Keluarga Sejahtera 1 (KS-1) pendekatan ekonomi berdasarkan data Badan Koordinasi
Keluarga Berencana Nasional (BKKBN).
Pada periode 2007–2009, pemerintah melakukan pemutakhiran RTS-PM dengan
menggunakan data rumah tangga hasil Pendataan Sosial Ekonomi (PSE) 2005 oleh
Badan Pusat Statistik (BPS). Penerima manfaat program pada periode ini diperkirakan
mencakup sekitar 47–83 persen dari rumah tangga terdata dalam PSE 20054. Untuk
periode pelaksanaan 2010–2012, daftar RTS-PM kembali mengalami pemutakhiran
berdasarkan hasil Pendataan Program Perlindungan Sosial (PPLS) 20085 yang juga
dilakukan oleh BPS. Proses PPLS 2008 merupakan hasil pemutakhiran PSE 2005.
Pemutakhiran kepesertaan program Raskin 2010–2012 menggunakan seluruh hasil
PPLS 2008 dengan jumlah rumah tangga sekitar 17,5 juta.
Tabel 2. Kepesertaan dan Cakupan Program, 1998–2014
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
9.291.0006 10.507.0007 7.500.000 8.700.000 9.790.000 8.580.313 8.590.804 8.300.000
10.830.000 15.781.884 19.100.000 18.497.302 17.488.007 17.488.007 17.488.007 15.530.897 15.530.897
BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN BKKBN
PSE 2005 PSE 2005 PSE 2005
PPLS 2008 PPLS 2008
PPLS 2008 & 2011* PPLS 2011 PPLS 2011
Sumber: Tabor & Sawit (2001), Suryahadi et al (2010), Peraturan Menteri Keuangan Berbagai Tahun, Pedoman Umum Raskin Berbagai Tahun Catatan: *Periode Januari–Mei menggunakan acuan PPLS 2008 dan Juni–Desember menggunakan acuan BDT hasil PPLS 2011
3 Tabor & Sawit (2001: 272). 4 Hastuti et al (2012: 1). 5 Hastuti et al (2012: 3). 6 Merupakan jumlah maksimum penerima, yang dicapai pada Desember 1998; jumlah RTS tercatat meningkat secara gradual pada setiap bulan: mencapai 3,365 juta RTS pada Agustus 1998 dan 7,521 juta RTS pada Oktober 1998 (Tabor & Sawit: 272). 7 Merupakan jumlah maksimum penerima, yang dicapai pada Juni 1998; jumlah RTS tercatat fluktuatif pada setap bulan: mencapai 10,372 juta RTS pada Maret 1998 dan 10,458 juta RTS pada Oktober 1998 (Tabor & Sawit: 272).
Tahun Jumlah sasaran Sumber data acuan
4 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Tahun Frekuensi penyaluran Alokasi/RTS (kg) Total alokasi beras/tahun (kg)
Pada Juli 2012, pemerintah kembali melakukan pemutakhiran daftar RTS-PM program Raskin. Pemutakhiran ini menggunakan data terbaru yang bersumber dari
Basis Data Terpadu (BDT) untuk Perlindungan Sosial. BDT merupakan hasil pengelolaan
Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K) terhadap data PPLS
2011 yang pengumpulan datanya tetap dilakukan oleh BPS. Mengingat keterbatasan
anggaran pemerintah, maka tidak semua rumah tangga yang didata dalam PPLS 2011
menjadi RTS-PM program Raskin. Oleh karena itu TNP2K perlu melakukan pengolahan
terhadap data PPLS 2011 untuk menetapkan jumlah RTS-PM. Dari keseluruhan rumah
tangga yang terdata, hanya sebagian yang ditetapkan sebagai penerima manfaat
program, yaitu 61,58 persen. Angka ini terdiri dari 15,5 juta rumah tangga dan telah
mencakup sekitar 28 persen rumah tangga dengan status ekonomi sosial terendah.
Selama kurun waktu 1998 sampai dengan pertengahan 2012, pemutakhiran RTS-PM sejalan dengan pelaksanaan pendataan nasional. Untuk menjamin
peningkatan ketepatan sasaran, program Raskin juga dilengkapi dengan mekanisme
pemutakhiran RTS-PM di tingkat desa/kelurahan. Pemutakhiran ini menggunakan
pendekatan musyawarah desa dan kelurahan (musdes/muskel) dengan tujuan
mengakomodasi adanya perubahan kondisi sosial ekonomi dan demografi rumah
tangga di tingkat desa/kelurahan. Melalui musdes/muskel, pemerintah desa
kelurahan dapat menggganti RTS-PM dengan rumah tangga yang dinilai lebih tepat
mendapatkan Raskin. Meskipun demikian, pemutakhiran dan/atau penggantian
RTS-PM tidak dapat melebihi total alokasi di masing-masing wilayah sesuai dengan
ketetapan pelaksana program.
Tabel 3. Alokasi Manfaat Program, 1998–2014
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
9 12 9
12 12 12 12 12 10 11 12 12 13 13 13 15 12
10a atau 20b
10c atau 15d 15
13e atau 15f 15 15 15 15
70 240 240 180 240 240 240 240 150 165 175 180 195 195 195 225 180
Sumber: BULOG, Tabor dan Sawit (2001), Suryahadi et al (2010), Peraturan Menteri Keuangan Berbagai Tahun Catatan: a) sampai dengan November 1998; b) Desember 1998; c) Januari 2008; d) Februari hingga Desember 2008; e) Januari hingga Mei 2010 dan f ) Juni hingga Desember 2010.
5 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Pada periode sebelum 2007, Badan Urusan Logistik (BULOG) berfungsi sebagai perencana kegiatan umum program dan sekaligus bertanggungjawab menyediakan
stok beras serta mendistribusikannya ke tingkat kabupaten/kota. Penyaluran beras
sampai ke tingkat rumah tangga menjadi tanggung jawab pemerintah daerah setempat.
Sejak 2007, Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat (Kemenko Kesra) menjadi koordinator pelaksanaan program Raskin, sedangkan BULOG berperan sebagai penanggung jawab pendistribusian beras sampai ke titik distribusi (TD). Kuasa Pengguna Anggaran (KPA) juga mengalami perubahan. Pada
periode 2005–2007 dan 2010–2011, KPA program menjadi kewenangan direktur utama
BULOG. Sementara pada periode 2008–2009, pemegang kewenangan KPA adalah
Deputi Bidang Koordinasi Perlindungan Sosial dan Perumahan Rakyat dari Kementerian
Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat. Kemudian sejak 2012 hingga saat ini (2014),
PELAKSANA PROGRAM
8 Sesuai kualitas beras yang diatur dalam Inpres No. 7 Tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan.
Besaran penyaluran manfaat program Raskin selama pelaksanaan bervariasi antar periode. Variasi ini terjadi karena alokasi anggaran pemerintah untuk program
mengalami perubahan. Pada Juli–November 1998, alokasi jumlah beras untuk masing-
masing penerima manfaat sebesar 10 kg/bulan. Selanjutnya, pada Desember 1998
pemerintah meningkatkan jumlah alokasi beras menjadi 20 kg/RTS-PM/bulan.
Pada periode pelaksanaan 1999–2014, kuantitas besaran manfaat program cenderung bervariasi dari tahun ke tahun. Selama periode tersebut alokasi
minimal 10 kg dan maksimal 20 kg/bulan/RTS-PM. Selain karena ketersediaan
anggaran pemerintah, variasi tersebut juga merupakan akibat dari kebijakan-kebijakan
pemerintah, seperti penyesuaian harga BBM. Secara rata-rata, frekuensi penyaluran
program kepada RTS-PM berlangsung setiap bulan sepanjang tahun, kecuali untuk
tahun 1998, 2000, 2006 dan 2007. Pada tahun 2013 pemerintah menambah frekuensi
penyaluran program menjadi 15 kali sebagai kompensasi penyesuaian harga bahan
bakar minyak (BBM) pada Juni 2013.
Pemerintah menetapkan harga tebus Raskin (HTR). Sebelum tahun 2008, HTR pada titik distribusi adalah Rp1.000/kg dan mulai 2008 pemerintah menaikkan HTR menjadi Rp1.600/kg pada titik distribusi dan berlangsung sampai sekarang (2014). Penerima manfaat program dapat membeli beras dengan kuantitas dan tingkat
harga sesuai ketetapan pemerintah. Jika dibandingkan dengan harga pasar, HTR jauh
lebih rendah (untuk kualitas beras yang relatif sama). Kualitas beras program Raskin
adalah beras dengan kualitas medium, kondisi baik, tidak berbau, tidak berkutu, tidak
berwarna kuning dan sesuai dengan standar kualitas beras pembelian pemerintah8.
6 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
KPA program Raskin menjadi kewenangan Direktur Jenderal Pemberdayaan Sosial dan
Penanggulangan Kemiskinan dari Kementerian Sosial (Kemensos).
Untuk meningkatkan efektivitas pelaksanaan program Raskin, pemerintah membentuk
Tim Koordinasi Raskin tingkat nasional. Penanggung jawabnya adalah Menko Kesra.
Berdasarkan Surat Keputusan Menkokesra No. 57 Tahun 2012, Tim Koordinasi Raskin
Pusat terdiri dari Pengarah, Pelaksana dan Sekretariat. Pengarah terdiri atas: Ketua dari
unsur Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat dan Anggota terdiri dari
unsur Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, Kementerian Dalam Negeri,
Kementerian Pertanian, Kementerian Keuangan, Kementerian Sosial, Kementerian
Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional
(BAPPENAS), Badan Pusat Statistik (BPS), Badan Pengawasan Keuangan dan
Pembangunan (BPKP) dan Perum BULOG.
Pelaksana terdiri dari: Ketua, Wakil Ketua dan Anggota. Ketua Pelaksana adalah Deputi
Bidang Koordinasi Perlindungan Sosial dan Perumahan Rakyat Kemenkokesra; Wakil
Ketua I/Bidang Kebijakan Perencanaan adalah Direktur Pangan dan Pertanian Bappenas;
Wakil Ketua II/Bidang Kebijakan Anggaran adalah Direktur Anggaran III, Ditjen Anggaran
Kementerian Keuangan; Wakil Ketua III/Bidang Pelaksanaan dan Distribusi adalah
Direktur Pelayanan Publik Perum BULOG; Wakil Ketua IV/Bidang Fasilitasi, Monitoring
dan Evaluasi dan Pengaduan adalah Direktur Usaha Ekonomi Masyarakat Ditjen PMD
Kementerian Dalam Negeri; Wakil Ketua V/Bidang Pengendalian dan Pelaporan adalah
Direktur Pengawasan Lembaga Pemerintah Bidang Kesejahteraan Rakyat BPKP.
7 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Anggota Tim terdiri dari unsur-unsur Kemenko Kesra, Kementerian Koordinator
Bidang Perekonomian, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas,
Kemen-terian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Sosial, Kementerian
Pertanian, BPS, BPKP dan Perum BULOG. Bagan struktur organisasi Tim Koordinasi
Raskin Pusat dapat dilihat pada Lampiran 1.
Pemerintah melalui Tim Koordinasi Raskin Pusat berupaya meningkatkan peran pemerintah daerah (Pemda) dalam memastikan tersalurnya beras dari titik distribusi sampai pada penerima manfaat program dengan tepat. Berdasarkan
pengorganisasian pelaksanaan Raskin di masing-masing jenjang administratif peme-
rintahan dibentuk tim koordinasi program yang terdiri dari berbagai unsur. Penanggung
jawab pelaksanaan program di tingkat provinsi adalah gubernur, sementara di tingkat
kabupaten/kota adalah bupati/walikota, di tingkat kecamatan adalah camat serta di
tingkatan desa/kelurahan adalah kepala desa/lurah. Khusus di desa dan kelurahan, Tim
Koordinasi mendapatkan fungsi tambahan agar dapat berkoordinasi dengan Satker
Raskin dari BULOG terutama dalam urusan pendistribusian manfaat program dan
kelengkapan administrasinya.
Untuk mengatur pelaksanaan program Raskin, setiap tahun Tim Koordinasi Raskin
Pusat menerbitkan Pedoman Umum (Pedum) Raskin sebagai acuan makro kebijakan
umum pelaksanaan program Raskin secara nasional. Berdasarkan Pedum ini, masing-
masing gubernur kemudian menerbitkan Petunjuk Pelaksanaan program Raskin
(Juklak Raskin) dan masing-masing bupati/walikota menerbitkan Petunjuk Teknis
program Raskin (Juknis Raskin). Sejauh tidak bertentangan dengan Pedum Raskin,
fungsi Juklak dan Juknis adalah untuk mengakomodasi berbagai kondisi lokal dalam
pelaksanaan program Raskin.
Berdasarkan Pedum, Juklak dan Juknis program Raskin, pendistribusian Raskin menggunakan tiga model. Model pertama atau yang sering disebut pola reguler
adalah Bulog menyalurkan beras sampai TD yang umumnya terdapat di kantor desa/
kelurahan. Selanjutnya dengan pendanaan APBD atau swadaya masyarakat, beras
diantarkan ke Titik Bagi (TB) yang biasanya berada pada tingkat dusun/RW. Pada TB
tersebut RTS-PM dapat mengambil Raskin (Gambar 1).
Titik bagi*
Gambar 1. Penyaluran Raskin dengan Pola Reguler
Titik distribusi
Catatan: Pembiayaan Titik Bagi Bersumber dari APBD atau Swadaya Masyarakat Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin
8 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Warung desa
Pola kedua adalah Bulog menyalurkan langsung ke warung-warung desa (Wardes).
Selanjutnya, RTS-PM dapat langsung mengambil beras pada warung-warung tersebut.
Biasanya, dalam setiap desa/kelurahan dilayani oleh beberapa warung desa. Dalam
pelaksanaan pola ini, biaya operasional ditanggung oleh pemerintah daerah melalui
APBD (Gambar 2).
Gambar 2. Penyaluran Raskin Melalui Warung Desa
Catatan: Setiap desa dapat dilayani oleh lebih dari satu warung desa, biaya operasional pelaksanaan berasal dari APBD Sumber: Petunjuk Teknis Pelaksanaan Raskin
Adapun pola ketiga adalah melalui Kelompok Masyarakat (Pokmas). Pola ini hampir
sama dengan pola pertama namun penyalurannya tidak melalui aparat desa melainkan
melalui kelompok-kelompok masyarakat. Bulog menyalurkan beras sampai TD
kemudian pengurus Pokmas menyalurkan beras dari TD ke TB dan kepala Sub Pokmas
menyalurkan beras ke RTS-PM (Gambar 3).
Gambar 3. Penyaluran Raskin Melalui Kelompok Masyarakat
Pengurus Pokmas
Titik distribusi
Pengurus Sub
ANGGARAN PROGRAM
Di tingkat nasional, anggaran program sepenuhnya dibiayai oleh APBN. Anggaran untuk program Raskin memiliki porsi yang lebih besar jika dibandingkan dengan anggaran untuk program perlindungan sosial lainnya. Secara rata-rata,
persentasenya terhadap seluruh anggaran program-program perlindungan sosial selalu
diatas 30 persen per tahun. Selain itu, secara nominal jumlah anggaran Raskin selalu
meningkat. Pada 2005 anggarannya baru sekitar Rp6,4 Triliun dan kemudian menjadi
Rp18,8 Triliun pada 2014. Total alokasi anggaran program ini mencapai titik tertinggi
pada 2013, yaitu sebesar Rp21,5 Triliun (Gambar 4). Peningkatan anggaran pada 2013
dikarenakan program ini menjadi salah satu instrumen kompensasi penyesuaian harga
BBM dalam bentuk penambahan frekuensi penyaluran Raskin menjadi 15 kali.
9 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Meskipun secara nominal anggaran Raskin terus meningkat, namun persentasenya
terhadap total anggaran program perlindungan sosial mengalami penurunan.
Pada 2007 proporsi anggaran Raskin mencapai 43 persen, sementara pada 2014
tinggal 31 persen (Tabel 4). Perluasan program-program perlindungan sosial berikut
cakupannya merupakan salah satu penyebab menurunnya proporsi alokasi anggaran
untuk Raskin.
Gambar 4. Perkembangan Alokasi Anggaran untuk Program Raskin (Triliun), 2005–2014
25
20
15
10
5
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Sumber: LKPP 2012, Nota Keuangan – APBN Tahun 2010, 2012, 2013, 2014 Catatan: Merupakan angka realisasi (LKPP) sampai dengan 2012, angka APBN-P untuk 2013 dan angka APBN untuk 2014.
Tabel 4. Anggaran Program Raskin dan Program Perlindungan Sosial (Triliun), 2007–2014
Sumber: LKPP 2012, Nota Keuangan – APBN Tahun 2010, 2012, 2013, 2014 Catatan: • Merupakan angka realisasi (LKPP) sampai dengan 2012, angka APBN-P untuk 2013 dan angka APBN untuk 2014 • PBI Jaminan Kesehatan menggantikan anggaran Askeskin/Jamkesmas sejak 2014 • Tidak termasuk program perlindungan sosial Klaster 1 lain seperti JSLU, JSPACA, ataupun program di Kementerian Sosial yang lainnya.
18,8
Jenis Program 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Subsidi Pangan (Raskin)
Askeskin/Jamkesmas (termasuk Jampersal)
Program Keluarga Harapan (PKH)
12,1
4,7
2 ....................
12 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Program Raskin telah berjalan selama kurang lebih 16 tahun (1998–2014) dan selama kurun waktu tersebut telah banyak yang dilakukan untuk memperbaiki pelaksanaan program. Mulai dari perluasan orientasi
program, pemutakhiran kepesertaan, perubahan data acuan hingga penerbitan Kartu Perlindungan Sosial (KPS) sebagai identifikasi penerima manfaat. Terlepas
dari berbagai permasalahan yang menyertainya program Raskin telah berkontribusi
meringankan beban pengeluaran kelompok masyarakat berpendapatan rendah. Tabel
5 memberikan ilustrasi mengenai pengeluaran konsumsi rumah tangga pada rumah
tangga secara umum dan pada rumah tangga miskin.
Melalui Program Raskin, RTS-PM dapat menghemat pengeluaran untuk beras sebesar
selisih harga pasar dengan HTR dikalikan dengan 15 kg/bulan atau 180 kg/tahun.
Program Raskin juga merupakan program yang dapat mendukung penurunan angka
kemiskinan karena proporsi pengeluaran beras dalam penghitungan garis kemiskinan
cukup besar. Tabel 5 menunjukkan pengeluaran konsumsi terbesar rumah tangga
miskin adalah untuk kelompok makanan (sekitar 65 persen). Sedangkan kontribusi
pengeluaran untuk konsumsi beras mencapai sekitar 29 persen. Dengan adanya subsidi
beras melalui program Raskin maka RTS-PM mendapatkan “tambahan pendapatan”
sekitar Rp109.575 per bulan9. Secara teoritis jumlah subsidi tersebut akan memberikan
kontribusi sekitar delapan persen terhadap total pengurangan pengeluaran rumah
tangga. Namun, dalam kenyataannya program Raskin hanya memberikan kontribusi
sebesar dua persen terhadap pengurangan total pengeluaran RTS-PM.
Hal ini terjadi karena RTS-PM tidak menerima jumlah alokasi beras Raskin sebagaimana
ketetapan program.
19 110
100
65% konsumsi utama kelompok miskin adalah makanan dan 29% adalah beras
Komponen pengeluaran
Sumber: BPS dan TNP2K
Tabel 5. Kontribusi Komoditas Pada Pengeluaran Konsumsi Rumah Tangga
9 Berdasarkan harga rata-rata nasional beras kualitas medium per 27 September 2014 sebesar Rp 8,905/kg (http://ews.kemendag.go.id).
13 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Pelaksanaan program Raskin belum mencapai target yang diharapkan. Secara internal, kinerja program Raskin mempunyai tolok ukur kriteria untuk menilai
efektivitasnya, yakni enam tepat (6T) yang meliputi tepat sasaran, jumlah, harga, waktu,
kualitas dan administrasi. Namun, berbagai lembaga (seperti SMERU, Bank Dunia
dan TNP2K) menyimpulkan bahwa kriteria 6T tersebut belum tercapai sehingga
efektivitas Program Raskin tergolong rendah. Dalam konteks ini, Komisi Pemberantasan
Korupsi (KPK) juga menyimpulkan hal yang sama dan memberikan rekomendasi agar
pemerintah mendesain ulang Program Raskin10.
Sumber: TNP2K
Program Raskin yang merupakan subsidi pangan bersasaran masih belum efektif mencapai tujuan program. Ketepatan sasaran merupakan salah satu indikator kinerja
pelaksanaan program Raskin. Program ini dapat dikatakan tepat sasaran jika memenuhi
dua kriteria, yakni (i) beras didistribusikan sepenuhnya hanya kepada RTS-PM yang
sesuai dengan daftar penerima manfaat (DPM) dan (ii) ketepatan RTS-PM juga harus
memenuhi kesesuaian dengan hasil verifikasi melalui musyawarah desa dan kelurahan
yang disahkan oleh kepala desa/lurah. Namun, kedua kriteria ini tidak dapat dipenuhi
oleh program Raskin.
Miskin Tidak miskin Menerima bantuan
Tidak menerima bantuan
dikatakan efektif apabila program dimaksud diterima oleh individu atau
rumah tangga yang berhak. Jika suatu program sasarannya adalah RT
miskin, maka hanya RT miskin saja yang harus menerima program. Rumah
tangga dengan kategori tidak miskin tidak berhak menerima manfaat
program. Dalam bahasa yang lebih teknis, penargetan efektif bertujuan
untuk menurunkan inclusion dan exclusion error.
Gambar 5. Ilustrasi Distribusi Penerima Manfaat Program
14 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Ketidaktepatan sasaran program Raskin terlihat dari jumlah riil penerima program yang jauh lebih besar daripada RTS-PM yang terdaftar dalam DPM. Analisis terhadap data Survei Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) dan data administrasi
penyaluran selama kurun waktu 2002–2006 menunjukkan jumlah rumah tangga
penerima beras Raskin mencapai lebih dari dua kali lipat dibandingkan dengan
RTS-PM dalam DPM (Tabel 6). Angka tertinggi terjadi pada 2005. Pada saat itu sasaran
program Raskin adalah 8,3 juta RTS-PM, namun penerima riil Raskin mencapai
22,9 juta rumah tangga atau terjadi peningkatan sebanyak 176 persen. Pada periode
2006–2009, sejak penentuan sasaran menggunakan hasil pendataan PSE dan PPLS,
jumlah rumah tangga non-DPM yang menerima Raskin secara proporsional mengalami
penurunan. Namun sayangnya, pada periode 2010–2013 angkanya kembali meningkat
secara konsisten. Pada 2013, jumlah penerima Raskin secara total kembali mencapai
lebih dari dua kali lipat DPM (115 persen), bahkan secara nominal mencapai jumlah
tertinggi (17,8 juta rumah tangga non-DPM mendapatkan Raskin).
Tabel 6. Perbandingan Sasaran dan Realisasi Penerima Manfaat Menurut Data Acuan Penetapan Sasaran, 2002–2014
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
9.790000 8.580.313 8.590.804 8.300.000
N/A
N/A
114 162 127 176 127 86 60 63 77 82 92
115 N/A
Tahun Sasaran
PPLS 2008
Gambar 6 menunjukkan bahwa berdasarkan data Susenas 2010 dan 2013, beras
terdistribusi merata kepada seluruh kelompok pendapatan, meskipun terdapat
kecenderungan semakin menurun secara proporsional terhadap kelompok penda-
patan yang lebih tinggi. Yang menyedihkan, tidak seluruh kelompok pendapatan
terbawah menerima beras Raskin pada 2010 maupun 2013. Pada 2010, hanya
Sumber: BULOG dan Susenas, diolah kembali. Catatan: *Angka perkiraan yang dihitung berdasarkan hasil Susenas.
BKKBN
15 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
11 Dalam istilah lokal sering disebut “bagito” atau “bagi roto = bagi rata)” kepada rumah tangga di wilayah setempat.
78 persen rumah tangga berpendapatan terendah (desil 1) menerima Raskin,
sedangkan pada 2013 sedikit mengalami peningkatan menjadi 80 persen rumah
tangga. Sebaliknya, masih terdapat sekitar 10 persen rumah tangga kelompok
berpendapatan tertinggi (desil 10), masih menerima beras Raskin. Berdasarkan
data-data ini dapat disimpulkan bahwa pelaksanaan program Raskin yang telah
berlangsung selama 16 tahun tidak tepat sasaran karena distribusi penerima manfaat
relatif merata11 kepada semua kelompok pendapatan. Berdasarkan kajian yang
dilakukan secara internal maupun oleh lembaga eksternal, dalam implementasi
penyaluran Raskin ditemukan beberapa model pembagian merata salah satu
diantaranya adalah distribusi periodik namun dengan jumlah yang lebih rendah
dari ketentuan program. Bentuk lain pendistribusian yang merata adalah distribusi
antar periode kepada rumah tangga yang berbeda namun dalam jumlah yang sama
atau disebut dengan model bergilir.
Gambar 6. Tingkat Ketepatan Sasaran Program Raskin, 2010 dan 2013
Wilayah rumah tangga sasaran RaskinPe
rs en
ta se
R TS
-P M
R as
ki n
2010 2013
RENDAHNYA KUALITAS BERAS
Selama 16 tahun periode pelaksanaan program, ketetapan besaran alokasi jumlah beras kepada RTS-PM bervariasi. Subsidi pangan melalui program Raskin
memenuhi kriteria tepat jumlah jika RTS-PM menerima manfaat sesuai dengan
ketetapan pemerintah. Analisis terhadap kombinasi data administratif dengan data
Susenas 2002–2014 menunjukkan bahwa secara rata-rata RTS-PM menerima alokasi
beras Raskin yang selalu lebih rendah dibandingkan ketetapan alokasi program.
Sumber: TNP2K
16 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Tabel 7 menunjukkan rata-rata jumlah beras yang diterima oleh RTS-PM hanya berada
pada kisaran 36 persen (2005) hingga 61 persen (2008) dari ketetapan. Berdasarkan
kondisi ini, pada 2012 misalnya, kajian TNP2K menunjukkan rumah tangga miskin
rata-rata hanya menerima beras sebesar 6,1 kg/bulan, dan rumah tangga tidak miskin
rata-rata menerima beras sebesar 4,8 kg/bulan.
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2014**
2.349.600
2.059.276
2.061.793
1.991.897
1.624.500
1.736.007
3.342.500
3.329.514
3.235.281
3.410.161
3.410.161
3.494.452
2.795.561
9.790.000
8.580.313
8.590.804
8.300.000
10.830.000
15.781.884
19.100.000
18.497.302
17.488.007
17.488.007
17.488.007
15.530.897
15.530.897
240
240
240
240
150
110
175
180
185
195
195
225
180
2.235.141
2.023.664
2.060.198
1.991.131
1.624.089
1.731.805
3.236.644
3.254.103
3.074.003
3.364.635
3.372.819
3.431.935
1.039.809
20.943.085
22.519.131
19.537.271
22.939.778
24.545.069
29.412.414
30.542.384
30.171.692
31.021.803
31.747.723
33.639.699
33.346.713
N/A
106,72
89,86
105,45
86,80
66,17
58,88
105,97
107,85
99,09
105,98
100,26
102,92
N/A
44,47
37,44
43,94
36,17
44,11
53,53
60,56
59,92
53,56
54,35
51,42
45,74
N/A
95,1
98,3
99,9
100
100
99,8
96,8
97,7
95
98,7
98,9
98,2
74,39
Proporsi Realisasi/
Rumah Tangga
Proporsi RealisasiTon
Total Realisasi
Tabel 7. Alokasi dan Realisasi Raskin Total dan per Rumah Tangga Penerima 2002–2014
Gambar 7 juga menunjukkan bahwa setidaknya pada 2010 dan 2013, masalah
kekurangtepatan sasaran masih terjadi. Rata-rata rumah tangga masih mendapatkan
4,5 kg per bulan, pada 2013 angkanya menurun menjadi 4,2 kg per bulan. Padahal
alokasi jumlah beras Raskin pada 2013 lebih besar, yakni 3,4 juta ton sementara pada
2010 hanya 3,2 juta ton. Dalam konteks ini, RTS-PM tentu dirugikan karena mereka
seharusnya berhak menerima beras sebesar 15 kg/bulan. Persoalan demikian terjadi
terkait dengan penjelasan sebelumnya bahwa rumah tangga yang riil menerima
beras Raskin jauh lebih besar dari jumlah sasaran program yang tercantum dalam
DPM akibat praktek “bagito”. Praktek pembiaran penyimpangan sasaran Raskin yang
telah berlangsung lama akhirnya menjadi “norma” yang biasa dan tidak lagi dianggap
sebagai suatu pelanggaran.
Sumber: Tim Koordinasi Raskin Pusat, BULOG dan Susenas Catatan: * Angka perkiraan yang dihitung berdasarkan hasil Susenas. ** Pada tahun 2014 sampai dengan 6 kali penyaluran hingga bulan April dengan realokasi penyaluran November dan Desember pada bulan Maret dan April
17 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Gambar 8. Jumlah Manfaat Raskin: Angka Target dan Angka Aktual
Terkait dengan jumlah beras yang diterima oleh RTS-PM, ternyata lokasi titik bagi
berkontribusi penting terhadap jumlah beras yang diterima RTS-PM. Hasil kajian
internal TNP2K menunjukkan bahwa variasi lokasi titik bagi berpengaruh terhadap
jumlah beras yang disalurkan kepada RTS-PM. Untuk wilayah Jawa, titik bagi yang
berada di rumah atau kantor kepala desa/lurah cenderung menyalurkan beras
relatif lebih tinggi dibandingkan dengan lokasi titik bagi di rumah kepala dusun,
ketua RW, ketua RT, atau tokoh masyarakat setempat. Hal sebaliknya terjadi di luar
wilayah Jawa. Titik bagi yang berada di rumah kepala dusun dapat menyalurkan beras
lebih besar dibandingkan lokasi lainnya.
Gambar 7. Jumlah Rata-rata Raskin yang Diterima Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013
2010 (kg) 2013 (kg) Nasional 2010 (kg) Nasional 2013 (kg)
Sumatera Jawa dan
Papua Barat, Papua
4,5
Sumber: Bank Dunia (2012)
10
6%
Ketepatan waktu merupakan tolok ukur efektivitas pelaksanaan program Raskin. Tolok ukur ini memenuhi kriteria tepat waktu jika waktu penyaluran
Raskin sesuai dengan ketetapan rencana distribusi. Secara umum, program Raskin
menetapkan distribusi beras berlangsung setiap bulan dalam satu tahun anggaran.
Meskipun demikian, pada tahun-tahun tertentu pemerintah menetapkan penyaluran
Raskin kurang dari 12 kali per tahun, seperti pada 2006 dan 2007 yang masing-masing
hanya berlangsung 10 dan 11 kali. Sebaliknya, pada 2010 dan 2011 pemerintah
menetapkan distribusi Raskin berlangsung 13 kali, dan pada 2013 berlangsung 15 kali.
Untuk frekuensi distribusi yang kurang dari 12 kali per tahun, alasan umumnya adalah
karena keterbatasan anggaran. Sedangkan untuk penyaluran yang melebihi 12 kali
per tahun umumnya karena adanya gejolak harga domestik atau sebagai kompensasi
atas suatu kebijakan seperti penyesuaian harga BBM.
Dalam implementasinya di lapangan, ternyata frekuensi penyaluran beras tidak sesuai
dengan ketetapan pemerintah. Berdasarkan kajian TNP2K pada tahun 2012, misalnya,
pada bulan Juli jumlah desa yang belum mendapatkan penyaluran beras mencapai
43 persen dan pada bulan Oktober sebesar 24 persen (Gambar 10).
RENDAHNYA FREKUENSI DISTRIBUSI
Tidak tepat waktu penyaluran Tepat waktu penyaluran
57% 61% 62% 76%
43% 39% 38% 24%
Sumber: TNP2K (2012)
Gambar 10. Persentase Desa yang Tepat dan Tidak Tepat Waktu Menyalurkan Raskin, 2012
Gambar 9. Rata-rata Jumlah Raskin yang Diterima Tiap RTS per Bulan menurut Titik Bagi, 2012
9,36 7,94
10,04 9,31
Jawa Luar Jawa Sumber: TNP2K (2012)
19 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Gambar 10. Persentase Desa yang Tepat dan Tidak Tepat Waktu Menyalurkan Raskin, 2012
Setidaknya ada empat alasan utama yang melatari tidak terpenuhinya jadwal dan frekuensi distribusi Raskin (Gambar 11). Pertama, beberapa daerah dalam
lingkup kecamatan atau desa mengalami masalah administrasi dan pembayaran/
tunggakan. Kajian yang dilakukan oleh Prisma LP3ES juga mengemukakan hal
yang sama, di mana jika suatu kecamatan atau desa mempunyai tunggakan, Bulog
tidak akan mendistribusikan beras ke wilayah tersebut sampai adanya pelunasan.
Dalam hal ini ada juga kasus divre/sub-divre/kansilog setempat meminta pembayaran
dimuka, sehingga bagi kecamatan atau desa yang belum membayar maka belum
akan mendapatkan distribusi Raskin. Kedua, alokasi Raskin ke suatu wilayah relatif
kecil sehingga atas kesepakatan antara divre/subdivre/kansilog dengan camat/
kepala desa setempat menyalurkan Raskin ke wilayah tersebut secara akumulatif
(Prisma LP3ES, 2012).
Ketiga, BULOG sebagai penanggung jawab distribusi belum menyalurkan ke wilayah
setempat. Keempat, proses verifikasi DPM yang belum selesai. Alasan ketidaktepatan
penyaluran yang disebabkan oleh verifikasi DPM dan distribusi oleh BULOG cenderung
menurun, sedangkan distribusi yang sengaja dilakukan secara akumulatif cenderung
tetap dominan sebagai alasan ketidaktepatan waktu penyaluran.
September Oktober
50% 43%
39% 38%
24% 30%
Pengurangan DPM
Gambar 11. Alasan Ketidaktepatan Penyaluran Raskin, 2012
Agustus
Pemantauan TNP2K bekerja sama dengan LP3ES pada 2012 menunjukkan hanya
sebagian wilayah yang penyaluran Raskinnya tepat waktu. Dari 220 desa yang menjadi
lokasi pemantauan, hanya 46 persen desa yang mendapatkan penyaluran Raskin
tepat waktu atau setiap bulan, dan 54 persen sampel desa lainnya tidak tepat waktu.
Terdapat tiga alasan utama yang menjelaskan ketidaktepatan ini, yakni (i) Kendala
transportasi yang berhubungan dengan jarak dan letak geografis, (ii) Pemerintah desa
menganggap penetapan DPM Raskin oleh pemerintah pusat tidak sesuai dengan
jumlah warga miskin setempat sehingga pemerintah desa terlambat mengajukan
jadwal distribusi Raskin dan (iii) Pemerintah desa mempunyai tunggakan pembayaran
sehingga divre/subdivre/kansilog setempat menunda pengiriman Raskin periode
berikutnya sampai seluruh hutang terlunasi.
Pada tingkat rumah tangga, frekuensi distribusi beras Raskin yang diterima RTS-PM tidak linier dengan frekuensi distribusi Raskin di titik distribusi maupun titik bagi. Artinya, meskipun di desa/kelurahan bersangkutan mendapatkan
distribusi Raskin, tidak otomatis RTS-PM mendapatkannya. Hal ini terkait dengan
salah satu mekanisme “bagito” yang disebutkan sebelumnya, yakni melalui sistem
giliran. Berdasarkan kajian internal TNP2K maupun oleh lembaga penelitian SMERU,
penerima manfaat tidak selalu memperoleh alokasi beras pada setiap distribusi.
RTS-PM hanya memperoleh alokasi beras hanya pada bulan-bulan tertentu. Dalam
kurun waktu satu tahun, frekuensi distribusi Raskin yang diterima oleh RTS-PM
berkisar antara 1 kali hingga 10 kali.
Gambar 12. Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Frekuensi Penyaluran Beras
Sumber: TNP2K-LP3ES
Kriteria ketepatan harga tercapai jika RTS-PM membayar HTR sesuai dengan ketetapan pemerintah di titik distribusi (TD). Pemerintah menetapkan HTR
sebesar Rp1.000/kg sebelum tahun 2008 dan sejak tahun 2008 sampai saat ini
sebesar Rp1.600/kg. Berdasarkan hal ini, Gambar 13, Gambar 14, Gambar 15 dan
Tabel 8 menunjukkan bahwa kriteria ketepatan harga tidak pernah tercapai dalam
Program Raskin karena masih terjadi deviasi harga. Rumah tangga penerima Raskin
harus membayar harga lebih tinggi dari HTR.
Sumber: Susenas (BPS), diolah.
Nasional 2010
Nasional 2013
Gambar 13. Rata-rata Rupiah per Kilogram yang Dibayar untuk Membeli Raskin Tiap Rumah Tangga, 2010 dan 2013
2500
3000
1500
500
2000
1000
0% Sumatera Jawa dan Bali Kalimantan Sulawesi NTB, NTT, Maluku Utara, Papua Barat, Papua
2. 08
0
2.262
2.031
Pada 2010 dan 2013, secara nasional rumah tangga yang mendapatkan Raskin harus
membayar sekitar 26 persen dan 41 persen lebih tinggi dari HTR. Ketidaktepatan
harga ini mempunyai variasi cukup tinggi antar daerah. Di Kalimantan, pada 2010
dan 2013 deviasi harganya mencapai 48 persen dan 58 persen, merupakan yang
tertinggi dibandingkan daerah lainnya. Daerah yang mempunyai deviasi harga
terendah adalah Sulawesi, yakni 21 persen pada 2010 dan 26 persen pada 2013.
TINGGINYA HARGA TEBUS
Deviasi harga Raskin mempunyai beberapa faktor penyebab, dan salah satunya
adalah variasi lokasi titik distribusi dan titik bagi. Kajian internal TNP2K menunjukkan
bahwa di wilayah Pulau Jawa deviasi harga relatif kecil jika lokasi titik bagi berada
di kantor kepala desa/lurah dibanding alternatif titik bagi lainnya. Hal sebaliknya
terjadi di luar Jawa. Deviasi harga yang relatif kecil terjadi pada lokasi titik bagi
yang berada di luar kantor/rumah kepala desa/lurah dan rumah kepala dusun.
Namun demikian, Gambar 14 menunjukkan bahwa secara umum deviasi harga
di Jawa lebih tinggi daripada wilayah luar Jawa.
Gambar 14. Rata-rata Harga Raskin yang Dibayar Tiap RTS-PM per Bulan menurut Titik Bagi, 2012
Sumber: TNP2K (2012)
Jawa Luar Jawa
2.011 1.708 2.066 2.063 1.876 2.321 1.6552.103
Meskipun secara rata-rata terjadi deviasi harga Raskin, tidak berarti tidak ada daerah
yang mampu mencapai kriteria tepat harga. Pemantauan TNP2K yang bekerjasama
dengan LP3ES menunjukkan hanya sebagian kecil daerah mampu mewujudkan
kriteria tepat harga. Dari 220 desa yang menjadi wilayah kajian, 29 persen diantaranya
menjual Raskin sesuai HTR. Desa sampel lainnya yang menetapkan HTR pada
kisaran Rp1.600–2.000/kg sebanyak 39 persen dan HTR lebih dari Rp2.000/kg sebesar
29 persen.
2.032 1.949 2.161 1.824 1.743 2.027 1.950
2.146 2.034 2.406 1.984 1.873 2.526 2.063
2.086 2.020 2.362 1.936 1.811 2.280 2.029
2.159 2.070 2.490 2.005 1.897 2.436 2.089
2.208 2.306 2.535 2.015 1.956 2.239 2.263
Wilayah 2009 20112010 2012 2013
Sumber: Susenas (BPS), diolah.
Tabel 8. Perbedaan Harga yang Dibayar Penerima Menurut Daerah, 2009–2014
23 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Penjelasan mengenai terjadinya deviasi harga dan variasinya antar daerah dan
antar lokasi titik distribusi/titik bagi tidak terlepas dari adanya penetapan biaya-
biaya tambahan sesuai dengan mekanisme di tingkat lokal. Salah satunya berupa
biaya pungut yang dibebankan kepada rumah tangga penerima manfaat. Kajian
internal oleh TNP2K menunjukkan biaya pungut tersebut sekitar 30 persen dari HTR.
Di Jawa jumlahnya rata-rata sebesar Rp445/kg dan di Luar Jawa sekitar Rp483/kg.
Dari seluruh desa wilayah studi, terdapat 15 persen desa sampel di Jawa dan 8 persen
di Luar Jawa yang mengenakan biaya pungut dalam pengelolaan Raskin.
Gambar 16. Proporsi Pihak Desa/Kelurahan yang Memungut Biaya dari Penerima Raskin12, 2012
Sumber: TNP2K (2012)
Jawa Luar Jawa
12 Biaya pungut merupakan biaya yang dibebankan kepada penerima Raskin untuk honor petugas yang mengurus pendistribusian beras Raskin di tingkat desa/kelurahan, honor petugas penimbangan, buruh bongkar beras dan pembelian kantong plastik.
Gambar 15. Perbandingan Harga Tebus Raskin di Wilayah Pemantauan
Sumber: TNP2K-LP3ES (2012)
29% 32%
24 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Gambar 17. Proporsi Desa yang Membayar Tambahan Biaya Transportasi, Jawa dan Luar Jawa, 2012
Sumber: TNP2K (2012)
Tidak tahu 4%
83%
Tabel 9. Perbedaan Harga Ketetapan Raskin di Titik Distribusi dan Harga yang Dibayar Penerima menurut Kelompok Pengeluaran, 2004–2014
1.899
1.978
2.023
2.051
2.265
1.944
2.041
2.062
2.083
2.239
1.931
2.027
2.049
2.072
2.334
1.976
2.036
2.088
2.111
2.216
2.030
2.096
2.165
2.177
2.323
1.930
1.991
2.026
2.048
2.211
1.977
2.035
2.066
2.094
2.308
1.930
2.030
2.037
2.069
2.201
2.021
2.085
2.142
2.156
2.311
2.063
2.132
2.156
2.207
2.279
1.950
2.029
2.063
2.089
2.263
Sumber: Susenas, disusun kembali
Selain biaya pungut, penerima Raskin juga harus menanggung tambahan biaya
transportasi pendistribusian beras. Tambahan biaya ini adalah untuk mendistribusikan
beras dari titik distribusi ke ke tingkat rumah tangga. Kajian TNP2K menunjukkan
45 persen desa/kelurahan sampel di Jawa dan 13 persen sampel di luar Jawa
mengenakan biaya transportasi untuk keperluan transportasi tersebut.
Beras untuk program Raskin adalah beras dengan kualitas medium, berkondisi baik dan tidak berhama sesuai dengan standar kualitas beras pembelian pemerintah dan standar beras impor Perum BULOG. Secara teknis persyaratan
RENDAHNYA KUALITAS BERAS
25 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Gambar 17. Proporsi Desa yang Membayar Tambahan Biaya Transportasi, Jawa dan Luar Jawa, 2012
Gambar 18. Distribusi Wilayah Pemantauan Menurut Kualitas Beras yang Disalurkan Jawa dan Luar Jawa, 2012
Sumber: TNP2K-LP3ES
beras Raskin antara lain kadar air maksimum 14 persen, butir patah maksimum
20 persen, kadar menir maksimum 2 persen dan derajat sosoh minimum 95 persen
(Inpres No. 3/2012). Jika beras Raskin tidak sesuai dengan kualitas tersebut, maka
Tim Koordinasi Raskin Kecamatan atau Pelaksana Distribusi atau RTS-PM berhak
menolak dan mengembalikannya kepada Satuan Kerja (Satker) Raskin untuk diganti
dengan kualitas yang sesuai dengan ketetapan yang berlaku.
Pada periode tertentu kualitasnya tidak konsisten, kadang baik kadang buruk. Hasil kajian oleh SMERU, lembaga penelitian lain dan berita media massa
menyatakan bahwa kualitas beras Raskin tidak selalu memenuhi ketetapan standar
kualitas. Meskipun sebenarnya rumah tangga penerima Raskin tidak sepenuhnya puas
dengan kualitas beras, namun umumnya mereka dapat menerimanya. Menurut
mereka kualitas beras yang tidak selalu baik merupakan konsekuensi dari harga
beras yang lebih murah dibandingkan dengan harga pasar.
Persoalan kualitas beras yang tidak selalu tepat mutu juga masih terjadi hingga saat
ini. Hasil pemantauan internal kerjasama TNP2K dengan LP3ES menunjukkan bahwa
pada sebagian wilayah masih ditemukan kualitas beras Raskin yang tidak sesuai
ketentuan. Dari 220 desa yang menjadi wilayah sampel pemantauan, hanya 37,7
persen desa yang beras Raskinnya tepat mutu, sedangkan 62,3 persen jumlah desa
sisanya menerima beras Raskin dengan kualitas yang kurang sesuai. Bahkan beberapa
diantaranya yang tidak layak konsumsi, karena berbau, berwarna dan berkutu.
Pecah, berbau, berwarna dan
Ketepatan administrasi yang menjadi tolok ukur efektivitas program Raskin adalah pembuatan pelaksanaan administrasi dilakukan secara benar, lengkap dan tepat waktu. Pada aspek ini, hasil audit Badan Pengawas Keuangan dan Pem-
bangunan (BPKP) belum pernah memberikan nilai negatif dalam pelaksanaan program
Raskin. Kriteria ketepatan administrasi program Raskin merupakan bagian integral dari
mekanisme monitoring dan evaluasi internal program Raskin. Berbagai permasalahan
pelaksanaan Raskin yang terjadi hingga saat ini sepertinya mengindikasikan bahwa
ketepatan administrasi dan pelaporannya hanya sebagai formalitas kelengkapan
program.
Sistem pelaporan Raskin yang berjenjang sebenarnya memberikan nilai tambah dalam aspek pengawasan pada ruang lingkup yang lebih kecil. Mekanisme
demikian seharusnya menjadikan aspek administratif program dapat mendukung
kinerja pelaksanaan program agar menjadi lebih baik. Namun demikian, aspek
administratif dapat dikatakan berdiri sendiri dan belum difungsikan sebagai mekanisme
monitoring dan evaluasi dalam kerangka mendukung peningkatan kinerja program
Raskin.
Selain itu, mekanisme pelaporan yang berlangsung saat ini memiliki jeda waktu
yang cukup lama, yakni tiga bulan. Hal ini dapat menghambat penyelesaian masalah
yang memerlukan penanganan cepat. Untuk itu perlu penyesuaian sistem pelaporan
Raskin pada tingkat kecamatan, kabupaten/kota dan provinsi menjadi laporan
perkembangan bulanan sesuai dengan penyaluran Raskin yang berlangsung setiap
bulan.
Sistem pelaporan BULOG secara mingguan dan bulanan merupakan rujukan potensial dalam pengembangan sistem pelaporan Raskin di masa yang men- datang. Sistem pelaporan administratif yang cepat dan akurat (real time) dapat dilaku-
kan, misalnya, mengetahui daerah mana saja yang mengalami kelambatan penyaluran,
daerah mana saja yang kualitas berasnya buruk dan sebagainya. Real-time reporting
sebagai bagian dari pengawasan pelaksanaan program, dapat difungsikan sebagai
instrumen monitoring dan evaluasi.
3 ....................
Pemerintah telah mencoba berbagai langkah perbaikan untuk lebih mening- katkan efektivitas pelaksanaan program Raskin. Antara lain meliputi dengan
penggunaaan BDT untuk penentuan sasaran, penerbitan Kartu Perlindungan
Sosial (KPS), pemutakhiran kepesertaan di tingkat lokal, pelibatan pemerintah daerah
dalam distribusi program, lelang pelaksana di titik distribusi, ekstensifikasi sosialisasi
kepada masyarakat khususnya penerima manfaat serta penanganan keluhan sebagai
bagian dari pengawasan, pemantauan dan evaluasi program. Keseluruhan aspek
perbaikan tersebut bertujuan meningkatkan efektivitas pelaksanaan program Raskin
agar sesuai dengan tujuan awal program.
Gambar 19. Penyaluran Raskin Bulan Ke-13, 14 dan 15 Tahun 2013
Sumber: Bappenas (2013) Catatan: *Kebijakan penyesuaian harga BBM di implementasikan pada 22 Juni 2013
Mei Juni* Juli Agst Sept Okt Nov Des
15 kg 15 kg 15 kg 15 kg 15 kg20 kg 20 kg 20 kg
Antisipasi Kenaikan BBM
Sejak pertengahan 2012 pemerintah menggunakan Basis Data Terpadu (BDT) untuk
menentukan sasaran RTS-PM. Perubahan kondisi sosial ekonomi pada tingkat rumah
tangga menjadi pertimbangan penting dalam pemutakhiran kepesertaan. BDT yang
menggunakan sumber data PPLS 2011 menjadi lebih representatif menggambarkan
kondisi terkini karena PPLS 2011 merupakan data yang paling mutakhir saat ini. Langkah
ini merupakan langkah awal untuk meningkatkan ketepatan sasaran program Raskin.
PEMANFAATAN BASIS DATA TERPADU
tersedianya suatu basis data nasional yang berisikan informasi karekteristik
individu dan/atau rumah tangga yang potensial menjadi sasaran penerima
manfaat program. Data demikian merupakan referensi bagi program
perlindungan sosial dalam menentukan peserta program. Berdasarkan
pemikiran ini maka TNP2K mengambil inisiatif untuk membangun basis data
perlindungan sosial yang selanjutnya disebut sebagai Basis Data Terpadu
(BDT). Secara umum proses PPLS dapat dilihat dalam Gambar 20.
29 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Gambar 20. Proses Dasar Pelaksanaan Pendataan Program Perlindungan Sosial
Sumber: TNP2K
data Sensus Penduduk 2010)
Daftar awal rumah tangga
Disurvei pada PPLS 2011
Penyisiran
pendataan tingkat rumah tangga untuk mengumpulkan informasi tentang
keberadaan individu atau rumah tangga beserta kondisi sosial ekonominya.
Sebelumnya Indonesia telah memiliki pengalaman pendataan rumah tangga
untuk kebutuhan penetapan sasaran program. Pada 2005 BPS melaksanakan
kegiatan Pendataan Sosial Ekonomi (PSE) 2005 yang hasilnya digunakan
untuk penetapan sasaran rumah tangga penerima program Bantuan
Langsung Tunai (BLT) 2005 dan program BLT 2008. Pendataan serupa kembali
dilakukan pada 2008 dengan nama Pendataan Program Perlindungan
Sosial (PPLS) 2008 yang digunakan sebagai basis sasaran PKH dan program
nasional lainnya. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa langkah awal
pembangunan BDT telah mulai sejak 2005. Namun, pada saat itu belum
terdapat dukungan dan dorongan yang kuat untuk menjadikan hasil PSE
2005 atau PPLS 2008 sebagai basis penetapan program perlindungan sosial.
Gambar 21. Proses Dasar Pembangunan Basis Data Terpadu
Sumber: TNP2K
Analisis data dan pengembangan model PMT TNP2K
Basis Data Terpadu
TNP2K berperan penting dalam mengkoordinasikan seluruh elemen
dan upaya yang diperlukan dalam pembangunan BDT. Diawali dengan
kegiatan PPLS 2011 yang didesain sebagai sumber data BDT. Dalam rangka
memastikan pendataan dilakukan dengan metode yang paling tepat dan
sesuai dengan konteks Indonesia, TNP2K bekerja sama dengan Bank Dunia
dan Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL). Bersama dengan kedua
lembaga tersebut, TNP2K melakukan serangkaian eksperimen dan pene-
litian di beberapa daerah untuk menguji beberapa metode penetapan
sasaran. Hasil studi menunjukkan bahwa metode Proxy Means Test (PMT) memberikan hasil yang relatif lebih akurat dibandingkan dengan metode
lain dan masyarakat memiliki kemampuan lebih dalam mengidentifikasi
mereka yang paling miskin di masing-masing lingkungannya.
Gambar 22. Estimasi Kesalahan Penetapan Sasaran menurut Metode Penetapan Sasaran
30%
35%
15%
5%
25%
10%
PMT Komunitas
Sumber: TNP2K
Sumber: TNP2K
Gambar 23. Persentase Desil Terpilih dari menurut Metode Penetapan Sasaran
31 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Rekomendasi dari rangkaian studi tersebut turut menjadi masukan penting
dalam inovasi perbaikan mekanisme pendataan PPLS 2011 oleh Badan Pusat
Statistik (BPS).
PPLS 2011 yang meliputi:
1. Penambahan cakupan rumah tangga yang didata yaitu sekitar 45 persen
penduduk Indonesia, jumlah ini lebih besar jika dibandingkan dengan
29 persen penduduk yang didata dalam PPLS 2008.
2. Pemanfaatan data Sensus Penduduk 2010 yang diolah lebih lanjut
dengan metode Poverty Map sebagai referensi dalam menyusun daftar
awal rumah tangga yang akan didata dalam PPLS 2011.
3. Mekanisme konsultasi dengan masyarakat miskin untuk mengidentifikasi
rumah tangga miskin yang belum terdata.
4. Penambahan variabel karakteristik individu dan rumah tangga sehingga
menjadi lebih baik dalam memprediksi kondisi sosial-ekonomi rumah
tangga dan lebih dapat mengakomodasi kebutuhan program.
Setelah data rumah tangga dikumpulkan, selanjutnya dilakukan analisis
untuk memperoleh estimasi kondisi sosial ekonomi dari masing-masing
rumah tangga. Inovasi penting yang terjadi pada tahap ini adalah perbaikan
pada model estimasi Proxy Means Tests (PMT) yang digunakan. Perbaikan
tersebut meliputi penambahan dan pemilihan variabel prediksi kondisi
sosial-ekonomi. Selain itu, model PMT yang digunakan disesuaikan dengan
kondisi masing-masing kabupaten/kota atau dengan kata lain terdapat
model yang spesifik untuk setiap kabupaten/kota. Hasil estimasi dengan
menggunakan PMT tersebut memungkinkan untuk selanjutnya dilakukan
perangkingan rumah tangga berdasarkan kondisi sosial ekonominya. Dari
hasil perangkingan tersebut, kemudian dipilih 40 persen rumah tangga
dengan kondisi sosial ekonomi terendah, atau sekitar 25 juta rumah tangga
dengan 96 juta individu, untuk diturutsertakan dalam Basis Data Terpadu
yang akan dikelola oleh Sekretariat TNP2K.
Hingga pelaksanaan tahun 2014, program Raskin memanfaatkan BDT untuk
menentukan perubahan kepesertaan program sebanyak dua kali. Pada pelaksanaan
program tahun 2012 semester kedua tercatat sejumlah 17.488.007 rumah tangga
yang di ambil dari BDT untuk dijadikan DPM program yang sedang berjalan di tahun
tersebut. Sedangkan pada pelaksanaan program tahun 2013–2014, sejumlah 15.530.897
32 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
rumah tangga diambil dari BDT untuk dijadikan sebagai DPM program di tahun tersebut.
Perubahan jumlah total kepesertaan tersebut didasarkan pada pertimbangan tingkat
kemiskinan nasional yang semakin menurun serta ketersedian anggaran program
dalam APBN yang hanya mampu mencakup sekitar 15,5 juta rumah tangga.
Pemanfaatan BDT sebagai acuan kepesertaan program tahun 2012–2014 menentukan besaran alokasi berikut daftar rumah tangga pada masing-masing wilayah. Penentuan alokasi dengan menggunakan BDT dilakukan sampai dengan
total alokasi pada masing-masing desa/kelurahan. Daftar rumah tangga sasaran
program ditentukan pula dengan menggunakan informasi rumah tangga yang
tersedia dalam BDT dan diupayakan mampu merepresentasikan kondisi kemiskinan
di masing-masing wilayah. Ilustrasi mengenai bentuk DPM yang disampaikan hingga
ke tingkat desa/kelurahan dapat dilihat pada lampiran.
Dengan pemanfaatan BDT diperkirakan pencapaian ketepatan sasaran menghasilkan dampak yang cukup positif meskipun masih terdapat kekurangan pada beberapa aspek. Mengacu pada hasil studi yang dilakukan secara internal,
penggunaan hasil pendataan dalam menentukan sasaran program mampu
meningkatkan ketepatan sasaran. Hal ini juga tercermin dari semakin menurunnya
rasio antara total rumah tangga penerima program dibandingkan dengan total rumah
tangga sasaran program. Selain itu, program yang diterima oleh kelompok rumah
tangga berpenghasilan rendah cenderung meningkat dibandingkan dengan periode
penggunaan hasil pendataan periode sebelumnya.
Namun demikian, terdapat beberapa hal yang masih menjadi kekurangan BDT sebagai
acuan penentuan sasaran, antara lain pemutakhiran rumah tangga sasaran tidak
secara langsung dapat diakomodasi dalam sistem BDT, sehingga berdampak pada
pemutakhiran kepesertaan untuk periode selanjutnya. Selain itu, proses pemutakhiran
kepesertaan yang mengacu pada hasil pendataan dihadapkan pada keluhan pemerintah
provinsi. Pada tahun 2012, pemerintah provinsi mengeluhkan penurunan alokasi
yang terjadi di wilayahnya. Meskipun secara nasional tidak mengalami perubahan,
distribusi alokasi Raskin pada masing-masing provinsi mengalami banyak perubahan.
Sebagaimana ditunjukkan dalam Tabel 10, terjadi perubahan alokasi program Raskin
antara tahun 2011 yang menggunakan acuan PPLS 2008 dengan pelaksanaan Juni–
Desember 2012 yang menggunakan acuan BDT. Perubahan cukup signifikan terjadi
pada alokasi Raskin untuk Provinsi Kalimantan Tengah yang menurun sekitar 37 persen,
sedangkan peningkatan cukup signifikan terjadi pada alokasi Raskin untuk Provinsi DI
Yogyakarta sebesar 69 persen. Secara umum, peningkatan alokasi Raskin sebagian
besar terjadi di Pulau Jawa, sedangkan penurunan alokasi secara merata terjadi di
luar Pulau Jawa. Kondisi ini menyebabkan banyaknya keluhan dari pemerintah daerah
33 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
setempat, meskipun pada dasarnya alokasi Raskin untuk tahun 2012 dengan RTS-PM
yang baru dapat dikatakan lebih mencerminkan kondisi terkini. Keluhan yang sama
juga disampaikan oleh pemerintahan kabupaten/kota, kecamatan hingga pemerintah
desa, bahkan ada daerah yang sempat menolaknya. Persoalan ini muncul karena
pemerintah daerah kurang mendapatkan sosialisasi dari pelaksana program, baik di
tingkat pusat maupun daerah.
pelaksanaan sebelumnya. Perubahan penting dalam pelaksanaan tahun 2013 adalah
penerapan negative list serta perubahan kepesertaan di tingkat desa dan kecamatan.
Penerapan negative list diberlakukan pada database BDT untuk menentukan prioritas
dalam mengeluarkan RTS-PM 2012 dari daftar yang disusun untuk periode 2013.
PEMUTAKHIRAN KEPESERTAAN DI TINGKAT LOKAL
Aceh
Sumber: TNP2K (2012)
NTB
NTT
34 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Skema negative list adalah sebuah metode untuk memberikan penanda terhadap rumah tangga di dalam BDT. Metode ini relatif umum diterapkan pada berbagai jenis
basis data. Dalam penerapannya, negative list menerapkan kondisionalitas dengan
kriteria semakin banyak catatan negatif pada suatu rumah tangga maka semakin besar
kemungkinan rumah tangga tersebut untuk dicoret. Beberapa kriteria negative list yang diterapkan dalam BDT antara lain meliputi: (i) Kepala rumah tangga yang bekerja
sebagai PNS/POLRI/TNI/BUMN/BUMD/Anggota Legislatif, (ii) Kepala rumah tangga
tercatat sebagai lulusan S2/S3, dan (iii) Kepemilikan aset rumah tangga berupa mobil.
Dari seluruh RTS-PM Raskin diperoleh 103.483 rumah tangga yang masuk ke dalam
daftar negatif dari RTS-PM 2012 (0,6 persen). Daftar negatif ini kemudian dijadikan
sebagai bagian dari instrumen pemutakhiran kepesertaan.
Selain perubahan kepesertaan menggunakan skema negative list, untuk mengakomodasi perubahan kondisi sosial ekonomi rumah tangga juga diterapkan pemutakhiran dalam batas pagu yang telah ditetapkan sejak pelaksanaan Juni–Desember 2012. Perubahan tersebut ditujukan untuk meng-
akomodasi RTS-PM yang terdapat dalam DPM Juni–Desember 2012 namun tidak
memenuhi syarat sebagai penerima manfaat yang diindikasikan oleh: (i) telah
pindah alamat ke luar desa/kelurahan, (ii) telah meninggal dan seluruh anggota
rumah tangga sudah meninggal. Kondisi ini sebagian besar berlaku bagi anggota
rumah tangga tunggal, (iii) tercatat lebih dari satu kali atau duplikasi rumah tangga
dalam DPM, atau (iv) rumah tangga dianggap lebih mampu secara ekonomi jika
dibandingkan dengan rumah tangga di luar RTS-PM.
Mekanisme yang diberlakukan dalam perubahan kepesertaan program di tingkat
desa dan kelurahan adalah berdasarkan musyawarah mufakat di tingkat lingkungan
yang kemudian disebut dengan musyawarah desa/kelurahan (musdes/muskel).
Dalam melakukan pemutakhiran kepesertaan, prioritas pengganti ditentukan
dengan mempertimbangkan: (i) memiliki jumlah anggota rumah tangga lebih besar,
(ii) kepala rumah tangganya perempuan, (iii) kondisi fisik rumahnya kurang layak
huni, dan/atau (iv) berpenghasilan lebih rendah dan tidak tetap. Perubahan ini tidak
diperkenankan melebihi jumlah RTS-PM di desa/kelurahan bersangkutan. Selanjutnya,
dalam musdes/muskel diterbitkan kembali Form Rekapitulasi Pengganti (FRP) yang
dilakukan oleh kepala desa/lurah dengan mencatat data RTS-PM pengganti dalam
FRP. Selanjutnya FRP diserahkan secara berjenjang dari pelaksana distribusi Raskin
di tingkat desa/kelurahan kepada Tim Koordinasi Raskin Kabupaten/Kota untuk
kemudian dikirimkan kembali ke TNP2K. Ilustrasi terkait dengan FRP dapat dilihat pada
Lampiran 3.
35 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Gambar 24. Proporsi Desa yang Melakukan Pemutakhiran Kepesertaan
Dibagi rata Musyawarah
namun kebijakan pelaksana program di tingkat pusat memberikan prasyarat sebagai persetujuan pemutakhiran. Prasyarat penentuan rumah tangga pengganti
tersebut mencakup dua hal berikut: (i) Rumah tangga pengganti ditentukan dari
BDT, bukan dari usulan rumah tangga pengganti yang dicakup di dalam FRP. Hal ini
dilakukan untuk menjamin keterbandingan kondisi sosial-ekonomi dengan rumah
tangga yang dikeluarkan berikut dengan konsistensi estimasi pemeringkatan dan
(ii) Desa di dalam BDT yang tercakup dalam program ditentukan untuk memiliki
minimal lima RTS-PM setelah proses penggantian dilakukan untuk mengakomodasi
pertimbangan logistik.
yang dilakukan oleh TNP2K bekerjasama dengan LP3ES menunjukkan hanya sekitar
22 persen desa yang melakukan pemutakhiran melalui mekanisme musyawarah
di lingkungannya, sebagian yang lainnya diputuskan melalui pemerintah desa dan
diputuskan oleh kepala dusun dan RT-RW masing-masing sebesar 15 persen dan
14 persen. Bahkan untuk 23 persen desa diantaranya masih melakukan mekanisme
pembagian merata kapada rumah tangga di wilayahnya. Sedangkan desa yang tidak
melakukan penggantian kepesertaan sekitar 26 persen. Kajian tersebut mencakup
220 sampel dengan mekanisme treatment menggunakan instrumen kartu di 110 desa
dan sebagai control di 110 desa tanpa perlakuan apapun atau sesuai mekanisme yang
biasa berlaku di wilayahnya (Gambar 24).
36 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Laporan yang diterima dari hasil kompilasi terhadap FRP menunjukkan hanya sebagian
kecil penggantian yang dilakukan terhadap DPM sebagai RTS-PM tahun 2012. Hasil
pemutakhiran melalui musdes/muskel tersebut menunjukkan daftar rumah tangga
dilaporkan pindah dan/atau meninggal seluruhnya oleh FRP 2012 adalah sebesar
18.922 RTS-PM, atau 0,1 persen.
Perubahan mekanisme pemutakhiran di tingkat lokal dilakukan setelah diterbitkan
KPS sebagai instrumen program perlindungan sosial. Mekanisme yang dilakukan tetap
dengan menyelenggarakan musdes/muskel namun output yang dihasilkan dalam
musyawarah tersebut berupa Surat Keterangan Rumah Tangga Miskin (SKRTM).
Penerbitan SKRTM ditujukan untuk menyetarakan rumah tangga sasaran dengan
pemegang KPS. Selanjutnya pemegang SKRTM akan diberikan kembali KPS sesuai
dengan jangka waktu yang ditentukan. Sebelum KPS diterima oleh rumah tangga
pengganti, SKRTM dapat dipergunakan dengan fungsi dan hak yang sama dengan KPS.
Hasil Musdes/Muskel yang disahkan
oleh Kepala Desa/Kelurahan dan
diketahui Camat diserahkan TKSK
Musyawarah Desa/Kelurahan
2 3 1 Daftar (rekap) rumah tangga
pengganti di entry
di kabupaten/kota atau provinsi
alamat KPS pengganti
PT. Pos mencetak dan mengirimkan KPS kepada RT Pengganti
Rekap RT pengganti
4 5 6
7 8 KPS
Upaya perbaikan untuk meningkatkan ketepatan sasaran dalam program- program perlindungan sosial adalah penerbitan Kartu Perlindungan Sosial (KPS). Penerbitan KPS merupakan bagian dari upaya pemerintah dalam Percepatan
Perluasan Program Perlindungan Sosial (P4S) yang merupakan paket kompensasi
penyesuaian harga bahan bakar minyak (BBM) pada pertengahan tahun 2013.
Beberapa paket program yang merupakan kompensasi penyesuaian BBM diantaranya
adalah tambahan manfaat program Raskin, tambahan manfaat Bantuan Siswa Miskin
(BSM), tambahan manfaat Program Keluarga Harapan (PKH) dan Bantuan Langsung
Sementara Masyarakat (BLSM). Berkaitan dengan paket program tersebut, KPS
merupakan instrumen yang digunakan untuk mendukung implementasi di lapangan.
PENERBITAN KARTU PERLINDUNGAN SOSIAL
terdiri dari: Raskin, BSM dan BLSM. Kedua, mendorong komplementaritas program
bantuan sosial. Ketiga, memfasilitasi pemda dalam merancang dan menyalurkan
program daerah sehingga lebih tepat sasaran. Keempat, meningkatkan pengetahuan
masyarakat terkait dengan program-program perlindungan sosial, terutama bagi
rumah tangga penerima manfaat program.
Kebijakan subsidi pangan melalui program Raskin memperoleh dampak positif berkaitan dengan penerbitan KPS ini. Dengan menggunakan KPS, diharapkan
mampu meningkatkan ketepatan sasaran program serta berkurangnya pembagian
program pada rumah tangga non sasaran. Terdapat sejumlah ketentuan umum sebagai
mekanisme baku dalam pemanfaatan KPS untuk memperoleh manfaat program
Raskin, yaitu: (i) Rumah tangga pemegang KPS merupakan penerima manfaat program
Raskin, BSM dan BLSM, (ii) Rumah tangga pemegang KPS menunjukkan kartu pada
petugas distribusi di titik distribusi Raskin sebagai identifikasi awal penerima manfaat
Gambar 26. Ilustrasi Kartu Perlindungan Sosial (KPS)
Sumber: TNP2K (2013)
38 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
program dan (iii) Rumah tangga pemegang KPS dapat menebus beras sejumlah
15 kg/bulan dengan harga Rp1.600 atau sesuai dengan ketentuan yang telah
ditetapkan. Dengan kata lain, hanya pemegang KPS yang memiliki hak sepenuhnya
sebagai penerima manfaat program Raskin.
Gambar 27. Ilustrasi Penggunaan KPS untuk Program Raskin
KPS sebagai instrumen penting dalam pelaksanaan program di lapangan masih menghadapi tantangan yang relatif berat dimana KPS sebagai alat bukti pengambilan manfaat belum dapat diimplementasikan dengan baik. Belum efektifnya upaya sosialisasi, keterbatasan pengawasan, dan keterbatasan
dukungan peraturan yang diterbitkan oleh pemerintah dan pelaksana program
menjadi penyebab kurang berhasilnya pemanfaatan KPS. Hanya sebagian kecil
pelaksana distribusi di tingkat desa/kelurahan yang memanfaatkan KPS sebagai
instrumen penebusan beras. Selain itu, minimnya upaya pengawasan oleh pemerintah
melalui Tim Koordinasi Raskin dan pelaksana program di lapangan berkontribusi
terhadap rendahnya efektivitas pemanfaatan kartu. Hal ini berimplikasi pada belum
tercapainya prinsip-prinsip ketepatan sasaran dalam program.
Sumber: TNP2K (2013)
39 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Gambar 28. Perbandingan Harga Tebus Raskin pada Wilayah Kajian Penerapan Kartu
Wilayah Uji Coba Penerapan Kartu
Bukan Wilayah Uji Coba Penerapan Kartu
Harga Rp1.600–2.000
Sumber: TNP2K-LP3ES, 2012
Kajian serupa juga dilakukan bekerjasama dengan J-PAL pada 572 desa di enam
kabupaten/kota, 378 desa diantaranya menerima kartu Raskin sedangkan 194 desa
tidak menerima kartu Raskin. Kajian tersebut menyimpulkan bahwa sistem kartu
efektif dalam meningkatkan pengetahuan masyarakat, subsidi yang diterima dan
ketepatan sasaran. Dengan penerapan sistem kartu, terdapat peningkatan jumlah
beras yang diterima oleh rumah tangga sekitar 1,1–1,9 kg. Selain itu, penerapan kartu
juga meningkatkan ketepatan harga dengan indikasi selisih harga yang lebih rendah
sekitar Rp55–93/kg jika dibandingkan dengan wilayah tanpa penerapan kartu sebagai
instrumen bagi penerima manfaat program.
Sebelum penerapan KPS pada pertengahan tahun 2013, secara internal telah
dilakukan uji coba terhadap penerapan kartu di sejumlah daerah. Hasil uji coba
tersebut menunjukkan bahwa tingkat ketepatan harga cenderung meningkat. Pada
daerah-daerah yang merupakan uji coba penerapan kartu, 57 persen diantaranya
menetapkan HTR sesuai dengan ketetapan pemerintah, yaitu Rp1.600/kg sedangkan
sisanya menetapkan HTR lebih tinggi sekitar 43 persen. Sedangkan pada wilayah
tanpa uji coba penerapan kartu, hanya sebagian kecil desa yang menetapkan HTR
sesuai dengan ketetapan pemerintah dengan persentase sebesar 7 persen, sementara
93 persen sisanya menetapkan HTR lebih tinggi dibandingkan ketetapan pemerintah.
40 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
Hasil kajian secara internal maupun eksternal oleh lembaga-lembaga pene- litian maupun universitas menunjukkan deviasi HTR masih berlangsung di sejumlah wilayah. Atas dasar ini, pelibatan pemerintah daerah menjadi penting
untuk meningkatkan ketepatan harga. Salah satu langkah yang telah diambil untuk
menekan harga agar mendekati HTR adalah melibatkan pemerintah daerah dalam
menyediakan biaya angkut di daerah masing-masing. Upaya ini telah termuat dalam
Surat Edaran (SE) Menteri Dalam Negeri No. 900/2634/SJ Tahun 2013 tentang
Pengalokasian Biaya Penyaluran Raskin dari Titik Distribusi ke Titik Bagi. Dalam
aturan tersebut terdapat dua poin penting yaitu: (i) Pemerintah daerah diminta
memberikan dukungan APBD untuk meningkatkan keberhasilan program. Anggaran
tersebut akan digunakan membiayai penyaluran beras bersubsidi dari titik distribusi
sampai ke RTS-PM. (ii) Jika anggaran yang dimaksud belum dialokasikan, pemerintah
daerah dapat mengalokasikan sebelum APBD perubahan karena tingkat urgensi
pengalokasian anggaran dikategorikan sebagai keperluan yang mendesak sesuai
dengan pasal 162 Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 13 Tahun 2006 tentang
Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah sebagaimana diubah terakhir dengan
Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 21 Tahun 2011.
Selain dukungan pembiayaan, pemerintah daerah juga diwajibkan melakukan pengawalan terhadap pelaksanaan program. Dalam aturan yang sama, pemerintah
daerah diharapkan mampu meminimalkan penyelewengan dengan mengefektifkan
PELIBATAN PEMERINTAH DAERAH
41 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
unit pengaduan di daerah, baik di tingkat provinsi maupun kabupaten kota.
Institusi yang membidangi pemberdayaan masyarakat memegang kewenangan
penuh untuk melakukan koordinasi pengawasan.
Meskipun payung hukum secara jelas telah mengatur peran pemerintah daerah
untuk berpartisipasi dalam program, namun hanya sebagian kecil daerah yang sudah
menerapkan aturan tersebut. Kondisi ini tercermin dari hanya sebagian kecil daerah
yang telah memberikan alokasi anggaran, sehingga dampak dari kebijakan pelibatan
daerah masih sangat minim. Hal tersebut juga tercermin dari masih tingginya harga
yang harus dibayar oleh penerima manfaat yang rata-rata masih sebesar Rp2.262/kg
(2013).
Selain masalah harga, ketepatan sasaran, jumlah, waktu dan kualitas masih menghadapi
permasalahan yang sama. Kondisi ini cukup mencerminkan bahwa upaya pemerintah
pusat melalui Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) untuk melibatkan daerah
dalam melakukan pengawasan dan pengendalian program di tingkat daerah masih
belum optimal. Hasil kajian TNP2K bersama LP3ES menunjukkan hanya sebagian kecil
daerah yang telah berpartisipasi dalam upaya meningkatkan efektivitas program.
Hanya dua dari 22 daerah pemantauan yang berupaya meningkatkan ketepatan
sasaran, jumlah, harga, waktu pelaksanaan dan kualitas beras. Bentuk-bentuk
partisipasi yang telah diupayakan diantaranya melalui dukungan terhadap sosialisasi,
musyawarah di tingkat lingkungan, bantuan biaya operasional yang mencakup
pengadaan kantong dan honor petugas pelaksana.
Di samping peran pemerintah daerah yang kurang optimal, hingga saat ini masih
ditemukan beberapa daerah yang menolak mengimplementasikan program Raskin di
daerahnya. Beberapa diantaranya adalah: Kabupaten Muko-muko Provinsi Bengkulu,
Kabupaten Malinau Provinsi Kalimantan Timur dan Kabupaten Mentawai Provinsi
Sumatera Barat. Beberapa alasan penolakan tersebut diantaranya terkait dengan
ketepatan sasaran dan kualitas beras yang didistribusikan ke daerahnya.
PENUNJUKAN PELAKSANA DISTRIBUSI KE RUMAH TANGGA
Pelaksanaan pengadaan beras, berikut proses distribusi sampai Titik Distribusi, merupakan tanggung jawab Perum BULOG berikut dengan jajarannya di tingkat daerah. Jajaran ditingkat daerah mencakup Divisi Regional (Divre), Sub Divisi Regional
(Subdivre) dan Kantor Seksi Logistik (Kansilog). Sejak pelaksanaan Raskin tahun 2012,
pemerintah daerah melalui kepala desa/lurah/kepala pemerintahan setingkat dapat
memilih dan menetapkan salah satu dari sejumlah alternatif untuk menjadi pelaksana
distribusi beras. Tugas utama pelaksana distribusi adalah melaksanakan manajemen
42 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
terhadap beras Raskin dari Titik Distribusi (TD) sampai dengan Titik Bagi (TB)13 sehingga
diterima oleh RTS-PM sesuai dengan DPM pada harga, jumlah dan waktu yang tepat.
Alternatif pelaksana distribusi terdiri dari kelompok kerja (Pokja), warung desa (wardes),
kelompok masyarakat (Pokmas), atau melalui skema padat karya Raskin14.
Dari alternatif jalur distribusi Raskin tersebut, sebagian besar pelaksanaan distribusi
masih dilakukan oleh Pokja Raskin di tingkat desa/kelurahan. Alternatif wardes,
Pokmas atau melalui skema padat karya Raskin masih belum optimal dilakukan
di tingkat pelaksanaan. Salah satu kendalanya adalah besarnya biaya yang harus
dikumpulkan oleh pelaksana distribusi karena sistem pembayaran di muka yang
diterapkan oleh BULOG saat ini. Selain itu, alternatif pilihan distributor berupa wardes
memungkinkan lebih optimal jika sistem kupon yang diterapkan.
Secara internal telah dilakukan pengkajian terhadap pilihan kebijakan untuk melakukan
penunjukan pelaksana di TD. Kajian bersama dengan J-PAL pada tahun 2013–2014
merumuskan inovasi alternatif distributor dengan mekanisme lelang atau penawaran
sebagai pelaksana distribusi di tingkat desa. Kajian ini dilakukan di 572 desa, 191
desa merupakan desa dengan perlakuan khusus melakukan penawaran, 96 desa
pengawasan dengan pelaksana penyaluran melakukan sosialisasi dan 285 desa lainnya
sebagai wilayah kontrol. Hasil dari kajian tersebut menyimpulkan bahwa pilihan
kebijakan untuk dilakukan penawaran pelaksana di tingkat pelaksanaan tidak banyak
merubah efektivitas pencapaian program, baik dari aspek ketepatan sasaran, kuantitas
maupun jumlah. Sebagaimana kendala pada alternatif kebijakan selain Pokja, masalah
sistem pembayaran di muka menjadi kendala utama dalam pelaksanaan sistem
penawaran atau lelang pelaksana distribusi.
13 Titik bagi merupakan tempat atau lokasi penyerahan beras Raskin dari Pelaksana Distribusi Raskin kepada RTS-PM
14 Sistem penyaluran Raskin kepada RTS-PM yang dikaitkan dengan pemberdayaan masyarakat dimana para RTS-PM diwajibkan bekerja untuk meningkatkan produktivitas daerah dengan diberikan kompensasi pembayaran HPB Raskin oleh Pemerintah Daerah melalui APBD. Tidak ada keterangan lebih jelas yang bisa didapatkan mengenai skema Padat Karya Raskin, hanya keterangan “... akan diatur kemudian”.
15 Lihat: Hastuti et al (2008), LP3ES-TNP2K (2012)
EKSTENSIFIKASI SOSIALISASI PROGRAM
pada umumnya. Sejak pelaksanaan program tahun 2012–2014, upaya perbaikan
sosialisasi program mencakup sejumlah hal berikut: (i) Pengiriman poster DPM tingkat
desa ke seluruh desa/kelurahan di Indonesia. Langkah tersebut ditujukan untuk
43 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
meningkatkan sosialisasi melalui publikasi DPM di kantor desa/kelurahan setempat
ataupun lokasi publik lainnya, (ii) Pengiriman materi panduan sosialisasi berupa Lembar
Informasi dan Sosialisasi Program Raskin di seluruh desa/kelurahan di Indonesia dan
(iii) Pemberlakuan kartu identitas penerima Raskin di daerah tertentu. Langkah ini
merupakan uji coba implementasi distribusi beras Raskin berbasis kartu yang memuat
sejumlah informasi dasar terkait hak, kewajiban, maupun pelaksanaan Program Raskin.
Peningkatan kegiatan sosialisasi juga mencakup rapat koordinasi berjenjang, diseminasi sejumlah materi cetak sosialisasi tertulis, siaran pers maupun iklan layanan masyarakat yang dipublikasikan melalui media massa seperti televisi, radio dan media cetak nasional dan lokal. Dari sisi sosialisasi kepada pemerintah
daerah, cakupan sosialisasi setidaknya telah meningkatkan pengetahuan yang
relevan dengan implementasi program Raskin berikut tujuan dan desain utama
program. Dari sisi penerima manfaat, sejumlah studi menyimpulkan bahwa tingkat
pengenalan (awareness) penerima manfaat belum meningkat secara signifikan. Salah
satu penyebabnya adalah karena dukungan yang terbatas dari pihak eksternal dalam
memberikan bentuk sosialisasi tambahan selain materi cetak tertulis.
Minimnya dampak sosialisasi terhadap pengetahuan masyarakat secara umum terhadap
program menyebabkan berlakunya informasi asimetris (asymmetric information) di lapangan. Salah satu penyebabnya adalah aspek transparansi dan akuntabilitas
yang kurang diterapkan di tingkat pelaksanaan. Permasalahan informasi asimetris ini
terjadi pada hampir semua aspek yang berhubungan dengan efektivitas pelaksanaan
44 Tantangan Meningkatkan Efektivitas Program Raskin
R A S K I N
program, diantaranya: Pertama, sebagian besar penerima manfaat di desa/kelurahan
tidak memiliki akses terhadap DPM berikut jumlah beras yang dialokasikan di wilayah
mereka, dan hanya sebagian kecil pemerintah desa melakukan sosialisasi terhadap
DPM dan kuota alokasi di wilayah setempat. Kedua, penerima manfaat tidak
mengetahui dengan pasti waktu reguler penyaluran beras, sehingga perilaku
penyaluran kepada rumah tangga di luar DPM atau penggiliran antar rumah tangga
tidak mudah diketahui. Ketiga, sebagian besar penerima manfaat program tidak
mengetahui besaran jumlah beras yang seharusnya diterima. Keempat, sebagian
besar rumah tangga tidak mengetahui dengan pasti harga yang harus dibayarkan
sesuai dengan ketentuan pemerintah berikut penyesuaian yang dilakukan oleh
pemerintah setempat sebagai tambahan biaya distribusi. Kelima, penerima manfaat
tidak mengetahui dengan pasti kualitas beras bersubsidi yang seharusnya diterima
atau membandingkannya dengan harga yang sesuai pembelian pemerintah, yaitu
kualitas medium. Keenam, pemahaman yang terbatas pada total beras bersubsidi yang
disalurkan dalam skala nasional maupun daerah. Implikasi dari hal ini adalah sulitnya
kontrol terhadap missing rice16 yang disebabkan oleh proses distribusi.
Sebagai pelajaran penting adalah sosialisasi berbasis informasi yang tanpa diimbangi dengan hubungan kepada masyarakat yang efektif belum mampu meningkatkan pengetahuan penerima manfaat maupun masyarakat secara umum tentang program. Dalam rangka peningkatan efektivitas sosialisasi terhadap
penerima manfaat, perlu dilakukan perubahan model sosialisasi dengan menambahkan
upaya berbasis sumber daya manusia. Model sosialisasi berbasis manusia tersebut
diantaranya dapat melibatkan penyuluh, fasilitator dan relawan Lembaga Swadaya
Masyarakat (LSM).
Kajian yang dilakukan secara internal atas kerjasama dengan LP3ES menunjukkan hanya
sebagian wilayah pemantauan yang telah melakukan sosialisasi di wilayahnya dan
antar daerah bervariasi. Dari 220 desa wilayah pemantauan, 110 desa diantaranya telah
melakukan sosialisasi dengan berbagai bentuk. Salah satu sosialisasi yang dilakukan
adalah terkait dengan DPM sebag