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Universidad de JaénFacultad de Ciencias Sociales y Jurídicas
Trabajo Fin de Grado
LA CONFORMACIÓN ACTUAL DE LAS POLÍTICAS
EDUCATIVAS
Alumno: Carlos Andrés Aldaz Gutiérrez
Julio, 2014
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ÍNDICE
RESUMEN.....................................................................................................................................................4
1. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................................6
2. ¿QUÉ SON LAS POLITICAS PÚBLICAS?.........................................................................................7
2.1 Definición.............................................................................................................................................7
2.2 Fases de las Políticas Públicas..............................................................................................................8
2.2.1 Identificación del problema y entrada en la agenda......................................................................8
2.2.2 Formulación y adopción de alternativas......................................................................................16
2.2.3 Implantación de la alternativa seleccionada................................................................................17
2.2.4 Evaluación de los resultados obtenidos.......................................................................................19
3. ¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIVAS?.............................................................25
4. PAPEL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS...........27
4.1 La financiación educativa en las comunidades autónomas................................................................28
4.2 Los resultados educativos de las comunidades autónomas................................................................30
5. COMPARACIÓN DE LAS DOS ÚLTIMAS LEYES EDUCATIVAS: LEY ORGÁNICA DE
EDUCACIÓN Y LEY ORGÁNICA PARA LA MEJORA DE LA CALIDAD EDUCATIVA.................39
5.1 Visión general del sistema educativo Español en la democracia.......................................................39
5.2 Comparación entre la LOE y la LOMCE...........................................................................................40
6. CONCLUSIONES................................................................................................................................43
7. ANEXOS..............................................................................................................................................44
8. BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................................................46
2
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RESUMEN
El presente trabajo tiene como finalidad realizar un acercamiento al lector en un tema importante
para la sociedad como es la conformación de las Políticas Educativas. Para lo cual realizamos las
definiciones tanto de Políticas Públicas como de Políticas Educativas. Además al ser España un
Estado descentralizado, analizamos el papel que juegan las Comunidades Autónomas en virtud de
las competencias otorgadas por la Constitución Española en materia de educación.
Y por último, se intenta poner de manifiesto que, detrás de toda norma aprobada por los
decisores están implícitas unas ideas, independientemente de la situación en la que nos
encontremos (político, social, económica, etc.). Para lo cual realizamos una comparación entre las
dos últimas leyes educativas que coinciden con un cambio principalmente en el escenario
político.
Palabras claves: Políticas Públicas, Políticas Educativas, Ideas, Competencias en Educación
ABSTRACT
The objective of this study is to bring the reader closer to the issue of Education Policies, a
subject which is very important for society. To this end, we give a definition of both public
policies and education policies. Additionally, given that Spain is a decentralised state, we analyse
the role of the Autonomous communities and the competences in education which they have been
granted by the Spanish Constitution.
Finally, we try to show that behind the norms and laws passed by decision makers there are
implicit ideas, irrespective of the situation (political, social, economic, etc.) at a given time. To
this end we make a comparison between the latest education laws, which coincide with a change
in the political scene.
Key words: Public Policies, Education Policies, Ideas, Competences in Education
4
5
1. INTRODUCCIÓN
El sistema educativo puede considerarse como uno de los pilares fundamentales del estado del
bienestar, puesto que, a través del mismo se puede conseguir muchos de los objetivos de un
Estado, como por ejemplo: Lograr una mayor equidad social, reducir los niveles de desigualdades
o conseguir una sociedad cualificada que aporte sus capacidades en el desarrollo económico del
país.
Empezaremos este trabajo con un primer apartado dedicado a las Políticas Públicas,
estableciendo una definición y mencionando las fases del ciclo de las Políticas Públicas, en un
segundo apartado establecemos la definición de una Política Educativa y porqué son importantes
dentro de un Estado.
Por otro lado, encontramos que las competencias en materia educativa se encuentran repartidas
entre el Estado Central y las Comunidades Autónomas, por lo que, dentro de nuestro sistema
educativo se hace vital la participación e implicación de muchos actores en la conformación de
dichas políticas, además de los dos mencionados con anterioridad tienen que estar presentes
profesores, estudiantes, centros docentes, asociaciones, sindicatos, organizaciones no
gubernamentales, así como a cualquier otra forma de manifestación de la sociedad civil.
Dichas competencias no han sido iguales en todas las Comunidades Autónomas, ya que las
mismas variaban según la vía por la cual accedieron a su autonomía, con lo cual, el sistema
educativo se ha desarrollado de forma dispar, es por eso que dedicamos un tercer apartado en
donde hablamos de la financiación y los resultados de las Políticas Educativas en las distintas
Comunidades Autónomas. En lo que respecta a los resultados vamos a tener en cuenta los
indicadores de la estrategia Education and Training 2020 elaborada por el Consejo de la Unión
Europea.
Y para concluir nuestro trabajo, dedicamos un apartado a realizar una breve comparación de los
preámbulos de las dos últimas leyes educativas, tratando de ver como siempre detrás de una
Política Pública se hace presente una serie de ideas imperantes en los decisores de las políticas,
independientemente del contexto en el que se planteen.
6
2. ¿QUÉ SON LAS POLITICAS PÚBLICAS?
2.1 Definición
Las Políticas Públicas son todo el conjunto de acciones y decisiones que las instituciones del
Estado llevan a cabo, bien sea actuando directamente o a través de otros actores. Estas
actuaciones se llevan a cabo para tratar de resolver, solucionar o dar respuesta a una serie de
necesidades e intereses de los distintos grupos o personas que conforman una sociedad, sin
embargo, no todos los problemas son de asunto público o pasan a formar parte de la agenda
institucional del gobierno como lo veremos más adelante (Tamayo Sáez, 1997).
Por lo tanto el objetivo principal de una Política Pública es el de generar un impacto sobre un
problema detectado, y para conseguir esto; hay que tener en consideración una serie de fases o
pasos, que dependiendo del tipo de Política Pública puede alterar el orden de las mismas o
incluso se puede dejar de lado ciertas fases.
Como regla general estas fases, responden a un carácter cíclico, eso quiere decir que será un
proceso de retroalimentación en la cual el resultado final conseguirá un impacto, que no siempre
será el deseado, y esto podrá generar una nueva serie de demandas que el gobierno tendrá que
volver a actuar sobre ellas1.
Estas fases empezaron a aparecer en los años cincuenta a raíz del trabajo de Harold Lasswell,
aunque para la consolidación de este enfoque teórico se hizo necesaria la participación de varios
autores en el transcurso de los años (Harguindéguy, 2013).
1 El/la lector/a podrá encontrar más información sobre las actuaciones del gobierno en el epígrafe 2.2.2
7
Con lo cual, el proceso o ciclo de construcción de las Políticas Públicas comprenderá las
siguientes fases2:
- Identificación y definición del problema.
- Formulación y adopción de una alternativa.
- Implantación de la alternativa seleccionada.
- Evaluación de los resultados obtenidos.
FIGURA 1. EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Fuente: Elaboración propia
2.2 Fases de las Políticas Públicas
2.2.1 Identificación del problema y entrada en la agenda
Como hemos indicado anteriormente, la primera fase de todas será la de identificación y
definición del problema.
Esta es una fase vital y sumamente importante para la correcta toma de decisiones por parte de
los poderes públicos, ya que una buena definición del problema nos otorgará una mayor facilidad
a la hora de elegir la mejor decisión a adoptar3. Ahora bien, hay una cosa que debemos de tener
muy en cuenta, es que esa definición del problema será muy subjetiva, es decir, no hay problemas 2 Dependiendo del autor, el ciclo de una Política Pública constará de cuatro o cinco fases, ya que hay quienes mencionan la formulación y adopción de alternativas en una fase y otros que las desarrollan por separado.3 Muchas Políticas Públicas fracasan por obviar este paso, o realizar una mala identificación del problema.
8
Identificación y definición del problema
Formulación y adopción de una alternativa
Implantación de la alternativa seleccionada
Evaluación de los resultados obtenidos
en la atmósfera social que nos serán fácilmente identificables y en la cual todos estemos de
acuerdo, cada uno de nosotros concebimos un mismo tema o aspecto de diferentes modos o
tenemos una opinión distinta según la forma en que nos afecte ese tema, por tanto todo
planteamiento de definición de un problema puede ser bueno, legitimo o adecuado.
Los problemas van en consonancia con las soluciones ya que estamos ante un proceso
interdependiente, en la cual un problema puede ser la causa de algunos factores, en la cual
podemos tener un abanico de soluciones que intenten resolver ese problema o al contrario una
solución que ponga fin a todos ese conjunto de factores que generan el problema.
Otro aspecto importante es que los problemas son artificiales, en el sentido de que responden a
una decisión voluntaria de que existan y se resuelvan, por lo tanto, los problemas no tendrán vida
al margen de los individuos o grupos que lo definan. Existen algunas formas de definir un
problemas, por ejemplo podríamos definirlos como situaciones que no nos satisfacen, también
podríamos considerarlos como las discrepancias entre aquello que es y aquello que nos gustaría
que fuera. Un aspecto que deberemos tener muy en cuenta es que debería abandonarse la
concepción que liga problema a situación observable. El problema es básicamente una
construcción analítica4. Y de hecho, distintas partes implicadas defienden distintas visiones del
problema a resolver. A partir de un conjunto de condiciones consideradas no deseables o
perniciosas, pueden darse varias definiciones del “problema” a resolver o, si se prefiere, distintas
vías para “mejorar” esa situación.
De hecho, al ligar de manera clara definición o planteamiento del problema con el proceso de
toma de decisiones, nos acercamos a una visión “laberíntica” del tema. En el cual nos
encontraremos con distintas vías cuya única distinción reside en lo que encontramos a su término:
premio o callejón sin salida. Unas serán las vías “correctas” y las restantes serán erróneas. Por
tanto, lo importante será “construir” correctamente ese laberinto, es decir, introducir todos los
factores que permiten o no permiten ciertas actitudes o conductas.
Otra forma de concebir el problema es plantearlo como oportunidades de mejora, en la cual, el
proceso de definición del problema se convierte en la búsqueda, creación y primer examen de las
ideas o vías de solución. Se examinarán esas propuestas para ver si son oportunidades reales de
mejora, se comprobará cuál es su beneficio neto y por lo tanto se irá construyendo el laberinto,
4 Los problemas no se encuentran en la atmosfera social, cada actor tratará un tema de manera distinta.
9
en el que se procederá a colocar las distintas vías de salida, convirtiendo, en definitiva, la
definición del problema en un problema de decisión (Subirats, 1989).
En definitiva, se trataría de escoger distintas alternativas de solución o, siguiendo nuestra
anterior idea, establecer distintos problemas o distintas oportunidades de mejora.
Una cosa que debemos tener en cuenta es que no todas las demandas de los ciudadanos serán
estudiadas por el gobierno, llegados a este punto cabría hacer una distinción entre dos tipos de
agendas; la sistémica y la institucional o política.
Siguiendo la definición de Cobb y Elder, la agenda sistémica está conformada por las demandas y
pretensiones de los ciudadanos. Esta agenda puede preceder o determinar la agenda del gobierno
o ser inducida por los intereses y prioridades gubernamentales.
Mientras que la agenda institucional o política es el conjunto de asuntos aceptados para su
consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones (Ortega Pérez &
Ruiz Seisdedos , 2005).
Por lo que para que un problema o una demanda pase a formar parte de lo que se denomina “tema
o cuestión de relevancia pública”, y por tanto susceptibles de formar parte del programa o
agenda política de los poderes públicos, esto se debe a muchos factores que podemos encontrar,
de los cuales podemos destacar los siguientes5:
a) Si el tema o cuestión ha alcanzado proporciones de “crisis” y, por tanto, no puede
continuar siendo ignorado. Otra posibilidad es que el tema plantee claras posibilidades de
agravamiento en el futuro, con lo que se pretende anticiparse a la previsible situación de crisis.
b) Cuando ha adquirido características peculiares o significativas que lo diferencian de
una problemática más general.
c) Cuando la cuestión provoca una seria situación emotiva que atrae la atención de los
medios de comunicación.
5 (Subirats, Definición del problema, relevancia pública y formación de la agenda de actuación de los poderes públicos, 1989)
10
d) Cuando un tema va adquiriendo importancia global cuando en sus inicios tenía unas
dimensiones y efectos muy limitados.
e) Temas que desencadenan cuestiones relacionadas con “legitimidad” o “poder” y que,
por tanto, afectan al núcleo sensible del poder público, arrastrando una gran carga simbólica.
f) Temas que alcanzan gran notoriedad pública por conectar con tendencias o valores más
de moda.
El hecho de que existan estos factores, no es garantía de que un tema se “politice”, para la
consecución de este objetivo algunos veces hace falta la intervención de un actor llamado
“agenda setters” que son, “aquellos grupos o individuos que poseen el suficiente poder como
para influir en la configuración de la agenda de los poderes públicos” (Ortega Pérez & Ruiz
Seisdedos , 2005).
Así, los grupos organizados representativos de intereses sociales, los partidos políticos, los
sectores influyentes del aparato burocrático, los “creadores” de opinión, las acciones de protesta
de los sectores afectados por la posible actuación, la opinión informada, etc., pueden, todos ellos,
intervenir en ese tránsitos delicado entre surgimiento de la cuestión y “encaramamiento” al
programa o agenda de actuación pública.
Podríamos afirmar que todo el proceso de consideración de la cuestión, definición de la misma
como asunto público a resolver y puesta en marcha de las vías de resolución dependerá en buena
parte del número de gente afectada por el problema y las medidas de solución, el grado de
agregación de los intereses afectados y su nivel y tipo de organización.
En la agenda vamos a encontrar cuál es la percepción de los poderes públicos, en un instante
concreto, acerca de lo que se debe resolver. Por lo cual en dicha agenda nos podemos encontrar
con temas recurrentes y podemos encontrar pocas novedades.
Una cosa importante que tenemos que diferenciar es, que una cosa es entrar a formar parte de la
agenda y otra es la de mantenerse en el mismo, ya que una vez aceptado el problema como
cuestión de relevancia pública y pasa a formar parte de la agenda es complicado hacer
desaparecer ese “problema” del programa de actuación público, dados los métodos de actuación
11
de carácter incrementalista6 y la auto expansivos de las organizaciones burocráticas. Así, el
acceso al programa o agenda depende en buena parte del nivel de crisis o escándalo que ha
asumido el tema o cuestión planteada.
Ambas agendas se pueden medir, las encuestas y los barómetros de opinión pública sirven para
establecer la importancia de los problemas que componen la agenda sistémica; el análisis del
presupuesto de una organización pública, y su evolución en el tiempo, es el mejor modo de medir
con precisión qué temas componen su agenda y qué orden de prioridad han establecido sus
directivos. No todos los problemas de la agenda sistémica tienen las mismas posibilidades de
acceso a la agenda institucional; unos entran con más facilidad que otros. Podemos hablar, por
tanto, de la existencia de sesgo en la accesibilidad a la agenda institucional. Los directivos
públicos tienen que ser conscientes de la existencia de ese sesgo y eliminarlo en lo posible, de
modo que los problemas de ciertos colectivos sociales no queden rutinariamente fuera de las
prioridades de las organizaciones públicas. Por fortuna, existen contra sesgos, que ayudan a
superar las barreras de la desigualdad de poder, las barreras culturales y las barreras a la
innovación. Entre otros están: los medios de comunicación, los deseos de crecer de las
organizaciones públicas, el comportamiento y las actitudes de los decisores y la competencia
política.
En cambio como sesgos negativos encontraremos a: El poder y la capacidad de presión de los
grupos de interés, los sesgos culturales, el peso de la tradición, las actitudes y valores de los
decisores públicos.
En la formación de la agenda también podemos destacar el papel del gobierno o poder decisor, la
cual podemos plantearla a partir de tres opciones.
La primera de ellas es la llamada alternativa pluralista que básicamente es adoptar una actitud
pasiva ante una situación, dicho de otra manera consiste en dejar que el tiempo pase.
Otra opción es una vía antagónica a la anterior, es decir tener un rol más activo por parte de este
órgano en el sentido de reforzar determinada visión del problema.
6 Con esto hacemos referencia al modelo de toma de decisiones de Lindblom citado en (Mondragón, 2005)
12
Y como última opción encontramos la de carácter anticipador y no reactivo, que no es más que la
actuación previsora del organismo decisor ante una posible agravación o surgimiento de crisis
posterior.
En la dinámica de formación de la agenda podemos considerar tres características generales que
permiten que un determinado tema o cuestión reciba la atención necesaria de los poderes públicos
para integrarse en el programa de actuación.
- Valorar el grado de apoyo que el tema o cuestión puede recabar o, lo que es lo mismo,
valorar el impacto general de la cuestión.
- Valorar su significación, es decir, su nivel de impacto sobre la realidad social.
- La viabilidad de la solución anticipada o previsible.
Además de estos elementos hay otros aspectos que son de vital importancia en el proceso de
formación del programa de actuación pública, en los que podemos destacar “los hechos”, y en la
cual habría que tener en cuenta en si esos hechos son importantes verdaderamente, o si existe una
gran cantidad de gente afectada y si verdaderamente es un problema, si existe diferentes
versiones del problema ante un mismo hecho, otro factor a destacar es la capacidad de
organización de los grupos, con esto queremos decir cuál es la extensión organizativa de los
grupos afectados, hasta donde pueden llegar, la capacidad de jerarquía y relevancia de los
miembros presentes, formas en la que se encuentran estructurados esos grupos.
Otro aspecto destacable es si los afectados tienen acceso directamente a la estructura
representativa de los decisiones públicos es decir si puede existir empatía o afinidad con los
policy makers. También es importante la tradición de actuación de los poderes públicos ante una
problemática planteada.
Nos encontramos, pues, en un marco en el que los juicios de valor, las consideraciones subjetivas,
pueden y de hecho predominan sobre “los hechos subjetivos”. La relación entre esos valores y los
hechos objeto de consideración pasan obligatoriamente por el nivel de decisión política, ya que
son los dirigentes políticos quienes expresan los valores dominantes en un momento dado en una
sociedad determinada. Ello implica una localización clara del decisor y una explicación del
13
sistema de valores teóricamente (programa político) imperante. No es ajeno al tema el hecho de
que si bien todo proceso de decisión política conlleva un cierto grado de consenso y acuerdo que,
normalmente, facilita la obtención del acuerdo, ello provoca al mismo tiempo un cierto
enmascaramiento de los objetivos.
Con lo visto anteriormente, podemos indicar que existen una serie de factores externos que no
son controlables por las instancias encargadas de tomar las decisiones, con lo cual estos procesos
de tomas de decisiones son muchas veces apresurados y no están realizados en base a un análisis
exhaustivo que requiere de cierta tranquilidad política y de tiempo suficiente para adoptar esas
decisiones.
Ya que no siempre tendremos esa tranquilidad y tiempo suficiente, hay que mejorar los sistemas
de decisión, proporcionando a los órganos decisores ciertos instrumentos que les permitan a ellos
mismos realizar un análisis previo y profundizar en el análisis del tema antes de tomar una
decisión.
Hay cuatro criterios que podemos tener en cuenta:
- El contexto de la cuestión planteada
- Características internas del tema
- Repercusiones del tema
- Costo de la acción y del análisis
Al hablar del contexto de la cuestión planteada podemos referirnos a algunos aspectos tales como
¿Hay tiempo para hacer el análisis? Como se indicó antes no siempre hay una tranquilidad
política y existen muchas veces compromisos previos, con lo cual no parece haber tiempo para un
estudio profundo pero siempre es posible convencer al decisor político de postergar la decisión a
la vista de la necesidad de lo importante que es tomar una decisión en base a un análisis, también
es importante tener en cuenta las implicaciones políticas de los temas ya que hay temas que son
más politizables que otros y requerirán un mayor análisis para que la decisión final goce de la
máxima legitimidad posible, aquí nos encontraremos también que existen muchas posiciones
fijadas de antemano y por mucho análisis que hagamos no vamos a lograr cambiar esas
posiciones. Y por último hay ciertas cuestiones que al estar relacionadas con factores clave para
la organización, o que afectan a sus valores más importantes, o por tener implicaciones a muy
14
largo plazo, a pesar de que no tengan una especial consideración política, requieren y motivan un
análisis sobre la cuestión a decidir.
En lo concerniente a las características internas del tema planteará problemas cuando haya un
abanico de alternativas como posible solución y requerirá por tanto de una análisis para
determinar cuál será la más adecuada pero también habrá que tener en cuenta el grado de
consenso que exista sobre el tema y su posible solución, ya que si existe un amplio consenso la
labor del analista va a resultar poco útil, a no ser que se pretenda ejercer la labor de “abogado del
diablo” ante una opción que parece demasiado “convencional”, también requerirá de un análisis
aquellos temas que son complejos, que posean gran incertidumbre o que no estén claras las
posibles consecuencias, o aquellos temas en los que estén cargados de valores.
Otro aspecto importante a la hora de realizar un análisis es la repercusión del tema, ya que puede
determinar cambios por ejemplo en una estructura organizativa o poner fin a un conjunto de
actividades, aquí otra vez será importante la cantidad de actores afectados ya que ante mayor
magnitud de actores más importante será el análisis para poder dirimir las posibles consecuencias
además también habrá que tener en cuenta la capacidad de movilización de esos actores.
Y por último en cuanto a los costos de la acción y del análisis es evidente que toda acción
comporta un coste. Aquellos temas que requieren una mayor inversión son más susceptibles de
requerir el análisis.
Ciertas decisiones sobre determinados temas pueden asumirse simplemente usando el proceso
incrementalista tradicionalmente usado en la Administración Pública. Hay ciertas decisiones, sin
embargo, que requieren grandes inversiones desde sus inicios y que no permiten hacerlas frente a
través del mecanismo incrementalista. El nivel de gasto que llevan aparejado y su cierto carácter
de irreversibilidad les hacen especialmente susceptibles de análisis a gran escala.
Estos recursos pueden quedar comprometidos por un largo periodo de tiempo que condicionan la
disposición de recursos posteriormente. Aquí se puede plantear problemas de coste-oportunidad
que aconsejan el análisis de soporte pero al mismo tiempo requieren que se valore el factor
tiempo y sus efectos sobre la inversión solicitada.
15
2.2.2 Formulación y adopción de alternativas
Una vez que se ha identificado el problema y el mismo ha pasado a formar parte de la agenda
política, es decir se ha convertido en un tema de actuación pública, el gobierno tendrá que hacer
frente al mismo a través de una decisión.
Aquí comienza la fase de formulación de alternativas, y en la misma hay cuatro puntos
importantes (Mondragon, 2005) que cabe destacar:
- Hay que establecer unas metas y unos objetivos a alcanzar, esto es importante porque
permitirá establecer un cronograma de actuación a los decisores de las políticas y también
servirá para dan un sentido de propósito y de dirección a una organización y a sus
políticas y programas.
- El siguiente punto importante es el de establecer la serie de alternativas que se pueden
adoptar, las mismas pueden ser ya conocidas anteriormente con lo cual, habrá que ver en
qué sentido se puede incidir sobre las mismas para que estas tengan el resultado deseado.
Por otro lado tenemos la vía de generar alternativas completamente nuevas en la que se
deberá tener en cuenta cuáles pueden ser los posibles impactos que las mismas puedan
generar, ya que nos encontramos ante un escenario completamente nueva y no sabemos
cuál puede ser el resultado.
- Una vez que se han formulado todas las alternativas habrá que hacer un análisis o estudio
de las mismas, conociendo las ventajas y desventajas de cada una de ellas, podemos
realizar una comparación y valoración de cuál es la más adecuada para el problema
planteado.
Para ello hay una técnica muy usada y conocida denominada análisis de coste-beneficio,
la misma consiste en identificar los costes y beneficios asociados a cada alternativa y su
correspondiente cuantificación económica.
- Por último estará la adopción de la decisión, la misma puede ser una mezcla de las
alternativas planteadas o la adopción de una de ellas. La técnica de coste-beneficio es una
16
de las más conocidas pero no la única, con lo cual la aplicación de las distintas técnicas
pueden incidir mucho finalmente en la toma de la decisión.
Por último en lo relativo a esta fase, es que la adopción de la decisión estará en manos
exclusivamente de los decisores públicos, ya que para poder denominarse política pública,
la misma debe emanar de alguna de las instituciones gubernamentales.
2.2.3 Implantación de la alternativa seleccionada
Esta es la tercera fase del ciclo de las Políticas Públicas, en la cual entenderemos la implantación
como “la fase de una Política Pública durante la cual se generan actos y efectos a partir de un
marco normativo de intenciones, de textos o de discursos” (Meny & Thoening, 1992).
Pressman y Wildavsky, ofrecen una definición de implantación muy distinta a la de simple puesta
en marcha: la implantación es el proceso de interacción entre los objetivos y los resultados. La
implantación, en definitiva, es un proceso, no un momento y, además, un proceso difícilmente
distinguible de la decisión, puesto que en él se adoptan multitud de decisiones (Tamayo Sáez,
1997, p. 300).
Estos autores hicieron mucho hincapié en otra cuestión, tratando de determinar qué son y qué no
son problemas de implantación. En realidad existen dos casos de políticas fallidas: las políticas
que no se implantan y las políticas que dan lugar a una implantación; defectuosa.
En lo que respecta a un programa público, este no es más que el resultado de la combinación de
determinados elementos. La implantación puede entenderse, por tanto, como la sucesión de
actividades para ensamblar los distintos elementos del programa, a todos los efectos un programa
público no es más que el resultado de la combinación de determinados elementos. La
implantación puede entenderse, por tanto, como la sucesión de actividades para ensamblar los
distintos elementos del programa.
17
Por un lado encontramos el modelo top-down7 en el cual hay dos esferas: la política y la
administrativa. La esfera política decide, la esfera administrativa pone en marcha las decisiones,
la cual no es más que una variable dependiente de la política. En sus primeros años de vigencia,
ese estudio se concentra en las decisiones para mejorar su calidad. Se estima que la calidad de la
decisión es el factor crítico del éxito de las políticas públicas: si la decisión es correcta la política
alcanzará sus objetivos.
En el modelo top-down lo que importa es la decisión, que ésta sea acatada y que se cumpla en sus
propios términos, agotado en su capacidad prescriptiva, ha dado paso a un modelo alternativo de
comprensión de la implantación de las políticas públicas, este modelo, llamado bottom-up8, surge
a principios de los años setenta. Este modelo explica la implantación como el proceso para
conseguir los impactos deseados sobre la población, esta implantación ocurre cuando un
ciudadano entra en contacto con la organización pública responsable de distribuir los bienes y
servicios de una política concreta. Es en el punto de distribución donde la implantación tiene
éxito o fracasa.
El modelo bottom-up pasa el énfasis del cuartel general a la oficina local, del decisor al burócrata
de calle, del control a la capacidad para solucionar los casos singulares. El problema de la
implantación para este modelo no es el ajuste fiel a la decisión inicial, tal y como fue formulada,
sino la adaptación de la decisión inicial a las características locales y al contexto en el que se
produce.
7 Los autores clásicos de esta teoría son Pressman y Wildavsky (1973) y Bardach (1977).8 Los autores clásicos de esta teoría son Lipsky (1971, 1980) y Elmore (1980).
18
2.2.4 Evaluación de los resultados obtenidos
La evaluación nació como una técnica de control del gasto público y en el ámbito de la
negociación presupuestaria, pero últimamente se ha convertido en una fase vital dentro del
proceso de las políticas públicas.
La evaluación en este sentido era y sigue siendo considerada importante para medir la
transparencia de las actuaciones públicas y conseguir la legitimidad necesaria para seguir
actuando de una manera determinada, pero al trasladarla al proceso de elaboración de una política
pública, vemos que sus objetivos son muchos más amplios y no se limitan a unos objetivos
específicos.
La evaluación dentro del proceso de las políticas públicas
Dentro de este nuevo ámbito planteado, la evaluación es de por sí una intervención pública, dado
que, los objetos a evaluar están vinculados a planes, programas, presupuestos, etc. Que a través
de las fases mencionadas anteriormente de planificación, implantación y resultados se llevarán a
cabo.
Como toda intervención pública, esta fase ha de ser eficaz y transparente, ya que su puesta en
marcha implicará poner unos recursos públicos a su disposición, y por lo tanto se necesitará que
estos cumplan con unos objetivos claros y que los resultados estén vinculados con aquellos
objetivos.
Momento en el que evaluar
Como se ha mencionado anteriormente, una evaluación se puede dar en cualquier fase del
proceso de las políticas públicas, con lo cual una intervención pública se puede evaluar antes de
ponerse en marcha (evaluación ex ante), durante la implementación (evaluación durante o in
itinerem) o después de implantada para averiguar el logro de sus resultados (evaluación ex post).
19
El momento en el que evaluar estará a cargo de los decisores de las políticas públicas, y será muy
importante para la correcta consecución del impacto deseado sobre el problema en cuestión, lo
ideal sería hacer una evaluación en cada fase para ir midiendo el progreso de la política y tener a
mano todo un abanico de cuestiones que se puedan plantear, pero hay que tener en cuenta que los
recursos son limitados, y que también dependerá del tipo de la política pública que se pretenda
implementar.
Durante mucho tiempo, ha sido habitual estudiar el análisis de las políticas públicas aislando sus
fases identificables (Martínez Del Olmo, 2005).
- Detección de los problemas y necesidades.
- Elaboración del diagnóstico: conceptualización y definición de los problemas.
- Inclusión de los mismos en la Agenda del Gobierno.
- Diseño de un plan de acción, lo que supone establecer quién y cómo se hace la política o
programa. Esto es, formulación de los objetivos de la intervención pública, elección de los
instrumentos y definición de las acciones.
- Ejecución o puesta en práctica.
- Evaluación de la política o programa aplicado que incluye el análisis sobre su sistema de
seguimiento o control.
Siguiendo esta línea, se presume que los objetivos están planteados de forma explícita, y que la
evaluación se realiza al final del ciclo, para tratar de justificar las decisiones adoptadas en torno a
un plan o programa.
Pero aquí estaríamos hablando de un proceso lineal, en el que no existen cambios considerables
en el paso de una fase a otra, y como sabemos las decisiones en torno a una política pública son
muy cambiantes, dado que existen muchos actores implicados en un problema, que los objetivos
planteados inicialmente pueden ir variando a medida que transcurre el tiempo, que será necesario
las negociaciones y mediación de todos los grupos implicados, con lo cual no se puede considerar
a la evaluación como un hecho aislado y final, sino como un proceso continuo, desde el
momento de la planificación (evaluación ex ante), a la fase de implementación (evaluación in
20
intinerem o durante) y a la verificación de los resultados y efectos finales (evaluación ex post)
(Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, 2010).
Además, existe una cultura político-administrativa, en el cual el proceso de evaluación será muy
importante para determinar dentro de las instituciones y organizaciones públicas que cosas se
pueden cambiar para mejorar, a raíz de experiencias sucedidas en el pasado.
FIGURA 2. CICLOS DE LA EVALUACIÓN
Fuente: Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios
La evaluación trata de reunir evidencias que nos indiquen qué se ha hecho, para qué sirve y hasta
qué punto se acercan o no los resultados a lo previsto.
También, sin duda, qué es lo imputable al programa o política y qué a otras causas y cuáles son
los efectos adversos que se han producido.
Esto se consigue si la evaluación se realiza durante todo el proceso, lo que se denomina
“Evaluación integral”.
21
Evaluación según el contenido o programa
Aquí cabe distinguir entre tres tipos de evaluación: evaluación de diseño, evaluación del proceso
y la evaluación de resultados, que corresponderá con cada una de fases de elaboración de las
políticas.
- La evaluación de diseño está referida a la conceptualización del programa, en la
evaluación del diseño se analiza y valora como está formulada la política, sí la definición
del problema y detección de necesidades se fundamenta en un análisis fiel de la realidad,
si los objetivos están especificados con claridad, datados y fechados, si se han expresado
los criterios de éxito, si las acciones diseñadas son coherentes con los objetivos
expresados, si se han previsto los recursos necesarios (cualitativa y cuantitativamente), si
se ha descrito la metodología y procedimiento para la implantación, seguimiento y
evaluación etc.
- La evaluación del proceso, también denominada del desempeño y de la implementación,
se refiere a los aspectos relacionados con la ejecución del programa o política. Este tipo
de evaluación nos dará información sobre los procesos que se están desarrollando, como
está funcionando la política o programa sobre el terreno, como se están comportando e
interaccionando los participantes en el programa, autoridades, ejecutores y receptores. En
esta evaluación se pondrá de manifiesto que posibilidades existen de lograr las metas
previstas.
- La evaluación de los resultados es el tercer tipo de evaluación que podemos producir en
esta clasificación. En el lenguaje de análisis de políticas, se distingue entre los productos
u outputs, que es lo que un programa o una política produce y los efectos u outcomes que
dichos productos han provocado, tanto si son esperados como si no lo son. La evaluación
de los efectos indirectos y de los no esperados es lo que se denomina evaluación del
impacto de un programa o política. En la evaluación de resultados no siempre se tiene en
22
cuenta esta distinción y se limita a la evaluación de productos obviando la evaluación de
los efectos, por otro lado más compleja de realizar. Por el contrario, si se evaluasen solo
los efectos, la información perdería utilidad y capacidad explicativa de las causas por las
que se han producido tales efectos.
FIGURA 3. TIPOS DE EVALUACIÓN
Fuente: Manual de Análisis de Políticas Públicas
Evaluación según el agente a realizarla
Dentro de este tipo de evaluaciones cabe distinguir entre dos tipos; la evaluación interna y la
evaluación externa.
- La evaluación interna es la que se realiza desde dentro, desde la propia institución
responsable del programa.
23
- La evaluación externa es la que se lleva a cabo por alguien ajeno a la institución y no
tiene relación con el programa con el programa o política, se realiza desde fuera.
Cada una de ellas posee sus ventajas y desventajas por lo que muchas veces, lo que se hace es
realizar una evaluación mixta, es decir que comprenda tanto a agentes internos como externos.
La principal ventaja que podemos encontrar dentro de la evaluación interna es el mejor
conocimiento de los aspectos que se van a evaluar y el menor coste que se produce con la misma,
pero nos encontramos con el inconveniente de que este tipo de evaluación puede dar lugar a una
menor objetividad dada la implicación que se tiene dentro de la institución o de los intereses
puestos en los aspectos a evaluar.
Por el contrario, en la evaluación externa nos encontramos que las ventajas y desventajas son las
mismas que la evaluación interna pero al contrario, es decir, nos encontramos ante un proceso
más objetivo ya que los agentes no tienen una vinculación directa con los aspectos a evaluar, pero
a la vez con una evaluación que implica un coste mayor.
24
3. ¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIVAS?
Una política Educativa son todas las acciones llevadas a cabo por el Estado a través de leyes,
decretos, y demás herramientas del marco legal para, a través de planes o programas, resolver
problemas o mejorar el sistema pedagógico de un país.
“Las políticas no solo crean marcos legales y directrices de educación. También
suponen la expansión de ideas, pretensiones y valores que paulatinamente empiezan a
convertirse en la manera inevitable de pensar. Al fijar unas preocupaciones y un
lenguaje, establecen no solo un programa político, sino un programa ideológico en el que
todos nos vemos envueltos” (Contreras, 1997, pp. 174-175)
Es el Estado quien se encarga de la elaboración y producción de este tipo de políticas, dado que,
es un tema que afecta a un elevado número de actores dentro de una sociedad.
Una política educativa no solo incide sobre el modelo pedagógico que se debe seguir sino que va
mucho más allá, así vemos como el Estado a través de sus actuaciones, es el que prepara a las
generaciones para su propio desarrollo personal y colectivo, promueve una manera de pensar,
genera talento, etc.
El estado posee una cantidad muy considerable de material humano que deberá ser capaz de
educar y conseguir desarrollar sus capacidades para su propio beneficio futuro. Es tal, la
importancia de los mismos, que desde el preámbulo de la actual ley de educación se destaca el rol
que tiene el alumnado.
“El alumnado es el centro y la razón de ser de la educación. El aprendizaje en la
escuela debe ir dirigido a formar personas autónomas, críticas, con pensamiento propio.
Todos los alumnos y alumnas tienen un sueño, todas las personas jóvenes tienen talento.
Nuestras personas y sus talentos son lo más valioso que tenemos como país.
Por ello, todos y cada uno de los alumnos y alumnas serán objeto de una atención, en la
búsqueda de desarrollo del talento, que convierta la educación en el principal
25
instrumento de movilidad social, ayude a superar barreras económicas y sociales y
genere aspiraciones y ambiciones realizables para todos. Para todos ellos esta Ley
Orgánica establece los necesarios mecanismos de permeabilidad y retorno entre las
diferentes trayectorias y vías que en ella se articulan.”
“…En la esfera individual, la educación supone facilitar el desarrollo personal y la
integración social. El nivel educativo determina, en gran manera, las metas y
expectativas de la trayectoria vital, tanto en lo profesional como en lo personal, así como
el conjunto de conocimientos, recursos y herramientas de aprendizaje que capacitan a
una persona para cumplir con éxito sus objetivos.
Solo un sistema educativo de calidad, inclusivo, integrador y exigente, garantiza la
igualdad de oportunidades y hace efectiva la posibilidad de que cada alumno o alumna
desarrolle el máximo de sus potencialidades. Solo desde la calidad se podrá hacer
efectivo el mandato del artículo 27.2 de la Constitución española”9.
9 España. Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa y Orgánica, Boletín Oficial
del Estado, 10 de Diciembre de 2013, núm., 295, pp. 97858-97859.
26
4. PAPEL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LAS POLÍTICAS
EDUCATIVAS
España al ser un País con una forma de gobierno descentralizada, tiene repartida las competencias
en materia educativa con las Comunidades Autónomas, siendo de competencia exclusiva del
Estado: las normas generales sobre el derecho a la educación, el ordenamiento general del
sistema educativo, la fijación de la enseñanza mínima, la alta inspección y la regulación de los
títulos académicos, junto con la determinación de las condiciones mínimas que han de cumplir
los centros escolares10. Y le corresponderá a las Comunidades Autónomas el desarrollo de las
normas estatales y las competencias ejecutivas y administrativas relativas a la gestión del sistema
educativa en su territorio, además también tienen la posibilidad de poner en marcha el currículo
respetando las competencias estatales. En cuanto a lo que se refiere a los centros escolares, estos
han de desarrollar y completar el currículo de las distintas etapas y ciclos11.
La Constitución Española en su artículo 27 declara los siguientes aspectos:
1. Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza.
2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el
respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades
fundamentales.
3. Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los padres para que sus hijos
reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.
4. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita.
5. Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una
programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores
afectados y la creación de centros docentes.
6. Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de creación de centros docentes,
dentro del respeto de los principios constitucionales.
10 Art. 149 de la Constitución Española y Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.
11 Art. 148 de la Constitución Española y Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa.
27
7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión
de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los
términos que la ley establezca.
8. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar
el cumplimiento de las leyes.
9. Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que reúnan los requisitos que la ley
establezca.
10. Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca.
Por tanto se hace imprescindible para la consecución de los objetivos planteados en las Políticas
Educativas que exista un consenso y una coordinación entre Comunidades Autónomas y Estado.
4.1 La financiación educativa en las comunidades autónomas
Como mencionamos anteriormente España tiene un modelo descentralizado con competencias en
materia educativas repartidas con el resto de las Comunidades Autónomas, ocasionando que
exista una amplia diversidad en este aspecto, debido a que las posibilidades de financiación y de
desarrollo de esas políticas han sido distintas desde los años 80 hasta el año 2000, que es cuando
ya todas las comunidades cuentan con el mismo nivel de autonomía y capacidad para definir sus
políticas12. A todo esto debemos sumarle el contexto de crisis económica que se hace presente de
manera generalizada a partir del 2010 en forma de recortes en todos los presupuesto públicos y
que se han visto intensificadas en los años posteriores.
El gasto público en educación es muy diverso, y eso depende de algunos factores, entre los cuales
encontramos; el tipo de orientación que se les da a las políticas educativas, a las posibilidades de
financiación presupuestarias en el caso de las Comunidades con un régimen Foral, además
también es de destacar la financiación según la implantación de centros de titularidad privada.
12 Este fenómeno se debe a la vía por la que accedieron a la autonomía las distintas Comunidades Autónomas
28
La tabla que veremos a continuación es el gasto público en materia educativa según el tipo de
Administración, son datos del año 201113, en el mismo tendremos la oportunidad de darnos
cuenta la gran diversidad que existe de una Comunidad a otra 14 y empezar a hacernos una idea de
que no siempre la mayor asignación de recursos permitirá que se obtengan los resultados
esperados, como podremos darnos cuenta más adelante.
Tabla 1. Gasto Público en Educación por tipo de Administración. Año 2011
%Gasto Público % Participa- variación(miles de €) ción año
anteriorTOTAL 50.828.640 100,0 -3,6ME y Admones. Educativas de CC.AA. 44.079.870 86,7 -3,5M.E. (sin deducir transferencias a CC.AA.) 2.592.288 5,1 -14,6M.E. deducidas transferencias a CC.AA. (1)
2.157.218 4,2 -4,7Administraciones Educativas de las CC.AA. 41.922.652 82,5 -3,4
Andalucía 7.866.752 15,5 -2,1Aragón 1.147.172 2,3 -3,9Asturias (Principado de) 843.639 1,7 -5,1Balears (Illes) 868.313 1,7 -3,4Canarias 1.590.233 3,1 -7,0Cantabria 572.341 1,1 -1,3Castilla y León 2.171.910 4,3 -5,1Castilla- La Mancha 2.104.478 4,1 3,0Cataluña 6.556.972 12,9 -4,6Comunitat Valenciana 4.531.662 8,9 -6,5Extremadura 1.010.814 2,0 -1,6Galicia 2.402.484 4,7 -5,8Madrid (Comunidad de) 5.189.392 10,2 -1,3Murcia (Región de) 1.421.985 2,8 -4,1Navarra (Comunidad Foral de) 650.828 1,3 -4,4País Vasco 2.739.604 5,4 -1,5Rioja (La) 254.073 0,5 -6,0
Otras Administraciones 4.056.808 8,0 -17,2Gasto no distribuido por administración (2) 4.724.112 9,3 11,7Partidas de ajuste (3) -2.032.151 -4,0 -2,3
Fuente: Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
13 Dado que son los últimos datos definitivos publicados14 Relativo a los aspectos económicos
29
Podemos destacar que en Comunidades como Andalucía, Extremadura y Castilla-La Mancha,
coinciden dos fenómenos: de un lado, la intensidad del gasto público educativo en centros de
titularidad pública (esto se debe a que históricamente la presencia de centros privados
concertados es menor) y, por otra, el reducido nivel relativo de PIB.
De otro lado encontramos a Comunidades como Madrid, La Rioja, Cataluña, Baleares y Navarra,
donde el gasto público se destina en una mayor proporción a centros de titularidad privada y el
nivel de PIB es mayor. Luego hay casos como el del País Vasco, el cual, a pesar de poseer más
centros concertados y un PIB también elevado, la asignación de recursos no es mucho menor que
en otras Comunidades, y esto se debe por la disponibilidad de recursos financieros (en función
del régimen de financiación de la comunidad) y la aplicación de políticas educativas más
intensivas en recursos (Calero, 2013).
4.2 Los resultados educativos de las comunidades autónomas
Como punto de referencia para desarrollar este apartado vamos a tener en consideración la
estrategia Education and Training 2020 desarrollada por el Consejo de la Unión Europea, en la
cual nos detalla cuatro objetivos estratégicos:
- Hacer realidad el aprendizaje permanente y la movilidad
- Mejorar la calidad y la eficacia de la educación y la formación
- Promover la equidad, la cohesión social y la ciudadanía activa
- Incrementar la creatividad y la innovación, incluido el espíritu empresarial, en todos los
niveles de la educación y la formación.
Además de estos objetivos, la estrategia nos marca unos valores de referencia que los países
miembros deberán de tener en cuenta, aunque no deberán ser considerados como objetivo propios
de cada país, sino más bien que sirvan como datos comparables, ya que cada Estado miembro
deberá de tener en cuenta sus prioridades nacionales y las cambiantes circunstancias económicas,
y las distintas formas por sus propios medios para alcanzar dichos valores de referencia.
30
Tabla 2. Indicadores y puntos de referencia para la evaluaciónÁmbito Indicador Punto de referencia
Participación de los adultos en el aprendizaje permanente
Porcentaje de la población con edades comprendidas entre los veinticinco y los sesenta y cuatro años que participe en actividades de educación y formación durante las cuatro semanas anteriores a la encuesta
Superior al 15%
Personas que obtienen un bajo rendimiento en aptitudes básicas
Porcentaje de jóvenes de quince años con un bajo rendimiento en lectura, matemáticas y ciencias.
inferior al 15% en cada uno de ellos
Rendimiento en materia de enseñanza superior
Porcentaje de personas de entre treinta y treinta y cuatro años de edad que han completado con éxito estudios de educación superior
superior al 40%
Abandonos prematuros de la educación y formación
Proporción de población con edades comprendidas entre dieciocho y veinticuatro años que sólo tiene enseñanza media inferior o menos y que han dejado de seguir actividades de educación o formación
inferior al 10%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la estrategia Education and Training 2020
(ET2020)15
De los cuatros ámbitos que observamos en la tabla, en el presente trabajo vamos a hacer mención
sobre dos de ellos, las personas que obtienen un bajo rendimiento en aptitudes básicas y los
abandonos prematuros de la educación y la formación, estos dos puntos, son los caballos de
batalla del sistema educativo Español y sobre el que queremos hacer énfasis ya que como
veremos en el siguiente apartado, las leyes educativas realizan mucho énfasis en conseguir la
calidad educativa mediante la mejora en estos ámbitos.
Personas que obtienen un bajo rendimiento en aptitudes básicas16
Uno de los principales objetivos fijados por la Unión Europea para sus Estados miembros, es el
de reducir la proporción de alumnos con bajo rendimiento en tres ámbitos de competencia
15 Para mayor información véase la página web del Consejo de la Unión Europea, apartado de politicas de educación, juventud, cultura y deporte16 La información proporcionada en este apartado está tomada del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en base a los resultados del último informe de PISA, para mayor información consultar el informe completo
31
(lectura, matemáticas y ciencias), hasta situarlo en el marco de la estrategia Education and
Training 2020 por debajo del 15% del total. El instrumento mediante el cual se realiza la
evaluación de estos conocimientos es el informe PISA (Programme for International Student
Assessment) desarrollado por la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos), en la que participa España y, con muestra representativa, catorce de sus diecisiete
comunidades autónomas.
En la evaluación del año 2012 participaron un número de 25.313 alumnos de 15 años, de los
373.691 estudiantes que hay en esa edad en España. La prueba de PISA se llevó a cabo en mayo
de 2012. Como se mencionó anteriormente en España participaron catorce de sus diecisiete
Comunidades Autónomas permitiendo que los resultados sean comparables con el resto de los
países participantes.
Resultados en Matemáticas17
La puntuación que alcanza España en matemáticas es de 484 puntos, significativamente inferior
al promedio de la OCDE de 494 puntos. En el listado ordenado de los 34 países miembros de la
OCDE, ordenados por su puntuación en matemáticas, España ocupa el puesto 25.
Por otra parte, apenas el 8% de alumnos españoles alcanza los niveles altos (5 y 6) de
rendimiento en matemáticas, lo que supone 5 puntos menos que el promedio de la OCDE. Este
resultado indica una proporción baja de alumnos excelentes. En el extremo opuesto, el 24% de
los alumnos se encuentra en el nivel bajo de rendimiento en matemáticas (nivel 1) o no lo
alcanza, lo que indica que uno de cada cuatro alumnos españoles no posee un dominio básico de
la competencia matemática. No obstante, este resultado en cuanto a la proporción de estudiantes
que no alcanzan el nivel básico en matemáticas es muy similar al del promedio de los países de la
OCDE (23%).
17 Véase datos en el anexo 1
32
Resultados en matemáticas PISA 2012 Países de la OCDE
Fuente: Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
Resultados en Compresión Lectora
La puntuación media en comprensión lectora de los estudiantes españoles es de 488 puntos, 8
puntos inferior al promedio de los países de la OCDE (496), lo que supone una diferencia
estadísticamente significativa. España ocupa el puesto 23 en el listado ordenado de los 34 países
de la OCDE.
Si se consideran los niveles de rendimiento, la proporción del alumnado situado en los niveles
bajos en comprensión lectora es similar en España y en la OCDE (un 18%). El 6% de los
estudiantes en España y el 9% en el conjunto de la OCDE alcanzan los niveles de excelencia
(niveles 5 y 6).
33
Resultados en Comprensión Lectora PISA 2012 Países de la OCDE
Fuente: Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
Resultados en Ciencias
Los alumnos españoles obtienen en ciencias 496 puntos, el mejor resultado de las tres materias
examinadas, si bien cinco puntos inferior al promedio de la OCDE (501) y siendo esta diferencia
estadísticamente significativa. España ocupa el puesto 21 en el listado ordenado de los 34 países
de la OCDE, ordenados por su puntuación en Ciencias.
Si se consideran los niveles de rendimiento, la proporción del alumnado situado en los niveles
bajos en ciencias es algo menor en España (16%) que en la OCDE (un 18%). En el extremo
opuesto de la escala de rendimiento, la proporción del alumnado excelente se mantiene sin
cambios desde 2006 y sigue siendo reducida (de un 5%), inferior al promedio de la OCDE que es
34
del 8%.
Resultados en Ciencias PISA 2012 Países de la OCDE
Fuente: Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
Evolución y resultados generales
Los resultados de la evaluación PISA 2012 muestran que el rendimiento académico de los
estudiantes españoles en las tres áreas evaluadas permanece básicamente estable en relación con
las anteriores ediciones. El resultado global del rendimiento académico en España sigue situado
significativamente por debajo del promedio de la OCDE en las tres áreas examinadas, lectura,
matemáticas y ciencias.
35
No se han producido cambios significativos en los resultados de España en matemáticas entre
2003 y 2012, ediciones en las que las matemáticas han sido el foco de especial atención de la
evaluación PISA. El descenso entre 2003-2012 ha sido de un solo punto (de 485 a 484), lo que no
constituye un cambio significativo.
En PISA 2012 se observa una tendencia de mejora, no significativa, de los resultados de España
en lectura (488 puntos) respecto a PISA 2009 (481), aunque continúan siendo algo inferiores a
los que alcanzó España en PISA 2000 (493).
En 2012 la puntuación de los alumnos españoles en ciencias mejora siendo ocho puntos mayor
que en 2006 (de 488 a 496 puntos), aunque este incremento no llega a ser estadísticamente
significativa. En el año 2000, cuando fue la primera edición de PISA, España obtuvo 491 puntos
Esta mejora de resultados en ciencias se debe en parte a la disminución de la proporción del
alumnado con niveles muy bajos (<1 y 1) de rendimiento en 4 puntos porcentuales (del 20% en
2006 al 16% en 2012).
El nivel sociocultural y económico de las familias explica un 15,8% de la diferencia de los
resultados entre unos alumnos y otros, un porcentaje algo superior al del conjunto de los países de
la OCDE (14,6%) y que ha aumentado con respecto a otras ediciones. Un mayor porcentaje de
asociación entre este índice y el rendimiento de los alumnos implica menor equidad, puesto que
significa que los alumnos de entornos desfavorecidos tienen en promedio peores resultados. De
manera que, a pesar de la influencia del nivel socioeconómico y cultural de las familias sobre el
rendimiento académico, otros muchos factores individuales, escolares y sociales, también
contribuyen al logro de buenos resultados educativos.
La mayor parte de la variación de los resultados en España está asociada a las características
propias de los alumnos y no a las características de los centros. El sistema educativo español es
más homogéneo, en este sentido, que el conjunto de la OCDE, puesto que en los centros
educativos de nuestro país conviven alumnos de alto, medio y bajo rendimiento, algo que no
ocurre con la misma intensidad en el resto de países.
36
Se siguen confirmando, con ligeras variaciones, los resultados de las anteriores ediciones PISA
que muestran que las alumnas tienen mejor rendimiento que los alumnos en lectura (503 frente a
474), y peor rendimiento en matemáticas y ciencias (476 frente a 492 y 493 frente a 500,
respectivamente).
Resultados en PISA 2012 por Comunidades Autónomas
La diferencia entre la mejor y la peor puntuación de las comunidades autónomas en matemáticas
ha sido de 55 puntos, equivalente a casi un curso escolar y medio. Sin embargo, el 85% de las
diferencias entre comunidades autónomas españolas se deben a las disparidades socio-
económicas entre ellas. Es decir, que si las comunidades autónomas españolas tuvieran la misma
situación socio-económicas, las diferencias entre ellas disminuirían un 85%.18
Recursos y rendimiento educativo
España debería alcanzar mejores resultados educativos teniendo en cuenta el gasto que realiza en
educación por estudiante entre los 6 y los 15 años. Aunque hay una relación positiva entre el
gasto por alumno y el rendimiento en los países cuyo gasto es inferior a 50.000$. Una vez
alcanzado este nivel de gasto, desaparece esta relación. El gasto acumulado en España en un
alumno desde los 6 a los 15 años es de 82.178$. A pesar de haber aumentado el gasto por
estudiante en 21.108$ entre 2000 y 2012 los resultados de España no han mejorado.
Abandono escolar prematuro19
Otro de los objetivos prioritarios que plantea de la Estrategia ET 2020 como vimos anteriormente
es situar la tasa de abandono temprano de la educación y la formación por debajo del 10%.
España, debido a su elevada tasa, se ha propuesto reducirla por debajo del 15%.
18 Véase anexo 219 Datos obtenidos de (Instituto Nacional de Evaluación Educativa, 2014)
37
En 2013 la tasa de abandono temprano de la educación y la formación fue del 23,5%,
reduciéndose 1,4 puntos respecto al año anterior. En lo que respecta a nivel nacional, el
porcentaje fue una vez más elevado entre los hombres, 27,0%, que entre las mujeres, 19,9%.
En lo que respecta a las Comunidades Autónomas el abandono es muy diferente de una
Comunidad a otra, por ejemplo el País Vasco cuenta con una tasa de abandono del 8,8%, eso
quiere decir que a día de hoy ha alcanzado el objetivo Europeo para 2020, y Cantabria y
Comunidad Foral de Navarra, con tasas del 11,8% y 12,8% respectivamente, han logrado situarse
por debajo del objetivo nacional para 2020 (15%). En cambio, las ciudades autónomas de Ceuta y
Melilla presentan una tasa de abandono del 35,3%. El abandono masculino supera al femenino en
todas las CCAA, excepto en Aragón y en Ceuta y Melilla, produciéndose la mayor diferencia en
Extremadura (15,5) y la menor en Comunidad de Madrid (1,3%).
Según algunos estudios, son algunos los factores claves en el abandono, así por ejemplo
destacamos dos:
- El entorno socioeconómico de los jóvenes, en el cual está demostrado que en los hogares
con menor renta la tasa de abandono es el triple que en aquellas familias que poseen un
nivel de renta más alto.
- Otro factor que influye es el nivel educativo de los padres.
En muchos de los Estados miembros de la Unión Europea, ya se ha conseguido las cifras
marcadas para el año 2020, por lo que a España le queda mucho por hacer en este ámbito, y debe
centrar sus esfuerzos en conseguirlo ya que el abandono de los estudios por parte de los alumnos
supone un coste muy elevado para las Administraciones Públicas.
38
5. COMPARACIÓN DE LAS DOS ÚLTIMAS LEYES EDUCATIVAS: LEY
ORGÁNICA DE EDUCACIÓN Y LEY ORGÁNICA PARA LA MEJORA DE LA
CALIDAD EDUCATIVA
5.1 Visión general del sistema educativo Español en la democracia
Dentro del marco actual del sistema político en que no encontramos, 7 han sido las leyes que han
regulado el ámbito educativo, si tenemos en cuenta la Ley General de Educación que fue
aprobada durante el franquismo y que estuvo vigente hasta el año 1980 hasta la aprobación de la
Ley Orgánica para la mejora de la calidad educativa (en adelante LOMCE). Tomo en
consideración la ley aprobada en el franquismo, dado que dos han sido los modelos educativos
que han estado vigentes a lo largo de los años de la democracia, el primero correspondiente a la
citada ley comprendía la denominada EGB con una educación obligatoria hasta los 14 años, y las
leyes posteriores fueron modificaciones de esta ley (básicamente para abordar temas entre la
convivencia de la educación pública y privada), la Ley Orgánica de Ordenación General del
Sistema Educativo (LOGSE) aprobada en 1990, es la que realiza la mayor modificación en la
estructura del sistema educativo y que a día de hoy sigue vigente, amplía hasta los 16 años la
escolaridad obligatoria, dividiéndola en dos; de 6 a 12 años (educación primaria) y de 12 a 16
años la educación secundaria obligatoria (ESO), siendo necesario obtener este título para acceder
a las enseñanzas de bachillerato y formación profesional.
Luego de estas leyes han sido tres las que se han sucedido en el tiempo, y una de ellas ni siquiera
llegó a aplicarse, la aprobada por el Partido Popular en el año 2002 paralizada cuando el gobierno
Socialista entró al poder y derogándola definitivamente el 24 de mayo de 2006 por la Ley
Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación..
39
5.2 Comparación entre la LOE y la LOMCE
La comparación de estas dos leyes se lleva a cabo, dado que entre medias existen cambios en
muchos aspectos, en el sentido político debido a que el Partido Popular gana las elecciones en
Noviembre de 2011 y ésta es la primera ley que ellos ponen en marcha en el ámbito educativo,
por lo cual es interesante comparar ¿cómo se ve un tema desde dos vertientes ideológicas? (la
socialista y la conservadora).
De antemano anticipamos que no será una comparación profunda, sino más bien nuestro objetivo
se centrará en el punto detallado anteriormente20, porque para la realización de un análisis
profundo conllevaría a la elaboración de un trabajo mucho más extenso y dedicado
exclusivamente a esa tarea.
Como coincidencias entre los dos preámbulos, podemos identificar que en ambas leyes definen a
la educación como un factor importante para el Estado, y destacan que en ella se debe hacer
partícipe a todos los actores que intervienen en ella, así como también al conjunto de la sociedad,
se pone de manifiesto la voluntad de mejorar la calidad de la Educación para estar al nivel de los
países más avanzados y además en ambas leyes se hace referencia a los mismos medios para la
consecución de los objetivos que plantean; la autonomía de los centros docentes, las evaluaciones
(en la cual en la LOMCE se hace mucho hincapié al externalizarlas a modo de reválidas) y la
rendición de cuentas.
Si bien es cierto que en ambas leyes se destaca la necesidad de combinar calidad con equidad, en
la LOE concretamente indica “lograr que todos los ciudadanos puedan recibir una educación y
una formación de calidad, sin que ese bien quede limitado solamente a algunas personas o
sectores sociales”, mientras que en la LOMCE indica “Equidad y calidad son dos caras de una
misma moneda. No es imaginable un sistema educativo de calidad en el que no sea una prioridad
eliminar cualquier atisbo de desigualdad”, pero resulta contradictorio como veremos más
adelante como en la LOMCE habla sobre la necesidad de detectar las habilidades de los
20 Para ello el análisis que vamos a realizar corresponderá a los preámbulos de ambas leyes.
40
estudiantes y potenciarlas, por lo que da a entender desde un comienzo que no todos los
estudiantes son iguales y abre el paso a realizar una segregación, y en la posibilidad de tener
estudiantes de primera y estudiantes de segunda.
A partir de aquí lo que encontramos son diferencias.
De un lado la Ley Orgánica de Educación (LOE), establece tres objetivos.
- El primero consiste en la exigencia de proporcionar una educación de calidad a todos los
ciudadanos de ambos sexos, en todos los niveles del sistema educativo, además mejorar
los resultados generales y en reducir las tasas de abandono escolar, y por último conseguir
que todos los ciudadanos alcancen el máximo desarrollo posible de todas sus capacidades.
- El segundo consiste en la participación de los demás actores de la comunidad educativa
para alcanzar el primer objetivo, es decir la implicación de las familias, el profesorado, los
centros docentes, las Administraciones educativas y, en última instancia, la sociedad en su
conjunto.
- El tercer principio que inspira esta Ley consiste en un compromiso decidido con los
objetivos educativos planteados por la Unión Europea para los próximos años. La
pretensión de convertirse en la próxima década en la economía basada en el conocimiento
más competitiva y dinámica, capaz de lograr un crecimiento económico sostenido,
acompañado de una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y de una mayor cohesión
social.
Por otro lado los objetivos de la LOMCE son:
- En primer lugar parte de una premisa general indicando que la naturaleza del talento
difiere de un estudiante a otro. En consecuencia, el sistema educativo debe contar con los
mecanismos necesarios para reconocerlo y potenciarlo. El reconocimiento de esta
diversidad entre alumno o alumna en sus habilidades y expectativas es el primer paso
hacia el desarrollo de una estructura educativa que contemple diferentes trayectorias. La
lógica de esta reforma se basa en la evolución hacia un sistema capaz de encauzar a los
estudiantes hacia las trayectorias más adecuadas a sus capacidades.
- Reducir la tasa de abandono escolar.
- Mejorar los resultados educativos de acuerdo a los criterios internacionales.
41
- Mejorar la empleabilidad, y estimular el espíritu emprendedor de los estudiantes.
Las conclusiones que podemos sacar de los objetivos de ambas leyes es que en la LOE apuesta
por una educación de calidad a todos los ciudadanos en condición de igualdad para todos, en
cambio en la LOMCE, podemos identificar dos cosas; trata al alumno como un producto
destinado al mercado, en el cual hay que formarlo según las necesidades del mismo,
estableciendo una educación diferenciada entre los estudiantes que posean talentos y una
educación específica para estudiantes con problemas de rendimiento. Además establece tres
objetivos, que como vimos anteriormente forman parte de la estrategia Education and Training
2020 sobre los que España debe mejorar ostensiblemente dado que se encuentra en valores por
debajo de la media Europea.
La LOMCE también indica que “La finalización de un ciclo económico expansivo y sus
inevitables consecuencias presupuestarias no pueden ser una coartada para eludir las necesarias
reformas de nuestro sistema educativo. El costo de no asumir estas responsabilidades no sería
otro que el de ver aumentar la exclusión social y el deterioro de la competitividad”, este es otro
punto contradictorio de esta ley, ya que estas palabras no se llevan a la práctica, todos somos
testigos de los recortes en materia de becas, contratación de profesorado, etc., impulsando ese
deterioro de la competitividad y en muchos casos propiciando el abandono del sistema por parte
de los estudiantes.
Por lo que podemos afirmar que los objetivos de estas dos leyes son dispares en algunos sentidos,
y los decisores de ambas políticas dejan plasmada de alguna forma sus ideas y su forma de
concebir y tratar este tema, mientras en una ley se ve el carácter integrador y social en la otra se
destaca el carácter individualista y el fomento de la competencia, características propias del
sector privado.
42
6. CONCLUSIONES
Una vez visto los distintos apartados que hemos mencionado y desarrollado anteriormente,
podemos indicar, que hay un fallo en la conformación de las Políticas Públicas Educativas desde
la primera fase del ciclo, es decir, no se define correctamente el problema, y como consecuencia
los objetivos que se proponen en los preámbulos ya no sólo de las leyes vistas en este trabajo sino
de las anteriores, no se llegan a cumplir, y lo podemos observar en los distintos informes que
evalúan el sistema educativo Español.
Al ser una tarea no de uno, sino de muchos actores implicados (nos referimos principalmente a
las Comunidades autónomas) en la toma de las decisiones políticas, debe existir una tarea de
coordinación y consenso, la puesta sobre la mesa de todo un amplio abanico de ideas y dejar de
lado posicionamientos ideológicos y partidistas de lado, porque no solo está en juego un modelo
o un sistema de educación, está en juego el presente y futuro de toda una sociedad, como se dijo
en la introducción de este trabajo, la educación es uno de los pilares del Estado de Bienestar.
Otro aspecto importante es el tema de la asignación de los recursos, entendemos que en el ámbito
público los recursos son limitados, pero volvemos a reiterar que la educación es un tema de vital
importancia para la sociedad y no debiera considerarse como un gasto sino como una inversión.
Ahora bien, también es bueno recordar cómo hemos tenido la oportunidad de apreciar
anteriormente, que no siempre la mayor dotación presupuestaria es garantía de éxito, por eso está
en manos de todos hacer un correcto uso de esos recursos y nunca está de más decirlo, utilizar los
fondos públicos con la mayor transparencia posible.
43
7. ANEXOS
Anexo 1
Matemáticas Lectura Ciencias
PuntuaciónCuota de alumnos Cuota de alumnos
Puntuación Puntuacióncon peores con rendimiento Cambio Cambio Cambiomedia en alto en media en media en
resultados (por anualizado anualizado anualizadoPISA 2012 matemáticas PISA 2012 PISA 2012f
debajo del nivel 2) (nivel 5 o 6)
Media OCDE 494 23.1 12.6 -0.3 496 0.3 501 0.5
4.2 4.6Shanghái (China) 613 3.8 55.4 570 580 1.8Singapur 573 8.3 40.0 3.8 542 5.4 551 3.3Hong Kong (China) 561 8.5 33.7 1.3 545 2.3 555 2.1Taipéi chino 560 12.8 37.2 1.7 523 4.5 523 -1.5Corea 554 9.1 30.9 1.1 536 0.9 538 2.6Macao (China) 538 10.8 24.3 1.0 509 0.8 521 1.6Japón 536 11.1 23.7 0.4 538 1.5 547 2.6Liechtenstein 535 14.1 24.8 0.3 516 1.3 525 0.4Suiza 531 12.4 21.4 0.6 509 1.0 515 0.6Países Bajos 523 14.8 19.3 -1.6 511 -0.1 522 -0.5Estonia 521 10.5 14.6 0.9 516 2.4 541 1.5Finlandia 519 12.3 15.3 -2.8 524 -1.7 545 -3.0Canadá 518 13.8 16.4 -1.4 523 -0.9 525 -1.5Polonia 518 14.4 16.7 2.6 518 2.8 526 4.6Bélgica 515 18.9 19.4 -1.6 509 0.1 505 -0.8Alemania 514 17.7 17.5 1.4 508 1.8 524 1.4Vietnam 511 14.2 13.3 m 508 m 528 mAustria 506 18.7 14.3 0.0 490 -1.1 506 -0.8Australia 504 19.7 14.8 -2.2 512 -1.4 521 -0.9Irlanda 501 16.9 10.7 -0.6 523 -0.9 522 2.3Eslovenia 501 20.1 13.7 -0.6 481 -2.2 514 -0.8Dinamarca 500 16.8 10.0 -1.8 496 0.1 498 0.4Nueva Zelanda 500 22.6 15.0 -2.5 512 -1.1 516 -2.5República Checa 499 21.0 12.9 -2.5 493 -0.5 508 -1.0Francia 495 22.4 12.9 -1.5 505 0.0 499 0.6Reino Unido 494 21.8 11.8 -0.3 499 0.7 514 -0.1Islandia 493 21.5 11.2 -2.2 483 -1.3 478 -2.0Letonia 491 19.9 8.0 0.5 489 1.9 502 2.0Luxemburgo 490 24.3 11.2 -0.3 488 0.7 491 0.9Noruega 489 22.3 9.4 -0.3 504 0.1 495 1.3Portugal 487 24.9 10.6 2.8 488 1.6 489 2.5Italia 485 24.7 9.9 2.7 490 0.5 494 3.0España 484 23.6 8.0 0.1 488 -0.3 496 1.3Federación Rusa 482 24.0 7.8 1.1 475 1.1 486 1.0Eslovaquia 482 27.5 11.0 -1.4 463 -0.1 471 -2.7Estados Unidos 481 25.8 8.8 0.3 498 -0.3 497 1.4Lituania 479 26.0 8.1 -1.4 477 1.1 496 1.3Suecia 478 27.1 8.0 -3.3 483 -2.8 485 -3.1Hungría 477 28.1 9.3 -1.3 488 1.0 494 -1.6Croacia 471 29.9 7.0 0.6 485 1.2 491 -0.3Israel 466 33.5 9.4 4.2 486 3.7 470 2.8Grecia 453 35.7 3.9 1.1 477 0.5 467 -1.1Serbia 449 38.9 4.6 2.2 446 7.6 445 1.5Turquía 448 42.0 5.9 3.2 475 4.1 463 6.4Rumanía 445 40.8 3.2 4.9 438 1.1 439 3.4Chipre1,2 440 42.0 3.7 m 449 m 438 mBulgaria 439 43.8 4.1 4.2 436 0.4 446 2.0Emiratos Árabes Unidos 434 46.3 3.5 m 442 m 448 mKazajistán 432 45.2 0.9 9.0 393 0.8 425 8.1Tailandia 427 49.7 2.6 1.0 441 1.1 444 3.9Chile 423 51.5 1.6 1.9 441 3.1 445 1.1Malasia 421 51.8 1.3 8.1 398 -7.8 420 -1.4México 413 54.7 0.6 3.1 424 1.1 415 0.9Montenegro 410 56.6 1.0 1.7 422 5.0 410 -0.3Uruguay 409 55.8 1.4 -1.4 411 -1.8 416 -2.1Costa Rica 407 59.9 0.6 -1.2 441 -1.0 429 -0.6Albania 394 60.7 0.8 5.6 394 4.1 397 2.2Brasil 391 67.1 0.8 4.1 410 1.2 405 2.3Argentina 388 66.5 0.3 1.2 396 -1.6 406 2.4Túnez 388 67.7 0.8 3.1 404 3.8 398 2.2Jordania 386 68.6 0.6 0.2 399 -0.3 409 -2.1Colombia 376 73.8 0.3 1.1 403 3.0 399 1.8Catar 376 69.6 2.0 9.2 388 12.0 384 5.4Indonesia 375 75.7 0.3 0.7 396 2.3 382 -1.9Perú 368 74.6 0.6 1.0 384 5.2 373 1.3
Fuente (PISA, 2012)
44
Anexo 2
Fuente: Ministerio de
Educación, Cultura y
Deporte
8.
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45
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