Teorie ekonomiczne i polityczne polityki społecznejrszarf.ips.uw.edu.pl/tps/dzienne/zaoczne02_w6.pdf · TEORIE EKONOMICZNE I POLITYCZNE POLITYKI SPOŁECZNEJ ... jeden rząd Partii

Teoria polityki społecznej, dr R. Szarfenberg

1

TEORIE EKONOMICZNE I POLITYCZNE POLITYKI SPOŁECZNEJ

Spis treści

Wstęp ........................................................................................................................................................... 1

WYJAŚNIENIA EKONOMICZNE ............................................................................................................ 1

Teorie marksistowskie i neomarksistowskie ............................................................................................ 2

Wpływ industrializacji i rozwoju gospodarczego .................................................................................... 4

Teoria keynesowska ................................................................................................................................. 7

Postindustrializm ...................................................................................................................................... 8

Postfordyzm ............................................................................................................................................. 8

Globalizacja gospodarcza ........................................................................................................................ 9

Polska polityka społeczna a wyjaśnienia ekonomiczne ......................................................................... 10

WYJAŚNIENIA POLITYCZNE ............................................................................................................... 11

Teoria modernizacji i obywatelstwa ...................................................................................................... 11

Wyjaśnienia instytucjonalne .................................................................................................................. 12

Wpływ polityki w systemach demokratycznych.................................................................................... 13

Związki między demokracją polityczną i państwową polityką społeczną............................................. 15

Polityczne wyjaśnienia różnic między polityką społeczną w USA i w Europie.................................... 16

Globalizacja a czynniki polityczne ........................................................................................................ 18

Polska polityka społeczna a wyjaśnienia polityczne .............................................................................. 18

Schematy do wykładu na temat teorii ekonomicznych i politycznych polityki społecznej ....................... 21

Pytania i zadania ........................................................................................................................................ 27

Wstęp

Na dwóch kolejnych wykładach będę się koncentrował na funkcji wyjaśniającej teorii polityki

społecznej. Odwołanie do teorii ma wtedy na celu wyjaśnianie zmienności polityki społecznej w czasie i w

przestrzeni, a także powstania pewnych instytucji czy całych działów polityki społecznej, których nie było

wcześniej (wyjaśnianie genezy). Warunkiem wstępnym przystąpienia do wyjaśniania polityki społecznej

za pomocą teorii jest przedstawienie opisu jej zmienności w czasie i przestrzeni, uproszczenie i

uporządkowanie go do charakterystyki kilku faz, stadiów lub modeli. Teoria służy wtedy do wyjaśnienia,

dlaczego następowały przejścia pomiędzy fazami w rozwoju polityki społecznej (przejścia te nazywa się

czasem „zmianą ścieżki”), dlaczego polityka społeczna w różnych krajach jest odmienna.

Za przewodnik do tej części wykładów wybrałem cztery rozdziały z książki M. Powella i M.

Hewitta „Welfare state and welfare change” (czyli „Państwo opiekuńcze i jego zmiany” uzupełnione

czasem przeze mnie w oparciu o inne źródła). Autorzy ci najpierw przeanalizowali historię brytyjskiej

polityki społecznej i podzielili ją na trzy fazy: 1) klasyczną (1948-1974), 2) zrestrukturyzowaną (1974-

1997 – jeden rząd Partii Pracy i trzy Partii Konserwatywnej) i 3) nowoczesną (1997 – już trzy rządy Partii

Pracy). Zadaniem teorii jest wyjaśnienie tej sekwencji faz i przejść między nimi. Powell i Hewitt

postanowili przejrzeć większość literatury anglosaskiej na ten temat i na tej podstawie wyróżnili oni cztery

rodzaje wyjaśnień polityki społecznej: 1) ekonomiczne, 2) polityczne, 3) organizacyjne, 4) społeczne.

Ich celem było nie tylko przedstawienie tych teorii, ale również ocena na ile dobrze one wyjaśniają

historyczną zmienności polityki społecznej w UK. Mój wkład, poza odwoływaniem się do źródeł

oryginalnych i uzupełnieniami, będzie polegał na próbie naszkicowania możliwości odniesienia tych

wyjaśnień do polskich warunków.

WYJAŚNIENIA EKONOMICZNE

W tych ujęciach o powstaniu i kształcie oraz zmianach polityki społecznej państwa decydują głównie

przyczyny natury gospodarczej. To, co dzieje się w gospodarce ma przemożny wpływ na to, co dzieje się w

polityce społecznej. Najprostsze rozumowanie tego rodzaju – wzrost gospodarczy pozwala na zwiększenie

wydatków na sferę społeczną, co prowadzi do hipotezy, że w czasie zwiększania dynamiki wzrostu


2

gospodarczego należy oczekiwać wzrostu tych wydatków. Interesującym kontrprzykładem może być

Irlandia, która zanotowała w okresie 1993-2001 bardzo szybki wzrost gospodarczy i spadek udziału

wydatków socjalnych w PKB o kilka punktów procentowych, ale nie było to wynikiem żadnych

radykalnych reform społecznych, a w dodatku wielkość wydatków socjalnych podzielona na liczbę

mieszkańców zwiększyła się prawie dwukrotnie w tym okresie. Hipoteza o pozytywnym wpływie wzrostu

gospodarczego na wydatki socjalne jest nieco paradoksalna, jeżeli przyjmiemy, że polityka społeczna

reaguje większym wysiłkiem w czasie trudności gospodarczych (zwiększające się bezrobocie i ubóstwo) to

raczej wtedy powinny rosnąć wydatki. Jeżeli Wielki Kryzys z 1929 uznamy za zasadniczy impuls do

rozwoju polityki społecznej w USA, to również będzie przykład wskazywania na czynniki o charakterze

gospodarczym.

Teorie marksistowskie i neomarksistowskie

Powell i Hewitt zaczynają przedstawiać te wyjaśnienia od teorii zainspirowanych przez koncepcje Karola

Marksa. Kapitalistyczny sposób produkcji oparty na prywatnej własności środków produkcji i wyzysku

pracy najemnej w dużej mierze decyduje o tym, jak wyglądają niegospodarcze instytucje społeczne, tzn. są

one tak zbudowane, aby podtrzymywać kapitalistyczne stosunki produkcji, np. państwo broni interesów

kapitalistów, a kultura uzasadnia prywatną własność środków produkcji oraz wartość pracy najemnej (etos

pracy). Na tym tle nieco tajemnicze jest pojawienie się polityki społecznej, która w założeniu ma

ograniczać zyski kapitalistów i przynosić korzyści klasie robotniczej, jak również przynajmniej

potencjalnie może osłabiać etos pracy (nie tylko praca daje prawo do korzystania z zasobów społecznych).

Przynajmniej na pierwszy rzut oka nie wiadomo, w jaki sposób i ona ma jednak chronić interesy

kapitalistów.

Jedno z wyjaśnień tego fenomenu polega na przypisaniu państwu kapitalistycznemu dwóch

sprzecznych ze sobą funkcji: akumulacji i legitymizacji (James O’Connor w książce „Fiscal Crisis of the

State”, czyli „Kryzys fiskalny państwa”, 1973). Pierwsza polega na zapewnieniu najdogodniejszych

warunków dla osiągania przez kapitalistów (właścicieli kapitału) wysokich zysków, a druga wiąże się z

utrzymywaniem porządku społecznego i podtrzymywaniem poparcia dla polityki gospodarczej. Jeżeli

państwo w sposób otwarty będzie realizowało pierwszą funkcję, czyli jawnie będzie sprzyjać bogaceniu się

jednej klasy kosztem innych, to można oczekiwać rosnącego niezadowolenia z takiego stanu rzeczy, a więc

pojawią się trudności z wypełnianiem funkcji legitymizacyjnej. Konsekwencją niezadowolenia mogą być

zakłócenia porządku społecznego w postaci strajków, buntów itp., co nie tylko podważa porządek

społeczny, ale negatywnie wpływa na poziom zysków. Zaniedbanie funkcji akumulacyjnej z kolei

wywołuje niezadowolenie kapitalistów, podważa też podstawy istnienia samego państwa, gdyż

utrzymywane jest ono z opodatkowania nadwyżki generowanej przez gospodarkę (w okresie szybkiego

wzrostu gospodarczego kończą się zwykle problemy z deficytem budżetowym). Państwo musi więc

zaangażować się w proces akumulacji, ale otwarte przyznawanie się do tego podważa jego

legitymizację. Autor tej koncepcji uważa, że hasła polityczne w sferze gospodarczej takie, jak „stabilizacja

i wzrost gospodarczy” to rodzaj mistyfikacji, w rzeczywistości chodzi o utrzymanie i wzrost poziomu

zysku. O’Connor wyróżnił w związku z tym dwa rodzaje wydatków publicznych:

1) bezpośrednio podnoszące zyskowność działalności gospodarczej z podziałem na a) zwiększające

wydajność siły roboczej i b) zmniejszające koszty reprodukcji siły roboczej;

2) przeznaczone na utrzymanie spokoju wśród bezrobotnych.

Jak na tym tle wygląda podział na politykę gospodarczą i politykę społeczną? Ograniczenie tej ostatniej

wyłącznie do funkcji legitymizacyjnej i traktowanie jako „obciążenia” dla gospodarki można

kwestionować, gdyż ma ona również pozytywny wpływ na wydajność i poziom zysków. Klasycznym

przykładem jest edukacja pracowników najemnych na koszt podatników (czyli również pracowników

najemnych).

O’Connor wyjaśniał kryzys fiskalny współczesnych państw, tzn. fenomen, że prędzej czy później

zaczyna brakować pieniędzy na sfinansowanie ich działań. Jednym z czynników decydujących jest to, że

koszty funkcjonowania systemu wolnorynkowego podlegają socjalizacji (tzn. finansowane są przez

państwo, czyli z podatków), ale zyski mają charakter prywatny, a przy stopniowej monopolizacji i


3

umiędzynarodowieniu korporacji oraz wzroście siły związków zawodowych, walczących o

utrzymanie i zwiększanie realnego poziomu płac, coraz trudniej je opodatkować. W związku z tym

powstaje „strukturalna luka” między wydatkami publicznymi a dochodami, co prowadzi do kryzysu

fiskalnego. Można zastanawiać się, jak rozwiązano kryzys fiskalny współczesnych państw, np. czy

zasadnicze znaczenie miało zmniejszenie siły związków zawodowych, a więc funkcję akumulacyjną i

legitymizacyjną finansuje się głównie kosztem płac realnych (dowodem na to byłby wolniejszy wzrost płac

realnych pracowników niż zysków firm).

W świetle koncepcji marksistowskich społeczeństwo kapitalistyczne jest areną konfliktu

klasowego (u którego podłoża jest ustrój gospodarczy, tj. podział na posiadaczy kapitału i pracowników

najemnych) i dlatego głównym problemem jest w nim utrzymanie porządku i pokoju społecznego. Polityka

społeczna wydawała się być po II wojnie światowej bardzo skutecznym instrumentem osiągania tego celu.

Claus Offe w „Some Contradictions in the Modern Welfare State” („Niektóre sprzeczności we

współczesnym państwie opiekuńczym”, 1982) twierdził, że składały się na to dwa jej elementy:

1) uznanie obowiązku państwa w zakresie gwarantowania pomocy i wsparcia w razie potrzeb i ryzyk

charakterystycznych dla wolnorynkowej gospodarki (klasyczna polityka społeczna),

2) uznanie dla roli związków zawodowych w negocjacjach zbiorowych i uwzględnianie opinii

związków w projektowaniu działań państwa (zasada trójstronności i dialogu społecznego).

Polityka społeczna staje się w okresie powojennym „politycznym rozwiązaniem sprzeczności

społecznych”. Sytuacja zmienia się od połowy lat 1970., gdy problemem przestały być sprzeczności

społeczne (konflikt klasowy), ale sama polityka społeczna krytykowana zarówno przez prawą stronę

sceny politycznej (m.in. za obciążenia i ograniczenia, jakie przynosi wolnorynkowej gospodarce opartej na

własności prywatnej), jak i lewą (m.in. za nieskuteczność, opresyjność, podtrzymywanie fałszywego

obrazu stosunków społecznych). W tle był jednak kryzys gospodarczy wiązany m.in. ze wzrostem cen ropy

naftowej oraz zjawisko stagflacji czyli utrzymywanie się wysokiego bezrobocia i wysokiej inflacji.

Podsumowując, jedna ze słynnych sentencji Offego brzmiała następująco: „kapitalizm nie może

współistnieć z polityką społeczną, ale nie może też istnieć bez niej”.

Kolejnym przedstawicielem koncepcji marksistowskich był Ian Gough („Ekonomia polityczna

państwa opiekuńczego”, 1979), który zdefiniował politykę społeczną jako:

„zastosowanie władzy państwowej w celu modyfikacji reprodukcji siły roboczej [zdolność

ludzi do wykonywania pracy] i utrzymania niepracującej populacji w społeczeństwach

kapitalistycznych”.

Interwencja państwa w proces odtwarzania zdolności do pracy ma charakter 1) ilościowy – wpływ na

poziom konsumpcji rozmaitych dóbr i usług służących odtwarzaniu siły roboczej (poprzez podatki,

transfery, subsydia, produkcję, regulacje itp.) oraz 2) jakościowy – wpływ na zachowania, osobowość i

motywację (poprzez edukację, pracę socjalną, programy szkoleniowe itp.). Rola jakościowej interwencji

państwa ma się zwiększać w związku z tym, że współczesny kapitalizm wymaga znacznie więcej od siły

roboczej w porównaniu z czasami dawniejszymi, tzn. rola wykształcenia i umiejętności w porównaniu ze

sprawnością fizyczną znacznie wzrosła.

Na koniec prezentacji teorii uznawanych za marksistowskie Powell i Hewitt przytaczają koncepcję

Johna Saville’a, który uznał, że ewolucja polityki społecznej była wynikiem współdziałania trzech

czynników:

1. Walki klasy robotniczej przeciwko wyzyskowi.

2. Wymogów koniecznych dla rozwoju kapitału przemysłowego.

3. Uznania przez klasy posiadające, że polityczna stabilność wymaga poniesienia kosztów.

Marks opisywał, wyjaśniał i oceniał społeczeństwa pierwszej połowy wieku XIX. Prototypem kapitalizmu

jest w takim ujęciu kapitalizm z tamtego okresu. Można uznać, że w zasadzie nic się nie zmieniło od tego

czasu, tzn. logika kapitalizmu nadal jest taka sama (prywatna własność środków produkcji, organizacja i

kultura społeczeństwa podtrzymująca stosunki produkcji). Z drugiej strony, wiele się przecież zmieniło, a

jedną z tych zmian jest właśnie rozbudowana państwowa polityka społeczna, w związku z tym można

twierdzić, że mamy obecnie już inny kapitalizm (a niektórzy nawet sądzili, że pod pewnymi względami

kapitalizm skończył w okresie międzywojennym, przynajmniej w UK).


4

Jedna z propozycji (Lash i Urry) dzieli ewolucję kapitalizmu na trzy fazy: 1) leseferystyczną

(druga połowa wieku XVIII – pierwsza połowa wieku XIX), 2) zorganizowaną (druga połowa wieku XIX

– pierwsza połowa wieku XX) i 3) zdezorganizowaną (druga połowa wieku XX do czasów

współczesnych). Przejście od fazy pierwszej do fazy drugiej wiązało się z rozwojem państwowej polityki

społecznej, a z fazy drugiej do trzeciej – z próbami jej zmiany (m.in. ograniczenie wzrostu wydatków,

zmniejszenie roli państwa, decentralizacja i większe zaangażowanie innych sektorów). W innych ujęciach

odróżnia się nie tylko fazy w rozwoju kapitalizmu, ale również zróżnicowanie kapitalizmu pomiędzy

społeczeństwami - modele kapitalizmu, np. kapitalizm reński, konfucjański i anglo-amerykański (patrz

też książka „Siedem kultur kapitalizmu”). W takiej perspektywie można wyjaśniać różnice między

politykami społecznymi różnicami między kapitalizmem w czasie i przestrzeni. Zasadniczo nie zmienia to

jednak logiki wyjaśnień marksistowskich, które w kapitalistycznym ustroju gospodarczym społeczeństwa

(stosunki produkcji) widzą zasadnicze źródło większości problemów społeczeństw przemysłowych.

Wpływ industrializacji i rozwoju gospodarczego

Za najważniejszego przedstawiciela tego nurtu uznaje się Harolda Wilensky’ego, który razem z Charlesem

N. Lebeaux napisał książkę „Społeczeństwo przemysłowe i polityka społeczna (social welfare)” (1958)

głównie o realiach USA. Jej podstawy teoretyczne stanowiły trzy złożone założenia.

Przetrwanie społeczeństwa zależy od czterech podstawowych warunków (jest to jedna z wersji

funkcjonalizmu socjologicznego, której najważniejszym przedstawicielem był T. Parsons):

1) ludność, istotne jest więc zdrowie i prokreacja („bez ludzi nie ma społeczeństwa”);

2) specjalizacja i stratyfikacja, czyli wyodrębnione role i system ich przypisywania różnym ludziom,

istotne rodzaje ról m.in. ekonomiczne, polityczne i związane z wychowywaniem dzieci („Bez

specjalizacji nie ma działania, a bez działania nie ma społeczeństwa”), stratyfikacja polega na

różnicy prestiżu, władzy, zamożności i innych cenionych wartości w zależności od wykonywanej

roli;

3) solidarność, spójność, integracja społeczna – więzi utrzymujące społeczeństwo jako całość,

których źródłem może być współzależność gospodarcza, ogólna zgoda co do podstawowych

wartości i celów oraz sposobów ich osiągania (wspólna kultura);

4) zapewnienie ciągłości kulturowej, co wymaga systemu komunikowania i socjalizacji (m.in.

uczenie dzieci języka i właściwego zachowania), jak i skutecznych środków kontroli zachowań

dewiacyjnych.

Każde społeczeństwo musi stworzyć instytucje, które będą zapewniały, że te cztery warunki (wymogi,

potrzeby) będą spełnione, gdyż inaczej jego przetrwanie jako społeczeństwa będzie zagrożone.

Drugie założenie dotyczyło znaczenia zmian technologicznych dla zmian społecznych, np.

wynalezienie środków antykoncepcyjnych, maszyn parowych, stali itp. spowodowało istotne zmiany w

ludzkich zachowaniach. Wzrost liczby rozwodów, zmniejszenie rozrodczości, osłabienie więzi rodzinnych

to według tego założenia następstwa zmian technologicznych, wynalazków technicznych, które zostały

wdrożone do praktyki i upowszechniło się korzystanie z nich. Kultura, czyli ludzkie przekonania, wartości,

symbole kulturowe mogą być przyczyną zmian technologicznych, np. większe nakłady na badania w

jakimś kierunku, ale w dłuższym okresie i w odniesieniu do wielu społeczeństw technologia może mieć

większe znaczenie. W wyjaśnianiu różnic między krajami bardziej istotne mogą się okazać jednak czynniki

kulturowe lub oddziaływanie między nimi a zmianami technologicznymi. Istotne pytanie łączące to

założenie z poprzednim: „Jak technologia wpływa na sposoby rozwiązywania uniwersalnych

problemów społeczeństw, tj. specjalizacji, stratyfikacji, integracji i socjalizacji”.

Trzecie założenie dotyczyło tego, że wpływ industrializacji na to, jak społeczeństwa radzą sobie

z uniwersalnymi wymogami dla swojego przetrwania pod wpływem zmian technologicznych może

być różny w różnych krajach, m.in. ze względu na różne uwarunkowania w jakich przebiegało

uprzemysłowienie. Wilensky i Lebeaux głównie pisali o doświadczeniach USA i Wielkiej Brytanii, które

należały do czołówki w tym względzie, kraje opóźnione mogły korzystać z ich doświadczeń i wybierać

inną drogę rozwoju, np. z większym udziałem planowania.


5

Teza o wpływie industrializacji („rozległe i rosnące wykorzystanie technologii z dużym

zapotrzebowaniem na energię”) na politykę społeczną była również złożona.

Po pierwsze, wiele problemów społecznych, na które odpowiedzią miała być polityka społeczna

(i profesjonalna praca socjalna) były skutkiem industrializacji. Wzrost gospodarczy sprawił, że na

ważności zyskały takie kwestie, jak starość, bezrobocie i czas wolny. Inne problemy, które stały się

widoczne w społeczeństwie przemysłowym to rozbicie rodziny, przestępczość, choroby umysłowe,

ubóstwo.

Po drugie, bez osiągnięcia pewnego poziomu zamożności, do czego przyczyniło się

uprzemysłowienie, wzrost wydatków na politykę społeczną byłby niemożliwy.

Po trzecie, owocem uprzemysłowienia była również rosnąca specjalizacja współczesnego życia,

co spowodowało problem z orientacją i odnalezieniem się w gąszczu różnych instytucji, w czym zaczęli

pomagać pracownicy socjalni. Poza tym sama polityka społeczna zaczęła podlegać procesowi specjalizacji,

a stąd potrzeba planowania i koordynowania.

Po czwarte, industrializacja wpłynęła na zmiany w stratyfikacji społecznej, czego skutkiem

było to, że z usług społecznych zaczęli korzystać też przedstawiciele klasy średniej (np. publiczna

edukacja, ochrona zdrowia, zdrowie publiczne, ale też ubezpieczenia społeczne).

Po piąte, wzrosła rola organizacji formalnych (biurokracja, urzędy) w zarządzaniu sprawami

społecznymi, w tym polityką społeczną.

Po szóste, istotne znaczenie dla kształtu polityki społecznej – ile się na nią wydaje, jak zadania

podzielone są między instytucje publiczne i prywatne oraz państwo i samorząd – ma kultura, czyli system

wartości i tradycje danego społeczeństwa.

Całość zależności między industrializacją a usługami społecznymi i instytucjami, które

wyspecjalizowały się w ich dostarczaniu Wilensky i Lebeaux przedstawili na schemacie. Industrializacja

przebiega w pewnym kontekście kulturowym i powoduje istotne zmiany gospodarcze i społeczne. W

wyniku tego powstają nowe problemy społeczne (np. brak zabezpieczenia na starość, bezrobocie) oraz

nowe formy organizacji społecznej (profesjonalna biurokracja). Odpowiedzią na problemy są

wyspecjalizowane usługi społeczne (np. ubezpieczenia społeczne, usługi opiekuńcze, poradnictwo)

dostarczane przez instytucje zorganizowane zgodnie z nowymi formami organizacji społecznej (specjaliści

w wyspecjalizowanych urzędach).


6

Logikę industrializacji wyjaśnić można w uproszczeniu tak: tradycyjne instytucje społeczeństw rolniczych

(m.in. rodzinne gospodarstwo rolne, cechy rzemieślnicze, opieka pana feudalnego, mała społeczność

wiejska z silnymi więziami, dobroczynność motywowana religijnie) nie były w stanie odpowiedzieć na

potrzeby coraz liczniejszej przemysłowej klasy robotniczej. Nie byli to już chłopi utrzymujący się z pracy

na roli, która była własnością feudała, a cechy zostały zlikwidowane jako ograniczenie dla wolności

gospodarczej. Industrializacji towarzyszyła urbanizacja, czyli szybki wzrost odsetka ludności, która

przenosiła się ze wsi do miast w poszukiwaniu pracy. Czynniki te sprawiły, że musiały się pojawić nowe

instytucje, które zapewniłyby równowagę społeczną, tzn. rozwiązywałyby uniwersalne problemy

przetrwania społeczeństwa w nowych warunkach. Zanim te nowe instytucje powstały mieliśmy do

czynienia z „luką socjalną”, czyli z narastającymi problemami społecznymi i ruchami społecznymi (np.

ruch robotniczy, ruch kobiecy).

H.L. Wilensky w kolejnej ważnej książce „Państwo opiekuńcze i równość. Strukturalne i

ideologiczne podstawy wydatków publicznych” z 1974 przedstawiał wyniki badań ilościowych na

podstawie danych z 64 krajów w taki sposób:

„wzrost gospodarczy i jego demograficzne [udział osób starszych w populacji] oraz biurokratyczne

konsekwencje [wzrost roli administracji] to główna przyczyna pojawienia się państwowej polityki

społecznej (welfare state) – powstania podobnych programów zabezpieczenia społecznego, wzrostu

udziału PKB przeznaczanego na te programy, trendu w kierunku rozszerzenia ich zakresu

podmiotowego i upodobniania metod ich finansowania... takie bardzo niejasne kategorie jak

‘socjalistyczne’ i ‘kapitalistyczne’ gospodarki, ‘kolektywistyczne’ i ‘indywidualistyczne’ ideologie,

czy nawet ‘totalitarne’ i ‘demokratyczne’ systemy polityczne... są prawie bezużyteczne w

wyjaśnianiu powstania i ogólnego rozwoju polityki społecznej”.

Mamy tu bardzo mocne stwierdzenie, że znaczenie uprzemysłowienia i wzrostu gospodarczego jest

zasadnicze, a czynniki ideologiczno-polityczne są bez znaczenia. Uprzemysłowienie w różnych

społeczeństwach powoduje podobne problemy i podobne formy reakcji społecznej, a w konsekwencji -

podobne odpowiedzi w postaci państwowej polityki społecznej. Jest to hipoteza o konwergencji, czyli

upodobnianiu się polityk społecznych w różnych krajach przechodzących proces uprzemysłowienia.

Kontekst kulturowy

Problemy społeczne

społeczeństw miejsko-

przemysłowych

Nowe problemy: starość,

bezrobocie, czas wolny,

planowanie miejskie

Zainteresowanie opinii

publicznej starymi

problemami: rozpad

rodziny, przestępczość,

choroby umysłowe,

ubóstwo, wypadki,

choroby somatyczne

Charakterystyczne

formy organizacji

społecznej

Zawody związane z

profesjonalnymi

usługami

Biurokratyczna struktura

Centralizacja kontroli w

sferze publicznej i

prywatnej

Charakterystyka

organizacji

dostarczających

usługi społeczne

Wyspecjalizowane

instytucje

biurokratyczne

zatrudniające

profesjonalistów

Podaż usług

Ubezpieczenia

społeczne

Usługi medyczne i

zdrowotne

Poradnictwo

rodzinne

Usługi

wychowawczo-

poprawcze i in.

Zmiany porządku

społecznego

System fabryczny

Specjalizacja pracy z

naciskiem na wydajność

Protesty robotnicze

Wzrost dochodów

Nowa i powiększająca się

klasa średnia

Zwiększona mobilność

społeczna i przestrzenna

Akcent na rodzinę

nuklearną (rodzice i dzieci)

Urbanizacja i miejski styl

życia

Industrializa

cja


7

Różnice ustrojowe i ideologiczne między poszczególnymi społeczeństwami nie mają większego znaczenia,

co jest nazywane hipotezą „końca ideologii”. H.L. Wilensky pisał o konwergencji następująco:

„Dla próbki 60 krajów prymat poziomu rozwoju ekonomicznego oraz jego demograficznych i

biurokratycznych korelatów wspiera hipotezę o konwergencji; wzrost gospodarczy upodabnia

strategie zapewnienia każdemu pewnego minimum stosowane w krajach o różnych

tradycjach kulturowych i politycznych”.

Ekspansja polityki społecznej po II Wojnie Światowej była oparta na długim okresie szybkiego wzrostu

gospodarczego, który umożliwiał zwiększanie podatków i składek bez specjalnego uszczerbku dla

wysokości płac. Wzrost wydajności i zmiany technologiczne razem z wydłużaniem życia przyczyniły się

do wzrostu zapotrzebowania na programy emerytalne. W skrócie, to pozapolityczne i bezosobowe

procesy gospodarcze przyczyniły się do powstania i rozwoju polityki społecznej. Na tej samej zasadzie

można argumentować, że kryzys gospodarczy, który dotknął świat Zachodu w drugiej połowie lat 1970.

spowodował spowolnienie ekspansji polityki społecznej i uruchomił ruchy reformatorskie, a zmiana

struktury wiekowej społeczeństw (dalsze starzenie się) w późniejszych latach doprowadziła do kolejnych

zmian.

Teoria keynesowska

John Maynard Keynes uważany jest za jednego z wielkich ekonomistów XX. wieku. W wielkim

uproszczeniu, zakwestionował on automatyczną zdolność wolnego rynku do zapewnienia pełnego

zatrudnienia, co stało się uzasadnieniem dla interwencji państwa w gospodarkę wolnorynkową. W czasie

recesji zamiast ograniczać wydatki rząd powinien je zwiększać, co jest bodźcem do wzrostu popytu i tym

samym łagodzi załamanie koniunktury. Deficyt spowodowany wydatkami w czasie recesji zostanie

zniwelowany poprzez nadwyżkę w czasie koniunktury. Zasadnicze znaczenia miało więc wpływanie na

popyt za pomocą polityki makroekonomicznej. W odniesieniu do polityki socjalnej: transfery socjalne

pełnią rolę automatycznych stabilizatorów, tzn. w czasie recesji zwiększają się przepływając do

zwiększającej się liczby bezrobotnych i ubogich, chroniąc w ten sposób poziom popytu lub łagodząc

jego spadek, a w czasie koniunktury zmniejszają się, gdyż bezrobotnych i ubogich ubywa.

Po II Wojnie Światowej wiele rządów stosowało tego rodzaju politykę na różne sposoby, ale nie ma

zgody co do tego, że powojenny wzrost gospodarczy w krajach rozwiniętych był jej wynikiem. Czasem

twierdzi się wręcz, że politykę tę stosowano wtedy, gdy nie było potrzeby (w czasie koniunktury), a nie

stosowano jej, gdy z teorii wynikało, że powinna zostać zastosowana (w czasie recesji). W drugiej połowie

lat 1970. wiara w możliwości polityki keynesowskiej znacznie się zmniejsza pod wpływem doświadczeń

ze stagflacją, krytyki i nowych teorii, które nazwano monetaryzmem (głównym przedstawicielem był inny

wielki ekonomista XX. wieku Milton Friedman). W latach 1970. wzrostowi inflacji towarzyszył wzrost

bezrobocia (stagflacja). Do tego czasu dominowało przekonanie, że zależność między inflacją a

bezrobociem jest odwrotnie proporcjonalna (krzywa Philipsa), a rządy mogły wybierać między

ograniczaniem inflacji kosztem wzrostu bezrobocia lub odwrotnie. Gdy pełne zatrudnienie jako cel

zeszło na plan dalszy, a w centrum uwagi zaczęto stawiać stabilny wzrost gospodarczy, ograniczenie

inflacji stało się priorytetem. Friedman zaproponował teorię, która tłumaczyła inflację ilością pieniądza w

gospodarce, co dało bodziec do tworzenia instytucji kontrolujących tę wielkość. W wyniku tych i innych

czynników zaczęto koncentrować uwagę m.in. na:

1. kontroli inflacji za pomocą polityki monetarnej (a nie na bezrobociu i transferach

socjalnych);

2. stymulowaniu podaży za pomocą polityki mikroekonomicznej (promowanie

przedsiębiorczości, a nie na zarządzaniu popytem za pomocą polityki makroekonomicznej).

Jak widzimy monetaryzm był teorią, w ramach której klasyczna polityka społeczna traci uzasadnienia

ekonomiczne. Dominacja keynesizmu po II Wojnie Światowej wyjaśniać ma więc ekspansję polityki

społecznej, a przejście od keynesizmu do monetaryzmu daje możliwość wyjaśniania reform polityki

społecznej w okresie po 1975 r. W mniejszym stopniu teoria Keynesa może posłużyć do zrozumienia

powstania i rozwoju polityki społecznej przed I Wojną Światową.


8

Postindustrializm

Zgodnie z logiką wyjaśnień ekonomicznych zmiany w strukturze gospodarki powinny wpływać na zmiany

w polityce społecznej. Jeżeli industrializacja, czyli przejście od gospodarek rolniczych do przemysłowych,

miała tak wielkie znaczenie dla powstania i rozwoju polityki społecznej, to należy się spodziewać, że

kolejne przejście od gospodarki przemysłowej do gospodarki opartej na usługach lub na informacji czy

wiedzy (druga rewolucja przemysłowa, społeczeństwa postindustrialne, gospodarka oparta na wiedzy)

również będzie wpływało na zmiany polityki społecznej. Postindustrialnym trendom towarzyszą zmiany

na rynku pracy nazywane często jego dualizacją, tzn. ubywa miejsc pracy dobrze płatnych i

umożliwiających nieprzerwaną karierę zawodową, dodatkowo chronionych przez silne związki zawodowe,

a przybywa miejsc pracy niskopłatnych i raczej nietrwałych, bez żadnej ochrony związkowej. W

gospodarce opartej na wiedzy podstawowe znaczenie mają wiedza i kompetencje (kapitał ludzki),

stąd główny nacisk w polityce społecznej zaczyna się kłaść na edukacji i kształceniu ustawicznym.

Nowe podejście w tych sprawach dobrze podsumował Anthony Giddens:

„Socjaldemokracja w starym stylu koncentrowała się na polityce strukturalnej i keynesowskich

instrumentach popytowych, a neoliberałowie kładli nacisk na deregulację i liberalizację rynków.

Polityka gospodarcza trzeciej drogi ma inne priorytety: edukacja, bodźce, kultura

przedsiębiorczości, elastyczność, dewolucja i kultywowanie kapitału społecznego”.

Giddensowskie hasła odbijają się echem w polityce społecznej i jej ostatnich reformach, aczkolwiek

niekiedy argumentuje się, że postindustrializacja czy deindustrializacja albo serwicyzacja gospodarki ma

mniejszy wpływ na politykę społeczną niż było to w przypadku industrializacji. Można by z tego

wyciągnąć ryzykowny wniosek, że polityka społeczna jest pozostałością ery industrializacji i będzie miała

coraz mniejsze znaczenie w nowych warunkach gospodarczych. Nieco bardziej realistyczne wydaje się

założenie, że polityka społeczna będzie spełniała również pewne nowe funkcje w epoce gospodarki opartej

na wiedzy, tzn. dostosuje się do zmienionych warunków gospodarczych, zachowując przy tym „stare”

funkcje.

Postfordyzm

Zacznijmy od opisu tego na czym miał polegać fordyzm. Pojęcie pochodzi oczywiście od metod

organizowania masowej produkcji samochodów przez Henry’ego Forda. Wprowadzili je do obiegu

Frederick Taylor – ważna postać w ruchu naukowego zarządzania oraz włoski komunista i filozof Antonio

Gramsci. Cztery istotne aspekty fordyzmu w zakresie:

1. procesu pracy – masowa produkcja trwałych dóbr użytkowych (m.in. standaryzacja produktów,

taśma montażowa, podział pracy na najprostsze czynności);

2. systemu makroekonomicznego – masowa produkcja i konsumpcja głównie w ramach

gospodarki narodowej;

3. społecznego sposobu regulacji gospodarki – zinstytucjonalizowane negocjacje zbiorowe i

keynesowska polityka społeczna;

4. konsekwencji społecznych – społeczeństwo miejsko-przemysłowe z dominacją klasy średniej

oparte na pracy najemnej.

Postfordyzm w kontekście ekonomicznym oznacza głównie zmiany w organizacji procesu pracy.

Elastyczna produkcja dostosowana do indywidualnych potrzeb i organizacja pracy symbolizowane są

przez takie hasła jak branding (od brand, czyli marka), marketing, outsourcing, reengineering, total quality

management, elastyczne formy zatrudnienia, wielozadaniowe sieci współpracy itp., a dużą rolę w tych

zmianach odgrywa upowszechnianie technik komputerowych i sieciowych (komputer i sieć komputerowa

jako symbole społeczeństwa informacyjnego). W takiej sytuacji dość szybko spada zapotrzebowanie na

niewykwalifikowanych pracowników, czyli znowu widzimy konsekwencje na rynku pracy. Ramy

gospodarki narodowej w dobie globalizacji mają mniejsze znaczenie w dziedzinie produkcji, tzn. można

przenieść produkcję do innego kraju, co wiąże się oczywiście z likwidacją miejsc w jednej gospodarce

narodowej i ich przyrostem w innej. Keynesowska narodowa polityka społeczna zdaje się być

zastępowana przez schumpeterowską postnarodową politykę pracy (od nazwiska ekonomisty Josepha

Schumpetera, w angielskim mamy tu grę słów z neologizmem: welfare state zastępowane jest przez


9

workfare state, co trudno oddać po polsku). Celem keynesowskiej polityki gospodarczej było pełne

zatrudnienie, teraz jest nim głównie międzynarodowa konkurencyjność gospodarki, a

redystrybucyjne prawa socjalne ustępują polityce skierowanej na przygotowanie pracowników dla

postfordowskich przedsiębiorstw i elastycznego rynku pracy. Nowe technologie, rosnące

umiędzynarodowienie, postfordyzm i regionalizacja gospodarki sprawiają, że zmniejsza się znaczenie

państwa narodowego (część kompetencji przenoszona jest na wyższy poziom, a część na niższy), a w

związku z tym również znaczenie narodowej polityki społecznej (państwowość jest jedną z jej głównych

cech).

Globalizacja gospodarcza

Globalizacja stała się przedmiotem licznych refleksji i analiz w latach 1990. wypierając czasem z pola

uwagi wątki poruszane w ramach debat o postindustrializacji i postfordyzmie. Niekiedy odróżnia się

globalizację od internacjonalizacji – większa otwartość gospodarek narodowych, wzrost obrotów w

handlu światowym. Globalizację z kolei wiąże się ze wzrostem znaczenia globalnych i rzeczywiście

ponadnarodowych korporacji z międzynarodowym kierownictwem bez tożsamości narodowej i słabo

kontrolowanych przez narodowe systemy prawne. Czynniki, które to ułatwiły to m.in. coraz większa

otwartość międzynarodowego systemu finansowego i swoboda przepływu kapitału oraz kompresja czasu i

przestrzeni w wyniku postępu technologicznego w telekomunikacji. Konsekwencje globalizacji wydają się

być analogiczne do tych, które przypisywano industrializacji - ma podobne skutki w różnych

społeczeństwach, np. osłabienie znaczenia państwa narodowego, a ściślej swobody kształtowania

polityki przez rządy narodowe, kierujące się narodowym interesem. Międzynarodowa konkurencja

determinuje rozwój w wymiarze narodowym. Słabsza wersja tego rozumowania jest mniej

deterministyczna, tzn. globalizacja gospodarcza nie określa w sposób jednoznaczny polityk narodowych,

narzuca im jedynie pewne ograniczenia, na które różne rządy w jednym kraju i w różnych krajach mogą

różnie odpowiedzieć. Innymi słowy, kwestionuje się tu hipotezę o jednoznacznym osłabieniu znaczenia

państwa narodowego. W zakresie polityki makroekonomicznej rzeczywiście jest coraz mniej swobody, ale

państwo narodowe wciąż odgrywa zasadniczą rolę w innych wymiarach, m.in. jest zasadniczym

podmiotem w stosunkach międzynarodowych.

Oceny globalizacji są bardzo rozmaite, od uznania jej za przysłonę dla neoliberalnej polityki i

przypisywania jej głównie negatywnych konsekwencji (np. wzrost nierówności wewnątrz społeczeństw

i pomiędzy nimi), do zachwytów nad nowymi i wspaniałymi możliwościami rozwoju globalnej

ludzkości.

W książce „European Welfare Futures” („Przyszłości europejskiej opiekuńczości”, G. Bonoli, V.

George i P. Taylor-Gooby, 2000) pisano o trzech możliwych odpowiedziach polityki społecznej na

rozmaite czynniki, które nazywa się łącznie globalizacją.

Po pierwsze, wymaga ona ograniczenia polityki społecznej w celu zmniejszenia wydatków

publicznych i podatków, gdyż w innym przypadku kapitał odpłynie do innych krajów. Prowadzi to do

konkurencji za pomocą preferencji dla inwestycji międzynarodowych i globalnych korporacji oraz

obniżania kosztów pracy, czyli konkuruje się możliwościami w zakresie zyskowności inwestycji w danym

kraju (nazywa się to czasem „wyścigiem do dna” tzn. do likwidacji wszelkich wydatków, które obniżają

międzynarodową konkurencyjność gospodarki). Związane są z tym takie pojęcia, jak „dumping socjalny”

(firmy zachęcane są do inwestowania w danym kraju niższymi standardami socjalnymi w zakresie ochrony

pracy i zabezpieczenia społecznego w porównaniu z innymi krajami) czy „eksport bezrobocia”

(przenoszenie przedsiębiorstw do innych krajów oznacza, że w kraju z którego się przenoszą likwidowane

są miejsca pracy i wzrasta bezrobocie; trzeba to odróżnić od „importu bezrobocia” - w wyniku importu

tego, co mogło być wytworzone na miejscu wspiera się miejsca pracy w kraju eksportującym i ogranicza

możliwości ich tworzenia w kraju importującym).

Po drugie, wymaga ona raczej większej aktywności rządu w dostarczaniu usług publicznych.

Argumentuje się, że kraje rozwinięte nie są w stanie konkurować kosztami pracy z krajami rozwijającymi

się, dlatego powinny raczej rozwijać się tam, gdzie mogą uzyskać przewagę konkurencyjną. Obszarem tym

są oczywiście nowoczesne technologie oraz związane z nimi kwalifikacje, co sprawia, że priorytetem jest


10

edukacja i kształcenie ustawiczne, szczególnie w zakresie wiedzy i kwalifikacji powiązanych z

nowoczesnymi technologiami i mających związek z międzynarodową konkurencyjnością. Inne dziedziny

polityki społecznej mają tu mniejsze znaczenie.

Po trzecie, sprzyja nastawieniu kompromisowemu w zakresie realizacji celów społecznych i

celów gospodarczych takich, jak międzynarodowa konkurencyjność. Ten wątek ma związek z

modelem aktywnej polityki społecznej - warto w nią inwestować, a nie płacić ludziom za to, że są

nieaktywni zawodowo. Priorytet mają wydatki na usługi takie, jak edukacja, pośrednictwo pracy czy

ochrona zdrowia i rehabilitacja zawodowa, świadczenia pieniężne są „złym” rodzajem wydatków. W takim

ujęciu polityka społeczna i polityka gospodarcza to dwie strony tej samej monety, a szczególnie kiedy

mamy do czynienia z „polityką społeczną przyjazną dla biznesu” (m.in. liberalizacja prawa pracy,

zmniejszanie składek zatrudniających na ubezpieczenia społeczne, ograniczanie podatków od

przedsiębiorstw, ograniczanie dostępu do świadczeń pieniężnych, preferencje dla aktywnej polityki rynku

pracy).

Sama globalizacja i jej wpływ na politykę społeczną to tematy bardzo kontrowersyjne, m.in.

dlatego, że opowieści o globalizacji łatwo wykorzystać do racjonalizacji (uzasadnienia tego, co i tak by się

wybrało z przyczyn ideologicznych, np. ze względu na wiarę w wolny rynek) neoliberalnych recept na

prowadzenie polityki gospodarczej i społecznej.

Powell i Hewitt tak podsumowują wyjaśnienia ekonomiczne polityki społecznej w zestawieniu z jej

zmianami w UK:

„Teorie industrializacji i marksistowskie są ogólne i abstrakcyjne. Wyjaśnienia odwołujące się do

fazy zdezorganizowanego kapitalizmu i postindustrialnej wskazują, że pewne zasadnicze zmiany

zaczynają się od lat 1960. ale nie ma to silnego związku ze zmianami polityki społecznej. Koniec

ery keynesizmu i czynnik wzrostu gospodarczego nieco lepiej wyjaśniają zmianę między klasyczną

a zrestrukturyzowaną polityką społeczną w latach 1970... Chronologia globalizacji jest mniej jasna,

niemniej jej dostrzeganie i retoryka globalizacji oraz społeczeństwa informacyjnego to jedyne

wiarygodne uzasadnienia nowoczesnej polityki społecznej. Wszystkim teoriom ekonomicznym

można zarzucić ekonomiczny determinizm... Czynniki związane ze środowiskiem ekonomicznym

narzucają potężne ograniczenia polityce społecznej, ale jest mało prawdopodobne, aby same

wyjaśnienia ekonomiczne wystarczyły dla zrozumienia wszystkich szczegółów”.

Polska polityka społeczna a wyjaśnienia ekonomiczne

W Polsce do 1989 r. oficjalną ideologią i teorią w naukach społecznych był marksizm-leninizm. Jak jednak

wyjaśniać politykę społeczną w społeczeństwie, gdzie znika główna przyczyna sprzeczności społecznych -

prywatna własność środków produkcji, a razem z nią klasa kapitalistów? Wszystkie wyjaśnienia, o których

pisali Powell i Hewitt dotyczyły społeczeństwa kapitalistycznego. Jak więc wyjaśniać po marksistowsku

ewolucję polityki społecznej w państwie socjalistycznym takim jak PRL? Czasem przyjmowano, że

konflikt klasowy w społeczeństwach komunistycznych został zastąpiony konfliktem między rządząca

partią i klasą robotniczą. Państwo miało podtrzymywać dominację uprzywilejowanej grupy rządzącej

(biurokracji partyjnej) nad całą resztą społeczeństwa, kultura (propaganda i cenzura) uzasadniała taką

dominację na różne sposoby, a służba bezpieczeństwa zajmowała się opozycjonistami. PRL nie mogła

czerpać legitymizacji z demokratycznych wyborów (legitymizacja polityczna, tzn. rządzący powołują się

na to, że wybrano ich w autentycznych wyborach i dlatego mają mandat do rządzenia społeczeństwem) i

musiała szukać jej gdzie indziej, np. poprzez rozwój gospodarczy, który miał spowodować podniesienie

poziomu życia, a przy tym był również podstawą dla funkcjonowania bardzo rozrośniętego państwa. W

tym jednak przypadku system centralnie planowanej gospodarki okazał się dużo słabszy w porównaniu z

regulowaną gospodarką wolnorynkową. Ilościowa i jakościowa reprodukcja siły roboczej oraz utrzymanie

niepracujących to uniwersalne problemy każdej gospodarki, również upaństwowionej. Po 1989 r.

zastosowanie wyjaśnień marksistowskich wydaje się być bardziej odpowiednie, chociaż myśl Marksa staje

się skrajnie niepopularna ze względu na jej jednoznaczne skojarzenie z poprzednim ustrojem.


11

Logika uprzemysłowienia w takim samym stopniu dotyczyła społeczeństw socjalistycznych, które

w dodatku w większości były przed II Wojną Światową jeszcze społeczeństwami z dominującym

rolnictwem. Polska odziedziczyła trzy rodzaje polityki społecznej po państwach zaborczych, z których

szczególnie Niemcy należały do czołówki uprzemysłowionych państwa świata. Uprzemysłowienie

socjalistyczne musiało spowodować rozwój polskiej polityki społecznej w kierunku upodobniającym ją do

polityki społecznej w krajach zachodnich na podobnym etapie uprzemysłowienia. Tak się też stało, czemu

sprzyjał również okres wysokiego wzrostu gospodarczego i niskiego bezrobocia w krajach Zachodu do lat

1970. W obu systemach bezrobocie przestało więc być problemem. Sytuacja ta zmienia się w latach 1980. i

1990. zarówno na Zachodzie, jak i w Polsce.

Do polityki gospodarczej PRL, czyli centralnego planowania trudno też zastosować teorię Keynesa.

Wyjaśniano mechanizmy jej działania w inny sposób, np. teoria gospodarki niedoboru sformułowana przez

J. Kornai’a. Panowanie keynesowskich polityk gospodarczych skończyło się na Zachodzie w latach 1970.

Kiedy dokonywano u nas pierwszych reform gospodarczych związanych z transformacją ustrojową

dominowała w świecie zachodnim mieszanka poglądów na politykę gospodarczą zwana Waszyngtońskim

Konsensusem. W jego świetle uznawano za oczywiste m.in. uwolnienie cen i kursu walutowego,

reprywatyzację, otwarcie gospodarki na świat, pilnowanie dyscypliny budżetowej, niezależność banku

centralnego i priorytet dla działań antyinflacyjnych.

Zmiany w polskiej polityce społecznej po 1989 dość mocno wiążą się z reformami gospodarczymi i

ich skutkiem, czyli z szybko rosnącym bezrobociem. Różne świadczenia pieniężne krótko (np. zasiłki

okresowe z pomocy społecznej, zasiłki dla bezrobotnych) i długoterminowe (np. renty inwalidzkie,

wcześniejsze emerytury) miały złagodzić szok socjalny dla dużych grup tracących pracę. Po początkowym

okresie względnej hojności świadczeń zaczyna się ograniczanie dostępu do nich i zmniejszanie ich

wysokości, gdy bezrobocie zmniejsza się do 1997. Ponowny wzrost bezrobocia można próbować łączyć z

kolejną ekspansją w świadczeniach pieniężnych, tym razem głównie rodzinnych (ustawa o świadczeniach

rodzinnych). Inne sektory polityki społecznej zmieniały się raczej z powodu zmiany ustroju –

upaństwowiona polityka społeczna z PRL jest decentralizowana (przekazywanie zadań i własności

samorządom), uspołeczniana (rosnąca rola organizacji pozarządowych) i w końcu prywatyzowana (coraz

większe znaczenie podmiotów prywatnych w świadczeniu różnych usług społecznych, np. szkoleń dla

bezrobotnych, usług opiekuńczych, domów dla osób starszych itd.).

WYJAŚNIENIA POLITYCZNE

Jak sama nazwa wskazuje tym razem za główną przyczynę powstania polityki społecznej i jej zmian uznaje

się czynniki o charakterze politycznym i ideologicznym. Jeżeli operujemy pojęciem „polityka społeczna”

to wydaje się naturalne, że decydujące o jej kształcie będą właśnie uwarunkowania polityczne. To samo

wynika z tego, że politykę społeczną wiąże się z państwem, które również wydaje się być bardzo zależne

od polityki i ideologii, chociaż jego główną częścią jest w założeniach apolityczna administracja publiczna.

Ustawodawstwo decydujące o kształcie polityki społecznej tworzy się w procesie, który bezpośrednio ma

charakter polityczny. Z drugiej strony, politycy reagują na to, jak postrzegane jest otoczenie systemu

politycznego, a to jest uzależnione od innych czynników, np. Wielki Kryzys lat 1930. był zjawiskiem o

charakterze gospodarczym, na który politycy musieli (może to zbyt mocne określenie) zareagować

zmianami w polityce publicznej, a w tym społecznej.

Teoria modernizacji i obywatelstwa

Polityka społeczna rozumiana jest w tej perspektywie jako wynik politycznej mobilizacji na rzecz

pełnego obywatelstwa w kontekście industrializacji. Powell i Hewitt wspominają tu o teorii

modernizacji, jako politycznej wersji wyjaśnień odwołujących się do logiki industrializacji oraz

koncepcji, która wykracza poza węższe pojęcia uprzemysłowienia i demokratyzacji, łącząc przy tym

czynniki ekonomiczne i polityczne. Teoria modernizacji w wydaniu Steina Rokkana ujmuje rozwój

polityczny Europy w cztery fazy:

1. Formowanie państwa.

2. Budowanie narodu.


12

3. Uczestnictwo polityczne.

4. Redystrybucja dochodów.

Etap trzeci odpowiada upowszechnieniu praw wyborczych, a czwarty – rozwojowi państwowej polityki

społecznej. Nie byłoby to możliwe, gdyby wcześniej nie ukształtowało się państwo narodowe. Jego

związki z wąsko i szeroko rozumianą polityką społeczną są obustronne, tzn. polityka społeczna była

wykorzystywana do budowania lojalności klas niższych wobec nowych państw (przykład polityki

ubezpieczeń robotniczych Bismarcka), a także poprzez ujednolicenie języka oraz tworzenie i

przekazywanie tradycji i wartości narodowych do ukształtowania tożsamości narodowej (edukacja

publiczna). Na rolę administracji publicznej zwracał uwagę już Wilensky. Dwie ostatnie fazy z koncepcji

Rokkana są bliskie teorii Thomasa H. Marshalla. Na współczesną koncepcję obywatelstwa, jako statusu

tych, którzy uznani są za pełnoprawnych członków społeczeństwa, składają się trzy rodzaje praw:

osobiste, polityczne i społeczne. Pierwsze są konieczne dla indywidualnej wolności (w tym

gospodarczej), drugie - dla uczestnictwa w sferze politycznej, a trzecie - dla prowadzenia życia istoty

cywilizowanej według standardów dominujących w społeczeństwie. Proces wbudowywania tych praw

w obywatelstwo miał charakter sekwencji, w której każda poprzednia faza sprzyjała nadejściu następnej,

tzn. upowszechnienie i zrównanie praw osobistych związane jest z presją na upowszechnienie praw

wyborczych (wolni i równi obywatele chcą mieć też wpływ na władzę publiczną, która ma ich

reprezentować), a upowszechnienie i zrównanie praw wyborczych daje impuls do upowszechniania praw

społecznych (większość głosuje na tych, którzy chcą te prawa uczynić obywatelskimi, patrz dalej). Na

podstawie równego obywatelstwa dla wszystkich członków wspólnoty politycznej, które Marshall uznawał

za ważniejsze od wyrównywania dochodów, można zaakceptować innego rodzaju nierówności

(ekonomiczne). Zawartość społecznego wymiaru obywatelstwa nie jest jasna i z góry określona. Jedna z

interesujących opinii na ten temat: prawa osobiste i polityczne to reguły gry, których wynikiem są

prawa socjalne, a wynik tej gry trudno przewidzieć (Ramesh Mishra w „Society and Social Policy”,

„Społeczeństwo i polityka społeczna”, 1981). Nowe wątki w zakresie myślenia o obywatelstwie przynosi

integracja europejska i wzmożona imigracja do krajów Europy Zachodniej. Mowa m.in. o

postnarodowym obywatelstwie, którego podstawą jest uczestnictwo w życiu ekonomicznym i

społecznym, a nie narodowość. Konsekwencje redefinicji obywatelstwa dla polityki społecznej wg

Dominique Schnapper:

„oba te stanowiska [w sprawie konieczności przemyślenia od nowa zagadnienia obywatelstwa]

oparte są na koncepcji społeczeństwa, która wyklucza ideę wspólnoty historycznej i politycznej, a

opowiada się za ideą społeczeństwa opartego o wspólne wartości jako sposobu organizacji

produkcji i redystrybucji bogactwa. Partnerzy nie są już powiązani przez kontrakt o naturze

politycznej, lecz przez wspólne uczestnictwo w życiu społecznym i gospodarczym. Z tego punktu

widzenia państwo dobrobytu zlewa się ze społeczeństwem politycznym i określa się poza

wymiarem politycznym. Klasyczne, przeprowadzane od starożytności, rozróżnienie pomiędzy

ethnos (konkretnym społeczeństwem) a demos (społeczeństwem politycznym świadomym siebie)

zdaje się zanikać” (pogrubienie ode mnie).

Koncepcja postnarodowego obywatelstwa mogłaby być oparta o kontrakt obywatelski, czyli uznanie dla

wartości demokratycznych i praw człowieka lub patriotyzm konstytucjonalny, tzn. uznanie się za

związanym pewnym porządkiem prawnym (J. Habermas). W obu przypadkach punktem odniesienia dla

obywatelstwa nie jest wspólnota narodowa, co prowadzi do koncepcji tożsamości postnarodowej.

Powell i Hewitt na koniec nawiązują do koncepcji, iż na politykę społeczną miały największy

wpływ dwa procesy: 1) utworzenie rządowych biurokracji, czyli administracji państwowej

(wyjaśnienia instytucjonalne) i 2) powstanie masowej demokracji (wyjaśnienia odwołujące się do logiki

walki politycznej w systemach demokratycznych).

Wyjaśnienia instytucjonalne

Instytucjonalizm to nazwa dla tych wszystkich podejść, które uznają, że kształt i struktura instytucji

istotnie wpływają na sposób i wyniki rządzenia, a więc na politykę publiczną, a w tym i politykę

społeczną. Jednym z pierwszych instytucjonalistów w tym sensie był już Arystoteles. Po krótkim okresie


13

zniechęcenia do tego podejścia w okresie 1950-1970 (okres panowania behawioryzmu i teorii systemów),

powraca do łask naukowców pod postacią „nowego instytucjonalizmu”. Powell i Hewitt uznają, że

najlepszy do wyjaśniania polityki społecznej jest instytucjonalizm historyczny skupiający się na tym, jak

na przebieg i wyniki walk politycznych wpływają instytucjonalne ramy w jakich one przebiegają (inna

interesująca wersja to instytucjonalizm dyskursywny, w którym zwracaj się uwagę na wpływ idei i

dyskursów na sposób i wyniki rządzenia). Instytucje w tym ujęciu to odpowiednik reguł gry, polityka

to sama gra, a polityka publiczna (w tym społeczna) to wynik tej gry. Reguły gry zaś to zasady systemu

wyborczego, układ relacji między parlamentem i rządem, usytuowanie sądów i władz lokalnych w

systemie politycznym itp. Najogólniej można to określić jako organizację szeroko rozumianego

państwa. W tym kontekście, gdy Mishra uznaje, że prawa osobiste i polityczne to reguły gry, a ich

wynikiem są prawa socjalne, to znaczy, że te pierwsze to instytucje, które współokreślają treść tych

drugich.

Czynniki takie, jak industrializacja, urbanizacja, demokratyzacja, interesy klasowe mają oczywiście

znaczenie w wyjaśnianiu polityki społecznej, ale w wyjaśnieniach instytucjonalnych głównie podejmuje się

wątek znaczenia instytucji i ich kształtu. Jedna z hipotez jest taka, że silne państwa oparte na

większościowym systemie wyborczym, raczej unitarne niż federalne, ze scentralizowaną

administracją i z jednoizbowymi parlamentami dadzą w wyniku rozbudowaną i bardziej spójną

politykę społeczną, gdyż łatwiej jest wtedy samodzielnie rządzić i przeprowadzać bardziej radykalne

projekty polityczne bez konieczności zawierania licznych kompromisów.

Dodatkowo uwzględnia się tu również ograniczenia, jakie narzucają rozwiązania przyjęte wcześniej

– dotychczasowy rozwój polityki społecznej wpływa na to, jaki będzie jej rozwój w przyszłości (w

angielskim używa się na myślenie tego rodzaju nazwy path dependency, czyli „zależność od ścieżki” a

jego krytyka zwykle polega na tym, że trudno w ten sposób wyjaśnić bardziej radykalne reformy, czyli

„zmianę ścieżki” – path shifting). Nowy instytucjonalizm w badaniach nad polityką społeczną można

datować od prekursora teorii industrializacji, czyli H. Wilensky’ego, który w 1975 napisał:

„różnice między przodownikami polityki społecznej [np. Niemcy] i jej maruderami [np. USA] mogą

być wyjaśniane specyficznymi różnicami w organizacji politycznej, społecznej i gospodarczej

włączając w to stopień centralizacji rządu”.

Wpływ polityki w systemach demokratycznych

Wielu autorów łączy rozwój polityki społecznej z upowszechnianiem praw wyborczych. Relacje są

obustronne, prawa społeczne są konieczne dla korzystania z praw politycznych, np. analfabetom trudno

świadomie uczestniczyć w wyborach, stąd argumenty za powszechnym prawem do edukacji. Częściej

podkreśla się zależność odwrotną, kiedy to korzystanie z praw politycznych, czyli uczestnictwo w

demokracji prowadzi do ustanawiania praw społecznych. Zakładano, że klasa robotnicza będzie głosować

na partie, które będą sprzyjały jej interesom, a że jest to większość społeczeństwa, doprowadzi to do

dominacji jej interesów w polityce społecznej. Konsekwencją miało być coś w rodzaju demokracji

przemysłowej i rozbudowanej polityki społecznej, w której robotnicy mają rzeczywisty wpływ na warunki

pracy i swojego życia. Jeżeli klasa robotnicza będzie głosować na socjaldemokratów, a ci dojdą do rządów,

to będą realizowali programy rozbudowujące demokrację przemysłową i politykę społeczną. Najlepszym

tego przykładem jest szwedzki model polityki społecznej ukształtowany prawie całkowicie przez wiele

dziesiątków lat rządów socjaldemokratów. Wyjaśnienia polityki społecznej zwracające uwagę na takie

czynniki, jak znaczenie partii lewicowych w systemie politycznym oraz liczebność i siła związków

zawodowych nazywane są „teorią instrumentów władzy” (power resources theory). W skrócie, główna

hipoteza tej teorii brzmi następująco:

„polityka społeczna jest wynikiem poziomu organizacji robotników i rządów partii

robotniczych” (stąd też inna nazwa: „teoria mobilizacji klasy robotniczej”).

Zakłada się, że ruch robotniczy był zawsze za rozbudową polityki społecznej, niemniej znane są przykłady

1) opozycji ruchu robotniczego wobec polityki społecznej (m.in. w Niemczech protesty przed

nacjonalizacją, czyli upaństwowieniem instytucji ubezpieczeń wzajemnych, niechęć Marksa do urzędowej

opieki społecznej i jego poparcie dla spółdzielczości robotniczej); 2) budowania polityki społecznej przez


14

inne partie niż robotnicze (Bismarck nie należał do partii robotniczej, przypisuje się też duże znaczenie

partiom chrześcijańsko-demokratycznym; reformy z początku wieku XX w Wielkiej Brytanii było to

dzieło polityków z Partii Liberalnej). Uogólnienie tego podejścia oznacza zerwanie z tradycją wywodzoną

od teorii industrializacji („koniec ideologii”, czynniki polityczne są drugorzędne) i prowadzi do stwierdzeń,

że polityka ma znaczenie, a nawet, że ma znaczenie decydujące (G. Esping-Andersen w „Three Worlds of

Welfare Capitalism”, „Trzy światy kapitalizmu opiekuńczego”, 1990). Powell i Hweitt wyróżniają trzy

podejścia do tego, jak polityka partyjna wpływa na politykę społeczną.

Po pierwsze, przy okazji wyborów partie starają się odróżniać do siebie i ogłaszają różne

programy wyborcze, w których mniejszą lub większą rolę odgrywają różnice w sprawach

związanych z polityką społeczną, a po wyborach partie starają się programy wyborcze realizować.

Jeżeli tego nie robią, to narażają się na krytykę opozycji, jak również zrażają do siebie wyborców, dzięki

którym mogą rządzić – istnieje więc coś w rodzaju kontraktu między wygranymi i ich wyborcami.

Wyrazem tego podejścia, jest analizowanie polityki społecznej poszczególnych rządów z uwzględnianiem

programów wyborczych partii, które je formowały. Zmiany partii rządzącej z dużym

prawdopodobieństwem oznaczać będą również zmiany w polityce społecznej. Analizy tego rodzaju są

bardziej użyteczne w systemach politycznych zdominowanych przez dwie partie. W systemach

wielopartyjnych koalicyjne kompromisy powyborcze mogą oznaczać również konieczność rewizji

programów wyborczych, ale wówczas analizie poddaje się też programy i umowy koalicyjne.

Po drugie, w teorii wyboru publicznego zakłada się, że „partie w demokratycznej polityce

zachowują się analogiczne, jak przedsiębiorcy w gospodarce opartej na motywie poszukiwania

zysku” (Anthony Downs w „Economic Theory of Democracy”, „Ekonomiczna teoria demokracji” 1957).

Downs twierdził, że w systemie dwupartyjnym partie starają się trzymać pewnej ideologii dopóki nie

poniosą spektakularnej porażki, wtedy włączają do swoich programów elementy z programów partii, która

ich pokonała. Ponadto dowodził on, że wyborcy mają niewielką orientację w sprawach politycznych, co

jest racjonalne, gdyż rola pojedynczego głosu w wyborach powszechnych jest minimalna, nie ma więc

bodźców do poświęcania czasu i energii na nabywanie umiejętności analitycznych oraz zdobywanie

informacji o programach wyborczych, różnicach między nimi itd. W wyniku tych i innych założeń

hipoteza jest taka, że w systemach dwupartyjnych programy partii będą się do siebie upodabniać w

kierunku poglądów, które odpowiadają tym wyborcom, którzy znajdują się w środku skali między

lewicą i prawicą (median voter theorem). Jaki ma to wpływ na politykę społeczną? Zgodnie z tym

założeniem programy partii politycznych w takim systemie będą się do siebie upodabniać również pod

względem rozwiązań w zakresie polityki społecznej. Aktywna polityka społeczna, na którą zgadza się

obecnie większość partii może być więc mieszanką socjaldemokratyczno-liberalno-konserwatywną

odpowiadającą poglądom centrowego elektoratu.

Inny przedstawiciel teorii wyboru publicznego James Buchanan bezpośrednio podjął temat

państwowej polityki społecznej. Uznał on, że racjonalnie myśląc powinniśmy się zgodzić na zasadę

konstytucyjną, która pozwoli państwu dokonywać umiarkowanej redystrybucji od bogatych do biednych.

Politycy walczą jednak o poparcie wyborców m.in. za pomocą rozszerzania uprawnień do transferów z

środków publicznych na inne grupy niż ubodzy, np. rolników, pracowników i przedsiębiorców z różnych

branż itp., aby zwiększyć poparcie dla siebie, co nasila się w okresie przed wyborami. Silne grupy

interesów rozumieją zachowania polityków i w odpowiednim czasie wywierają nacisk, aby zwiększyć swój

udział w sumie transferów z budżetu. Taki mechanizm w dłuższym okresie doprowadza do tego, co

Buchanan nazwał przeciążonym „państwem przemiałowym” (churning state, pojęcie to wprowadził

Anthony de Jasay w książce The State z 1985, pozytywnie zrecenzowanej przez Buchanana w From

redistributive churning to the Plantation State, Public Choice z 1986), tzn. rosną podatki, ponieważ z

czegoś trzeba finansować wydatki, z których korzysta bardzo wiele grup, które wcale nie należą do

najbiedniejszych. Sytuacja przypomina więc kryzys fiskalny, o którym pisał O’Connor. Buchanan w ogóle

nie brał pod uwagę skali ideologicznej w polityce (lewica-prawica), polityka w tym ujęciu to wyłącznie

sprawa interesów.

Po trzecie, w warunkach agresywnej walki politycznej przeciw partii będącej u władzy partie

opozycyjne obiecują więcej niż później będą mogły dać, z kolei partia rządząca opracowuje budżet

wyborczy planując większe wydatki społeczne w nadziei, że to przyciągnie do niej wyborców.


15

Konkurencja o elektorat ma większe znaczenie dla kształtu polityki społecznej, która służy jako instrument

przekupywania elektoratu, niż liczba głosów uzyskana w wyborach. Ta koncepcja związana jest z teorią

politycznego cyklu budżetowego testowaną również empirycznie.

W podejściach instytucjonalnych zakłada się zwykle, że władza ma charakter pluralistyczny

(wpływ na nią mają różne grupy interesów), a nie elitarystyczny (rządzi ciągle ta sama samoodtwarzająca

się grupa czy klika „trzymająca władzę”, a demokracja to tylko gra pozorów), państwo zaś jest czymś

innym niż rząd. Uwzględnienie roli państwa niezależnej od roli rządu w wyjaśnieniach polityki

społecznej można pokazać na przykładzie argumentów za rozwijaniem powszechnej edukacji i

ochrony zdrowia ze względu na niski poziom intelektualny i fizyczny rekrutów (silna armia jest w

interesie państwa). Dotyczy to jednak czasów armii dużych liczebnie i pochodzących z powszechnego

zaciągu. Na ogólniejszym poziomie, często podkreślanym argumentem za rozwijaniem polityki społecznej

jest liczebność i jakość populacji, co ma być zgodne z interesem państwa (w tle jest założenie, że o sile

państwa decyduje liczba i jakość populacji).

Związki między demokracją polityczną i państwową polityką społeczną

W tym punkcie i w kolejnym wykorzystam inną literaturę dotyczącą związków między czynnikami

politycznymi a polityką społeczną. C. Offe uznał za główne instytucje współczesnych społeczeństw:

gospodarkę rynkową, demokrację polityczną i politykę społeczną („Democracy against the welfare state?”

w: J.D. Moon red. „Responsibility, Rights and Welfare”, 1988). Skoncentruję się tutaj na jego

rozważaniach dotyczących związków między demokracją polityczną i polityką społeczną. Rozważał on

cztery hipotezy dotyczące wzajemnego wpływu między tymi instytucjami w następującym schemacie.

Kierunek

Zależności

przyczynowej

Rodzaj zależności przyczynowej

Wspierający Antagonistyczny

DP => PS 1. Powszechne prawo wyborcze wzmacnia

władzę polityczną większości utrzymującej

się z pracy najemnej; polityka społeczna

jest w interesie zbiorowym tej większości;

władza ekonomiczna własności

zrównoważona przez liczebniejszą władzę

wyborczą

2. Opozycja w stosunku do polityki

społecznej; indywidualizm, antysocjalny i

autorytarny populizm państwowy; nowe

tendencje partykularystyczne (bunt

podatników, instytucjonalny rasizm, itd.)

PS => PD 3. Upodabniające się wzory konkurencji

politycznej między partiami; redukcja

intensywności konfliktu politycznego;

integracja polityczna całego elektoratu;

„koniec ideologii”; strukturalny zanik

politycznego radykalizmu, który może

prowadzić do antydemokratycznych

wyzwań

4. Korporatystyczna deformacja

demokracji politycznej; marginalizacja

grup i podziałów, które nie są obsługiwane

przez politykę społeczną; wzrost nowych

form pozainstytucjonalnych konfliktów

politycznych

Wiązanie ze sobą komórek 1 i 3 jest charakterystyczne dla powojennej teorii socjaldemokratycznej w

Europie. Demokracja polityczna sprzyja politycznemu poparciu dla rozwijania polityki społecznej, a

rozbudowa polityki społecznej sprzyja demokratycznym instytucjom. Offe uważa, że teoria ta opiera

się na dwóch założeniach, które podsumowuje w następujący sposób: „racjonalne jednostki w demokracji

utworzą większość opowiadającą się za polityką społeczną, a po stworzeniu jej instytucji będą one coraz

bardziej odporne na wyzwania”. Pierwsze z nich w szczegółach odnosi się do tego, że większość w

społeczeństwie stanowią pracownicy najemni, których sytuacja materialna zależy od dochodów płynących

z zatrudnienia. Stabilności tych dochodów zagraża kilka typowych sytuacji nazywanych w teorii

zabezpieczenia społecznego ryzykami socjalnymi. Poza tym zbiorowość ta ma poczucie odrębności i

wspólnoty interesów, etos pracy, odczuwa solidarność w obliczu wspólnych zagrożeń oraz konfliktów z


16

właścicielami kapitału. Manifestacją tego jest zaangażowanie w ruch robotniczy i w zorganizowaną walkę

polityczną. Celem tej walki są lepsze warunki pracy, bezpieczeństwo zatrudnienia, bezpieczeństwo

socjalne w razie jego braku oraz dostęp do edukacji, opieki medycznej i mieszkań, a to są właśnie zadania,

jakie stawia się polityce społecznej. Jest ona poza tym popierana nie tylko przez pracowników najemnych,

ale również przez inne grupy. Wiąże się to z tym, że polityka społeczna dostarcza dóbr publicznych, z

których korzyści czerpią wszyscy, np. minimalizuje występowanie problemów, które mają społeczny

charakter; przyczynia się do poprawy sytuacji wszystkich poprzez pozytywny wpływ na rozwój kapitału

ludzkiego i wydajność pracy.

Drugie z założeń odwołuje się do tego, co Offe nazywa „instytucjonalną inercją”. Rozbudowana

polityka społeczna daje indywidualne korzyści dużym grupom społeczeństwa, które stanowią istotną część

elektoratu partii politycznych, dlatego też politycy nie są raczej skłonni do tego, aby proponować radykalne

rozmontowanie całej polityki społecznej, gdyż to zraża do nich większość społeczeństwa, podobnie jest z

radykalnymi cięciami i tymi wyborcami, którzy ewentualnie na tym stracą. Drugi element instytucjonalnej

inercji polityki społecznej związany jest z tym, że duże i skomplikowane programy ubezpieczeń

społecznych, w których tworzenie i realizację zaangażowane są związki zawodowe i organizacje

przedsiębiorców są trudne do krytyki i do utworzenia szerszej koalicji społecznej przeciwko nim.

Ponadto rozbudowana polityka społeczna wpływa też na opinię publiczną i klimat ideologiczny w ten

sposób, że coraz więcej ludzi skłonnych jest do popierania szeroko zakrojonych programów

redystrybucyjnych. Offe twierdzi, że wstępnym założeniem, na którym opierają się takie rozumowania jest

racjonalność jednostek, związkowców, polityków, elit, wyborców, klientów instytucji polityki społecznej.

Problem z tego rodzaju teoriami o wzajemnym pozytywnym wpływie demokracji politycznej i

polityki społecznej pojawił się w latach 1980., gdy wybory zaczęły wygrywać partie liberalno-

konserwatywne z programami wyraźnie krytycznymi wobec rozbudowanej polityki społecznej i jej

instytucji oraz projektami radykalnych reform w sferze socjalnej. Na gruncie teorii pokazanej wyżej trudno

wyjaśnić taki obrót spraw. Offe przedstawia różne wyjaśnienia tego fenomenu odwołując się do teorii dóbr

publicznych Mancura Olsona, tożsamości zbiorowej, czynników politycznych i głębszych zmian w

strukturze społecznej. Twierdzi m.in. że racjonalni obywatele raczej będą unikali udziału w kosztach

produkowania dóbr publicznych, albo nawet przeciwstawiali się ich produkcji, a demokracja umożliwia

im takie zachowania, dlatego polityka społeczna nie jest skutkiem demokracji, ale raczej pojawia się

wbrew niej. Nas interesują tutaj tylko wyjaśnienia polityczne fenomenu spadku poparcia dla polityki

społecznej, a te Offe odrzuca jako najmniej przekonujące. Zwrot na prawo w latach 1980. wyjaśniano

więc jako wynik świadomego działania części elit politycznych, którego celem było wywołanie w

elektoracie nastrojów partykularystycznych, zawężenie perspektywy w postrzeganiu własnego interesu

politycznego. Rozbudzanie różnych egoizmów i indywidualizmu, kreowanie nowych podziałów

społecznych, ale odmiennych od podziałów klasowych, np. ciężko pracujący podatnicy kontra leniwi

klienci polityki społecznej, była to strategia elit politycznych wyznających neoliberalną ideologię.

Właśnie taka strategia polityczna miała im przynieść sukcesy wyborcze, a w związku z nimi reformy

klasycznej polityki społecznej. Główny argument Offe’go za odrzuceniem tego rozumowania oparty był na

sceptycyzmie, co do możliwości elit politycznych w kształtowaniu trendów w opinii publicznej oraz

postaw wobec zjawisk społecznych. Zmiany w tym zakresie miały źródła gdzie indziej, w głębszych

przemianach struktury społecznej, co można uznać za opcję za wyjaśnieniami społecznymi lub

gospodarczymi.

Polityczne wyjaśnienia różnic między polityką społeczną w USA i w Europie

Klarowne podsumowanie różnych rodzajów czynników politycznych przedstawiają A. Alesina i E. Glaeser

w książce „Fighting Poverty in the US and Europe” (2004). Ich głównym celem było wyjaśnienie,

dlaczego polityka społeczna w USA jest tak odmienna od polityki społecznej w Europie Zachodniej. Jedną

z grup czynników, które badali miały charakter polityczny.

Po pierwsze, wiele wyjaśnień politycznych polityki społecznej odwołuje się do hipotezy, że partie

socjalistyczne (socjaldemokratyczne) w powiązaniu ze związkami zawodowymi i korporatystycznymi

rozwiązaniami (trójstronny dialog społeczny, w którym rząd jest jednym z partnerów), ale również


17

partie katolickie (chrześcijańsko-demokratyczne) sprzyjają rozbudowie państwowej polityki

społecznej lub utrudniają politykę cięć socjalnych. W USA nie było nigdy silnej partii socjalistycznej,

ani też katolickiej, a związki zawodowe zawsze były nieufne wobec państwa.

Po drugie, niedawno zaczęto badać bardziej systematycznie wpływ systemów wyborczych na

zmienne ekonomiczne, w tym na wydatki związane z redystrybucją i innymi funkcjami polityki

społecznej. W jednych z takich badań stwierdzono, że większościowe systemy wyborcze, gdzie każdy

okręg wyborczy wybiera jednego kandydata, sprzyjają wydatkom publicznym, które są adresowane

geograficznie, tzn. do tych okręgów wyborczych, z których wybrano kandydatów. Systemy proporcjonalne

mają zaś bardziej sprzyjać programom o charakterze powszechnym, w każdym razie nie związanym z

wspieraniem finansowym jakichś konkretnych jednostek geograficznych. Autorzy podają przykład

proporcjonalnego systemu wyborczego, który składa się tylko z jednego okręgu wyborczego, który

pokrywa obszar całego państwa. Wybrani w takich warunkach politycy nie mają żadnych powodów, żeby

preferować wydatki na programy dla konkretnych obszarów. W badaniach tego rodzaju napotykamy na

problemy z pomiarem stopnia proporcjonalności systemu wyborczego i z odróżnieniem wydatków

adresowanych geograficznie od powszechnych (np. emerytury są niezależne od rejonu zamieszkania, ale w

niektórych rejonach może być dużo więcej emerytów niż w innych). Inną ważną konsekwencją systemów

proporcjonalnych jest polityczna fragmentaryzacja składu parlamentu, co z kolei ma związek m.in. z

przedłużaniem deficytu budżetowego i opóźnieniami reakcji na taką sytuację. Cięcia w wydatkach

socjalnych to właśnie jedna z form reakcji na deficyt, a więc systemy proporcjonalne powinny też opóźniać

reformy ograniczające politykę społeczną.

Po trzecie, istotny jest wpływ poziomu federalizmu i decentralizacji w państwie. Federalne

państwa charakteryzują się tym, że ich jednostki terytorialne mają dużą autonomię również w sprawach

finansowych. Decentralizacja w tym wymiarze jest przeszkodą dla inicjatyw redystrybucyjnych władzy

centralnej. Mniejsze wpływy podatkowe budżetu centralnego oznaczają mniejszy poziom wydatków

państwa i w związku z tym mniejszy poziom produkcji dóbr publicznych oraz redystrybucji. Poza tym

konkurencja podatkowa między władzami lokalnymi pragnącymi przyciągnąć inwestorów prowadzi

również do zmniejszania poziomu podatków lokalnych. Jeżeli jednak decyzje o wydatkach podejmowane

są przez władze samorządowe, a podatki zbierane są centralnie i potem przekazywane w dół, to samorządy

mogą ulegać pokusie zwiększania wydatków, w ten sposób deficyt budżetowy przekazywany jest na

wyższe poziomy władzy. Federalizm i decentralizacja w USA jest jednak zabezpieczona przed tego

rodzaju sytuacją. Decentralizacja ma znaczenie dla poziomu redystrybucji wtedy, gdy przynajmniej część

dóbr publicznych dostarczana jest na poziomie samorządowym. Oznacza to, że wydatki na te dobra będą

niższe (przy założeniu, że władze lokalne mają więcej bodźców do utrzymywania poziomu podatków na

niskim poziomie) oraz, że nierówności między bogatymi i biednymi samorządami będą się utrzymywać.

Po czwarte, o wyjątkowości polityki USA może decydować specyficzny kształt podziału władz,

czyli niezależność sądów, relacje między prezydentem a kongresem, stosunki między obiema izbami

parlamentu. W USA dochodzi często do sytuacji, gdy jedna partia ma prezydenta, a druga większość w

jednej lub obu izbach Kongresu. Sytuację taką nazywa się „podzielonym rządem” i nie sprzyja ona

radykalnym rozwiązaniom redystrybucyjnym. Ponadto Senat tradycyjnie jest bardziej niechętny

interwencji państwa w wolny rynek i własność prywatną w porównaniu z Izbą Reprezentantów. Jeżeli

chodzi o sądy w USA to znana jest ich rola w utrudnianiu prosocjalnych reform pod koniec XIX i w

pierwszej połowie XX wieku (np. Sąd Najwyższy powołujący się na konstytucję). Znaczenie sądów w

USA jest wyjątkowe nawet w porównaniu z Wielką Brytanią. W przypadku kontynentalnej tradycji

prawnej sądy mają o wiele mniejsze znaczenie.

Jedna z konkluzji tych badań była taka: „historia 200 ostatnich lat sugeruje, że europejskie

instytucje sprzyjające państwowej polityce społecznej są ostatecznie wynikiem militarnego i politycznego

sukcesu ruchu robotniczego w Europie”. Wniosek niezbyt odkrywczy na tle starszej teorii o wpływie

mobilizacji klasy robotniczej na politykę społeczną.


18

Globalizacja a czynniki polityczne

Wracając do książki Powella i Hewitta, znaczenie czynników politycznych zaczęto znowu kwestionować

w ramach teorii odwołujących się do globalizacji politycznej i gospodarczej, co można uznać za nowe

wcielenie hipotezy o „końcu ideologii”. Skoro globalizacja determinuje politykę na poziomie

narodowym, to znaczenie politycznych debat i walk wyborczych ma znaczenie drugorzędne dla

polityki społecznej. Różne organizacje międzynarodowe (Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank

Światowy, Międzynarodowa Organizacja Pracy, Unia Europejska) prezentują pewne poglądy na temat

polityki społecznej i za pomocą różnych instrumentów starają się je upowszechniać wśród państw

narodowych. Powell i Hewitt podają przykłady rzeczywistego wpływu na krajowe polityki społeczne

Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) z koncepcją polityki społecznej jako inwestycji

w kapitał ludzki oraz Banku Światowego i projektu trójfilarowych systemów emerytalnych. Rozważane

jest również znaczenie Unii Europejskiej dla narodowych polityk społecznych zarówno na poziomie

projektów politycznych (np. Europejska Strategia Zatrudnienia, Europejska Strategia przeciwdziałania

Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu), jak i gospodarczych, tzn. wpływ unii monetarnej, kryteriów z

Maastricht oraz działań na rzecz ograniczania swobody krajów członkowskich w udzielaniu pomocy

publicznej przedsiębiorcom. Ostatnio mowa też o konsekwencjach liberalizacji rynku usług w UE dla

polityk społecznych w starych i bogatych krajach Unii takich, jak Francja (głównie w kontekście

argumentów o eksporcie bezrobocia).

W wyniku tych procesów rodzaj partii czy koalicji rządzącej ma coraz mniejsze znaczenie dla

kształtowania polityki społecznej, która wszędzie zaczyna zmierzać do modelu aktywnego i przyjaznego

dla biznesu i konkurencyjności niezależnie od tego jaka konstelacja partii jest aktualnie u władzy. Hipotezy

te mają krytyków, argumentujących, że polityka wciąż ma znaczenie, a wpływ globalizacji na

konwergencję polityk społecznych jest mocno przesadzony. Badania empiryczne w których

analizowano zależność między partyjną kompozycją rządów a poziomem wydatków na politykę

społeczną można interpretować tak, że polityka ma wciąż istotne znaczenie, chociaż mniejsze niż

kiedyś. Trzeba jednak pamiętać, że poziom wydatków na cele społeczne jest bardzo prostą zmienną, która

niezbyt się nadaje do szczegółowej analizy zmian w polityce społecznej. Ponadto podkreśla się, że

globalizacja ma głównie wpływ na polityką społeczną poprzez to, jak interpretują ją i postrzegają sami

politycy. Przykład modelu skandynawskiej polityki społecznej, która wbrew globalizacji i europeizacji

wciąż pozostaje specyficzna podawany jest w celu osłabienia argumentów globalistycznego determinizmu,

który ma wymuszać konwergencję narodowych polityk społecznych w jeden model. Podobne wyzwania

związane z globalizacją trafiają na różne układy historyczno-instytucjonalno-partyjne, stąd też różne

rodzaje odpowiedzi.

Powell i Hewitt podsumowują teorie polityczne tak:

„Wyjaśnienia polityczne nie faworyzują jednoznacznie kontynuacji, dychotomii czy trychotomii

[czyli np. podziału na klasyczną, zrestrukturyzowaną i nowoczesną politykę społeczną]. Ujęcia

instytucjonalne i wskazujące na ograniczenia wynikające z rozwoju w przeszłości (path

dependency) mają tendencję do podkreślania elastyczności... historyczny instytucjonalizm rzadko

jasno określa, która ze zmiennych zależnych (zmiana polityki społecznej) i niezależnych

(instytucje) odgrywa rolę zasadniczą... Jak wiele kroków od ścieżki musi zostać zrobione, aby

uznać, że nastąpiło przejście od klasycznej polityki społecznej do zrestrukturyzowanej?

Wyjaśnienia wyborcze są ważne dla polityków, ale często są pogardzane przez naukowców nie

zaznajomionych z... argumentem, że przez 100 lat „dylematem postępu” było uzgodnienie zasad

ideologicznych z atrakcyjnością dla wyborców. Wielkie sukcesy Partii Pracy w 1945 oraz

Demokratów w USA w latach 1930. i 1960. wskazują, że można sformować szerokie sojusze, które

są popularne i wiarygodne.”

Polska polityka społeczna a wyjaśnienia polityczne

W okresie II RP Polska była krajem o niezbyt stabilnej demokracji do 1926 r. (w latach 1919-1926

mieliśmy ponad 10 premierów), a po przewrocie majowym znaczenie partii politycznych i polityki


19

parlamentarnej było coraz mniejsze, scenę polityczną zdominował obóz sanacyjny. Można domniemywać,

że wpływ programów partii większy był w pierwszym okresie, gdy działała demokracja. Polski krajobraz

partyjny był bardzo bogaty ze względu na porozbiorowe podziały, duże osiągnięcia wyborcze w dwóch

pierwszych wyborach miał prawicowy Związek Ludowo-Narodowy, silne były także ugrupowania

chłopskie i Polska Partia Socjalistyczna. Taka mieszanka raczej sprzyjała rozwojowi ustawodawstwa

robotniczego. Generalne oceny polityki społecznej II RP bywają bardzo pozytywne, np. „Polska w latach

1918/39 wyprzedziła swym ustawodawstwem społecznym większość innych krajów, w szczególności zaś

Francję, Wielką Brytanię i Stany Zjednoczone A. P.” (Mała encyklopedia pojęć społecznych wydana w

Londynie w 1946 roku). Jeżeli jest to hipoteza prawdziwa od razu powstaje pytanie, jakie znaczenie w tym

względzie miał okres demokratyczny, a jakie okres późniejszy bardziej autorytarny (wtedy to uchwalono

słynną ustawę o ubezpieczeniu społecznym – 1933, nazywaną scaleniową), gdyby tylko na kwestiach

wpływu uwarunkowań politycznych się zatrzymać. Spadek prawny po niemieckim i austriackim zaborze

dawał też bardzo silną pozycję początkową do dalszego rozwoju (czyli zależność od rozwoju w

przeszłości).

Po II Wojnie Światowej początkowa i szczątkowa wielopartyjność została jeszcze szybciej i jeszcze

bardziej radykalnie zlikwidowana. Do 1989 mieliśmy do czynienia z rządami jednej partii - PZPR, której

podporządkowane były dwie pozostałe partie (ZSL i SD) oraz związki zawodowe. Z punktu widzenia teorii

instrumentów władzy rządy te powinny przynieść wszechstronną politykę społeczną w interesie klasy

robotniczej, ale nie wskazywały na to bunty robotnicze w okresie PRL przynajmniej na powierzchni

zawsze o podłożu socjalnym (wzrost cen). Z kolei zmiany w polityce społecznej w tym czasie musiały być

związane z czymś innym niż sukcesy i porażki polityczne różnych ugrupowań, ponieważ nie był to system

demokratyczny. Można jednak zastanawiać się nad walką różnych frakcji politycznych wewnątrz PZPR i

ich wpływem na politykę społeczną. Niedemokratyczność PRL sprawia, że wyjaśnienia odwołujące się do

demokracji i praw wyborczych również dość trudno zastosować. Niby wszyscy mieli prawa wyborcze, ale

ich głosy nie miały żadnego wpływu na politykę. W PRL to raczej strajki i bunty były głównym

czynnikiem wywołującym zmiany polityczne i w polityce. Mając to na uwadze można poszukiwać

związków między kolejnymi wydarzeniami, które wstrząsały systemem politycznym w latach 1956, 1970,

1976, 1980 a polityką społeczną. O konsekwencjach niepokojów z początku lat 1970. napisano w

encyklopedii PWN tak: „zmodyfikowano politykę społ.-gosp., uwzględniając potrzebę poprawy warunków

życia ludności i zaopatrzenia rynku w towary”.

Po roku 1989 wyjaśnienia polityczne mają większe zastosowanie, chociaż polski system partyjny

jest nadal bardzo niestabilny, czego dowodem jest dekompozycja po prawej lub po lewej stronie sceny

politycznej, a poza tym nie jest to system dwupartyjny, chociaż zgłaszane są propozycje wprowadzenia

wyborów większościowych, które mogą sprzyjać przekształceniu się polskiej sceny politycznej w tym

kierunku. W rządzie T. Mazowieckiego o polityce gospodarczej decydował L. Balcerowicz (forsowne

budowanie kapitalizmu), a wizerunek polityki społecznej kojarzy się głównie z J. Kuroniem (kuroniówka),

który był również ministrem pracy i polityki społecznej w rządzie H. Suchockiej. Pierwsze nowe ustawy w

zakresie polityki społecznej w latach 1989-1991 to m.in. bardzo korzystna dla bezrobotnych ustawa o

zatrudnieniu (szybko zmieniona na mniej korzystną) i ustawa o pomocy społecznej (zapewne w większości

budowa od zera ośrodków pomocy społecznej w każdej gminie).

Duże zmiany w polityce społecznej przyniosła zmiana koalicji rządzącej po wyborach z 1997.

Koalicja AWS-UW przeprowadziła cztery radykalne reformy struktury administracyjnej państwa,

ubezpieczeń społecznych, opieki zdrowotnej i szkolnictwa. Trzeba jednak pamiętać, że ustawy reformujące

ubezpieczenia społeczne i ochronę zdrowia zostały po części uchwalone przez poprzedni parlament

zdominowany przez lewicę. Wygrana wyborów przez SLD w 2001 i późniejsze rządy zdominowane przez

tę partię również przyniosły sporo zmian w polityce społecznej, chociaż mniej fundamentalnych niż 4

reformy rządu J. Buzka. Myślę tu głównie o nowych ustawach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku

pracy, o świadczeniach na rzecz rodziny, o pomocy społecznej oraz o działalności pożytku publicznego i o

wolontariacie, a także o zatrudnieniu socjalnym. Unosi się nad nimi duch aktywnej polityki społecznej,

której głównym celem jest aktywizacja świadczeniobiorców do podejmowania pracy, co w dobie

masowego bezrobocia w tym okresie wydawało się być dość paradoksalną strategią. Kolejna zmiana

polityczna przynosi zwycięstwo prawicy z hasłem Polski solidarnej przeciwko Polsce liberalnej. Najpierw


20

mamy mniejszościowy rząd PiS, a potem koalicję PiS z Samoobroną (której PiS oddał MPiPS) i LPR

(kolejne ważne dla polityki społecznej ministerstwo oddane w wyniku koalicji). Pierwszym

spektakularnym i kontrowersyjnym symbolem polityki społecznej po wyborach z 2005 roku było zapewne

„becikowe”, czyli zwiększenie świadczeń pieniężnych z tytułu urodzenia dziecka. Wiele działań w polityce

społecznej, za którą odpowiada obecnie MPiPS to projekty i inicjatywy pozostałe jeszcze po poprzednim

rządzie i parlamencie (np. ustawa o spółdzielniach socjalnych, prace nad ustawą o zawodzie pracownika

socjalnego, prace nad nową ustawą o rehabilitacji osób niepełnosprawnych).

Przedwczesna agonia koalicji PiS-LPR-Samoobrona przeszkodziła w doprowadzeniu do końca

kilku projektów związanych głównie z polityką rodzinną (ale udało się bardzo radykalne obniżenie

podatków dla przynajmniej części rodzin) i nastały rządy PO-PSL z dr M. Bonim unoszącym się nad

polityką społeczną (słyszałem na własne uszy jak z zgadzali się on i J. Kluzik-Rostkowska, że

bezrobotnym trzeba przykręcić śrubę, ale ta druga była werbalnie bardziej radykalna). Na razie

zobaczyliśmy interesujący projekt kolejnej liberalizacji Kodeksu Pracy, kolejną odsłonę meandrów reform

systemu służby zdrowia, której jeden z filarów już się załamał (projekt ustawy, który odwoływał się do

nieistniejących rozwiązań w postaci jak dotąd mitycznego koszyka gwarantowanego), a także projekt

programu aktywizacji zawodowej obywateli po pięćdziesiątce. W ramach licznych już kolejnych projektów

wypłaty emerytur z II filara najnowsza wersja mówi, że nie będzie publicznego zakładu emerytalnego.

Hipoteza o wpływie domniemanego liberalizmu konserwatystów z PO na politykę społeczną wydaje się

mieć wstępne potwierdzenie.


21

Schematy do wykładu na temat teorii ekonomicznych i politycznych polityki społecznej

SCHEMATY DO TEORII EKONOMICZNYCH

Teoria K. Marksa – baza i nadbudowa

Polityka społeczna pojawia się jako reakcja nadbudowy na wystąpienia robotników czasem po

wprowadzeniu represji, np. ubezpieczenia społeczne w Niemczech wprowadzono niedługo po zakazie

działalności socjalistycznej.

Teorie neomarksistowskie 1 – trzy czynniki wyjaśniające genezę polityki społecznej

Poza walkami społecznymi o podłożu klasowym zwrócono uwagę na potrzeby przemysłu i handlu, np. na

wydajnych i wykwalifikowanych robotników, oraz na znaczenie postaw przedstawicieli organizacji

reprezentujących interesy właścicieli środków produkcji , czyli kapitalistów. Jeżeli jeden z tych

czynników powstanie i rozwój polityki społecznej były utrudnione.

Teorie neomarksistowskie 2 – kryzys fiskalny państwa kapitalistycznego

walka robotników

z wyzyskiem

wymogi

rozwijającego się

przemysłu

zgoda klas

posiadających na

ustępstwa

Geneza PS w

kapitalizmie

BAZA Stosunki

produkcji oparte na

prywatnej własności

środków produkcji

Antagonizm

klasowy między

burżuazją i klasą

robotniczą, walka

klas

NADBUDOWA Instytucje

(w tym państwowe) i kultura

podtrzymujące stosunki

produkcji

m.in. represje,

ustępstwa

m.in. ideologia


22

Oznaczenia: „FA” – funkcja akumulacyjna, „FL” – funkcja legitymizacyjna.

Globalizacja firm i wzrost siły związków zawodowych powodują, że coraz trudniej zwiększać podatki na

rozwijającą się politykę społeczną. Dodatkowym czynnikiem w latach 1970. była stagnacja i kryzys

gospodarczy związane ze wzrostem cen ropy – co również ograniczało dochody państwa i zdolność do

finansowania polityki społecznej.

Teoria H.L. Wilensky’ego w latach 1970. - znaczenie wzrostu gospodarczego i jego korelatów

Korelaty wzrostu gospodarczego to towarzyszące mu zjawiska ludnościowe i związane z organizacją życia

społecznego. Na schemacie pokazałem też hipotezę końca ideologii - czynniki polityczne i kulturowe nie

mają znaczenia dla rozwoju i kształtowania polityki społecznej.

Teoria J.M. Kyenesa

Wzrost

gospodarczy

Starzenie się

populacji

Formalizacja,

jurydyzacja,

biurokratyzacja

Polityka

społeczna

Polityka,

kultura i inne

czynniki

Państwo

kapitalistyczne

FA: Zysk dla

właścicieli

kapitału

FL: Poparcie dla

kapitalizmu

F

U

N

K

C

J

E

Z

A

D

A

N

I

A

Zwiększanie

wydajności

Reprodukcja siły

roboczej

Spokój wśród

bezrobotnych

K

O

S

Z

T

Y

Podatki

Globalizacja

firm

Siła związków

zawodowych

-

-


23

Na wykresie widzimy serię cykli koniunkturalnych („dynamika gospodarki”), które polegają na

przeplataniu się okresów wzrostu z okresami kryzysu, przy czym kolejne cykle są łagodniejsze, a ogólny

trend jest wzrostowy. W uproszczeniu z teorii Keynesa wysunięto wniosek, że dla łagodzenia cyklu

koniunkturalnego w czasach stagnacji i kryzysu trzeba zwiększać wydatki społeczne w celu pobudzania

popytu, co było gospodarczym uzasadnieniem dla polityki społecznej. Powstający w ten sposób dług

publiczny miał być spłacany w czasie fazy wzrostu.

Teorie fordyzmu i postfordyzmu

Zestaw czynników zwany fordyzmem odpowiedzialny jest za rozwój polityki społecznej po II Wojnie

Światowej. Zmiany tych czynników mają wyjaśnić również zmiany w polityce społecznej w ostatnich

dekadach XX. wieku.

Masowa produkcja

standardowych

towarów

Gospodarka

narodowa, pełne

zatrudnienie

Keynesizm i

korporatyzm w

polityce

gospodarczej

FORDYZM POSTFORDYZM

Elastyczna produkcja

zindywidualizowanyc

h towarów

Gospodarka globalna,

międzynarodowa

konkurencyjność

Monetaryzm i

ekonomia podaży w

polityce gospodarczej

Klasyczna

PS

Reforma

klasycznej

PS

Rodzina męskiego

żywiciela z

nieprzerwanym

zatrudnieniem

Aktywizacja zawodowa

kobiet, stałe

zatrudnienie coraz

rzadsze

Dynamika

gospodarki

Kryzys

Kryzys

Kryzys

Zalecana

dynamika

wydatków

społecznych

Wskaźniki rozwoju

gospodarki i wydatków

społecznych

Czas

Teoria polityki społecznej 2006/2007

Wykłady dr R. Szarfenberga dla studentów zaocznych III roku i uzupełniających I roku, wykład 6

24

SCHEMATY DO TEORII POLITYCZNYCH

Teoria modernizacji i teoria rozwoju statusu obywatela

Oba procesy wpływają na siebie, np. uczestnictwo polityczne może się upowszechniać dopiero po przyznaniu

praw politycznych robotnikom, kobietom i ludziom ubogim.

Teoria mobilizacji klasy robotniczej

Pierwsza strzałka oznacza czynniki, których się w tej teorii nie uwzględnia, tzn. przyczyny samego pojawienia

się klasy robotniczej, np. uprzemysłowienie. Im silniejsze wpływy związków zawodowych i partii robotniczych

tym bardziej prawdopodobne jest powstanie instrukcji korporatystycznych (np. Komisja Trójstronna ds.

Społeczno-Gospodarczych) oraz rządy partii lewicowych .

Wpływ partii politycznych na politykę społeczną

Klasa

robotnicza

Związki

zawodowe

Partie

robotnicze

M

o

b

i

l

i

z

a

c

j

a

W

p

ł

y

w

y

Korporatyzm

Rządy

lewicowe

Polityka

społeczna

Warunki dodatkowe

ułatwiające/utrudniające mobilizację

i wpływy klasy robotniczej

Formowanie

państwa

Budowanie

narodu

Uczestnictwo

polityczne

Redystrybucja

dochodu

Proces modernizacji

Prawa

osobiste

Prawa

polityczne

Prawa

socjalne

Rozwój statusu obywatela

Polityka

społeczna

Wiek XVII i wcześniej Wiek XX Czas



25

Jeżeli w większości krajów tak właśnie wyglądał rozwój polityki społecznej, to hipoteza jest następująca: rządy

partii socjaldemokratycznych są czynnikiem sprzyjającym, a im są one dłuższe i nieprzerwane, tym bardziej

rozwinięta może być polityka społeczna – przykład Szwecji.

Teoria J. Buchanana

Mechanizmy przetargów politycznych między partiami politycznymi w koalicjach, walka wyborcza o głosy itp.

elementy symbolizowane są przez pola z napisem „walka polityczna”. Interesy polityczne, czyli walka o

władzę decyduje tu o rozwoju polityki społecznej ponad klasyczną pomoc społeczną.

Teoria wpływu demokracji reprezentacyjnej

Państwo opiekuńcze –

umiarkowana

redystrybucja od

bogatych do biednych

W

a

l

k

a

p

o

l

i

t

y

c

z

n

a

Wprowadzenie

nowych grup do

systemu

redystrybucji

W

a

l

k

a

p

o

l

i

t

y

c

z

n

a

Państwo

przemiałowe –

redystrybucja do

silnych grup

interesu

Kryzys

fiskalny,

przeciążenie

państwa

Udział

budżetu

publicznego

w PKB

Wybory Wybory Wybory Wybory Wybory

Rządy partii socjaldemokratycznej

Wybory

Rządy partii liberalnej

Powstanie

PS

Rozwój PS

Rozwój PS

Cięcia PS

Cięcia PS

Zmiana

polityczna

Wprowadzenie

demokracji



26

Wpływ dodatni w początkowym okresie po II Wojnie Światowej przeważa nad wpływem ujemnym co

symbolizuje grubość strzałek wpływu na schemacie. Strzałka od inercji instytucjonalnej do demokracji

oznacza, że coraz trudniej politykom przeprowadzać reformy polityki społecznej ze względu na dominację

ekspertów i potencjał wyborczy licznych klientów polityki społecznej, np. emerytów.

Teoria wyjaśniająca różnice między polityką społeczna w USA i w Europie Zachodniej

Wpływ poszczególnych czynników

PS w Europie

PS w USA

R

Ó

Ż

N

I

C

E

P

O

D

O

B

I

E

Ń

S

T

W

A

Mobilizacja klasy

robotniczej: mała - duża

System wyborczy:

większościowy -

proporcjonalny

Poziom federalizacji: duży -

mały

System podziału władz:

europejski - amerykański

Demokracja

reprezentacyj

na

Polityka

społeczna

wpływ +

Pracownicy najemni głosują na

partie z programami rozbudowy

polityki społecznej. Liczba

wyborców przeważa wpływy

właścicieli kapitału

wpływ -

Pracownicy najemni głosują na

partie z programami

ograniczenia polityki

społecznej. Preferencje

wyborcze większości są zgodne

z interesami właścicieli kapitału Rosnąca

złożoność

PS

Rosnąca

liczba

klientów PS

Inercja

instytucjon

alna PS



27

Oznaczenia: „KR” – klasa robotnicza, „SW” – system wyborczy.

Czynniki związane z podziałem władzy (na schemacie „rola sędziów”) zawierały również takie czynniki jak

m.in. rola konserwatywnego senatu, system podzielonej władzy (jedna partia ma prezydenta, a druga dominuje

w Kongresie).

Pytania i zadania

1. W jaki sposób wyjaśnić pojawianie się polityki społecznej na gruncie teorii inspirowanych przez myśl

K. Marksa?

2. J. O’Connor wyróżnił dwie funkcje państwa kapitalistycznego, dlaczego zachodzi między nimi

sprzeczność i jakie są tego konsekwencje?

3. Na czym polegała rola polityki społecznej w rozwiązaniu sprzeczności społecznych w krajach

kapitalistycznych po II Wojnie Światowej? Co się zmieniło w tym względzie w latach 1970. i dlaczego?

4. Dlaczego wyjaśnianie polityki społecznej i jej zmian za pomocą schematów myślowych pochodzących

od Marksa może być dzisiaj kwestionowane?

5. Przedstaw główne elementy teorii H.L. Wilensky’ego, dotyczącej wpływu industrializacji i wzrostu

gospodarczego na państwową politykę społeczną.

6. Na czym polega rola transferów socjalnych jako automatycznych stabilizatorów cyklu

koniunkturalnego? Dlaczego polityka gospodarcza oparta na teorii J.M. Keynesa została

zakwestionowana w latach 1970. i jaką polityką ją zastąpiono?

7. Jakie mogą być konsekwencje globalizacji gospodarczej dla państwowej polityki społecznej? Na czym

polega zjawiska dumpingu socjalnego, eksportu bezrobocia i importu bezrobocia?

8. Oceń na ile wyjaśnienia ekonomiczne zmian w brytyjskiej polityce społecznej po II Wojnie Światowej

nadają się do wyjaśnienia zmian polskiej polityki społecznej w tym samym okresie.

9. T.H. Marshall opisał proces stopniowego wbudowywania w status obywatela praw osobistych,

politycznych i społecznych. Wyjaśnij mechanizm działania tego procesu.

10. Na czym polegają instytucjonalne teorie polityki społecznej? Jakie przewidywania wynikają z tej teorii,

czyli w jakich państwach państwowa polityka społeczna będzie bardziej rozbudowana, a wydatki na nią

będą miały większy udział w PKB?

11. Jak z perspektywy teorii wyboru publicznego można wyjaśnić kryzys fiskalny współczesnych państw?

Jakie mechanizmy sprawiają, że zgoda na umiarkowaną redystrybucję prowadzi do przeciążonego

państwa przemiałowego?

12. Przedstaw teorię wzajemnego pozytywnego wpływu demokracji politycznej i polityki społecznej oraz

wyjaśnienia polityczne tego, że przestała się ona sprawdzać w latach 1980.

13. Na jakie czynniki polityczne wskazywano w wyjaśnianiu różnic między polityką społeczną w USA i w

Europie Zachodniej? Wyjaśnij mechanizm jaki leży u podstaw każdego z nich.

14. W jaki sposób globalizacja gospodarcza i polityczna może wpływać na wyjaśnienia polityczne polityki

społecznej?

Proporcjonalny SW Większościowy SW

Mobilizacja KR duża

Mobilizacja KR mała

Rola sędziów mała Rola sędziów duża

Centralizacja

Federalizm

PS w

Europie

PS w USA



28

15. Przedstaw możliwość zastosowania teorii odwołujących się do czynników politycznych w stosunku do

polskiej polityki społecznej po 1918 r.

Documents

Teorie ekonomiczne i polityczne polityki społecznejrszarf.ips.uw.edu.pl/tps/dzienne/zaoczne02_w6.pdf · TEORIE EKONOMICZNE I POLITYCZNE POLITYKI SPOŁECZNEJ ... jeden rząd Partii