Tercer y cuarto seminario internacional de política social: Políticas públicas y participación ciudadana para el desarrollo territorial

8/6/2019 Tercer y cuarto seminario internacional de poltica social: Polticas pblicas y participacin ciudadana para el desarro

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O L T I C A S P B L I C A S P A R A E L D E S A R R O L L OE R R I T O R I A L P A R T I C I P A C I N C I U D A D A N AA R A E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A LO L T I C A S P B L I C A S P A R A E L D E S A R R O L L OE R R I T O R I A L P A R T I C I P A C I N C I U D A D A N A

A R A E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A LO L T I C A S P B L I C A S P A R A E L D E S A R R O L L OE R R I T O R I A L P A R T I C I P A C I N C I U D A D A N AA R A E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A LO L T I C A S P B L I C A S P A R A E L D E S A R R O L L OE R R I T O R I A L P A R T I C I P A C I N C I U D A D A N AA R A E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A LO L T I C A S P B L I C A S P A R A E L D E S A R R O L L OE R R I T O R I A L P A R T I C I P A C I N C I U D A D A N AA R A E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A LO L T I C A S P B L I C A S P A R A E L D E S A R R O L L OE R R I T O R I A L P A R T I C I P A C I N C I U D A D A N AA R A E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A LO L T I C A S P B L I C A S P A R A E L D E S A R R O L L OE R R I T O R I A L P A R T I C I P A C I N C I U D A D A N AA R A E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L

P O L T I C A S P B L I C A SY P A RT I C I P A C I NC I U D A D A N A P A R AE L D E S A R R O L L O

T E R R I T O R I A L

3 O y 4 O S E M I N A R I O

INTERNACIONAL DEPOLITICA SOCIAL


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3O y 4O SEMINARIO INTERNACIONAL DE

POLTICA SOCIAL

3O Seminario Internacional de Poltica Social (2009)

4O Seminario Internacional de Poltica Social (2010)

Polticas Pblicas yParticipacin Ciudadana

para el Desarrollo Territorial


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Este libro fue impreso en el mes de julio del 2011.La edicin consta de 1,000 ejemplares en papel bond blanco 80 gramos.

Impreso por:De Len Impresos S.A.14 Ave. 7-09 zona 6Tel.: 2288 0229, 2288 1233Guatemala, Centroamrica.

Diagramacin: www.disenocreativo.net

Miguel von HoegenDirector Instituto de Investigaciones

Econmicas y Sociales (IDIES)

Ana Victoria PelezCompiladora

Tjark EgenhoffRepresentante

Fundacin Konrad AdenauerEl Salvador, Guatemala y Honduras

ISBN 978-9929-8122-0-8


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Presentacin ..........................................................

3 Seminario InternacionalPolticas Pblicas para el Desarrollo Territorial

1. La economa espacial, las externalidades y la interaccin social:nuevas herramientas y mtodos para su estudio .........................

Marcos Valdivia Lpez2. Refundacin de la Alcalda Indgena: institucin representativa

de los Pueblos Indgenas (Maya, Garfuna y Xinca) ...................... Rigoberto Quem-Chay3. Gobernabilidad en territorios en disputa ....................................

Mario Sosa4. Polticas pblicas territoriales y el fomento al emprendimiento:mejores prcticas y experiencias de Grupos Gestores ..................Roberto Gutirrez

4 Seminario InternacionalParticipacin Ciudadana para el Desarrollo Territorial

1. Conferencia inaugural: Las tendencias de la participacin

social en la gestin del desarrollo territorial ............................... Francisco Aguirre2. Resea de la instauracin de la democracia participativa

en Guatemala: de 1975 al presente .......................................... Miguel von Hoegen3. De la democracia representativa a la democracia participativa:

la experiencia de Guatemala. Comentarios a la conferencia deMiguel von Hoegen .................................................................

Amlcar Burgos

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ndice

43 e a

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4. Gobierno Provincial de Tungurahua y su nuevo modelo de gestin:un modelo de gobernabilidad diferente ......................................

Fernando Naranjo Lalama5. Nuevas rutas para la institucionalidad del desarrollo:

la experiencia de dilogo entre actores territoriales en lacuenca Osta-Gija ................................................................

Ana Victoria Pelez Ponce6. La participacin ciudadana en la gestin de las polticas pblicas

sociales: el caso de Pachalum, Quich ....................................... Selvin Garca Velsquez7. Los Nonualcos, El Salvador: un caso de alianzas pblicas-privadas

en la gestin del desarrollo territorial ........................................ Ismael Merlos8. Entre la visin territorial y la visin sectorial de la gestin e imple-

mentacin de las polticas pblicas sociales: oportunidades, tensio-nes, tendencias. ..................................................................... Miguel Gmez

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111 e a

121 n n:

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Con esta entrega, el Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales de laUniversidad Rafael Landvar (IDIES/URL) y la Fundacin Konrad Adenauer (KAS)continan con la divulgacin de las propuestas y reexin sobre poltica social;en este caso, las que fueron puestas en comn durante el 3 y 4 Seminario In-ternacional de Poltica Social, realizados sucesivamente en 2009 y 2010.

El Seminario Internacional realizado en octubre de 2009 congreg a expertosen Desarrollo Territorial, con el n de analizar las polticas sociales desde unaperspectiva territorial, a travs del estudio comparativo regional de los principa-les indicadores sociales, especcamente en la pobreza y desigualdad; as comotambin en la profundizacin sobre la concepcin e implementacin de las dis-tintas polticas sociales.

En octubre de 2010 se realiz el 4 Seminario Internacional con el tema: Partici-pacin Ciudadana para el Desarrollo Territorial. Durante el encuentro, se dialogacerca de las tendencias, experiencias y marcos institucionales para participacin

ciudadana en la gestin del desarrollo territorial, tomando en cuenta que las po-lticas sociales deben partir de las necesidades de los territorios.

La decisin de enfocar el 3 y 4 seminarios hacia el tema Desarrollo Territorialrespondi al reto que actualmente enfrentan las polticas pblicas, de articular ladimensin sectorial con la territorial; y particularmente, en el caso de las polticassociales, es necesario contar con mecanismos que permitan una planicacin ygestin pblica que, sin descuidar las especicidades sectoriales, fortalezcan supertinencia y sostenibilidad.

Esta publicacin se suma a los aportes con los cuales las entidades organizadorasdesean contribuir para el fortalecimiento de la democracia y la construccin de unEstado que privilegie la justicia social, la cual es uno de los postulados estratgi-cos de la Economa Social de Mercado (ESM).

Tjark Egenhoff Miguel von HoegenRepresentante de KAS Director de IDIES-URL

Presentacin


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3 Seminario Internacional dePoltica Social

Polticas Pblicas parael Desarrollo Territorial


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La economa espacial,las externalidades

y la interaccin social:nuevas herramientas y mtodospara su estudio1

____________________________________Marcos Valdivia Lpez2

Introduccin

La teora econmica dene el trmino externalidades como los efectos indirectos

de la actividad productiva o de consumo; es decir, son los efectos (indirectos)sobre los agentes econmicos, los cuales, a su vez, directamente realizan acti-vidad de consumo o produccin, de tal suerte que dichos efectos indirectos nooperan a travs del mecanismo de precios (Laffont, 2008). Las implicaciones quelas externalidades tienen para el enfoque competitivo (neoclsico) en economano son triviales porque, ante la presencia de estos efectos colectivos, un resulta-do econmicamente eciente no est garantizado.

Cuando se discuten las externalidades en los mbitos de la geografa econmicao de la economa urbana y regional, la discusin se remonta a Marshall y a lasllamadas economas externas. Marshall (1920) alude a tres razones para explicar

la presencia de las economas externas: a) la concentracin geogrca ofreceproveedores de insumos (input-output), es decir, la concentracin de productoressimilares provee un mercado lo sucientemente grande para soportar la oferta deuna variedad de productos especializados; b) la presencia de mercados laboralescondensados (thick markets) que proveen mano de obra especializada; y c) laproximidad fsica que facilita la difusin de tecnologa e informacin -en otraspalabras, el hecho de que la industria y el trabajo tiendan a aglomerarse, producea su vez concentracin del know how, lo que refuerza la tendencia de aglomera-cin y profundiza la disponibilidad de conocimiento local- (Fingleton, 2003). Delos tres elementos marshallianos citados, solo el ltimo puede considerarse pro-piamente como externalidad (no pecuniaria) si nos atenemos a las deniciones

que se han mencionado al inicio de este ensayo. A este tipo de externalidadestambin se le denomina derramas(spillovers), y est asociado a la difusin detecnologa, de conocimiento y/o de informacin.

1 Este captulo est basado en un trabajo indito y es una versin adaptada para estasmemorias del Tercer Seminario Internacional de Poltica Social.

2 Investigador del Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias de la Universi-dad Nacional Autnoma de Mxico. Correo electrnico: [email protected].

mx

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3O Seminario Internacional de Poltica Social

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Es importante sealar que la llamada Nueva Geografa Econmica -asociada prin-cipalmente a los trabajos de Paul Krugman y otros tericos de la economa espa-cial-, ha ganado un fuerte reconocimiento dentro de la teora econmica modernaprecisamente porque ha formalizado las llamadas economas externas a las que

alude Marshall. Sin embargo, y como el propio Paul Krugman reconoce (1992), laNueva Geografa Econmica ha sido cautelosa en modelar las externalidades nopecuniarias asociadas a procesos de difusin tecnolgica o de informacin, puesno son susceptibles de fcil formalizacin.

En contraste con lo ocurrido con la Nueva Geografa Econmica, la nocin de de-rramas de conocimiento (knowledge spillovers) est fuertemente vinculada conla llamada nueva teora del crecimiento endgeno. En particular, Lucas (1988) haenfatizado que el capital humano tiene un papel fundamental en el crecimientoeconmico; y en especial, ha insistido en que la competitividad en una regin de-pende de la concentracin de trabajadores calicados, quienes a su vez promue-

ven la innovacin y la generacin de ideas a travs de, precisamente, derramasde conocimiento.Finalmente, en esta introduccin mencionamos, por su importancia, lo que hoyen da algunos autores denominan la Nueva Economa Social (Durlauf and Young,2001) y que en realidad puede ser vista como un replanteamiento del modeloindividual de decisin racional a partir de la incorporacin de los efectos de in-teraccin social (i. e.externalidades). En particular, la incorporacin de las ex-ternalidades en estos modelos de decisin (o modelos basados en interacciones-vase Blume-Durlauf, 2001-) es un resultado natural al momento de cuestionarlos supuestos de racionalidad que operan en los modelos cannicos a la Arrow-Debreu de equilibrio general, en particular cuando se levanta el supuesto deexpectativas racionales.

Si los individuos tienen racionalidad limitada -es decir, no poseen conocimientoa priori de la estructura de la economa agregada, entonces actan de manerainductiva e incluso podran estar actualizando o cambiando sus creencias de ma-nera continua (Arthur, 1994). Y es aqu, justamente, donde las externalidades nopecuniarias, como las discutidas en este ensayo, se convierten en un mecanismocentral en la construccin de tales modelos. De hecho, en un contexto de hete-rogeneidad y racionalidad limitada, los agentes obtienen informacin valiosa (o

tips de mercado) muchas veces simplemente a partir de lo que hacen los otrosagentes y ms si esos otros estn cercanos (ya sea social o fsicamente). Deesta manera, modelos de decisin como los planteados por la Nueva EconomaSocial se convierten, desde nuestro punto de vista, en una herramienta centralpara la modelacin y el anlisis de las externalidades no pecuniarias. En los si-guientes apartados, se discutir sobre este tipo de modelacin y sobre diversasestrategias de implementacin emprica.


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Polticas Pblicas para el Desarrollo Territorial

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1. Modelacin de las externalidades nopecuniarias desde el enfoque deinteraccin social

1.1 Un modelo simple de decisin que incorporaexternalidades como presin de grupo

En esta seccin, se bosquejarn algunas de las metodologas que hoy en da pue-den ser usadas para analizar y medir externalidades. En principio, es convenientepostular un modelo de decisin general que pueda ser usado como referencia.Supongamos que este modelo de decisin base involucra, como externalidad,un efecto de conformidad, en el sentido de que la decisin de un individuo i(Yi) -adoptar una tecnologa, salir o entrar al autoempleo, invertir en educacin,casarse, etc.- es una funcin de las siguientes variables: a) informacin local

sobre la decisin promedio de los agentes que son vecinos (Yj) y que estnlocalizados dentro de un radio de distancia (R) del individuo i; y b) un vector decaractersticas propias de los individuos i (Xi), es decir,

),(: iRijiji

XYfY

=

(1)

Desde una perspectiva econmica convencional, la ecuacin (1) puede tener unainterpretacin de maximizacin tal que la decisin ptima de un agente depen-de tanto de sus atributos o caractersticas propias sexo, educacin, religin,etc.- como de las decisiones de los otros individuos3. Consideremos ahora una

especicacin lineal de (1) aadiendo adems un trmino estocstico, de talmanera que,

iii aJXY ++=

(2) en donde

=

=

N

jRijij

YN

a1

:

1

3 Incluso, es relativamente fcil mostrar que (1), si consideramos la nocin de una fun-

cin de reaccin espacial (Brueckner, 2003), es la solucin de un problema de maximi-zacin. Supongamos que cada individuo tiene la siguiente funcin objetivo:

),,(: iRijiji

XYYU

(2)

Por lo tanto, cada individuo i escoge la decisin que maximice la ecuacin (2) tal que:

0/ = ii YUYy cuya solucin es la ecuacin (1).


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La ecuacin (2) puede ser interpretada como un tpico caso de inuencia socialcon efectos de derramas (spillovers) tal que los agentes is desean considerarla decisin promedio de los vecinos; adems, el modelo introduce un parmetroJ que controla el grado de inuencia social sobre las decisiones de los indivi-

duos y un vector de parmetros asociado con los atributos de los individuos. Laecuacin (2) puede ser interpretada como una versin local del modelo global deinteracciones de Brock-Durlauf (2001, 2003) y es anloga a la utilizada por Young(2001) en un marco de teora de juegos (con decisiones binarias) con agentes debaja racionalidad que interactan localmente en una estructura de grafos.

Las implicaciones analticas de los modelos como (2) son relevantes ya que lascondiciones de equilibrio son complejas (incluso en aquellas que consideran de-rramas informativas globales, como en Brock-Durlauf, 2001). El equilibrio ml-tiple es una caracterstica de estos modelos, y se ha llegado incluso a mostraren algunas otras versiones del modelo (2) -i.e. un modelo tipo logitque incluye

el trmino de interaccin social, que la probabilidad en el largo plazo de estaren un estado x toma la forma de una distribucin Gibbs (Young, 2001, 1998).Interesante es el hecho de que, aun cuando los elementos del vector sean todosceros, es decir, solo el parmetro de externalidad J sea el que cuente, se puedenproducir no solo consensos como equilibrios (i. e. todos los agentes tomando lamisma decisin), sino tambin otro tipo de equilibrios; en este ltimo punto, sila ecuacin (2) fuera analizada en un grid, se podra observar que estos otrosmltiples equilibrios mostraran conformidad local y diversidad global, es decir,equilibrios en forma de aglomeraciones (vase gura 1).

Figura 1Conformidad local y diversidad global

Equilibrio tpico de una versin dicotmica de la ecuacin (2)


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1.2 Implementacin economtrica

Durante los ltimos aos, se ha desarrollado una serie de tcnicas econom-tricas que se ha usado para implementar modelos del tipo de la ecuacin (2).

En primera instancia, por su popularidad, sobresale el enfoque de econometraespacial cuya gura ms visible es Luc Anselin y asociados (1988). En este enfo-que sobresale, en especial, el modelo de rezago espacial que tiene las siguientescaractersticas:

++= XyWy (3)

donde y es un vector (n x 1) de observaciones de la variable dependiente (o dedecisin), W es una matriz de pesos (n x n) que formaliza la estructura de la redde interaccin de los agentes analizados, es el parmetro de rezago espacial, X

es una matriz de (n x k) observaciones de variables exgenas, con un vector (k x1) de parmetros asociados , y es un vector de errores aleatorios.

Este modelo (3) es claramente una versin del modelo (2), en donde las externa-lidades o derramas de los agentes estn controladas por el tipo de especicacinde la matriz W que sea usada. La forma ms comn de construir W es por mediode calcular las distancias fsicas entre los agentes considerados en el anlisis,por lo que el uso ms comn de (3) recae en tomar regiones geogrcas (pa-ses, estados, municipios, microrregiones, etc.) como agentes econmicos, y eneste sentido, el clculo de las distancias y la construccin de la matriz W puedenhacerse fcilmente a travs de los Sistemas de Informacin Geogrca (vase

Anselin, 2000). Por lo que respecta a la estimacin de la ecuacin (3) y debido aque la variable dependiente est endogeneizada, se utilizan mtodos de mximaverosimilitud y/o mtodos por variables instrumentales; hoy en da, est dispo-nible una serie de software libre (por ejemplo, GEODA) y no libre (por ejemplo,MATLAB), que adems estn integrados a los SIG, lo que vuelve francamenteaccesible el utilizar este tipo de mtodos.

Tambin, debe sealarse que el enfoque de econometra espacial no es el nicoque existe para medir externalidades e implementar una ecuacin como del tipo(2). En estos enfoques alternativos, y debe sealarse con toda claridad, hayuna fuerte preocupacin metodolgica acerca de los problemas de identica-

cin que pueden surgir cuando se implementa economtricamente una ecuacincomo (2), sobre todo cuando se utiliza informacin de corte transversal. Brocky Durlauf (2001, 2003) han discutido el problema de identicacin en modelosdiscretos binarios y multinomiales, y han sealado abiertamente la dicultad dedistinguir entre efectos endgenos (como las derramas) y efectos contextualesya que ambos estn interconectados, por lo que es necesario contar con infor-macin a priori sobre la relacin entre los individuos y los efectos contextuales(Durlauf, 2006). Recientemente, Brock y Durlauf (2007) han explorado tcnicasno paramtricas para tener resultados parciales de identicacin de parmetrosen modelos binarios con interaccin social.


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1.3 Simulacin computacional

Una alternativa a la modelacin analtica que ha emergido de manera importanteen la ltima dcada es el uso de simulaciones computacionales, las que, a su vez,

tienen la caracterstica de incorporar una mayor riqueza en el ambiente de mode-lacin (por ejemplo, ms heterogeneidad en el comportamiento de los agentes)que difcilmente puede permitirse en un tratamiento matemtico convencional.

Por ejemplo, el Autmata Celular (AC) es una alternativa de modelacin quetiene ya varios aos siendo utilizada para analizar en particular la dinmica dediversos procesos socioeconmicos y urbanos (Wolfram, 1986; Hegselmann yFlache, 1998). Un AC es un sistema dinmico que evoluciona a pasos discretosen el tiempo y tiene las siguientes caractersticas: a) posee celdas que estnarregladas en una malla (grid) regular de dimensin-D; b) cada celda adopta unestado a partir de un conjunto nito de estados; c) el tiempo es discreto; d) las

celdas cambian sus estados de acuerdo con reglas locales; e) la misma regla detransicin opera para todas las celdas; y, f) en cada perodo, las celdas actualizansus estados simultnea o secuencialmente4.

En cierto modo, el AC ha sido la base para desarrollar otros mtodos computacio-nales que analizan interacciones entre agentes (econmicos). Al respecto, desta-can los modelos basados en agentes (Agent Based Models, ABM) que analizan in-teracciones sociales5 y la dinmica en el largo plazo de procesos socioeconmicosbajo condiciones en las que los agentes despliegan heterogeneidad, adaptacin,diferentes reglas de comportamiento y racionalidad limitada (Epstein y Axtell,1996). Desde una perspectiva de teora econmica crtica (heterodoxa), los ABM

constituyen una interesante herramienta de anlisis.

En este sentido, los mtodos de AC y ABM constituyen interesantes aproximacio-nes computacionales para tratar tales problemas. Asimismo, si las externalidadestecnolgicas e informativas, como se sealaba en la seccin anterior, tienen unfuerte carcter local (face to face interactions), entonces mtodos como el AC yel ABM pueden ser adems muy tiles para analizarlas.

Un ejemplo sencillo de cmo pueden tratarse computacionalmente las externa-lidades, puede verse a partir de considerar la siguiente versin recursiva de laecuacin (2) (Valdivia, 2009):

4 Una manera sencilla de imaginar un AC en dos dimensiones y su funcionamiento esconsiderando un tablero de ajedrez, en el que cada cuadro representa a una celda (o unagente econmico), y que el color de esta celda (su estado) va a depender del color quetienen, por ejemplo, los cuadros adyacentes (vase gura 1).

5 Reiteramos que por interacciones sociales entendemos formas particulares de externali-dades no pecuniarias (tecnolgicas, informativas) en las cuales las acciones de un grupode referencia afectan las decisiones (preferencias) de un individuo.


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+

++=t

Rij

i

t

i

t

ij

Y

n

XkY:

1

1

1

(4)

Los resultados cualitativos que se encuentran en este tipo de ecuaciones (i. e.tipo de equilibrios) por medios computacionales son similares a los encontradospor vas analticas cuando se analizan versiones de la ecuacin (2). Pero la ven-taja de trabajar con un modelo del tipo (4) estriba en la posibilidad de crecer enel nivel de heterogeneidad del modelo; por ejemplo, diferentes reglas o modelospara grupos de agentes, revisin o actualizacin del modelo, integracin con sis-temas de informacin geogrca, etc.Recientemente, y gracias al desarrollo y a la disponibilidad de los Sistemas de In-

formacin Geogrca, se han desarrollado estrategias de integracin de modelostipo ABM con los SIG (Gimblett, Randy H. -editor-, 2002). La idea central de estaintegracin consiste en que la interaccin de los agentes est limitada por lascondiciones geogrcas-espaciales (relieve, carreteras, clima, etc.) que proveenlos SIG. Por ejemplo, si tomamos como agentes a las regiones (cartografa deestados, municipios e incluso AGEBS), estas pueden ser modeladas incluso bajolos mismos principios de un AC solo que en vez de una malla regular se usaranlos polgonos irregulares de la cartografa que proveen los SIG. En la gura 2,mostramos un ejemplo tomado de Valdivia (2009) donde se muestra cmo unmodelo computacional del tipo de la ecuacin (4) que est integrado a los SIG,es capaz de reproducir los clusters de las actividades de autoempleo observados

en el centro de la ciudad de Mxico a nivel de AGEB.

Figura 2Equilibrio de un modelo computacional integrado al SIG que explica

las derramas de autoempleo en el centro de la Ciudad de Mxico

Clusterobservado Clustergenerado por el modelocomputacional


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Sin embargo, es importante concluir sealando que no es suciente que un mo-delo computacional est integrado a las condiciones geogrcas reales y queadems sea capaz de reproducir las aglomeraciones espaciales observadas (esdecir, que sea empricamente adecuado). Al igual que los problemas de identica-

cin que surgen en la econometra en los modelos que incorporan externalidades,los modelos computacionales (en particular los ABM) no estn exentos de crticasque principalmente estn asociadas a la calibracin y validacin (emprica).

De cualquier modo, el desarrollo de los modelos computacionales basados enagentes sigue siendo una agenda de investigacin en desarrollo y fuertementeactiva, donde la integracin con los SIG parece constituir una apuesta importantea futuro (Brown et al., 2005a; Brown et al., 2005b).

2. Conclusiones

En este ensayo, se ha realizado una breve revisin de cmo las externalidades nopecuniarias son discutidas en algunos mbitos contemporneos de la EconomaUrbana y Regional. Y se privilegi la discusin de las externalidades a partir deun enfoque econmico de interaccin social, en donde las derramas (spillovers)son evaluadas como los efectos de las acciones de un grupo de referencia sobrelas decisiones o preferencias individuales. De igual manera, en este ensayo sepropuso un modelo-base de decisin individual que est sujeto a inuencia gru-pal [ampliamente discutido en la literatura de interaccin social (vase Durlaufy Young, 2001; Durlauf, 2006; Brueckner, 2003)], como la forma ms represen-tativa (y no por ello la nica) en la que la teora econmica moderna aborda eltema de las externalidades no pecuniarias. Adems, se discuti que este tipo demodelos es susceptible de ser implementado economtricamente, y que inte-resantes esfuerzos se han realizado sobre todo en el mbito de la econometraespacial y de otros enfoques economtricos que han usado principios de la fsicaestadstica o mecnica estadstica. Finalmente, en este ensayo pusimos especialnfasis en la utilidad y las ventajas de la simulacin computacional para analizareste tipo de modelos-base sujetos a inuencia grupal (regional). Hoy en da,como se expuso en el documento, existen diversas estrategias computacionalespara modelar las externalidades: entre ellas sobresalen los modelos basados enagentes (ABM), y en especial, se indic que la validacin emprica de tales mode-los computacionales podra hoy en da ser ms accesible debido a su integracincon los sistemas de informacin geogrca.


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3. Referenciasbibliogrcas

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Refundacin de laAlcalda Indgena:

institucin representativa de losPueblos Indgenas (Maya, Garifunay Xinca)

_______________________________Rigoberto Quem-Chay 1

Introduccin

Desde 1524, los pueblos indgenas transitan y se debaten entre dos fuerzas eco-

nmicas, sociales, culturales y polticas, las cuales determinan sus lgicas y din-micas de conservacin, adaptacin y adopcin de valores propios y ajenos. Unade estas fuerzas es la imposicin colonialista desde la normatividad e institucio-nalidad del Estado. La otra fuerza es la propia, que en oposicin, fuera del ejer-cicio del poder poltico y en desventaja, mantiene demandas y reivindicacionesen cuanto a derechos individuales y colectivos2 . sta es la explicacin original dela diversidad cultural que se traduce en desigualdad y racismo, la cual ha dadolugar, por un lado, a un Estado Monocultural que acepta y genera diversidades asu conveniencia de manera declarativa, simblica y sin incidencia poltica y, porotro lado, a luchas y demandas por el reconocimiento y la autodeterminacin3.

En el marco de ese vaivn, se han desarrollado la vida social, las instituciones,las organizaciones y, en general, el Pueblo Maya; a veces, cerca del Estado y, en1 Antroplogo. Departamento de Investigaciones Econmicas y Sociales. Centro Universi-

tario de Occidente, Quetzaltenango.2 En relacin con los derechos colectivos, nos referimos a colectivo como a aquella orga -

nizacin territorial de individuos que poseen y reclaman una ciudadana diferenciada, esdecir, a ser considerados como ciudadanos con igualdad de derechos ante el Estado, perocapaces de expresar como colectivo humano su alteridad y su derecho a ser diferentescolectivamente. CANEK Observatorio Cultural. http://www.canek.info / [email protected] / + 502 2434-6655.

3 La condicin que aparece entonces como parmetro bsico para considerar que un co-

lectivo ejerce su colectividad es el ejercicio de la libre determinacin, es decir, su librecapacidad para decidir su estatus poltico, que implica: Comprensin del territorio desde lo local hacia lo regional, es decir, de abajo hacia

arriba. Capacidad para organizarse segn sus propios principios, valores, tradiciones e in-

terpretacin. Ello implica la existencia de estructuras organizativas capaces de ges-tionar dicho territorio y paralelas a las ociales (las del Estado).

Autoidenticacin, como reconocimiento y comprensin de s mismo y su pertenen-cia, representatividad y relacin con sistemas superiores.

Autonoma, o sea, su capacidad para elegir su sistema de gobierno, sus gobernantesy su propio derecho.

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mayor medida, alejados del mismo. En ambos casos, por voluntad propia o porimposicin estatal. Una conclusin general de esa situacin de ir y venir pendu-larmente, entre el abandono y la integracin, entre el racismo y la asimilacin,entre la violencia y la cooptacin, se puede resumir en que a los pueblos indge-

nas les ha ido mal, han perdido ms que ganado.

Sin embargo, lo poco ganado (mantenido, preservado o recuperado) desde elpunto de vista social, econmico, cultural y poltico puede y debe ser base fun-damental, como un punto de inexin, para revertir, cambiar y superar las con-diciones generales de desventaja en que actualmente se mantienen los pueblosindgenas. Una de estas posibilidades es la existencia y el valor de las AlcaldasIndgenas que, aunque son pocas las existentes, pueden ser el inicio de un pro-ceso de recuperacin y desarrollo desde las necesidades y posibilidades de lospueblos indgenas.

1. Alcalda Indgena: institucin ancestralLas Alcaldas Indgenas se originan en el perodo de inicio de la Colonia como unainstitucin impuesta para controlar la poblacin. Sin embargo, poco a poco, seconstituyeron en el refugio institucional, social y cultural de los pueblos indgenasante los acometimientos -muchas veces violentos- que, en el siguiente orden,han sufrido a travs del tiempo: los de los invasores, los de los criollos y los delos mestizos.

Su nmero e importancia se ha reducido paulatinamente pero, paradjicamente,

es la institucin con ms legitimidad que poseen los pueblos indgenas y conms legalidad desde el punto de vista del Estado, tal como se demuestra msadelante.

La siguiente descripcin, guardando las especicidades y distancias respectivas,as como los diversos contextos sociales y temporales, puede ayudarnos a en-tender la difcil lucha y las posibilidades de estas instituciones representativas delos pueblos indgenas para sobrevivir y superar las agresiones, la marginalidad,la transculturacin, la exclusin poltica y la pobreza que se abaten sobre ellas.

La Alcalda Indgena de Chichicastenango es un referente importante en la lucha

por los derechos territoriales y de propiedad en el municipio. Adems, junto a lasAlcaldas Indgenas de Solol, Nahual y Totonicapn, son las que ms fortalezaorganizativa y presencia mantienen. Sin embargo, es importante resaltar variosaspectos que denen su relacin con la autoridad municipal y, en general, con elpoder constituido del Estado.

En primer lugar, existe una mutua desconanza y descalicacin entre ambasautoridades. La alcalda municipal y estatal, a travs de entrevistas realizadaspor el autor de este ensayo a un miembro de la corporacin municipal (en el ao


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2009), evidenci que la ruptura de la relacin es bastante fuerte ya que la auto-ridad municipal la considera no representativa y sin mayor trascendencia hacia lapoblacin. A su vez, la autoridad tradicional -la Alcalda Indgena- considera queellos son los legtimos representantes de la poblacin indgena del municipio por-

que conservan los ttulos de propiedad de varios inmuebles que la municipalidadocial usurpa y utiliza sin tomarlos en cuenta. Tales son los casos del cementerioy del edicio donde se aloja TELGUA, entre otros. Actualmente, la Alcalda In-dgena mantiene un litigio legal contra TELGUA por la propiedad y posesin deledicio donde funciona esta entidad ya privatizada.

La Municipalidad considera que el inmueble es propiedad del municipio, que tieneel derecho de disponer sobre l y que el alcalde municipal es quien tiene la plenaautoridad para decidir su destino. Dicen que ellos son las verdaderas autorida-des porque as lo seala la ley (lo cual es falso segn las leyes del Estado quese enuncian ms adelante) y porque han sido electos por el pueblo. En cambio,

arman que las autoridades ancestrales adolecen de esa legalidad y legitimidad,y que no son democrticos por no existir la alternabilidad en el cargo.

En segundo lugar, la Alcalda Indgena ha perdido fortaleza ya que la Municipali-dad ha presionado a los alcaldes comunitarios4 para que se relacionen y depen-dan ms de las autoridades municipales que de la Alcalda Indgena. En la ltimaasamblea para el cambio de autoridades, solo asisti aproximadamente el 50%de los alcaldes comunitarios y, en lo cotidiano, se relacionan poco con la AlcaldaIndgena.

En tercer lugar, las funciones y competencias de las autoridades ancestrales se

han visto limitadas a la resolucin de algunos conictos de orden domstico, laaplicacin de la justicia Maya reducida al castigo por ciertas transgresiones quela poblacin comete, la realizacin de las festividades religiosas locales, y el co-nocimiento y control de los lmites municipales.La mayor parte de los entrevistados sealan el carcter meramente simblico dela Alcalda Indgena y sin ninguna vinculacin al proceso de desarrollo y partici-pacin que se da en distintas esferas, especialmente en el sistema de Consejosde Desarrollo.

En cuarto lugar, a pesar de que el concejal entrevistado proviene de organizacio-nes comunitarias relacionadas con los alcaldes comunitarios y ha sido capacitadopor organizaciones sociales de apoyo, mantiene una actitud hostil hacia la Alcal-da Indgena y lo an ms relevante es que, en su percepcin como autoridadmunicipal, existen dos clases de organizaciones y autoridades comunitarias: porun lado, las que mantienen una relacin estable, armnica, subordinada y depen-diente de la autoridad municipal, Alcalde y Corporacin, a travs de los proyec-tos; por otro, las organizaciones que se consideran conictivas (de repente ms

4 Los denidos en el Cdigo Municipal que antes eran Alcaldes Auxiliares y mencionadosen la Ley de Descentralizacin y otras anes.


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democrticas y legtimas) y no armonizadas con la autoridad municipal. A estasltimas se les margina, coacciona o amenaza con no participar en los proyectosque la Municipalidad utiliza clientelarmente.

En quinto lugar, se reere a la diferencia existente entre alcaldes comunitariosy alcaldes indgenas (autoridades ancestrales). Los primeros son aquellos que lapoblacin visualiza ms como parte de la autoridad municipal y no tanto comoautoridad ancestral y propia. Por esa razn, en algunos municipios se ha evitadoque los alcaldes comunitarios, antes llamados auxiliares, sean los coordinadoresde los Consejos Comunitarios (COCODES) porque, a decir de los entrevistados,su funcin tradicional ha sido la de ser interlocutores de la municipalidad, mensa-jeros, los que ejercen labor de polica y que intervienen en los conictos ocurridosen el marco de las estas locales.

En todo caso, es bien claro el hecho de que hasta el momento, en varios muni-

cipios ya no existen las autoridades ancestrales; en otros s, pero muy dbiles,sin ningn papel relevante ni participacin en el proceso de desarrollo local. Y endonde estn ms consolidadas dichas autoridades, estas se encuentran en con-icto con la autoridad local municipal y en proceso de debilitamiento.

Lo ms signicativo del caso es que se nota muy dbil el proceso de anlisis, re-exin, conocimiento y capacitacin sobre la importancia de dichas autoridadesy, por lo tanto, no son actores importantes en la denicin, articulacin y accindel desarrollo local. La comunidad organizada no se ha apropiado debidamentede esta realidad que es un referente necesario en las relaciones multi e intercul-turales para la consolidacin de la identidad Maya y para la incidencia poltica.

2. Propuesta para recuperarlas Alcaldas Indgenas

El Convenio 169 de la OIT, la Declaracin de los Derechos de los Pueblos Ind-genas de la ONU, la Constitucin de la Repblica y otras leyes nacionales, comolos Acuerdos de Paz, no se aplican adecuada y completamente; la excusa, unade tantas, es que no se han denido claramente las instituciones representativasde los Pueblos Indgenas como lo sealan las leyes mencionadas. En tanto, de

manera supletoria, el Estado se remite a otras leyes monoculturales para todolo relacionado con derechos colectivos, demandas polticas y trato a los pueblosindgenas.

Los siguientes procesos son una propuesta para la refundacin de las AlcaldasIndgenas, como un mecanismo social y poltico para avanzar en la consolidacinde la multi e interculturalidad, no desde la posicin y visin sesgada del Estado,sino desde la realidad y demandas legtimas de los pueblos indgenas. Segn elCenso del ao 2002, existen alrededor de 170 municipios de mayora indgenadonde es posible la re-creacin de estas instituciones que en momentos determi-nados y por circunstancias discriminatorias han ido desapareciendo.


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2.1 La comunidad

La comunidad, ese concepto tan abstracto para el fortalecimiento de identida-des, capacidades polticas e incidencia ante el Estado, aparece constantemente

referida en polticas pblicas, leyes, programas, formaciones, discursos polticos,etc.; sin embargo, su apropiacin e interpretacin se hace desde distintas pticase intereses. Adems, dichos espacios territoriales son escenario de dinmicasy cambios acelerados y diversos en los aspectos cultural, religioso, econmico,poltico y social.

El no tener denida a la comunidad desde el mbito territorial, cultural, de au-toridad y de competencias contribuye a la confusin legal y a la atomizacin dela organizacin social y poltica de los pueblos indgenas; imposibilita la unidady debilita los procesos identitarios. La comunidad, indenida, es vulnerable a lamanipulacin poltica, al clientelismo y afectada por el racismo, el abandono delEstado, la pobreza, la desigualdad y la injusticia. Es un problema estructural queno se puede entender y abordar desde el planteamiento sesgado y bajo ciertasformas legales que el Estado ha planteado y que ha provocado la oenegizacinde la sociedad civil y comunitaria, debilitando la identidad social, cultural, polticay territorial.Consejos de Desarrollo, asociaciones civiles, asociaciones municipales, manco-munidades, cooperativas, comits de mejoramiento y otras formas asociativasdesembocan, al nal de cuentas, dentro del mbito privado de la ley el CdigoCivil es ejemplo de ello- y no logran constituirse como espacios pblicos legtimos

ni erigirse como la representacin comunitaria. Adems, no se puede esperarcambios estructurales desde organizaciones coyunturales, legalizadas por el Es-tado.

En el tema de la Comunidad, se propone delimitarla de manera ms convenientey bajo aspectos legales. Por ello, se plantea que la comunidad sea entendidacomo la aldea y viceversa. Dentro del marco de las leyes del Estado, se proponerecuperar, recrear, revitalizar y refuncionar a las autoridades tradicionales de msarraigo histrico y social como son las Alcaldas Indgenas, con base en la unidadterritorial mnima: la aldea. En diversos estudios de campo, se ha podido com-probar que las dirigencias sociales y comunitarias saben y entienden que existie-

ron en algunas comunidades o existen en otras, las Alcaldas Indgenas y muchosindagan sobre cmo hacer para recuperarlas y darles el rol de representatividady legitimidad que otras formas organizativas comunitarias no tienen.

Tambin, para organizaciones comunitarias y sociales, se plantea un proceso es-calonado simultneo y circular de incidencia social y poltica5 con los siguienteselementos:

5 Aplicable para la refundacin de las Alcaldas Indgenas.


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a. El proceso voluntario y consciente de organizacin comunitaria-social-munici-pal.

b. El proceso voluntario y consciente de legalizacin con base en las normas jur-dicas del Estado y lo relacionado con las normas y los procedimientos propios.

c. El proceso voluntario, consciente y responsable de actora social y poltica.d. El proceso voluntario y consciente de conocimiento y toma de conciencia delcontexto social, econmico, poltico y cultural en los aspectos local, nacionale internacional.

e. El proceso de bsqueda y consolidacin de productos sociales, polticos, eco-nmicos y culturales en benecio de los pueblos indgenas.

f. El proceso de fortalecimiento de la representacin, legitimidad, interlocucin,articulacin permanente, voluntaria y consciente con otros actores sociales ypolticos.

g. El proceso voluntario y consciente de construccin, apropiacin e interioriza-cin de elementos ideolgicos y polticos.

h. El ejercicio del poder poltico, local o nacional.

Para estos ocho niveles, se debe plantear un proceso de acompaamiento y ca-pacitacin articulada a cada nivel y acorde con las necesidades de cada uno. Losprincipios del proceso de acompaamiento de este proceso formativo, paralelo ysimultneo deberan ser, como mnimo, los siguientes:

a. la permanencia,b. la integralidad,c. la sistematizacin de prcticas y saberes de la comunidad,d. la retroalimentacin,

e. la pertinencia cultural, social, econmica y de diversidad social,f. la vinculacin permanente de teora y prctica,g. la construccin de medios alternativos de educacin que articule lo popular y

lo comunitario, la pluralidad econmica y los procesos de localidad,h. la globalidad.

2.2 La convocatoria

Convocar en el marco de la aldea, de acuerdo con los principios del Convenio 169,de manera informada y de buena fe, a todos los pobladores mayores de edad (no

a los comits y grupos o fuerzas)6

para formar el Consejo Comunal o ComitCentral o Coordinadora Comunal de la aldea. De igual manera se har en lasrestantes aldeas que conforman e integran el respectivo municipio; luego, estasorganizaciones de aldea, articuladas y organizadas, formarn no una asociacinde comunidades como se contempla en el Cdigo Civil, sino la autoridad ind-gena del municipio (Alcalda Indgena y sus regidores)7.6 Se ha detectado como una constante que los comits de mejoramiento, grupos sociales,

diversas ONG, cooperativas, incluso los COCODE, etc., en la formulacin de sus objetivosy la gestin de recursos lo hacen de manera sectorial o para mbitos territoriales microy fragmentados.

7 Tomar nota del Anexo sobre Autoridades Ancestrales.


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Este planteamiento se justica legalmente ya que el artculo 66 de la ConstitucinPoltica de la Repblica plantea que el Estado reconoce, dentro de otros, a lospueblos indgenas y respeta y promueve costumbres, tradiciones, formasde organizacin social etc..

El artculo 20 del Cdigo Municipal seala que Las Comunidades8 de lospueblos indgenas son formas de cohesin social natural y como taltienen derecho al reconocimiento de su personalidad jurdica, debien-do inscribirse en el Registro Civil de la municipalidad correspondiente,con respeto de su organizacin y administracin interna que se rige deconformidad con sus normas, valores y procedimientos propios, con susrespectivas autoridades tradicionales reconocidas y respetadas por elEstado, de acuerdo con disposiciones constitucionales y legales.

El Artculo 21 dice que: Se respetan y reconocen las formas propias de re-

lacin u organizacin de las comunidades de los pueblos indgenas entres, de acuerdo con criterios y normas tradicionales o a la dinmica quelas mismas comunidades generen.

Y en el Artculo 8, se seala que los elementos del Municipio lo constituyen,dentro de otros: c) La autoridad ejercida en representacin de los habitantes,tanto por el Concejo Municipal como por las autoridades tradicionales pro-pias de las comunidades de su circunscripcin. Adems, en el artculo 18del mencionado cdigo, se garantiza el derecho de organizarse en asociacionescomunitarias: incluyendo las formas propias y tradicionales surgidasen el seno de las diferentes comunidades, en la forma que las leyes de la

materia y este Cdigo establecen. Asimismo, el artculo 55 de este Cdigoseala que El gobierno del municipio debe reconocer, respetar y promo-ver las alcaldas indgenas, cuando stas existan, incluyendo sus propiasformas de funcionamiento administrativo. (Los resaltados son nuestros).

2.3 Las competencias de la Alcalda

En ese sentido, la Alcalda Indgena del Municipio, institucionalizada, fortaleciday representativa, ser la autoridad mxima reconocida por las comunidades (al-deas) y su respectiva poblacin, y tendr como funciones mnimas las siguientes:

Velar por el cumplimiento de las leyes nacionales y especcas de los pueblosindgenas.

Orientar el desarrollo integral de los pueblos indgenas. Defender, promover y desarrollar el territorio y los valores culturales propios. Promover la unidad y el desarrollo de la respectiva comunidad lingstica. Avalar, respaldar, asesorar y acompaar a las organizaciones sectoriales, so-

8 En esta propuesta, la comunidad se reere a la aldea.


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ciales, culturales, religiosas, etc., que funcionan en el municipio: COCODE,como unidad de gestin del desarrollo y de recursos en el seno de los Con-sejos de Desarrollo; Alcaldas comunitarias, como articuladores de la funcinde la Municipalidad y la comunidad; consejos asesores indgenas, comits,

grupos religiosos diversos, etc. No participar en la poltica partidista. Promover, avalar y velar por el cumplimiento de las consultas contenidas en

el Convenio 169, la Ley de Consejos de Desarrollo, el Cdigo Municipal y otrasleyes.

Monitorear el tipo y la calidad de obras de infraestructura, prestacin de ser-vicios pblicos9, etc., que el Estado construye, y el tipo y calidad de inversinsocial que es necesaria desde el punto de vista de las comunidades. Impor-tante en este sentido es saber que Las comunidades podrn opinar sobreobras de infraestructura que las afecten, luego de que quedara en rme laparticipacin ciudadana en los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), segn

fallo de la Corte de Constitucionalidad (CC)10. Velar por el uso racional de los recursos naturales del territorio de su compe-

tencia y que son apetecibles por las empresas privadas explotadoras de losmismos y por las autoridades nacionales y locales interesadas en promoverestos intereses sin que esto signique consultas y benecios para los pueblosindgenas:

- Segn la prensa (agosto de 2009), La Comisin Nacional de Energa Elc-trica (CNE) ha autorizado 37 proyectos hidroelctricos y 2 geotrmicosque generaran 1,681 megavatios (MV).

- La explotacin sin control de piedrn en el valle de Palajunoj, Quetzal-

tenango, obliga a las autoridades a tomar acciones concretas para suregulacin11 ya que a decir de los dirigentes comunitarios, la falta decontrol provoca problemas como el que en tiempo de invierno existandeslaves y se daen los caminos.

Ser interlocutora ante el Estado y otras instancias de la sociedad nacional einternacional.

Dignicar y promover el ejercicio de los derechos colectivos y descolonizar alos pueblos indgenas:

- Evitar el clientelismo de que son vctimas por su pobreza y el aprovecha-miento que cometen hacia ellos los partidos polticos.

- Evitar la manipulacin poltica, garantizando la pluralidad poltica de susmiembros y la autonoma de la Alcalda Indgena.

- Tener la capacidad de intervenir para evitar que la pobreza y sus conse-cuencias sean utilizadas como bandera, justicacin y promocin de los

9 Seguridad, agua, infraestructura, medio ambiente, deportes y transporte son preocupa-ciones de las comunidades.

10 Prensa Libre, 15 de julio de 2009.11 elQuetzalteco, 20 de agosto de 2009.


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polticos, quienes haciendo uso de los recursos pblicos y sesgando losderechos de los pueblos indgenas sobre los mismos, aparecen como be-nefactores y con ello condicionan el agradecimiento y la sumisin de losmiembros de la comunidad en promociones polticas12.

- Evitar la cultura del regalo que se instila en toda la sociedad pobre paramantener el estado de cosas y fortalecer a las elites privilegiadas y tradi-cionales que controlan y usufructan al Estado.

2.4 Visin, misin y accin compartida

La meta sociopoltica sera buscar la consolidacin organizativa y articulada delas Alcaldas Indgenas y promover los parlamentos o consejos de principales in-dgenas por cada comunidad lingstica13, trascendiendo los lmites municipalesy departamentales, funcionando mejor la representatividad no solo en el Sistemade Consejos de Desarrollo, sino en otras entidades del Estado que han incluido,

paulatinamente, la presencia, representacin y participacin de los pueblos in-dgenas, como el Ministerio Pblico, la PDH, algunos ministerios de gobierno,CODISRA, DEMI, Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria, etc.

Un resultado importante es que construido ese espacio territorial, cultural, social,poltico y econmico, se depender menos, como ocurre actualmente, solo de losConsejos de Desarrollo, por ser un espacio en proceso de desinstitucionalizacinque se desarticula paulatinamente por las acciones asistencialistas, fragmenta-das y clientelares del gobierno de turno.

2.5 Aplicacin de la justicia mayaAlgunos elementos a considerar en este proceso de refundacin de la AlcaldaIndgena son los relacionados con el Derecho y la Justicia Mayas. En este senti-do, es importante tomar en cuenta, como mnimo, los siguientes aspectos en elorden tal como se presentan a continuacin:

constituir la autoridad y legitimarla por medio de una asamblea convocada debuena fe e informada,

denir las instancias encargadas del conocimiento del derecho propio y laaplicacin de la justicia maya,

capacitarlas en las leyes nacionales, entender las normas indgenas, aplicar la prevencin, documentarla, llevar a cabo un juicio comunitario para denir las sanciones,

12 La Unin Europea (UE) aportar 6.3 millones de euros (73.5 millones de quetzales) pormedio del Programa Mundial de Alimentos (PMA) para combatir el hambre en Guatema-la.

13 La Academia de Lenguas Mayas y la Ley de Idiomas Mayas son base jurdica sucientepara la denicin de las comunidades lingsticas de Guatemala.


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establecer sancin de resarcimiento y compensacin, hacer trabajo comunitario, el acta ha sido un instrumento muy importante en todas las comunidades

indgenas, lo que signica que hay que enfatizar en esto, capacitar, darle

importancia y consolidarla como un instrumento legalizador y legitimador.

2.6 Condiciones

Garantizar que la consolidacin de las instituciones representativas que exigeel Estado, las leyes nacionales e internacionales, se construya de manera am-plia, informada, de buena fe y en el pleno ejercicio de la autodeterminacin.

El proceso no implica cambios constitucionales. En principio, adecuarse a lasleyes del pas, y en ltima instancia, promover cambios legales ante el Con-greso de la Repblica.

Aprovechar los convenios internacionales raticados por Guatemala en mate-ria de pueblos indgenas. La aldea y el municipio, por ser elementos materiales de identicacin colecti-

va, sern las bases territoriales y de competencias de las Alcaldas Indgenas. Un primer objetivo ser promover la refundacin, el fortalecimiento y la con-

solidacin de las Alcaldas Indgenas, convocando y conformndose a y con larepresentacin de las aldeas y stas convocando y conformndose a y con larepresentacin de caseros, cantones, parajes, etc., en aproximadamente 170municipios, aquellos que el Censo del ao 2002 fueron determinados como depoblacin mayoritariamente indgena.

Un segundo objetivo ser organizar las Alcaldas Indgenas por comunidades

lingsticas mayas y conformar los respectivos Concejos de autoridades. Aestos Concejos se sumarn los garfuna y xinka, haciendo un total aproxi-mado de veinticuatro. Y estos Concejos, proporcionalmente, conformarn elParlamento Indgena Nacional.

2.7 Conceptos

En relacin con los derechos colectivos14, nos referimos a colectivo como a aque-lla organizacin territorial de individuos que poseen y reclaman una ciudada-na diferenciada, es decir, a ser considerados como ciudadanos con igualdad dederechos ante el Estado, pero capaces de expresar como colectivo humano sualteridad y su derecho a ser diferentes colectivamente.

La ciudadana diferenciada se dene entonces como el conjunto de relacionessociales, econmicas, jurdicas y polticas representativas, reconocidas o no al dade hoy por el sistema ocial, pero que dan sentido de pertenencia y de unidadterritorial a un grupo humano, ya sea ste pluri o mono cultural y que sea dife-

14 Varios de los conceptos aqu enunciados y utilizados han sido elaborados por CANEK Observatorio Cultural. http://www.canek.info / [email protected] / + 5022434-6655.


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renciado de las otras formas de relacin propias de los otros grupos humanos queconforman el resto de unidades territoriales dentro de un mismo Estado.

El respeto por la ciudadana diferenciada signica que el colectivo puede crear

sus propias instancias de representacin, instituciones pblicas y mecanismosde tributacin anes a las diferencias de su colectividad simblicas, materialesy sociopolticas- e, incluso, a que estas instituciones junto con el territorio y susrecursos naturales sean gestionadas poltica y administrativamente de forma au-tnoma por los representantes del colectivo.

Un punto importante y clave para identicar a los colectivos es la comprensindel territorio como variable cohesionadora de la colectividad. La identidad del co-lectivo reside entonces en la interpretacin (ancestral e histrica) y capacidad degestin del territorio a partir de sistemas propios de representacin y de toma dedecisiones, as como en la proteccin y desarrollo de sus estructuras organizati-

vas. En conclusin, podemos armar que un colectivo, ms all de sus diferenciasculturales internas, se caracteriza por concentrarse alrededor de una institucio-nalidad o ente rector propio y local o regional que regula las relaciones, y repre-senta a los individuos que lo componen fuera y dentro de un espacio territorial.

2.8 Qu derechos colectivos hay?15

Profundizar en la reexin y puesta en comn sobre los derechos colectivos delos pueblos indgenas es una necesidad poltica para efectos de reivindicacionesy cambios en el Estado. Por ello, se plantean los siguientes derechos colectivos

como un punto mnimo y de inicio para este proceso:

A la representatividad y participacin en la vida poltica. A la libertad, paz y seguridad. A la autonoma, autodeterminacin, autogobierno. A la propiedad y posesin del territorio y patrimonio natural. Al patrimonio cultural y a los smbolos de identidad.

15 CANEK Observatorio Cultural. http://www.canek.info / [email protected] / +502 2434-6655.


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Gobernabilidad enterritorios en disputa1____________________Mario Sosa2

En el enfoque que se presenta en esta ponencia, se concibe la gobernabilidadcomo un proceso poltico basado en un acuerdo aceptado, con relacin a princi-pios, normas y objetivos de bien comn que rigen el marco y las posibilidades deaccin de los sujetos-actores y sus liderazgos, al interior de un territorio jurdica

y polticamente establecido y en el cual el Estado constituye el ente llamado agarantizarla. En este marco, la gobernabilidad alude a una expresin que privi-legia la accin gubernamental, lo pblico institucional, y su real o potencial e-cacia y legitimidad para hacer prevalecer dichos principios (equidad, solidaridad,dignidad, democracia, soberana, entre otros), normas (el respeto inalienablea los Derechos Humanos, por ejemplo), objetivos (de desarrollo sostenible, departicipacin, etctera), y prevenir u orientar las demandas, conictos, etc., porprocedimientos adecuados y orientados a su satisfaccin y solucin. Hace refe-rencia a la capacidad del Estado para hacer viables y efectivas sus decisiones ypolticas, cuyas consecuencias son la aceptacin ciudadana o su impugnacin pordiversos mecanismos.

La gobernabilidad encuentra sus posibilidades y limitaciones en estructuras eco-nmicas, sociales, polticas y culturales en las cuales se desarrollan relaciones,prcticas y concepciones contradictorias, entre otras aquellas que privilegian los

1 Esta ponencia surge, se documenta y fundamenta en la investigacin Gestin ambien-tal y gobernabilidad local, encargada por el IARNA al INGEP, la cual fue coordinadapor el autor de esta ponencia y donde participaron como investigador Carlos Quezaday como asistente Luis Gaytn, entre febrero de 2008 y junio de 2009. Constituye unasntesis que recupera un conjunto de elementos correspondiente a la temtica de semi-nario y sacrica datos empricos, procesos y casos documentados, as como una riqueza

analtica, crtica y propositiva contenida en dicho informe publicado en el ao 2009.2 Investigador de tiempo completo en el INGEP-URL. Antroplogo por la USAC y maestroen antropologa social por la USAC y la Universidad de Oslo, Noruega. Docente de laEscuela de Historia de la USAC. Autor de publicaciones diversas, entre las cuales se en-cuentran: Rupturas y construccin de poder en Santiago Atitln (Serjus, 1998),ProcesocomunitarioysistemadeclasicacintnicaenPrimaveradelIxcn (USAC, 2003), Un Estado otra Nacin (coautor con Belinda Ramos, INGEP, URL, 2008),Gobernabilidad y gestin ambiental en territorios en disputa (coautor con CarlosQuezada, IARNA-INGEP, URL, 2009). Ha participado en procesos de acompaamiento,organizacin y formacin poltica de organizaciones de desarrollo y del movimiento socialguatemalteco.

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intereses individuales sobre los colectivos, la productividad y el crecimiento eco-nmico sobre el desarrollo humano sostenible. Pero, adems, cuando nos aden-tramos en los mbitos locales y regionales de nuestro pas, puede delinearseun proceso que se desarrolla en una constante disputa de territorios, que no es

exclusiva y que se expresa en la conictividad que hoy congura el proceso deAmrica Latina, que no solamente es poltico e ideolgico, sino que tambin esla bsqueda de control econmico y geoestratgico de territorios con recursosnaturales, mercados y posiciones de carcter estratgico, en tanto fuentes deacumulacin de capital y espacios para controlar vastas regiones que, inclusive,estn determinando los cursos de la gobernabilidad regional.

Un elemento principal que impacta decididamente en las posibilidades de gober-nabilidad en los territorios locales y regionales en clara disputa por sus recursos,es el modelo econmico imperante, el cual se desarrolla principalmente sobreuna estructura agraria concentradora de la tierra y con fuerte desigualdad en el

acceso a medios de produccin y capital para poblacin campesina e indgena,fuerzas productivas dependientes y atrasadas, orientado y dependiente del mer-cado internacional en su calidad de productor de materias primas. Es un modeloque se adeca no solamente a ese papel, sino a los vaivenes de la demandainternacional y a los ejes principales de acumulacin que hoy resultan ser tres:a) la instalacin y expansin de megacultivos para la produccin de agrocom-bustibles y aceites (palma africana, pin, caa de azcar, otros); b) la explo-tacin minera y petrolera; y c) los megaproyectos -tal es el caso de las grandesrepresas ligadas a la distribucin y al servicio de energa que representa altasganancias, carreteras como la Franja Transversal del Norte (FTN) y los proyectosetno-eco-tursticos de alto impacto como el Parque de los Cuatro Balam para la

regin de Petn. (Para ampliar, ver El Observador, 13 al 19).

Esto hace que determinados territorios sean ms apetecibles y de disputa para laampliacin de acumulacin de capital en el campo y, ligado con ello, los negocioscomplementarios -construccin de carreteras, transporte, servicios, generaciny distribucin elctrica, ecoturismo, trco de maderas preciosas- que estn ge-nerando la reaccin organizada de comunidades y pueblos que se sienten ame-nazados por el despojo, el desplazamiento forzoso, y los daos en sus tierrasy territorios. Todo ello, en un marco de dbil regulacin y estmulos perversospara la reapropiacin de la tierra, cobros risibles de regalas (1% en el caso de laminera), expulsin de poblacin, nuevos factores como el narcotrco, conic-tividad histrica, relegacin de necesidades sociales, entre otros aspectos.

Estamos, entonces, ante un proceso de reconguracin de territorios regionalesy locales a partir de la disputa de sus recursos, y con ello, de un conjunto deprocesos que generan mayores presiones y que son ms sensibles en territoriosregionales congurados como reas protegidas o regiones como la FTN, espe-ccamente en el territorio Ixil, Ixcn, las Verapaces, Izabal, o en Petn y elOccidente del pas.


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Estamos, adems, ante un modelo apoyado y promovido por el Estado, a travsde polticas que se asientan en esta orientacin del modelo econmico, desdedonde estn siendo determinadas, en buena medida, las posibilidades de gober-nabilidad en estos territorios puesto que las posibilidades de respuestas creativas

y proactivas que se desarrollan desde lo local y nacional en materia de gestinambiental o de alternativas productivas, por ejemplo- resultan limitadas e insu-cientes para generar opciones de desarrollo y no evitan la conictividad generadapor dicho modelo. As, son las respuestas reactivas, entre las cuales dominan lasacciones de resistencia a proyectos de carcter minero, hidroelctrico y a formasde organizacin del territorio como el caso de las reas protegidas, reaccionesque intentan frenar procesos depredadores de los recursos y las condicionesambientales y de las cuales estn surgiendo -como creacin o recuperacin- con-cepciones y prcticas que constituyen una reapropiacin simblica y poltica delterritorio.

Un segundo elemento se reere al Estado, su institucionalidad, su poltica. Lagobernabilidad, como condicin para lograr la aplicacin de polticas pblicas,requiere de una institucionalidad estatal que las haga posibles. En este sentido,la gestin gubernamental se enfrenta a graves e histricas condiciones de inequi-dad social que, reproducidas por un rgimen y modelo econmicos excluyentes,y un ejercicio de poder contradictorio con sus propios parmetros formales dejusticia, democracia, participacin y dilogo, con poderes fcticos que se impo-nen en instituciones y territorios, generan procesos de conictividad y un crculosistmico que hace de la gobernabilidad una condicin vulnerable y endeble.

En este marco, el Estado presenta serias dicultades para conducir los procesos

y los actores hacia una gobernabilidad democrtica, basada en garantas cons-titucionales a la ciudadana y en relaciones polticas de dilogo, negociacin yacuerdo, para generar las bases ticas y las articulaciones institucionales, polti-cas y sociales que impulsen la cooperacin en la poltica pblica, en los distintosniveles y mbitos. En esa misma direccin, los entes encargados de intermediar yrepresentar a la ciudadana en sus distintas expresiones -tal es el caso de los par-tidos polticos- presentan problemas fundamentales para lograr tales funciones,mientras las instituciones estatales no logran encauzar e incorporar en buenamedida las demandas de los sectores implicados en los procesos de gobernabili-dad, varios de los cuales se sienten excluidos de las decisiones, recursos, etc., eincurren en medidas de distinto orden, incluidas aquellas que tienden a confron-tar y transgredir la legalidad establecida.

Ms all de las debilidades en materia de poltica pblica, por ejemplo en la am-biental, uno de los principales problemas es que no existe complementariedadni coherencia en la implementacin de una poltica ambiental en otros mbitosde la poltica gubernamental: economa, energa y minas, por ejemplo. El Es-tado, en general, desarrolla una poltica que sacrica lo ambiental al favorecerlas mismas, lo cual se logra establecer en ejemplos como: la expansin de laproduccin de caa, palma africana, minera, produccin hidroelctrica, etc., que


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independientemente de su justicacin productivista, presenta serios cuestiona-mientos ticos, polticos, nancieros y ambientales. Contrariamente, la polticaeconmica, como sucede con la minera, termina imponindose sobre la polticaambiental, y al concretarse en territorios en disputa, se convierte en un factor y

argumento que provoca conictividad desde y hacia los proyectos mineros, quese agrava en tanto las polticas de dilogo y negociacin presentan desprestigioante los actores sociales, y que se suman a las dicultades estatales para com-prender o considerar los distintos procesos sociales que impugnan la polticapblica desde lo local y lo regional.

En el territorio local, resalta una presencia dbil o eventual de la instituciona-lidad, sin mayor impacto y cuestionada por la ciudadana. O como en el casode las reas protegidas, presenta el problema del reconocimiento referido a laexistencia de comunidades previo a la declaracin de reas protegidas, en cuyascondiciones se abre paso la confrontacin entre una lgica procedente de lo na-

cional y otra lgica procedente desde sujetos tnicos asentados y relacionadoshistricamente con tales territorios.

As se pueden ubicar contradicciones entre el Estado que se adeca, facilita y es-timula un modelo productivo que lo hace entrar en contradiccin con sus propiosprincipios y mandatos constitucionales, con lo cual genera una fuente de conic-tividad y una gobernabilidad sociopoltica y ambiental dbil, decitaria y tendien-te a crisis en territorios locales y regionales. Asimismo, se registra contradiccinentre la construccin de una gobernabilidad procedente de lo local basada en elinters comn desde la perspectiva comunitaria y municipal- frente a la gober-nabilidad nacional basada en intereses cuestionados desde la tica, las polticas

y las nanzas estatales-, imponindose la segunda, no obstante que podran ydeberan ser complementarias.

En muchos casos, la llegada y operacin en territorios locales/regionales de com-paas transnacionales o extra locales, por un lado ha generado respuestas aglu-tinadoras de la poblacin, la cual ha manifestado rechazo hacia tales compaasy las polticas nacionales de concesin, lo que ha estimulado que en alrededorde treinta municipios se realicen procesos de consulta ciudadana para establecersu decisin con respecto a la presencia y actividad de estas empresas3. Talesprocesos evidencian la negativa de la poblacin hacia la explotacin, especial-mente minera, y constata que desde la perspectiva y el proceso en el territoriolocal existen intereses comunes (aunque tambin intereses perversos) y recursosnaturales locales que se deben preservar. Y tales consultas, que podran ser en-tendidas como parte de procesos de gobernabilidad desde el territorio y actoreslocales (comunidades, organizaciones sectoriales, gobiernos municipales), sonasumidas por los poderes centrales como casos de ingobernabilidad, toda vezque contradicen leyes y polticas que son del inters de poderes econmicos ypolticos extraterritoriales y de perspectivas productivistas, economicistas. Esto,

3 En marzo de 2011, cincuenta consultas haban sido realizadas y en todas ellas se hizomaniesto el rechazo a la actividad minera y, en algunas, a proyectos hidroelctricos.


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evidentemente, pone en duda la pretendida gobernabilidad desde los poderescentrales y extraterritoriales.

La mayor parte de actores y sujetos que confrontan tales manifestaciones del

modelo econmico y de la poltica pblica dominante, lo hacen desde la recu-peracin de un sentido de pertenencia e identidad tnica y reapropiacin delterritorio, reivindicando derechos humanos particularmente colectivos, propiosde los pueblos y comunidades indgenas, aunque no solamente-. Desde ah,resaltan procesos de resistencia a las caractersticas del modelo y a las polticasinstitucionales que le acompaan como expresin de la disputa de intereses,inclusive antagnicos sobre los territorios y los recursos-, en los cuales partici-pan sujetos crticos que cuestionan el tipo de desarrollo promovido y justicadodesde lo global-nacional, sujetos que adems se expresan a travs de sus formasde autoridad, liderazgo y representacin comunitaria, sectorial e institucional;que demandan y reivindican derechos a la informacin y al conocimiento, a la

defensa/resistencia y al benecio para s de los elementos de la naturaleza, ascomo la aplicacin de instrumentos jurdicos. Desde ah, se encuentran procesosde apropiacin o reapropiacin social, econmica, tnica y poltica del territorio,que se maniestan como resistencia ante expresiones del modelo econmico yde la institucionalidad pblica.

Ambos son procesos que explicitan planteamientos, estrategias incluidos el di-logo y la negociacin, capacidades organizativas y polticas, y gestiones proac-tivas en materia ambiental, que logran incorporar la participacin de comuni-dades, gobiernos municipales, organizaciones sociales, iglesias, diversas ONG,como se observa en varios casos donde adems se ha generado una estructura

de gobernabilidad democrtica, con legitimidad, basada en la consulta, discusiny toma de decisiones compartida, con posibilidades para el desarrollo, por ejem-plo, de un sistema de gestin ambiental local coherente con el territorio localy efectivo en sostenimiento, ampliacin de posibilidades e impactos, si es quelogra percibir los incentivos necesarios; pero al mismo tiempo, vistos y asumidoscomo signos de ingobernabilidad por el poder centralizado del Estado y de laselites dominantes.

Estamos ante procesos de disputa por territorios -por apropirselos para produciren una lgica de acumulacin o crecimiento econmico o por resistir a las formasde producir bienes y servicios-, que combinados con un ejercicio dbil, decientey contradictorio de la institucionalidad pblica -y tambin de las institucionalida-des empresarial y social-, ms que lograr gobernabilidad democrtica, producenefectos contrarios: conictividad social, agraria y ambiental, con una tendencia amantenerse y en algunos territorios a incrementarse. Los avances organizativos,polticos y territoriales de las acciones de resistencia, sumados a la respuesta re-presiva del Estado en varios casos signicativos, generan una situacin propensaal agravamiento de dicha conictividad y, por consiguiente, de condiciones deingobernabilidad que al mismo tiempo y contradictoriamente, persigue la institu-cionalidad estatal, por cierto, en vano.


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En este sentido, las posibilidades del desarrollo, la gestin ambiental y la go-bernabilidad en estos territorios pasan por reconocer la complejidad econmica,social, tnica y poltica que los constituye y, como parte de sta, los procesos, su-jetos, actores, valores simblicos, usos, etc., que hacen racionales y entendibles

tales procesos de ingobernabilidad o gobernabilidad alternativa, dependiendo delpunto de vista o intereses desde donde se observen.

Sipacapa: un caso ilustrativo de gobernabilidadalternativa desde el territorio local

Sintticamente, en Sipacapa asistimos a un proceso en el cual se trasciende laresistencia al proyecto minero Marlin, de la empresa Montana Exploradora, subsi-diaria de Goldcorp: la movilizacin se traduce en una manifestacin democrticay participativa, asentada en los procesos histricos de consulta comunitaria y enla gura de consulta presente en diversas normativas del pas: Cdigo Municipal,

Ley de Consejos de Desarrollo, Convenio 169 de la OIT.

Es un proceso en el que, desde los valores, normas y objetivos denidos y aplica-dos localmente, los actores locales hegemnicos han identicado y cuestionadoel tipo de desarrollo maniesto con el proyecto minero, la apropiacin de losrecursos de un territorio que reivindican como propio y los posibles efectos quepuedan generarse, al mismo tiempo que han optado por otro desarrollo que partede la identicacin de sus necesidades y potencialidades.

Tales actores han desarrollado una estrategia mantenida y coherente, basadaen la legalidad y los procedimientos de participacin como ciudadanos y puebloindgena por cierto, incluyente de comunidades mestizas-, de lucha por el podermunicipal, de cuestionamiento a las relaciones de poder econmico y polticomaniestas, de impugnacin y resistencia a la minera en aspectos que resultancuestionables y, en ese marco, se enfrentan con una forma de acumulacin inten-siva de capital, como apropiacin y explotacin de recursos naturales.

Asimismo, han tenido como referente el autorreconocimiento a ser sujetos de lasdecisiones pblicas, de la gestin de recursos y de sus condiciones de existencia;han reconocido y potenciado sus formas de autoridad, liderazgo y representa-cin que se articulan en el gobierno municipal, al mismo tiempo que cuestionan

determinadas formas de intermediacin y representacin como la de los partidospolticos, as como las formas verticales y autoritarias que emanan de la insti-tucionalidad estatal centralizada. Demandan y reivindican derechos y normasnacionales relativas a los pueblos indgenas, la informacin y el conocimiento, ladefensa/resistencia y el benecio de los elementos de la naturaleza, entre otros.

En la localidad, entonces, se ha congurado un proceso dual, ntimamente rela-cionado y contradictorio con el de gobernabilidad.


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Por un lado, una estructura local: cimentada esta en la comunidad y sus formasde organizacin y decisin que registran su expresin ms importante y funda-mental en la consulta comunitaria como forma de democracia participativa ydirecta, como ejercicio que reivindica autonoma local, social y poltica, tnica

en buena medida. Por otro lado, en sus expresiones de representacin poltica,parte de las cuales se articularon en un comit cvico que congura un nuevo go-bierno municipal que hoy constituye una articulacin de dicha base comunitaria,otros actores sociopolticos locales y las autoridades municipales, que asumeny gestionan los espacios de descentralizacin creados por el Estado (consultascomunitarias, COCODE, COMUDE, gobierno municipal) para resolver democrti-camente la conictividad y surgir como actores representativos. Una estructurasociopoltica que propugna por la salida de la actividad minera del territorio, queimplementa acciones hacia un desarrollo concebido y deseado desde lo local, yque reivindica la existencia de un sujeto colectivo con representacin unicada:al pueblo Sipakapense, como consolidacin de un esfuerzo que se origina al mis-

mo tiempo que fortalece la identidad tnica, la cual se articula explcitamente concontenido tnico-cultural, y como prctica y discurso sociopolticos vinculados almunicipio, identidad que en buena medida se potencia a partir de la defensa delterritorio.

Es un proceso que presenta una estrategia de gobernabilidad democrtica, ba-sada en la consulta, discusin y toma de decisiones compartidas que se registrano sin contradicciones e imperfecciones- de manera permanente en el mbitodel gobierno municipal, la cual permite que el proceso transcurra por senderos enlos cuales la representacin sociopoltica es garantizada, donde la comunicacin yla gestin de demandas desde las comunidades y sectores, se abre paso.

Trascendiendo la visin institucionalista y estatista de la gobernabilidad proce-dente del poder nacional, el caso de Sipacapa implica un proceso de participaciny representacin, de conanza y credibilidad, de legalidad y legitimidad; ecaciay capacidad para tomar decisiones y resolver conictos, todo ello como dinmicasiniciales y progresivas, factores de los cuales adolece, por negacin o inexisten-cia, la pretendida gobernabilidad desde el mbito nacional.

Dicha estructura, expresiones y orientaciones sociopolticas procedentes de lolocal, constituyen la base de un acuerdo hegemnico por el cual pasa cualquierposibilidad de relacin poltica e institucional, y establece el marco de lo que esposible hacer en el territorio local, lo cual implica a la poltica gubernamental. Esdesde este proceso que se abren posibilidades para hacer efectiva una gestinambiental que se encamine a lograr resultados de sostenibilidad ambiental, porejemplo.

Desde fuera, el proceso de globalizacin expresado como uno de sus aspectos,el ms importanteen la intensicacin de la apropiacin de territorios localescon disposicin de recursos, para garantizar la acumulacin global de capital


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centrada en las corporaciones transnacionales, se impone a los intereses y nece-sidades nacionales y locales.

Desde el mbito nacional, se realiza un proceso de gobernabilidad en donde apa-

rece la poltica minera, en buena medida condicionando la poltica ambiental y deseguridad. No obstante, tambin desde el mbito nacional, se encuentran leyesy surgen resoluciones jurdicas de la Corte de Constitucionalidad, que avalanprocedimientos, mecanismos, instancias sociales y polticas que fundamentanel proceso de gobernabilidad desde lo local, pero tambin una normativa queimpide que el deseo y decisin local tengan un carcter vinculante, como en ladecisin local contra la exploracin y explotacin minera. Al mismo tiempo, abreposibilidades para permitir el avance en la perspectiva de desarrollo y gestin derecursos que se est perlando en el municipio. En este sentido, la gobernabilidad-como expresin que privilegia la accin gubernamental, lo pblico institucionaly su real o potencial ecacia y legitimidad para hacer efectivas sus polticas- se

encuentra en un estado incipiente, y sus concreciones institucionales, que actandesde lo local y desde lo nacional, presentan debilidades e incapacidades paralograr aceptacin ciudadana y para abrir la posibilidad de una gestin pblicanecesaria y coherente con las condiciones sociotnicas, polticas y ambientalesdel territorio local.

En estos territorios en disputa, se observa ingobernabilidad para el impulso deproyectos productivos de alto impacto debido a que se carece de acuerdo social,con base no solamente a la le

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Tercer y cuarto seminario internacional de política social: Políticas públicas y participación ciudadana para el desarrollo territorial