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REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS, ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES ESCUELA DE DERECHO
APLICABILIDAD DE LAS NORMAS MIGRATORIAS DEL MERCADO COMÚN
DEL SUR (MERCOSUR) EN LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Trabajo Especial de Grado para optar al título de Abogado
Meléndez, Carlos
C.I. 20.529.096
Tutor: Abog. Humberto Ortiz
Maracaibo, Diciembre 2013
II
APLICABILIDAD DE LAS NORMAS MIGRATORIAS DEL MERCADO COMÚN
DEL SUR (MERCOSUR) EN LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Trabajo Especial de Grado para optar al título de Abogado, presentado por:
___________________________ Meléndez Moreno, Carlos Alberto
C.I V-20.529.096
III
DEDICATORIA
La presente tesis se la dedico a mis padres, gracias a ellos he llegado adonde estoy y les
estoy eternamente agradecido.
Carlos
IV
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a Dios por haberme dado la oportunidad de estudiar y culminar esta
maravillosa carrera.
A mis padres por el apoyo moral y económico a través de todo este trabajo y toda la
carrera.
Al profesor Humberto Ortiz, no solo por ser mi tutor y guiarme en el tema, sino además
por ser un excelente profesor y profesional que siempre supo cómo mantenerme
enganchado en sus clases y sacar lo mejor de mí.
A la profesora Milagros Quijada por su guía y orientación para el desarrollo correcto del
presente trabajo de grado.
A todos mis compañeros de promoción y de carrera que de alguna u otra forma
contribuyeron a la realización de esta Tesis.
Carlos
V
ÍNDICE GENERAL
Pág. TÍTULO………………………………………………………………………….. II DEDICATORIA………………………………………………………………… III AGRADECIMIENTO…………………………………………………………... IV INDICE GENERAL…………………………………………………………….. V INDICE DE CUADROS………………………………………………………… VII RESUMEN………………………………………………………………………. VIII CAPÍTULO I. EL PROBLEMA……………………………………………….. 1 Planteamiento y Formulación del Problema………………………………………. 1 Objetivos de la Investigación……………………………………………………... 7
Objetivo General……………………………………………………………….. 7 Objetivos Específicos…………………………………………………….……. 7
Justificación de la Investigación……………….………………………………….. 8 Delimitación de la Investigación………………………………………………….. 9 CAPÍTULO II. MARCO TEÓRICO…………………………………………... 11 Antecedentes de la Investigación…………………………………………………. 11 Bases teóricas……………………………………………………………………... 18
Generalidades sobre el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)…………….. 18 Normas Migratorias……………………………………………………………. 20 Normas Migratorias Relacionadas con la Libre Circulación de Personas…….. 22
Derecho de Desplazamiento………………………………………………... 25 Extensión del Permiso……………………………………………………… 29
Normas Migratorias Relacionadas con los Controles Integrados de Fronteras……………………………………………………………………......
30
Cooperación Transfronteriza……………………………………………….. 32 Transito Vecinal Fronterizo………………………………………………… 34
Normas Migratorias que Regulan la Residencia de Nacionales………………. 36 Residencia…………………………………………………………………... 37 Seguridad Social……………………………………………………………. 38 Reconocimiento Educativo…………………………………………………. 39
Bases legales………………………………………………………………………. 42 CAPITULO III. MARCO METODOLÓGICO……………………………….. 44 Tipo de investigación……………………………………………………………... 44 Diseño de la investigación………………………………………………………… 45 Técnica de recolección de datos………………………………………………….. 46 Técnica de análisis de datos………………………………………………………. 47
VI
CAPÍTULO IV. RESULTADOS………………………………………………. 49 Análisis y Discusión de los Resultados…………………………………………... 49 1.1.Determinación de la aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con
la libre circulación de las personas entre Estados miembros del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela……………………………………………………………………...
50 1.2.Descripción de la aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con
los controles integrados en las fronteras en Estados del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela……………….
63 1.3.Examinar la aplicabilidad de las normas migratorias que regulan la residencia
de nacionales de los Estado partes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela…………………...
76 59 CONCLUSIONES………………………………………………………………. 89 RECOMENDACIONES………………………………………………………… 91 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS………………………………………… 93
VII
ÍNDICE DE CUADROS
Pág. Cuadro 1. Matriz de análisis………………………………………………………. 43
VIII
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA UNIVERSIDAD RAFAEL URDANETA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS, ADMINISTRATIVAS Y SOCIALES ESCUELA DE DERECHO
RESUMEN
APLICABILIDAD DE LAS NORMAS MIGRATORIAS DEL MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR) EN LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
Autores: Br. Carlos Meléndez
Tutor: Abog. Humberto Ortiz Fecha: Noviembre 2013
La investigación se dirigió a analizar la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela; tomando como referencia los acuerdos emanados del Mercado Común del Sur sobre libre circulación de las personas entre países del MERCOSUR (MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 18/08), los controles integrados en las fronteras (MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 5/93), incluyendo el tránsito vecinal fronterizo (MERCOSUR/CMC/DEC. N° 18/99 y MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 14/00) y la residencia de nacionales MERCOSUR/CMC/DEC. N°20/12); así como la Ley de Extranjería y Migración (2004) y la Ley Orgánica de Identificación (2006). El estudio fue descriptivo, documental con diseño bibliográfico. Se utilizaron fuentes documentales, analizadas utilizando la hermenéutica jurídica. Los resultados indicaron que en la República Bolivariana de Venezuela, es necesario establecer una institucionalidad transfronteriza a través de la creación de una base jurídica que propicie la cooperación y confiera las competencias respectivas a las autoridades locales, municipales y regionales.
Palabras Clave: Normas, Migratorias, MERCOSUR, Venezuela, Libre Circulación. Correo Electrónico: [email protected]
IX
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene como objeto analizar la aplicabilidad de las normas
migratorias del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en Venezuela, ya que es escasa la
información sobre su aplicabilidad en los países integrantes del MERCOSUR, lo cual limita
el conocimiento jurídico sobre el tema migratorio nacional y regional. Así mismo esta
investigación tiene como finalidad esclarecer un poco el tema migratorio nacional ya que
existen conflictos entre las normas venezolanas y las emanadas por el grupo subregional.
En el mismo orden de ideas, en el Capítulo I se abarca el planteamiento del
problema en relación a la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado Común del
Sur, y se indican los objetivos a estudiar como lo son: 1) Determinar la aplicabilidad de las
normas migratorias relacionadas con la libre circulación de las personas entre Estados
miembros del MERCOSUR en la República Bolivariana de Venezuela, 2) Describir la
aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con los controles integrados en las
fronteras en Estados del MERCOSUR en la República Bolivariana de Venezuela y 3)
Examinar la aplicabilidad de las normas migratorias que regulan la residencia de nacionales
de los Estados partes del MERCOSUR en la República Bolivariana de Venezuela.; su
justificación estará basada en que se pueden esclarecer los vacíos de información, para
minimizar la incertidumbre entre la población y los organismos migratorios sobre cómo la
adición al bloque del Mercado Común del Sur afecta las operaciones diarias de inmigración
y emigración en el país.
X
Respecto al Capítulo II se hace referencia a los antecedentes y se desarrollan
generalidades sobre el Mercado Común del Sur, las normas migratorias en general y las
normas migratorias relacionadas con cada objetivo. Todo se encuentra plasmado en la
matriz de análisis que a su vez cuenta con los autores y leyes que van a fundamentar dichos
objetivos.
Sigue el Capítulo III el cual estudia el tipo de investigación, además del diseño
utilizado para lograr la obtención de los resultados que la presente tesis se plantea. También
se describe la técnica de recolección los datos para fundamentar el trabajo y la técnica para
analizar dichos datos.
Por último, en el Capítulo IV se realizará el desarrollo de los objetivos planteados y
se observaran los conflictos entre la ley venezolana y la mercosureña. Luego de haber
analizado los resultados se establecerán conclusiones sobre el tema para luego dar
recomendaciones.
XI
1
C A P Í T U L O I
E L P R O B L E M A
Planteamiento y Formulación del Problema
En el siglo XXI el entorno mundial ha experimentado un proceso de cambios
económicos y sociales que ha conducido a los Estados hacia nuevas políticas de integración
regional. La globalización, el multiculturalismo y la modernidad llevan una relación
compleja que exige estas transformaciones para evitar ser marginados en el plano global y
ser parte de la dinámica competitiva.
La proliferación de la Unión Europea y los Tratados de Libre Comercio de los países
norteamericanos llevaron a los países suramericanos a buscar una nueva alianza económica
para estar en condiciones de participar de forma proactiva en un entorno altamente
competitivo, dando origen a la conjunción de un grupo de países en torno a una estrategia
comercial. Esta alianza se vio consolidada con el Mercado Común del Sur.
El Mercado Común del Sur, conocido comúnmente como MERCOSUR, es un
esquema subregional entre sus países originalmente miembros que incluyen Argentina,
2
Brasil, Paraguay y Uruguay, observándose la incorporación posterior de Venezuela a este
grupo económico cuyo objetivo es lograr la libre circulación de bienes, personas y
servicios, con una política comercial común y estrategias macroeconómicas similares. El
Mercado Común del Sur se define a sí mismo de la siguiente manera:
“Los Estados Partes que conforman el MERCOSUR comparten una comunión de valores que encuentra expresión en sus sociedades democráticas, pluralistas, defensoras de las libertades fundamentales, de los derechos humanos, de la protección del medio ambiente y del desarrollo sustentable, así como su compromiso con la consolidación de la democracia, la seguridad jurídica, el combate a la pobreza y el desarrollo económico y social con equidad.” (www.MERCOSUR.int, 2013)
Dentro de las distintas regulaciones consideradas dentro de los acuerdos del Mercado
Común del Sur, se encuentran los que normalizan los desplazamientos migratorios entre los
países miembros, por cuanto las transformaciones políticas y económicas han generado un
aceleramiento de la movilidad de personas en la región sudamericana. De acuerdo con
Zubriggen y Mondol (2010), esta dinámica migratoria entre los países miembros del
Mercado Común del Sur, ha conducido a nuevas formas y estructuras de las sociedades,
repercutiendo directamente en los procesos de desarrollo de cada uno de los países y la
región en su conjunto, lo cual obliga a un análisis de las leyes referidas a la materia, a fin de
adaptar la materia jurídica a las exigencias de la dinámica social.
Las normas migratorias representan de acuerdo con Zubriggen y Mondol (2010),
regulaciones migratorias activas y coordinadas a nivel regional relacionadas con la libre
circulación de las personas entre países del Mercado Común del Sur, los controles
3
integrados en las fronteras y la residencia de nacionales; las cuales se han considerado
esenciales para la promoción del desarrollo integral. Sin embargo, y a pesar de la evidente
repercusión que el fenómeno migratorio en la dinámica de las relaciones jurídicas de la
sociedad, es escasa la información sobre su aplicabilidad en los países integrantes del
Mercado Común del Sur, lo cual limita el conocimiento jurídico sobre el tema migratorio
nacional y regional.
En la última década, la República Bolivariana de Venezuela ha buscado la
integración económica y diplomática entre sus vecinos latinoamericanos. Parte esencial de
este proyecto incluyó la entrada de Venezuela al Mercado Común del Sur. Venezuela vio
materializada sus intenciones al ser incluido como miembro pleno el 12 de agosto del 2012.
Con la reciente entrada de Venezuela al Mercado Común del Sur, se evidencia la necesidad
de adecuar las normativas internas a los fines de compartir la misma agenda política de
integración subregional con la denominada plataforma Mercado Común del Sur.
Sin embargo, señala Barrios (2011), que la República Bolivariana de Venezuela
para ello requiere analizar la aplicabilidad que tienen las normativa ya enunciadas por el
Mercado Común del Sur en el contexto del ordenamiento jurídico, especialmente porque
aun cuando existen esfuerzos de armonización en este ámbito, se reconoce que aún existen
normas que no estén insertas en una lógica de desarrollo subregional.
Si bien el Mercado Común del Sur se encarga principalmente de acuerdos
comerciales, incluye una serie de acuerdos culturales, educativos y diplomáticos. Entre
4
estos acuerdos se encuentran acuerdos migratorios y de libre residencia, como por ejemplo
el Acuerdo de Residencia para los Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR,
Bolivia y Chile. Este acuerdo, aprobado en el 2002 y a los cuales se adhirieron Perú y
Ecuador en el año 2011, establece en su artículo 4 que con la Cédula de Identidad de su
país de origen podrán ser admitidos en cualquier país miembro del Mercado Común del
Sur.
Esto fue reforzado en el año 2008 con el Acuerdo sobre Documentos de Viaje de los
Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados, donde se le dio validez a una
variedad de documentos de las naciones firmantes, como por ejemplo la Libreta Cívica de
Argentina, el Documento Nacional de Identidad de Perú, y cédulas (tanto nacionales como
extranjeras) de varios Estados. Esto entra en conflicto directo con el artículo 7 de la Ley de
Extranjería y Migración Venezolana (2004), la cual versa lo siguiente: Los extranjeros y
extranjeras, a los fines de su admisión, ingreso, reingreso y permanencia en el territorio de
la República, deben estar provistos de un pasaporte válido y vigente (…)”.
De igual manera, existe un conflicto con el artículo 7 de la Ley Orgánica de
Identificación (2006), que indica lo siguiente: “Los extranjeros y extranjeras se
identificarán mediante su pasaporte (…)”; lo cual hace necesario estudiar con detenimiento
cada normativa migratoria emanada del Mercado Común del Sur para verificar su
aplicabilidad en el contexto jurídico venezolano.
5
Ante lo mencionado, se destaca que en contraposición, los líderes de los Estados
miembros de Mercado Común del Sur han sido claros con sus intenciones de lograr la libre
circulación de personas dentro de todo el subcontinente sudamericano, sin necesidad de
pasaporte, no solo a ciudadanos integrantes del bloque, lo cual estaría contraviniendo las
disposiciones internas de la República Bolivariana de Venezuela.
En el mismo Acuerdo sobre Documentos de Viaje de los Estados Partes del
MERCOSUR y Estados Asociados, los firmantes consideran que: ...“Resulta conveniente
perfeccionar la normativa MERCOSUR relativa a los Documentos que habilitan el tránsito
de personas en el territorio de los Estados Parte... con miras a generar las condiciones para
la libre circulación de las personas....”.
Estos planteamientos jurídicos de leyes emanadas del Mercado Común del Sur
relacionadas con la libre circulación de las personas entre países del Mercado Común del
Sur, el tránsito vecinal fronterizo, la residencia de nacionales y los controles integrados en
las fronteras, entran contraposición con las normas internas venezolanas, lo cual conduce a
considerar un análisis exhaustivo de la materia, lo cual puede dar origen a la no
aplicabilidad de las mismas.
Esta situación originaría una divergencia entre las normativas aprobadas por el
Mercado Común del Sur, y las prácticas migratorias de la República Bolivariana de
Venezuela, lo cual redundaría en la falta de armonización de las reglamentaciones
aprobadas en el grupo de países, implicando la falta de adhesión a las disposiciones legales
6
establecidas, siendo ello contraproducente para la dinámica requerida por la relación
multibilateral establecida entre los países.
La ausencia de información produce que esta situación se mantenga en las
condiciones actuales, lo cual perjudicaría la posibilidad de una integración exitosa de la
República Bolivariana de Venezuela, a las condiciones estipuladas por los países de la
región, siendo ello desfavorable para el logro de los objetivos planteados en materia
migratoria, así como para el establecimiento de los mecanismo multi y/o bilaterales entre
los países miembros. Todo lo antes mencionado, conduce a la formulación del problema de
la investigación, dirigido a responder a la siguiente interrogante:
¿Cuál es la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela?
7
Objetivos de la Investigación
Objetivo General
Analizar la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela
Objetivos Específicos
Determinar la aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con la libre
circulación de las personas entre Estados miembros del MERCOSUR en la República
Bolivariana de Venezuela.
Describir la aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con los controles
integrados en las fronteras en Estados del MERCOSUR en la República Bolivariana de
Venezuela.
Examinar la aplicabilidad de las normas migratorias que regulan la residencia de
nacionales de los Estados partes del MERCOSUR en la República Bolivariana de
Venezuela.
8
Justificación de la Investigación
A partir de la entrada de Venezuela en el Mercado Común del Sur en el año 2012,
se espera que se comiencen a aplicar una serie de tratados de reciprocidad diplomática que
ya existen dentro del bloque subregional. Si bien la motivación detrás de esta unión es
primordialmente económica, estos tratados influyen en la legislación interna de los Estados
firmantes. Por ello, este estudio cuenta con relevancia científica al proporcionar una
referencia documental, jurídica y sistemática para determinar la aplicabilidad de las normas
migratorias del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de
Venezuela
Desde el punto de vista práctico, la investigación se justifica pues al determinar la
aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la
República Bolivariana de Venezuela, se pueden esclarecer los vacíos de información, para
minimizar la incertidumbre entre la población y los organismos migratorios sobre cómo la
adición al bloque del Mercado Común del Sur afecta las operaciones diarias de inmigración
y emigración en el país.
La justificación de la investigación se halla basada en esta influencia de un órgano
externo y el efecto que esta nueva unión va a tener sobre la legislación venezolana,
específicamente sobre el tema de la migración de personas. Es un tema novedoso, ya que
Venezuela es un miembro reciente del Mercado Común del Sur y por tanto, existen varias
9
normas del cuerpo suramericano que no han sido implementadas aún. De allí surgen
interrogantes e inquietudes sobre los conflictos que estas nuevas normas puedan traer.
Por ende, se resalta el valor social del estudio, por cuanto al tratarse de la materia
migratoria, involucra a todos los ciudadanos que por razones migratorias tengan que acatar
o no las disposiciones vigentes en el Mercado Común del Sur, razón por la cual es esencial
considerar la información sobre la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela.
En el ámbito metodológico, la presente investigación se justifica al ser un
antecedente para futuras investigaciones sobre el papel del Mercado Común del Sur en la
legislación venezolana, además de ser útil para aclarar el papel de los organismos
subregionales en los Estados que los integran; proporcionando una referencia de la
metodología documental aplicada.
Delimitación de la Investigación
Este trabajo de investigación se encuentra inmerso en la esfera del Derecho
Internacional, específicamente en el Derecho Internacional Público. De igual forma, existen
elementos de Derecho Administrativo dentro de la investigación. Para realizar el estudio se
considera el período comprendido entre Enero de 2013 y Octubre de 2013.
10
El trabajo está sustentado en los planteamientos de Zubriggen y Mondol (2010), así
como en los acuerdos emanados del Mercado Común del Sur sobre libre circulación de las
personas entre países del MERCOSUR (MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 18/08), los controles
integrados en las fronteras (MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 5/93), incluyendo el tránsito
vecinal fronterizo (MERCOSUR/CMC/DEC. N° 18/99 y MERCOSUR/CMC/DEC. Nº
14/00) y la residencia de nacionales MERCOSUR/CMC/DEC. N°20/12); así como la Ley
de Extranjería y Migración (2004) y la Ley Orgánica de Identificación (2006).
11
C A P Í T U L O II
M A R C O T E Ó R I C O
Antecedentes de la Investigación
Seguidamente, se señalan algunos estudios relacionados con las normas migratorias,
las cuales sirven de referencia para tener el conocimiento de los estudios previos en el área.
Por ello, se reseñan sus resúmenes y hallazgos más relevantes, los cuales además sirven
como referencia para comparar los resultados al momento de responder al objetivo centrado
en determinar la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela.
Navarrete, Rosa y Laurette (2009) realizaron un estudio titulado: " Las migraciones
humanas en el MERCOSUR: Una mirada desde los derechos humanos". El objetivo fue
analizar el impacto de las migraciones humanas en el Mercado Común del Sur. La
investigación fue de tipo documental, con diseño bibliográfico. Se emplearon fuentes
documentales referidas a las normas migratorias. Los datos fueron analizados en su
contenido.
12
Los resultados indicaron que los países del Mercado Común del Sur integran un
sistema migratorio cuya historia se puede considerar que ha estado presente desde su
consolidación como naciones independientes. Los países que integran el Mercado Común
del Sur han compartido movimientos poblacionales a lo largo del tiempo. Las fronteras
nacionales delineadas por el proceso independentista, en muchos casos, dividieron regiones
económicas y culturales que tenían vínculos históricos importantes, y los movimientos de
poblaciones se convirtieron entonces en migraciones internacionales.
Los movimientos a través de varias de las fronteras entre estos países fueron
intensos. Una vez que se consolidaron las naciones independientes, las desigualdades de
sus economías implicaron que algunas regiones se convirtieran en centros de recepción de
inmigrantes mientras que otras fueran origen de emigraciones. En otras situaciones los
intercambios de población fueron corrientes en ambos sentidos. La migración regional de
los países que integran el Mercado Común del Sur tiene una larga tradición y su perfil ha
evolucionado acompañando los cambios que han impactado en la situación económica de
los países y los episodios políticos que tuvieron como consecuencia emigraciones y exilios
políticos.
Como resumen, se puede decir que los movimientos regionales tienen un
crecimiento muy lento y mantienen un impacto demográfico constante a lo largo de las
diferentes décadas que hemos observado. La existencia del Mercado Común del Sur no ha
tenido consecuencias importantes sobre los flujos migratorios, ni en su orientación ni en su
ritmo, y su situación parece estar más bien relacionada con las asimetrías económicas de los
13
procesos de desarrollo y con los avatares económicos y políticos de cada uno de los países.
Por el contrario, se concluye que en las últimas décadas se ha observado una reorientación
importante de los migrantes de la región hacia los países desarrollados, fundamentalmente
hacia España en el último decenio.
Este estudio muestra algunos efectos de las migraciones de los habitantes de los
países que integran el Mercado Común del Sur, denotando que las consecuencias no son
visibles por la ausencia de suficientes individuos interesados en migrar hacia dichos países,
sin embargo, informó sobre las condiciones migratorias lo cual sirve a los efectos de
determinar la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela.
Del mismo modo, Bologna y Falcón (2009) llevaron a cabo un estudio titulado:
"Migración y desplazamientos de población entre países del MERCOSUR: estado
alrededor del 2000 y cambios en la década del 90. El objetivo se centró en analizar la
migración y desplazamientos de población entre países del Mercado Común del Sur. La
investigación es fue tipo documental con diseño bibliográfico. Se analizaron fuentes
documentales.
Los resultados indicaron en cuál dirección opera la selectividad en cuanto a las
categorías poblacionales de las que provienen los migrantes, e indica el aporte que ellos
hacen al país de destino, siendo la principal fuente de datos de cada país estudiado. El
interés de analizar este periodo, se centró en que todos los países del área Mercosureña,
14
sufrieron las consecuencias de las medias de ajuste estructural implementadas en la década
del 90’ por sus respectivos gobiernos, ajustes que de alguna manera tuvieron consecuencias
sobre los desplazamientos de población dentro del área seleccionada para la presente
investigación. La migración internacional ha tenido un rol preponderante en los procesos de
construcción de las poblaciones de los países de América Latina.
El estudio antes mencionado, aportó información sobre la migración en los países
del Mercado Común del Sur, informando sobre los desplazamientos de población, lo cual
se relaciona con el objetivo de examinar la aplicabilidad de las normas migratorias
relacionadas con la libre circulación de las personas entre países del Mercado Común del
Sur en la República Bolivariana de Venezuela.
Por su parte, Rubio (2010) realizó un estudio titulado: "Régimen jurídico de los
trabajadores migrantes venezolanos frente a los escenarios de integración subregional". El
objetivo fue analizar el fenómeno migratorio y la protección jurídica de los trabajadores
migrantes venezolanos en los Estados miembros de la Comunidad Andina (CAN) y el
Mercado Común del Sur, en específico Colombia y Argentina. Así pues se aborda la
evolución de la migración, considerada en sus inicios como un proceso interoceánico y en
la actualidad (2010) inter e intra-regional. La metodología utilizada para el desarrollo de
la investigación fue descriptiva y documental, mediante un diseño bibliográfico, con la
utilización de fichas de trabajo, la observación documental y el uso de la hermenéutica
jurídica, basado en un análisis cualitativo de los datos recabados.
15
En el estudio se indican como Argentina y Colombia presentan atractivas
oportunidades para los trabajadores migrantes venezolanos derivados de los compromisos
asumidos en el marco de la Comunidad Andina y el Mercado Común del Sur. A su vez, se
estudiaron los compromisos internacionales en materia de migración laboral existentes en
Venezuela con respecto a los nacionales de tales Estados. Luego de ello, se concluyó que
en el seno de estos organismos se procura que el trabajador migrante y sus familias cuenten
con condiciones de vida y de trabajo óptimas, incorporándose en sus normas los estándares
establecidos en los Convenios Fundamentales del Trabajo, por ser normas de Ius Cogens
laboral internacional y del mismo modo, las normas internacionales sobre trabajadores
migrantes emanadas de la OIT.
El estudio antes mencionado, se consideró un aporte por cuanto informó sobre las
condiciones bajo las cuales los trabajadores pueden migrar y establecerse en otro país
miembro del Mercado Común del Sur, lo cual sirve de referencia al momento de analizar la
aplicabilidad de las normas migratorias que regulan la residencia de nacionales de los
Estados partes del Mercado Común del Sur en la República Bolivariana de Venezuela.
También Novick (2010) realizó un estudio titulado: "Migraciones y MERCOSUR:
"Una relación Inconclusa". El estudio fue documental con diseño bibliográfico. Se
analizaron fuentes documentales en su contenido. Se emplearon fuentes documentales, y se
analizaron en su contenido. Los resultados indicaron que a diferencia de lo que ocurre con
la clásica libertad de locomoción, restringida al interior del territorio de un Estado, la
16
libertad de circulación que aquí tratamos importa el derecho a la emigración y a la
inmigración en el plano internacional.
La inmigración de personas incide en el mundo del trabajo, en los muy variados
supuestos donde el extranjero es ocupado para realizar tareas en el territorio de un estado
del cual no es nacional. En muchos casos, se encontrarán al amparo de un régimen o
condición jurídica especial. Pero cuando no se dan estos supuestos especiales de protección
internacional, y la persona voluntariamente sale del territorio de cuyo estado es nacional,
para ir a desempeñar una actividad laboral en otro territorio, tal situación queda
comprendida en la figura del llamado empleo migrante.
El estudio antes mencionado aporta información sobre las condiciones de
inmigración de los trabajadores en el Mercado Común del Sur, indicando que existen
lagunas de información; lo cual apoya la necesidad de ampliar la información existente,
siendo ello posible a través del objetivo de este trabajo enfocado en determinar la
aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la
República Bolivariana de Venezuela.
Todas las investigaciones citadas, ampliaron la información sobre las condiciones
migratorias en el Mercado Común del Sur, lo cual sirve de referencia para ampliar la
comprensión del tema en estudio, además de facilitar resultados que son un soporte a los
fines de responder al objetivo general del estudio centrado en determinar la aplicabilidad de
17
las normas migratorias del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República
Bolivariana de Venezuela.
18
Bases Teóricas
Generalidades Sobre el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)
De acuerdo con el Portal Oficial de MERCOSUR, el Mercado Común del Sur surge
como una alternativa de alianza entre la República Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
suscribieron el 26 de marzo de 1991 el Tratado de Asunción, creando el Mercado Común del
Sur, MERCOSUR, que constituye el proyecto internacional más relevante en que se encuentran
comprometidos esos países. (2009, www.MERCOSUR.int)
En el mismo documento antes mencionado, se señala que las cuatro naciones que
conforman el Mercado Común del Sur y ahora recientemente Aceptada Venezuela,
comparten una comunión de las libertades fundamentales, de los derechos humanos, de la
protección del medio ambiente y del desarrollo sustentable, así como su compromiso con la
consolidación de la democracia, la seguridad jurídica, el combate a la pobreza y el
desarrollo económico-social en equidad. Con esa base fundamental de coincidencias, los
socios buscaron la ampliación de las dimensiones de los respectivos mercados nacionales, a
través de la integración, lo cual constituye una condición fundamental para acelerar sus
procesos de desarrollo económico con justicia social, siendo ello la base del Mercado
Común del Sur.
19
Así, el objetivo primordial del Tratado de Asunción (1991) es la integración de los
cuatro Estados Partes, a través de la libre circulación de bienes, servicios, así como factores
productivos, el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política
comercial común, la coordinación de políticas macroeconómicas, sectoriales y la
armonización de legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del
proceso de integración.
Bloch e Iglesias (2002) expresan que el Tratado de Asunción no dejó estructurada la
configuración específica de las instituciones que funcionarían como parte del Mercado
Común del Sur, por lo cual se asevera la mayor significación de este protocolo para
establecer las divisiones funcionales del Mercado Común del Sur, así como definir las
características de flexibilidad intergubernamental; concluyéndose que cuenta con
suficientes órganos para el estadio inicial del proceso.
Expone el Portal Oficial de Mercado Común del Sur (2009), que en la Cumbre de
Presidentes de Ouro Preto, de diciembre de 1994, se aprobó un Protocolo Adicional al
Tratado de Asunción - el Protocolo de Ouro Preto - por el cual se establece la estructura
institucional del Mercado Común del Sur y se lo dota de personalidad jurídica
internacional. Se puso fin al período de transición, en tanto se adoptaron los instrumentos
fundamentales de política comercial común que rigen la actividad migratoria.
20
Normas Migratorias
Respecto a las normas migratorias, Ruiz (2005) afirma que las mismas comprenden
el conjunto de disposiciones de derecho público que regulan el tránsito internacional de
personas (nacionales y extranjeros); establece las modalidades y condiciones a que se
sujetará el ingreso, permanencia o estancia y salida de extranjeros y lo relativo a la
emigración y repatriación de nacionales.
Por su parte, Silva (2007) afirma que históricamente, la migración era regulada por
medio de las legislaciones nacionales. Con el incremento en la movilidad global, los
Estados han comenzado a cooperar entre sí, de forma que han comenzado a dictarse normas
internacionales sobre este tema. A nivel internacional, esta especialidad jurídica persigue la
resolución de los problemas derivados del tránsito internacional de personas, y su objeto se
ha visto reducido al derecho administrativo en lo que toca a la categorización de
extranjeros; regulación de entrada, salida y trámites de permanencia.
Para Daunes (2009), una cuestión central y de vital importancia a nivel global,
resulta ser el tránsito de personas de un país a otro, que se ostenta como el mayor desafío
para los gobiernos de la comunidad internacional, aún más al plantearse fundamentado
desde la perspectiva de los derechos humanos, e instaurar como argumento el inalienable
ius peregrinandi para obligar a los Estados a respetar y garantizar los derechos de los
migrantes de manera justa y equitativa.
21
García (2009) afirma que las normas migratorias como su nombre lo indica es el
conjunto de regulaciones que determinan las formas legales para producirse un traslado a
otro país. Para entender la migración es menester discernir entre dos acciones sociales: una
de expulsión y otra de recepción de los sujetos que operan el fenómeno. Cuando las
personas abandonan su residencia habitual, por cualquier factor, para establecerse en otro
país o región, se habla de emigración. Razón por la cual, al enfrentar la praxis migratoria al
derecho, se provoca el nacimiento del Derecho Migratorio, quien utiliza su experiencia
dogmática e histórica en las operaciones cognitivas desarrolladas por los migrantes, a fin de
guiar su conducta, la aplicación de las normas y el actuar de las instancias jurisdiccionales
ya sea en configuración nacional o internacional.
La Organización Internacional para las Migraciones (OIM, 2009), indica que las
normas migratorias pertenecen al derecho internacional migratorio, el cual es la rama del
derecho que, encontrándose en constante dinamismo, opta por pretender fijar límites a las
autoridades tradicionales de los Estados en materia de migración, basado en los
compromisos y las responsabilidades de cooperación trasnacional, sosteniendo el
predominio del derecho internacional sobre el nacional.
Zubriggen y Mondol (2010), agregan que las normas migratorias internacionales
consisten en el conjunto de disposiciones emanadas en el derecho migratorio internacional
como respuesta a la cooperación internacional. En términos básicos, se relaciona con las
responsabilidades y compromisos internacionales que los Estados han adquirido. Estos
compromisos y responsabilidades fijan límites en la autoridad tradicional que los Estados
22
tienen sobre asuntos de migración. Un principio fundamental es que el derecho
internacional prevalece sobre el derecho nacional. Esto significa que un Estado no puede
basarse en una disposición de su legislación nacional para evitar una responsabilidad bajo
el derecho internacional.
Expresa el mismo autor que, estas normas que regulan los fenómenos que afectan a
la población en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y distribución en el territorio
nacional, la aplicación de las políticas poblacionales o demográficas, incluyendo la
migración de personas, la condición o situación jurídica de extranjeros durante su estancia
en el mismo, así como la emigración y repatriación de los nacionales.
Por tanto, las normas migratorias representan el conjunto de disposiciones con valor
jurídico emanadas del Mercado Común del Sur, enfocadas en regular la materia migratoria.
Para efectos de este estudio, se consideran los planteamientos de Zubriggen y Mondol
(2010), a los fines de determinar la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela.
Normas migratorias relacionadas con la libre circulación de las personas
Cardesa (2007) afirma que la entrada en vigor del Acuerdos sobre Residencia para
Nacionales de los Estados Parte en el MERCOSUR en julio de 2009 marca un hito en el
camino todavía inconcluso hacia el establecimiento de una libre circulación de personas en
23
el proceso regional de integración económica emprendido hace veinte años por los países
del Cono Sur.
Explica el mismo autor, que el Acuerdo reconoce a los nacionales de dichos países
los derechos de desplazamiento, residencia y acceso a las actividades económicas en
igualdad de condiciones a los nacionales del Estado al que se desplazan. Sin embargo, la
combinación de lagunas normativas estructurales y el endémico déficit jurídico
institucional del Mercado Común del Sur ponen en entredicho la plena realización y
efectividad de la libre circulación de personas entre sus Estados Parte.
Para Novick, Hener y Dalle (2005) el proceso de integración económica regional
emprendido por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en los inicios de la década de los
noventa. El Mercado Común del Sur, se fundamenta en la consecución de un mercado
común, que se define sobre la base de una unión aduanera, y la libre circulación de bienes,
servicios y factores productivos entre los Estados miembros. Uno de los ámbitos en los que
este desfase entre objetivos de la integración económica y los instrumentos jurídicos
puestos en marcha para su consecución se demuestra con mayor claridad es el objetivo de
la instauración de una libre circulación de personas en el Mercado Común del Sur.
Boccia-Paz (2006) afirma que en realidad, como mencionan muchas exposiciones
de motivos, la libre circulación de personas es esencial para conseguir una profundización
de la integración. No sólo es esencial sino que es apenas el reconocimiento de un hecho
histórico: en términos sociales y culturales. Estas fronteras han sido siempre muy porosas,
24
traspasadas permanentemente por corrientes migratorias (sea por razones económicas o por
exilios políticos), por intercambios culturales de diverso tipo y por el turismo.
Por otro lado, afirma el autor antes mencionado, que para ciertas actividades
culturales de masas, especialmente para la música pero también para alguna producción
mediática, las fronteras son transparentes y traspasadas casi sin obstáculos. Las fronteras
también han sido porosas para mantener los vínculos entre organismos militares y de
seguridad.
Kratochwil (2008) enumera un mínimo de cinco instancias de la migración
transfronteriza donde interviene la dinámica del proceso de integración: la motivación y
preparación para el acto de salida; el proceso de traslado y cruce de frontera; la instalación
en el otro estado parte; el retorno y/o la revinculación al país de origen; y la movilidad
hacia o desde un tercer país.
Como se ve, la libre circulación en el marco de un proceso de integración tiene un
contenido más denso que el mero traslado físico de un país a otro que debe ser acompañado
de las normas y las políticas adecuadas. Un síntoma de este reconocimiento parece haber
inspirado la exención de tasas para la regularización de nacionales del Mercado Común del
Sur. Aquella enumeración señala además otro aspecto, que es el contenido de la migración
dentro de un proyecto de integración en un sentido más que económico. No es sólo la
migración para integrar la mano de obra al mercado demandante: un aspecto poco tratado
es la integración cultural o política de los migrantes.
25
Desde el criterio de Zubriggen y Mondol (2010), partiendo de una mera referencia
implícita a dicho objetivo en el Tratado de Asunción, que sólo menciona el objetivo de la
consecución de una libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, los
Estados miembros han ido adoptando de forma progresiva medidas de armonización de la
regulación del cruce de frontera de los nacionales de los Estados miembros, la coordinación
de los sistemas nacionales de seguridad social y el reconocimiento mutuo de las titulaciones
técnicas y universitarias. Sin embargo, este conjunto fragmentario de disposiciones
Mercosureñas tendentes a facilitar la circulación de las personas en su condición de factores
productivos de la economía no aborda todavía una de las cuestiones consustanciales a una
auténtica libertad circulatoria en el marco de un proceso de integración económica.
En este orden de ideas, de acuerdo con el Acuerdo sobre documentos de viaje de los
Estados Partes del MERCOSUR y Estados asociados, de 30 de junio de 2008 (Decisión
CMC nº 18/08), se deben considerar las siguientes normas migratorias, que son objeto de
revisión en este estudio al abordar la libre circulación de las personas entre los países del
MERCOSUR:
a) Derecho de desplazamiento: Cardesa (2007) señala que el desarrollo normativo del
derecho de desplazamiento llevada a cabo por los Estados Parte y los órganos del Mercado
Común del Sur se ha centrado en la regulación común de la documentación que habilita al
cruce de fronteras 2 y de los controles fronterizos propiamente dichos. De conformidad con
la normativa adoptada, los ciudadanos del Mercado Común del Sur pueden salir del
26
territorio de un Estado Parte para entrar en el territorio de otro, pasando sucesivamente por
el control fronterizo del Estado de salida y el del Estado de entrada.
Explica la Decisión CMC nº 18/08 que para ello, el ciudadano MERCOSUR deberá
estar en posesión de alguno de los documentos acreditativos de su identidad y nacionalidad
y que aparecen enumerados en el anexo del Acuerdo sobre documentos de viaje de los
Estados Parte del MERCOSUR y Estados asociados.
De acuerdo con esta decisión, complementariamente, debe rellenar la denominada
Tarjeta de Entrada y Salida (TES) que, con el sello de las Autoridades Migratorias del
Estado de salida y el de entrada, servirá respectivamente como registro de entrada y de
salida. Mención especial merece la regulación del denominado tránsito vecinal fronterizo,
establecida en la Decisión CMC nº 18/99, relativa al Tránsito Vecinal Fronterizo entre los
Estados Parte del MERCOSUR y Decisión CMC nº 14/00, relativa a la Reglamentación del
Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Parte del MERCOSUR.
Por su parte, Kratochwil (2008) afirma que de acuerdo con tales decisiones, los
ciudadanos nacionales de un Estado Parte o sus residentes legales, nacionales de otro país
del Mercado Común del Sur, que se encuentran domiciliados en localidades contiguas de
dos o más Estados Parte, pueden solicitar la obtención de una credencial de Tránsito
Vecinal Fronterizo (TVF). La posesión de dicha credencial, que no sustituye a los
documentos contemplados en el Acuerdo sobre documentos de viaje, permite a su titular
27
cruzar la frontera con destino a la localidad contigua del país vecino, mediante un
procedimiento ágil y diferenciado de las otras categorías migratorias.
De acuerdo con el artículo 2 de la Decisión CMC nº 18/99, una vez cruzada la
frontera, el titular de la credencial podrá circular libremente dentro del área de cobertura
geográfica delimitada por los Estados Parte colindantes mediante acuerdos bilaterales o
trilaterales dentro de un plazo que, por lo general, en concordancia con el artículo 4 de la
decisión mencionada no excede de setenta y dos horas.
Del mismo modo, Pellegrino (2008) señala que la normativa del Mercado Común
del Sur que incide en el derecho de desplazamiento aborda en esencia la armonización de
las legislaciones internas en los ámbitos materiales antes indicados, es decir, control de
fronteras y documentación que habilita al cruce de fronteras, con el fin de facilitar la
circulación transfronteriza de los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR. En
este sentido, el marco normativo del Mercado Común del Sur relativo a dichos ámbitos
materiales dista mucho de la regulación existente en materia de derecho de desplazamiento
en el contexto de la integración europea, donde la libre circulación de personas, desprovista
ya de la condicionante del ejercicio de una actividad económica, se ejerce en el marco del
denominado espacio de libertad, seguridad y justicia.
También, Villa (2009) indica que el ejercicio del derecho de desplazamiento por
parte de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia que no tengan la
nacionalidad de ninguno de los Estados Miembros no está sometido a más condición que la
28
de la posesión de un documento de identidad o un pasaporte válidos. Las regulaciones del
Mercado Común del Sur se muestran sensiblemente flexibilizadas sobre los controles en el
cruce de las fronteras interiores entre los Estados Partes y su tendencia al espacio de
libertad, seguridad y justicia implica, precisamente, la supresión de los controles sobre las
personas en el cruce de las fronteras interiores.
De conformidad con su art. 14, el Acuerdo sobre Residencia para los Nacionales de
los Estados Parte entró en vigor el 28 de julio de 2009, después de que los cuatro Estados
Parte comunicaran formalmente su ratificación al Gobierno de Paraguay, casi siete años
después de su adopción. La importante demora de su entrada en vigor. Este acuerdo
armoniza los regímenes jurídicos nacionales de los Estados en materia de concesión de la
residencia legal a los ciudadanos MERCOSUR que deseen residir y ejercer una actividad
económica en su territorio.
Para Zubriggen y Mondol (2010), el Acuerdo contempla la concesión de un permiso
temporal de residencia a los nacionales de cualquier Estado Parte del Mercado Común del
Sur que dirijan su solicitud a la autoridad consular o migratoria competente. Merece ser
destacado que el Acuerdo únicamente exige que la solicitud sea acompañada de
documentación acreditativa de la identidad y nacionalidad de la persona, de la ausencia de
antecedentes policiales, judiciales o penales y, en su caso, de certificación médica.
Cumplidos estos requisitos, el Estado de acogida deberá conceder inicialmente un permiso
de residencia temporal, de una vigencia de dos años.
29
b) Extensión del Permiso: Pérez (2005) indica que la decisión del Mercado Común del
Sur sobre residencia establece que dentro de los noventa días anteriores al vencimiento del
permiso temporal, su titular puede solicitar la renovación del permiso que, de ser
concedido, es un permiso de residencia permanente. Desde el punto de vista de las
formalidades a cumplir para la tramitación de la residencia permanente, sólo se añade frente
a la documentación exigida para el permiso temporal, la acreditación de medios de vida
lícitos que permitan la subsistencia del peticionante y su grupo familiar conviviente.
Así pues, según Zubriggen y Mondol (2010), pueden beneficiarse además del
nacional de un Estado Parte del Mercado Común del Sur, los miembros de su familia, con
independencia de la nacionalidad de los mismos 19. No obstante, el Acuerdo no ofrece una
definición concreta del concepto de familia, por lo que habrá que estar a la solución que en
cada caso establezca la legislación de los Estados Parte, y de la interpretación que de la
misma hagan los tribunales nacionales.
Por tanto, se evidencia que en materia de normas migratorias relacionadas con la
libre circulación de las personas, es importante considerar las normativa referidas al
desplazamiento y extensión del permiso, por lo cual se consideran estos aspectos a los fines
de responder al objetivo general centrado en examinar la aplicabilidad de las normas
migratorias relacionadas con la libre circulación de las personas entre países del
MERCOSUR en la República Bolivariana de Venezuela; siendo considerados como
soporte los planteamientos de Zubriggen y Mondol (2010), así como las disposiciones del
30
MERCOSUR sobre libre circulación de las personas entre países del MERCOSUR
(MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 18/08).
Normas migratorias relacionadas con los controles integrados en las fronteras
López (2005) afirma que la zona o área de frontera es una extensión geográfica
acotada y próxima al límite internacional. En general, es una franja cuya superficie no
excede algunas decenas de kilómetros a ambos lados de la frontera. En cambio, la región
fronteriza abarca una extensión mayor respecto a las anteriores, donde el programa o las
acciones conjuntas se definen generalmente para ser aplicadas a jurisdicciones políticas
internas de cada país, como son los estados, las provincias, entre otros.
Explica el autor, que la eliminación de restricciones al comercio y la tendencia a
armonizar las políticas macroeconómicas tienen efectos sobre las actividades económicas
propias de la frontera. En la frontera se produce una discontinuidad de los elementos
caracterizantes de las economías como son la moneda, los precios relativos y la oferta de
bienes, también pueden modificarse la disponibilidad de factores y otras características de
los sistemas socioeconómicos nacionales que limitan en la frontera. Asimismo se verifican
diferencias de importancia variable entre dichas zonas o regiones fronterizas y el resto del
país, resultante de los efectos emergentes de su condición limítrofe.
Novick (2005) expresa que los acuerdos de integración pueden sincerar la actividad
fronteriza, pero requieren de inversiones y de medidas de facilitación. Al liberalizarse los
31
flujos de bienes, de personas y de otros factores de la producción, puede estimular el
desarrollo productivo y comercial y, eventualmente, aumentar y diversificar la oferta de
servicios en el área fronteriza binacional, sobre la base de la especialización y de la
complementación. Las desarticulaciones administrativas y operativas entre las agencias e
instituciones radicadas en la frontera y las nacionales, producen debilidad en los entes
locales para promover las actividades del área cuyos intereses pueden, en oportunidades,
presentarse en pugna con los nacionales.
Pérez (2005) indica que las políticas económicas de los países contiguos,
generalmente no armonizadas, provocan en la zona de influencia fronteriza movimientos
importantes, por momentos desordenados y con tensiones frecuentes en las que el
contrabando, la migración ilegal, el entorpecimiento del transporte y los conflictos en el uso
de los recursos naturales constituyen manifestaciones recurrentes. Sin embargo, más allá de
estas tensiones, también atraen poblaciones que se adaptan al estilo de vida propio de la
frontera: comercian, tienen relaciones sociales y en ocasiones utilizan sus servicios en
forma cooperativa y espontánea; generalmente, en un marco de absoluta informalidad
establecido por la costumbre, y donde la ética de las transacciones tiene su propia escala de
valores.
Zubriggen y Mondol (2010), expresan que las diferentes realidades que
generalmente caracterizan a las áreas de frontera en relación al resto de los territorios
nacionales, particularizan y condicionan un espacio físico donde deberán resolverse
operativamente los mecanismos funcionales que se derivan de las políticas binacionales de
32
integración, tales como: aplicación y control de las regulaciones de transporte de carga,
fletes y seguros, normas de sanidad, tráficos fronterizos, trámites aduaneros, migraciones y
seguridad, entre otros.
Agrega que la organización permanente de intercambios educativos y deportivos, de
encuentros artísticos, ferias de libros y de artesanías, congresos destinados a evaluar la
contemplación de los sistemas de salud, los convenios académico-científicos en pro de la
protección conjunta del medio ambiente, del patrimonio histórico cultural y del turismo son
puntos insoslayables de una agenda tentativa que pretenda abordar la cuestión de la unidad
fronteriza. Ello incluye considerar los siguientes aspectos:
a) Cooperación Transfronteriza: De acuerdo con Maguid (2005), la cooperación
transfronteriza es una colaboración entre autoridades subnacionales más allá de los límites
fronterizos nacionales, que permite la participación y actuación conjunta y en forma de red
de los actores públicos y privados del territorio a ambos lados de la frontera. La
cooperación transfronteriza suele tener objetivos relacionados con la ordenación del
territorio, la política económica regional, la mejora de las infraestructuras, la protección del
ambiente y la promoción del ámbito cultural. Su objetivo global es que las relaciones entre
poderes territoriales vecinos se desarrollen con la misma naturalidad que si la frontera no
existiese.
Por su parte, Pérez (2005) afirma que entre los fenómenos que han contribuido al
desarrollo de la cooperación transfronteriza en lo que respecta al tránsito vecinal fronterizo
33
del Mercado Común del Sur se destacan: la renovada importancia de las propuestas de
integración física regional a partir del diseño de ejes y corredores bioceánicos, los procesos
de descentralización que han generado una mayor autonomía para el accionar internacional
de los gobiernos subestatales y el proceso de territorialización de la economía, que está
definiendo una nueva geografía económica.
Taks (2010) afirma que la iniciativa para la integración en la zona de las fronteras
del Mercado Común del Sur tiene como principal objetivo es promover el desarrollo de la
infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones con una visión regional, con
vistas a la integración física de los doce países sudamericanos y un patrón de desarrollo
territorial equitativo y sustentable. La cooperación transfronteriza como modalidad de
desarrollo territorial potenciada con la descentralización procura evitar la duplicación de
objetivos, funciones y servicios entre entidades e instituciones de ambas fronteras, prevenir
el desorden en el crecimiento del territorio y el desarrollo urbano (ciudades gemelas
vulnerables, ciudades contiguas empobrecidas, metropolización transfronteriza, etcétera).
Tales esfuerzos de acuerdo con Zubriggen y Mondol (2010) resaltan la combinación
armónica, equilibrada y racional entre políticas de gobernanza horizontal y vertical. Si bien
la descentralización en la toma de decisiones necesariamente debe estar en sintonía con las
políticas nacionales, también asegura cierta flexibilidad de las políticas nacionales para
adecuarse a las realidades locales, y es por esta razón que la descentralización se convierte
en mayor democratización del tránsito vecinal fronterizo.
34
b) Tránsito Vecinal Fronterizo: En concordancia con el artículo 1 del acuerdo
MERCOSUR/CMC/DEC. N° 18/99: "Los ciudadanos nacionales o naturalizados de un
Estado Parte o sus residentes legales, nacionales o naturalizados de otro país del Mercado
Común del Sur, que se domicilien en localidades contiguas de dos o más Estados Parte,
podrán obtener la credencial de Tránsito Vecinal Fronterizo (TVF). La calidad de residente
legal, a los efectos de este convenio, se determinará en base a la legislación de cada Estado
Parte.
En concordancia con el Acuerdo MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 14/00, referido a la
Reglamentación del Régimen De Tránsito Vecinal Fronterizo Entre los Estados Partes del
MERCOSUR, se estableció como importante la definición sobre quiénes podrán
beneficiarse con el Régimen de Tránsito Vecinal Fronterizo, en cuanto a nacionalidad de
origen y situación migratoria en el país de residencia, se fijará mediante acuerdos
bilaterales o trilaterales, según corresponda, entre los Estados Partes, que posean fronteras
comunes.
Del mismo modo, Zubriggen y Mondol (2010), afirma que cualquier infracción en
que incurrieran los beneficiarios a la normativa vigente en el país de ingreso y a las
previsiones del presente convenio podrá ser motivo de cancelación del régimen, ello sin
perjuicio de las penalidades previstas en las correspondientes legislaciones migratorias.
Ello es posible accesarlo con la tarjeta de tránsito vecinal fronterizo.
35
Explican los autores, que esta tarjeta permite a su beneficiario cruzar la frontera y
permanecer en el territorio del país vecino por un plazo máximo de setenta y dos horas a
contar desde el último ingreso, salvo acuerdo bilateral o trilateral entre los Estados Partes
que establezcan un plazo mayor. La credencial es emitida por el Estado Parte o Asociado de
ingreso, previa consulta del Estado Parte o Asociado de egreso y tiene una validez de tres
años, siendo susceptible de ser renovada.
Zubriggen y Mondol (2010) expresan que es un instrumento por el cual el portador
accede a trámites migratorios preferenciales, donde consta su domicilio dentro de los
límites previstos por este Acuerdo y las localidades donde el beneficiario de la misma se
encontrará en el período en el cual permanezca dentro del país bajo el acuerdo del
MERCOSUR.
En el acuerdo MERCOSUR/CMC/DEC. N° 18/99, en el artículo 2º- La credencial
de TVF permitirá a su titular cruzar la frontera, con destino a la localidad contigua del país
vecino, mediante un procedimiento ágil y diferenciado de las otras categorías migratorias.
La obtención de la credencial será de naturaleza voluntaria y no reemplazará al documento
de identidad el que podrá ser, ocasionalmente, requerido al titular.
Para efectos de este estudio, se analiza la normativa contenidas en los acuerdos
sobre tránsito vecinal fronterizo (MERCOSUR/CMC/DEC. N° 18/99) y
MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 14/00 Reglamentación del Régimen de Tránsito Vecinal
Fronterizo entre los Estados Partes del MERCOSUR, a los fines de identificar la
36
aplicabilidad de las normas migratorias de tránsito vecinal fronterizo entre países del
MERCOSUR en la República Bolivariana de Venezuela.
Normas migratorias que regulan la residencia de nacionales
Racovschik (2002) afirma que en numerosos espacios de formación y debate acerca
la temática de integración regional, se han mencionado diversos aspectos que importan, de
manera excluyente, para que se produzca una mayor y mejor integración de nuestros países
en el marco del Mercado Común del Sur. Algunos de esos elementos son: el
fortalecimiento de las instituciones, la armonización de políticas, lograr una mayor
coordinación de posiciones en las negociaciones frente a terceros países u otros bloques
regionales, trabajar conjuntamente para reducir asimetrías y elaborar el diseño de un
mercado común de manera tal que sea factible acceder a él.
Mámora (2002) afirma que la política de migraciones como parte de las políticas en
los procesos de integración es un hecho cada vez más notorio, por dos elementos
principales: el peso relativo de los movimientos internacionales de población y la carga
política de las mismas. El peso relativo tiene que ver con que la migración desde países
vecinos se ha mantenido constante en el porcentaje de población extranjera.
Del mismo modo, Zubriggen y Mondol (2010) establecen la importancia de
considerar las condiciones de residencia, así como también los beneficios en materia de
seguridad social y educación porque conjuntamente configuran aspectos esenciales para
37
poder permanecer productivamente en cualquiera de los Estados Partes del Mercado
Común del Sur. Estas se explican seguidamente:
a) Residencia: Pérez (2005) afirma que el Acuerdo sobre Residencia, que es el
corolario de un intento por instrumentalizar la política migratoria común, es una
herramienta con la que se pretende dar cauce legal e institucional a la movilidad laboral en
el Mercado Común del Sur y permitir la libre residencia; pero en el camino se han
presentado obstáculos para que lo aprobado en Brasilia, en 2002, baje a las leyes,
reglamentos e instituciones de cada uno de los seis países.
Muñoz (2006) afirma que en el caso del Mercado Común del Sur se ha logrado un
consenso sobre la relevancia que tiene la migración como proceso social, económico y de
integración, por lo que se ha conformado de manera paulatina una serie de acuerdos,
protocolos y acciones de manera programática para responder a los patrones migratorios
existentes en el Cono Sur, alcanzar una gobernabilidad migratoria y cumplir con al menos
tres intencionalidades u objetivos comunes: promover la migración, regularla y facilitar la
incorporación de los migrantes a las sociedades receptoras en igualdad de oportunidades
que los nacionales.
Por su parte, Zubriggen y Mondol (2010) señala que la residencia de nacionales
comprende la adjudicación de tal derecho bajo las normas migratorias. Para hacer funcional
el acuerdo se requiere: homologar títulos universitarios en los seis países para que las
personas que decidan emigrar puedan trabajar en sus profesiones; preparar a instituciones
38
de salud y educativas para atender a migrantes y a sus familias sin importar su condición
legal; garantizar que los Ministerios de Trabajo velen por el respeto a los derechos laborales
de los trabajadores inmigrantes, homologar procedimientos de instituciones migratorias,
entre otros aspectos.
b) Seguridad Social: Pérez (2005) afirma que un factor importante que
desincentiva la migración y que, por consiguiente, supone un obstáculo a la realización de
la libre circulación de personas viene dado por la posible pérdida o disminución de los
derechos a las prestaciones de la Seguridad Social por la falta de reconocimiento de los
períodos de cotización realizados en distintos Estados por razón de la migración.
Del Valle (2007) afirma que desde el punto de vista de la técnica legislativa, para
hacer frente a este obstáculo técnico, los países del Mercado Común del Sur han optado por
una solución muy similar a la adoptada en el marco de la Unión Europea, basada en la
coordinación de los sistemas y legislaciones nacionales relativas a la Seguridad Social en
función de una serie de principios y criterios comunes. A esta lógica responde la Decisión
CMC nº 19/97, relativa al Acuerdo multilateral de Seguridad Social del Mercado Común
del Sur, que incluye a su vez el Reglamento administrativo para su aplicación.
López y Martín (2008) indica que el ámbito de aplicación de esta Decisión cubre las
prestaciones contributivas pecuniarias y de salud existentes en los sistemas de Seguridad
Social de los Estados Parte, a las que puedan tener derecho los trabajadores que presten o
hayan prestado servicio en cualquiera de dichos Estados, así como sus familiares. El
39
Acuerdo multilateral organiza la coordinación de los sistemas de Seguridad Social se
realiza en función de unos principios estructurales, cuyo desarrollo se remite al Reglamento
administrativo.
Para Zubriggen y Mondol (2010), estas disposiciones son de aplicación en cada caso
particular el Derecho del Estado Parte en cuyo territorio ejerce la actividad laboral el
trabajador. Sobre esta base, las prestaciones pecuniarias y las prestaciones de salud siguen
un régimen distinto. Las prestaciones sanitarias son otorgadas al trabajador migrante y a sus
familiares previa autorización de la institución competente para otorgar dichas prestaciones
(entidad gestora) en su Estado de origen.
Por lo que respecta a la concesión de las prestaciones pecuniarias por vejez, edad
avanzada, invalidez o muerte, por parte del Estado en el que se produce el supuesto que da
derecho a las mismas, se establece el principio de totalización de los períodos de seguro o
cotización cumplidos por el trabajador migrante en el territorio de los distintos Estados
Parte del MERCOSUR. El Acuerdo multilateral hace referencia también al establecimiento
de mecanismos de transferencia de fondos entre los Estados Parte para asegurar la
obtención de las prestaciones de vejez, edad avanzada, invalidez o muerte derivadas de
regímenes de jubilaciones y pensiones de capitalización individual.
c) Reconocimiento Educativo: Cardesa (2007) afirma que el Consejo del
MERCOSUR abordó la cuestión del reconocimiento de los títulos de formación
profesional y de enseñanza superior en sus Decisiones CMC nº 4/95 y nº 7/95, mediante las
40
cuales se aprobaron respectivamente el “Protocolo de integración educativa sobre
reconocimiento de títulos universitarios para la prosecución de estudios de postgrado en las
Universidades de los Países del MERCOSUR” y el “Protocolo de integración educativa y
reválida de diplomas, certificados, títulos y reconocimiento de estudios de nivel medio
técnico”.
Kratochwil (2008) agrega que los instrumentos del MERCOSUR tienen por objeto
el reconocimiento mutuo de los títulos universitarios y de estudios de nivel medio técnico
otorgados por las Universidades e instituciones educativas oficialmente reconocidas por
cada uno de los Estados Parte. Sin embargo, el reconocimiento de títulos contemplado por
ambas decisiones en sus respectivos ámbitos de aplicación queda limitado a los solos
efectos de la continuación de estudios.
En consecuencia, Zubriggen y Mondol (2010), señala que las Decisiones CMC nº
4/95 y nº 7/95 constituyen medidas encaminadas a la consecución de una cierta integración
educativa, pero carecen de eficacia como medidas de eliminación de obstáculos a la libre
circulación de personas, en tanto en cuanto el reconocimiento mutuo de los títulos no se
extiende al ámbito de la habilitación para el ejercicio de una actividad económica
relacionada con los títulos universitarios y de estudios de nivel medio técnico, con
excepción del ámbito profesional académico.
Como se observa, al considerar la residencia de nacionales, las condiciones de
residencia, seguridad social y el reconocimiento educativo, son elementos esenciales para
comprender esta norma migratoria, a los fines de analizar la aplicabilidad de las normas
41
migratorias que regulan la residencia de nacionales de los Estados partes del MERCOSUR
en la República Bolivariana de Venezuela; siendo considerados los planteamientos
establecidos en el acuerdo MERCOSUR/CMC/DEC. N°20/12.
42
Bases Legales
Las bases legales que sirven de referencia para este estudio, se mencionan
seguidamente:
a) Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999): Incluye el
numeral 32 del artículo 156, el cual señala que es de la competencia del Poder Público
Nacional; la legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la de
inmigración y poblamiento.
b) Leyes nacionales: Incluyen las disposiciones de la Ley de Extranjería y
Migración (2004), así como la Ley Orgánica de Identificación (2006).
c) Acuerdos emanados del MERCOSUR: que incluyen las disposiciones sobre
libre circulación de las personas entre países del MERCOSUR (MERCOSUR/CMC/DEC.
Nº 18/08), acuerdos sobre controles integrados en las fronteras (MERCOSUR/CMC/DEC.
Nº 5/93), incluyendo el tránsito vecinal fronterizo (MERCOSUR/CMC/DEC. N° 18/99 y
MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 14/00), así como acuerdos de residencia de nacionales
MERCOSUR/CMC/DEC. N°20/12); así como la Ley de Extranjería y Migración (2004) y
la Ley Orgánica de Identificación (2006).
43
Cuadro 1
Matriz de Análisis
Categorías Sub-Categorías Unidad de Análisis
Normas migratorias relacionadas con la libre circulación de personas
Derecho de desplazamiento
-Cardesa (2007) -Novick, Henner y Dalle (2005) -Boccia-Paz (2006) -Kratochwil (2008) -Zubriggen y Mondol (2010) -Pellegrino (2008) -Villa (2009) -Pérez (2005) -Decisión MERCOSUR CMC nº 18/08 -Decisión MERCOSUR CMC nº 18/99 -Decisión MERCOSUR CMC nº 14/00 -Acuerdo sobre Residencia para los Nacionales de los Estados Parte
Extensión del permiso
Normas migratorias relacionadas con los controles integrados en las fronteras
Cooperación transfronteriza
-López (2005) -Novick (2005) -Pérez (2005) -Zubriggen y Mondol (2010) -Maguid (2005) -Taks (2010) -Decisión MERCOSUR CMC n° 18/99 -Decisión MERCOSUR CMC nº 14/00
Transito vecinal fronterizo
Normas migratorias que regulan la residencia de nacionales
Residencia
-Racovschik (2002) -Mámora (2002) -Pérez (2005) -Muñoz (2006) -Zubriggen y Mondol (2010) -Del Valle (2007) -López y Martín (2008) -Cardesa (2007) -Kratochwil (2008) -Acuerdo sobre Residencia para los Nacionales de los Estados Parte -Acuerdo multilateral de Seguridad Social del Mercado Común del Sur -Decisión MERCOSUR CMC nº 4/95 -Decisión MERCOSUR CMC nº 7/95 -Decisión MERCOSUR CMC nº 19/97 -Decisión MERCOSUR CMC nº 20/12
Seguridad social Reconocimiento educativo
Fuente: Meléndez (2013)
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C A P Í T U L O III
M A R C O M E T O D O L Ó G I C O
Tipo de Investigación
El presente trabajo de investigación se clasifica como jurídico ya que estudia una
realidad social a través de un conjunto de normas jurídicas. Según Estévez (1970), citado
por Navas (2008) la investigación jurídica, “constituye el proceso mediante el cual el
investigador, guiándose por lo pautado en el método científico, pretende descubrir las
soluciones adecuadas para transformar la realidad social (…)”.
Así mismo, la investigación científica del derecho según Pérez (1969) puede
definirse como: “La actividad o conjunto de diligencias encaminadas a la obtención de un
saber nuevo o a adicional al ya existente en el campo del derecho. Esta forma de
investigación persigue primordialmente el progreso de las ciencias jurídicas”.
La investigación es de naturaleza descriptiva, ya que como lo establecen Hernández,
Fernández y Baptista (2000), tienen como propósito describir situaciones y eventos, es
decir cómo es y cómo se manifiesta determinado fenómeno, busca especificar otro
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fenómeno que sea sometido a análisis. La investigación descriptiva se ocupa de describir
las características que identifican los diferentes elementos del problema.
Según Tamayo (2007) “La investigación descriptiva trabaja sobre realidades de
hecho, y su característica fundamental es la de presentarnos una interpretación correcta”.
Es por ello que, el presente estudio se encarga de interpretar unas realidades perceptibles
las cuales se van a presentar bajo los parámetros metodológicos que la hacen adquirir
carácter científico, y dan respuesta a los objetivos formulados.
Diseño de la Investigación
El diseño, según Perdomo (2007) “es el método para confrontar la hipótesis con los
hechos. En el campo jurídico es la metodología que utiliza el jurista para confrontar los
hechos jurídicos con la ley y con la ratio iuris.” Mediante éste, el investigador discrepa los
hechos o situaciones que percibe con las teorías, dando con ello solución a sus objetivos en
la investigación.
Se emplea un diseño “Bibliográfico”, en cuanto que según Tamayo (2007), menciona
que “recurrimos a la utilización de datos secundarios, es decir, aquellos que han sido
obtenidos por otros y no llegan elaborados y procesados de acuerdo con los fines de
quienes inicialmente los elaboran y manejan”.
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Así mismo, Perdomo (1983) agrega que el diseño bibliográfico “recoge
principalmente datos de libros, revistas, periódicos, etc. De ahí su nombre”. Es por ello que,
el diseño utilizado en esta investigación es el bibliográfico, ya que indudablemente se trata
de una investigación científica para lo cual se requiere de la implementación de técnicas y
procedimientos científicos para el análisis reflexivo y lógico de la aplicabilidad de las
normas migratorias del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República
Bolivariana de Venezuela.
Técnica de Recolección de Datos
La técnica para Nava (2008), “es la manera de llevar a cabo una actividad de forma
sistemática, ordenada y racional, ella constituye un hacer”. Con base a lo anteriormente
mencionado y para el logro de los resultados, para el proceso de recolección de la
información necesaria en la elaboración de la presente investigación, se utilizan las Fichas
de Trabajo y la Observación Documental.
Con el fin de obtener la información apropiada que se sustrae de las referencias
bibliográficas con las que se cuenta, se emplea la técnica de recolección denominada Fichas
de Trabajo, según la define Perdomo (2007), como “aquella información bibliográfica que
extraemos de libros, y por extensión de revistas y periódicos, etc.”.
Estas son de importante utilidad en cuanto que ayudan a ordenar la información que
se tiene de la fuente, estas fichas son un “instrumento de recolección de datos que permite
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registrar información de una fuente documental. A criterio de Sabino (2006), pueden ser,
“bibliográficas, textuales, de contenido, mixtas o de resumen. Todas deben incluir las
referencias básicas de la fuente”.
En cuanto a la Observación Documental, la misma es consideradas por Nava (2008),
como medio auxiliar de la técnica de registro documental (o técnica del fichaje), por cuanto
a través de ellas el investigador aprehende los datos contenidos en las fuentes
documentales, en forma gramatical, histórica, lógica y sistemática”.
El desarrollo de la presente investigación, se ha enfocado en la captación documental
que ofrecen los medios electrónicos, en las cuales se ubican los convenios internacionales,
decisiones, resoluciones, constituciones, leyes, así como libros y textos especializados, con
los cuales se aprecia la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado Común del Sur
en Venezuela.
Técnica de Análisis de Datos
Una vez recogida la información necesaria para cubrir y cumplir con los objetivos
formulados, con la misma es necesaria la siguiente etapa en la cual se procede al análisis de
los datos o de la información, acorde con los señalamientos de Sabino (2006) al indicar
“Desde un punto de vista lógico, analizar significa descomponer un todo en sus partes
constitutivas para su más concienzudo examen”.
En esta investigación se emplea la hermenéutica jurídica, que según Beuchot, citado
por Petzold-Pernía (2008), “es el arte y ciencia de interpretar textos, entendiendo por textos,
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aquellos que van más allá de la palabra y el enunciado”. Por su parte Osorio (2001) al
referirse a la hermenéutica, define esta como la “ciencia que interpreta los textos escritos y
fija su verdadero sentido”, esta técnica se ha empleado con el propósito de desarrollar los
puntos objetos de análisis con base a los objetivos de la investigación, dotando los mismos
de técnicas jurídicas.
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C A P Í T U L O IV
R E S U L T A D O S
Análisis y Discusión de los Resultados
El objetivo general del estudio se enfoca en analizar la aplicabilidad de las normas
migratorias del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de
Venezuela; tomando como referencia los planteamientos de Zubriggen y Mondol (2010),
quienes indican que las normas migratorias internacionales consisten en el conjunto de
disposiciones emanadas en el derecho migratorio internacional como respuesta a la
cooperación internacional.
Cabe mencionar que los países del MERCOSUR integran un sistema migratorio por
cuanto comparten movimientos poblacionales, que se han incrementado a un ritmo
moderado, generando la necesidad de contar con normativas jurídicas que armonicen y
regulen la materia, es decir, un conjunto de normativas migratorias, dada la importancia de
los mismos para el cumplimiento de los acuerdos migratorio, especialmente en lo referido
al tránsito de las personas.
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Ello es ratificado por Daunes (2009), quien indica que una cuestión central y de
vital importancia a nivel global, resulta ser el tránsito de personas de un país a otro, que se
ostenta como el mayor desafío para los gobiernos de la comunidad internacional, aún más
al plantearse fundamentado desde la perspectiva de los derechos humanos, e instaurar como
argumento el inalienable ius peregrinandi para obligar a los Estados a respetar y garantizar
los derechos de los migrantes de manera justa y equitativa.
Debido a ello, seguidamente se analiza la aplicabilidad de las normas migratorias en
distintos ámbitos, considerando la aplicabilidad a la libre circulación de las personas, los
controles integrados en las fronteras y aquellas que regulan la residencia de nacionales de
los Estados partes del MERCOSUR en la República Bolivariana de Venezuela:
1.1. Determinación de la aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con la
libre circulación de las personas entre Estados miembros del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela.
Como primer objetivo específico se procedió a determinar la aplicabilidad de las
normas migratorias relacionadas con la libre circulación de las personas entre Estados
miembros del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de
Venezuela.
Cabe mencionar que, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999)
establece en su artículo 153, con respecto a las relaciones internacionales y a los acuerdos
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de integración, que “(…) la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales,
mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos
procesos de integración”. En tal sentido agrega después que: “Las normas que se adopten
en el marco de los acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del
ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna.”, de
lo cual se desprende que sólo en los casos que el país haya reconocido la supranacionalidad,
esas normas tendrían aplicación directa en el país.
En tal sentido, uno de los propósitos esenciales del acuerdo de integración postulado
por el MERCOSUR, es la libre circulación. En este sentido, al analizar la libre circulación
debe considerarse que la migración se funda en otros varios derechos humanos o
fundamentales ampliamente reconocidos: el derecho a la vida, al trabajo, a no ser
discriminado y la libertad de movimiento. La universalidad del derecho a migrar deriva, de
su condición de derecho fundamental, que no puede quedar limitado a determinada
nacionalidad, ciudadanía, domicilio o residencia. En los acuerdos del MERCOSUR, varias
normas internacionales reconocen este derecho a toda persona.
Ratificando lo mencionado, Cardesa (2007) afirma que la entrada en vigor del
Acuerdos sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte en el MERCOSUR en
julio de 2009 marca un hito en el camino todavía inconcluso hacia el establecimiento de
una libre circulación de personas en el proceso regional de integración económica
emprendido hace veinte años por los países del Cono Sur.
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Al abordar la aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con la libre
circulación de las personas entre Estados miembros del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela, debe indicarse que en la XIV
Cumbre Social del Mercado Común del Sur (MERCOSUR, 2013) realizada en Brasilia,
capital de Brasil, se debatió por primera vez con la asistencia de Venezuela sobre la libre de
circulación de personas y la igualdad de condiciones para el acceso al trabajo, la educación
y salud para los ciudadanos de los países miembros.
Sin embargo, debe indicarse que el ingreso de Venezuela a MERCOSUR genera dudas
por su validez jurídica y expectativas en torno a las obligaciones que el país debe asumir
para cumplir los compromisos del bloque subregional. MERCOSUR tiene dentro de sus
objetivos la libre circulación de bienes, personas, capitales y servicios.
Estos aspectos coliden directamente con la economía centralizada del gobierno actual
en Venezuela, el cual se caracteriza por la implantación de controles de precios, cupos de
importación y exportación, certificados de no producción, así como certificados de
insuficiencia que se exigen a los empresarios a través de una enorme red gubernamental.
Ante este escenario, se torna relevante considerar la necesidad de Venezuela en adoptar
el acervo normativo del bloque, acatando los tratados de libre comercio que MERCOSUR
tiene con otros países, así como modificar su estructura arancelaria a los códigos e ítems
del acuerdo y reformar leyes internas que le impiden a la fecha cumplir los compromisos
derivados de su admisión.
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En este sentido, un ejemplo de los problemas de aplicabilidad de las normativas del
MERCOSUR en Venezuela se vincula con la Resolución 043/1992 del MERCOSUR que
eliminó los límites para la obtención de divisas y cheques de viajero relacionados con los
servicios de turismo y viajes, lo cual es contrario a las resoluciones, decretos, reglamentos y
directrices que establece la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI) a los
venezolanos desde el año 2003.
De igual forma, la libre circulación como se indica anteriormente es parte de los
derechos humanos, y en esta materia, el MERCOSUR adoptó toda la normativa derivada
del sistema interamericano de protección y tutela de la Organización de Estados
Americanos (OEA) desde 2005 a través de resoluciones que acatan los mandatos de la
Corte Interamericana de los Derechos Humanos y valoran las recomendaciones y
sugerencias de la Comisión; frente a lo cual el anunciado retiro de Venezuela de la
Comisión y la Corte implica la denuncia del Acuerdo de San José y la eventual salida de la
OEA, representando otra dificultad de aplicación de tales normativas.
La materialización de estos hechos, por parte de Venezuela, que actualmente no
solamente es miembro de pleno derecho desde julio de 2012, sino del que ostenta la
Presidencia de turno, implica la necesidad de aplicabilidad de las autoridades venezolanas
al texto aceptado por los miembros de pleno de derecho del grupo (Brasil, Argentina,
Uruguay y Paraguay) así como Chile y Bolivia, quienes reafirmaron su compromiso con los
principios y normas contenidas. Aunque ciertamente Venezuela no suscribió este
documento, al pasar a formar parte de MERCOSUR lo asumió automáticamente, así como
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las restantes normativas y regulaciones que este grupo ha adoptado, incluyendo dentro de
ellas la libre circulación.
Confirmando lo mencionado, Boccia-Paz (2006) señala que en realidad, como
mencionan muchas exposiciones de motivos, la libre circulación de personas es esencial
para conseguir una profundización de la integración. No sólo es esencial sino que es apenas
el reconocimiento de un hecho histórico: en términos sociales y culturales. Estas fronteras
han sido siempre muy porosas, traspasadas permanentemente por corrientes migratorias
(sea por razones económicas o por exilios políticos), por intercambios culturales de diverso
tipo y por el turismo.
Respecto al derecho de desplazamiento, en Reunión de Ministros del Interior
Grupo Especializado de Trabajo Migratorio Acta Nº 2/00 Buenos Aires, Argentina, 18 y 19
de mayo de 2000, se abordaron los controles extraordinarios de ingreso y egreso de
personas, en los pasos fronterizos. Se destacaron los resultados obtenidos y la cooperación
ente los Estados, respecto a los organismos competentes en la materia. Por otra parte,
Argentina, Brasil y Chile elevaron sus informes y Bolivia anunció un aumento de su
personal de control.
Apoyando lo mencionado, Cardesa (2007) señala que el desarrollo normativo del
derecho de desplazamiento llevada a cabo por los Estados Parte y los órganos del Mercado
Común del Sur se ha centrado en la regulación común de la documentación que habilita al
cruce de fronteras y de los controles fronterizos propiamente dichos. De conformidad con
la normativa adoptada, los ciudadanos del Mercado Común del Sur pueden salir del
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territorio de un Estado Parte para entrar en el territorio de otro, pasando sucesivamente por
el control fronterizo del Estado de salida y el del Estado de entrada.
Explica la Decisión CMC nº 18/08 que para ello, el ciudadano MERCOSUR deberá
estar en posesión de alguno de los documentos acreditativos de su identidad y nacionalidad
y que aparecen enumerados en el anexo del Acuerdo sobre documentos de viaje de los
Estados Parte del MERCOSUR y Estados asociados. Aplicado a las normativas
venezolanas, se destaca que los ciudadanos de los países miembros de MERCOSUR tienen
la posibilidad de ingresar a las naciones y desplazarse por sus principales ciudades y
provincias, sin la necesidad de un pasaporte, por lo cual se aplica en Venezuela que los
ciudadanos tienen la oportunidad de desplazarse por Argentina, Brasil y Uruguay, sólo con
la cédula de identidad, creando de esta forma mecanismos de acercamiento efectivas.
De acuerdo con el artículo 2 de la Decisión CMC nº 18/99, una vez cruzada la
frontera, el titular de la credencial podrá circular libremente dentro del área de cobertura
geográfica delimitada por los Estados Parte colindantes mediante acuerdos bilaterales o
trilaterales dentro de un plazo que, por lo general, en concordancia con el artículo 4 de la
decisión mencionada no excede de setenta y dos horas.
Corroborando lo mencionado, Pellegrino (2008) señala que la normativa del
Mercado Común del Sur que incide en el derecho de desplazamiento aborda en esencia la
armonización de las legislaciones internas en los ámbitos materiales antes indicados, es
decir, control de fronteras y documentación que habilita al cruce de fronteras, con el fin de
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facilitar la circulación transfronteriza de los nacionales de los Estados Partes del
MERCOSUR.
Sin embargo, estas normativas del MERCOSUR entran en contradicción con las
disposiciones del artículo 7 de la Ley Orgánica de Identificación (2006), que indica lo
siguiente: “Los extranjeros y extranjeras se identificarán mediante su pasaporte (…)”; lo
cual hace necesario estudiar con detenimiento cada normativa migratoria emanada del
Mercado Común del Sur para verificar su aplicabilidad en el contexto jurídico venezolano.
Debe destacarse que la exención del pasaporte para los venezolanos que viajan a
destinos de MERCOSUR se logró incluso antes de la entrada oficial de Venezuela al
bloque, producto de las gestiones adelantadas por el gobierno nacional con Argentina y
Brasil, con miras a profundizar el intercambio en esa área. Ello confirma los planteamientos
de Villa (2009), quien indica que el ejercicio del derecho de desplazamiento por parte de
los ciudadanos y de los miembros de su familia que no tengan la nacionalidad de ninguno
de los Estados Miembros no está sometido a más condición que la de la posesión de un
documento de identidad o un pasaporte válidos.
En este entorno, las regulaciones del Mercado Común del Sur se muestran
sensiblemente flexibilizadas sobre los controles en el cruce de las fronteras interiores entre
los Estados Partes y su tendencia al espacio de libertad, seguridad y justicia implica,
precisamente, la supresión de los controles sobre las personas en el cruce de las fronteras
interiores.
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De igual forma, en Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR XXXIV
Reunión del Foro Especializado Migratorio ACTA Nº 01/10 Buenos Aires, Argentina, 03 –
05 de marzo de 2010 se realizó una presentación sobre protección internacional en el
desplazamiento de refugiados. De conformidad con lo propuesto, se aprobó la capacitación
e información que busca ampliar el conocimiento de funcionarios migratorios en materia de
Derecho Internacional de desplazamiento de los refugiados frente a los cambios
permanentes que se suceden en las dinámicas del desplazamiento forzado en la región.
Considerando la extensión del permiso, éste se acredita a la libre circulación de
trabajadores debe ser un elemento fundamental en la integración regional, no sólo por ser el
trabajo el factor productivo más importante en cada economía, sino porque la migración en
busca de mejores oportunidades es un derecho humano esencial en la construcción de un
espacio ampliado compartido. Para ello, los ciudadanos de los países del MERCOSUR
deben solicitar un permiso de libre circulación, el cual tiene una duración de noventa (90)
días, pudiendo ser extendido con razones específicas.
Confirmando lo señalado, Pérez (2005) indica que la decisión del Mercado Común
del Sur sobre residencia establece que dentro de los noventa días anteriores al vencimiento
del permiso temporal, su titular puede solicitar la renovación del permiso que, de ser
concedido, es un permiso de residencia permanente. Desde el punto de vista de las
formalidades a cumplir para la tramitación de la residencia permanente, sólo se añade frente
a la documentación exigida para el permiso temporal, la acreditación de medios de vida
lícitos que permitan la subsistencia del peticionante y su grupo familiar conviviente.
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Lo antes mencionado, indicaría que Venezuela requiere internacionalizar de las
normas deben referirse al modo en que los Estados Partes del MERCOSUR, adoptan y
ponen en aplicación efectiva, en su derecho interno, la normativa del bloque de integración,
cabe decir, las Decisiones del Consejo de Mercado Común, Resoluciones del Grupo de
Mercado Común y Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR, además de
establecer el rango jurídico que ocupan respecto a las normas nacionales.
De lo anteriormente se afirma que la internalización del ordenamiento jurídico del
MERCOSUR en Venezuela, no opera por la vía de la aplicación directa y preferente a la
legislación interna, ya que en el caso del MERCOSUR no existe el principio de la
supranacionalidad, entre otras razones, por las limitaciones en la cesión de competencias,
establecidas en las Constitución de la República Federativa del Brasil y en la Constitución
de la República Oriental del Uruguay.
Así pues, según Zubriggen y Mondol (2010), pueden beneficiarse además del
nacional de un Estado Parte del Mercado Común del Sur, con independencia de la
nacionalidad de los mismos. No obstante, el Acuerdo no ofrece una definición concreta del
concepto de familia, por lo que habrá que estar a la solución que en cada caso establezca la
legislación de los Estados Parte, y de la interpretación que de la misma hagan los tribunales
nacionales.
Cabe mencionar que el Acta No. 1/99 (MERCOSUR, 1999) en Reunión de Ministros
del Interior del MERCOSUR, en el cual se acordó la implementación de la tarjeta vecinal
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fronteriza para la facilitación de la circulación de personas en las zonas fronterizas. Sin
embargo, ello debió ser acompañado por una armonización legislativa, lo cual fue
considerado en la XIX Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR y Estados
Asociados (2006), así como en la XXIX Reunión del Foro Especializado Migratorio
(2009), considerándose un gran avance regional con miras a facilitar la circulación de
nacionales y fortalecer la integración regional y se enfatiza en la integración de datos
informáticos y mecanismos para el intercambio de información entre especialistas sobre
seguridad en los documentos de viaje.
Sin embargo, en un proceso de integración pleno, tal como se plantea en el
MERCOSUR, deberían cumplirse algunas libertades básicas que no siempre han sido
aplicadas en la realidad de la integración del MERCOSUR, e incluyen la perisología para la
circulación de bienes, de capitales, servicios, así como de personas y de trabajadores en
particular.
Cabe mencionar que las dos primeras son condición suficiente para la existencia de una
zona de libre comercio o una unión aduanera imperfecta. La tercera y la cuarta son propias
de un estadio más completo en la construcción de espacios integrados, íntimamente
vinculadas y definen el punto neurálgico de la integración regional de la zona Sur, como lo
constituye la movilidad de trabajadores entre sus territorios.
Corroborando lo mencionado, Cardesa (2007) explica que el Acuerdo reconoce a los
nacionales de dichos países los derechos de desplazamiento, residencia y acceso a las
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actividades económicas en igualdad de condiciones de permisología a los nacionales del
Estado al que se desplazan. Sin embargo, la combinación de lagunas normativas
estructurales y el endémico déficit jurídico institucional del Mercado Común del Sur ponen
en entredicho la plena realización y efectividad de la libre circulación de personas entre sus
Estados Parte.
La polémica alcanza tanto a los países que son miembros plenos del MERCOSUR:
Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, como a los que encuentran en la etapa de
negociaciones previas a su posible vinculación, dado que las normativas internas se
vinculan al supuesto impacto negativo de las migraciones sobre el empleo nacional, lo cual
ocupa espacio en los discursos de algunos actores sociales y preexiste al proceso de
integración en marcha, siendo por tanto independiente del mismo.
Confirmando lo mencionado, Novick, Hener y Dalle (2005) señalan que el proceso de
integración económica regional emprendido por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en
los inicios de la década de los noventa. El Mercado Común del Sur, se fundamenta en la
consecución de un mercado común, que se define sobre la base de una unión aduanera, y la
libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los Estados miembros.
Uno de los ámbitos en los que este desfase entre objetivos de la integración económica y
los instrumentos jurídicos puestos en marcha para su consecución se demuestra con mayor
claridad es el objetivo de la instauración de una libre circulación de personas en el Mercado
Común del Sur.
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El debate ha tendido a cristalizar posiciones de resistencia frente a la implantación de
una estructura social del trabajo correlativa de la nueva forma asumida por la estructura
económica. Frente a la regionalización de todas las variables económicas y comerciales, la
cuestión social en general y la del desplazamiento de trabajadores en particular, evaden las
decisiones consensuadas y permanecen confinadas casi exclusivamente al ámbito de las
desventajas y ninguna de las oportunidades que puede ofrecer la dinámica de la
regionalización.
En el caso del MERCOSUR, adquiere especial relevancia la comprensión de la libre
circulación ante la ausencia de normativas para los problemas que han de ser resueltos,
involucrando el empleo, la salud, la seguridad social, la educación y todos aquellos
aspectos que estimulen o garanticen los objetivos declarados de mejoría progresiva de
salarios, condiciones de trabajo y de vida para la población regional.
Lo señalado es ratificado por Kratochwil (2008) quien afirma que la libre
circulación en el marco de un proceso de integración tiene un contenido más denso que el
mero traslado físico de un país a otro que debe ser acompañado de las normas y las
políticas adecuadas. Un síntoma de este reconocimiento parece haber inspirado la exención
de tasas para la regularización de nacionales del Mercado Común del Sur. Aquella
enumeración señala además otro aspecto, que es el contenido de la migración dentro de un
proyecto de integración en un sentido más que económico. No es sólo la migración para
integrar la mano de obra al mercado demandante: un aspecto poco tratado es la integración
cultural o política de los migrantes.
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La dinámica de la integración, presupone la construcción de espacios comunes con
niveles de homogeneidad jurídica y social, donde las legislaciones internas deben garantizar
cada vez más la igualdad de tratamiento y la protección jurisdiccional de todos los
inmigrantes, independientemente de la nacionalidad. Las políticas de empleo, formación
profesional, seguridad social, atención de la salud, entre otras, pasan a ser objeto de
atención, comunitaria, orientando las acciones hacia la compatibilización de las prioridades
nacionales con las necesidades regionales.
Este escenario hace posible la libre circulación de mano de obra, ya que dentro del
espacio ampliado se mantiene el estatuto de ciudadano con todos sus atributos. La libre
circulación de mano de obra, es inviable en tanto no se verifique el presupuesto básico que
es la existencia del espacio comunitario jurídica y socialmente homogéneo.
Corroborando lo señalado, desde el criterio de Zubriggen y Mondol (2010),
partiendo de una mera referencia implícita a dicho objetivo en el Tratado de Asunción, que
sólo menciona el objetivo de la consecución de una libre circulación de bienes, servicios y
factores productivos, los Estados miembros han ido adoptando de forma progresiva
medidas de armonización de la regulación del cruce de frontera de los nacionales de los
Estados miembros, la coordinación de los sistemas nacionales de seguridad social y el
reconocimiento mutuo de las titulaciones técnicas y universitarias.
Sin embargo, este conjunto fragmentario de disposiciones mercosureñas tendentes a
facilitar la circulación de las personas en su condición de factores productivos de la
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economía no aborda todavía una de las cuestiones consustanciales a una auténtica libertad
circulatoria en el marco de un proceso de integración económica.
Por tanto, al examinar la aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con la
libre circulación de las personas entre países del MERCOSUR en la República Bolivariana
de Venezuela, se evidencia que el MERCOSUR ha enunciado un conjunto de normativas
que han sido aprobadas por sus Estados Miembros, a los cuales se adhiere Venezuela en el
momento en que pasa a integrar el bloque mercosureño, sin embargo aún Venezuela tiene
un período de tiempo comprendido hasta enero de 2014 para armonizar las normativas
internas, que pese a que dentro de la Carta Magna se contempla la consideración de los
acuerdos internacionales, deben ser sustentadas con la legislación interna.
1.2. Descripción de la aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con los
controles integrados en las fronteras en Estados del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela.
Respecto al segundo objetivo específico, se procedió a describir la aplicabilidad de
las normas migratorias relacionadas con los controles integrados en las fronteras en Estados
del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela.
López (2005) afirma que la zona o área de frontera es una extensión geográfica acotada y
próxima al límite internacional. En general, es una franja cuya superficie no excede algunas
decenas de kilómetros a ambos lados de la frontera. En cambio, la región fronteriza abarca
una extensión mayor respecto a las anteriores, donde el programa o las acciones conjuntas
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se definen generalmente para ser aplicadas a jurisdicciones políticas internas de cada país,
como son los estados, las provincias, entre otros.
Analizando la cooperación transfronteriza, la integración regional no pone fin a
las fronteras ni a las interacciones en frontera, solo las redimensiona, haciéndolas más
visibles, dando lugar a una lucha entre el reconocimiento de los factores idiosincrásicos y la
necesidad de propender a las generalidades. El Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza
(GAHIF) creado por medio de la Dec. CMC Nº. 05/02 constituye uno de los aspectos más
relevantes y emblemáticos del proceso de integración, por cuanto su objetivo se centra en
dar fluidez y armonía del relacionamiento de las comunidades fronterizas de los Estados
Partes del MERCOSUR en sus más variadas dimensiones.
De acuerdo con Maguid (2005), la cooperación transfronteriza es una colaboración
entre autoridades subnacionales más allá de los límites fronterizos nacionales, que permite
la participación y actuación conjunta y en forma de red de los actores públicos y privados
del territorio a ambos lados de la frontera. La cooperación transfronteriza suele tener
objetivos relacionados con la ordenación del territorio, la política económica regional, la
mejora de las infraestructuras, la protección del ambiente y la promoción del ámbito
cultural. Su objetivo global es que las relaciones entre poderes territoriales vecinos se
desarrollen con la misma naturalidad que si la frontera no existiese.
Según el documento, aprobado en Belo Horizonte el 16 de diciembre de 2004, el
Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF) tiene como finalidad estimular el
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diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y
departamental de los Estados Partes del MERCOSUR y puede proponer medidas destinadas
a la coordinación de políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los
habitantes de los Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos de la región,
así como formular recomendaciones por intermedio del Grupo Mercado Común, para
promover el desarrollo de la cooperación transfronteriza.
Por su parte, Pérez (2005) afirma que entre los fenómenos que han contribuido al
desarrollo de la cooperación transfronteriza en lo que respecta al tránsito vecinal fronterizo
del Mercado Común del Sur se destacan: la renovada importancia de las propuestas de
integración física regional a partir del diseño de ejes y corredores bioceánicos, los procesos
de descentralización que han generado una mayor autonomía para el accionar internacional
de los gobiernos subestatales y el proceso de territorialización de la economía, que está
definiendo una nueva geografía económica.
Se menciona la existencia de controles integrados en las fronteras
(MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 5/93), el cual establece en el artículo 2, que el control del
país de salida se realiza antes del control del país de entrada y en su artículo 3 que los
funcionarios competentes de cada país ejercen sus respectivos controles aduaneros,
migratorios, sanitarios y de transporte.
La Decisión 41/04 del CMC sobre “Foro Consultivo de Municipios, Estados
Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR” establece que el propio Foro
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Consultivo elevará propuesta de Reglamento Interno a consideración del Grupo Mercado
Común. Esta decisión en su artículo primero establece que el objetivo del Foro es
“estimular el diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal, estadual,
provincial y departamental dos Estados Partes del MERCOSUR”. El artículo cuarto
establece sus potestades: “podrá proponer medidas destinadas a la coordinación de políticas
para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes de los Municipios,
Estados Federados, Provincias y Departamentos de la región, así como formular
recomendaciones por intermedio del Grupo Mercado Común”.
Este reconocimiento de las autoridades locales y regionales del MERCOSUR no ha
eliminado las dificultades de la puesta en funcionamiento. En este sentido, un documento
elaborado por la Red de Mercociudades presentado a los cancilleres que participaron de la
Cumbre de Presidentes del MERCOSUR que tuvo lugar en la ciudad de Córdoba en julio
de 2006, ponía de relieve la preocupación por el no reconocimiento del papel de los
gobiernos locales en el proceso de integración regional, ya que la continua indefinición
sobre la instalación del Foro y se reafirma la demanda de Mercociudades para el
cumplimiento de lo establecido en la Decisión 41/04 del Consejo del Mercado Común, para
la instalación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y
Departamentos del MERCOSUR.
Explicando lo señalado, Zubriggen y Mondol (2010), expresan que las diferentes
realidades que generalmente caracterizan a las áreas de frontera en relación al resto de los
territorios nacionales, particularizan y condicionan un espacio físico donde deberán
67
resolverse operativamente los mecanismos funcionales que se derivan de las políticas
binacionales de integración, tales como: aplicación y control de las regulaciones de
transporte de carga, fletes y seguros, normas de sanidad, tráficos fronterizos, trámites
aduaneros, migraciones y seguridad, entre otros.
Sobre la temática del Arancel Externo Común (AEC), el Protocolo establece la
obligatoriedad de Venezuela de adoptar en el término de cuatro (4) años contados a partir
de la fecha de entrada en vigencia de dicho documento, la Nomenclatura Común del
MERCOSUR (NMC) y el AEC, bajo un cronograma estructurado para tales efectos. En
cuanto a este punto, valdría la pena considerar la posibilidad de extender el plazo para la
adopción de dicho arancel externo para Venezuela, así como también el establecimiento de
listas de excepciones de bienes superiores a las previamente acordadas.
El 05 de Abril del 2013, comenzó a regir para Venezuela la nomenclatura Común
del MERCOSUR; De igual manera se definió el procedimiento de adopción del Arancel
Externo Común (aquel que el MERCOSUR cobrará a terceros países), adoptando de forma
inmediata el 28% de las líneas arancelarias del AEC del MERCOSUR. Estos plazos no se
aplican para aquellos productos sensibles que determinen las partes, cuyo período de
tiempo podrá extenderse hasta el 1 de enero de 2014 y para aquellos bienes incluidos en su
oferta exportable, los cuales tendrán una desgravación total e inmediata.
Confirmando lo mencionado, Zubriggen y Mondol (2010) destacan que la
eliminación de restricciones al comercio y la tendencia a armonizar las políticas
macroeconómicas tienen efectos sobre las actividades económicas propias de la frontera.
68
En la frontera se produce una discontinuidad de los elementos caracterizantes de las
economías como son la moneda, los precios relativos y la oferta de bienes, también pueden
modificarse la disponibilidad de factores y otras características de los sistemas
socioeconómicos nacionales que limitan en la frontera. Asimismo se verifican diferencias
de importancia variable entre dichas zonas o regiones fronterizas y el resto del país,
resultante de los efectos emergentes de su condición limítrofe.
En el mismo sentido, la internalización del derecho derivado del MERCOSUR en
Venezuela, debe realizarse mediante la utilización de los instrumentos jurídicos
correspondientes, por parte de órganos del poder público nacional a quienes la ley les
otorgue competencias regladas, pues jurídicamente no existe posibilidad que entren en
vigencia en Venezuela, normas del MERCOSUR que requieran internalización, mediante la
simple notificación o comunicación dirigida a cualquiera de los órganos del bloque,
señalando que dichas normas han sido internalizadas.
Cabe destacar que la internalización, es decir, incorporación al ordenamiento
jurídico nacional, requiere el cumplimiento de la exigencia de publicación en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. El incumplimiento de este requisito las
hace inaplicables.
Confirmando lo señalado, Taks (2010) afirma que la iniciativa para la integración en
la zona de las fronteras del Mercado Común del Sur tiene como principal objetivo es
promover el desarrollo de la infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones con
69
una visión regional, con vistas a la integración física de los doce países sudamericanos y un
patrón de desarrollo territorial equitativo y sustentable. La cooperación transfronteriza
como modalidad de desarrollo territorial potenciada con la descentralización procura evitar
la duplicación de objetivos, funciones y servicios entre entidades e instituciones de ambas
fronteras, prevenir el desorden en el crecimiento del territorio y el desarrollo urbano
(ciudades gemelas vulnerables, ciudades contiguas empobrecidas, metropolización
transfronteriza).
También, se destaca que en VI Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR
Acta 2/99 realizada en Montevideo, Uruguay, 16 y 17 de noviembre de 1999, se elevaron
para consideración y aprobación para dar cumplimiento a los acuerdos sobre cooperación y
coordinación recíproca para la seguridad regional. De igual forma, se han establecido
acuerdos en el MERCOSUR tales como el Acuerdo sobre cooperación y coordinación
recíproca para la seguridad regional Nº 14/99, el Acuerdo Nº 17/99 referido al Tránsito
Vecinal Fronterizo, entre los estados parte del MERCOSUR y el Acuerdo Nº 18/99 sobre
Tránsito Vecinal Fronterizo, entre el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República
de Chile.
Tales acuerdos han estado enfocados en propiciar la realización de una visión
compartida sobre el desarrollo territorial en el marco de la integración, esta visión debe
caracterizarse por favorecer un desarrollo equilibrado, con sostenibilidad ambiental y
cohesión social y contemplar las particularidades de las áreas de frontera.
70
Tales esfuerzos de acuerdo con Zubriggen y Mondol (2010) resaltan la combinación
armónica, equilibrada y racional entre políticas de gobernanza horizontal y vertical. Si bien
la descentralización en la toma de decisiones necesariamente debe estar en sintonía con las
políticas nacionales, también asegura cierta flexibilidad de las políticas nacionales para
adecuarse a las realidades locales, y es por esta razón que la descentralización se convierte
en mayor democratización del tránsito vecinal fronterizo.
Entre el 15 y el 19 de junio de 2008, se desarrolló en la ciudad uruguaya de
Canelones la XIII Cumbre de Mercociudades. Entre los temas tratados se puede mencionar
la intención que las instancias subnacionales contribuyan con los países para fomentar la
integración transfronteriza se constituya en un verdadero elemento de unión. El 20 de junio
de 2008 el Parlamento del MERCOSUR y el FCCR celebraron un Acuerdo
Interinstitucional con el objeto de “sentar las bases para un fructífero diálogo”. En este
orden de ideas, ambos organismos “asumen el compromiso de reunirse al menos una vez
por semestre con el fin de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo en
general y de los asuntos en trámite en ambos organismos que se consideren, previa
consulta, de interés mutuo”.
Confirmando lo mencionado, Novick (2005) expresa que los acuerdos de
integración pueden sincerar la actividad fronteriza, pero requieren de inversiones y de
medidas de facilitación. Al liberalizarse los flujos de bienes, de personas y de otros factores
de la producción, puede estimular el desarrollo productivo y comercial y, eventualmente,
aumentar y diversificar la oferta de servicios en el área fronteriza binacional, sobre la base
71
de la especialización y de la complementación. Las desarticulaciones administrativas y
operativas entre las agencias e instituciones radicadas en la frontera y las nacionales,
producen debilidad en los entes locales para promover las actividades del área cuyos
intereses pueden, en oportunidades, presentarse en pugna con los nacionales.
Los problemas para la operativización de estas propuestas se encuentran
coordinados por diferentes órganos del Poder Ejecutivo en cada país generando una suerte
de desequilibrio institucional endógeno difícil de subsanar, lo cual limita la construcción de
una agenda fronteriza, por la falta de normativas internas que estén homologadas y
armonizadas con el cuerpo normativo del MERCOSUR.
Ratificando lo antes mencionado, Pérez (2005) indica que las políticas económicas
de los países contiguos, generalmente no armonizadas, provocan en la zona de influencia
fronteriza movimientos importantes, por momentos desordenados y con tensiones
frecuentes en las que el contrabando, la migración ilegal, el entorpecimiento del transporte
y los conflictos en el uso de los recursos naturales constituyen manifestaciones recurrentes.
Sin embargo, más allá de estas tensiones, también atraen poblaciones que se adaptan al
estilo de vida propio de la frontera: comercian, tienen relaciones sociales y en ocasiones
utilizan sus servicios en forma cooperativa y espontánea; generalmente, en un marco de
absoluta informalidad establecido por la costumbre, y donde la ética de las transacciones
tiene su propia escala de valores.
Siguiendo con el tránsito vecinal fronterizo, en concordancia con el artículo 1 del
acuerdo MERCOSUR/CMC/DEC. N° 18/99: "Los ciudadanos nacionales o naturalizados
72
de un Estado Parte o sus residentes legales, nacionales o naturalizados de otro país del
Mercado Común del Sur, que se domicilien en localidades contiguas de dos o más Estados
Parte, podrán obtener la credencial de Tránsito Vecinal Fronterizo (TVF). La calidad de
residente legal, a los efectos de este convenio, se determinará en base a la legislación de
cada Estado Parte.
Por tanto, debe rellenar la denominada Tarjeta de Entrada y Salida (TES) que, con
el sello de las Autoridades Migratorias del Estado de salida y el de entrada, servirá
respectivamente como registro de entrada y de salida. Mención especial merece la
regulación del denominado tránsito vecinal fronterizo, establecida en la Decisión CMC nº
18/99, relativa al Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Parte del MERCOSUR y
Decisión CMC nº 14/00, relativa a la Reglamentación del Tránsito Vecinal Fronterizo entre
los Estados Parte del MERCOSUR.
Para lograr que sea efectivo este tránsito vecinal, debe incentivarse las comunidades
fronterizas, vinculadas son creadas con el objeto de mejorar la calidad de vida de sus
pobladores en materias económica, de tránsito, de régimen laboral y de acceso a los
servicios públicos y de educación; los nacionales de una de las partes, domiciliados dentro
de los límites establecidos en el acuerdo, podrán solicitar a las autoridades competentes de
la otra, la expedición de la “tarjeta de tránsito vecinal fronterizo”, para lo cual deberán
presentar los siguientes documentos: documento de identidad; comprobante de domicilio y
certificado que acredite la carencia de antecedentes penales, judiciales o policiales.
73
En el acuerdo MERCOSUR/CMC/DEC. N° 18/99, en el artículo 2º- La credencial
de TVF permitirá a su titular cruzar la frontera, con destino a la localidad contigua del país
vecino, mediante un procedimiento ágil y diferenciado de las otras categorías migratorias.
La obtención de la credencial será de naturaleza voluntaria y no reemplazará al documento
de identidad el que podrá ser, ocasionalmente, requerido al titular.
En concordancia con el Acuerdo MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 14/00, referido a la
Reglamentación del Régimen De Tránsito Vecinal Fronterizo Entre los Estados Partes del
MERCOSUR, se estableció como importante la definición sobre quiénes podrán
beneficiarse con el Régimen de Tránsito Vecinal Fronterizo, en cuanto a nacionalidad de
origen y situación migratoria en el país de residencia, se fijará mediante acuerdos
bilaterales o trilaterales, según corresponda, entre los Estados Partes, que posean fronteras
comunes.
Los titulares de la tarjeta de tránsito vecinal fronterizo gozarán de los siguientes
derechos: ejercicio de trabajo, oficio o profesión de conformidad con la legislación, para los
nacionales de la parte en cuyo territorio se desarrolla la actividad, incluso lo referido a
requisitos de formación y ejercicio profesional, gozando de iguales derechos y teniendo las
mismas obligaciones laborales, previsionales y tributarias; acceso a la enseñanza pública en
condiciones de gratuidad y reciprocidad; atención médica en los servicios públicos de salud
en las mismas condiciones del anterior; acceso al régimen de comercio fronterizo de
mercaderías o productos de subsistencia y cualquier otro derecho que las partes acuerden
conceder.
74
Del mismo modo, Zubriggen y Mondol (2010), afirma que cualquier infracción en
que incurrieran los beneficiarios a la normativa vigente en el país de ingreso y a las
previsiones del presente convenio podrá ser motivo de cancelación del régimen, ello sin
perjuicio de las penalidades previstas en las correspondientes legislaciones migratorias.
Ello es posible accesarlo con la tarjeta de tránsito vecinal fronterizo.
Explican los autores, que esta tarjeta permite a su beneficiario cruzar la frontera y
permanecer en el territorio del país vecino por un plazo máximo de setenta y dos horas a
contar desde el último ingreso, salvo acuerdo bilateral o trilateral entre los Estados Partes
que establezcan un plazo mayor. La credencial es emitida por el Estado Parte o Asociado de
ingreso, previa consulta del Estado Parte o Asociado de egreso y tiene una validez de tres
años, siendo susceptible de ser renovada.
Las instituciones públicas responsables de la prevención y el combate de
enfermedades y vigilancia epidemiológica y sanitaria de las partes, deberán colaborar con
sus homólogos en las localidades fronterizas vinculadas en la realización de trabajos
conjuntos en dichas áreas. Asimismo, las partes promoverán la cooperación en materia
educativa, incluyendo intercambio de docentes, alumnos y material educativo y
promoverán la elaboración de un plan de desarrollo urbano conjunto, el que tendrá como
objetivos la integración racional entre ciudades vinculadas, la planificación de su
expansión, la conservación y recuperación de sus espacios naturales y el fortalecimiento de
la identidad cultural común. Las partes monitorearán la aplicación del presente acuerdo a
través de los Comités de Frontera existentes.
75
Por su parte, Kratochwil (2008) afirma que de acuerdo con tales decisiones, los
ciudadanos nacionales de un Estado Parte o sus residentes legales, nacionales de otro país
del Mercado Común del Sur, que se encuentran domiciliados en localidades contiguas de
dos o más Estados Parte, pueden solicitar la obtención de una credencial de Tránsito
Vecinal Fronterizo (TVF). La posesión de dicha credencial, que no sustituye a los
documentos contemplados en el Acuerdo sobre documentos de viaje, permite a su titular
cruzar la frontera con destino a la localidad contigua del país vecino, mediante un
procedimiento ágil y diferenciado de las otras categorías migratorias.
Zubriggen y Mondol (2010) expresan que es un instrumento por el cual el portador
accede a trámites migratorios preferenciales, donde consta su domicilio dentro de los
límites previstos por este Acuerdo y las localidades donde el beneficiario de la misma se
encontrará en el período en el cual permanezca dentro del país bajo el acuerdo del
MERCOSUR.
En el caso venezolano sorprende que transcurrido un (1) año de la accesión plena de
Venezuela al MERCOSUR, no se haya resuelto el grave problema de desinformación sobre
la materia, y en particular, sobre la existencia o no, de la Sección Nacional del Grupo de
Mercado Común, para la instrumentación de la normativa.
Debe resaltarse que mediante Decreto Nº 9.116 del 27-07-2012 publicado en Gaceta
Oficial Nº 39.974 de fecha 30-07-2012, se estableció la “Comisión Presidencial para el
Mercado Común del Sur (MERCOSUR)”, no obstante, no existe documentación pública
76
del cumplimiento de sus objetivos y funciones, particularmente lo dispuesto en los
numerales del Artículo 5 de dicho Decreto.
En este orden de ideas, al identificar la aplicabilidad de las normas migratorias de
tránsito vecinal fronterizo entre países del MERCOSUR en la República Bolivariana de
Venezuela, se debe afirmar que Venezuela se comprometió a adoptar el acervo normativo
del MERCOSUR, en forma gradual, a más tardar en cuatro (4) años, a partir de la entrada
en vigencia del Protocolo de Adhesión (12-08-2012). Cabe señalar que en el portal web del
MERCOSUR no existe hasta ahora un inventario, ni un informe de la Secretaría
Administrativa del MERCOSUR, que precise cuáles son las normas internalizadas,
vigentes, en cada uno de los Estados Partes, hasta el primer semestre del 2013.
1.3. Examinar la aplicabilidad de las normas migratorias que regulan la residencia de
nacionales de los Estados partes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la
República Bolivariana de Venezuela.
El tercer objetivo específico se enfocó en examinar la aplicabilidad de las normas
migratorias que regulan la residencia de nacionales de los Estados partes del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela. Al respecto, se
menciona el acuerdo emanado del Mercado Común del Sur en referencia a la residencia de
nacionales MERCOSUR/CMC/DEC. N°20/12) en cuyo artículo 2 establece que la misma
no requiere ser incorporada a la normativa interna de los Estados Parte, pues es una norma
que rige al MERCOSUR, y por ende, es aceptada por sus integrantes.
77
Para Zubriggen y Mondol (2010), el Acuerdo contempla la concesión de un permiso
temporal de residencia a los nacionales de cualquier Estado Parte del Mercado Común del
Sur que dirijan su solicitud a la autoridad consular o migratoria competente. Merece ser
destacado que el Acuerdo únicamente exige que la solicitud sea acompañada de
documentación acreditativa de la identidad y nacionalidad de la persona, de la ausencia de
antecedentes policiales, judiciales o penales y, en su caso, de certificación médica.
Cumplidos estos requisitos, el Estado de acogida deberá conceder inicialmente un permiso
de residencia temporal, de una vigencia de dos años.
De conformidad con el artículo 14 del Acuerdo sobre Residencia para los
Nacionales de los Estados Parte entró en vigor el 28 de julio de 2009, se debe armonizar los
regímenes jurídicos nacionales de los Estados en materia de concesión de la residencia
legal a los ciudadanos MERCOSUR que deseen residir y ejercer una actividad económica
en su territorio.
Racovschik (2002) afirma que en numerosos espacios de formación y debate acerca
la temática de integración regional, se han mencionado diversos aspectos que importan, de
manera excluyente, para que se produzca una mayor y mejor integración de nuestros países
en el marco del Mercado Común del Sur. Algunos de esos elementos son: el
fortalecimiento de las instituciones, la armonización de políticas, lograr una mayor
coordinación de posiciones en las negociaciones frente a terceros países u otros bloques
regionales, trabajar conjuntamente para reducir asimetrías y elaborar el diseño de un
mercado común de manera tal que sea factible acceder a él.
78
Del mismo modo, Zubriggen y Mondol (2010) establecen la importancia de
considerar las condiciones de residencia, así como también los beneficios en materia de
seguridad social y educación porque conjuntamente configuran aspectos esenciales para
poder permanecer productivamente en cualquiera de los Estados Partes del Mercado
Común del Sur. Estas se explican seguidamente:
En referencia a la residencia, las cuestiones relativas al sistema de incorporación de
las normas del MERCOSUR no deben ser consideradas sólo desde una perspectiva
legislativa, sino más bien institucional. No se puede negar que el reconocimiento de un
derecho comunitario por parte de los Estados que componen una asociación del tipo
mercado común es esencial para la construcción del propio sistema jurídico supranacional.”
Corroborando lo señalado, Pérez (2005) afirma que el Acuerdo sobre Residencia,
que es el corolario de un intento por instrumentalizar la política migratoria común, es una
herramienta con la que se pretende dar cauce legal e institucional a la movilidad laboral en
el Mercado Común del Sur y permitir la libre residencia; pero en el camino se han
presentado obstáculos para que lo aprobado en Brasilia, en 2002, baje a las leyes,
reglamentos e instituciones de cada uno de los seis países.
Se entiende que para la consecución de un Mercado Común del Sur, es menester
crear instituciones que además de la supranacionalidad ostenten las potestades que les
permitan configurar un nuevo derecho para el MERCOSUR. La conformación de un
sistema normativo comunitarizado que impulse el avance del objetivo integracionista es
una condición que pasa por la voluntad estatal.
79
Muñoz (2006) afirma que en el caso del Mercado Común del Sur se ha logrado un
consenso sobre la relevancia que tiene la migración como proceso social, económico y de
integración, por lo que se ha conformado de manera paulatina una serie de acuerdos,
protocolos y acciones de manera programática para responder a los patrones migratorios
existentes en el Cono Sur, alcanzar una gobernabilidad migratoria y cumplir con al menos
tres intencionalidades u objetivos comunes: promover la migración, regularla y facilitar la
incorporación de los migrantes a las sociedades receptoras en igualdad de oportunidades
que los nacionales.
Por su parte, Zubriggen y Mondol (2010) señala que la residencia de nacionales
comprende la adjudicación de tal derecho bajo las normas migratorias. Para hacer funcional
el acuerdo se requiere: homologar títulos universitarios en los seis países para que las
personas que decidan emigrar puedan trabajar en sus profesiones; preparar a instituciones
de salud y educativas para atender a migrantes y a sus familias sin importar su condición
legal; garantizar que los Ministerios de Trabajo velen por el respeto a los derechos laborales
de los trabajadores inmigrantes, homologar procedimientos de instituciones migratorias,
entre otros aspectos.
En referencia a la seguridad social, cuando se aborda la misma debe indicarse que el
derecho a migrar debe ser considerado bajo los principios del derecho al trabajo, por cuanto
una de las razones fundamentales de la migración está en la voluntad de la persona de
emigrar por razones laborales, derecho que ha sido reconocido con carácter universal por
los pactos y declaraciones de derechos humanos.
80
Así, por ejemplo, el artículo 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos
(1948) establece que toda persona tiene derecho al trabajo. El artículo 6.1. del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) dispone que «los
Estados parte […] reconocen el derecho a trabajar. También es reconocido por el artículo
6.1. del Protocolo de San Salvador (1988) y no sólo alude a los ciudadanos de una
nacionalidad específica.
En el caso del MERCOSUR corresponde hacer referencia al artículo 4 de la
Declaración Sociolaboral del MERCOSUR (1998) referido a los trabajadores migrantes y
fronterizos. De conformidad con esta disposición, todo trabajador migrante,
independientemente de su nacionalidad, tiene derecho a ayuda, información, protección e
igualdad de derechos y condiciones de trabajo reconocidos a los nacionales.
Como puede evidenciarse esta normativa se vincula con la doctrina social laboral, pero
en la práctica se reconoce que tales derechos del trabajador inmigrante no son cumplidos,
especialmente en Venezuela donde la legislación en materia de seguridad social es amplia
pero cuenta con serios problemas de aplicación en la praxis.
Esto se relaciona con lo planteado por Del Valle (2007), quien afirma que desde el
punto de vista de la técnica legislativa, para hacer frente a este obstáculo técnico, los países
del Mercado Común del Sur han optado por una solución muy similar a la adoptada en el
marco de la Unión Europea, basada en la coordinación de los sistemas y legislaciones
nacionales relativas a la Seguridad Social en función de una serie de principios y criterios
comunes. A esta lógica responde la Decisión CMC nº 19/97, relativa al Acuerdo
81
multilateral de Seguridad Social del Mercado Común del Sur, que incluye a su vez el
Reglamento administrativo para su aplicación.
A pesar de estas previsiones normativas, en los hechos el MERCOSUR no es, por
ahora, una región de libre circulación de trabajadores. Ello se debe a que las normas
migratorias tanto regionales como nacionales, discriminan, en contra del artículo 4 de la
Declaración Sociolaboral del MERCOSUR (1998), a los trabajadores extramercosureños y
porque, además, las normas tendientes a crear un área de libre residencia para los
nacionales de los Estados parte y asociados, facilitan trámites sin llegar a garantizar una
plena libertad de circulación.
Lo anterior es ratificado por la opinión de Pérez (2005), quien afirma que un factor
importante que desincentiva la migración y que, por consiguiente, supone un obstáculo a la
realización de la libre circulación de personas viene dado por la posible pérdida o
disminución de los derechos a las prestaciones de la Seguridad Social por la falta de
reconocimiento de los períodos de cotización realizados en distintos Estados por razón de la
migración.
Por tanto, el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social, avance importante en el marco
del MERCOSUR, encuentra obstáculos y algunas excesivas cautelas frente a la posibilidad
de su implementación concreta. Entre otras palabras se evidencian los costos de su
aplicación, pues las mismas abarcan prestaciones pecuniarias y de salud; tal como lo
exponen Zubriggen y Mondol (2010), quienes indican que estas disposiciones son de
aplicación en cada caso particular el Derecho del Estado Parte en cuyo territorio ejerce la
82
actividad laboral el trabajador. Sobre esta base, las prestaciones pecuniarias y las
prestaciones de salud siguen un régimen distinto.
Cabe mencionar que, con el aumento de la movilidad geográfica, la cobertura nacional
resulta insuficiente y la mejor manera de proteger socialmente a los propios ciudadanos
dentro y fuera del país es garantizar la seguridad social de todos los ciudadanos de la
región, garantía a la que el convenio multilateral podría contribuir en forma decisiva.
Zubriggen y Mondol (2010), ratifican lo señalado indicando que el Acuerdo multilateral
hace referencia también al establecimiento de mecanismos de transferencia de fondos entre
los Estados Parte para asegurar la obtención de las prestaciones de vejez, edad avanzada,
invalidez o muerte derivadas de regímenes de jubilaciones y pensiones de capitalización
individual.
Debe recordarse que según Decisión CMC 66/12 el Ejecutivo Nacional comunicó
formalmente a la Secretaría del MERCOSUR, que Venezuela adoptó un conjunto de
doscientas once (211) normas durante el segundo semestre de 2012. Asimismo, se
comprometió a adoptar antes del 31-03-2013, cuatrocientas una (401) normas adicionales;
destacándose que con excepción de la Nomenclatura Común del MERCOSUR y del
Arancel Externo Común, ninguna de las normas señaladas, ha cumplido con el
procedimiento legal establecido ut supra.
Abordando el reconocimiento educativo, se observan avances del MERCOSUR en
acreditación, movilidad y cooperación interinstitucional los cuales fueron definidos desde
83
los inicios del proceso, en función de los objetivos de creación de un espacio académico
común y la formación de recursos de calidad en el ámbito educacional.
Estos aspectos temáticos constituyen definiciones estratégicas del MERCOSUR
educativo, en la medida que han estado presentes desde el comienzo y han sido reafirmadas
en los planes estratégicos del sector educativo del MERCOSUR. Las cuestiones que se
plantean frente a estos avances de la educación superior en el marco del MERCOSUR
surgen desde diversos ámbitos y atañen a temas académicos, asuntos vinculados a los
objetivos del proceso regional y temas referidos a la construcción de un espacio regional
diferenciado.
Ratificando lo mencionado, Cardesa (2007) afirma que el Consejo del MERCOSUR
abordó la cuestión del reconocimiento de los títulos de formación profesional y de
enseñanza superior en sus Decisiones CMC nº 4/95 y nº 7/95, mediante las cuales se
aprobaron respectivamente el “Protocolo de integración educativa sobre reconocimiento de
títulos universitarios para la prosecución de estudios de postgrado en las Universidades de
los Países del MERCOSUR” y el “Protocolo de integración educativa y reválida de
diplomas, certificados, títulos y reconocimiento de estudios de nivel medio técnico”.
Las diferencias entre los avances en términos de los objetivos, que incluye en
particular la libre circulación de personas configuran un requisito ineludible en la
construcción del espacio regional en materia educativa. En el caso del sector educativo, la
primera reunión de ministros de Educación se realizó a fines de 1991, es decir que en el
84
mismo año que se firmó el tratado fundacional se inició la cooperación con vistas al
objetivo del Mercado Común.
La Reunión de Ministros de Educación se insertó de acuerdo a la Decisión 7/91 en
el marco del Consejo Mercado Común (1991), órgano político del MERCOSUR. En esa
reunión los ministros firmaron un Protocolo de Intenciones, donde se reafirmó la
importancia de la educación en el desarrollo.
El Fondo de Financiamiento del Sector Educativo fue creado por Decisión del
Consejo Mercado Común por decisión 33/04. Si bien ese Fondo fue creado con un objetivo
sectorial, en su principio tiene la misma lógica estructural-regional que los Fondos de
Convergencia Estructural del MERCOSUR creados por Decisión 45/04. El Sector
Educativo del MERCOSUR ha tenido logros evidentes, en particular en educación superior.
Sin embargo, la estructura institucional plantea los mismos problemas de resolución
en el funcionamiento que los que surgen del proceso regional, producto de la ausencia de
leyes específicas a nivel interno de cada una de las naciones parte, especialmente en
Venezuela, la cual no ha terminado de presentar el conjunto de leyes necesarias para darle
viabilidad operativa en la práctica, pese a realizar propuestas que han sido aprobadas en
cuanto a programas de becas, acreditaciones de carreras, eliminación del analfabetismo,
entre otras.
85
El Sector Educativo del MERCOSUR se planteó como desafío el contribuir a la
consolidación del bloque, promoviendo las condiciones que favorecieran una genuina
integración económica, social y cultural, sustentada en la horizontalidad, la reciprocidad y
la solidaridad. Ese desafío se ha ido procesando desde los diferentes niveles educativos
(básico, tecnológico y superior) y desde distintas realidades que se patentaron en diversas
metas, acciones y respuestas concretas de acuerdo al nivel educativo considerado.
En ese sentido, algunos países del MERCOSUR y asociados, como son los casos de
Argentina, Brasil y Chile, han impulsado el proceso a nivel regional y tendido canales de
cooperación con los otros países. Un sistema de acreditación regional repercute también en
otro aspecto de indudable importancia como lo es la circulación de profesionales, aun
cuando la posibilidad de ejercicio de la profesión depende de la legislación de cada país al
respecto y también de la reglamentación específica.
Los Protocolos aprobados en el marco del MERCOSUR educativo que conciernen
la educación superior son: el Protocolo de Integración Educativa para la Formación de
Recursos Humanos a nivel de posgrado entre los países miembros del MERCOSUR y el
Protocolo de Integración Educativa para la prosecución de estudios de posgrado en las
universidades de los países miembros del MERCOSUR aprobados ambos en Montevideo,
en noviembre de 1995 y el Acuerdo de admisión de títulos y grados universitarios para el
ejercicio de actividades académicas de los países miembros del MERCOSUR, cuya
aprobación por Decisión 4/99 derogó el Protocolo de admisión de títulos y grados
86
universitarios para el ejercicio de actividades académicas en los países miembros del
MERCOSUR (Decisión 3/97).
Explicando lo señalado, Kratochwil (2008) agrega que los instrumentos del
MERCOSUR tienen por objeto el reconocimiento mutuo de los títulos universitarios y de
estudios de nivel medio técnico otorgados por las Universidades e instituciones educativas
oficialmente reconocidas por cada uno de los Estados Parte. Sin embargo, el
reconocimiento de títulos contemplado por ambas decisiones en sus respectivos ámbitos de
aplicación queda limitado a los solos efectos de la continuación de estudios.
La implementación de un sistema de acreditación regional y la puesta en práctica de
programas de movilidad académica tienen alcances de diverso tenor en el proceso de
integración. Uno de los alcances tiene vinculación con el objetivo de libre circulación de las
personas en el espacio regional. Si bien las derivaciones del sistema de acreditación y el de
la movilidad académica son diferentes, el primero se vincula con el ejercicio profesional y
el segundo con la libre movilidad académica y la exención de visados y trámites
burocráticos, ambos se insertan en el contexto más amplio de la dimensión social del
proceso regional.
La gratuidad de visados para docentes y estudiantes que circulen en el espacio
regional en función de actividades académicas fue aprobado por el Consejo Mercado
Común por Decisión 21/06, aun cuando todavía no ha entrado en vigor por no haber sido
incorporado en todos los países, incluyendo a Venezuela.
87
En consecuencia, Zubriggen y Mondol (2010), señala que las Decisiones CMC nº
4/95 y nº 7/95 constituyen medidas encaminadas a la consecución de una cierta integración
educativa, pero carecen de eficacia como medidas de eliminación de obstáculos a la libre
circulación de personas, en tanto en cuanto el reconocimiento mutuo de los títulos no se
extiende al ámbito de la habilitación para el ejercicio de una actividad económica
relacionada con los títulos universitarios y de estudios de nivel medio técnico, con
excepción del ámbito profesional académico.
De lo antes mencionado se sintetizan los resultados del objetivo centrado en
examinar la aplicabilidad de las normas migratorias que regulan la residencia de nacionales
de los Estados partes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República
Bolivariana de Venezuela, indicando que los distintos acuerdos, decisiones y protocolos
aprobados por el MERCOSUR representan un marco de garantía para la materia residencial
en los procesos migratorios, incluyendo el ámbito educativo, por cuanto éste es
fundamental para cualquier trámite de cambio residencial; destacándose que en la
República Bolivariana de Venezuela, se han aprobado diversidad de propuestas como
becas, erradicación del analfabetismo, así como acreditaciones de carreras que contribuyen
con la integración regional.
Por tanto, se afirma que al analizar la aplicabilidad de las normas migratorias del
Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela, se
afirma que se han realizado propuestas concretas por parte del MERCOSUR, aprobadas por
sus diferentes mecanismos, en los cuales Venezuela ha participado activamente, pero aún es
escasa la regulación interna necesarias para contar con el conjunto de disposiciones
88
emanadas en el derecho migratorio internacional, que le permita integrarse efectivamente a
la cooperación internacional.
89
CONCLUSIONES
Seguidamente, se presentan las conclusiones del estudio, los cuales sintetizan los
hallazgos obtenidos al analizar la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela:
a) Al examinar la aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con la libre
circulación de las personas entre países del MERCOSUR en la República Bolivariana de
Venezuela, se evidencia que el MERCOSUR ha enunciado un conjunto de normativas que
han sido aprobadas por sus Estados Miembros, a los cuales se adhiere Venezuela en el
momento en que pasa a integrar el bloque mercosureño, sin embargo aún Venezuela tiene
un período de tiempo comprendido hasta enero de 2014 para armonizar las normativas
internas, que pese a que dentro de la Carta Magna se contempla la consideración de los
acuerdos internacionales, deben ser sustentadas con la legislación interna.
b) Al identificar la aplicabilidad de las normas migratorias de tránsito vecinal
fronterizo entre países del MERCOSUR en la República Bolivariana de Venezuela, se debe
afirmar que Venezuela se comprometió a adoptar el acervo normativo del MERCOSUR, en
forma gradual, a más tardar en cuatro (4) años, a partir de la entrada en vigencia del
Protocolo de Adhesión (12-08-2012). Cabe señalar que en el portal web del MERCOSUR
no existe hasta ahora un inventario, ni un informe de la Secretaría Administrativa del
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MERCOSUR, que precise cuáles son las normas internalizadas, vigentes, en cada uno de
los Estados Partes, hasta el primer semestre del 2013.
c) Al examinar la aplicabilidad de las normas migratorias que regulan la residencia
de nacionales de los Estados partes del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la
República Bolivariana de Venezuela, se afirma que los distintos acuerdos, decisiones y
protocolos aprobados por el MERCOSUR representan un marco de garantía para la materia
residencial en los procesos migratorios, incluyendo el ámbito educativo, por cuanto éste es
fundamental para cualquier trámite de cambio residencial; destacándose que en la
República Bolivariana de Venezuela, se han aprobado diversidad de propuestas como
becas, erradicación del analfabetismo, así como acreditaciones de carreras que contribuyen
con la integración regional.
d) Concluyendo sobre el objetivo general, se afirma que al analizar la aplicabilidad
de las normas migratorias del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la República
Bolivariana de Venezuela, se evidencia que, se han realizado propuestas concretas por parte
del MERCOSUR, aprobadas por sus diferentes mecanismos, en los cuales Venezuela ha
participado activamente, pero aún es escasa la regulación interna necesarias para contar
con el conjunto de disposiciones emanadas en el derecho migratorio internacional, que le
permita integrarse efectivamente a la cooperación internacional.
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RECOMENDACIONES
Tomando como referencia los resultados y conclusiones del presente estudio, se
proponen las siguientes recomendaciones:
a) En cuanto a la aplicabilidad de las normas migratorias relacionadas con la libre
circulación de las personas, es necesario que la República Bolivariana de Venezuela
dictamine las leyes para adecuar su estructura y funcionalidad jurídica a fin de propiciar los
corredores geográficos para crear circuitos alternativos de circulación de bienes y personas
que favorezcan la constitución de una geografía regional más amplia, en concordancia con
los objetivos de integración del MERCOSUR.
b) En referencia a la aplicabilidad de las normas migratorias de tránsito vecinal
fronterizo, es esencial que la República Bolivariana de Venezuela a través de su poder
legislativo enuncie las leyes necesarias para promover la cohesión social y la obtención de
fondos de desarrollo estructural, dedicado exclusivamente a zonas de frontera con el
objetivo de construir nuevos núcleos de desarrollo, que hagan posible la viabilidad de los
acuerdos asumidos frente al MERCOSUR.
c) En cuanto a la aplicabilidad de las normas migratorias que regulan la residencia
de nacionales, es necesario seguir avanzando en los aspectos relacionados con la residencia,
seguridad social y desarrollo educativo; los cuales constituyen ejes fundamentales que
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deben ser reglamentados en armonía con las disposiciones del MERCOSUR para lograr la
integración efectiva.
d) A nivel de la aplicabilidad de las normas migratorias del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) en la República Bolivariana de Venezuela, es necesario establecer una
institucionalidad transfronteriza a través de la creación de una base jurídica que propicie la
cooperación transfronteriza y confieran las competencias respectivas competencias a las
autoridades locales, municipales y regionales a las respectivas entidades transfronterizas.
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