Anlisis de la formacin de las polticas de Sociedad de la Informacin en Catalua (1993-2003)

Ricardo Ruiz de Querol Junio 2006

Anlisis de la formacin de las polticas de Sociedad de la Informacin en Catalua (1993-2003)

Tesis presentada por

Ricardo Ruiz de Querolbajo la direccin del

Dr. Manuel Castells Olivnpara la obtencin del ttulo de Doctor en el programa de

Doctorado en la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento Universitat Oberta de Catalunya

Barcelona, Junio de 2006

AQUEST FUTUR Fins que amb paraules remeiem leixut i a bufetades dispersem la boira, ara que els mites han perdut el tremp i a tot arreu hi creixen males herbes. Sens esfulla a les mans aquest futur. De qui deu ser la veu que sendevina quan en la fosca esclaten els colors i els grans ocells resten en laire, immbils ? Ara tot sn presagis. Lentament sortim del bosc. No espereu meravelles fins que amb paraules remeiem leixut i a bufetades dispersem la boira. Miquel Mart i Pol

Polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua

PrembuloDebo a amigo Marcel Coderch, que seguramente lo habr olvidado, el regalo hace ya casi treinta aos de un ejemplar de la obra de David Noble America by Design, que relata el desarrollo de la tecnologa industrial moderna y el crecimiento del capitalismo corporativo en los EEUU como dos aspectos de un mismo proceso de construccin social. Durante la emergencia de Internet a mediados de los aos 90 fui consolidando la curiosidad por investigar hasta qu punto se estaba dando o se dara un proceso similar en torno a la sociedad de la informacin. La creacin en la UOC del programa de doctorado en la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento de la UOC me dio la oportunidad de encauzar esta curiosidad. Mi agradecimiento pues a los que hiceron posible este programa, y en especial a Eduard Aibar, Elisenda Ardvol, Agns Vayreda y Carlos Frade, que me ayudaron como profesores a introducirme en la disciplina de la sociologa. Tambin a mi tutora Adriana Gil, que me hizo descubrir la utilidad de la psicologa social. La ayuda recibida del profesor Manuel Castells, mi director de tesis, merece un reconocimiento aparte. Asistir durante un trimestre a su seminario de doctorado fue una experiencia memorable. La orientacin de este trabajo debe mucho a sus directrices e indicaciones. Su rigor acadmico y su nivel de exigencia han supuesto para m un estmulo impagable. Muchas gracias. Mi agradecimiento tambin a Miquel Barcel, Josep Mara Canals, Ramn Garca Bragado, Antoni Gratacs, Jordi Lpez Benassat, Xavier Marcet, Enric Mayoles, Miquel Puig, Ferran Ruiz, Quim Triad, Joaquim Toms, Imma Tubella, Mart Vergs, que me han concedido la oportunidad de compartir conversaciones e intercambios de informacin y de opiniones sobre este trabajo. La disponibilidad, la inteligencia y sobre todo la amistad de Jordi Buira han sido un apoyo y un estmulo constantes durante todo este tiempo. Muchsimas gracias, Jordi. Tengo que agradecer a mi esposa Olga y a mis hijas Marta y Laura el apoyo que desde un principio prestaron a que me embarcara en este proyecto. Estoy muy en deuda con Olga por el aplazamiento que me ha concedido de muchas horas de actividades en comn y tambin por sus nimos infatigables en los peores momentos, que los ha habido. Finalmente, debo agradecer a mi padre que me inculcara desde muy pequeo la curiosidad por conocer y la disciplina de aprender. Crecemos ms all de la herencia que hemos recibido, pero esa herencia sigue siendo parte de nosotros. S que a l le hubiera hecho muy feliz ver desde aqu el final de esta tesis. No ha podido ser, pero se la dedico de todos modos.

Ricardo Ruiz de Querol

7.

Polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua

INDICE

CONTENIDOPrembulo ..............................................................................................7 1 2 Introduccin y Objetivos............................................................... 15 La sociedad de la informacin como objeto de polticas pblicas 17 2.1 Introduccin ...........................................................................................17 2.2 Evolucin cualitativa de las polticas sobre sociedad de la informacin .........182.2.1 2.2.2 Sociedad de la informacin y poltica industrial....................................18 Polticas de sociedad de la informacin de segunda ola........................20 La ideologa del determinismo tecnolgico ..........................................22 Sociedad de la informacin e ideologa del mercado ............................25 Sociedad de la informacin e ideologa ...............................................26

2.3

Sociedad de la informacin e ideologa......................................................22

2.3.1 2.3.2 2.3.3

2.4

Las polticas de sociedad de la informacin en Catalua .............................28

3

Sociedad de la Informacin como traduccin........................... 31 3.1 La hiptesis de la traduccin como fuente de polticas .............................31 3.2 Aproximacin al modelo analtico..............................................................34 Versiones de sociedad de la informacin ...................................... 43 4.1 Introduccin ...........................................................................................43 4.2 Tecnologa y sociedad se co-producen.....................................................43 4.3 Significados en la sociedad de la informacin ............................................46 4.4 Sociedad de la informacin y desarrollo econmico ....................................48 4.5 Sociedad de la informacin y globalizacin ................................................52 4.6 Ncleo de inteligibilidad de la sociedad de la informacin ...........................564.6.1 4.6.2 4.6.3 4.6.4 4.6.5 4.6.6 Introduccin ....................................................................................56 Proyectos de futuro ..........................................................................57 Referentes tecnolgicos ....................................................................59 Polticas y prcticas informacionales ...................................................61 Sociedad de la informacin y metforas..............................................62 Conclusin .......................................................................................63 Introduccin ....................................................................................63 Referente EEUU de sociedad de la informacin ...................................64 Referente europeo de sociedad de la informacin................................67 Referente finlands...........................................................................69 Referente de Corea...........................................................................70

4

4.7

Referentes de sociedad de la informacin .................................................63

4.7.1 4.7.2 4.7.3 4.7.4 4.7.5

4.8

Resumen y Conclusiones .........................................................................71

5

Polticas pblicas de sociedad de la informacin.......................... 73 5.1 Introduccin ...........................................................................................73 5.2 Polticas pblicas de telecomunicaciones ...................................................755.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 mbitos ...........................................................................................75 Regulacin y significados ..................................................................77 Abriendo la caja negra.....................................................................79 El asalto a las infraestructuras ...........................................................82

5.3 5.4

Proyectos, polticas y estrategias ..............................................................84 Circuitos sociales de resonancia estratgica...............................................87Introduccin. ...................................................................................87 Agentes y relaciones locales en la sociedad de la informacin...............88 Agentes y relaciones globales en la sociedad de la informacin ............91

5.4.1 5.4.2 5.4.3

5.5

Referentes, modelos y polticas de sociedad de la informacin ....................939.

Ricardo Ruiz de Querol

Polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua

INDICE

5.5.1 5.5.2 5.5.3

EEUU...............................................................................................93 Finlandia..........................................................................................95 Corea ..............................................................................................96

5.6

Conclusiones ..........................................................................................97

6

Modelo analtico: Formacin de las polticas pblicas.................. 99 6.1 Introduccin ...........................................................................................99 6.2 Mapas estratgicos................................................................................ 103 6.3 Los mapas estratgicos como resultado de una traduccin ....................... 1066.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.4 Articulaciones................................................................................. 106 Aspiracin...................................................................................... 109 Propuestas de valor ........................................................................ 110 Prcticas informacionales ................................................................ 111

6.4

Modelo genrico de formacin de polticas pblicas.................................. 111

7 Formacin de las polticas de sociedad de informacin en Catalua: Hiptesis ........................................................................... 117 7.1 Planteamiento inicial ............................................................................. 117 7.2 Referentes de sociedad de la informacin en Catalua ............................. 117 7.3 Modelo de formacin de las polticas de sociedad de la informacin en Catalua (1) ................................................................................................... 120 7.4 La fractura institucional ......................................................................... 123 7.5 La fractura digital estratgica ................................................................. 1247.5.1 7.5.2 7.5.3 7.5.4 7.5.5 7.5.6 7.5.7 La fractura de edad, formacin y receptividad a las TIC ..................... 126 La inercia del modelo econmico industrial ....................................... 126 La escasez de empresas catalanas de referencia ............................... 128 Las peculiaridades del sector financiero de Catalua.......................... 128 El aislamiento institucional de Telefnica .......................................... 129 Las debilidades del sistema de innovacin TIC en Catalua ................ 130 Los ilustrados-TIC ........................................................................ 131

7.6 Modelo de formacin de las polticas de sociedad de la informacin en Catalua (2) ................................................................................................... 1337.6.1 La articulacin de las TIC en el proyecto de las administraciones catalanas. ................................................................................................... 133 7.6.2 Aspiracin de las administraciones catalanas en torno a las TIC.......... 136 7.6.3 Propuestas de valor para el entorno ................................................. 137 7.6.4 Patrn de relaciones ....................................................................... 138

7.7 El modelo cataln y la poltica del cable .................................................. 143 7.8 Recapitulacin: Hiptesis sobre el modelo cataln y las estrategias pblicas de sociedad de la informacin .............................................................................. 145

8

La historia del cable en Catalua ................................................ 151 8.1 Introduccin ......................................................................................... 151 8.2 La creacin de expectativas y polticas: 1994-1997 .................................. 1538.2.1 8.2.2 Primeras expectativas ..................................................................... 153 Primeras polticas ........................................................................... 153

8.3 8.4 8.5

El cable como soporte multimedia .......................................................... 154 Cable y poder municipal ........................................................................ 157 La crisis de ejecucin: 1997-2002........................................................... 160Expectativas vs. Realidades ............................................................. 160 La liberalizacin de infraestructuras.................................................. 161 La TV pasa del cable....................................................................... 162 Internet: Del cable a la banda ancha................................................ 162 La ruptura del frente local ............................................................... 16310.

8.5.1 8.5.2 8.5.3 8.5.4 8.5.5

Ricardo Ruiz de Querol

Polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua

INDICE

8.5.6

La crisis del modelo ........................................................................ 164 Descripcin .................................................................................... 166 El impacto del ADSL: interpretacin analtica..................................... 168 La inversin en fibra ....................................................................... 171 La incursin en el audiovisual .......................................................... 172 La emergencia de la solucin ADSL .................................................. 173 mbito tecnolgico ......................................................................... 175 Tecnologa y simbolismo social ........................................................ 176 Competencia y despliegue de infraestructuras................................... 177 Redes y estructura social................................................................. 178 Hacia nuestra sociedad de la informacin....................................... 180

8.6 8.7

La aparicin del ADSL............................................................................ 166 Evolucin de la estrategia de Telefnica: 1995-2000 ................................ 171

8.6.1 8.6.2 8.7.1 8.7.2 8.7.3

8.8

Conclusiones y perspectivas ................................................................... 174

8.8.1 8.8.2 8.8.3 8.8.4 8.8.5

9

La poltica del cable como referente en Catalua....................... 181 9.1 Introduccin ......................................................................................... 181 9.2 Telecomunicaciones, significados y sentido ............................................. 182 9.3 La visin inicial del Ayuntamiento de Barcelona ....................................... 1859.3.1 9.3.2 9.3.3 Visin tecnolgica........................................................................... 187 Visin regulatoria ........................................................................... 191 Visin operativa.............................................................................. 192 Comunicaciones y urbanismo........................................................... 196 Comunicaciones para la Administracin municipal.............................. 198 Estrategias de administracin vs. Estrategias de ciudad ..................... 198 Resumen: Articulaciones del cable en el proyecto municipal ............... 201 Introduccin .................................................................................. 202 Antecedentes de Localret ................................................................ 203 Localret y la causa del cable ............................................................ 205 El cable en las calles ....................................................................... 207 El cable como autopista .................................................................. 208 El cable oculto de Telefnica ........................................................... 211 El cable pblico .............................................................................. 214 Articulaciones del cable en el proyecto Localret ................................. 215

9.4

Interpretacin de la estrategia de cable del Ayuntamiento ........................ 195

9.4.1 9.4.2 9.4.3 9.4.4

9.5

Localret: El cable como actante en Catalua............................................ 202

9.5.1 9.5.2 9.5.3

9.6

Significados del cable en Localret ........................................................... 207

9.6.1 9.6.2 9.6.3 9.6.4 9.6.5

9.7

Conclusiones ........................................................................................ 218

10 Cable y significado: Marco analtico............................................ 221 10.1 Introduccin...................................................................................... 221 10.2 Tecnologa, significados, poder ........................................................... 221 10.3 Polticas pblicas de telecomunicaciones .............................................. 223 10.4 El cable como referente importado ................................................... 22610.4.1 10.4.2 10.4.3 10.4.4 10.4.5 Introduccin .................................................................................. 226 El cable como referente tecnolgico ................................................. 226 El cable como referente poltico ....................................................... 227 El no referente del satlite............................................................ 230 Las autopistas de la informacin como referente ............................... 232

10.5 10.6 10.7

La traduccin del discurso del cable por el Ayuntamiento de BCN........... 236 La traduccin del referente del cable en Localret .................................. 242 Conclusiones ..................................................................................... 244

11 Telefnica en Catalua................................................................ 247Ricardo Ruiz de Querol 11.

Polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua

INDICE

11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6

Introduccin: El marco legal ............................................................... 247 Precursores de la liberalizacin ........................................................... 249 El perodo de transicin hacia la competencia....................................... 252 La etapa de la competencia (1997- 2001) ............................................ 255 Telefnica en la crisis del cable ........................................................ 261 La emergencia pblica del ADSL.......................................................... 264

12 Polticas de telecomunicaciones de la Generalitat de Catalunya 267 12.1 Antecedentes .................................................................................... 267 12.2 Primera etapa: 1977-1993 .................................................................. 267 12.3 Preparando la liberalizacin (1993-1998) ............................................. 271 12.4 La etapa del Comisionado 1998-1999 .................................................. 277 12.5 La etapa del DURSI (1): 2000-2001..................................................... 283 12.6 La etapa del DURSI (2): 2002-2003..................................................... 28912.6.1 12.6.2 12.6.3 12.6.4 Enfoque multiplataforma ................................................................. 290 Audiovisual y TDT........................................................................... 293 Equilibrio territorial ......................................................................... 295 Extensin de la banda ancha ........................................................... 297

12.712.7.1 12.7.2 12.7.3

Interpretacin ................................................................................... 302Polticas de Administracin vs. Polticas de nacin ............................. 302 Telecomunicaciones y sentimiento nacional ...................................... 303 Telecomunicaciones y sentido en la Generalitat................................ 306

12.8

La articulacin de las telecomunicaciones en la Generalitat.................... 309

13 Telecomunicaciones y sentido en las AAPP catalanas ................ 313 13.1 Introduccin...................................................................................... 313 13.2 Panorama tecnolgico ........................................................................ 315 13.3 Perspectiva de estrategia industrial ..................................................... 31913.3.1 13.3.2 13.3.3 13.3.4 La banda ancha.............................................................................. 319 La opcin DSL ................................................................................ 321 Las tecnologas mviles................................................................... 322 La opcin Wi-Fi .............................................................................. 324

13.413.4.1 13.4.2 13.4.3

Visin regulatoria............................................................................... 329Liberalizacin y mercantilizacin de las telecomunicaciones ................ 329 El rol del sector pblico ................................................................... 332 La regulacin, vista desde Catalunya................................................ 335

13.5 13.613.6.1 13.6.2

La traduccin de las telecomunicaciones a infraestructura ..................... 338 La causa de la red pblica neutral ....................................................... 345Introduccin .................................................................................. 345 La traduccin de a Catalua de las propuestas de red neutral ........... 349

13.713.7.1 13.7.2 13.7.3

Polticas pblicas sobre la telefona mvil ............................................. 351Introduccin .................................................................................. 351 Reglamentacin sobre la telefona mvil ........................................... 352 Interpretacin ................................................................................ 354

13.813.8.1 13.8.2

Wi-Fi y redes inalmbricas en Catalua................................................ 358Introduccin .................................................................................. 358 La traduccin del Wi-Fi en Catalua............................................... 360

13.9 13.10

La fractura digital .............................................................................. 365 Conclusiones ..................................................................................... 368

14 Polticas de Sociedad de la Informacin en Catalua................. 375 14.1 El Plan Estratgico Catalunya en Xarxa.............................................. 375 14.2 Objetivos de Catalunya en Xarxa ...................................................... 378 14.3 Ambicin........................................................................................... 381Ricardo Ruiz de Querol 12.

Polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua

INDICE

14.4 14.5 14.614.6.1 14.6.2 14.6.3 14.6.4 14.6.5

Planteamiento estratgico .................................................................. 384 Despus de Catalunya en Xarxa......................................................... 390 El resultado de una traduccin ilustrada ............................................ 395Introduccin .................................................................................. 395 El precedente del trnsito a la sociedad industrial.............................. 397 La fractura digital estratgica .......................................................... 403 La traduccin reduccionista ............................................................ 407 El remedio paliativo de los proyectos estrella.................................. 410

15 mbito Sanidad ........................................................................... 413 15.1 Introduccin...................................................................................... 413 15.2 Sobre el sistema de sanidad en Catalua ............................................. 41515.2.1 15.2.2 Organizacin .................................................................................. 415 Financiacin y gasto de la sanidad en Catalua ................................. 415

15.3 15.4 15.515.5.1 15.5.2 15.5.3 15.5.4

Propuestas TIC para Sanidad .............................................................. 418 Las propuestas de Catalunya en Xarxa para Sanidad .......................... 420 Sistemas de informacin sanitaria en Catalua ..................................... 423Introduccin .................................................................................. 423 Los sistemas de informacin hospitalaria (SIH) ................................. 424 La informatizacin de la red de asistencia primaria ............................ 426 La red de telecomunicaciones de sanidad ......................................... 430

15.6 15.7

Catalunya en Xarxa y la introduccin de Internet en el sistema sanitario 432 Conclusiones ..................................................................................... 434

16 mbito Educacin........................................................................ 437 16.1 Introduccin...................................................................................... 437 16.2 El sistema escolar en Catalua ............................................................ 437 16.3 La fractura digital estratgica en Ensenyament..................................... 44216.3.1 16.3.2 16.3.3 Introduccin .................................................................................. 442 Prioridades del Departament dEnsenyament .................................... 442 Programas de tecnologas de la informacin en Ensenyament ............ 443

16.416.4.1 16.4.2

La introduccin de las TIC en las escuelas de Catalua ......................... 445Fase pionera: El PIE (1986-1998) .................................................... 445 La red XTEC (www.xtec.es) ............................................................. 446

16.516.5.1 16.5.2 16.5.3

La educacin en el plan Catalunya en Xarxa ...................................... 447La creacin del Comisionado para la Sociedad de la Informacin ........ 447 El programa ARGO ......................................................................... 448 El proyecto Educ@lia ...................................................................... 449

16.6 16.7

El uso de las TIC en las escuelas......................................................... 450 Conclusiones ..................................................................................... 451

17 Conclusiones................................................................................ 455 17.1 Paradojas.......................................................................................... 455 17.2 Significados polticos de los artefactos tecnolgicos .............................. 45617.2.1 17.2.2 17.2.3 Las polticas de sociedad de la informacin son polticas .................... 456 El significado determina la accin, y tambin las polticas................... 456 La polisemia del cable..................................................................... 457

17.317.3.1 17.3.2 17.3.3 17.3.4 17.3.5

Hacia un modelo de formacin de las polticas pblicas ......................... 459Referentes tecnolgicos .................................................................. 459 Referentes de sociedad de la informacin ......................................... 460 Articulaciones................................................................................. 461 Ejemplos........................................................................................ 463 Articulaciones y polticas: Conclusiones............................................. 464

17.4

Las polticas de sociedad de la informacin en Catalua ........................ 46413.

Ricardo Ruiz de Querol

Polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua

INDICE

17.4.1 17.4.2 17.4.3 17.4.4

La La La La

articulacin de las tecnologas en las polticas pblicas en Catalua 464 fractura institucional................................................................... 466 fractura digital estratgica .......................................................... 467 obsesin por las infraestructuras ................................................. 469

17.5

Finale: Las polticas post-2003 ............................................................ 471

Anexo 1: Los orgenes del referente EEUU ....................................... 473 La tecnologa en el proyecto nacional de los EEUU............................................. 473 La poltica tecnolgica del Presidente Clinton..................................................... 474 La propuesta de una Infraestructura Nacional de Informacin ........................... 475 Anexo 2: Estrategia de Sociedad de la Informacin en Finlandia .... 477 Introduccin................................................................................................... 477 Races de la Sociedad de la Informacin en Finlandia......................................... 478 Estrategia explcita de sociedad de la informacin en Finlandia ........................... 479 Anexo 3: Poltica de banda ancha en Corea...................................... 483 Introduccin................................................................................................... 483 Corea del Sur en cifras .................................................................................... 483 Internet y banda ancha en Corea ..................................................................... 484 Factores de xito ............................................................................................ 484 Anexo 4: Tecnologas para redes de banda ancha............................ 487 Redes troncales y de acceso ............................................................................ 487 Tecnologas para la red de acceso .................................................................... 488 Tabla comparativa .......................................................................................... 489 Conclusiones .................................................................................................. 490 Anexo 5: El caso Euskaltel ................................................................ 491 Introduccin y objetivos .................................................................................. 491 La creacin de Euskaltel .................................................................................. 491 Descripcin de la empresa ............................................................................... 494 Conclusiones .................................................................................................. 495 Anexo 6. Stokab: El operador neutro de Estocolmo ......................... 499 Introduccin................................................................................................... 499 Stokab ........................................................................................................... 500 Stokab en contexto ......................................................................................... 501 Stokab en cifras.............................................................................................. 502 Conclusiones .................................................................................................. 503 Referencias........................................................................................ 505 INDICE DE FIGURAS ......................................................................... 513 NOTAS AL PIE .................................................................................... 517

Ricardo Ruiz de Querol

14.

Polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua

Captulo 1

1 Introduccin y ObjetivosLa comprensin, incluso el esfuerzo por comprender, nos salva. O al menos consuela, porque convierte el horror absurdo en leyes serenas. Arturo Prez Reverte1

El objetivo de este trabajo es el anlisis de las polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua en el perodo 1993-2003, y en especial la investigacin de cmo el proyecto genrico de sociedad de informacin (SI), que en buena medida lleg a Catalua desde afuera, se tradujo en las estrategias polticas y actuaciones de los agentes sociales con mayor influencia en Catalua, principalmente en los mbitos institucional, econmico y poltico. El perodo contemplado en el estudio comprende desde 1993, cuando en Estados Unidos cristalizaba el discurso sobre autopistas de la informacin, que en Europa se recre bajo el ttulo de sociedad de la informacin, hasta finales de 2003, cuando se celebraron en Catalua las elecciones autonmicas que dieron lugar a la formacin de la coalicin tripartita que pas a ocupar el Govern de la Generalitat. A principios de ese perodo se formularon en Catalua las primeras polticas acerca de las redes de cable, centradas en el despliegue por parte de un nuevo operador de una infraestructura de red alternativa a la de Telefnica. La estrategia inicial de las administraciones catalanas al respecto del cable qued pronto superada por una sucesin de acontecimientos de ndole tecnolgica y regulatoria con origen externo a Catalua, incluyendo la emergencia de Internet, la liberalizacin completa de las infraestructuras de telecomunicaciones en 1998 y la aparicin en Espaa de la televisin digital por satlite. Al constatarse en 1999 que el despliegue de redes por parte de los operadores alternativos a Telefnica no responda a las expectativas de las administraciones se gener una crisis del cable de notable repercusin institucional y meditica. Mientras algunas administraciones y medios de comunicacin anunciaban con alarma el peligro de que la fibra ptica no llegara a muchas poblaciones catalanas, Telefnica haca pblico, con la aparente sorpresa de muchos, que su red en Catalua incorporaba ms de 250.000 kilmetros de fibra, una buena parte de los cuales estaban slo parcialmente utilizados, y apoyaba en esa red una estrategia de rpido despliegue del acceso a Internet basado en la tecnologa ADSL. Tomando como punto de partida la investigacin de esta aparente paradoja, el anlisis de las polticas de telecomunicaciones de las administraciones catalanas es uno de los objetivos principales de este trabajo. Se constatar tambin que las administraciones pblicas de Catalua formularon sus polticas de sociedad de la informacin con un notable retraso sobre las inicialmente dirigidas al cable y a las telecomunicaciones. Sus primeros planteamientos, recogidos en el Plan Estratgico para la Sociedad de la Informacin Catalunya en Xarxa, elaborado por la Generalitat de Catalunya y el consorcio de municipios Localret, quedaron adems muy rpidamente desfasados por la efervescencia y posterior crisis global del sector de las TIC

Ricardo Ruiz de Querol

15.

Polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua

Captulo 1

(tecnologas de la informacin y la comunicacin). A pesar de ello y de un intenso debate poltico sobre esta materia durante la legislatura autonmica 1999-2003, las administraciones catalanas no actualizaran su estrategia durante ese perodo legislativo. La publicacin en 2003, ya en pleno perodo pre-electoral, de una reflexin sobre el modelo cataln de sociedad de la informacin, considerado como un ejercicio esencialmente fallido, marca el fin del perodo en estudio. En este contexto, este trabajo tiene tres objetivos fundamentales: El primero, de ndole emprica, se centra en recopilar en cierto detalle la formulacin, debate y puesta en prctica de las polticas de las administraciones catalanas sobre sociedad de la informacin durante el perodo mencionado; esta tarea se aborda en los Captulos 8 y siguientes, cuya naturaleza es bsicamente descriptiva. Un segundo objetivo, de carcter analtico, es encuadrar esas polticas en un marco conceptual que permita observarlas como consecuencia de las condiciones especficas de Catalua en los mbitos social e institucional. Este planteamiento se presenta en forma resumida en los Captulos 5 y 6. Por ltimo, un tercer objetivo de especial inters, tanto conceptual como prctico, es explorar el grado en que las polticas de las administraciones pblicas catalanas se orientaron a la construccin de nuestra sociedad de la informacin (entendida como una forma de SI adaptada a la personalidad de Catalua). Sensu contrario, se pretende elucidar en qu medida se importaron en Catalua patrones de sociedad de la informacin definidos en otros contextos, sin que estuvieran quiz apropiadamente adaptados a las especificidades de la realidad local. Esta cuestin se aborda en el Captulo 7, y tambin en el de conclusiones finales.

De este modo, la investigacin cuyos resultados se presentan parti del intento de dar respuesta al siguiente conjunto de cuestiones: Cules son los rasgos caractersticos de las polticas de SI propuestas y puestas en prctica en Catalua? Cmo pueden caracterizarse los discursos con que las administraciones catalanas revistieron sus polticas y actuaciones al respecto de la SI? Cmo se comparan entre s? Cmo interaccionan entre ellos y con los de otros actores sociales relevantes? Qu elementos especficamente referidos a la realidad o a la visin de futuro de Catalua se incorporan a esas polticas, prcticas y discursos? Qu elementos externos se importan? Cmo se traducen stos desde los agentes locales, y en particular desde las administraciones? Es posible formular explcitamente un modelo de referencia sociotcnico de la formacin de polticas y prcticas de SI en Catalua, que incorpore tanto los condicionantes locales como la influencia de factores globales? Sirve ese modelo para explicar la gnesis de las polticas de las administraciones catalanas respecto de la sociedad de la informacin, y especialmente al respecto del cable? En qu medida es ese modelo extrapolable a otras geografas y otros marcos temporales?

Ricardo Ruiz de Querol

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Captulo 2

2 La sociedad de la informacin como objeto de polticas pblicasLabels, like rumours, can take a life of their own [] Once sufficiently established, they can govern reality, at least scholarly reality. Kumar K. (2005):1

2.1 IntroduccinEl uso del trmino sociedad de la informacin se ha ido generalizando durante la ltima dcada, de modo que en la actualidad se considera bien conocido como mnimo entre determinados colectivos (medios de comunicacin, especialistas en tecnologa, clase poltica y empresas) con influencia en la configuracin de polticas pblicas en esta materia1. Los colectivos que conocen y utilizan este concepto, incluyendo los poderes pblicos, manifiestan considerar la evolucin hacia la sociedad de la informacin como un asunto de alta relevancia. De hecho, aunque aumenta la evidencia emprica de que el trmino sociedad de la informacin no tiene un significado unvoco2, la cuestin del trnsito hacia este nuevo paradigma se ha convertido en un objetivo de las polticas pblicas en todo el mundo. La prctica totalidad de las administraciones, desde la ONU a muchos ayuntamientos, pasando por la Comunidad Europea, los Estados y las autonomas, cada una en su mbito de influencia, han explicitado su voluntad de impulsar una sociedad de la informacin adaptada a las condiciones locales, reflejando esa voluntad en polticas, programas y documentos pblicos de planificacin. En Catalua en particular, la Generalitat y el consorcio de municipios Localret (www.localret.es ) elaboraron en 1998-99 el documento Catalunya en Xarxa3, el primer plan estratgico para la sociedad de la informacin en Catalua. Posteriormente, varios municipios catalanes, en muchas ocasiones con el apoyo de Localret, disearon tambin planes similares para su mbito de influencia. Adems, durante el perodo en estudio, la Generalitat incorpor a su organigrama primero la figura de un comisionado para la sociedad de la informacin (1998-1999), y posteriormente una Secretara sobre la misma materia, englobada en el Departament dUniversitats, Recerca y Societat de la Informaci (DURSI). Tambin el Ayuntamiento y la Diputacin de Barcelona designaron para este asunto un comisionado, en tanto que el Parlament de Catalunya instaur en 1999 una comisin permanente de legislatura sobre la sociedad de la informacin. La evidencia emprica seala, sin embargo, la existencia de un amplio grado de variabilidad entre las polticas de sociedad de la informacin definidas y aplicadas en diferentes pases, mostrando asimismo que la orientacin de esas polticas ha experimentado variaciones significativas en el tiempo 4 . En consecuencia, no existe una referencia nica con respecto a la cual comparar o valorar las polticas de las distintas administraciones en esta materia. Esta multiplicidad de referencias hace necesario esbozar, antes de abordar el anlisis de las polticas de las administraciones catalanas y su comparacin con las que se pusieron en prctica en otros territorios, un marco conceptual que permita situar cada poltica diferenciada en su contexto.Ricardo Ruiz de Querol 17.

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Captulo 2

2.2 Evolucin cualitativa de las polticas sobre sociedad de la informacin 2.2.1 Sociedad de la informacin y poltica industrialDesde una perspectiva terica, el arranque del concepto de sociedad de la informacin o sociedad del conocimiento como manifestacin del trnsito desde la sociedad industrial a un modelo postindustrial se remonta a los trabajos de autores pioneros como Machlup, Bell, Porat, Touraine y otros5 durante los aos 60 y 70. Su visin resulta especialmente remarcable desde la ptica actual, dado que la mayor parte de las tecnologas que hoy se consideran como imprescindibles para la sociedad de la informacin, y en particular para la produccin y distribucin de informacin digital, estaban en esa poca todava en un estado incipiente. Elementos que son hoy de uso comn, como las memorias de estado slido y los microprocesadores que hicieron posible el desarrollo del ordenador personal, o el lser de semiconductores que se utiliza tanto en los reproductores de CD y CD-ROM y acoplado a fibras pticas en las redes de telecomunicaciones, no se desarrollaron de forma masiva hasta los 80; servicios como la telefona mvil o el acceso a Internet no se generalizaron hasta mediados de los 90. Lo que se desea aqu subrayar es que la sociedad de la informacin se empez a pensar antes de que se dispusiera de las tecnologas que aos ms adelante la haran posible. En este caso, como en muchos otros relativos a la interaccin

entre tecnologa y sociedad 6 , considerar la sociedad de la informacin como consecuencia del impacto de las tecnologas de la informacin y la comunicacin es una visin simplista, cuando no engaosa o directamente errnea. Esta consideracin aparecer repetidamente en este trabajo.

La vertiente ms acadmica o especulativa del concepto de sociedad de la informacin qued pronto relegada a un segundo plano por el rpido desarrollo de las tecnologas digitales y sus aplicaciones, incluyendo la percepcin de una rpida convergencia entre la informtica, las telecomunicaciones y los medios de comunicacin de masas, que durante dcadas haban evolucionado sobre paradigmas tecnolgicos esencialmente disjuntos. Desde la perspectiva tecnolgica que pas a dominar el discurso sobre la sociedad de la informacin durante los aos 80, el hecho fundamental eran las consecuencias de la revolucin digital que se habra de derivar de aplicar las tecnologas digitales en todas las actividades relacionadas con la generacin, proceso, almacenamiento y transmisin de informacin, con independencia de la naturaleza de la misma (voz, textos, datos, imgenes fijas o en movimiento)7. Si bien la visin de los aspectos sociales de esa revolucin podra quedar a menudo en un segundo plano, la relevancia de las tecnologas de la informacin en los mbitos econmico e industrial pareca por s misma una justificacin suficiente para que las administraciones pblicas adoptaran posiciones y formularan polticas al respecto. De este modo, desde los aos 60 hasta la dcada de los 80 inclusive, las polticas de sociedad de la informacin se orientaron esencialmente al desarrollo econmico e industrial, dando prioridad al sector de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones 8 . Como parece lgico, esas polticasRicardo Ruiz de Querol 18.

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Captulo 2

arraigaron de forma ms notoria en los pases en que las industrias relacionadas con las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) ya haban alcanzado un cierto desarrollo. Una de las actuaciones ms emblemticas de las administraciones pblicas durante ese primer perodo fue el programa del Minitel francs, que tuvo una gran repercusin social durante la dcada de los 80. Ms de cinco millones de franceses se convirtieron en usuarios habituales de servicios de informacin utilizando el videotex, que en esa poca era un exponente de las posibilidades avanzadas de las telecomunicaciones de datos. Pero, an tomando en cuenta su considerable impacto en la ciudadana, el impulso al Minitel puede entenderse en lo esencial como el resultado de la voluntad por parte de la Administracin gala de generar una demanda amplia para el desarrollo de la tecnologa y el despliegue de la red pblica Transpac de conmutacin de paquetes, as como un mercado para la industria electrnica francesa productora de terminales9. Las limitaciones de esa poltica se pusieron de manifiesto cuando la eclosin de Internet desplaz la que haba sido la base tecnolgica del fenmeno Minitel. De una parte, los ordenadores personales se desdoblaron tambin como terminales de comunicacin, mientras que los estndares de la World Wide Web y el software de los navegadores dieron lugar a una interfaz grfica mucho ms potente que la de los terminales de videotex. En paralelo, en el lado de la red, los estndares en que se haban basado hasta entonces las redes pblicas de conmutacin de paquetes (como Transpac) quedaron progresivamente arrinconados por la generalizacin del uso en las redes pblicas y privadas de los protocolos IP, inicialmente desarrollados para Internet. En retrospectiva, no deja de ser remarcable que ninguna de las industrias francesas que se desarrollaron al amparo del programa del Minitel consiguiera mantenerse en primera lnea de competitividad tras la generalizacin de Internet en todo el mundo. De otra parte, aunque Francia fue en la poca del Minitel un pas pionero en el uso de las telecomunicaciones de datos por parte del pblico en general, no ha mantenido este estatus en la poca de Internet. Otros ejemplos similares de poltica industrial de apoyo a las tecnologas de la informacin durante los aos 80 fueron el impulso a los ordenadores de quinta generacin y al desarrollo de la televisin de alta definicin (HDTV) en Japn10, o el programa Sematech de apoyo a la industria de avanzada de semiconductores en los EEUU 11 . En Europa, los programas impulsados en la poca por la Comisin Europea, de entre los que destacaron el programa ESPRIT para las tecnologas de la informacin y el programa RACE para las comunicaciones de banda ancha, tenan tambin su razn de ser fundamental en la consolidacin de una industria europea competitiva en el mbito de las TIC. De este modo, aunque las polticas relacionadas con las TIC en esta primera poca hicieran nominalmente referencia a la sociedad de la informacin, pueden ms bien considerarse como la aplicacin a las tecnologas de la informacin de los criterios y formas de actuacin propios de la sociedad

Ricardo Ruiz de Querol

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Captulo 2

industrial (Figura 2-1). En retrospectiva, ninguno de esos programas se considera hoy como una referencia de xito.

2.2.2 Polticas de sociedad de la informacin de segunda olaSegn algunos autores12, durante los ltimos aos del pasado siglo se empez a configurar una segunda ola de polticas pblicas sobre la sociedad de la informacin, partiendo de la visin de que el uso masivo de las TIC, y no el desarrollo tecnolgico en s mismo, estara dando lugar a un nuevo tipo de sociedad con patrones distintos de la sociedad industrial de las ltimas dcadas. El arranque de esta segunda ola de polticas tendra su origen en la campaa presidencial del senador Al Gore durante los aos 1991-92, recogindose en Europa en el informe sobre la competitividad y el empleo en dirigido en 1993 por el entonces Presidente de la Comisin Europea, Jacques Delors y ms especficamente al ao siguiente en el informe Bangemann, y alcanzando la ambicin global en la convocatoria del Summit on the Global Information Society celebrado en Bruselas en 1995. Posteriormente, la misin de la sociedad de la informacin se fue extendiendo a todos los pases miembros, y dentro de ellos a muchas administraciones autonmicas, regionales y municipales.

Visin Conceptual Se constata la incorporacin creciente de la informacin a las actividades econmicas Visin Industrial Se da prioridad al desarrollo del sector de las TIC con estrategias de poltica industrial Visin Transformadora Las polticas de sociedad de la informacin consideran las TIC como una herramienta de transformacin social

Figura 2-1. Evolucin de las visiones sobre la sociedad de la informacin

Aunque difiriendo entre s en algunos aspectos importantes, la justificacin de estas propuestas, tanto si partan de las administraciones pblicas como desde otros agentes sociales, representaba un cambio cualitativo respecto a las posturas de la poca anterior. El foco de atencin no era ya la revolucin digital, centrada en la evolucin de las tecnologas, sino la revolucin de la informacin, que se presentaba muchas veces de un modo idealizado. As, por ejemplo, el documento programtico de la propuesta de una infraestructura nacional de informacin por parte de la administracin Clinton proclamaba que:

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Captulo 2

Todos los americanos tienen algo que decir en la construccin de una Infraestructura Nacional de la Informacin avanzada (NII) [] que pondr grandes cantidades de informacin al alcance de los usuarios. El desarrollo de la NII puede ayudar a desatar una revolucin de la informacin que cambiar para siempre el modo en que las personas viven, trabajan e interaccionan unas con otras13.

La introduccin al informe Bangemann se expresaba de modo muy similar:En todo el mundo, las tecnologas de la informacin y las comunicaciones estn generando una nueva revolucin industrial que ya puede considerarse tan importante y profunda como sus predecesoras. Es una revolucin basada en la informacin, la cual es en s misma expresin del conocimiento humano. [] Esta revolucin dota a la inteligencia humana de nuevas e ingentes capacidades, y constituye un recurso que altera el modo en que trabajamos y convivimos.

La rpida difusin, para muchos inesperada, de Internet en todo el mundo durante la segunda mitad de los aos 90 permiti visualizar por primera vez un soporte material tangible de lo que podra ser esa revolucin de la informacin. La extensin de este soporte, que se ira consolidando y ampliando para abarcar tambin el acceso a Internet en banda ancha por medio de redes fijas (con tecnologas como el cable-mdem y el ADSL), la telefona mvil digital y posteriormente el acceso mvil a Internet, ha proporcionado una justificacin renovada para las propuestas de sociedad de la informacin, si bien stas han exhibido, y lo continan haciendo, un grado de heterogeneidad notable. El fenmeno Internet cataliz tambin un impulso renovado desde los poderes pblicos a propuestas de sociedad de la informacin que no se limitaban al desarrollo de las tecnologas o del sector TIC que las produce y comercializa, sino que abarcaban, cuanto menos nominalmente, el objetivo de potenciar el efecto beneficioso de la aplicacin de esas tecnologas en todos los mbitos de la sociedad. Las polticas correspondientes se justificaban en la conviccin de que la revolucin de la informacin abrira nuevas vas de oportunidad para el crecimiento y el desarrollo econmico sostenibles, nuevas formas de expresin social y cultural y el potencial de nuevos mecanismos sociales para la inclusin y la representacin. Un motivo adicional para la intervencin de las administraciones pblicas en el desarrollo de la sociedad de la informacin ha sido, sobre todo en Europa, la voluntad de evitar lo que se ha dado en llamar la fractura digital. Esta se materializara en una posible polarizacin de la sociedad entre aquellos que tienen los recursos y la formacin necesaria para utilizar las tecnologas y recursos de informacin y los que carecen de ellos. Con todo, en los documentos que desarrollaban esas propuestas de sociedad de la informacin, tanto en los EEUU como en Europa, se adverta un cierto contraste entre las declaraciones iniciales, centradas en la sociedad de la informacin como una cuestin de inters general, y las propuestas de programas de actuacin, por lo general centrados todava de manera muy especfica en el desarrollo de las industrias de informtica y de las telecomunicaciones, as como en el cambio de regulacin de stas. En palabras

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de un comit de expertos convocado al efecto por la Comisin Europea, el debate sobre la sociedad de la informacin ha estado dominado por los

asuntos tcnicos y ms recientemente por los relativos a la regulacin del entorno econmico, relegando en general los aspectos ms amplios del concepto sociedad14.As, durante la segunda mitad de los aos 90 coexistan, tomando como referencia la extensin de Internet como soporte, procesos como una renovacin profunda del sector de las tecnologas de la informacin, la aparicin de empresas punto-com innovadoras y de mbito global como Yahoo, Amazon, eBay o Google, un impulso a la liberalizacin de las telecomunicaciones en todo el mundo, y evidencias de un trnsito acelerado, sobre todo en los pases ms desarrollados, desde la economa industrial y post-industrial hacia lo que se denominaba indistintamente como nueva economa, economa informacional, o economa del conocimiento. Como se ver en los captulos siguientes, ese desajuste entre un discurso orientado nominalmente hacia una transformacin social amplia y unas polticas dominadas por los aspectos tecnolgicos y de regulacin, centradas sobre todo en el mbito de las telecomunicaciones, se manifest tambin de forma muy patente en las polticas de las administraciones pblicas catalanas. Una explicacin plausible de este desajuste pasara por considerar que las causas de la revolucin de la informacin y de la sociedad de la informacin que se incorporaron a la agenda de las administraciones pblicas durante los 90 se fundamentaron implcitamente, ms que en un anlisis estratgico riguroso, en desplazar a estas cuestiones presupuestos ya existentes de naturaleza ideolgica. Destacan de entre stos el determinismo tecnolgico y la vocacin de la mxima liberalizacin de la economa y los mercados de la poca.

2.3 Sociedad de la informacin e ideologa 2.3.1 La ideologa del determinismo tecnolgicoEs frecuente que la justificacin de los programas pblicos de impulso a la sociedad de la informacin se apoye en variantes del denominado determinismo tecnolgico 15 . Una de sus manifestaciones es dar por supuesto que las tecnologas, en este caso las TIC, se expanden de modo autnomo, y que su adopcin generalizada genera progreso social y econmico de forma espontnea o natural. Por ejemplo, el Informe Delors, un documento clave de la poltica de la Comisin Europea, estableca en 1993 que:En la actualidad el mundo est asistiendo a una mutacin de los sistemas de produccin, la organizacin del trabajo y las pautas de consumo cuyos efectos van a ser comparables a los de la primera revolucin industrial. Esta mutacin se debe al desarrollo de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones. [...] Sera intil encerrarse de nuevo en una disputa sobre el maquinismo como la que se produjo en la primera revolucin industrial. La difusin de nuevas tecnologas en el mundo es inevitable16.

Una segunda manifestacin de esa postura ideolgica consiste en dar por supuesto que el principal motor de la revolucin de la informacin es precisamente la disponibilidad de las tecnologas de la informacin. Sin

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embargo, como se ha mencionado ms arriba, el trnsito hacia una economa basada en la informacin, si bien localizado de forma geogrficamente desigual, empez mucho antes de que esas tecnologas se generalizaran. Por tanto, podra igualmente contemplarse, como mnimo con rango de hiptesis, que el desarrollo acelerado de las tecnologas se haya favorecido por motivos alineados, si no coincidentes, con los que impulsaron el desarrollo de alternativas a la economa industrial. La evolucin tecnolgica no sera as el principal motor de la revolucin de la informacin o del trnsito hacia la sociedad de la informacin, sino ms bien uno de sus instrumentos. En este sentido, durante la ltima dcada se ha evidenciado repetidamente que la relacin entre el cambio tecnolgico y la transformacin social es compleja, y que la idea de que la introduccin de la tecnologa genera automticamente cambios sociales, y ms an cambios beneficiosos, es como mnimo simplista y no corresponde necesariamente a la realidad. En el mbito empresarial, por ejemplo, no hay una correlacin estadstica directa entre la inversin en TIC y la mejora en los resultados de las empresas. La medicin de los ndices de rendimiento de las inversiones en TIC en grandes empresas muestra un nmero aproximadamente igual de ganadores que de perdedores17. Si bien es cierto que algunas organizaciones han sabido aprovechar muy efectivamente las posibilidades de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, el factor decisivo de su xito tiende a atribuirse a la calidad global de su gestin, de la cual la gestin de las tecnologas es slo un componente, imprescindible pero no siempre el ms crtico. En la misma lnea, aunque hay muchos ejemplos que evidencian que el uso juicioso de las TIC en las organizaciones es un elemento de mejora de la productividad, sta ha progresado mucho menos intensamente en Europa que en los EEUU, an cuando las tecnologas de base que se utilizan son esencialmente las mismas. Del mismo modo, los aumentos de productividad en los EEUU difieren considerablemente entre distintos sectores de actividad. Los estudios sobre esta materia sugieren que factores como el liderazgo, la estrategia y las prcticas de organizacin son el factor crtico de xito, siendo las TIC un elemento de soporte. A la inversa, la inversin es TIC es mucho menos efectiva, o nada en absoluto, si no se acompaa de los cambios de organizacin apropiados para aprovechar el potencial de las tecnologas18. Un fenmeno similar parece estar teniendo lugar al respecto del desarrollo de la sociedad de la informacin en pases o regiones. Existe un consenso bastante generalizado sobre la necesidad de que las administraciones pblicas intervengan activamente en promover el trnsito hacia la sociedad de la informacin, as como en atribuir en los casos considerados como referentes positivos (como Estados Unidos, Singapur, Finlandia, Suecia, o Corea) una cuota importante del xito del proceso a la puesta en prctica de polticas pblicas adecuadas. Sin embargo, del mismo modo que los modelos de sociedad de la informacin emergentes en esos pases son distintos, tambin lo son las polticas pblicas puestas en prctica por las respectivas administraciones. Dado que la actuacin de las administraciones no se produce en el vaco, una parte del xito de esas polticas puede atribuirse no slo a su buena adaptacin a los requisitos de las tecnologas, sino tambin a suRicardo Ruiz de Querol 23.

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adecuacin a las condiciones particulares del entorno social y econmico en el que se disearon y pusieron en prctica19. En resumen, pues, la cuestin de la influencia del determinismo tecnolgico en las polticas pblicas sobre la sociedad de la informacin plantea varias alternativas cuya investigacin resulta de inters. De una parte, parece lgico que los productores de tecnologa difundan como mensaje que la difusin de las TIC es natural, y que genera automticamente beneficios econmicos y sociales. Igualmente se entiende que las administraciones puedan difundir conscientemente esa visin como apoyo a las industrias del sector TIC en los casos en que stas tienen una presencia local importante. Sin embargo, el respaldo a la difusin de las TIC una explicacin adicional en los casos en que, como en Catalua, la industria TIC autctona es comparativamente dbil y la mayor cuota del mercado local de estas tecnologas corresponde a empresas externas. En este caso, el aumento de la penetracin de las TIC tiene como primera consecuencia directa un aumento de las importaciones, y no sera por tanto deseable en s mismo. La rplica inmediata es que, siendo o no conscientes de la debilidad de los argumentos basados en el determinismo tecnolgico, las administraciones (al igual que las empresas) pueden fijarse como objetivo de sus polticas el aprovechamiento del potencial de las TIC para impulsar cambios en su propia organizacin o en las estructuras econmicas y sociales sobre las que tienen influencia. El apoyo a la difusin de las TIC sera entonces instrumental, estando al servicio de una causa de mayor nivel. En la prctica, las polticas pblicas en los pases mencionados ms arriba como casos de xito (EEUU, Finlandia, Corea) se combinan ambas lneas de actuacin. Uno de los objetivos de las administraciones de todos esos pases ha sido el de potenciar su industria TIC. Sin embargo, como se argumentar en detalle ms adelante, las administraciones respectivas impulsaron o apoyaron tambin modificaciones en la estructura y las relaciones sociales de su entorno, como condicin necesaria para la efectividad de sus polticas. La diversidad en las condiciones del entorno en cada caso habra motivado que las polticas puestas en prctica en cada uno de esos pases tuvieran entre s diferencias importantes. Esta diferenciacin se manifiesta incluso en el dominio restringido de las polticas de telecomunicaciones, que acostumbran a constituir uno de los objetivos centrales de las polticas de sociedad de la informacin. Resulta destacable los pases que se han destacado como referentes mundiales de buenas prcticas durante el perodo en estudio han puesto prctica estrategias tecnolgicas diferenciadas. El caso del Minitel en Francia constituye una primera referencia. Ms adelante, el impulso desde los EEUU a mitad de los 90 se bas en la conexin a Internet en banda estrecha a travs de las redes telefnicas convencionales. En cambio Finlandia, en la misma poca, apost por convertirse en un lder mundial en telefona mvil.

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Entretanto, la poltica europea de la poca tena como paradigma tecnolgico de referencia una hipottica red integrada de banda ancha que no llegara a materializarse en Europa durante la dcada de los 90. Unos aos ms tarde, ya a finales de los 90, el Gobierno de Corea bas su estrategia nacional de sociedad de la informacin en el desarrollo acelerado del mercado interno de las comunicaciones de banda ancha, desplazando a los EEUU como el pas ms avanzado en lo relativo a las conexiones a Internet.

Las distintas opciones tecnolgicas estaban accesibles por igual a todos los pases en cada momento. Por tanto, la eleccin de un referente tecnolgico determinado no puede atribuirse slo a sus caractersticas intrnsecas u objetivas, sino que debe estar forzosamente influido por las condiciones sociales del entorno, en una forma que parece de inters investigar.

2.3.2 Sociedad de la informacin e ideologa del mercadoEl principio de considerar automticamente beneficiosa la mxima expansin de las tecnologas subyace tambin las propuestas de reforma del rgimen regulador de las telecomunicaciones, que en la mayora de las ocasiones son un elemento sustancial de todos los programas pblicos de sociedad de la informacin. Aunque la liberalizacin se ha justificado de modo nominal en el concepto manifiestamente etreo del inters pblico, se entiende mejor como resultado de la influencia coaligada de fuertes intereses econmicos. En primer lugar, la liberalizacin de las telecomunicaciones ha sido una pieza del programa de globalizacin econmica que se ha venido consolidando como parte de la agenda poltica, sobre todo en los pases occidentales. En Europa, por ejemplo, la liberalizacin de las telecomunicaciones se present ya desde mediados de los 80 como un requisito para la creacin del Mercado nico Europeo, el principal objetivo poltico de la Comunidad Europea en esa poca. El mismo argumento justificara incluir los servicios de telecomunicaciones con el impulso de los EEUU y el respaldo de la Unin Europea, entre los intercambios comerciales incluidos en la agenda de la Organizacin Mundial del Comercio, apuntando as a la existencia de un vnculo fuerte entre la reforma de las telecomunicaciones y el proceso de globalizacin. Esta lgica es ya evidente en los argumentos del informe Bangemann, que sera durante varios aos un referente de las polticas europeas de telecomunicaciones y sociedad de la informacin. Sus redactores manifestaban al respecto:La conviccin de que el progreso tecnolgico y la evolucin del mercado implican que Europa debe romper con polticas basadas en principios que pertenecen a una poca anterior a la revolucin de la informacin. El factor principal del surgimiento de nuevos mercados es la necesidad de un nuevo entorno reglamentario que permita una competencia plena. Se trata de un requisito indispensable para movilizar el capital privado necesario para la innovacin, el crecimiento y el desarrollo. [] Esta necesidad se aplica tanto a los operadores de telecomunicaciones como a los dems operadores. Hoy en da se considera necesario y conveniente eliminar las obligaciones de ndoleRicardo Ruiz de Querol 25.

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poltica que se imponen a estas entidades, ajustar sus tarifas y crear un marco reglamentario adecuado.

Una manifestacin de este estilo sugiere la posibilidad de que uno de los objetivos de los redactores del informe, en su mayora representantes de grandes empresas multinacionales europeas, fuera crear nuevas oportunidades precisamente para sus capitales, eliminando para ello las trabas que a menudo les imponan los monopolios nacionales de telecomunicaciones. Para las grandes corporaciones, la expectativa sera conseguir una mayor facilidad para desplegar las redes transnacionales que precisan para conectar sus distintas sedes en organizaciones globales y flexibles. Para la industria electrnica, incluyendo tanto los fabricantes de terminales como de equipos de red, la liberalizacin abrira la puerta de muchos mercados nacionales, a menudo protegidos por la contratacin preferente de los monopolios locales, muchas veces accionistas de sus suministradores preferentes. Ello sugiere una vez ms la existencia de un vnculo fuerte entre las propuestas de sociedad de la informacin y la esfera de la poltica en general, con un mbito mucho ms amplio que el estrictamente tecnolgico. En cualquier caso, no era evidente que los beneficios potenciales de la liberalizacin de las telecomunicaciones fueran a repartirse por igual, como mnimo a corto y medio plazo. De entrada, las obligaciones polticas que se imponan a los operadores monopolistas, y que los redactores del informe Bangemann proponan suprimir, incluan por lo general la de asegurar un servicio universal en las mismas condiciones a toda la poblacin. En paralelo, el rgimen de tarifas del monopolio supona a menudo una subvencin a los servicios para los individuos y familias, financiada con tarifas para las empresas comparativamente elevadas con relacin a los costes. Desde esta ptica, la liberalizacin que preconizaba el informe Bangemann tena ms posibilidades de favorecer a las empresas a costa de los individuos que a la inversa. Se plantea entonces la cuestin de comprender mejor por qu las administraciones locales de Catalua, gobernadas por partidos de izquierda en la mayora de grandes ciudades, apoyaron sin apenas reservas un proceso de liberalizacin impulsado abiertamente desde posturas que preconizaban un mayor papel del mercado a costa de una intervencin menor de las administraciones. Un apoyo que llevara ms adelante a esas mismas administraciones a manifestar su recelo hacia la globalizacin econmica pero incluyendo a la vez como elemento clave de sus polticas de sociedad de la informacin el impulso a una liberalizacin de las telecomunicaciones que era en buena medida parte de ese mismo proceso de globalizacin. No parece posible una interpretacin en abstracto de esas aparentes contradicciones; se precisa, una vez ms, un examen ms detallado de las caractersticas del entramado social desde el que se formularon las correspondientes polticas.

2.3.3 Sociedad de la informacin e ideologaEl concepto de ideologa se utiliza aqu para hacer referencia a un conjunto de ideas y valores comunes en una sociedad que se considera como vlido sin necesidad de cuestionarlo en s mismo, ni en sus fundamentos ni en su justificacin. Una de sus caractersticas (Dumont (1982):31) es que:

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Los elementos de base de la ideologa permanecen casi siempre implcitos. Las ideas fundamentales son tan evidentes y omnipresentes que no necesitan ser expresadas: lo esencial se da por supuesto. [...] Constituyen las categoras de base, los principios operatorios del enrejado de la conciencia, en resumen, las coordenadas implcitas del pensamiento comn.

Las reflexiones anteriores sugieren la conveniencia de aceptar, como mnimo con rango de hiptesis, que la consideracin de la sociedad de la informacin como un futuro deseable, objeto como tal de impulso por medio de las polticas pblicas, sea de naturaleza ideolgica. Los supuestos evidentes ms destacados que subyacen, por lo general de modo implcito, a esta consideracin incluyen: El supuesto de que la expansin de las tecnologas de la informacin, y por tanto de la industria que las produce y del mercado que las distribuye y comercializa, es un fenmeno natural, sin un origen identificable, o cuanto menos controlable. El supuesto de que sociedad de la informacin es equivalente a una sociedad en que las tecnologas de la informacin y la comunicacin gozan de una difusin generalizada, o como mnimo muy amplia. El supuesto de que un aumento de penetracin de las TIC genera automticamente beneficios para la sociedad.

Las consecuencias de aceptar como vlidos estos supuestos, en un contexto en que la bondad del progreso tecnolgico y de la economa de mercado se aceptan tambin fuera de toda cuestin, son inmediatas. Partiendo de considerar el derecho a la informacin como uno de los derechos fundamentales de la persona, se convierte tambin automticamente en un derecho, o como mnimo como algo deseable en s mismo, que cada persona pueda acceder al uso de los artefactos y servicios ms avanzados basados en las tecnologas de la informacin y la comunicacin. Ello, a su vez, conduce a considerar como deseable, sin ms cuestiones y con las mnimas restricciones posibles, la expansin del sector TIC que los produce. Es evidente que este tipo de razonamiento se ajusta a los intereses del sector TIC y tambin al de las administraciones que ven en este sector buenas perspectivas de expansin, que conllevara crecimiento econmico y empleo. Pero la aceptacin sin ms de que estos intereses responden tambin al inters general puede calificarse como simplemente ideolgica. Como Dumont seala, las ideologas son de naturaleza social; forman las coordenadas implcitas del pensamiento comn. Nada permite suponer, sino ms bien al contrario, que las administraciones sean inmunes a las ideologas, ni siquiera a las relacionadas con las tecnologas y sus usos. La hiptesis que algunos de los motivos del impulso hacia la sociedad de la informacin sean de naturaleza ideolgica tiene un impacto importante al analizar las polticas pblicas de sociedad de la informacin en cada entorno concreto. La historia ensea que la dinmica de las ideologas est muchas veces ligada a la dinmica del poder, poltico o econmico. Quien simplemente se adhiere a una ideologa, incluso si es una administracin pblica, tiene muchas posibilidades de estar favoreciendo sobre todo los intereses de quien genera,

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propaga y defiende esa ideologa. En el caso que nos ocupa, si el concepto de sociedad de la informacin en abstracto tiene connotaciones ideolgicas, defender desde un entorno local concreto la causa de la sociedad de la informacin en abstracto equivaldra a defender los intereses de quienes generan, propagan y defienden la ideologa abstracta de la sociedad de la informacin. Intereses, por otra parte, no demasiado difciles de identificar, como mnimo con los de la industria de las TIC. En paralelo, la evidencia de que las tecnologas de la informacin son tiles para generar beneficios concretos justifica que el inters de las administraciones pblicas en que esos beneficios se materialicen en su entorno social prximo. Desde esta ptica, las polticas de la administracin no tendran como objetivo favorecer el desarrollo de la sociedad de la informacin en abstracto, sino de nuestra sociedad de la informacin, entendiendo por ello el tipo de sociedad de la informacin ms favorablemente adaptado a las condiciones e intereses locales. La investigacin de cmo este objetivo de adaptacin formaba (o no) parte de las polticas de sociedad de las administraciones catalanas es uno de los objetivos centrales de este trabajo.

2.4 Las polticas de sociedad de la informacin en CataluaComo se ha apuntado anteriormente, el concepto de sociedad de la informacin se ha utilizado en la prctica como paraguas de una amplia variedad de mbitos, incluyendo el desarrollo tecnolgico e industrial, la poltica econmica y la poltica social, y la aplicacin de las tecnologas por parte de la propia administracin. Como todos estos mbitos son habitualmente objeto de polticas pblicas, cuando no la justificacin de la propia existencia e intervencin de las administraciones pblicas, resulta natural que stas se hayan sentido llamadas a intervenir al respecto del desarrollo de la sociedad de la informacin20. Sin embargo, como reflejo de la inespecificidad del concepto, los programas pblicos de sociedad de la informacin en distintos entornos, incluso entre pases con niveles de desarrollo econmico y cultural similares, difieren mucho tanto en su planteamiento como en sus resultados. De una parte, del mismo modo que se configuraron distintas formas de sociedad industrial21, se detecta que los patrones de sociedad de la informacin emergentes en entornos como Singapur, Silicon Valley, Finlandia o Corea, por citar slo ejemplos bien documentados, presentan diferencias muy significativas 22 . Tambin los esquemas de organizacin adoptados por las administraciones para impulsar sus polticas de sociedad de la informacin difieren mucho entre los distintos pases. En ocasiones esta tarea se ha adscrito directamente a los ministerios de mayor rango, como Economa, o incluso a la propia Presidencia, mientras que en otros se ha relegado a departamentos de menor rango, y por tanto de menor influencia transversal. Esta diversidad de objetivos, organizaciones y polticas pblicas hacia la sociedad de la informacin tuvo tambin su reflejo en Catalua, si bien con algunas particularidades cuya gnesis es objeto de estudio en este trabajo. En lo que se refiere a la estrategia, la Generalitat de Catalua no defini hasta

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1998, con el nombramiento de un Comisionado, una figura organizativa especfica para la Sociedad de la Informacin. Con el impulso de este Comisionado y de la organizacin municipalista Localret, que se haba constituido para apoyar y supervisar el despliegue del cable en Catalua, se elabor en 1998 el documento Catalunya en Xarxa23, subtitulado como Plan Estratgico para la Sociedad de la Informacin, presentado al Parlament de Catalunya en 1999. Aunque Catalunya en Xarxa no fue formalmente aprobado ni por el Govern de la Generalitat ni por el Parlament, sera durante los aos siguientes el nico documento de referencia sobre las polticas pblicas de sociedad de la informacin en Catalua. An as, y a pesar de intensos debates sobre el mismo en el seno de la Comisin para la Sociedad de la Informacin del mismo Parlament, no fue nunca formalmente revisado ni reemplazado durante el perodo en estudio. En el mbito tecnolgico, ya a principios de la dcada de los 90, la primera ola de polticas pblicas de las administraciones catalanas al respecto de las tecnologas de la informacin y sus consecuencias se centr exclusivamente en la liberalizacin de las telecomunicaciones, y ms en particular en la emergencia esperada de nuevos operadores que desarrollaran el potencial que se perciba en las tecnologas del cable. El planteamiento de Catalunya en Xarxa reafirmaba la consideracin del cable como plataforma estratgica para las telecomunicaciones catalanas con preferencia sobre otras alternativas de comunicaciones; por el contrario, no haca referencia alguna al potencial industrial o de mercado de la telefona mvil. Su estrategia tecnolgica era pues, notablemente distinta de la de los pases citados ms arriba como referencia. Esta diferenciacin no puede justificarse en razonamientos tcnicos supuestamente objetivos, porque si ello fuera as el fenmeno se hubiera replicado en otros pases, o incluso en otras regiones de Espaa. Parece pues ms razonable buscar la explicacin en las caractersticas concretas de las administraciones catalanas y de la configuracin social sobre la que actuaban. En lo que se refiere al mbito organizativo, las competencias relacionadas con las tecnologas y la sociedad de la informacin estuvieron repartidas hasta 1999 entre diferentes departamentos de la Generalitat. Las redes de radiodifusin para la televisin autonmica dependan de Presidencia, al igual que los sistemas de informacin de la administracin, a travs de sendos organismos ad-hoc. La supervisin de las telecomunicaciones no estaba formalmente asignada a ningn departamento, si bien se suponan en el mbito de Industria (pero no, por ejemplo, de Organizacin Territorial). Finalmente, las competencias de sociedad de la informacin no se asignaron hasta la creacin del Comisionado en 1998, pasando luego a confiarse a una Secretara dentro de un nuevo Departamento de Universidades, Investigacin y Sociedad de la Informacin (DURSI). La influencia transversal del DURSI en el resto de organismos del Govern fue, como se ver ms adelante, bastante limitada, y plausiblemente menor que si hubiera dependido, como en otros pases, de departamentos con ms poder, como Economa, Presidencia, o incluso Industria. Esta forma de organizar las competencias de sociedad de la informacin, interpretada como resultado de una decisin consciente del Gobierno cataln,Ricardo Ruiz de Querol 29.

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ha de verse como un reflejo de su visin acerca de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, de su impacto potencial en el propio Govern y en el pas, as como de la prioridad que el Govern conceda a estas cuestiones en sus polticas. El anlisis detallado de este punto se abordar en captulos posteriores. Cabe aadir, para cerrar esta introduccin, que tampoco desde otros mbitos de la sociedad catalana se generaron durante el perodo en estudio propuestas alternativas a las de Catalunya en Xarxa acerca del desarrollo de la sociedad de la informacin en Catalua. En la esfera poltica, por ejemplo, las telecomunicaciones y la sociedad de la informacin apenas aparecieron entre las recomendaciones del Plan Estratgico de Barcelona, a pesar de que el impulso inicial a la causa del cable parti precisamente de este Ayuntamiento. Del mismo modo, la influencia de la Comisin Permanente sobre la Sociedad de la Informacin creada en 1999 en el Parlament de Catalunya fue de escaso alcance durante la legislatura 1999-2003. Los debates de la Comisin, que constituyen uno de los materiales empricos utilizados en este trabajo, reflejan ms la rivalidad entre los partidos con representacin parlamentaria que el inters compartido en la construccin de un proyecto de sociedad de la informacin para Catalua. Durante el mismo perodo en estudio, organismos influyentes de la sociedad civil catalana, como el Crculo de Economa o la Cmara de Comercio de Barcelona, se manifestaron visiblemente sobre el desarrollo de las infraestructuras de transporte del pas, como el AVE o el aeropuerto, que juzgaban insuficientes. Pero no llegaron a formular una postura explcita al respecto de las telecomunicaciones, las TIC o la sociedad de la informacin. Ello apunta a que las carencias detectadas en las polticas de sociedad de la informacin por parte de las administraciones pblicas catalanas no son slo atribuibles a las peculiaridades de esas administraciones, sino que corresponden ms bien a rasgos distintivos de la sociedad catalana en general, o cuanto menos de los estamentos con mayor poder poltico y econmico en Catalua. En los captulos siguientes se aborda la tarea de construir un modelo que ponga en relacin las caractersticas sociales de Catalua con las polticas de sociedad de la informacin que se pusieron en prctica.

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3 Sociedad de la Informacin como traduccinLa mayora de las creencias que parecen autoevidentes lo son slo mientras nos abstenemos de examinar los supuestos sobre los que se basan Bauman y May (2001):3

3.1 La hiptesis de la traduccin como fuente de polticasEl cable que las administraciones catalanas convirtieron durante los 90 en el eje de sus polticas de sociedad de la informacin (Ver Captulo 8) no era, entendido estrictamente como un artefacto tecnolgico, en nada distinto del cable que otras administraciones en otros contextos, en Espaa y fuera de Espaa, podan haber tomado en consideracin. Si las polticas del cable tomaron en Catalua una forma diferencial, no cabe buscar su origen en las caractersticas fsicas del cable, sino ms bien en las peculiaridades de las administraciones que las formularon, as como tambin posiblemente en las del entorno social sobre el que pretendan actuar. En otras palabras, la hiptesis que aqu se postula, y se desarrolla en mayor detalle ms adelante, es que las polticas del cable en Catalua fueron el resultado de la traduccin que las administraciones catalanas hicieron, con sus propias reglas, por lo general no explcitas, del significado y potencial de un genrico artefacto tecnolgico cable. La hiptesis de traduccin puede tambin generalizarse al mbito ms general de las polticas de sociedad de la informacin. Si se parte, como dato emprico, de las diferencias entre las polticas de sociedad de la informacin puestas en prctica en distintos contextos, no parece apropiado suponer que esas polticas se deriven de una manera unvoca o automtica de las caractersticas especficas del concepto abstracto de sociedad de la informacin. Al contrario, resulta ms plausible considerar que las polticas de cada administracin fueron el resultado de traducir la causa general de la sociedad de la informacin segn reglas dependientes de la personalidad de las propias administraciones y de la relacin con su entorno. El objetivo particular de este captulo es formular de un modo ms preciso esta hiptesis de traduccin. Parece necesario constatar de entrada que el significado del concepto sociedad de la informacin no est bien definido; bien al contrario, se ha llegado a calificarlo de inespecfico y engaoso 1 . Las primeras reflexiones sobre ese concepto, bastante antes de que se produjera la emergencia pblica del fenmeno Internet, ya apuntaban algunas dudas sobre su rigor:Al final del da, permanece la cuestin de si el concepto de sociedad de la informacin debe enviarse a la papelera de los conceptos redundantes o retenerse como herramienta de anlisis social. Puede tener un futuro como un concepto esclarecedor, que apunta a uno de los aspectos ms significativos del cambio social contemporneo, el asociado con la difusin de las tecnologas de la informacin? O debe abandonarse precisamente porque gana su credibilidad ms a raz de la apariencia de nuevos artefactos que por su poder de explicar la realidad social?2Ricardo Ruiz de Querol 31.

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En la misma lnea, se ha concluido que3:Revisando estas variadas definiciones de la sociedad de la informacin, lo que se evidencia es que son o bien poco desarrolladas, o imprecisas, o ambas cosas a la vez. Se trate de una concepcin tecnolgica, econmica, ocupacional, espacial o cultural, no resuelven la cuestin problemtica de qu constituye una sociedad de la informacin, y cmo distinguirla. Es importante ser consciente de estas dificultades. Aunque el trmino sociedad de la informacin tiene un cierto valor heurstico, es demasiado inexacto para ser aceptable como trmino definitivo.

Algunos autores han ido ms all, argumentando que:El concepto de sociedad de la informacin [] es internamente incoherente y no tiene soporte emprico. Su popularidad actual en el discurso de las polticas slo puede entenderse ideolgicamente [] Ms que servir para aumentar la comprensin del mundo en el que vivimos, se utiliza para incitar al asentimiento no crtico de cualquier propuesta dudosa que se ubica bajo su paraguas protector4.

En la misma lnea, un reciente estudio sobre las polticas europeas de sociedad de la informacin se apuntaba que:Uno de los mensajes ms importantes sobre la sociedad de la informacin que debera transmitirse a los polticos [es que] la sociedad de la informacin es una expresin de las presiones econmicas sociales y polticas subyacentes, ms que la exigencia de las tecnologas [] Hasta cierto punto, tendremos la sociedad de la informacin que elijamos5.

Un ejemplo evidente, pero as y todo notable, de apropiacin interesada del trmino sociedad de la informacin es el modo en que se trata este concepto desde la ptica de las empresas del sector TIC. As, por ejemplo, un operador de telecomunicaciones la define como: un estadio de desarrollo social caracterizado por la capacidad de sus miembros (ciudadanos, empresas y Administracin Pblica) para obtener y compartir cualquier informacin, instantneamente, desde cualquier lugar y en la forma que se prefiera6.

Una definicin de este estilo se apoya implcitamente en varios sobreentendidos. El primero, comprensible desde la perspectiva de quien provee la definicin, es sealar que esta capacidad deseable de obtener y compartir informacin convierte tambin en deseable la ms amplia disponibilidad de productos y servicios basados en tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC), como ordenadores, terminales de comunicaciones fijas y mviles y redes que los interconecten, de entre las cuales se acostumbra a destacar la relevancia de Internet. En paralelo, es habitual dar por sentado que la capacidad de trasegar informacin es automticamente beneficiosa y que se deriva o derivar sin ms de la disponibilidad amplia de los artefactos tecnolgicos adecuados. Se suele adems aceptar tambin sin discusin que el uso de esta capacidad genera, sin apenas ms aditamentos, una transicin a un nuevo estadio de desarrollo social que reemplazar con ventaja a la arquitectura de la sociedad industrial que ha sido dominante desde hace cerca de dos siglos.

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