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Thse de doctorat
prsente lcole nationale dadministration publique
dans le cadre du programme de doctorat en administration publique
pour lobtention du grade de Philosophi Doctor (Ph. D.)
Thse intitule
Lencadrement de la coopration inter organisationnelle et de la
coordination dans ladministration publique qubcoise (1976-2003) :
composants, volution et analyse comparative avec sept pays de lOCDE
Prsente par Andr Bazinet
Mars 2017
Andr Bazinet, 2017
La thse intitule
Lencadrement de la coopration inter organisationnelle et de la
coordination dans ladministration publique qubcoise (1976-2003) :
composants, volution et analyse comparative avec sept pays de lOCDE
Prsente par
Andr Bazinet
Est value par les membres du jury de thse suivants :
Grard Divay, professeur lENAP, prsident
Louis Ct, professeur lENAP et directeur de thse
Bachir Mazouz, professeur lENAP
Iain Gow, professeur mrite, Universit de Montral et valuateur externe
tous mes proches,
Rose-Blanche, Claudine, Mlanie, Vronique, Pierre-Emmanuel, Simon, Jules
et Isabelle
iv
Remerciements
mon directeur de thse, M. Louis Ct, qui ma soutenu tout au long de ce projet et ma
si judicieusement conseill, avec une disponibilit irrprochable. Je suis aussi trs
reconnaissant aux membres du jury de thse pour leurs prcieux commentaires et
suggestions, ainsi que pour leur dvouement en raison de la longueur du texte. Je remercie
aussi M. Luc Bernier qui a agi comme membre du comit de proposition de thse.
Avec beaucoup de gratitude, je remercie les personnes qui ont gracieusement et
aimablement accept de commenter un ou plusieurs chapitres de ma thse :
Monsieur Paul-mile Arsenault, Monsieur Louis Bernard, Monsieur Roch Bolduc, Monsieur Jean Larochelle, Madame Hlne Simard, Monsieur Franois Turenne, Monsieur Yves Turenne, Madame Diane Wilhelmy.
tous mes ex-collgues de la fonction publique avec lesquels jai discut de ce projet et
qui mont aid par leurs observations. mes professeurs de lENAP qui mont beaucoup
appris : mesdames Michle Charbonneau, Nadine-Forget Dubois et Lucie Rouillard ;
messieurs Serge Belley, Christian Boudreau, Louis Demers et Yves-C. Gagnon.
mes collgues de lENAP, tudiants et professionnels, qui mont appuy de diffrentes
faons dans cette recherche : Mathieu Carrier, Nicolas Charest, ric Dion, Luc Farinas,
Daniel Francoeur, Constance Herrera, Thuy-Lan Lam, Richard Loiselle, Fabiana
Machiavelli, Kaddour Mhiriz, Langis Michaud et Benot Rigaud.
lensemble du personnel de la bibliothque de lENAP Qubec, notamment Jose
Chabot, Maryse Cloutier, Alain Gagnon et Halima Yekhlef.
toutes les personnes de mon entourage qui mont soutenu par leurs encouragements tout
au long de ce parcours.
v
vii
Rsum
La perception de problmes lis une insuffisance de relations entre les organisations du
gouvernement, leffet silo, merge dans les annes 1970. Les types dinstruments de
coordination hirarchique ne suffisent plus; de nouveaux modes de relations inter
organisationnelles (IO) sont requis. Une telle adaptation ne peut soprer sur une simple
invitation, la coopration IO nallant pas de soi. Do la question centrale de notre
recherche : Quelles formes prennent lencadrement et lvolution de la coopration IO
dans ladministration publique qubcoise de 1976 au dbut des annes 2000? Nous
accompagnons notre question de deux propositions vrifier : 1) les facteurs internes ont
plus dinfluence que les facteurs externes et 2) les membres du gouvernement les plus
impliqus dans la gouverne centrale de ltat jouent un rle plus dterminant dans le
dclenchement des changements que les autres lus et les autorits administratives.
De nombreuses recherches ont t consacres ces dernires dcennies aux relations entre
les organisations : pas moins de 46 objets dtudes ont t rpertoris, mais les rapports de
coopration IO lintrieur des administrations publiques ont t peu tudis. Les
consensus nont pas encore merg, notamment sur une dfinition de la coopration IO.
Parmi les cadres conceptuels et mthodologiques considrs, nous optons pour celui utilis
par Bouckaert, Peters et Verhoest pour ltude de la coordination au sein de sept pays de
lOCDE ( laide des mcanismes de type hirarchique, de march et de rseau) ; nous
compltons cette analyse par lexamen des types de relations IO selon les axes vertical et
horizontal. Notre univers de travail est ladministration publique qubcoise; pour
comparer avec ltude de Bouckaert et al. (1980 2005) nous couvrons la squence de trois
gouvernements de 1976-2003. Nous misons sur des sources documentaires et sur le regard
de hauts fonctionnaires ayant exerc des fonctions stratgiques durant cette priode.
Nos rsultats montrent quil est possible de discerner dans larrangement gnral de la
coordination au sein de ltat qubcois, un encadrement ddi la coopration IO. Nous
observons la fin de la priode tudie un encadrement coopratif transform, passant dun
stade plutt embryonnaire un arrangement bien dploy, reposant sur un discours et des
incitations soutenues en faveur dun partenariat IO et appuy par des dispositifs lgaux,
viii
administratifs et de culture organisationnelle proposant des orientations et des moyens aux
ministres et organismes pour sen acquitter. Cinq types dinstruments de type rseau
sajoutent aux trois qui existaient en 1976. Lusage des instruments de rseau (surtout) et de
march saccrot considrablement, alors que lusage des instruments hirarchiques se
transforme. Vue sous langle des relations IO, lampleur des changements se confirme ; les
types de relations IO de coopration passent de quatre douze, alors que les types de
relations IO hirarchiques senrichissent de quatre pour passer quinze. Au total, nous
comptons dix domaines de relations IO et 27 types de relations en 2003. laide de ces
rsultats, nous proposons une dfinition de la coopration inter organisationnelle.
Nos rsultats montrent une ressemblance avec ceux de Bouckaert et al., concluant un
affaiblissement du mcanisme hirarchique dans les annes 1980 avec une monte des
mcanismes de rseau et de march, suivie dans les annes 1990 dun usage plus rigoureux
du mcanisme hirarchique. Contrairement la trajectoire en va-et-vient des quatre pays
ayant le plus adopt le courant du nouveau management public, le Qubec a suivi un trac
plus linaire, accordant plus de pouvoirs et de flexibilit ses organisations tout en rendant
sa direction et son contrle plus stratgiques.
En engendrant la coopration IO, le pouvoir hirarchique a amlior la capacit densemble
de la coordination de ltat ; les modes de fonctionnement coopratifs sont devenus des
complments au mcanisme hirarchique et non des concurrents, en comblant certaines de
ses lacunes.
Les rsultats contredisent notre formulation des deux propositions vrifier. Les facteurs
externes ont pes plus lourd que les facteurs internes comme moteurs de changement. Le
rle dterminant dans le dclenchement de ces changements revient aux dputs qui ne sont
pas membres du gouvernement, bien que les ministres les plus impliqus dans la gouverne
centrale de ltat et les hauts dirigeants administratifs jouent un rle essentiel dans la
prparation et la ralisation de ces changements.
Mots cls : ADMINISTRATION PUBLIQUE, COLLABORATION, COOPRATION,
COORDINATION, ENCADREMENT, INTERMINISTRIEL, INSTRUMENT, INTER
ORGANISATIONNEL, MCANISME, PARTENARIAT.
ix
Abstract
The perception of problems linked to insufficient interaction or relations between a
governments organizationsthe silo effectemerged in the 1970s. Hierarchy-type
coordination instruments no longer sufficed, and new modes of inter-organizational (IO)
relations were needed. Such adaptation does not occur simply by invitation, and IO
cooperation is far from self-evident. Hence, our main research question: What form did
the framework for and evolution of IO cooperation take in the Qubec public
administration from 1976 to the early 2000s?. In addition to this question, we formulated
two assumptions to test: 1) internal factors are more influential as driving forces for change
than external factors; 2) the government members most involved in the central governing
process play a more decisive role in triggering change than other elected representatives
and administrative authorities.
Much research has targeted relations between organizations: we identified no fewer than 46
broad study themes on the topic. However, few researchers have studied IO cooperation
relations within public administrations. Consensus does not even exist on the definition of
IO cooperation. Among the conceptual and methodological frameworks considered, we
opted for Bouckaert, Peters and Verhoest for studying coordination within seven OECD
countries (using hierarchy-type, market-type and network-type mechanisms). We
completed our analysis by examining IO relations (vertical and horizontal). Our working
environment was the Qubec public administration. To compare with Bouckaert et al.
(1980 to 2005), we covered the three-government sequence marking 1976-2003, focussing
on documentary sources and senior public servants who held strategic positions during this
time.
Our findings show that, in the overall structure of coordination within the Qubec public
administration, a framework dedicated to IO cooperation can be discerned. At the end of
the period studied, we note that this cooperative framework has changed, moving from a
relatively embryonic stage to a well-deployed structure, based on an ongoing discourse and
incentives favouring IO partnerships supported by legal, administrative and organizational
culture-related provisions proposing guidelines and means for government departments and
x
public bodies to use to attain them. Five types of network-type instruments were added to
the three that existed in 1976. The use of network (primarily) and market instruments rose
substantially, while the use of hierarchical instruments changed. Seen from the viewpoint of
IO relations, the scope of the changes was confirmed. The types of relations involving IO
cooperation grew from 4 to 12, while IO hierarchy-type relations increased from 11 to 15.
Overall, we counted 10 fields of IO relations and 27 types of relations for 2003. Using these
results, we have proposed a definition of IO cooperation.
Our findings resemble those of Bouckaert et al., concluding a weakening of the hierarchical
mechanism in the 1980s with a rise in network-type and market-type mechanisms, followed
by more rigorous use of the hierarchical mechanism in the 1990s. Unlike the saw tooth path
taken by the four countries that most embraced the new public management trend,
Qubecs progression was more linear, as it granted its organizations more powers and
flexibility while making its leadership and control more strategic.
By generating IO cooperation, the hierarchical powers improved the States overall
coordination capacity; cooperative operating modes became complements to rather than
competitors of the hierarchical mechanism by offsetting some of its shortcomings.
Our findings, however, contradict our initial two assumptions. External factors weighed
more heavily than internal ones as elements promoting change. The decisive role in
bringing about these changes was played by MNAs who did not hold ministerial portfolios,
although the Ministers most closely involved in the central governing process and senior
managers played a key role in preparing and implementing these changes.
Keywords: PUBLIC ADMINISTRATION, COLLABORATION, COOPERATION,
COORDINATION, FRAMEWORK, INTERDEPARTMENTAL, INSTRUMENT,
INTER-ORGANIZATIONAL, MECHANISM, PARTNERSHIP.
xi
xii
Table des matires
Introduction...............p. 1
Chapitre 1 : Problmatique et question de recherche....p. 6
1.1 La perception de la problmatique.... p. 6 1.2 La rponse anticipe cette recherche. p. 8 1.3 Les paramtres de la problmatique...p. 10
1.3.1 Positionnement de lobjet de recherche.......................................p. 10 1.3.2 Repres situant lvolution de ladministration publique en gnral...................................................................................................p. 13 1.3.3 Repres situant lvolution de ladministration publique au Canada et au Qubec.........................................................................................p. 18 1.3.4 Repres situant lvolution de ladministration publique au regard des thories de lorganisation...............................................................p. 20 1.3.5 Repres situant la coopration IO dans la coordination..............p. 22
1.4 La question de recherche............................................................................p. 26
Chapitre 2 : Recension des crits... .p. 28
2.1 Lunivers de recherche et les objets dtude..p. 28 2.2 Perspectives thoriques et disciplinaires....................................................p. 32 2.3 Le quoi (les dfinitions)......... p. 36 2.4 Le pourquoi la coopration.... p. 51 2.5 Le comment et le quand de la coopration.... p. 59
2.5.1 La gouvernance des rapports IO..... p. 59 2.5.2 La confiance et le contrat... p. 67 2.5.3 Le leadership.. p. 74 2.5.4 Les caractristiques de nature organisationnelle.........................p. 79 2.5.5 Les caractristiques de nature individuelle. p. 90 2.5.6 La dimension spatio-temporelle p. 94 2.5.7 Le pouvoir p. 98 2.5.8 Les conflits p. 104
2.6 Le qui et avec qui de la coopration............ p. 107 2.7 Les rsultats de la coopration.... p. 113 2.8 Conclusion gnrale du chapitre.. p. 119
Chapitre 3 : Cadre thorique et mthodologie........... p. 125
3.1 Cadre thorique et conceptuel..p. 125 3.1.1 Rappel de la recherche de Bouckaert, Peters et Verhoest.p. 126 3.1.2 Bnfices et limites de ce cadre conceptuel. p. 128 3.1.3 Complment au cadre conceptuel avec lanalyse des types de relations inter organisationnelles...p. 133 3.1.4 Posture pistmologique et ontologique....................................p. 136
xiii
3.1.5 Dfinition des termes...............................................................,.p. 141 3.2 Mthodologiep. 144
3.2.1 Technique de cueillette des donnes. p. 145 3.2.2 chantillonnage p. 145 3.2.3 Priode couverte par la recherche..p. 147 3.2.4 Considrations thiques.p. 148 3.2.5 Stratgie danalyse et dinterprtation des donnes et rsultats p. 148 3.2.6 Validation des donnes...p. 149 3.2.7 Outillage. p. 150
Chapitre 4 : La coopration inter organisationnelle et la coordination au Qubec : situation en 1976 p. 151
4.1 La situation de la spcialisation, de la coordination et de la coopration p.152 4.1.1 Aperu de ltat qubcois en 1976..........................................p. 152 4.1.2 La spcialisation et les mcanismes de coordination en 1976...p. 156
4.1.2.1 Au niveau 1 : lappareil politique.......................................p. 156 4.1.2.2 Au niveau 2 : les ministres............................................... p. 161 4.1.2.3 Au niveau 3 : les organismes autonomes............................p. 171 4.1.2.4 Rforme en continu du gouvernement et de ladministration 176
4.1.3 Les instruments et mcanismes de coordination en 1976...........p. 190 4.1.3.1 Classement des instruments et mcanismes de coordination..190 4.1.3.2 Mcanismes de coordination hirarchique..........................p. 193 4.1.3.3 Mcanismes de coordination par rseau..............................p. 194 4.1.3.4 Mcanismes de coordination de type march......................p. 198
4.1.4 Conclusion quant la spcialisation, aux mcanismes de coordination et la coopration IO en 1976............................................................p. 199
4.2 tat de situation quant aux relations inter organisationnelles en 1976......p. 203
Chapitre 5 : La coopration inter organisationnelle et la coordination au Qubec : situation de 1976 1985 (priode 2)................................................p. 207
5.1 La situation de la spcialisation, de la coordination et de la coopration.....207 5.1.1 Aperu de la situation de 1976 1985.......................................p. 207 5.1.2 tat de situation de la spcialisation et des mcanismes de coordination........................................................................................p. 210
5.1.2.1 Changements au niveau 1 : lappareil politique.................p. 210 5.1.2.2 Changements au niveau 2 : les ministres..........................p. 247 5.1.2.3 Changements au niveau 3 : les organismes autonomes......p. 248 5.1.2.4 Changements dans la dynamique administrative................p. 256
5.1.3 Les instruments et mcanismes de coordination en priode 2....p. 270 5.1.3.1 Classement des instruments et mcanismes de coordination 270 5.1.3.2 Mcanismes de coordination hirarchique..........................p. 273 5.1.3.3 Mcanismes de coordination par rseau..............................p. 275 5.1.3.4 Mcanismes de coordination de type march......................p. 279
5.1.4 Conclusion quant la spcialisation, aux mcanismes de coordination et la coopration IO pour la priode 2 : 1976-1985......................... p. 281
xiv
5.2 tat de situation quant aux relations inter organisationnelles en priode 2...285 5.3 Liens avec nos questions de recherche.......................................................p. 288
Chapitre 6 : La coopration inter organisationnelle et la coordination au Qubec : situation de 1985 1994 (priode 3).................................................p. 291
6.1 La situation de la spcialisation, de la coordination et de la coopration .p. 291 6.1.1 Aperu de la situation de 1985 1994........................................p. 291 6.1.2 tat de situation de la spcialisation et des mcanismes de coordination..........................................................................................p. 295
6.1.2.1 Changements au niveau 1 : lappareil politique...................p. 295 6.1.2.2 Changements au niveau 2 : les ministres............................p. 331 6.1.2.3 Changements au niveau 3 : les organismes autonomes........p. 334 6.1.2.4 Changement dans la dynamique administrative...................p. 339
6.1.3 Les instruments et mcanismes de coordination en priode 3.....p. 352 6.1.3.1 Classement des instruments et mcanismes de coordination 352 6.1.3.2 Mcanismes de coordination hirarchique...........................p. 355 6.1.3.3 Mcanismes de coordination par rseau..............................p. 357 6.1.3.4 Mcanismes de coordination de type march......................p. 360
6.1.4 Conclusion quant la spcialisation, aux mcanismes de coordination et la coopration IO pour la priode 3 : 1985-1994......................... p. 361
6.2 tat de situation quant aux relations inter organisationnelles en priode 3... 369 6.3 Liens avec nos questions de recherche.......................................................p. 374
Chapitre 7 : La coopration inter organisationnelle et la coordination au Qubec : situation de 1994 2003 (priode 4).................................................p. 376
7.1 La situation de la spcialisation, de la coordination et de la coopration. p. 376 7.1.1 Aperu de la situation de 1994 2003........................................p. 376 7.1.2 tat de situation de la spcialisation et des mcanismes de coordination..........................................................................................p. 381
7.1.2.1 Changements au niveau 1 : lappareil politique...................p. 381 7.1.2.2 Changements au niveau 2 : les ministres............................p. 414 7.1.2.3 Changements au niveau 3 : les organismes autonomes........p. 417 7.1.2.4 Changement dans la dynamique administrative...................p. 428
7.1.3 Les instruments et mcanismes de coordination en priode 4.....p. 453 7.1.3.1 Classement des instruments et mcanismes de coordination 453 7.1.3.2 Mcanismes de coordination hirarchique...........................p. 457 7.1.3.3 Mcanismes de coordination par rseau...............................p. 459 7.1.3.4 Mcanismes de coordination de type march.......................p. 463
7.1.4 Conclusion quant la spcialisation, aux mcanismes de coordination et la coopration IO pour la priode 4 : 1994-2003......................... p. 465
7.2 tat de situation quant aux relations inter organisationnelles en priode 4... 471 7.3 Liens avec nos questions de recherche.......................................................p. 476
Chapitre 8 : Analyse et discussion des rsultats......................................................... .p. 479 8.1 Les diffrentes dimensions de la coopration IO et les cadres thoriques
xv
et mthodologiques pour lexaminer................................................................p. 480 8.2 Synthse des quatre priodes quant la coopration IO et la coordination......................................................................................................p. 480 8.3 La trajectoire de ltat qubcois en matire de coordination et de coopration IO et une comparaison avec sept pays de lOCDE.......................p. 489
8.3.1 La situation de la coordination et de la coopration dans sept pays de lOCDE............................................................................p. 489 8.3.2 La situation de la coordination et de la coopration au Qubec......494 8.3.3 Comparaison de la trajectoire de la coordination et de la coopration IO au Qubec avec celle de certains pays de lOCDE.....p. 500
8.4 Dfinition oprationnelle de la coopration inter organisationnelle..........p. 504 8.5 Lencadrement de la coopration IO dans ladministration publique qubcoise de 1976 2003...............................................................................p. 505 8.6 La proposition vrifier.............................................................................p. 527 8.6.1 Les facteurs internes ou externes comme moteurs de changement....p. 527 8.6.2 Les acteurs les plus dterminants dans le dclenchement des changements................................................................................................p. 531 8.7 Liens entre nos rsultats et dautres recherches ........................................p. 536 8.8 Contribution, limites et porte de notre recherche.....................................p. 542 8.9 Pistes pour dautres recherches...................................................................p. 548
Conclusion....................................................................................................................p. 551 Bibliographie................................................................................................................p. 562
Annexe I : Tableau des types de relations IO des MO de ladministration gouvernementale qubcoise : illustrations et rfrences (situation en 2012).................................p. 576
Appendice I : Complments au chapitre 5...................................................................p. 583 Appendice II : Complments au chapitre 6..................................................................p. 607 Appendice III : Complments au chapitre 7 ................................................................p. 647
xvii
Liste des tableaux
Tableau 1 Objets dtude (dimensions et attributs) dans les recherches sur les rapports IO daprs le Handbook dOxford (2008) .. p. 29 Tableau 2 Exemples de facteurs de succs de la collaboration.p. 34 Tableau 3 Niveaux de coordination du plus haut au plus bas. p. 39 Tableau 4 Termes gnralement utiliss concernant les entits inter
organisationnelles p. 41 Tableau 5 Facteurs favorisant ou gnant la collaboration p. 86 Tableau 6 Principes pour la rsolution de conflits de rseaux p. 92 Tableau 7 Paradoxes confrontant les managers publics collaboratifs p. 93 Tableau 8 Les dynamiques du pouvoir IO. p. 102 Tableau 9 Extraits des perspectives issues des recherches de Huxham et Vangen sur les relations IO... p. 117 Tableau 10 Typologie des mcanismes et types dinstruments de coordination selon Bouckaert et al. p. 130 Tableau 11 Les formes de la coordination selon les divers mcanismes. p. 131 Tableau 12 Types des relations IO entre des MO de ladministration publique qubcoise selon laxe de la relation : vertical et horizontal (tat de situation en 2012)...p. 135 Tableau 13 Fonctions exerces par les personnes ayant comment les projets de chapitres de rsultatsp. 149 Tableau 14 Classement des instruments de coordination dans la nomenclature des types dinstruments et des mcanismes de coordination de Bouckaert et al. : situation en 1976.......................................................................p. 190 Tableau 15 Budgets et effectifs du programme 3 du MCE de 1975-76 1985-86... 218 Tableau 16 Tableau des mouvements institutionnels : les ministres (1960-1985) 247 Tableau 17 Tableau des mouvements institutionnels : les organismes (1960-1985) 248 Tableau 18 Lensemble des organismes, anciens et existants, et les gouvernements qui les ont crs (au Qubec).................................................................p.249 Tableau 19 Classement des instruments de coordination dans la nomenclature des types dinstruments et des mcanismes de coordination de Bouckaert et al. : priode 1976-1985 au Qubec...................................................p. 270 Tableau 20 Les tudes, enqutes et consultations par priodes de gouvernement : 1960 1994...........................................................................................p. 299 Tableau 21 Les mesures administratives par priode de gouvernement : de 1960 1994...........................................................................................p. 299 Tableau 22 Tableau des mouvements institutionnels : ministres (1960-1994)......p. 333 Tableau 23 Tableau des mouvements institutionnels : organismes (1960-1994)....p. 334 Tableau 24 Classement des instruments de coordination dans la nomenclature des types dinstruments et des mcanismes de coordination de Bouckaert et al. : priode 1985-1994 au Qubec....................................................p. 352 Tableau 25 Tableau des mouvements institutionnels : ministres (1960-2003)......p. 414 Tableau 26 Tableau des mouvements institutionnels : organismes (1960-2003)....p. 417
xviii
Tableau 27 Classement des instruments de coordination dans la nomenclature des types dinstruments et des mcanismes de coordination de Bouckaert et al. : priode 1994-2003 au Qubec...................................................p. 453 Tableau 28 Rseaux interministriels pour les titulaires demplois suprieurs la fin de la priode 3 (1994)................................................................. p. 633 Tableau 29 Rseaux interministriels pour les gestionnaires et les spcialistes la fin de la priode 3 (1994)...............................................................p. 641 Tableau 30 Types dinstruments de coordination et de coopration IO utiliss durant les
quatre priodes (1976-2003).................................................................p. 481 Tableau 31 Principales caractristiques de la dynamique sur les thmes de ltat, des
organes centraux, des rformes, des mcanismes de coordination et de coopration IO dans ladministration publique qubcoise (1976 2003).....................................................................................................p. 483
Tableau 32 volution des domaines et types de relations IO des MO de ladministration gouvernementale qubcoise selon laxe de la relation, de 1976 (position initiale) 2003......................................................................................p. 487
xix
Liste des figures et schmas
Schma 1 Rapports IO simplifis entre MO lintrieur et lextrieur de ladministration publique.............................................................p. 11 Schma 2 Formes de relations lintrieur de ladministration publique (schma
simplifi).......................................................................................p. 12 Schma 3 Spcialisation et coordination au Qubec : situation en 1976.... p. 158 Schma 4 Types de relations IO entre MO de ladministration gouvernementale
qubcoise en 2012.....................................................................p. 203 Schma 5 Types de relations IO entre MO de ladministration gouvernementale
qubcoise en 1976 sur la base du canevas de 2012....................p. 204 Schma 6 Spcialisation et coordination au Qubec : 1976-1985 P2..........p. 209 Schma 7 Types de relations IO entre MO de ladministration gouvernementale
qubcoise en 1985 sur la base du canevas de 2012...................p. 287 Schma 8 Spcialisation et coordination au Qubec : 1985-1994 P3..........p. 293 Schma 9 Types de relations IO entre MO de ladministration gouvernementale
qubcoise en 1994 sur la base du canevas de 2012...................p. 371 Schma 10 Spcialisation et coordination au Qubec : 1994-2003 P4..........p. 380 Schma 11 Types de relations IO entre MO de ladministration gouvernementale
qubcoise en 2003 sur la base du canevas de 2012....................p. 473 Schma 12 Proportion des manifestations observes dinstruments de
coordination hirarchique et de coopration (rseau et march) pour les quatre priodes (1976 2003).................................................p.480
Schma 13 Les trajectoires des sept pays de lOCDE selon ltude de Bouckaert et al................................................................................................p.489
Schma 14 Trajectoire effective de coordination du Qubec compare la trajectoire projete pour les sept pays de lOCDE.......................p. 501
xxi
Liste des abrviations, sigles et acronymes
ADICO Attributes, deontic, aims, conditions, or else (rgle) ADIC Attributes, deontic, aims, conditions (norme) AIC Attributes, aims, conditions (stratgie) ANQ Assemble nationale du Qubec BAPE Bureau daudiences publiques sur lenvironnement CAP Commission de ladministration publique CCGP Comit consultatif de la gestion du personnel CD Cdrom CE Conseil excutif CFP Commission de la fonction publique CLD Centre local de dveloppement CM Conseil des ministres CMOT Comit ministriel sur lorganisation du travail CRD Conseil rgional de dveloppement CSOT Comit sectoriel sur lorganisation du travail CSPQ Centre de services partags du Qubec CT Conseil du trsor CT Dcision du Conseil du trsor CTED Centre de traitement lectronique des donnes DDEP Dveloppement durable, environnement et parcs DRA Direction de la rforme administrative EIO Entits inter organisationnelles GIRES Systme de gestion intgre des ressources HTM Mcanismes de type hirarchique IAPC Institut dadministration publique du Canada ICC Interagency collaboration capacity IOC Interorganizational coordination IO Inter-organisationnel LAF Loi sur ladministration financire LAP Loi sur ladministration publique LFP Loi sur la fonction publique LRQ Lois refondues du Qubec MCE Ministre du Conseil excutif MO Ministres et organismes MTM Mcanismes de type march NTM Mcanismes de type rseau NMP Nouveau management public OBNL Organisme but non lucratif OCDE Organisation pour la coopration et le dveloppement conomique ONG Organismes non gouvernementaux ORH Office des ressources humaines ORSP Office du recrutement et de la slection du personnel
xxii
PDG Prsident-directeur gnral PLQ Parti libral du Qubec PM Premier ministre PQ Parti qubcois RIO Relations inter organisationnelles SAGIP Systme automatis de gestion du personnel SAGIR Solutions daffaires en gestion intgre des ressources SAGMAI Secrtariat des activits gouvernementales en milieu amrindien et
inuit. SCT Secrtariat du Conseil du trsor SES Secrtariat aux emplois suprieurs SM Sous-ministres SMDO Sous-ministres, dirigeants et dirigeantes dorganisme SQ Suret du Qubec SRAES Secrtariat la rforme administrative et aux emplois suprieurs SYGBEC Systme de gestion budgtaire et comptable TCE Transaction Cost Economics TIC Technologie de linformation et des communications VG Vrificateur gnral
......................
N. B. : De plus, avec les schmas prsentant la situation de la spcialisation et de la coordination au Qubec au dbut des chapitres 4, 5, 6 et 7, nous prsentons une liste des sigles des ministres et organismes utiliss dans le chapitre.
1
Introduction
Comme fonctionnaire dans ladministration publique qubcoise de 1972 2007, dont les
27 dernires annes comme cadre, nous avons rgulirement t aux prises avec la
complexit des relations entre units administratives de notre ministre ou organisme,
surtout quand il sagissait de mettre des ressources en commun pour raliser un projet.
Responsable de projets ou de la mise en uvre de programmes ou de dcisions
gouvernementales en gestion des ressources humaines sappliquant lensemble des
ministres et organismes, nous avons aussi observ des obstacles la collaboration entre
ces entits alors que cette voie paraissait la plus indique pour diverses raisons (conomie
et efficacit notamment). Nayant pas russi lucider cette problmatique des relations de
coopration inter organisationnelle (IO) durant ces annes de pratique, nous avons pens y
mettre le temps et les efforts requis au moment de la retraite.
Cest pourquoi nous avons entrepris des tudes doctorales quelques annes avant de
prendre notre retraite et de consacrer notre recherche doctorale cette problmatique, avec
lespoir que les rsultats de cette dmarche puissent tre utiles aux praticiens et aux
chercheurs. Tous ceux et celles qui nous avons fait part de notre projet ( lintrieur de
ladministration, luniversit) ont trouv quil y avait l matire rflexion et plusieurs
nous ont offert leur collaboration.
Nous avons choisi initialement dexaminer les conditions de la coopration entre les
ministres et organismes (MO) dune administration publique que nous connaissons bien.
Aprs la recension des crits sur le sujet et les observations des membres du comit qui
sest pench sur notre proposition de thse, nous avons vu la ncessit de rduire notre
champ dinvestigation la toile de fond et larmature qui servent dassises la
coopration entre les organisations dune administration publique, objet dtude que nous
dsignerons par le concept englobant dencadrement de la coopration IO. Ltat de la
connaissance dans le champ dtudes des relations IO nous a convaincu des nombreux
obstacles une approche visant tablir avec solidit les conditions favorables et
dfavorables la coopration IO, lexercice visant tablir des relations de causes effets
comportant un haut coefficient de difficult.
2
De nombreuses recherches ont t consacres ces dernires dcennies aux relations entre
les organisations : elles portaient sur la nature de la relation, les motivations, les modalits,
le moment propice et aussi les rsultats obtenus. Pas moins de 46 objets dtudes ont t
rpertoris, mais les rapports de coopration IO lintrieur des administrations publiques
ont t peu tudis. Avec un tel foisonnement de perspectives thoriques, les consensus
nont pas encore merg, notamment sur une dfinition de la coopration IO.
Rares sont les recherches qui ont fait de la coopration IO entre organisations dune
administration publique leur objet principal de recherche. Ceux qui sen rapprochent le plus
abordent un aspect de la question, comme les stratgies de collaboration ou les facteurs qui
influencent le partage de connaissances. Dautres recherches abordent la coopration IO
travers ltude de la coordination gouvernementale, sans toutefois donner de dfinition
prcise de la coopration IO, celle-ci tant prsente davantage comme un sous-ensemble
de la coordination. Elles nous rvlent nanmoins que dautres formes de coordination ont
t introduites dans les organisations publiques, surtout qualifies de forme de rseau et de
march en complment et parfois en concurrence avec la forme dominante du modle
bureaucratique, la coordination de type hirarchique et que ces formes se combinent tout en
changeant de configuration.
Dans ltat qubcois, la perception de problmes lis une insuffisance de relations entre
les organisations de ladministration publique, leffet silo, merge dans les annes 1970.
Ltat a alors bien investi la plupart de ses champs de comptence et sest donn des
structures et un mode de fonctionnement de niveau comparable aux autres gouvernements
du Canada, lui permettant dassumer ses missions. Ltat vit cependant une sorte de crise
de croissance au niveau de la coordination centrale en raison de la quantit et de la vitesse
des changements survenus depuis le dbut des annes 1960, avec une augmentation
considrable de ses effectifs et lintroduction de la syndicalisation de centaines de milliers
demploys. Les instruments de coordination hirarchique ne suffisent plus grer le flot
des dcisions prendre et les limites du mcanisme se font jour. De nouveaux modes de
relations IO sont requis. Pendant ce temps, un discours sarticule dans les pays de lOCDE,
appuy par des courants de recherche, pour dcrier le modle bureaucratique et ses carences
3
et proposer son remplacement par des modes de gestion prsents comme plus performants,
savoir le march et le rseau ; un autre discours propose de mixer ces diffrents modes de
coordination et, en raison de louverture des dirigeants politiques et administratifs aux ides
et pratiques venant de lextrieur, ces conceptions trouvent un cho au Qubec. Les crises
conomiques et les dficits budgtaires qui se creusent augmentent leffet de
questionnement sur le fonctionnement de ltat.
Au milieu des annes 1970, au Qubec comme ailleurs, un constat se rpand sur la
pertinence de retoucher le fonctionnement de ltat. De nouveaux modes de relations IO
sont requis et comme lintroduction dinstruments de coopration nouveau genre ne va pas
de soi dans une logique domine par les rapports hirarchiques, des changements devront
tre apports aux structures et au fonctionnement de ltat, changements que nous avons
choisi de retracer en examinant lencadrement de la coordination et au premier titre, celui
qui concerne la coopration IO. Par encadrement nous rfrons tout lment pouvant
influencer, orienter, guider, ou dicter la conduite des organisations ltude et des acteurs
qui en font partie : ces lments proviennent de discours et de dispositions manant de
textes mis ou convenus par les organismes de gouverne de ltat et les dirigeants des MO.
Do la question centrale de notre recherche : Quelles formes prennent lencadrement et
lvolution de la coopration inter organisationnelle dans ladministration publique
qubcoise entre 1976 et le dbut des annes 2000 ? Nous aurions pu nous en tenir
dresser un tat de situation un moment donn dans le temps, le plus rcent possible, mais
comme les recherches le relatent et que notre exprience le confirme pour le Qubec, il y a
de grandes diffrences entre le cadre de gestion gouvernementale des annes 1970 et celui
des annes 2000 : nous pensons quune forme dtude longitudinale nous en apprend
davantage en nous montrant lhistorique des changements et nous donne la possibilit de
les comparer avec dautres administrations publiques.
Parmi les cadres conceptuels que nous avons considrs, nous optons pour celui utilis par
Boukaert, Peters et Verhoest pour ltude de la coordination au sein de sept pays de
lOCDE, avec une approche qui mise sur les mcanismes et instruments de type
hirarchique, de type march et de type rseau. Comme cette approche ne va pas aussi loin
4
que nous le souhaitons sur lexamen des types de relations IO, nous compltons cette
analyse en utilisant une grille que nous avons mise au point pour lexamen des types de
relations IO selon laxe vertical (hirarchique) et laxe horizontal (coopratif), avec laide
dauteurs tels Metcalfe et J. Bourgault.
Comme les rsultats de la recherche de Bouckaert et al. indiquent que certains pays de
lOCDE ont t fortement influencs par les ides du courant du nouveau management
public (NMP) dans leur rvision du rle et du fonctionnement de ltat, nous accorderons
une attention particulire lorigine des facteurs (externes/internes) qui influenceront le
plus les changements. De plus, comme les leaders occupent une place importante dans un
grand nombre de recherches sur les relations IO et que notre objet de recherche vise
lencadrement de la coopration IO, nous serons aussi attentifs aux donnes nous
renseignant sur les rles jous par les autorits politiques et administratives, en prenant bien
soin de distinguer la contribution des lus qui font partie du gouvernement de ceux qui nen
font partie et qui consacrent lessentiel de leur travail la fonction lgislative. Nous
traduirons ces interrogations complmentaires dans une proposition vrifier.
Pour guider notre dmarche, nous tenterons de rpondre quatre sous-questions qui nous
mnerons la question principale et la proposition vrifier. La premire vise cerner ce
que les recherches antrieures nous apprennent sur les diffrentes dimensions de la
coopration IO et les cadres thoriques et mthodologiques pour en faire lexamen. La
deuxime a trait la qualification de la trajectoire suivie par ltat qubcois en matire de
coordination et de coopration IO, alors que la troisime concerne la comparaison avec les
trajectoires suivies par sept pays de lOCDE. La quatrime question mne la proposition
dune dfinition oprationnelle de la coopration IO valable pour ladministration publique
qubcoise qui pourra aussi tre adapte pour servir de dfinition gnrale dautres
recherches.
Notre univers de travail est constitu des ministres et organismes de ladministration
publique qubcoise. Le laps de temps couvert va de 1976 2003 : suivant en cela le mode
de dcoupage suivi par Bouckaert et al., nous procderons lanalyse en suivant les
priodes de gouvernement. Dans le cas du Qubec, deux partis politiques ont altern durant
5
cet intervalle, le Parti libral ayant exerc le pouvoir de 1970 1976, puis de 1985 1994,
relay par le Parti qubcois de 1976 1985 et de 1994 2003, des priodes gales de 9 ans
partir de 1976. Nous pourrons donc examiner lvolution de la situation en quatre temps
partir de ltat des lieux prvalant en 1976 et comparer avec ltude de Bouckaert et al.
(1980 2005). Nous misons sur des sources documentaires pour rassembler notre matriel
et sur le regard de hauts fonctionnaires et de cadres ayant exerc des fonctions stratgiques
durant cette priode pour valider nos chapitres empiriques.
Le plan de travail1
Les trois premiers chapitres jetteront les bases pour lexploration de notre objet de
recherche : il sagit du chapitre qui expose la problmatique et la question de recherche, du
chapitre sur la recension des crits et du chapitre consacr au cadre thorique et la
mthodologie.
La prsentation des rsultats viendra dans les quatre chapitres suivants qui exposent et
analysent lencadrement de la coopration IO, ltat de la spcialisation, de la coordination
et de coopration IO au sein de ltat qubcois, les mcanismes et types dinstruments de
coopration IO et de coordination en usage, ainsi que les types de relations IO luvre
pour chaque priode allant de 1976 2003 : le premier chapitre dresse ltat de situation en
1976 et les trois chapitres suivants prsentent la situation correspondant aux trois
gouvernements qui se sont succd, tout en faisant le lien avec les priodes antrieures.
Le chapitre 8 sera consacr lanalyse et linterprtation de lensemble des rsultats en
reprenant nos sous-questions, notre question principale et notre proposition, suivies dun
expos des liens que nous pouvons faire entre nos rsultats et ceux dautres chercheurs.
Pour dbuter ce chapitre, nous prsenterons une synthse des rsultats des chapitres
empiriques. Pour le complter, nous exposerons la contribution, les limites et la porte de
notre recherche aux plans thorique et empirique et nous indiquerons certaines pistes pour
dautres recherches.
1 Le genre masculin est parfois utilis dans le prsent document afin dviter dalourdi le texte.
6
CHAPITRE 1 : PROBLMATIQUE ET QUESTION DE RECHERCHE
1.1 La perception de la problmatique
Jusque dans les annes 1970, les relations entre ministres et organismes ne paraissent pas tre
un enjeu reconnu pour la ralisation des missions gouvernementales. Cet enjeu (il faudra le
vrifier) a merg avec la perception de problmes attribus une insuffisance de relations entre
les organisations du gouvernement, phnomne identifi communment sous lexpression de
travail en silo (ou chemine) , les organisations tant pointes du doigt pour ne pas se
proccuper adquatement des consquences de leurs dcisions et actions sur la mission des
autres organisations ; au plan de la gestion des ressources, il y a le constat de projets similaires se
ralisant dans plusieurs organisations signorant mutuellement, entranant pour le gouvernement
des cots plus levs que requis, premire vue.
Pour faire face ce nouvel enjeu, de nouveaux types de relations paraissaient requis, allant au-
del des mcanismes de coordination fonds sur un rapport hirarchique entre les instances
centrales du gouvernement et les composantes de ladministration (le vertical), pour se
dvelopper dans un rapport plus partenarial, plus galitaire (lhorizontal) entre organisations
nayant pas le pouvoir de contraindre l'action des autres. Cest cette dimension horizontale des
relations inter organisationnelles, nous la qualifions de coopration inter organisationnelle ,
que nous voulons examiner dans cette recherche. Cette dmarche nous parat justifie aprs la
recension des crits sur la question, car il y a un consensus des chercheurs, malgr les nombreux
textes publis, sur la ncessit dexplorer un champ peine effleur. De plus, cest notre
intuition, il pourrait sagir du courant ayant le plus grand potentiel de transformation de ltat et
de son administration publique. En effet, si les ressources alloues aux ministres et organismes
sont plus souvent stables ou en dclin quen augmentation relle, le potentiel dont disposent deux
organisations ou plus mettant en commun des ressources pour raliser des projets parat
considrable au strict plan de la capacit dagir; mais cette coopration apparat plus
fondamentale encore lorsquelle est indispensable la prvention ou la rsolution de
problmatiques tatiques.
Considrant que la coopration a une connotation positive, si la coopration inter
organisationnelle allait de soi, il suffirait que les dirigeants en souhaitent la pratique pour quelle
se concrtise. Or, nous constatons que plusieurs tudes et dcisions gouvernementales ont suivi
7
le constat du cloisonnement entre ministres et organismes (MO) et que les mesures mises en
uvre nont pas toutes t menes terme, des annes plus tard. Et premire vue, les
modifications en cours ont des consquences importantes sur la gestion gouvernementale et celle
de chaque MO.
En considrant les tudes, les dcisions et le discours officiel entourant cet enjeu, nous observons
que ladministration publique nest pas seule en cause. Les institutions politiques, tant le
lgislateur que le gouvernement, sont intervenues pour reconnatre une problmatique et
participer des solutions. Sachant que certaines dcisions exigent plusieurs mois, des annes
parfois, avant dtre mises en uvre, nous nous emploierons en retracer lvolution.
Pour comprendre la coopration IO dans ladministration publique qubcoise, nous pensons
quil peut tre clairant de mettre au jour lencadrement touchant ce type de relations entre les
ministres et organismes en assumant quil constitue la toile de fond et fournit larmature
pouvant habiliter, faciliter ou contraindre les rapports coopratifs entre ces entits.
Les relations IO ont fait lobjet de plusieurs recherches. Mais sur un aspect des relations IO, la
coopration, sur les thmes de la nature de la relation, sur sa pratique, sur lvaluation des
rsultats et des effets et quant au type dorganisation examine (le secteur public), le constat
gnralis dbouche sur un appel dautres recherches. Beaucoup dcrits scientifiques sur les
rapports IO dans diffrents contextes (priv, public, priv/public) offrent un ventail de thories
et de propositions sur les diffrentes facettes de ces rapports, cependant, aux dires des
chercheurs, elles en sont aux premiers stades de lexprimentation et par ailleurs, bien peu nous
clairent sur lunivers particulier de la coopration IO dans ladministration publique. Et lune
des difficults majeures que lon rencontre dentre de jeu concerne la dfinition de la
coopration IO, les termes coordination, collaboration, coopration tant souvent utiliss lun
pour lautre dans les recherches et la pratique. Pourtant, disposer dune dfinition oprationnelle
de la coopration IO entre les entits dune administration publique et pouvoir y associer
lencadrement de son exercice constitueraient des apports thorique et pratique significatifs pour
la comprhension et lamlioration du management public.
notre connaissance, il ny a pas de recherche en tout point comparable la ntre sur
ladministration publique qubcoise; nous nen avons pas trouv non plus sur dautres
8
administrations publiques qui exploraient la mme question avec la mme perspective, bien que
certaines sen rapprochent et nous les exploiterons.
1.2 La rponse anticipe cette recherche
Pour clairer le lecteur sur notre comprhension de la problmatique et nous servir de guide dans
lvolution de la recherche, nous avons rsum dans le passage suivant ce que nous anticipons
dcouvrir au terme de notre investigation, notre vision de dpart de la trajectoire suivie par ltat
qubcois en ce qui a trait aux relations IO et plus particulirement la coopration IO.
La recherche pourrait dmontrer que la question de la coopration entre MO occupe une place
marginale dans le discours sur la gestion de ltat qubcois, mais que dans la partie qui lui est
consacre, la mise au point dun encadrement consquent est au cur des discours et des actions
des acteurs politiques et administratifs du Qubec depuis que la problmatique des silos et du
besoin de travailler ensemble a merg au cours des annes 1970.
Cette prise de conscience du problme et de sa solution sinscrit dans une trajectoire combine
des acteurs politiques et administratifs visant la fois liminer le patronage, assurer une
meilleure reprsentativit de la population dans la fonction publique, augmenter lefficacit de
ladministration, rduire les cots, amliorer les services aux citoyens, assurer la cohrence
de laction gouvernementale et rendre les acteurs administratifs imputables de leur gestion
devant le politique.
Pour les acteurs de l'administration, labondance et la rigidit des rgles ainsi que labsence de
dispositions facilitatrices sont, de faon continue et insistante, au cur des dolances sur les
difficults remplir la mission confie par le lgislateur et le gouvernement ainsi que des
revendications pour amliorer la performance de ladministration. La question des frontires
( silos ) et de la coopration entre les organisations proccupe surtout les organismes centraux
de gouverne et des lus, alors que les ministres et organismes recherchent plus de marges de
manuvre et de moyens pour accomplir leur mission, la question de la coopration savrant
accessoire (un moyen daction parmi dautres et pas le plus simple) par rapport la ralisation de
la mission de lorganisation.
Pour les acteurs politiques, les problmatiques relies la gestion de ladministration publique
suscitent un niveau dintrt bas et pisodique. Les gouvernements sy intressent lorsquils
peroivent un gain possible pour les citoyens et les entreprises, pour la diminution des dpenses
9
ou pour lamlioration du contrle. Lintervention du lgislateur et des gouvernements se
manifeste alors principalement par des changements aux dispositions qui affectent la gestion des
ministres et organismes. Ces changements vont largement dans le sens souhait par les
dirigeants de ladministration publique. Le gouvernement sest dailleurs progressivement donn
des moyens pour consulter son administration et les reprsentants du personnel sur la gestion de
ladministration publique (syndicats et associations). Pour le politique, la problmatique des
silos et la coopration inter organisationnelle tiennent une place marginale dans le discours et
au sein du gouvernement, ces questions proccupent principalement les ministres la tte
dorganismes centraux et de ministres rseaux, alors que les autres ministres sont
particulirement sensibles leurs obligations en vertu du principe et de la pratique de la
responsabilit ministrielle.
Parmi les pisodes importants de lintervention politique dans la gestion de ladministration
publique, la cration de Services Qubec et du Centre de services partags du Qubec en 2005
peut tre vue comme un moyen pour forcer une coopration qui ne prenait pas forme avec les
moyens mis en place par le cadre de gestion de 2000 (Loi sur ladministration publique [LAP],
Loi sur ladministration financire [LAF]), malgr les appels du gouvernement du Parti libral
lu en 2003 pour une amlioration du service et des conomies dchelle, ainsi que les travaux
mens sous les gouvernements du Parti qubcois prcdents sur des projets qui touchaient la
problmatique des silos et le potentiel de la coopration IO. Parmi ces projets rvlateurs,
mentionnons les dclarations de services aux citoyens, les ententes de services entre ministres et
organismes, les units autonomes de service et la filire lectronique (autoroute de linformation,
changement dadresse, systmes intgrs de gestion des ressources (les projets GIRES
[ systme de gestion intgre des ressources ] et SAGIR [ Solutions daffaires en gestion
intgre des ressources ]), gouvernement lectronique).
Une tendance lourde depuis les annes 1980 a t daccrotre la marge de manuvre et
lautonomie des ministres et organismes et les obligations de reddition de comptes, avec pour
effet douvrir une fentre la coopration volontaire entre ministres et organismes.
Paradoxalement, elle a eu aussi pour consquence daccrotre leffet silo (effet non
intentionnel) du fait de laccentuation de la visibilit de la responsabilit ministrielle,
complexifie par le partage de la reddition de comptes entre le ministre et le sous-ministre ou
dirigeant dorganisme.
10
Or, lencadrement de la gestion de ladministration publique a t conu pour une action guide
par des rgles et une autorit hirarchique et les changements apports au cadre de gestion en
2000 ont eu en partie pour effet de consolider cet arrangement. Par contre, les invitations la
coopration inter organisationnelle nont t appuyes que progressivement de changements
consquents cet encadrement, puis de faon plus articule en 2000 (possibilit dententes de
services, de facturation, de cration de fonds, de report de crdits sur une autre anne, de
facilitations dans le transfert deffectifs et de budgets entre organisations). Devant les rsultats
mitigs par rapport aux attentes des organismes centraux, des dispositifs ont t crs ou
modifis pour inciter et, en partie, forcer la coopration. Nous constaterons que la nouvelle
instrumentation se met en place progressivement (linvitation la coopration lamiable tant
dabord privilgie) et que des dispositions plus contraignantes et facilitantes viennent sajouter
devant les progrs jugs insuffisants.
1.3 Les paramtres de la problmatique
1.3.1 Positionnement de lobjet de recherche
Le cur de notre questionnement se situe donc dans laxe des relations horizontales entre les
ministres et organismes engages sur une base galitaire, lintrieur de lunivers de travail que
constitue ladministration publique qubcoise. Pour y parvenir, nous devrons aussi considrer
laxe des relations verticales entre les MO bases sur des rapports hirarchiques dans le mme
univers de travail, car la distinction entre ces types de rapports nest pas simple et fait partie de la
recherche, mais aussi afin de bien situer la place de ces rapports coopratifs dans le dispositif
gnral de coordination de ltat. Ce faisant, afin de mieux circonscrire notre objet de recherche,
nous ne viserons pas lexamen des relations horizontales avec lextrieur de lunivers de travail,
relations qui peuvent seffectuer avec les administrations rgionales et locales, la socit civile et
le priv, les autres gouvernements et les institutions internationales ; ce qui ne nous empchera
pas de les considrer au besoin pour mieux clairer lanalyse et des fins de comparaison avec
dautres administrations. Illustrons notre positionnement dans le schma suivant, inspir des
travaux de Christensen et Laegreid (2008) :
11
Schma 1
Rapports IO simplifis entre MO lintrieur et lextrieur de ladministration publique
National/International EXTERNE
Administration locale/ Socit civile/priv ADMINISTRATION PUBLIQU National/ International
EXTERNE Administration locale/ Socit civile/priv
Le champ central de notre investigation est illustr par la ligne horizontale reprsentant les
rapports entre les ministres et organismes lintrieur de ladministration publique, rapports qui
seffectuent sur une base galitaire, la diffrence des rapports illustrs par la ligne verticale qui
se ralisent sur la base de lautorit hirarchique.
Pour enrichir la comprhension de notre approche cette problmatique, nous pouvons
considrer le schma simplifi suivant illustrant petite chelle les principales formes de
relations lintrieur de ladministration publique.
ADMINISTRATION INTERNE
12
Schma 2
Formes de relations lintrieur de ladministration publique (schma simplifi)
Rapports hirarchiques
Rapports coopratifs
Rapports informels
Ce schma est simplifi de deux manires : quant au nombre de MO qui seraient davantage au
nombre de 220 au tournant des annes 2000 au Qubec et quant aux formes de rapports qui
pourraient tre nuances au-del des trois formes considres et qui justifieraient un tel nombre
de lignes pour reflter la ralit que les ovales disparaitraient sous les faisceaux. Les rapports
hirarchiques sont illustrs par une ligne pleine sens unique dirige vers le bas, la forme la plus
lmentaire de lautorit hirarchique qui sexerce lintrieur des MO, mais aussi en
provenance des instances de gouverne sur les MO. Une flche pointille double sens sert
montrer les rapports informels, voquant les multiples rapports dentraide et dajustement mutuel
se ralisant lintrieur de chaque MO, mais aussi entre titulaires de diffrents MO. La cible
prioritaire dans notre recherche prend la forme dune flche pleine lhorizontale, double sens,
reliant les MO entre eux dans un mode coopratif, qui nest pas fond sur lexercice de lautorit
hirarchique et qui prend une configuration formelle la diffrence des rapports informels.
Organes dcisionnels et de coordination
Ministre Ministre Ministre
Organisme Organisme Organisme
Organisme
Organisme
13
Il aurait t possible dexaminer cet objet de recherche en tenant compte de ltat de situation
un moment donn dans le temps, de constater les dispositifs alors en place et leurs
caractristiques et de remonter dans le temps pour trouver lorigine de chacun ainsi que les
motifs lappui de ces changements. Nous avons prfr suivre le cours du temps pour pouvoir
mieux situer ces dispositifs de coopration dans leur contexte et analyser la dynamique de ces
changements en les situant dans le cadre de coordination densemble de ltat qui sen trouve
probablement modifi.
Mais dans quel genre dadministration publique amorons-nous notre recherche si nous la
dbutons dans les annes 1970? Quelques repres gnraux nous seront utiles pour camper notre
problmatique sachant quun chapitre subsquent nous permettra de dfinir avec prcision ltat
des lieux de ltat qubcois et son administration publique en 1976. Nous prsentons dabord
quelques repres situant lvolution de ladministration publique en gnral, puis des repres
concernant ladministration publique du Canada et du Qubec; par la suite, nous exposons des
repres situant lvolution de ladministration publique au regard des thories de lorganisation,
puis dautres situant la coopration IO dans la coordination densemble de ltat pour dboucher
sur lnonc de notre question de recherche et de la proposition vrifier.
1.3.2 Repres situant lvolution de ladministration publique en gnral
Le modle type de bureaucratie trac par Max Weber au dbut du XXe sicle semble bien rigide
et lmentaire quand on le compare la pratique dans nos administrations publiques
contemporaines. Nanmoins, certaines de ces grandes caractristiques constituent encore
larmature des organisations publiques actuelles. Prsente comme un produit parallle de
lavnement de la dmocratie, la bureaucratie comporte toute une srie de caractristiques et de
pratiques qui dfinissent et rduisent ses relations avec le politique par rapport aux modes de
fonctionnement sous les empires et la royaut (Weber, 1968, p. 69).
Si le rle des lus semble se confiner au cycle de dfinition des dispositions lgales dans sa
relation avec ladministration, laction des dirigeants bureaucratiques apparat trs balise,
spare du politique et comporter peu de marge de manuvre. Ils oprent dans un contexte o
les aires dintervention ( jurisdictional ) sont fixes et officiellement dfinies par lois ou rgles
administratives. Les activits rgulires sont attribues de manire dfinitive comme des tches
officielles; lautorit hirarchique est strictement dfinie par des rgles et des dispositions
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mthodologiques sont fournies pour lexcution des tches et lapplication des droits
correspondants (idem : 66). Une fois tablie, le schma tend se perptuer bureaucracy is
among those social structures which are the hardest to destroy (idem, p. 75) . Le personnel
supervis apprend, applique et se conforme des rgles crites. Leur loyaut, en retour dune
scurit de travail, ne va pas une personne, mais des buts impersonnels et fonctionnels, do
les valeurs ne sont cependant pas absentes (idem, p. 69). Et parmi les travers de ce modle
rationnel lgal, Weber signale notamment la routine oppressante et la rigidit. Tout en concevant
que cette machine ne peut tre arrte sans risquer le chaos, il indique nanmoins que le sommet
de la hirarchie ( the very top ) peut (lui seul) arrter ou faire dmarrer le mcanisme (idem, p.
75), reconnaissant une certaine mallabilit au modle.
Lide de rapports coopratifs IO formels lintrieur de ladministration publique napparat
pas dans les grands principes de Weber. Au premier regard, deux piliers majeurs de la
bureaucratie paraissent particulirement touchs par lintroduction de ce type de rapports :
lautorit hirarchique et la dfinition de zones de responsabilits fixes par des lois et rgles
administratives. Dans une perspective historique, nous percevons que la manifestation de
rapports coopratifs formels dans lorganisation publique constitue une mutation importante des
caractristiques du modle original et, ce qui pourrait tre peru comme paradoxal, mane de
lautorit hirarchique qui introduit des amendements la dfinition des zones de responsabilits
des diverses composantes de ltat. Nous pouvons concevoir que cette transformation sest
tale sur une longue priode la lumire des changements de missions et de rgles, ainsi que
des analyses produites par des praticiens et des chercheurs scrutant cette volution.
Henri Fayol dcrit plus finement le fonctionnement de lorganisation avec ses six fonctions et ses
quatorze principes gnraux dadministration. Il accorde une grande importance la fonction
administrative qui comprend laction de coordonner (en plus de prvoir, organiser, commander et
contrler). Avec le principe de hirarchie destin assurer la communication, la transmission par
lunit de commandement, une forme de collaboration entre les units administratives doit
prendre le dtour de la voie hirarchique pour pouvoir seffectuer : il considre toutefois lemploi
de passerelles entre units pour concilier le respect du principe et lobligation daller plus
vite, se basant sur un constat de fait qui ... comporte lhabitude dune certaine initiative tous
les degrs de lchelle. (Fayol, 1916, p. 38-39)
15
Bien avant la conscration du phnomne, Fayol dcrivait leffet silo et la faon dy
remdier. Concevant quil nest pas facile dans ltat davoir une ide nette de lintrt gnral,
il dcrit ainsi la faon de contrer la force centrifuge rduisant lintrt gnral lchelle de la
plus petite unit :
Sil nest pas sans cesse raviv par lautorit suprieure, le sentiment de lintrt gnral sestompe, saffaiblit et chaque service tend se considrer comme tant lui-mme son but et sa fin ; il oublie quil nest quun rouage dune grande machine dont toutes les parties doivent marcher daccord ; il sisole, se cloisonne et ne connat plus que la voie hirarchique (Fayol, 1916, p. 39).
Il considre que les services de ltat utilisent souvent des pratiques hirarchiques aussi
ridicules que funestes , alors que lutilisation de la passerelle serait indique pour une plus
grande efficacit. Plus que la crainte des responsabilits, cause gnralement voque lpoque
en cette matire, il met en cause linsuffisante capacit administrative des dirigeants . Il
suggre que si le chef suprme exigeait de ses collaborateurs (...) lemploi de la passerelle et
les dterminait limposer leurs subordonns (...), lhabitude et le courage des responsabilits
stabliraient en mme temps que lusage du plus court chemin. (Ibid., p. 40-41) Sil nemploie
pas le concept de coopration, Fayol utilise celui de collaboration dans le cadre du principe de
coordination qui consiste, notamment, ... mettre de lharmonie entre tous les actes dune
entreprise de manire en faciliter le fonctionnement et le succs ; (ibid., p. 128).
Dfinissant trois grandes conditions pour une entreprise bien coordonne2, il soutient que lun
des meilleurs moyens dy parvenir passe par une confrence hebdomadaire des chefs de service
(ibid., p. 129). Mme dans la trs grande entreprise compose dtablissements distincts et plus
ou moins loigns les uns des autres, o la coordination est assure par laction combine de la
direction gnrale et des directions locales aucun procd nest suprieur la confrence pour
assurer lunit de direction et la convergence des efforts, pour entraner une collaboration
spontane les divers chefs de service appels poursuivre un but commun. (Ibid., p. 132-133)
lchelle de ladministration publique qubcoise ce serait la runion frquente des dirigeants
des organismes centraux de ltat et ceux des MO quil faudrait considrer cet gard.
2 a) Chaque service marche daccord avec les autres... b) Dans chaque service, les divisions et subdivisions sont exactement renseignes sur la part quelles ont prendre dans luvre commune et sur laide mutuelle quelles doivent se prter. c) Le programme de marche des divers services et des subdivisions de chaque service est constamment tenu en harmonie avec les circonstances. (Ibid., p. 129)
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Dans leur prsentation des auteurs majeurs en administration publique, Shafritz et Hyde
dsignent Chester I. Barnard comme ayant pos les fondements thoriques pour une analyse
empirique de la communication et de la coopration avec les employs dans un chapitre de son
livre The Functions of the Executive consacr aux organisations informelles et leurs relations
avec les organisations formelles (dans Shafritz, Hyde, 8e d., p. 86). En nonant que Barnard
voit lorganisation comme des systmes de coopration o la fonction des dirigeants est de
maintenir lquilibre dynamique entre les besoins de lorganisation et les besoins de ses
employs (p. 86), ils attirent notre attention sur les six noncs autour desquels sarticule la
pense de lauteur. Les quatre derniers paraissent plus pertinents notre dmarche, que nous
rsumons et traduisons ainsi : 3) que les organisations informelles donnent lieu la formation
dorganisations formelles et que les organisations formelles sont ncessaires toute grande
organisation informelle ou socitale; 4) que les organisations formelles rendent explicites
beaucoup dattitudes, dtat desprit et dinstitutions qui se dveloppent directement travers les
organisations informelles (); 5) que les organisations formelles, une fois tablies, leur tour
crent aussi des organisations informelles et 6) que les organisations informelles sont ncessaires
lopration des organisations formelles comme moyen de communications, de cohsion et de
protection de lintgrit de lindividu (Barnard, 1938, p. 123). Pour les fins de notre recherche,
nous dcodons de ces noncs que les organisations informelles et formelles se nourrissent et
sappuient mutuellement, mais que lauteur ne va pas aussi loin quaffirmer que toutes les
organisations formelles manent des organisations informelles.
Les premiers dbats portant sur la responsabilit administrative, les considrations
dontologiques et la reddition de comptes apparurent vers le milieu du XXe sicle. Carl Friedrich
estimait que lenjeu de la responsabilit administrative passait par la voie interne, sagissant de
matires trop spcialises pour le politique, alors quHerman Finer prnait au contraire la voie
externe par le contrle lgislatif et populaire (Shafritz, Hyde, 8e d., p. 86, 91).
Le modle bureaucratique fait lobjet de nombreuses remises en question dans la deuxime partie
du XXe sicle. La critique de la bureaucratie porte dabord sur linefficacit, le cot
prohibitif, les rigidits doprations et de structure pour se transformer, fin des annes 1970, en
une critique du rle de ladministration publique, de la pertinence et la possibilit pour ltat de
modeler la socit, de lquilibre des pouvoirs entre les institutions et les acteurs, de la
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pertinence et de lutilit des frontires juridictionnelles . La faon traditionnelle de
gouverner la socit ne conviendrait plus aux tches et circonstances et un changement de
paradigme est prescrit pour passer dune faon de gouverner et dadministrer par les
bureaucraties et hirarchies aux marchs comptitifs et la coopration par rseaux. Les
rformes suggres incluent privatisation, drglementation, march comptitif et
commercialisation. Ladministration publique y est vue comme un supermarch offrant une
grande varit de services publics o le management par contrat et rsultat remplace celui fond
sur le commandement, les citoyens sont considrs comme des consommateurs et la lgitimit
vient de la performance et des cots bas plutt que du respect des rgles et procdures. (Olsen,
2005, p. 6)
Rsumant la critique de la thorie du rseau lgard de la bureaucratie, Olsen y dcle des
enjeux dautorit et de pouvoir. Elle prescrit la collaboration et le consensus dans des
organisations plus flexibles et aplaties, incluant des rseaux inter organisationnels partageant du
pouvoir. Ladministration publique est renforce et discipline par la contribution des citoyens et
les partenariats sociaux. Les acteurs publics et privs interdpendants ont besoin de cooprer, de
persuader, de ngocier et de btir la confiance, tout en ayant galement besoin de mettre en
commun lautorit lgale, les ressources budgtaires, lexpertise et leur organisation pour obtenir
de meilleurs rsultats. (Ibid., p. 7)
voquant la difficult de la mesure visant attribuer des relations de causes effets entre les
caractristiques organisationnelles et les comportements des acteurs, Olsen estime que les faits
ne permettent pas de conclure la ncessit historique dun changement de paradigme. Ses
analyses le mnent plutt conclure que la bureaucratie nest pas le modle dpass quon
prtend, mais une forme qui se combine dautres (rseau, march) dans lorganisation
daujourdhui; lorganisation bureaucratique est une part du rpertoire de formes qui se
chevauchent, se compltent et saffrontent dans les dmocraties contemporaines (ibid., p. 1).
Dans les socits aussi complexes que les ntres, il ne voit pas la possibilit dorganiser
ladministration uniquement sur la base de lune de ces formes (ibid., p, 16).
Le mouvement de la rinvention du gouvernement est prsent comme une raction aux
rformes inspires du NMP en vue dun meilleur gouvernement et non de moins de
gouvernement , une sorte de troisime voie entre la bureaucratie et le march, ltat soutenant
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la socit et les marchs plutt que les conduire (ibid., p. 15). Pour compenser les effets du
courant antrieur minant la coordination et la coopration au sein de ltat en raison de la
spcialisation et de la fragmentation, ces initiatives mettent laccent sur la collaboration
horizontale et intgre la livraison de service entre organisations publiques et niveaux de
gouvernement, tout comme la fusion de dpartements ainsi que la rintgration et standardisation
des agences3.
1.3.3 Repres situant lvolution de ladministration publique au Canada et au Qubec
Examinant le nouveau management public sous langle dun possible paradigme, M. Gow et
Mme Dufour dcrivent les grandes lignes du prcdent paradigme que Charif et Rouillard4
appellent ladministration publique traditionnelle en indiquant quil tait proche du modle
bureaucratique de Max Weber et quau Canada il paraissait bien appropri en raison de sa
correspondance la version canadienne du gouvernement de Westminster5. Ils observent que la
version canadienne du modle existait peine avant de rencontrer des difficults avec les
pouvoirs discrtionnaires des ministres et des hauts fonctionnaires; puis avec larrive de la
ngociation collective dans les annes 1960 qui affectait des aspects du modle bureaucratique
par la remise en question de la neutralit de la fonction publique, la politisation de la gestion, la
dvalorisation de la Commission de la fonction publique, tout en ajoutant la bureaucratisation
par lajout des conventions collectives aux documents directeurs existants (ibid., p. 693). Le
systme du mrite en vigueur fut contest et ... le ralisme des doctrines de la responsabilit
3 Qui prend la forme dinitiatives comme joined-up government ou whole-of-government , horizontalism , reviewing the centre (Christensen et Laegreid (2006) cits par Bouckaert et al, 2010, p. 4-5). 4 CHARIH, Mohamed et Lucie Rouillard (1997), The New Public Management . In Charih & Daniels 1997, p. 31 (tableau comparatif des lments constitutifs de ladministration publique traditionnelle et du nouveau management public). 5 Lautorit politique tait concentre entre les mains du ministre et de son cabinet, une fonction publique neutre et indpendante conseillait fidlement les responsables lus et excutait la politique publique. Des rgles juridiques spciales rgissaient la prestation des services publics et la bureaucratie tant avant tout une administration fonde sur le droit (Dimock, 1952). Ladministration tant cense tre impartiale et impersonnelle, vitant ainsi la fois les maux du clientlisme, de ladministration partisane et de la discrimination entre les diffrentes composantes de la communaut. Tout ce qui comptait, ctait le mrite, le mrite de lindividu tel que rvl par les examens et ladjudication des contrats, et les mrites dautres cas la lumire du droit et de la politique. Politiquement, les fonctionnaires devaient rendre des comptes aux ministres qui, leur tour, devaient rendre des comptes au parlement. En change de lautonomie et de la scurit, ils acceptaient lanonymat, la confidentialit et des droits limits en tant que citoyens. Ce modle, comme celui de Weber lui-mme, tait la fois positif et normatif : il dcrivait la faon dont les choses fonctionnaient et disait quil tait la fois bon et invitable quelles fonctionnent de cette faon. (Gow et Dufour, ..., p. 692-693).
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ministrielle et du contrle parlementaire des dpenses publiques tait srieusement mis en doute
(Kernaghan 1979 ; rapport Lambert 1979). Les auteurs en dduisent que le point commun
tous ces lments est que lvolution de ltat a cr des conditions qui ont remis en question le
paradigme dominant. (Ibid., p. 693-694)
Par ailleurs, en dressant ltat des recherches en administration publique publies au Qubec
entre 1965 et 1992, M. Gow donne un aperu des problmatiques et des vnements dune partie
de la priode qui nous intresse en tentant de faire le lien entre la recherche et les contextes
politique, conomique et social6. Subdivisant la priode tudie en trois segments, il qualifie la
sous-priode 1965-1973 dapoge de la planification, ... celle du plus grand optimisme quant
la possibilit de planifier rationnellement les activits de ltat. Lauteur indique quaprs une
dcennie intense en production de rapports de grandes commissions denqute tant au fdral
quau Qubec, ... aprs une priode dextension considrable des droits individuels et
collectifs, le Qubec semblait prt continuer sur cette lance, la suite de llection en 1970 de
celui que lon prsentait alors comme un jeune technocrate , Robert Bourassa (p. 72-73).
Il situe les annes 1974-1981 sous le signe des annes de contestations et rvaluations qui
samorcent avec un ralentissement des lans rformistes du gouvernement Bourassa et un style
de gestion par exception. Il voit dans llection du gouvernement du Parti qubcois en 1976 la
reprise des interventions tatiques ayant caractrises la Rvolution tranquille [priode de grands
changements au sein de la socit qubcoise et de son tat] et le ramnagement des structures
et pratiques de ltat, une poque o se ... manifeste le souci grandissant dun contrle
politique de ladministration (p. 76) . M. Gow qualifie la troisime sous-priode (1982-1992) de
remise en question de ltat et de ladministration , la crise conomique qui frappe compter
de 1982 amorant une dcennie de compressions budgtaires et deffectifs (p. 81) qui reprendra
avec la nouvelle crise du dbut des annes 1990. Cest aussi une priode paradoxale en ce que le
mouvement vers laccs lgalit ne diminue pas malgr la crise :
Cest donc une priode contradictoire : dune part, le secteur public a mauvaise presse, le personnel politique semble gagn aux ides du Public Choice linstar du Premier ministre britannique,
6 GOW, James Iain (1993), Les problmatiques changeantes en administration publique (1965-1992), Revue qubcoise de science politique, no 23, hiver 1993. Se basant sur un inventaire fait en 1983, il observe que trois fois plus douvrages sur ladministration publique concernent que le Qubec que toute autre province canadienne (p. 60).
20
Margaret Thatcher (voir Borins, 1988) ; dautre part, toute une srie de problmes touchant lenvironnement, la technique, la vie prive et lgalit semblent appeler toujours des solutions engageant ltat (p. 82).
Lauteur observe que les difficults financires de ltat qubcois et dautres tats fournissent
de nouveaux sujets dtude et un repositionnement des problmatiques en recherche :
Les analystes politiques pluralistes maintiennent leurs approches, mais ils doivent tenir compte la fois de la demande de moins dtat venant des principaux partis politiques, ainsi que de la politisation accrue de la direction administrative. Le courant de sociologie critique, linstar du mouvement syndical, perd beaucoup de son mordant. Par contre, le Public Choice et les analystes conomiques ont une bonne coute, mme si leur vrification connat un succs mitig, du moins en ce qui concerne la bureaucratie. Le management prend de plus en plus de place, mais cest au prix dune plus grande politisation. Mme le droit innove en portant une attention accrue aux problmes juridiques de la gestion et aux aspects gestionnels du droit. (Gow, 1993, p. 86-87).
Dans la mesure o le personnel politique et celui de ladministration publique sintressent aux
travaux des chercheurs, ils se trouvent informer des modles trangers. Lauteur estime que les
chercheurs universitaires ont une influence considrable par ... leurs publications, par leur
participation aux tudes et enqutes ainsi que par leur travail peu connu de conseillers en gestion
... et il en trouve de nombreux exemples au Qubec ... en droit administratif, en gestion
financire et du personnel, dans les dbats sur la privatisation et la drglementation et dans les
questions concernant limputabilit. (Gow, 1993, p. 88)
1.3.4 Repres situant lvolution de ladministration publique au regard des thories de lorganisation
Tout en ayant en commun la recherche de lefficacit, les diffrents thoriciens de lorganisation
de lpoque classique, du dbut XXe sicle la fin des annes 1970, ont abord les liens entre
lorganisation et lindividu, les thories privilgiant lun ou lautre de ces ples, lorganisation
ayant toutefois domine comme niveau danalyse; la reprsentation de lorganisation prend la
forme soit de structures de dcisions, de systme social ou de structure fonctionnelle et partir
des annes 1960, elle est de plus en plus reprsente en fonction de ses liens avec
lenvironnement (Rouleau, 2007, p. 73-74). Les thories reposent sur une ... conception
atomise et rductrice de lindividu ... soit vacu du discours ou dfini par une caractristique
unique ... , telle son comportement conomique, affectif ou sa rationalit. Lorganisation est
gnralement dfinie comme un ensemble dont les parties sont interrelies afin dassurer la
coordination des activits des individus en vue de la ralisation dobjectifs communs (ibid., p.
74).
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Dans les annes 1970, un changement sopre dans les thories des organisations avec la fin
dune illusion..., celle de la possibilit de rationaliser les organisations. Les organisations
seront de plus en plus conceptualises comme des ensembles imparfaits sujets divers
fonctionnements et fonds sur des diffrences. (Ibid., p. 75) Les thories de la priode 1980-
1990, que L. Rouleau qualifie de nomodernes, portent les traces de la complexit des
entreprises : elles sont devenues pluridisciplinaires et les reprsentations de lorganisation, de
lindividu et de lenvironnement qui les caractrisent se sont transformes. (Ibid., p. 153) Au
lieu de structure ou systme, lorganisation est plutt prsente comme un ensemble se
composant de multiples relations dont le type dpend de langle disciplinaire adopt. Elles font
une place plus importante lindividu de sorte quelles sont ... moins dterministes et
objectives que les approches classiques.
Dans ces approches qualifies aussi de contemporaines, la reprsentation de lenvironnement est
plus complexe en ne considrant pas seulement les autres acteurs conomiques autour de
lentreprise, mais aussi les ordres professionnels et ltat (ibid., p. 154). Si lorganisation y est
plus fragmente, il sagit toujours dune organisation en quilibre et participant la
reproduction de lordre organisationnel. Ces thories ont en commun le projet de comprendre
comment il se fait que des individus ayant des intrts divergents arrivent cooprer. (Ibid., p.
155). Tout en renouvelant les approches classiques, elles se situent dans leur prolongement et
nont pas abandonn le projet de rationalisation lorigine des thories des organisations.
(Ibid., p. 156)
Les approches qualifies de lavant-garde (fin des annes 1990 et dbut des annes 2000) tentent
de ... rconcilier les paradoxes et les oppositions dans les thories des organisations. Tout en
tentant de construire des liens thoriques entre des opposs (le local le global, les individus la
collectivit, les pratiques les institutions, lobjectif le subjectif), Mme Rouleau observe une
promotion du pluralisme dans les thories des organisations (des ides, de la reconnaissance des
acteurs, dans le temps et du pluralisme disciplinaire).
Dans un contexte de tournant du sicle marqu par la fin de la guerre froide, linterconnexion de
zones dchanges, les rles cls jous par les entreprises transnationales et mondiales, les
scandales conomiques dans la gestion de grandes entreprises, la monte de lconomie du
savoir et des connaissances, lmergence de nouveaux enjeux sociaux, lclatement
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disciplinaire en thories des organisations se poursuit sur le plan thorique. De nouvelles
thmatiques apparaissent (langage, temporalit, motions, humour, spiritualit) portes par les
points de vue de la construction sociale, des thories critiques et du postmodernisme, en raction
aux approches antrieures, mais fournissant de nouvelles pistes de rflexion sur les
organisations. Elles accordent une grande importance lindividu et moins lorganisation
reprsente comme un construit social; la dichotomie entre lorganisation et son environnement
sefface, car elle est le reflet de tendances sociohistoriques plus larges quil faut ramener
dans lanalyse des organisations. (Ibid., p. 218) Ces approches accentu