FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SO PAULODEPARTAMENTO DE
DIREITO PROCESSUAL PS-GRADUAO STRICTO SENSUREVISTANDO OS ATRIBUTOS
DO ATO ADMINISTRATIVOTRABALHOFINAL:
TENDNCIASATUAISDODIREITOADMINISTRATIVO (DES 5814 1! SEMESTRE DE
"#1$ A%&'(: ANDR) PET*HOLD DIAS N+! USP $1"41""P,(-.//(,./
,./0('/12.3/P,(-+ 4 M5,35 S6%235 *5'.%%5 D3 P3.7,(P,(-+ F.,'5'8(
D35/ M.'.9./ A%:.385Sumrio1- Proposta de
estudo..................................................................................................................
22- Ato
administrativo...................................................................................................................
33- Presuno de legitimidade e
veracidade..................................................................................53.1-
Proteo da boa f do particular e do servidor
p!blico......................................................53.2-
Anlise da veracidade dos fatos em sede
processual........................................................."3.3-
#ip$teses de inaplicabilidade da
presuno......................................................................%3.&-
Presuno de veracidade no processo administrativo
disciplinar......................................'3.5- (oncluso
sobre a presuno de veracidade e
legitimidade..............................................)&-
Autoe*ecutoriedade...............................................................................................................1+&.1-
(lausulas de reserva de
,urisdio...................................................................................11&.2-
-feitos da autoe*ecutoriedade no
processo.....................................................................12&.3-
(oncluso sobre a
autoe*ecutoriedade............................................................................135-
.mperatividade......................................................................................................................
1&"-
(oncluso..............................................................................................................................
1"/./0.123A4.A........................................................................................................................
1%11- P,(0(/75 8. ./7&8( A busca por evoluocomum a todas as
ci5ncias6 e nodiferente no estudodo direito. Por $bvio 7ue os
conceitos clssicos do direito administrativo como interessep!blico
e ato administrativo 8originados6 principalmente6 na ,urisprud5ncia
do (onsel9ode-stadoda4rana1:evolu;rameseade7uaram/1?@6 2++"6 p.
)-1+.2 A-m primeiro lugar6 releva notar o fato de 7ue o direito
administrativo surgiu em pleno per;odo do -stado liberal6 em cu,o
seio se desenvolveram os princ;pios do individualismo em todos os
aspectos6 inclusive o ,ur;dico.B 8C. P.-D316 O Direito
administrativo brasileiro ..., 2007, p. 2:3 /.>->/1?@6 2++56
p. &.4 A3A2E16 2+12.5 C. P.-D316 Direito Administrativo, 2++%6
p. 1'2.2Ciante dos 7uestionamentos formulados pela doutrina6 o
presente trabal9o buscarevisitar os atributos do ato administrativo
acima citados6 verificando se efetivamenteocorreu a evoluo proposta
por parte da doutrina6 ou6 pelo menos6 afirmar 7ual foi aefetiva
e*tenso dessa evoluo6 traFendo tal concluso a partir de conceitos
atuais dodireito administrativo da atualidade.Para tanto6 o mtodo a
ser utiliFado consiste em um breve estudo do conceito deato
administrativo6 pois sem estuda-lo noposs;vel analisar suas
7ualidades. Superadoesse primeiromomentode definiode premissas6
analisa-se isoladamente as tr5simportantes caracter;sticas do ato
administrativo 7ue vem sendo ob,eto de7uestionamento pela doutrina=
presuno de legitimidade6 e*ecutoriedade eimperatividade. A anlise
de cada um ser feita com vistas a definir de 7ue forma esses
atributosso interpretados e aplicados atualmente6 faFendo essa
anlise a partir de seusfundamentos e seus limites.Porfim6
serapresentadas;nteseconclusivadareleituraorapretendida6 comvistas
a responder aos 7uestionamentos sobre aperman5ncia ouabandonode
taisatributos pelo direito administrativo moderno6 bem como sobre
seus atuais limites6 casopermaneam aplicveis. 3"- A7(
58:3'3/7,5732(@aria SGlvia Hanella di Pietro conceitua ato
administrativo como Aa declaraodo-stado6 oude7uemorepresente6
7ueproduFefeitos ,ur;dicos imediatos6 comobservIncia da lei6 sob
regime ,ur;dico de direito p!blico e su,eita a controle pelo
poder,udicirioB".1 ato administrativo distingue-se do ato ,ur;dico
em geral 8estudado pelo direitocivil:
principalmenteemraFodaliberdadedoagente. Sim6 pois6
conceitua-seato,ur;dico do direito civil como manifestao de vontade
sem conte!do negocial e 7uedetermina a produo de efeitos
,ur;dicos%. (omo sabido6 o conte!do do princ;pio
dalegalidadediferente para o -stado e particulares. Ao -stado
aplica-se o princ;pio dalegalidadeestrita. -mraFo disso6o
entep!blicos$ podefaFer a7uilo 7ueodireitoe*pressamente prev56 , o
particular pode faFer tudo a7uilo 7ue noproibido.A partir da noo de
legalidade acima e*posta6poss;vel afirmar 7ue a vontadedo
particularlivre em raFo da autonomia provada6 , a conduta do agente
p!blico pautada pela vontade da lei'. -ssa diferenaum dos
principais motivos para 7ue oresultado de cada conduta 8ato
administrativo ou ato ,ur;dico civil: receba doordenamento ,ur;dico
um tratamento distinto. Alm de decorrerem da vontade da lei6 os
atos administrativos so praticadospara concretiFao do interesse
p!blico. Por esses motivos so dotados de prerrogativaspr$prias6
7ue6 em regra6 no podem ser estendidas aos atos dos particulares6
dentre as7uais temos= a imperatividade6 a autoe*ecutoriedade e a
presuno de legitimidade.Dais prerrogativas so inerentes < ideia
de poder6 um dos elementos do -stado6semo7ual noseriaposs;vel
faFervalerasupremaciadointeressep!blicosobreoparticular). Sendo
assim6 negar integralmente esses atributos implica em negar o
poderestatal implicando em retorno ao estado de natureFa1+6 o 7ue6
certamente no se mostracompat;vel com o ordenamento ,ur;dico
vigente. (omo se v56 o poder do -stado no6 C. P.-D316 Direito
Administrativo, 2++%6 p. 1'1.7 2A20.A>1J PA@P01>A 4.0#16
2++)6 p. 3+3.8 C. P.-D316 2++%6 p. 1'1.9 C. P.-D316 2++%6 p.
1'3.4limitaaliberdade6masagarante6 de modo7ueuma reduo muito
severanopoderestatal no ampliar a liberdade do indiv;duo6 mas o
apro*imar do estado de natureFaem 7ue e*iste apenas uma liberdade
aparentem um cenrio de constante insegurana.3etomando o tema dos
atributos do ato administrativo6 vale diFer 7ue o -stadono se vale
sempre de suas prerrogativas6 mas apenas 7uando necessrio.
Cemonstraodisso pode ser vista no fato de 7ue nem todos os atos
administrativos seriam dotados6simultaneamente6 de todos os
atributos acima mencionados11. Ceterminados atosadministrativos6
conformesevernodecorrer dotrabal9o6 por suas
caracter;sticaspeculiares6 podem ser presumidos como leg;timos mas
no imperativos ouautoe*ecut$rios.
Sobreatosadministrativossemaimperatividade6
temosa7uelesdestinadosaconferir direitos 8licena6 autoriFao6
permisso e admisso:6 bem como os meramenteenunciativos8certidKes6
atestadosepareceres:12.A autoe*ecutoriedade6
aoseuturno6dei*ariadee*istirnoscasosem7uesee*igee*pressamenteemte*tonormativoainterveno
do poder ,udicirio 8reserva de ,urisdio:. Por fim6 a presuno
delegitimidade do ato administrativo e*pressamentee*pressamente
desconsiderada noscasos de manifesta ilegalidade do ato6 permitindo
ao agente p!blico subordinadodescumprir tal ordem de seu superior
9ierr7uico 8conforme se depreende do dispostono artigo 22 do ($digo
Penal:.Sem pre,u;Fo de um e*ame mais aprofundado no desenvolvimento
do presenteestudo6poss;vel afirmar nesse primeiro momento 7ue os
atributos no so10 Se o 9omemto livre no estado de natureFa como se
tem dito6 se eleo sen9or absoluto de sua pr$pria pessoa e de seus
bens6 igual aos maiores e s!dito de ningum6 por 7ue renunciariaa
sua liberdade6 a este imprio6 para su,eitar-se < dominao e ao
controle de 7ual7uer outro poderL A respostaevidente= ainda 7ue no
estado de natureFa ele ten9a tantos direitos6 o goFo delesmuito
precrio e constantemente e*posto as palavras de 0u;s @anoel Pires6
eis o conte!do do atributo referido no t;tulodo presente item=
AOuer e*pressar6 este atributo6 7ue os atos administrativos
presumem-se praticados em conformidade com a lei 8por isto a
PlegitimidadeP: e 7ue e*pressam arealidadesobreos fatos 7ue
sodeclinados comoomotivodesuaedio8da;
aPveracidadeP:13..mprescind;vel6 pois6 uma meno ao conceito de
presuno. >a lio de2agliano e Pamplona6 presunouma operao mental
pela 7ual6 partindo-se de
umfatocon9ecidoc9ega-seaumfatodescon9ecido6 admitidocomoverdadeiro.
-staspodemser classificadas como relativas 8juris tantum:6 por
admitiremprova emcontrrio6 ou absolutas 8iure et de iure:1&.1s
fatos con9ecidos a gerarem a presuno de legitimidade e de
veracidade so=o procedimento e a formalidade 7ue precedem a sua
edioJ ser e*presso da
soberania6praticadacomautoridadedo-stadoeoconsentimentogeralJ
asu,eioacontroleinternoJ e a observIncia ao princ;pio da
legalidade. Alm disso6 essa presuno se
faFnecessriaparagarantircumprimentoclere6
comvistasaoatendimentoaointeressep!blico15.Nale notar 7ue eventual
7uestionamento do conceito de interesse p!blico no apto a afastar
todos os fatos 7ue atuam como ind;cio da presuno.
.ndependentementeda reviso desse instituto6 outros fundamentos
permanecem 8procedimento eformalidadeJ controle interno e su,eio
< legalidade:. Ciante da constatao de 7ue uma reviso do conceito
de interesse p!blico noabala todos os fundamentos da presuno6
imperioso concluir por sua perman5ncia noordenamento vigente.
Nerifi7ue-se6 ento6 como deve ser aplicada 9o,e a presuno emtela.13
P.3-S6 2++"6 p. 31'.14 2A20.A>1J PA@P01>A 4.0#16 2++)6 p.
&3&.15 C. P.-D316 2++%6 p. 1'3.7$+1- P,(7.;&%5, . 8(
/.,238(, 0A?%3>((edio 7ue a origem de diversos 7uestionamentos
tem como ob,etivo a proteode direitos fundamentais. (ontudo6
a7ueles 7ue 7uestionam o atributo ignoram um fatode grande
relevIncia= os atributos do ato administrativo tambm atuam para
proteger oindiv;duo. Sim6 pois o princ;pio da boa-f ob,etiva faF
com se,am mantidos efeitos deatos administrativos anulados6
conferindo proteo 4.@6 2+136 p. 11.10praticado6 o controle acaba
por perder sua funo6 ou6 no m;nimo6 se tornae*cessivamente frgil.
>o por outro motivo 7ue o artigo 113 da lei '"""S)3 dispKe= Art.
113. 1controle das despesas decorrentes dos contratos e
demaisinstrumentos regidos por esta 0ei ser feito pelo Dribunal de
(ontascompetente6 na forma da legislao pertinente6 ficando os $rgos
interessadosda Administrao responsveis pela8.:('/7,5;.//(
58:3'3/7,5732(
83/>30%3'5,?emsededeprocessoadministrativodisciplinar6partedadoutrinasugereaaplicao
da presuno de inoc5ncia tal 7ual no direito penal6 pelo menos antes
de suainstaurao e en7uanto tramitar o processo administrativo
disciplinar23. Tma veFencerrado esse processo6 a aplicabilidade da
presuno de legitimidade e veracidade dosatos praticados nesse
processoassim analisada por ?os Armando da (osta=>ada obstante6
assinale-se 7ue tal privilgio no 6 com a mesma dimenso eproporo6
e*tens;vel aosatosprocessuaisdisciplinares6 porforado7ualfosse
poss;vel se proclamar6 coma mesma intensidade6 7ue as
provasconstantes dos procedimentos disciplinares6 bem como as
respectivasconclusKesdelase*tra;das6 devessemnecessariamentegoFar
dapresuno,uris tantum de veridicidade.2&.ssopor7ue
segundooautor acima citado6 9 diferentes situaKes para
diferentesatuaKes doprinc;piooraestudado. -mumprimeiromomento6
en7uantonose,aob,eto de 7uestionamento ,udicial a presuno de
veracidade e de legitimidade produFtodos os seus efeitos6
sendofundamentopara tornar obrigat$ria a observIncia deeventual
sano imputada.(ontudo6 caso se trate de 7uestionamento ,udicial do
ato sancionat$rio6 a soluodiversa. Seriainconstitucional
e*igirdoservidoraprovadesuainoc5ncia. Sendoassim6 cabe a ele
demonstrar 7ue as provas utiliFadas para ,ustificar a punio 7ue
l9efoi aplicada no so aptas para tanto. >esse sentido , decidiu
o -. Superior Dribunal de?ustia= P>ulaa punio6 7uando 9a,a
desconformidade entre a sua motivao e a23 /A(-00A3 4.0#16 2++)6 p.
1%S21.24 (1SDA6 2++26 p. 1+.11realidade 7ue e*surge do processo
administrativoP 8SD?3ecurso -special nU "'"1S3?6in C? de
1'.+3.1))16 p. 2%)&:.Ce rigor6 portanto6 a correta aplicao da
presuno de veracidade doatoadministrativo inclusive em sede de
processo administrativo disciplinar6 sob pena de sever violado o
estado de inoc5ncia protegido constitucionalmente.$+5-
C('>%&/&7(,3.858. '( 0,(>.//(A autoe*ecutoriedade6
comoe*plicadoacima6 tornadispensvel aatuaodopoder,udicirio para se
atingir o ob,etivo alme,ado. 0ogo6 tendo em vista 7ue o acesso
aopoder ,udicirio se d por meio do e*erc;cio do direito de ao6
7uecondicionado6resta ausente o direito de ao em raFo da falta do
interesse de agir em sua modalidadenecessidade.Sim6 pois se a
providencia pretendida pode ser obtida diretamente6 7ual o motivode
se procurar o poder ,udicirioL # farta ,urisprud5ncia nesse
sentido6 fundamentandoa e*tino de processos semresoluo do mrito
emtais casos2). Dodavia6 9intepretao no sentido de ser poss;vel6
sim6 a busca da tutela ,urisdicional6 no devendoa
autoe*ecutoriedade ser interpretada como elemento restritivo do
direito de ao3+. Aatuao do ,udicirio s$ seria necessria6 portanto6
nos casos de atos 9eteroe*ecut$rios e28 A>o cap;tulo .N do mesmo
livro W.6 @ontes7uieu afirma 7ue Xa e*peri5ncia eterna mostra 7ue
todo 9omem 7ue tem podertentado a abusar deleJ vai at onde encontra
limitesY. A seguir6d a receita de como impedir o abuso= XPara 7ue
no se possa abusar do poderpreciso 7ue6 pela disposio das coisas6 o
poder freie o poderY. Portanto6 @ontes7uieu descreve o modelo
ingl5s para6 em verdade6 prescrever um mecanismo institucional onde
Xo poder freie o poderY 8 le pouvoir arr5te le pouvoir:.B 8A@A3A0
?3.6 2++'6 p. 53:15na7ueles7uea Administraoentender
convenienteeoportunobuscar esseau*;lio6consideradas as
peculiaridades de cada caso. 4+$-
C('>%&/&7(,3.858.-msuma6 poss;vel concluir
7ueoatributodaautoe*ecutoriedadetambmpersiste6 porm6 sua e*ist5ncia
encontra limites na (onstituio e na lei. Dais
limitaKes6mencione-se6 no so suficientes para se afirmar por
eventual negao desse atributo doato administrativo pelo direito
vigente6 ainda 7ue se,a inegvel uma diminuio desseatributo
decorrente de uma maior proteo de determinados direitos
individuais. 29 AP-0AZE1 AZE1 13C.>[3.A - .>D-3C.ZE1 4A0DA C-
.>D-3-SS- C- A2.3 - P1C-3 C- P10\(.A - ATD1--W-(TD13.-CAC-.
(ar5ncia da ao Aus5ncia de interesse processual - A Administrao
Publica @unicipal possui o atributo da auto-e*ecutoriedade6 7ue
l9einerente. R poder-dever para atuar concretamente no Imbito de
sua fiscaliFao e atuao administrativa sem necessidade de interveno
do Poder ?udicirio6 e no faculdade. A Administrao P!blica pode
interditar ou obstar o funcionamento de estabelecimento 7ue atua
sem possuir alvar de localiFao ou 7ue funciona de forma irregular
ou ilegal e inclusive cominar sanKes cab;veis em caso de prtica de
atividade anti-social Sentena mantida - 3ecurso no
provido.8)1+52""+'2++)'2" SP )1+52""-+'.2++).'.2".++++6 3elator=
3ubens 3i9l6 Cata de ?ulgamento= 23S11S2+116 '] (Imara de Cireito
P!blico6 Cata de Publicao= +%S12S2+11:30 AC@.>.SD3AD.N1 -
P31(-SSTA0 (.N.0. [email protected] - C-S1(TPAZE1 C- (1>SD3TZE1
.33-2T0A3 ^ @A32-@ C- 31C1N.A 4-C-3A0. .>D-3-SS- C- A2.3. P1C-3
C- P10\(.A. ADTAZE1 0-2\D.@A C1 C>.D. P1SS./.0.CAC- C- A
AC@.>.SD3AZE1 3-(133-3 A1 ?TC.(.[3.1. P3.>(\P.1 CA
.>A4ASDA/.0.CAC- CA ?T3.SC.ZE1. 8...: . 2. -mbora caiba ao
C>.D6 no e*erc;cio do poder de pol;cia 7ue l9econferido pelo
art. '2 da 0ei nU 1+.233S+16 aplicar6 respeitado o devido processo
legal6 a penalidade de demolio6 no e*erc;cio da autoe*ecutoriedade
pr$pria das decisKes administrativas6 tal circunstIncia no pode ser
interpretado de forma a e*cluir do $rgo p!blico a possibilidade de
acionar o Poder ?udicirio para e*aminar leso ou ameaa a direito6 em
face do Princ;pio da .nafastabilidade da ?urisdio. 3. .nteresse de
agir do C>.D em a,uiFar Ao de Cemolio destinada tambm <
desocupao de im$vel indevidamente constru;da em rea non
aedificandi. &. Provimento6 em parte6 da Apelao6 para declarar
a nulidade da sentena em face da presena do interesse de agir do
C>.D6 determinando o retorno dos autos ao ?u;Fo de origem6para o
prosseguimento do processo. 8A( 2++5'&++++"5%""6 Cesembargador
4ederal 2eraldo Apoliano6 D345 - Derceira Durma6 C? -
Cata==31S+%S2++) - Pgina==353 - >U==1&5.:165-
I:0.,57323858.-sse atributo tambmc9amado de coercibilidade ou de
poder e*troverso6 e6segundo Alessi6
podeserconceituadocomooe*erc;ciodopoder7ueafetaaesfera,ur;dica
al9eia8dos indiv;duos: independentementeda vontade
destes31.(omosev56trata-se de atuao estatal 7ue tem como efeito a
restrio da liberdade dos indiv;duosindependentemente da vontade
destes. Cesta feita6 os atos dotados de tal atributo devemser
praticados com parcimQnia pelo -stado.Dal 7ual os demais atributos
e*aminados nopresente te*to6poss;vel faFer duasconstataKes.
Primeiro= seufundamentotambmresidenasupremaciadointeressep!blico.
Segundo=noposs;vel seafirmar7ueestpresenteemtodososatos.
>averdade6 por se tratar de e*erc;cio de poder 7ue implica em
restrio de liberdade6 seue*erc;cio se ,ustifica apenas 7uando for
necessrio e apenas na medida do necessrio.4lorianode
AFevedo@ar7ues6 aotratar dacoercibilidade6 e*plica 7ue
noImbito9oriFontal 8emsua abrang5ncia: o limite do poder se
encontra no princ;pio dasubsidiariedade6 essa atuao s$ ser
,ustificvel Ana medida em 7ue uma finalidade deinteresse geral
8tanto a dirimio de um conflito6 como a promoo do bem comum: nose,a
alcanvel autonomamente pelas instituiKes sociaisB32. (omrelaoovo
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