TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO 1 de …historico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/139/... · Por el doctor MIGUEL ACOSTA ROMERO * ... Profesor de

TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO (Efectos del proceso de nacionalización de la Banca)

Por el doctor MIGUEL ACOSTA ROMERO * Director clp, la Faf.'llltad de Derecho dp, la UNAl\L

1. El sistema bancario anterior al 19 de agosto de 1982

AntcriOJ1llcnte se pensaba que el sistema bancario estaba constituido nada mús por los bancos públicos y los bancos privados.

Se sostenía que éste era el sistema bancario básico y las autoridades en esta materia eran la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comi~ sión Nacional Bancaria, el Banco de México, la Comisión Nacional de Seguros, que se fusionó con 1a Bancaria, y la Comi:-.ión Nacional de Valores.

Esta pmspectiva histórica entre instituciones nacionales o bancos del gobierno e instituciones privadas cambió con las medidas tomadas por el gobierno federal hace un año en que, prácticamente quedan solamente bancos del gobierno y dos instituciones privadas.

Pero, además de esto, tenemos un gran sistema constituido por intermediarios financieros, instituciones auxiliares de crédito, agentes de vaJores, bolsas de valores, c;'lmaras de compensación, bancos extranje-ros, corresponsalías, oficinas de representación de bancos extranjeros y toda una gama de instituciones que también actúan en es"kl, materia, de aquí que la estructura del sistema bancario no se reduce f'xclusivamcnte a los bancos.

2. P<Tspcrth'a histórica-

En el presente ensayo trataremos de dar una perspectiva histórica de las nonnas y de los bancos en nuestro país; una visión del sistema bancario, bajo el proceso de nacionalización. Ensayaremos una perspectiva de la transformación de las sociedades anónima" que eran privadas y que fueron expropiadas o nacionalizadas, según se han usado los dos térnlinos, a partir

,. Profesor de Derecho Administrativo, Derecho Bancario y Derecho Interna. cional Público de la propia Facultad.

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2 MIGUEL ACOSTA ROMERO

del 1 Q de septiembre de 1982, cuya transfonnación se llevó a cabo hasta el 29 de agosto de 1983, fecha en que se ordenó la transfonnación y fusión de las sociedades anónimas expropiadas para convertirlas en sociedades nacionales de crédito.

La bancaria es una de las actividades económicas fundamentales de la sociedad humana, en todos los países del mundo, absolutamente en todos existen bancos; podemos afinnar que éstos se dan independientemente del sistema socioeconómico que impide en un estado determinado.

Todos los países cuentan con un banco central,l emiten moneda, emplean cheques y hacen uso de múltiples servicios típicamente bancarios, por lo que, en consecuencia, el fenómeno bancario es un fenómeno que pertenece a la historia y a la realidad económica de la humanjdad.

En México, se puede afinnar que los bancos comenzaron a operar rudirncntariamente en el siglo pasado, inician sus operaciones prácticamente casi hasta el último tercio del siglo pasado. La mayor parte de los bancos que se organizaron fueron bancos extranjeros o bancos de emisión que operaban mediante concesión otoiTgada por la Secretaría de Hacienda y que gozaban de una serie de privilegios, no compatibles con una sana práctica bancaria.

Un análisis retrospectivo de la legislación mexicana demuestra que las constituciones de 1824, de 1'857, y mucho menos las centralistas, no establecieron competencia del Congreso Federal para legislar en materia bancaria. Fue hasta el arlO de 1882, en que se refonnó la Constitución (artículo 72, fracción X, que corresponde al actual artículo 73, fracción X), que se federalizó la materia bancaria. Antes de esa fecha, los estados de la federación podían otorgar concesiones para el establecimiento de bancos y esto ocasionó en el siglo pasado una proliferación de bancos en varios estados de la República, principalmente en Zacatecas, Durango y Chihuahua. Los bancos operaban sin ninguna regla de liquidez, de seguridad, de protección de los intereses de los depositantes y emitían papel moneda sin limitación alguna en relación al capital pagado.

Este fenómeno es característico de los países que, como el nuestro, recién habían proclamado su independencia y no tenían experiencia en legislar y en administrar la cuestión bancaria.

3. Etapas de la evolución de los bancos

En México, podemos señalar tres etapas fundamentales en la evolución de nuestro sistema bancario:

1 Sobre los Bancos Centrales véase: AUFRICHTJ Hans. "La Legislation des Ballques Centrales". etude comparative. Editions Cujas. 19. Rue, Cujas. París. 196:; y MEHL, Luden et DRlOL, Jean. "La banque de France". (L'Administration Nouvellc). Ed. Bcrger Leurault 5, rue Auguste·Comte 75006, París, 1975.




TR .. \:-JSFOR1L\CIÓN DEI. SISTEl\.L\ FI::"'fANCIERO ~IEXICi\~O 3

La primera, desde el cstablccimieIlto del primer banco, hasta el aíío de 1925; la segunda, de 1925 hasta el primero de septiembre de 1982, )', la tercera, a partir de esta feeba.

Estas delimitaciones históricas son caprichosas, así que se puede tomar cualquier otro parámetro de diferenciación. Yo he optado por éste, po.rque es muy clara la distinción entre el sistema bancario primitivo que se prc~ sentó hasta 1923 y d posterior a este aílo, en donde puede observarse un lluevo sistema, en el que existierell Gancos pri\'ados fundament~lJrne!1t(',

apoyados por el gobierno feo eral C011 21 prC'pósito de que fueran (lpcrauo~ y controlados por mexicanos, aunque ~1O estaba excluida la posibilidad de que inten-inieran extranjeros. La terrera etapa tarnbi{n puede claramente distir:gulrse porque; comprencle lo (jlW podemos I18.I1lar la banca llaci(,~

I;aliz:J.cla. La primera etapa ~c c~~racterizó Jlor la exist~ncia de ballqueros 'till',

COIllO lo han señabdo Súnchcz Gavilo Z y 1fartínez Sobral,::; busG,_ball Lt ganancia fúcil, rápida y sin limit8.c;onf's, no impo,,:tando los atmpelJo:oc y arbitrariedades que rometieran. lIabía piramidacióll de capitales. ]JO

existían reglas de liquidez bancaria, no habia encaje legal, no existía banco central, dando esto lugar a un sistema totalmente desordenado, c1csorga:li:tado, falto de estructura y peca rc-gulación y vigilancia por parte dd estado.

1\0 obstante esto .babía alguIlos principios que d("~de el ~iglo pasado siguieron los gob~r:lantes mcxicano~, tales como d exigir que los bancos cpcraran bajo la figura de la. concesión, institución jurídica que en el siglo pasado tomaba la forma de un contrato que celebraba la Secretaría tIc Hacienda con los banqueros privados, mexicanos o extranjeros y que. inclusive, ratificaba el Congreso de b Unión, en un procedimiento que era, a nuestro juicio, inconstituciona1.

A partir dd Código de- Comercio de 1884, se estableció un principio muy importante por ser de vanguardia en el ámbito internacional, y fue que en México, los bancos tenían que ser sociedades anónimas. A partir de la vigencia de este Código no hubo baqueros personas físicas.

En nuestros días, aún en países. muy adelantados como en Francia y Suiza, hay todavía banqueros personas físicas, 4 cuestión que es dicutible a nivel teórico, ya que una persona difícilmente puede tener la capacidad

Z S,\:\ClH'Z (;.nTro, lmlalcdo y \[v:l:.uo. Pablo. CuC\/i(jn de B(1l1w~. JmplclJ1a de FralldslO Diaz de León, :.\J~xi{(), lRR¡, p. 4R.

3 l\IARTÍ.\'EZ SOBRAr., Enrique. E.\·ludio,1 Elementales di' l.t'gü[ación })(I1lcaria. Tipográfica de la Oficina Impresora de Estampillas, Palacio :,\'adonal, México, 1911, pp. 24 Y 25.

4 Sohre los hallqucros, personas fü.jcl~ CI1 España, y('ase: .\lIH.LA rOBLE!', Enrj. que, José, Bancos y Banqueros, Statu QUil. R~gimcn Jurídico Administrativo de lo~ llancos y sus Oficinas. Ed. Tecnib.tn, l\ladrid, 1970, p. 61 Y SA~TOS, Vicente, El Contralo Bancario, Concepto funcional. Tesis. Instituto de Estudios Bursátiles, Facultad de Ciencias Económicas r Emprnanalcs, Universidad de llilbao, España. 1972, p. 2:11.





y la estructura administrativa necesaria para operar en un gran banco. Es aquí en donde cobra mayor relevancia el avance cualitativo del C6digo de Comercio de 1884.

Lo¡ banqueros, y fundamentalmente los bancos de emisión y algunos bancos refaccionarios e hipotecarios, sufrieron una gran crisis con la revo~ lución de 1910.

La revolución permitió, por una parte, que los banqueros siguieran emitiendo papel moneda, luego los ¡revolucionarios de todas las facciones, hicieron préstamos obligatorios a los banqueros, de tal manera que para 1915 el sistema bancario mexicano estaba totalmente desquiciado.

La piramidación de capitales, la congelación de sus activos, los prés~ tamos forzosos de los revolucionarios, las emisiones de bonos y de papel moneda sin ninguna garantía, llevaron al gobierno de Venustiano Carranza a establecer una comisión reguladora de bancos 5 que en 191'5 inició la revisión de las nonnas y las actividades de los bancos, de tal manera que entre 1915 y 1925, prácticamente quedaron liquidados los bancos y revocadas las concesiones de los bancos que existían antes de esa fecha, con excepción del Banco de Londres y México y el Banco Nacional de México.

Un gran avance representó el artículo 28 de la Constitución de 1917, que estableció el monopolio del gobierno federal para la emisión de la moneda y papel moneda, a través de un banco central. De este modo se recogían las ideas que ya para esa fecha estaban aceptadas en todo el mundo, de que la emisión de moneda, el papel moneda, la regulación del crédito~ interno y externo, son funciones que corresponden al estado, y que se llevan a cabo a través de un banco central.¡ sea cual sea su estructura.

Asimismo, el artículo 73, fracción X, continuó previendo la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de instituciones de crédito.

4. Primera nacionalización bancaria

A partir de esta refonna en mi opinión, el gobierno mexicano llevó a cabo la primera nacionalización bancaria. Liquidó todos los bancos con excepción de dos, pero a la vez consideró en su momento que era conveniente continuar con un sistema de bancos privados y dio las bases para que esos bancos se regularan y vigilaran por organismos del estado, al crear en diciembre de 1924, la Comisión Nacional Bancaria y, en agosto de 1925, organizar el Banco de México, sentándose así las bases de la inter'\'"ención del estado federal mexicano en esta materia. o

El sistema bancario, a partir de 1932, se transfonnó. Al establecerse tipos especializados' de bancos: Banca de Depósito, Banca de Ahorro,

;; :\fANERO, Antonio, La Rf'volucidn Bancaria en Mt!xico. Talleres Gdficos de la Nación, Méxioo, 1957, pp. 49·120 .

. G I\fANfRO, Antonio, op. cit., pp. 49 a 120.




TRA)JSFORMACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO ::\IEXICAr,O

Banca Financiera, Banca Hipotecaria, Banca Fiduciaria, Banca de Capitalización (que se agregó en 1934).

En el período de 1938 a 1962 aproximadamente, existieron los bancos de ahorm y préstamo para la vivienda familiar y, desde 1950, se asimiló una institución, el patronato de los bonos del ahorro nacional, que no era banco, pero que de alguna manera, actuó en el mercado del llamado centaveo e hizo mucha mella a los bancos capitalizadores, esa institución, estimo, fOnTIa parte del sistema de captación de ahorro público.

5. La formación de grupos fínancieros

La consecuencia de esta especialización de los bancos fue que los banqueros comenzaron a diseñar estrategias a largo plazo.

Un banquero que tenía un banco de depósito no se conformaba con pste, porque consideraba que un segmento del mercado también era. atractivo, en operaciones hipotecarias y que había otro segmento del mercado en las operaciones financieras; las fiduciarias y las de ahorro, eran compa4 tibIes con cualquiera de las otras operaciones básicas.

La consecuencia fue que se formaron, los que se llamó en el uso bancario gnlpos financieros, que no tenían personalidad jurídica propia, siendo únicamente el cruzamiento de las acciones de bancos de depósito, con los de bancos hipotecarios, con financieras y, posteriormente ya lo hicieron a otro nivel, no sólo entre bancos, sino con aseguradoras, afianzadoras, almacenes generales de depósito, agentes de valores; de tal manera que un solo grupo de personas era accionista a través de un banco o de una sociedad controladora, de todas estas instituciones y eran los mismos accionistas y los mismos dirigentes. Esto también propició, lógicamente, el desbordamiento de los límites de encaje legal, de los límites de lo que !laman factor de apalancamiento, es decir, la proporción entre la asunción de pasivo del público y el capital pagado de las instituciones y que no existiera un verdadero capital efectivo, pagado, real, entre todos estos grupús en los ténninos que aparecía en sus balances.

Todo esto propició la fomlación, de grandes g,fUpOS financieros que no fueron previstos por la ley. La que, tardíamente reconoció los grupO& financieros únicamente para establecer un contrato de responsabilidad recíproca para afrontar las pérdidas entre ellos, con obligación solidaria frente a los particulares y frente. al gobierno y ese contrato no les otorgaba personalidad jurídica diferente de la entidad de cada banco o cada parti4 cipante del contrato, lo único que permitía era consolidar los balances de todas las instituciones del grupo financiero y establecer esa re!ponsabilidad recíproca. 7

T Art. 99 his LGICOA. Las agrupaóollcs de institHcioncs de crédito que s(' obliguen ;.¡ seguir uoa política finaneina coordinada y entre las euale!! e'(i~!;1I1




ti MIG l.a;r. ,\COSTA ROMERO

Por otra parte, la propia ley, estableció una serie de disposiciones en los artículo .relativos a prohibiciones para evitar la competencia desleal entre bancos de depósito, hipotecarias, finacieras, etcétera, y en mi opinión hubo un desbalanceo total porque a las sociedades financieras les dio una serie de privilegios para captación de ahorro público, en grave competencia con los bancos de depósito.

Todos estos fenómenos propiti~~ron un crecimiento acelerado de los hancos mexicanos y a la vez su concentración.

nexos patrimoniales de importancia, podrán ostentarse ante el público con el cadoter de grupos financieros, siempre que cumplan con los siguientes requisitos:

Las instituciones deberán garantizarse la reposición de las pérdidas de sus capitah's pagados, conforme a las bases siguientes:

J. Las instituciones se obligarán a separar anualmente por lo menos, un 10% de las utilidades que resulten después de pagar el impuesto sobre la renta y la participación a los trabajadores. Con la~ cantidades que separen constituirán un fondo común hasta que éste alcance un importe igual a la suma del 50% de lus Glpitales pagados y reservas de capital de las instituciones agrupadas.

Las cantidades que las instituciones separen para el fin señalado no formarán parte del capital y reservas del capital de las instituciones agrupadas, para el efecto de computar su capacidad de recepción de pasivos ni para cubrir sus inversiones obligatorias.

Las instituciones que tengan la obligación ilimitada de responsabilidad recí· proca respecto a la reposición de sus pérdidas de capital, podrán dejar de consti· tuir, total o parcialmente. según sus nexos patrimoniales. el fondo de que se trata, de acuerdo con la autorización que. con base en normas de carácter general. otorgue la Secretaría de Hacienda;

lI. El fondo común deberá ser administrado en fideicomiso por el Banco de México. Los recursos que formen el fondo común deberán invertirse en valores emitidos por el Gobierno Federal o por instituciones nacionales de crédito U otras inversiones que determine el Banco de México;

IlI. Para la celebración del contrato de garantía requerirán la aprobación previa de asambleas extraordinarias de accionistas.

Los términos del contrato de garantía y del contrato de fideicomiso requerirán de la aprobación de la Secretaría de Hacienda;

IV. Solamente deberán reponer pérdidas con cargo al fondo. cuando éstas hayan sido previamente determinadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros y con la autorización previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

V. Para que las instituciones puedan rescindir el contrato de garantía. se requerirá que lo soliciten con tres años de anticipación a las demás instituciones agrupadas y la rescisión surtirá efectos a partir de transcurrido dicho plazo, salvo el caso de oposición. Si la solicitud de rescisión es objetada por alguna de las demás itll!ltituciones, la controversia será resuelta en juicio arbitral por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros;

VI. Los contratos de garantía y de fideicomiso deberán prever la aplicación de los rendimientos del fondo, así como los rescates a que tengan derecho las instituciones agrupadas en caso de liquidación total o parcial del mismo.

Los grupos de instituciones de crédito podrán publicar estados numéricos en que se consoliden las cifras de los balances individuales de las instituciones que lo integren. Dichos estados deberán formularse conforme al agrupamiento de cuen· tas que establezca la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros,




TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO 7

La concentración de los bancos no es exclusivo en nuestro país, sino que es un fenómeno muy típico en los países del mundo capitalista, en donde los bancos pequeños tienden a desaparecer. De alguna manera la política de los estados se ha manifestado en el sentido de que se eliminen 105 bancos pequeños, por poco competitivos y queden en su lugar pocos grandes bancos. s

En nuestro país, en las exposiciones de motivos de la reforma para estahlecer la banca múltiple, se indició que uno de los objetivos era apoyar a los hancos pequeños y medianos para ser competivos y, en mi opinión, no los apoyaron más que para desaparecer casi totalmente.

La concentración de bancos a nivel mundial es clarísima, pueden apreciarse en Francia, en Estados Unidos, en Argentina. En México la con~ centración fue realmente sorprendente, ya que de 98 bancos de depósito, una sociedad fiduciaria, 72 sociedades financiera", 22 sociedades de crédito hipotecario y 8 sociedades de c;lpitalizaóón que existían en el año de 1978, después de la reforma legal que introdujo la banca múltiple, en ;1goSto de 1980, había 38 bancos múltiples, 29 bancos de depósito, 15 sociededes financieras, 2 sociedades de crédito hipotecario y 7 sociedades de capitalización. De 201 bancos que había en 1974, se redujeron a 86 en 1980 y, para septiembre de 1983, existen sólo 29 bancos y a los siete capitalizadores les fue revocada su concesión 11 en agosto de 1983.

La consecuencia del fenómeno de concentración es que a menor número de bancos, hay también una mayor diversificación de sus oficinas bancarias, porque se abren cada vez más sucursales de los bancos.

En México deben existir aún menos bancos, ya no tiene ,razón de ser la existencia de tantos, tomando en cuenta que su titular principal, o por 10 menos en el 66% de su capital social, actualmente es el gobierno federal.

S AC.OSTA ROMERO, ~ligue1, Fa "(111m lIIúltiprt, Ed. Porrüa, S. \. l:l. cll. lQR1. p. 149.

fJ Para el autor es satisfactorio constatar CjllC lo afirmado por l·1 el! 1:1 la. , 2a. ediciones de su libro Derecho bancario en d sentido de que los hancos e! pitalizadores deberian desaparecer, se confirmó con la decisión de la SenetarLI de Hacienda )' Crédito Público de revocar las concesiones de los bancos scgún <tCllerdos publiculos en el Diario Oficial de 29 de agosto de 1983. En dichas ediciones afinnamOt> 10 siguiente: "Mi opinióll muy personal es que estas instituciones de capitaJilaciÓll tuvieron auge en cierta época de poca experiencia cn materia de tJperaciollt,s ban("arias, sobre todo en los años de 1930 a 1950, pero se presenlah::m a Hila serie de conflictos que propiciaban los propios agentes de capitalización y (·onsidcro que las instituciones de Capil:1lización estár~ en un período de franro uedi\'c, frente a otros instrumentos bancarios de capt;ujón del ahorro público, m:ís seguros, mCllOS

costosos y menos complicados; de no modificar profundamente su operatü·j(bd, crco que tendrán que desaparctcr de nuestro sistema bancario".

ACOSTA ROMERO, !\-figuel, Derecho bancario, la. ed. Edjtorial PorrtÍ;l, S. .\ .. Mh.:ico, 1078, p. 355.

ACOSfA ROMERO, ?vligllel, Derecho bancario, 2.1. ed. EditOl"ial I'onúa, S. A., :\Iéxico. 1983, p. 407.




8 MIGL'EL ACOSTA ROMERO

6. La legislación bancaria

En cuanto a la legislación, a partir de 1924 se han promulgado una serie de leyes que han regulado la materia bancaria, que desafortunadamente están debidamente sistematizadas. De este modo se han expedido leyes bancarias en 1924, 1925, 1926, 1932 y 1941', esta última todavía está en vigor, con innumerables refonnas. La materia bancaria debiera estar regulada únicamente por la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, pero además de ésta existen en México numeil'Osas leyes, entre las que encontramos la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, el Código de Comercio, la Ley General de Sociedades Mercantiles, las Leyes Orgánicas de las Instituciones Nacionales de Crédito, la nueva Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito y lo que va más allá, los reglamentos interiores de la Secretaría de Hacienda y crédito Público, las dos mil circulares de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, los dos mil oficios circulares de la misma dependencia y cerca de las tres o cuatro mil circulares, télex y demás disposiciones del Banco de México, además de todas las disposiciones que surgieron a raíz de la nacionalización, hasta los reglamentos orgánicos de las sociedades nacionales de crédito y los decretos de transfonnación de las mismas.

A consecuencia de lo anterior, si la legislación bancaria se encuentra dispersa y desarticulada corresponde a La doctrina tratar de ordenar y sistematizar su interpretación para lograr la coherencia y el conocimiento y aplicación de las normas que ifegulan esta materia.

Los artículos 28, 73 frac. X y 123, apartado B, reformados, 10 de nuestra Constitución, la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones

10 ArL ~8" En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios. las prácticas monopólicas, los estancos y las exeuciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a lítulo de protección a la industria .. "

.. "::\'o constituirán monopolios las funciones que el Estado ejena de manera exclusiva en las áreas estratégicas a las que se refiere este precepto: acuñación de mOHcda; COI"l"L:OS, telégrafos. l"adiotclegrafía )' la comunicación vía satélite; emisión de billetes por medio de un solo banco, organismo dcscentl"aJÍl:ado del Gobierno Federal; petl"ólco y los demás hidrocarburos; petroquímica básica (minerales radiactivos y generación de energía nuclear; electricidad; ferrocarriles y las actividades que expresamenle señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.

Se exceptúa también de lo previsto en la primera parte del primer párrafo de este artículo la prestación del scrvicio público de banca y de crédito. Este servicio ser;! prcst~ldo exclusivamcnte por el Estado a través de instituciones, en los términos que establezca la correspondiente ley reglamentaria. la que también detcrminará las garantías que protejan los intereses del público y el íuncionamiento de aquéllas en apoyo de las políticas de desarrollo nacional. El servicio público de hanca y crédito no será objeto de concesión a particulares ...

Art. 73.-EI Congreso tiene facultad: X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería. indmtria

cinematográfica, tomercio, juegos COn apuestas y sorteos, instituciones de crédito,




'TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA FIKANCfERO MEXICANO 9

Auxiliares, que, en mi opinión, todavía es aplicable y que aún regula las operaciones de la banca múltiple, las de ahorro, las de depósito para una institución, las de banca múltiple para otra institución privada y las operac.iones hipotecarias, en 10 que no choquen con las refonnas que constituyen el capítulo de banca múltiple de la propia ley bancaria.

La ley reglamentaria del servicio público de banca y c.rédito, no regula operaciones específicas, regula únicametne la estructura, la transfonnación y el funcionamiento de las sociedades nacionales de crédito, pero remite, en cuanto a la operación, a la ley bancaria y la ley general de títulos y operaciones de crédito, es vigente en cuanto a su materia.

ASÍ, tenemos que por ejemplo el funcionamiento de la tarjeta de crédito, no se encuentra previsto en ninguna ley, sino en la circulac NQ 555 de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros. Las inmobiliarias bancarias ahora se regulan en el reglamento que publicó la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Diario oficial de la Federación de 15 de septiembre de este año.

7. La reforma que introdujo la banca múltiple

De 1974 a 1982, como se ha indicado) se efectuó la transformación hacia la banca múltiple, que resultó novedom en México, pero que ya anteriormente ha funcionado en países europeos.

Esto trajo como consecuencia también la necesidad de una capacitación a fondo del personal de las instituciones bancarias, porque, de alguna mane.ra los que traba jan en financieras, únicamente estaban acostumbrados a operar cuestiones financieras, los de depósito, del mismo modo, etcétera. y también, en mi opinión, aunque en esto hay mucha discusión, la naturaleza de las operaciones bancarias no cambió; pI depósito a la vista manejable en cuenta de cheques no ha cambiado, se sigue manejando de la misma manera, la tarjeta de crédito se sigue manejando igual que antes, con cargo a los pasivos recibidos de cuentas de ahorro y cuenas de cheques, con las limitaciones que establecen las autoridades, los créditos hipo-

cllergía c1{Ttrica y nuclear, para establect'T el TIau(O dl: Emisión Guico ell los t('-rminos del artículo 28 y para expedir las leyes del tT<lhajo reglamenLuias del artículo 123.

Art. 12!S._Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil: al decto, se promoverán la creación de cmpkos y la organiz:lCión .'.ocial para el tLlbajo, conforme a la ley.

El Congreso de la Unilm. sin conlravenir a bs hases !-.i:,;uicnt(·s, debcr;i expedir leyes ,<,obrc el trabajo. las cuales rcgirán:

B. Entre los Poderes de la lJllión, el Gohit:TllO dt:l Distrito Federal y sus 1 rabajadorcs:

XIII bis. Las institudone~ a qti(> se refiere el párrafo quinto del artículo 28, Il'g-irán sus relaciones laborales ('UJl ~llS trabajadores por lo dispuesto en el pl"C

~l'l\te aparrado.





tecarias no han cambiado su naturaleza por el hecho de que los otorguen bancos múltiples, pero, por otra parte, por razoneS de la crisis, de la inflación, de los cambios radicales que se han dado en el mundo de 1974 a nuestros días, han desaparecido muchos instrumentos de captación que se siguen enseñando, que todavía se contemplan en algunos catálogos de cuentas y que se considera que existen. Y son: las cédulas hipotecarias, los bonos hipotecarios y los bonos financieros, que en mi concepto dejaron de existir en nuestro sistema desde 1978.

Éstos títulos ya no se emiten porque no son redituables: su manejo es costoso y difícil, su administración implica un gasto importante de horashombre y de equipo para los bancos. De hecho, muchos bancos dejaron de emitir los bonos, y presuntamente emitían por ejemplo un bono de 40 millones y 10 guardaban en su bóveda y las cuentas de los clientes empezaron a manejarse mediante abonos y créditos, en un cambio radical de actitud que incide sobre las operaciones bancarias, provocando cambios en e-lla, sacando de la circulación muchos títulos de crédito.

De .esta forma han surgido títulos de crédito como los certificados de te-sorerÍa o CETES que sólo existen en la ley pues no se emiten ni circulan y se manejan a base de cargos y abonos en cuentas de administración de valores.

La consecuencia es que el cambio en el tipo de las operaciones tendrá que adaptarse a una nueva concepción de las cperaciones que manejan los bancos, fundamentalmente la operación básica de administraci6n de valores "valores que no circulan~' o que presuntamente existen depositados en el indeval o en el Banco de México, pero que no los vemos jamás en la realidad por razones de costo y de tiempo; entonces, la revolución tecnológica ha provocado que los bancos operen y trabajen con máquinas computadoras, el depósito y retiro en cajas automática~, la disposición del crédito en cajas automáticas; esto también tendrá que ocasionar cambios en las normas jurídicas que regulan la contabilidad que tiene que llevarse al día y que ahora es automatizada. Tiene que acelerarse la operación del pago de cheques, el cobro de cheques, de tarjeta de crédito, etcétera.

Se requiere estudiar el funcionamiento de los nuevos instrumentos, el papel comercial, las aceptaciones bancarias, su verdadera función y su circulación cotidiana. Tenemos también que estar preparados para saber cuándo un documento es un título de crédito, cuándo reúne las caracterís· ticas que nuestra ley determina para tomarlo en descuento o realizar una operación en función de que exista un título de crédito.

8. La tecnología y la banca

La transformación no sólo es de las leyes, sino también de algunas de las operaciones bancarias. Es necesario aprender a tramitar los créditos,




TRAl\'SFORl\L\CIÓl'ó DEL ~IS1T!\L\ FINANCIERO l\IFXICANO 11

a tr'ner presente todas las prohibiciones que están en la l~YJ todas las normas de contabilidad, todo lo que nos ordenan la serie de leyes, circulares, d('creto~, acuerdos, que rigen esta materia. Yo siento que sí hay un ver~ dadero cambio dentro de la estructura del sistema financiero, y que éste no es un cambio derivado nada más de la reforma y de la expropiación de los bancos, sino que es un camhio [radual que significa un reto: el adminisLrar los fondos dd público, bajo bs nuevas normas. con 10:'; nuevos instrumentos y con la ace!cración propia de nuestro tiempo. Tenemos qlle tener en cuenta los intereses que fija el Banco de 11éxico cada semana, qué tipo de operaciones que podemos celebrar, cuáles con los cajones de in\Trslón obligatoria, etcétera, cuándo podemos acudir a los fondos de fomento de fideicomiso para redescontar, qué reglas tif'nen, esos fondos d(' fomento, cómo penetrar m;í s f'Il el mercado a tra,,{:s de la utilización de estos fondos, dcétera. En consecucllcia, los cambios dí' estructura de las instituciones representan una nccpsidad de actualización. tanto en las normas de operación, como en las normas de supervisiCm y en la artualiY;lcifm constante de las institucionf's.

~l. PI :Jis[cma financi('¡'() actual

Con moti\'o de la nacicnalizZlción f''; conveniente definir si toda"Ía f'x;~len instituciones privadas. Al rC'specto creo que instituciones de crédito, bancos privados, nada mús hay dos: el City Bank, que es \IDa sucursal de lIn banco de Estados Unidos, que tiene concesión para operar exclusivamcnte banca de d('pósito, y el B<.lnco ObrE'ro, S. A., que no fue objeto de expropiación y al cual, se le aplican todas las normas de los bancos privados de la ley bancaria, específicamente los artículos 46 bis 1 a 46 bis 10, más tndns los que regulan su estructura como sociedad anónima. el artículo 80) y 1()~ artículos del 90 hasta el 171 de la ley bancaria. Aquí encontramos <.jUl' existe una ley quc se aplica a un solo banco, posiblemente tendríamos que meditar si este G1SO no queda comprendido dentro de las prohibiciones del artículo 13 constitucional, pero esto no excluye que todas las organi~ zaciones auxiliares preyistas en la LCICOA, y en otras leyes, los intermedi:trios financieros, ho1sa~ de 'Valores. casas de bolsa, wciedades de inversif}l~, sociedades de seguros, socif'dadcs de fianzas, etcétera, sean entidades pri\'adas organizadas y contro1;:¡das y cuyas acciones son de personas físicas privadas.

Asimismo, aqudbs sccicdades que no fueron objeto de expropiación sigm'n funcionando en la misma forma, términos y condiciones previstas ('11 las leyes, antes y después del 1" de septiembre de 1082.

Lo único que ha cambiado del sistema es, por lo que hace a las autoridades, que se ha. cambiado la estructura del Banco de México transformúndose en organismo público descentralizado. Pero si se compara





la ley orgánica anterior y la ley orgánica actual, son casi idénticas, 10 que se agregó, a mi modo de ver, es la facultad del Banco de México, para regular a través de nonnas generales, el tipo de cambio y los pagos internos e internacionales con divisas, que antes no se preveía en su ley orgánica.

En la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sí ha cambiado la estructura, porque en su reglamento interior, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 26 de agosto de 1983, se creó la Subsecretaria de la Banca Nacional, pero además se crearon direcciones generales, tales como la Dirección General de Política Bancaria, la Dirección de Planeaci6n Bancaria, la Dirección de Infonnación y Estadística Bancaria, la Dirección General de Banca de Desarrollo, la Dirección de Banca Agropecuaria y Pesquera, la Dirección de Banca Industrial, la Dirección de Banca de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, la Dirección de Banca de Comercio, Abastos y Turismo, la Di;rección General de Banca Múltiple, la Dirección de Prog.ramación de la Banca Múltiple, la Direcci6n de Análisis y Con~ trol de la Banca Múltiple, la Dirección de Banca Internacional, la Dirección General de Seguros y Valores, la Dirección de Seguros y Finanzas y la Dirección de Valores y Organizaciones Auxiliares de Crédito, que plantean también el cuestionamiento de si están operando las sociedades nacionales de crédito como banca múltiple.

Como puede observarse, se creó, en una época de austeridad, un aparato administrativo pesado y nyevo, que además plantea un posible retroceso a la banca especializada cuando ya se ha logrado el avance que representa la existencia de la banca múltiple.

No debemos olvidar que existen cerca de noventa fondos de fideicomiso de fomento, de Banco de México y Nacional Financiera, que de alguna manera trabajan como bancos de segundo piso especializados en apoyo a segmentos de la econollÚa muy particulares, la pequeña industria, la mediana industria, la agricultura, etcétera, el FIRA, el FQVI, etcétera, que están y que son especializados por el destino del crédito que otorgan y el segmento de la economía a la que apoyan.

El hecho de que se creen tantas direcciones en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es preocupante porque aunque se trata de un reglamento interior, está calificando otro tipo de banca que presuntamente ya se había superado como banca especializada y que ahom se está planteando de nuevo, no sé si sea simplemente un efecto parkinsoniano de crear estructuras administrativas, o si obedezca a una política definida de volver a cambiar los bancos múltiples, en bancos de desarrollo, banca comercial, etcétera.

10. Las sociedades nacionales de crédito

Otra cuestión que también resulta necesario dilucidar es si las sociedades nacionale de crédito son iguales a las instituciones nacionales de crédito, o viceversa.




TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICA::'>lO 13

La confusión deriva de la tenninalogía empleada en el decreto del 6 de septiembre de 1982, fonnulado con una técnica legislativa deficiente, en el que se señal6 que las sociedades expropiadas eran instituciones nacionales de crédito. 11

Estimo que para que exista una institución nacional de crédito deben reunirse una serie de circunstancias:

Primero, que realice una actividad que es prioritaria del estado o que compete al mismo estado;

Segundo, que tenga una estructura jurídica propia y que regule su actividad a través de una ley orgánica;

Tercero, que esa ley orgánica de alguna manera especialice su actividad en úreas que los banqueros privados no estaban interesados en apoyar.

De aquí que, en mi opinión, la banca nacional sigue existiendo como banca nacional, con sus leyes orgánicas, sus estructuras, su objeto y hasta ahora, mientras no se transformen en sociedades nacionales de crédito, seguirán siendo instituciones nacionales de crédito, tal como las perfiló el legislador originalmente.

Las sociedades nacionales de crédito tienen una estrllctura que difiere diametralmente de una institución nacional de crédito.

Por lo que hace a las demás organizaciones auxiliares de crédito, como los almacenes generales de depósito, las uniones de crédito, las arrendadoras financieras (Cámaras de compensación -que en mi opinión, aunque sean operadas por el Banco de México, son auxiliares en este aspect()----), las sociedades de seguros, las de fianzas, las de inversión j las bolsas de valores, los agentes :intermediarios -que creo que en nuestros días están en crisis, porque antes su funci6n ma captar dólares dd extranjero para depositarlos en Ml~xico--, los agentes de bolsa, inmobiliarias bancarias, sociedades transportadoras de dinero, sociedades operadoras de sistemas de cómputo, etcétera, seguirán operando porque el sistema bancario, el sistema finan~ ciero, necesita de todas esas sociedades que no fueron expropiadas, que siguen regulándose bajo el sistema de concesión y siguen siendo vigiladas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por la Comisión Na"cional Bancaria y por la Comisión Nacional de Valores.

El problema es si a futuro van a ubicarse dentro del sector estrictamente privado o no, o si las sociedades nacionales de crédito, a la vez, podrán organizar sus propios grupos financieros para integrarse verticalmente para evitar los problemas de competencia que se presentaron con los bancos privados.

Insisto en que la mayor parte de las sociedades auxiliares seguirán

11 Articulo primero. "La Secretaría de Hacienda y Cn~dito Público con auxilio del Comité Técnico Consultivo. proveed las acciones conducentes a efecto (]e que las iustituciones de crédito que se enumeran en seguida. que fueron expropiadas a favor de la Nación por Decreto de fecha lo. de septiembre de 1982, operen con el carácter de Instituciones Kacionalcs de Crédito:. "




14 J\UG"CEL ACOSTA ROMERO

siendo privadas, seguirán siendo sociedades anónimas, tendrán que tener la especialización que señala cada una de las leyes y que se va repitiendo curiosamente de la ley bancaria a la ley general de instituciones de seguros, a la ley federal de instituciones de fianzas, a la ley de sociedades de inversión. Y seguirán, rigiéndose por las normas de las leyes especiales, de la ley general de títulos y operaciones de crédito, etcétera, de las circulares y seguirán siendo operadas, en el caso de que sigan siendo controladas por personas físicas privadas, porque expresJ.mente no quedaron incluidas en el objeto de la expropiación; esto implica una problemática que habrá de resolverse a futuro, porque incluso se o.riginan pro.blemas aun en el aspecto. laboral, ya que ellos se regirán por el apartado "A" del artículo 123 de la Constitución y las sociedades nacionales de crédito. po.r el apartado. "B" del pJ'o.pio precf'pto.. Asimismo. se plantea el pro.blema de co.mpetencia entre la Procuraduría Federal del Co.nsumidor, la Comisión Nacional Bancaria y de Segures y la Comisión ~ocional de Valores, en sus respectivas úreas, por cuanto a que el procedimiento. de protección de intereses del público, 1:: únicamente hace ¡referencia a las so.ciedades nacionales de crédito., pero no se aplica al City Bank, ni al Banco Obrero ni a las o.rg::mizacio.nes auxiliares de crédito..

12 Capítulo tercero. De la protección de los intereses del público. Art. 39._Las sociedades nacionales de crédito en ningún caso podrán dar noti·

cias o información de los depósitos, servicios o cualquier tipo de operaciones, sino al depositante, deudor, titular o beneficiario que corresponda, a sus representantes legales o a quienes tenga otorgado poder para disponer de la cuenta o para intervenir en la operación o servicio, salvo cuando las pidieren, la autoridad judicial en virtud de providencia dictada en juicio en el que el titular sea parte o acusado y las autoridades hacendarias federales, por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, para fines fiscales. Los funcionarios de las instituciones de crédito serán responsables, en los términos de las disposiciones aplicables, por violación del secreto que se establece y las instituciones estarán obligadas en caso de revelación del secreto, a reparar los dafios y perjuicios que se causen.

Lo anterior. en forma alguna afecta la obligación que tienen las instituciones de crédito de proporcionar a la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, toda clase de información y documentos que. en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia. les solicite en relación con las operaciones que celebren y los servi· cios que presten.

;\rt. 40._Las sociedades nacionales de crédiLo deoerán establecer y manlcw_T, en la forma y términos que sefiale la Senetaría de Hacienda y Crédito 'Pllblku con hase en las disposiciones aplicables, los me('anismos que garanticen la so!ycnóa 'J liquidel de las mismas y la seguridad de las operaciones que realicen para salvaguardar el interés del público usuario.

Art. 41._Los usuarios del servicio público de banca y crédito podtan, a su elección, presentar sus reclamaciones ante la Comisión ~acional llanearia y dc Seguros, o hacerlas valer ante los tribunales competentes.

Las instituciones de crédito estarán obligadas, en su caso, a someterse al procedimiento de conciliación a que se refiere d artículo siguiente. En el caso en que las reclamaciones se presenten ante la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, ésta conciliad y, en su caso, resolved las diferencias que se susciten entre las sociedades nacionales de uédito y los usuarios del servicio público de banca y cré-




TRA:;-'¡SFORMACIÓN DEL SISTE::\IA FINANCIERO ::\mXICANO 15

Son muchos los ajustes que creo que a futuro tendrán que ser realizados por las autoridades para lograr una unificación sistemática de la legislación bancaria, para evitar los problemas de interpretación y aplicación que actualmente se presentan.

dito, derivadas de la realización de operaciones y de la prestación de servicios bancarios. Tratándose de diferencias que surjan respecto al cumplimiento de fideicomisos, sólo conocerá de las reclamaciones que presenten los fideicomitentes u fidcícomisarios en contra de los fiduciarios.

Art. 42._1.as reclamaciones a que se refiere el artículo anterior, se ajustar:\n a las bases siguientes:

1. Se presentarán por escrito ante la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, pudiendo hacerse en la delegación regional correspondiente y de las mismas ¡,.e correrá tra~laclo a la sociedad de que se trate, requiriénuole un informe detallado, mismo que deberá presentar por conduclO de un repreSl:ntante en la [echa que dicha Comisión seIÍale, de manera perentoria, para la realización de una jUlIta de avenencia para la cual se citará a las partes;

11. En la junta a que se refiere la fracción anterior, se exhortará ;t 1a~ partes ;¡ conciliar sus intereses, y si ello no fuere posible la Comisión las invitará ¡¡ 'lue de común acuerdo la designen árbitro, sea eH amigable composición o en juicio arbitral de estricto derecho, a elección de las mismas. El compromiso corrtSpoTlJiente ,¡¡e hará constar en acta que al efecto se levante;

nI. Las delegaciones regionales podrán tramitar la etapa conciliatoria r, en su GISa, el procedimiento arhitral escogido, debiendo al efecto presentar el plU)'¡Cl[O

de laudo que formulen a la consideración del Comité Pennanente de la Comisión, cuya aprobación será necesaria para que pueda emitirse el laudo corrcspondienlc;

IV. En la amigable composición se fijarán las cuestiones que deberán ser objeto de arbitraje y la Comisión tendrá libertad de resolver en conciencia y a buena fe guardada, sin sujeción a reglas legales, pero observando las formalidades esenciales del procedimiento.

La Comisión tendrá la facultad de allegarse todos los elementos que jlllgue necesarios para resolver las cuestiones que se le hayan sometido en arbitraje. ]\'0

habrá términos ni incidentes y la resolución correspondiente sólo admitirá adaración de la misma;

V. En el juicio arbitral de estricto derecho las partes formularán compromiso, en el que fijarán igualmente las reglas del procedimiento que convencionalmente establezcan; aplicándose supktoriamente el Código de Comercio. con excepción de los artículos 1247 y 1296 y, a falta de disposición de dicho Código, el Códígo de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, salvo lo dispuesto por el artículo 617.

Las resoluciones en juicio arbitral de estricto derecho, dictadas en el curso del procedimiento, admitirán como único recurso el de revocación.

VI. El incumplimiento o desacato por parte de las sociedades nacionales de crédito a los acuerdos o resoluciones dictadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros en los procedimientos establecidos en el presente artículo, serán castigados con multa administrativa que imponga y haga efectiva la Secretaría deHacienda y Crédito Público, de 50 a 100 veces el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal;

VII. El laudo que en amigable colllpo~icióll o en juilio arbitral de estricto tluc· {ha condene a una institución, le otorgar;\. para su cumplimiento un plazo de l:í tIías hábiles a partir de su notificación; si no lo efectuare, sin perjuicio de lo señalad0 ('JI

J" fracción siguiente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público impondrá a la so'J(icdad lIna multa hasta de tres veces el importe de lo condenado, si éste fuere cuantifi· ('ahlc, o hasta de cinco mil veces el ~alario mínimo diario aplicable en el DbLrito'





'Federal. si no lo fuere. En caso de que la sociedad nacional de crédito no cumpliere dentro de los 15 días hábile$ siguientes a la imposición de la multa, la propia Secretada podrá seguir imponiendo multas sucesivas. dentro de los mismos plazos por un máximo del doble de la multa anterior, hasta el debido CUffi

'plimiento del laudo; VIII. Cuando se faltare al cumplimiento voluntario de 10 convenido en la

conciliación, o al laudo en la amigable composición o en el juicio arbitral de estricto derecho, la parte afectada deberá acudir a los tribunales competentes, para 'efectos de ejecución de una u otra resolución;

IX. Las notificaciones en el juicio arbitral de estricto derecho ~e harán a las partes por cédula fijada en los estrados de la Comisión N aciona! Bancaria y de 'Seguros o de la Delegación Regional correspondiente, excepción hecha del tradado de la reclamación, de la demanda, de la citación a la junta conciliatoria y del tlaudo, que tendrán que hacerse por correo certificado con acuse de recibo,




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TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO 1 de …historico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/139/... · Por el doctor MIGUEL ACOSTA ROMERO * ... Profesor de