Transparencia y Probidad PublicaEstudios de Caso

Transparencia y Probidad PblicaEstudios de Caso en Amrica Latina

Alicia Athi Christian Gruenberg Issa Luna Alex Muoz Rosa Ins Ospina Francisco Pfeffer Martn Prats Roberto Saba Juana Sotomayor Jos Thompson Jos Ugaz Ricardo Valverde Claudio Weber Jos Zalaquett Editores Jos Zalaquett Alex Muoz Produccin Claudia Sarmiento

La compilacin y publicacin de los trabajos reunidos en este Anuario han sido posibles gracias al valioso apoyo brindado por la Fundacin Ford.

Universidad de Chile Facultad de Derecho Anuario de Derechos Humanos N 3, publicado en junio de 2007 Centro de Derechos Humanos ISSN 0718-2058 Rector Universidad de Chile Transparencia y Probidad Pblica Vctor Prez Estudios de Caso en Amrica Latina Av. Alameda Bernardo OHiggins 1058, Santiago Representante legal Roberto Nahum Anuch Editores Director Responsable Jos Zalaquett Jos Zalaquett Daher Alex Muoz Comit Editorial Cecilia Medina Quiroga - Presidenta Produccin: Jos Zalaquett Daher Claudio Nash Rojas Claudia Sarmiento Mariano Fernndez Valle Editor de contenidos Fotografa de portada: Mariano Fernndez Valle Valeria Zalaquett Anuario de Derechos Humanos Centro de Derechos Humanos Facultad de Derecho Registro de Propiedad Intelectual N 168.822 Universidad de Chile I.S.B.N.: 978-956-19-0590-0 Po Nono 1, Providencia Santiago de Chile Enero 2008 Telfono (56-2) 678 5271/Fax (56-2) 678 5366 www.cdh.uchile.cl Diseo de interior, portada e Impresin Diseo, diagramacin e impresin: Digital ANDROS Impresores Andros Impresores Algunos derechos reservados. Santa Elena 1955, Santiago Se autoriza la reproduccin del contenido de esta publicacin, Telfono-Fax: 555 siempre que se reconozca y cite al autor/a original y publicacin, 6282 - 556 9649 no se realicen modificaciones a la obra y no se utilice para fines comerciales. Impreso Chile

Contenido

AGRADECIMIENTOS INTRODUCCION Jos Zalaquett ESTUDIOS DE CASO El rol de la sociedad civil argentina en los procesos a favor de la integridad pblica y la transparencia en los ltimos veinte aos Roberto Saba Comisin de Control Cvico de la Corrupcin de Ecuador Juana Sotomayor Entre el clientelismo y la ciudadana: la gestin de programas sociales en Argentina Christian Gruenberg Venta del Banco Pan de Azcar en Uruguay: un caso de corrupcin en las altas esferas Martn Prats Conflicto de intereses entre privados y proteccin de minoras accionarias. El Caso Chispas Francisco Pfeffer Urquiaga Caso Fujimori - Montesinos Jos Ugaz Transicin a la democracia, polticas de probidad y mecanismos internacionales de proteccin de derechos humanos. El caso de Chile Alex Muoz Wilson Estudio de caso: legislacin federal del derecho de acceso a la informacin en Mxico Issa Luna Pla Experiencia de implementacin sistemtica de Pactos de Integridad para la contratacin pblica en Colombia Rosa Ins Ospina Robledo

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Transparencia y rendicin de cuentas en el presupuesto para VIH/SIDA en Mxico Alicia Athi La cooperacin financiera internacional como estrategia en la lucha anticorrupcin en Brasil: un ejercicio frustrante Claudio Weber Abramo Notas sobre un referndum revocatorio presidencial histrico: el caso de Venezuela Ricardo Valverde ESTUDIO COMPARADO DE SISTEMAS NACIONALES Financiamiento de la poltica en Amrica latina. Algunas lecciones aprendidas en la experiencia comparada Jos Thompson Anexo Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin

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Agradecimientos

El Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile (CDH)

extiende sus sinceros agradecimientos a las autoras y autores de los estudios que forman parte del presente volumen, por el significativo aporte que sus contribuciones representan para la educacin en materia de transparencia, rendicin de cuentas y lucha contra la corrupcin en Amrica, y por su generosa disposicin a trabajar con nosotros en la edicin y produccin de cada estudio. Agradecemos tambin a Claudio Nash, Coordinador del CDH, quien elabor las preguntas para discusin con que concluye cada estudio; a Nelly Berenguer, Jefa de Administracin y Finanzas, por su valioso apoyo a la produccin de este libro, y especialmente a Claudia Sarmiento, investigadora del CDH, quien se hizo cargo de los aspectos finales de edicin y publicacin de este volumen. Finalmente, reconocemos con gratitud el apoyo constante de la Foundation Open Society Institute a nuestro programa de transparencia, accountability y lucha contra la corrupcin en Amrica, que ha hecho posible la realizacin del presente libro.

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IntroduccinJos Zalaquett*

El Centro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile (CDH) se complace en presentar el presente volumen de estudios sobre experiencias y situaciones relativas a transparencia, accountability y lucha contra la corrupcin en Amrica latina. Los escritos aqu reunidos han sido preparados por personas expertas, familiarizadas con la realidad de sus respectivos pases o de la regin en su conjunto.El propsito de esta coleccin es contribuir al estudio y reflexin de las materias abordadas y, en particular, servir como instrumento de capacitacin para profesionales que trabajan en pro del fortalecimiento de los sistemas democrticos y de la tica poltica en pases americanos, sea en el sector pblico, en organizaciones de la sociedad civil, en centros de estudios superiores o en instituciones internacionales. En la presente Introduccin se da cuenta resumida de la labor del CDH y se exponen los fundamentos y contenidos del Programa sobre Transparencia y Anticorrupcin que impulsa el CDH, para luego explicar cmo se desarroll el proyecto que culmin en esta publicacin y las materias cubiertas por los ensayos y estudios de caso aqu incluidos. El Centro de Derechos Humanos El CDH fue creado en 2002, al alero de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Su objetivo principal es contribuir, en su calidad de rgano acadmico, a la promocin y proteccin de los derechos humanos en Amrica latina. Con ese fin, el CDH se pone al servicio de las necesidades de la regin en lo que dice relacin con: (i) capacitacin de excelencia para profesionales que, desde distintas instituciones, se encuentran laborando en pro de los derechos humanos y del fortalecimiento de la democracia en los distintos pases de este hemisferio; (ii) investigacin y publicaciones de rigor acadmico pero orientadas al uso prctico; (iii) la formacin de redes de personas y organizaciones que se ocupan de estas materias, y la promocin de discusin sobre necesidades presentes y futuras en este campo, agendas de trabajo y estrategias coordinadas de accin. Las reas temticas en que se ha concentrado el CDH son: derechos humanos, democracia y estado de derecho; derechos humanos y mujeres; y sistemas internacionales de proteccin de los derechos humanos. El tpico de transparencia, rendicin de cuentas y lucha contra la corrupcin se ubica dentro de la primera de estas reas temticas, junto con materias tales como la transicin a la democracia y el enfrentamiento de un pasado de violaciones de derechos humanos; la

* Abogado, Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales por la Universidad de Chile. Doctor en Derecho, Honoris Causa, por las universidades de Notre Dame y City University of New York. Miembro de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (2002 y 2005) y Presidente (2003 y 2004). Es profesor de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y Codirector del Centro de Derechos Humanos de la misma casa de estudios.

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Transparencia y Probidad Pblica. Estudios de Caso en Amrica Latina

consolidacin de las instituciones democrticas, en particular la administracin de justicia; y la superacin de la exclusin social (este ltimo contenido se aborda tambin, centralmente, desde el rea temtica de derechos humanos y mujeres). El principal instrumento de capacitacin internacional del CDH ha sido su Programa de Diplomas de Posttulo presencial y a distancia. Esta modalidad de cursos abarca un semestre de aprendizaje, incluyendo dos semanas presenciales en Santiago de Chile al comienzo y una al final. El resto del curso se desarrolla mediante debates y controles de lectura en lnea, a partir de la bibliografa asignada para cada semana. Al tiempo de escribir esta introduccin, el CDH haba ofrecido, desde 2004, nueve de estos cursos regionales, con la participacin de un total de aproximadamente 225 personas (25 por curso); cuatro de ellos versaron sobre Derechos Humanos y Procesos de Democratizacin, otros cuatro, sobre Derechos Humanos y Mujeres: Teora y Prctica, y uno sobre capacitacin de Operadores de Justicia (jueces, fiscales y defensores pblicos) en derechos humanos. Quienes han participado en estos cursos han provenido de 18 pases de Amrica latina y han sido seleccionados entre numerosos postulantes tomando en cuenta su probada capacidad y potencial para contribuir a la promocin de los derechos humanos y el fortalecimiento de la democracia en sus propios pases o en la regin, sea desde organizaciones de la sociedad civil, la academia o entidades estatales. La mayora de los participantes han sido becados por el CDH, gracias al apoyo del Estado de Chile y de diversas agencias donantes extranjeras que contribuyen al financiamiento de sus programas. El libro que ahora presentamos est concebido principalmente como material de estudio para un nuevo Diplomado de Post-Ttulo, sobre Transparencia, Accountability y Lucha Contra la Corrupcin que el CDH ofrece, por primera vez, a partir de marzo de 2008.

Acerca de la Transparencia, Accountability y Lucha Contra la Corrupcin Los principios de probidad pblica, transparencia y la obligacin de rendicin de cuentas de las autoridades a sus representados, as como el derecho de los ciudadanos de fiscalizar las medidas estatales y las polticas pblicas, son principios generalmente aceptados de la tica poltica democrtica. Por tanto, los actos y prcticas de corrupcin constituyen no slo una violacin de la ley (en la medida en que sta tipifique tales actos y prcticas como conductas ilcitas), sino que suponen tambin una transgresin de la moral democrtica, tal como se ha ido forjando en los tiempos modernos. Por tica democrtica entendemos un corpus de principios, criterios y normas sobre el deber ser de las instituciones polticas, las polticas pblicas y la conducta de los agentes pblicos en una sociedad basada en los principios de la igualdad en dignidad y derechos fundamentales de toda persona, la soberana popular y el estado de derecho. Tal corpus normativo ha venido evolucionando desde los tiempos de la Ilustracin y ha ganado gradual pero creciente adhesin internacional, en particular en las ltimas dcadas. El principio de la soberana popular supone que la legitimidad de las autoridades pblicas deriva de la voluntad de todos, sobre la base de una igualdad deliberativa y participativa. Los miembros de una sociedad polticamente organizada renuncian a valerse de la fuerza para defender o avanzar sus derechos e intereses, delegando la fuerza legtima en autoridades elegidas y responsables ante el pueblo soberano; luego, recuperan esta libertad bajo un orden poltico jurdico regido por los principios del estado de derecho. Tal orden poltico y jurdico tiene por objeto garantizar la autonoma individual y la solidaridad social, maximizando los beneficios de la cooperacin social y regulando de modo justo y razonablemente previsible la solucin de los conflictos.10

Introduccin / Jos Zalaquett / pp. 9-14

Dentro de la lgica normativa as descrita, las autoridades son mandatarias o servidoras del pueblo soberano y su funcin es cumplir con los objetivos de bien comn que constituyen el sentido ltimo de la organizacin poltica. Por tanto, el poder pblico no radica en atributos personales y es esencialmente temporal, abierto al escrutinio de los mandantes y revocable. Muchas son las formas de distorsin de las funciones pblicas y mal uso del poder. Entre ellas se cuentan el abuso del monopolio de la fuerza que detenta el Estado o el mal desempeo de las tareas pblicas que redunda en violacin o insatisfaccin de los derechos humanos. La corrupcin, entendida como el abuso de las funciones pblicas para beneficio privado, es otra forma de grave distorsin que afecta los fundamentos mismos de la democracia. El abuso de la fuerza, la negligencia o ineficiencia que resultan en el incumplimiento de deberes del Estado en relacin con la subsistencia y bienestar de las personas, y la corrupcin, son todas graves transgresiones a las normas ticas que rigen la conducta de los agentes pblicos. Los criterios de deber ser sobre instituciones y polticas pblicas tienen una especial importancia respecto de la observancia por parte de las autoridades de las normas de tica democrtica, en la medida en que pueden facilitar o, por el contrario, prevenir y combatir, conductas o prcticas indebidas de los agentes pblicos. Los grandes temas de tica democrtica han dado lugar, en dcadas recientes, a la emergencia de movimientos ciudadanos o, como se los suele llamar, de organizaciones no gubernamentales o de la sociedad civil, las cuales procuran promover tales normas, denunciar sus violaciones y tomar acciones efectivas para prevenirlas y erradicarlas. Bajo el impulso de tales movimientos, ha surgido todo un campo de teora y accin, que incluye tratados y leyes, una proliferacin de organizaciones internacionales y nacionales, sean estatales, intergubernamentales o no gubernamentales, polticas pblicas y campaas ciudadanas, as como el desarrollo de especialidades acadmicas. As ocurri, en primer lugar, con el movimiento internacional de derechos humanos que se gest a partir de la dcada de los aos sesenta. Sobre la base de las normas proclamadas por la comunidad internacional, con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, en dicha dcada comenz a desarrollarse un movimiento no gubernamental de derechos humanos que con el paso del tiempo incluira una multitud de organizaciones internacionales, regionales y nacionales y que jugara un papel determinante en el proceso de toma de conciencia mundial sobre el imperativo de respetar tales derechos, denunciar sus violaciones, defender a las vctimas y, eventualmente, contribuir a un proceso de cambio poltico con miras a construir sociedades ms representativas y justas. Con el fin de la Guerra Fra tuvo lugar una revaloracin de los derechos humanos y de la idea democrtica en todo el mundo y con especial nfasis en Amrica latina. Habindose recuperado la democracia en algunos pases de Amrica que haban vivido bajo dictaduras militares por largos aos, o bien, concluidos algunos conflictos armados internos que llevaron a otros pases a ensayar con seriedad, por primera vez, un camino democrtico, el movimiento de derechos humanos en distintos pases de Amrica se vio enfrentado a nuevos desafos. Por una parte, abordar el legado traumtico de aos de guerra civil o dictadura. Por otra, contribuir de manera propositiva al fortalecimiento de las democracias convalecientes o incipientes. A poco andar, se hizo patente, en la mayor parte de los pases de Amrica, as como en otras latitudes donde procesos similares haban tenido lugar, que no bastaba con la recuperacin de los necesarios aspectos formales de la democracia, en la medida en que sistemas polticos continuaran afectados por debilidades institucionales, por graves formas de exclusin, discriminacin o marginacin de amplios sectores de la poblacin, o bien por la corrupcin.

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Como una de las principales respuestas frente a esta realidad, se fue desarrollando, desde comienzos de los aos noventa, lo que podramos llamar el campo de la transparencia, accountability y lucha contra la corrupcin. En su evolucin, este campo comparte algunas semejanzas con otros mbitos de accin ciudadana sobre aspectos de tica poltica que se formaron previamente, tales como el de derechos humanos y el de proteccin del medio ambiente. Los pasos de tal evolucin fueron los siguientes: (i) el impulso principal provino de organizaciones de la sociedad civil, el cual se vio potenciado por estudios acadmicos y por la cobertura de medios de comunicacin en torno a sonados escndalos de corrupcin; (ii) ms tarde se crearon organizaciones no gubernamentales de carcter internacional, las cuales ayudaron a fomentar una mayor difusin del tema a nivel nacional en muchos pases; (iii) en algunos pases, las autoridades terminaron por interesarse en el tema e introdujeron legislacin para enfrentar algunos de los problemas ms salientes, o bien establecieron polticas pblicas determinadas o formaron rganos o secciones especializadas en el aparato del Estado; (iv) diversas organizaciones internacionales de carcter intergubernamental, polticas o financieras, tomaron inters en la materia (algunas de ellas se interesaron desde ms temprano en la temtica de la anticorrupcin); (v) se gener una demanda por legislacin internacional, promovida por las organizaciones no gubernamentales y apoyada por ciertos gobiernos y entidades intergubernamentales, lo cual culmin en la aprobacin y ratificacin de tratados regionales o internacionales anticorrupcin; (vi) paralelamente, se fue fortaleciendo, en muchas universidades, una capacidad acadmica sobre esta materia, primero en el rea de investigacin y luego, de docencia; (vii) algunas agencias donantes comenzaron a dar prioridad al financiamiento de proyectos y programas sobre transparencia, probidad pblica y anticorrupcin. El emergente campo de transparencia, accountability y anticorrupcin ha sido abordado desde distintos ngulos. Entre ellos se cuentan las disciplinas normativas del derecho y la moral, pero tambin las perspectivas de la economa, la gestin pblica, la ciencia poltica, la psicologa social y las relaciones internacionales, entre otras. Desde una mirada normativa, que es ms propia de nuestro CDH, interesa destacar los valores pblicos o sociales que se procura resguardar con las normas anticorrupcin; los criterios de tica poltica para calificar las conductas de los agentes pblicos en materia de probidad y transparencia; la catalogacin de conductas ilcitas, tanto desde una perspectiva legal como moral, y las medidas legales de prevencin, control y sancin que el combate a la corrupcin requiere (todo ello, tomando en cuenta particularmente las normas de los tratados internacionales sobre la materia). Si se suma a la mirada normativa el aporte de otras disciplinas y el saber que es fruto de la experiencia, los contenidos de este campo incluyen, adems y entre otros: el anlisis de sectores o actividades econmicas y estatales vulnerables a la corrupcin; las formas endmicas o generalizadas de este fenmeno; los efectos que algunas de las prcticas pueden tener en la captura del Estado; y el estudio comparado de situaciones nacionales o sectoriales, as como de las soluciones intentadas frente a los principales problemas detectados. Aun cuando el campo de transparencia, accountability y combate a la corrupcin ha ido definiendo progresivamente su propio perfil conceptual y organizacional, de modo que sera equivocado subsumirlo dentro del campo de los derechos humanos, mantiene con ste una comn pertenencia al mbito ms amplio de la tica democrtica, junto con muchos puntos especficos de superposicin o contacto. Entre estos ltimos se incluyen los siguientes: (i) la corrupcin afecta no slo el patrimonio pblico sino que tambin distorsiona el orden pblico econmico e incide negativamente en el desempeo econmico de la nacin respectiva, socavando la posibilidad de contar con mayores recursos pblicos para programas sociales o asignndolos en forma arbitraria y discriminatoria a travs de prcticas clientelares, afectando el ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales y la legitimidad de los procesos democrticos; (ii) la corrupcin que12

Introduccin / Jos Zalaquett / pp. 9-14

perjudica principalmente a los grupos en situacin de vulnerabilidad y favorece a quienes cuentan con el poder y recursos para avanzar sus intereses de modo ilcito; (iii) la falta de transparencia y corrupcin en los procesos o prcticas electorales, as como al interior de los partidos, socava los derechos polticos; (iv) la posibilidad efectiva de ejercer el derecho de participacin poltica, ms all de procesos electorales, es, asimismo, un factor clave en el control ciudadano de la corrupcin; (v) en este mismo sentido, la libertad de expresin (un derecho humano fundamental), en su dimensin de buscar y acceder a informacin y, ms especficamente, en su connotacin de derecho de acceso a informacin pblica, es una de las herramientas ms eficaces para la fiscalizacin de los programas pblicos y de la conducta de las autoridades y, por esa va, para la prevencin y combate a la corrupcin; (vi) los derechos humanos asociados con la idea de garantas judiciales y acceso a la justicia son relevantes en la medida en que la corrupcin judicial los afecta gravemente y, adems, en el sentido de que un buen funcionamiento de la justicia favorece la persecucin legal de la corrupcin, junto con garantizar los derechos procesales de los acusados. El programa sobre transparencia y anticorrupcin del CDH Como se ha sealado ms arriba, uno de los enfoques temticos principales del CDH es el de Derechos Humanos, Democracia y Estado de Derecho. La principal actividad de capacitacin emprendida por el CDH en torno a este enfoque ha sido el Diploma semestral de Post-Ttulo sobre Derechos Humanos y Procesos de Democratizacin que ha ofrecido cada ao, desde 2004 a 2007. Este curso est dirigido a profesionales del Estado y de la sociedad civil de pases de Amrica latina. El programa de dicho curso incluye dos partes: (i) transicin a la democracia y la necesidad de enfrentar un legado de violaciones de derechos humanos y/o crmenes de guerra del pasado reciente; y (ii) fortalecimiento de la democracia. Esta segunda parte comprende, a su vez, tres secciones, respectivamente dedicadas al perfeccionamiento institucional, la superacin de la exclusin social y el combate a la corrupcin. El enfoque en la ltima de estas materia y la comprobacin de la importancia que reviste para quienes actan, en distintos pases de la regin, en pro de la consolidacin de la democracia, junto con el hecho de que se haca evidente la emergencia de un campo de teora y accin especfico en torno a esta problemtica, llev al CDH a desarrollar un programa especial al respecto. Con este fin, y gracias al apoyo inicial de la Foundation Open Society Institute, que ha continuado respaldando este programa hasta hoy, investigadores del CDH recorrieron diversos pases de Amrica, en 2004, procurando conocer las distintas organizaciones y actividades que se estaban desarrollando para promover la transparencia y la rendicin de cuentas y luchar contra la corrupcin. Con los resultados de esta investigacin, el CDH convoc a una reunin internacional, a fines de 2004, en la cual participaron representantes de organizaciones internacionales expertas en este tema, tanto no gubernamentales como intergubernamentales, as como representantes de distintas organizaciones estatales y no gubernamentales de pases americanos. Los resultados de esta reunin internacional han sido publicados por el CDH en el libro Transparencia, Rendicin de Cuentas y Lucha Contra la Corrupcin en Amrica, el cual est disponible, asimismo, en el sitio Web de nuestro Centro (www.cdh.uchile.cl). Durante 2006, el CDH se dedic a preparar un nuevo Diplomado de Post-Ttulo regional, esta vez especficamente sobre el tema que nos ocupa. Para ese fin se encargaron los estudios que forman parte de este libro. Paralelamente, se elabor un syllabus o programa del curso acompaado de lecturas para cada mdulo y sesin del curso que se planificaba. Por13


ltimo, se elabor una bibliografa sobre este tpico, la cual se encuentra tambin accesible en nuestro sitio Web. Durante 2007, junto con editar y preparar la publicacin de los materiales antedichos, se hizo una campaa de difusin del nuevo Diplomado de Post-Ttulo, con visitas de promocin a varios pases de Amrica y la realizacin separada de talleres especializados en tres de ellos. Los estudios contenidos en este volumen Los trece estudios que se incluyen en el presente libro han sido encomendados, como se dijo, a personas expertas en los respectivos tpicos abordados. Estos, a su vez, fueron seleccionados tomando en cuenta la importancia del sector, tema o acciones de que dan cuenta y de su potencial como caso apto para capacitacin y estudio. Entre las experiencias cubiertas por los distintos estudios, las hay ms o menos exitosas e incluso fallidas, en el entendido que de toda experiencia se pueden extraer enseanzas. Con ese fin y de acuerdo al propsito principal de este libro de servir como instrumento de capacitacin, cada estudio es seguido de preguntas para discusin y anlisis. En cuanto a la metodologa de cada estudio, hemos optado por dejar amplio margen de libertad de los autores y autoras, sin perjuicio de haber acordado con cada uno los trminos de referencia y de haber editado, con su aprobacin, los distintos textos para darles una cierta uniformidad de formato. Uno de los escritos de este volumen se aparta del modelo de estudios de caso, para entregarnos una visin comparada del financiamiento de la poltica en Amrica latina. Los restantes doce estudios, todos ellos sobre casos concretos, se refieren a experiencias de Argentina (2), Chile (2), Mxico (2), Brasil, Ecuador, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela. Los temas a los que refieren estos casos son muy variados. Uno de ellos aborda la evolucin del movimiento anticorrupcin en la Argentina y la articulacin de la sociedad civil para promover una ley nacional de acceso a informacin pblica. Este ltimo aspecto es tambin abordado por un estudio de Mxico, que relata las estrategias y acciones colectivas de diversos actores sociales que culminaron con la adopcin de una importante ley de acceso a informacin en ese pas. Otro estudio de Argentina se ocupa de analizar el fenmeno del clientelismo poltico en los programas sociales focalizados y su impacto en el ejercicio de la ciudadana. El caso de Uruguay trata de la corrupcin en las altas esferas y los particulares desafos que hechos de esa naturaleza imponen a la institucionalidad democrtica. Este caso es tambin un ejemplo del ejercicio de acciones judiciales en combate a la corrupcin, materia sobre la que tambin se ocupa el estudio del Per, que versa sobre la investigacin y prosecucin del caso Fujimori-Montesinos. De Chile se analizan dos casos. El primero de ellos versa sobre el desarrollo de las agendas nacionales de probidad en el contexto de transicin a la democracia, junto con analizar la utilidad que ha tenido el Sistema Interamericano de Derechos Humanos para la promocin de la transparencia desde una perspectiva de derechos humanos. El segundo caso se ocupa de los conflictos de intereses entre privados y el rol de organismos autnomos para vigilar y controlar los fraudes o actos de corrupcin entre grupos accionarios. Un ejemplo (fallido) del papel de la cooperacin internacional en Brasil es examinado en otro caso. Experiencias en campos especficos tales como el control presupuestario en Mxico, los Pactos de Integridad en Colombia, ensayos de institucionalidad cvica de control de la corrupcin en Ecuador y un caso de observacin electoral en Venezuela son tambin objeto de sendos estudios. Nos es grato dejar constancia de nuestro sincero agradecimiento a las autoras y autores de los estudios comprendidos en este libro. Esperamos que sirva de instrumento para la capacitacin de quienes se interesan por impulsar la transparencia, rendicin de cuentas y la probidad pblica, contribuyendo de ese modo al fortalecimiento del sistema democrtico en sus respectivos pases y en nuestra regin.14

Estudios de Caso

Roberto Saba Juana Sotomayor Christian Gruenberg Martn Prats Francisco Pfeffer Jos Ugaz Alex Muoz Issa Luna Rosa Ins Ospina Alicia Athi Claudio Weber Ricardo Valverde

El rol de la sociedad civil argentina en los procesos a favor de la integridad pblica y la transparencia en los ltimos veinte aosRoberto Saba*

SUMARIO: 1. Factores que contribuyeron a los procesos sociales, polticas o medidas pblicas que se examinan en este estudio. (a) La joven democracia argentina y el surgimiento de liderazgos sociales pro-instituciones y anticorrupcin. (b) De la opinin pblica al juicio pblico. (c) Del consenso acerca de lo que debe hacerse, al impacto en las decisiones de gobierno; 2. Anlisis de una experiencia (relativamente) exitosa: el trabajo conjunto de organizaciones de la sociedad civil por una regulacin del derecho de acceso a la informacin. (a) El derecho de acceso a la informacin. (b) Anlisis de las acciones desarrolladas desde el gobierno y la sociedad civil, desde el ao 2000 al presente, en relacin con la regulacin del derecho de acceso a la informacin. i. El Proyecto de Ley de la Oficina Anticorrupcin (2000-2002). ii. El Decreto 1172 del Poder Ejecutivo Nacional (2003). iii. El Proyecto de Ley de Acceso a la Informacin debatido en el Congreso de la Nacin (2003-2005). iv. Anlisis crtico del proceso de promocin de una ley de acceso a informacin pblica; 3. Anlisis general de la experiencia argentina en pro de la transparencia y anticorrupcin; 4. Preguntas para la discusin.

1. Factores que contribuyeron a los procesos sociales, polticas o medidas pblicas que se examinan en este estudio a. La joven democracia argentina y el surgimiento de liderazgos sociales pro-instituciones y anticorrupcin

En 1983, luego de siete aos de dictadura militar, Argentina logr restablecer un rgimen de-

mocrtico en un clima de euforia y esperanza. La dictadura haba cado por una combinacin de razones. Adems del ya insostenible relato oficial de la lucha contra la subversin y la negacin de las violaciones masivas y sistemticas contra los derechos humanos, la derrota sufrida en la guerra de las Islas Malvinas y la crtica situacin econmica haban terminado con la pasividad de la mayora de la poblacin. De modo inesperado, la Unin Cvica Radical (UCR), liderada por Ral Alfonsn, gan las elecciones presidenciales frente al favorito Partido Peronista, el 30 de octubre de 1983. La democracia, sin embargo, debi comenzar a funcionar en un contexto de devastacin de sus instituciones y con una trama social destruida. Ms all de la fuerza del Movimiento de Derechos Humanos, cuyo trabajo pona el nfasis en la realizacin de la justicia frente a las ms espantosas violaciones de derechos perpetradas durante la dictadura, no existan prcticamente organizaciones de la sociedad civil en temas tales como derechos civiles, derechos de la mujer, medio ambiente o consumidores. En 1987, las elecciones parlamentarias de renovacin parcial de la Cmara de Diputados, en las que el electorado castig con dureza al partido gobernante, pusieron en evidencia la frustracin de la gente con el sistema poltico. La economa estaba en

* Abogado graduado en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Master en Leyes (LLM) y Doctorando (PhD) en la Yale University, Estados Unidos. Docente en Derecho Constitucional y Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la UBA y de la Universidad de Palermo. Director Acadmico del Centro de Estudios de Postgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo. Director Ejecutivo de la Asociacin por los Derechos Civiles (ADC).

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una situacin crtica y muchos empezaron a dudar de que la poltica democrtica trajera aparejada la posibilidad de una vida de mayor bienestar. En 1990 se cre la Fundacin Poder Ciudadano, cuya experiencia es central en este estudio de caso. Su objetivo era promover la participacin ciudadana, ms all del mero ejercicio del voto. La idea fuerza de la organizacin sostena que las instituciones democrticas no funcionan por s solas, sino que requieren de ciudadanas y ciudadanos activos. Es imposible dar cuenta del sentido y propsito de esta institucin sin referirse a la trayectoria de dos de sus fundadores e impulsores: Martha Oyhanarte y Luis Moreno Ocampo. Sus experiencias personales convirtieron a Poder Ciudadano en una organizacin lder de la sociedad civil argentina. Martha Oyhanarte haba sufrido en carne propia la tragedia de un Estado democrtico incapaz de proteger la vida de su marido, Osvaldo Sivak, quien haba sido secuestrado durante la dictadura militar por policas y oficiales de las Fuerzas Armadas (en un turbio incidente que involucr exigencia de un rescate) y fue posteriormente liberado1. El 29 de julio de 1985, ya en democracia, Sivak fue secuestrado nuevamente. El de 5 de noviembre de 1987 su familia recibi la noticia de que haba sido asesinado por sus captores, policas retirados o en actividad vinculados con el primer secuestro, poco despus de cobrar el rescate2. Durante aquellos desesperantes meses de incertidumbre, Oyhanarte advirti que las viejas estructuras y prcticas de la dictadura no haban sido an desmanteladas, y tom conciencia de las oscuras motivaciones que impulsaron a funcionarios de los tres poderes del Estado involucrados. Luego de la tragedia, Oyhanarte decidi impulsar un movimiento cvico que convirtiera, en sus palabras, a los ciudadanos en sujetos en lugar de objetos3. As naci la idea de Poder Ciudadano. Tambin es especialmente relevante la experiencia de otro actor clave del proyecto, Luis Moreno Ocampo, quien haba trabajado como Fiscal Adjunto en el juicio y condena a los miembros de las juntas militares responsables por masivas violaciones de los derechos humanos. Posteriormente, como Fiscal, adjudic responsabilidades a los militares involucrados en la guerra de Malvinas y a los que se alzaron contra el gobierno democrtico establecido en 1983. Sin embargo, le caus profunda frustracin comprobar, ms tarde, que la accin de la justicia no era suficiente para enfrentar uno de los males ms dainos que padeca la joven democracia argentina: la corrupcin. Este problema, por ese entonces, no era ni siquiera percibido como uno que requiriese algn tipo de accin ciudadana o estatal4. La reaccin de la poblacin oscilaba entre la falta total de conciencia respecto del problema y su aceptacin como hecho fatalmente inmodificable. Oyhanarte y Moreno Ocampo, ambos protagonistas de una de las primeras y ms exitosas experiencias de movilizacin social contra la corrupcin que se dieron en la dcada de 1990 en Amrica latina, recibieron inspiracin a partir de aquello que debieron sufrir como dficits graves del sistema democrtico. b. De la opinin pblica al juicio pblico Segn Daniel Yankelovich, una comunidad determinada atraviesa tres estadios diferentes en el proceso de enfrentar un problema pblico5: (a) la generacin de conciencia (consciousness1 2 3 4 5

Oyhanarte M. Cmo ejercer su poder ciudadano. Editorial Tesis Norma, Buenos Aires, 1992, p. 16. dem, p. 23. dem, p. 22. MOrenO OCaMpO L. En defensa propia. Cmo salir de la corrupcin. Editorial Sudamericana, 1993, pp. 141-155. yankelOviCh d. Coming to Public Judgment. Making Democracy Work in a Complex World. Syracuse University Press, Syracuse, 1991, pp. 59-65.

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El rol de la sociedad civil argentina en los procesos a favor de la integridad / Roberto Saba / pp. 17-30

raising) sobre el mismo, como algo diferente de mayor conocimiento (greater awareness). Lo primero implica no slo saber que el problema existe, sino que adems es necesario actuar para solucionarlo. El autor cita como ejemplos la calidad del medio ambiente y los peligros del VIH-Sida; (b) trabajar el problema (working through). Una vez que se tiene conciencia del problema, se debe asumir la necesidad de un cambio, abandonando la postura pasiva-receptiva e involucrndose en la bsqueda de la solucin; (c) la decisin (resolution) fundada en los balances de los pros y contras de cada alternativa sopesada en la segunda etapa6. Uno de los grandes desafos de los primeros momentos de la lucha por la transparencia y el control de corrupcin consista en que la mayora de la gente advirtiera que el problema mereca atencin y accin desde la sociedad civil. Para Poder Ciudadano, fue necesario enfrentar este reto trabajando en diversos mbitos en forma simultnea. A fin de colocar la cuestin en la agenda pblica, se llev el debate sobre la corrupcin y sus consecuencias a la escuela, la administracin pblica, las universidades, los medios de comunicacin y el sector empresarial. Con este fin se organizaron decenas de desayunos peridicos con periodistas, personas de negocios y acadmicos con el propsito de discutir dos preguntas: cmo afecta la corrupcin su propia actividad? y qu puede hacer usted para contribuir a solucionar el problema? En estas reuniones cerradas, en las que era crucial la confianza en la institucin convocante, los diferentes actores llegaban incluso a reconocer que estaban involucrados en hechos de corrupcin, pero empujados por situaciones estructurales de las que ellos mismos queran salir, aunque les resultaba imposible hacerlo salvo que estuvieran dispuestos al herosmo. Un caso caracterstico fue el de los empresarios que realizaban negocios con el Estado, quienes admitan que la nica forma de hacer su trabajo era pagando las coimas solicitadas por los funcionarios pblicos porque, de otra manera, seran sus competidores los que lo haran y pondran de ese modo en riesgo la supervivencia de la propia empresa. Se iba explicitando en estos grupos, de este modo, que la corrupcin en Argentina era un fenmeno estructural ampliamente esparcido7. A fin de lograr que la sociedad entrase en la fase de tomar conciencia del problema en un sentido proactivo, se logr introducir el tema en los programas de estudio de la carrera de Ciencia Poltica de la Universidad de Buenos Aires y de capacitacin del personal de la administracin pblica, lo mismo que en programas de postgrado sobre temticas relacionadas8. Tambin se utiliz una metodologa desarrollada por la Fundacin Kettering de los Estados Unidos para generar los denominados Foros de Inters Pblico, convocando a todo tipo de personas no expertas para que debatieran el problema y las vas de solucin. Esta metodologa consista en la produccin de guas de discusin que presenta a los participantes de un foro un estado del debate, posibles formas de entender en qu consiste el problema y estrategias posibles de polticas para enfrentarlo, con sus pros y contras9. Finalmente, tambin se apunt a involucrar a los ms jvenes, incluso a estudiantes de escuelas primarias. Una encuesta realizada por Gallup Argentina en 1992, para la Fundacin Poder Ciudadano, dej constancia de lo que algunos dirigentes polticos negaban que la corrupcin se ubicara como uno de los dos problemas que ms preocupaban a los argentinos. La corrupcin, junto con la6 7

dem, pp. 63-65. Sobre el dilema de los prisioneros aplicado a casos de corrupcin, ver MOrenO OCaMpO L. Op. Cit., nota 4, pp. 24-26. Para un enfoque similar ver ninO C. Un pas al margen de la ley. Ariel, Buenos Aires, 2006. Para un desarrollo ms amplio del Programa de Iniciativa Privada para el Control de la Corrupcin de aquellos aos, ver Oyhanarte M. Op. Cit., nota 1, pp. 162-173. Sobre el dilema de los prisioneros aplicado a casos de corrupcin, ver MOrenO OCaMpO L. Op. Cit., nota 4, pp. 61-62.

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calidad de la educacin y detrs del desempleo, eran los tres temas que los encuestados sealaban como prioritarios10. As, la primera fase del proceso de Yankelovich comenzaba a superarse. La ubicacin de la corrupcin en el ranking de problemas percibidos por la opinin pblica se repetira con algunas pequeas variantes en los aos siguientes, permitiendo mantener el tema al tope de la agenda pblica. An no se lograba convertir esa preocupacin en un clamor por soluciones concretas, pero el contexto poltico contribuy a aumentar la conciencia ciudadana sobre la importancia del problema y su relacin con la vida cotidiana de la gente. Con la llegada de Carlos Menem a la Presidencia de la Nacin, en 1989, y en un tiempo relativamente corto, tuvo lugar un crecimiento sin precedentes de la percepcin de corrupcin, en paralelo con un proceso privatizador de grandes dimensiones. La sospecha generalizada de que muchos funcionarios de primer nivel en el gobierno nacional se estaban enriqueciendo a costa del Estado, adems de haberse llevado a cabo una captura del Poder Judicial, en particular de la Corte Suprema y de los Juzgados Penales Federales11, abonaron la sensacin de frustracin respecto de la poltica y del sistema democrtico. Ante ello, la accin de organizaciones de la sociedad civil se vio potenciada por el surgimiento de escndalos de corrupcin de grandes dimensiones, muchos de los cuales fueron difundidos persistentemente por un nuevo medio de comunicacin independiente, Pgina/12. Este proceso de mayor toma de conciencia alcanz un hito simblico cuando, an bajo la presidencia de Carlos Menem, la Convencin Constituyente de 1994 incorpor al texto constitucional el art. 36 (referido a la defensa y proteccin del sistema democrtico). En los dos ltimos prrafos de este artculo se establece que atentar asimismo contra el sistema democrtico quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos y empleos pblicos. El Congreso sancionar una ley sobre tica pblica para el ejercicio de la funcin. Sin embargo, el aumento de la conciencia pblica sobre el problema de la corrupcin no bastaba por s mismo para reclamar una solucin al gobierno y forzar un curso de accin. El gobierno de Carlos Menem empez a hacerse cargo, ostensiblemente de la existencia del problema, pero remiti su solucin a las investigaciones judiciales de casos de corrupcin. La solucin judicial o penal al problema de la corrupcin era una estrategia habitual de evasin gubernamental frente a la demanda ciudadana de actuar sobre el problema. Las propuestas del gobierno de Menem se enfocaban a aumentar las penas de delitos comnmente asociados a actividades corruptas (fraude, asociacin ilcita, malversacin de caudales pblicos, violacin de deberes de funcionario pblico, etc.). Tambin se propona, en la misma lnea, una mayor efectividad de la justicia. Estas ideas sirvieron de fundamento para proyectos ambiciosos de reforma de la justicia impulsados por el gobierno con el apoyo de diferentes organismos multilaterales de crdito y gobiernos extranjeros con inters en el campo del desarrollo y de la seguridad jurdica, para proteger, entre otras cosas, las inversiones de sus connacionales en el pas. Se esperaba que la reforma de la justicia trajera ms eficiencia en la persecucin del delito y, de este modo, se asegurara el imperio del derecho y la reduccin de la corrupcin en el gobierno. Otra estrategia, tambin sugerida desde el propio Poder Ejecutivo, propona un cambio de cultura en materia tica, por medio de una educacin en los valores correctos. El enfoque tico del problema de la corrupcin, si bien no excluye la accin judicial, asume que no cabe esperar una solucin real en tanto no medie un cambio en la mentalidad de la gente respecto de los

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Encuesta citada en dem, p. 75. Para una descripcin minuciosa de este proceso, ver verbitsky H. Hacer la Corte. Planeta, Buenos Aires, 1993.

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estndares ticos que deben aplicarse a la funcin pblica o al sector empresarial privado que interacta con el Estado. Cdigos de conducta, tribunales de tica, cursos para funcionarios en materia de conflictos ticos, incluso clases o actividades educativas en las escuelas, son algunas de las medidas usualmente sugeridas desde este enfoque. Finalmente, y como consecuencia de un claro impacto de posturas provenientes de expertos y acadmicos de los Estados Unidos especializados en teora de la decisin racional (rational choice) y en anlisis econmico de las instituciones, surgi lo que podramos denominar un enfoque preventivo o estructural. Segn esta aproximacin, que no descarta la necesidad del castigo y la importancia de una educacin tica adecuada, se considera que en un contexto de hipercorrupcin como el que viva la Argentina, slo podra encararse con xito el objetivo de terminar con (o reducir) el problema si se atacaban sus causas estructurales. Este enfoque estima que existen instituciones mal diseadas que actan como corruptgenas, diseo de mecanismos de control y monitoreo de la gestin pblica inefectivos y sistemas de toma de decisin poco transparentes que facilitan un fenmeno que crece en la oscuridad y el secreto. Frente a la estimacin de que el enfoque judicial tena, desde este ltimo punto de vista, demasiada confianza en los jueces, y el enfoque tico una exacerbada esperanza en la educacin y el cambio cultural, emerge este enfoque que apunta a modificar factores estructurales. Las diferentes soluciones y estrategias sugeridas e implementadas en la dcada de 1990 giraron en torno a esos tres enfoques o ejes. Algunas de estas iniciativas han sido percibidas como meras declamaciones carentes de efectividad o tendientes a aportar soluciones cosmticas a un problema de races profundas12. Por ejemplo, la estrategia judicial, en un contexto de baja efectividad del sector justicia, posterga el problema al trasladarlo a un mbito que no es el ms apropiado para atacar un fenmeno estructural13. Las soluciones de tipo educativas pasan a ser ingenuas en un contexto donde ser corrupto no parece implicar consecuencias negativas, ni cultural ni legalmente. En un cuadro general contexto de hipercorrupcin14, las soluciones que s podran funcionar en casos excepcionales de desvos en el cumplimiento de la ley, resultan ineficaces. En una administracin dominada por la corrupcin las soluciones deben buscarse en el rediseo de las instituciones y los procesos decisorios y de monitoreo que facilitan las actividades corruptas, en lugar de actuar ex post en un nmero creciente e incontrolable de excepciones o desviaciones que son, en verdad, la regla. Si bien la consolidacin de una cultura tica y el robustecimiento del Poder Judicial son estrategias imprescindibles en la lucha contra la corrupcin, la bsqueda de la transparencia y el control, la disminucin de los incentivos para la realizacin de actos corruptos, el aumento de los costos por involucrarse en ellos y el diseo de instituciones y mecanismos que impongan obstculos a la comisin de actos de corrupcin parecen ser las estrategias ms efectivas. Por ello, el esfuerzo que sigui al de despertar conciencia en la ciudadana, se dirigi a generar una demanda especfica de una solucin determinada: disear polticas de prevencin de corrupcin que revirtieran las prcticas dominantes. Esta tesis se basaba en los estudios del profesor Robert Klitgaard, de la Universidad de Harvard, quien sostena que la corrupcin estructural (C) se daba en contextos de ejercicio de poder hegemnico o monoplico (M), en los que la ley es12 13 14

ninO C. Op. Cit., nota 4. MOrenO OCaMpO L. Op. Cit., 4. La palabra est tomada de la obra citada de Moreno Ocampo. Tambin Carlos Nino en el libro sealado se refiere al carcter estructural del problema de la corrupcin aunque no exactamente por las mismas razones que Moreno Ocampo aunque similares. No ya para el caso argentino, sino desde un punto de vista ms terico que podra ser aplicado con facilidad al pas que nos ocupa, se puede afirmar que en la misma direccin se encuentra el trabajo de aCkerMan s. Corruption: A Study in Political Economy, New York Academic Press.

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desplazada por altos niveles de discrecionalidad (D) en la toma de decisiones pblicas y bajos niveles de transparencia (T). De all la frmula C = M + D - T15. Este cambio de perspectiva demandaba trasladar la atencin de la opinin pblica desde los jueces al Poder Ejecutivo. Segn Klitgaard, frente a situaciones de corrupcin estructural, slo son eficaces polticas que disminuyan la discrecionalidad de la autoridad y aumenten la transparencia de su actuar, siempre que de ellas se haga responsable y tenga voluntad de impulsarlas el jefe de la organizacin burocrtica en cuestin. Este cambio de paradigma respecto de la identificacin del problema sealaba al Presidente y a los otros jefes de estructuras burocrticas intermedias como los actores clave para terminar con el problema de la corrupcin. El gobierno del Presidente Menem insista en que la estrategia desregulatoria era su mejor credencial de xito en la lucha contra la corrupcin, mientras que los medios de comunicacin y la oposicin poltica continuaban sealando prcticas corruptas desde la administracin, el parlamento y la justicia. Adems, la presin operada internacionalmente por organizaciones no gubernamentales globales como Transparency International, organismos internacionales intergubernamentales como la Organizacin de Estados Americanos, organismos multilaterales de crdito como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, o gobiernos extranjeros que vean afectados los intereses de sus propios ciudadanos o empresas cuando deban hacer negocios en Argentina, condujo a la necesidad de que el gobierno diera nuevas respuestas al problema de la corrupcin. En este contexto se cre, dentro de la rbita de la Presidencia de la Nacin, la Oficina Nacional de tica Pblica, de similares caractersticas a la existente en el gobierno de los Estados Unidos. Esta Oficina, establecida en 1997 a travs del decreto Nro. 152/97, actuaba sobre los empleados de la Administracin Pblica Nacional. Tena cuatro competencias centrales: (i) la redaccin de un Reglamento Nacional de tica Pblica y reglamentos especficos de cada rea de la Administracin central; (ii) la creacin y desarrollo de programas de seguimiento y control de la situacin financiera y patrimonial de los funcionarios pblicos mediante declaraciones juradas; (iii) la creacin y desarrollo de programas de seguimiento y control de incompatibilidades, y (iv) la creacin de un programa de prevencin y educacin tica, asesoramiento, capacitacin y asistencia destinados a los funcionarios pblicos. Aunque la medida demostr ser meramente cosmtica de nulo impacto en las prcticas establecidas, se haba dado un paso en la direccin correcta, que consista en ubicar el problema dentro de los lmites del Poder Ejecutivo, lo que fue posteriormente entendido como condicin de una solucin estructural por el gobierno de la Alianza que sigui al del Presidente Menem.

c. Del consenso acerca de lo que debe hacerse, al impacto en las decisiones de gobierno Durante la campaa electoral por la Presidencia de la Nacin para elegir al sucesor de Menem, en 1999, el problema de la corrupcin en el gobierno se convirti en eje del debate. Se conform una coalicin, denominada Alianza, opositora al gobierno de Menem y a la candidatura de Eduardo Duhalde, quien provena de su mismo Partido Justicialista. Jorge De la Ra, candidato de la Alianza, gan las elecciones y su gobierno puso en marcha algunas de las propuestas por las que la sociedad civil bregaba desde el comienzo de la dcada de 1990. La estrategia de control de corrupcin del nuevo Presidente descansaba en la creacin de una Oficina Anticorrupcin que tendra dos departamentos, uno que llevara adelante investigaciones de hechos de corrup-

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klitgaard r. Controlling Corruption. University of California Press, Berkeley, 1988. Hay traduccin al espaol, klitgaard R. Controlando la corrupcin. Editorial Quipus, La Paz, Bolivia, 1992. Tambin ver encuesta citada en MOrenO OCaMpO L. Op. Cit., nota 4, pp. 171-192.

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cin y que presentara sus hallazgos ante la justicia, y otro que impulsara prcticas y polticas de transparencia reflejando el enfoque estructural o sistmico dejado de lado por la administracin anterior, con el objeto de prevenir la corrupcin generalizada y establecer incentivos apropiados para revertir prcticas ilegales extendidas. Algunas de las medidas que se realizaron coincidan16 con propuestas largamente apoyadas por la sociedad civil. Para que ello sucediera, debieron concurrir tres factores. En primer trmino, una articulacin de esas propuestas por actores expertos de la sociedad civil no vinculados estrechamente con la actividad poltica partidaria. Segundo, un extendido consenso ciudadano acerca de la importancia del problema de la corrupcin y de que deban tomarse medidas, y tercero, una sensibilidad y voluntad poltica de parte de actores influyentes dentro del proceso de toma de decisiones partidario y gubernamental. Algunas de medidas propuestas, y en parte implementadas, fueron: i. La creacin de la Oficina Anticorrupcin, que cont desde su creacin con un titular a cargo con rango de Secretario de Estado y dos Direcciones: una de Investigaciones y otra de Polticas de Transparencia. Esta estructura refleja el doble enfoque que la administracin De la Ra deseaba darle a las polticas de lucha contra la corrupcin. Por un lado, la investigacin de ilcitos y la asignacin de responsabilidades especficas a funcionarios, cuando las hubiere. Por otro, desarrollar una estrategia preventiva sobre las causas estructurales de la corrupcin. ii. Proyecto de Reforma del Cdigo Penal: el Ministerio de Justicia prepar a comienzos del gobierno de de la Rua, con la colaboracin de un grupo de prestigiosos juristas, un proyecto de ley que reforma el Cdigo Penal en aquellas figuras relacionadas con delitos que implican actos de corrupcin. Entre las figuras que tendran mayores penas figuraban el cohecho, la malversacin de caudales pblicos y el trfico de influencias. En este sentido, el gobierno aspiraba a superar la sensacin de impunidad que tiene la ciudadana17. iii. Mecanismos de Participacin (Audiencias Pblicas y rule making): se incorporaron, aunque en forma no sostenida, mecanismos de participacin de la ciudadana en los procesos de decisin pblica, especialmente en los que implican contrataciones por parte del Estado. iv. Presentacin de un Proyecto de Ley de acceso a la Informacin: una Ley de Acceso a la Informacin es una herramienta absolutamente necesaria para el control efectivo de la corrupcin. Sin embargo, an no existe en la Argentina una ley nacional que reconozca y regule el derecho del ciudadano a acceder a informacin en poder del gobierno, ni la obligacin de este ltimo a brindarla. Normas de este tipo, que tantos resultados positivos han brindado en otros pases (como la Freedom of Information Act en los Estados Unidos), no eran parte del sistema jurdico argentino al momento de asumir el gobierno de De la Ra. Si bien se reconoca el derecho a la informacin en el artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos (que desde 1994 tiene jerarqua constitucional, de acuerdo a lo establecido en el artculo 75.22 de la Constitucin Nacional) y se haba adoptado explcitamente la forma republicana de gobierno que supone la publicidad de los actos pblicos, era casi imposible obtener informacin del Estado por parte de la ciudadana.

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de MiChele r. Transparencia y anticorrupcin: desde la sociedad y desde el estado. En: basOMbrO C. (ed.). Activistas e intelectuales de la sociedad civil en la funcin pblica en Amrica Latina. CEDES, 2006, pp. 169-181. La Nacin, 28 de diciembre de 1999, p. 6.

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v. Ley de Lobby: la actividad de lobby en Argentina se encontraba y contina en el presente desregulada, aun cuando, en algunos casos, es considerada ilegal por parte de la doctrina jurdica. Esta situacin favorece a aquellos con mayor poder y acceso a realizar el lobby en forma encubierta y alejados de todo tipo de control. Este proyecto no prosper. vi. Seleccin y designacin de funcionarios: la Direccin de Planificacin de Polticas de Transparencia de la Oficina Anticorrupcin desarroll un conjunto de procedimientos que apuntan a ordenar y transparentar los procedimientos conducentes a la seleccin y designacin de funcionarios pblicos y establecer un nuevo rgimen de incompatibilidades. vii. Declaraciones juradas de funcionarios: asimismo, la Direccin de Planificacin de Polticas de Transparencia de la Oficina Anticorrupcin mejor y transparent el rgimen de presentacin de declaraciones juradas, previendo sanciones severas a quienes no las presenten o no declaren la verdad. Como se advierte, no todas estas medidas lograron llevarse a cabo en su totalidad y algunas no pasaron de meros proyectos, pero resulta claro que el trabajo realizado por casi una dcada desde la sociedad civil, cuando se dieron algunas circunstancias favorables, logr penetrar el proceso de decisiones polticas gubernamentales al punto de instalar ideas y enfoques. El Presidente De la Ra debi renunciar al cabo de dos aos, envuelto en la peor crisis econmica, social y poltica de la que se tenga memoria en la Argentina. Adems, el gobierno de la Alianza, que haba ganado las elecciones en 1999 apoyado fundamentalmente en un discurso pro-transparencia y anticorrupcin, vio severamente afectadas su credibilidad y legitimidad a raz de un supuesto pago de sobornos desde el gobierno a un grupo de senadores para que votaran a favor de una ley que reformaba las relaciones laborales. Esta denuncia est siendo investigada an hoy, pero el gobierno nunca pudo recuperarse del dao que le provocara. Tras la crisis, en 2003, fue electo Presidente el Dr. Nstor Kirchner, del Partido Justicialista, pero un fuerte opositor al Dr. Menem. Kirchner construy su identidad poltica sobre la base de una marcada diferenciacin tanto del gobierno de Menem como del de De la Ra, ambos asociados a graves problemas de corrupcin. Sin embargo, aunque es difcil hacer un juicio definitivo de acontecimientos contemporneos, la imagen actual de la Oficina Anticorrupcin dista de ser ptima y muchos la consideran debilitada y relativamente desactivada. Por su parte, tras cuatro aos de intenso trabajo desde la sociedad civil y desde algunos despachos gubernamentales, tanto del Poder Ejecutivo como del Congreso, no fue posible lograr la aprobacin de la Ley de Acceso a la Informacin, aunque s se sancion un decreto que regula el ejercicio de este derecho en lo que compete a la administracin pblica central. De esto nos ocupamos en la seccin que sigue. 2. Anlisis de una experiencia (relativamente) exitosa: el trabajo conjunto de organizaciones de la sociedad civil por una regulacin del derecho de acceso a la informacin a. El derecho de acceso a la informacin El problema de la corrupcin es complejo y las acciones desarrolladas desde la sociedad civil argentina para solucionarlo han sido muchas y muy variadas. Con el fin de analizar los comportamientos, estrategias, logros y fracasos experimentados en este trabajo, he preferido tomar una experiencia particular que creo presenta muchas aristas interesantes para los fines pedaggicos de este estudio. Me refiero al caso del trabajo, desde varias organizaciones de la sociedad civil, para que se reconozca legalmente el acceso a la informacin pblica como un derecho con posibilidades de ejercicio efectivo.24


El artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos establece el derecho a la libertad de expresin y afirma que ste comprende el derecho a recibir informacin. En este sentido, la Corte Suprema nacional ha dicho expresamente que las caractersticas del periodismo moderno, [] responden al derecho de informacin sustancial de los individuos que viven en un estado democrtico18. El derecho a la informacin pblica, entendido como el derecho de las personas a acceder a la informacin que se encuentra en poder del gobierno, no es lo mismo que el derecho a la informacin como contrapartida del derecho a la libertad de expresin, pero ambos encuentran su raz en el principio que establece que el funcionamiento del sistema democrtico requiere del mayor flujo posible de informacin, lo que permiten, entre otros fines esenciales, un voto informado y una capacidad real de fiscalizacin ciudadana de los actos y polticas pblicas. El derecho a la informacin se satisface, por un lado, por medio del cumplimiento de la responsabilidad estatal de informar y, por el otro, por medio de la proteccin de quienes se expresan, con particular nfasis en la proteccin de las opiniones, informaciones y crticas de carcter poltico. No han llegado casos claros a la Corte Suprema en los que se haya debatido el derecho a la informacin pblica en ninguno de estos dos sentidos19. Ello se debe, entre otras razones, a que no ha existido en Argentina una clara conciencia de la existencia de un derecho a la informacin. Esta falta de conciencia se ha puesto de manifiesto en la ausencia de un reconocimiento constitucional explcito de este derecho (incluso en la Reforma de 1994) o de un reconocimiento legal, as como en la falta de reclamos de informacin estatal por parte de la prensa, de las organizaciones de la sociedad civil y de los acadmicos. La falta de conciencia sobre el derecho a la informacin pblica empez a ceder a causa de los reclamos que algunos grupos especficos empezaron a promover (por ejemplo los ambientalistas), lo cual gener un movimiento a nivel de las provincias que empezaron a reconocer este derecho en las constituciones locales, derivando en un mayor nmero de ejercicios de reclamo desde la sociedad civil y en algunas decisiones judiciales de tribunales inferiores. Sin embargo, no fue hasta 2000 que empezaron a adquirir fuerza algunos proyectos de ley en el Congreso regulando el derecho a la informacin pblica. Esta discusin estuvo trabada hasta que, en 2002, y tras la dramtica crisis de credibilidad de las instituciones que motiv y sigui a la forzada renuncia del Presidente De la Ra, el Poder Ejecutivo, a cargo del Presidente (interino) Eduardo Duhalde, envi un proyecto de Ley de Acceso a la Informacin Pblica al Congreso, reinstalando el tema en la agenda poltica. Este proyecto fue originalmente preparado bajo la Presidencia de De la Ra por la Oficina Anticorrupcin como parte de la batera de medidas mencionada ms arriba, y fue sometido a un rico debate con organizaciones de la sociedad civil que no slo enriquecieron su texto, sino que lo dotaron de gran legitimidad poltica. El proyecto estuvo casi dos aos en la Cmara de Diputados sin recibir su aprobacin. El 30 de noviembre de 2005, luego de un complejo proceso que se describe ms abajo, perdi estado parlamentario.

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Fallos 257:308. Algunas excepciones, tales como el caso Tiscornia.

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b. Anlisis de las acciones desarrolladas desde el gobierno y la sociedad civil, desde el ao 2000 al presente, en relacin con la regulacin del derecho de acceso a la informacin i. El Proyecto de Ley de la Oficina Anticorrupcin (2000-2002) Una vez que De la Ra asumiera la Presidencia de la Nacin y que fuera creada la Oficina Anticorrupcin (OA), con dos oficinas, una dedicada a la investigacin de casos y otra al diseo de polticas de transparencia, esta ltima someti el proyecto de ley preparado para la campaa electoral a un mecanismo de consulta pblica que emulaba el rule making procedure que precede a algunas decisiones de la administracin pblica de los Estados Unidos. Este proceso, sin precedentes en el derecho administrativo argentino, consisti en una serie de reuniones con los actores interesados en la materia. Se organiz una sucesin de mesas de trabajo con empresarios, abogados, acadmicos, ONGs, funcionarios del gobierno relacionados con la cuestin (Archivo General de la Nacin, Banco Central, Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, etc.) y periodistas. El proyecto logr as la particularidad de haber sido consensuado a travs de ese procedimiento de Elaboracin Participada de Normas convocado y coordinado por la OA y de haber contado con el apoyo de diferentes actores sociales. Si bien el gobierno de De la Ra cay, como se ha dicho, a mediados de su mandato, la OA y el proyecto sobrevivieron la crisis de gobernabilidad. Ello se debi, en gran parte, al apoyo generalizado de la sociedad civil que haba sido consultada en el proceso de su preparacin. Fue tal la fuerza poltica lograda a travs de aquel proceso, que el Presidente Interino Jos Luis Duhalde, quien asumiera luego de la cada de De la Ra (y de otros dos presidentes interinos), lo envi a la Cmara de Diputados. ii. El Decreto 1172 del Poder Ejecutivo Nacional (2003) Una vez que el Presidente Kirchner asumi el cargo, y que la Dra. Martha Oyhanarte, ex presidenta de la Fundacin Poder Ciudadano y principal impulsora en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires del proyecto de ley de acceso a la informacin pblica que fuera aprobado como ley 104, fuera nombrada Subsecretaria de Reforma Institucional y el Fortalecimiento de la Democracia, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidencia de la Nacin, se sancion el Decreto 1172/03. ste contena, entre otros reglamentos, uno referido al procedimiento para acceder a la informacin pblica en manos del Estado Nacional en lo que respecta al Poder Ejecutivo. iii. El Proyecto de Ley de Acceso a la Informacin debatido en el Congreso de la Nacin (20032005) El 8 de mayo del 2003, luego de una extensa discusin, y tras una intensa, coordinada y eficaz accin de lobby de las organizaciones de la sociedad civil que haban participado del proceso de consulta en torno al proyecto preparado por la Oficina Anticorrupcin, el proyecto de ley obtuvo media sancin en la Cmara de Diputados de la Nacin casi sin cambios. En ese mismo mes el proyecto fue girado al Senado donde se abri un perodo de consultas en el que participaron representantes de distintas organizaciones de la sociedad civil. En el Senado surgieron propuestas de cambios al proyecto aprobado en la Cmara de Diputados. Estas potenciales modificaciones despertaron serias crticas de las organizaciones no gubernamentales. Los principales cambios se referan a los siguientes puntos:

El principio general de que los rganos y entes requeridos deben proveer la informacinsolicitada se vea restringido por incontables excepciones. En efecto, adems de las reas de defensa, seguridad y poltica exterior que prevea el proyecto aprobado en la Cmara26


de Diputados, se agregaba la posibilidad de negar la informacin requerida por razones de inteligencia, contrainteligencia, poltica econmico financiera, comercial, tributaria, industrial, cientfica o tcnica. Adems, se propona que los mismos entes del gobierno estuvieran autorizados a establecer el alcance de la reserva o confidencialidad mediante decreto, resolucin o acordada. No era pretensin de las organizaciones de la sociedad civil que el acceso a la informacin fuese absolutamente irrestricto, pero s que la ley estableciera excepciones claras, dirigidas a reales razones de seguridad o defensa, y no ampliables a discrecin de los funcionarios.

El proyecto que deseaba aprobar el Senado inclua como sujetos obligados a proveer informacin no slo al Estado, sino a cualquier entidad privada que poseyera informacin de inters pblico. El criterio de extensin resultaba tan vago que cualquier empresa, ONG o particular podra ser forzado a compartir informacin con terceros, sin que se comprendiera la utilidad de esta apertura. Recordemos que el objeto de una Ley de Acceso a la Informacin se centra en lograr la transparencia en la gestin de los asuntos pblicos.

El proyecto del Senado pona a quien solicite la informacin una carga indebida, al requerirleque expusiera bajo declaracin jurada el motivo de su solicitud. En el derecho comparado es el propio carcter pblico de la informacin el que hace esta exigencia innecesaria. La mayora de las organizaciones de la sociedad civil dedicadas al tema consideraron que esta disposicin slo otorgaba a los funcionarios una razn adicional para frustrar la solicitud requerida. De acuerdo con la Constitucin Nacional, si la Cmara revisora de un proyecto de ley en este caso la de Senadores le introdujera modificaciones, el proyecto debe volver a ser considerado y aprobado por la Cmara de origen, en este caso la de Diputados. Esta segunda Cmara tiene dos opciones: puede insistir en el proyecto original que sera aprobado si el cuerpo reuniera 2/3 de los votos a favor de aqul, o bien aceptar las modificaciones introducidas por la otra Cmara aprobando la ley con mayora simple. La Cmara de Diputados, cuya mayora no crea apropiados los cambios introducidos por el Senado, enfrentaba un dilema. Por un lado, no era capaz de reunir los 2/3 de los votos requeridos para insistir con el proyecto original dado que muchos diputados no queran contradecir la voluntad de los poderosos senadores oficialistas que haban impulsado las modificaciones. Por otro lado, tampoco eran capaces de reunir la mayora simple que aprobara la versin del proyecto enviada desde el Senado y que tanta oposicin haba tenido desde las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicacin. El resultado de esta encrucijada fue que la Cmara dej vencer, sin tomar decisin alguna, los plazos establecidos en la Constitucin para aprobar el proyecto, por lo que ste perdi estado parlamentario. Ello implica que todo el proceso vuelve cero. Dada la ecuacin de fuerzas en el Parlamento, todo indica que un nuevo proyecto de ley correra la misma suerte que el anterior y que las posibilidades de contar con una regulacin legal (de jerarqua superior al decreto 1172/03) apropiada y no restrictiva del acceso a la informacin pblica son muy bajas. Por ese motivo, las organizaciones de la sociedad civil han desistido momentneamente de impulsar un nuevo proceso legislativo y se encuentran dedicadas a fortalecer la demanda por una regulacin apropiada en un futuro en el que las fuerzas polticas en los poderes del Estado tengan un enfoque acorde a los objetivos buscados. Por qu esta ley no result siquiera tratada por la Cmara Diputados luego de su consideracin e incluso aprobacin parcial? Pienso que ello se debi a las siguientes razones:

La ventana de oportunidad poltica producida primero por la crisis de gobernabilidad y luegopor la posicin de debilidad en la que asumi el Presidente Nstor Kirchner se haba cerrado como consecuencia de la enorme popularidad que logr acumular el mandatario.27


La sancin del decreto 1172/03, que contiene un reglamento de acceso a la informacin enmanos de la administracin pblica central, debilit el argumento acerca de la necesidad de una ley de acceso a la informacin20.

La alianza original de ONGs y medios de comunicacin se vio debilitada por diferenciasen cuanto a los contenidos de la ley (sobre todo al incluirse a los particulares como sujetos pasivos) y la estrategia a adoptar frente a ambas Cmaras.

Las ONGs no lograron sumar a su reclamo a amplios sectores de la ciudadana que probablemente no vean la relacin de esta ley con su vida cotidiana. No habindose construido una demanda amplia por esta legislacin, no haba incentivos para que la dirigencia poltica sintiera la necesidad de sancionarla.

El apoyo a la ley desde los medios provino sobre todo de los diarios Clarn y La Nacin. Elprimero es percibido por la dirigencia poltica como parte de un conglomerado cuyo apoyo es tan necesario como su oposicin temida. El segundo se encuentra asociado a posiciones conservadoras, y es percibido por el gobierno como la voz de la oposicin. Estos apoyos, combinados con otros factores, pueden haber hecho pensar al gobierno que esta ley responda a intereses de corte opositor. iv. Anlisis crtico del proceso de promocin de una ley de acceso a informacin pblica La mayor dificultad en este proceso se present una vez en el Senado, luego de haber logrado que el Poder Ejecutivo hiciera propio un buen proyecto de ley y lo enviara a la Cmara de Diputados. Una vez aprobado por este cuerpo, la Cmara alta introdujo, como se seal ms arriba, al menos una modificacin que dividi a la alianza de ONGs: la inclusin de privados como sujetos pasivos de la obligacin de brindar informacin. Los medios aliados que estaban apoyando la campaa debilitaron su compromiso por temor a que la ley fuera usada por el gobierno para indagar acerca de sus fuentes de informacin. Algunas ONGs que no estaban totalmente en desacuerdo con el cambio introducido, no estaban dispuestas a confrontar con el gobierno. Otras, en desacuerdo con las primeras, proponan oponerse con fuerza a los cambios introducidos. Una diferencia fundamental respecto de qu era lo que deba considerarse informacin pblica dividi a la alianza de ONGs. Era informacin pblica toda la informacin que se encontraba en manos del gobierno o toda la informacin que fuera de inters pblico, y que incluso podra estar en manos privadas? La alianza nunca se recuper del hecho de haberse explicitado esta diferencia. Frente al decreto 1172/03 de acceso a la informacin, la pregunta fue si su sancin implicaba un hecho positivo para el mejor ejercicio del derecho a la informacin o si ella debilitaba la posibilidad de lograr la sancin de una ley de acceso a la informacin. Era posible manifestarse en contra de este decreto por razones estratgicas sin entrar en la contradiccin de no apoyar una norma que mejoraba el contexto para lograr una mayor transparencia dentro de la Administracin Central? Tena sentido plantear la cuestin como una opcin entre el decreto y la ley? La imposibilidad de lograr un acuerdo en torno a un objetivo comn debilit la alianza por una ley de acceso a la informacin y paraliz al movimiento. Con todo, el acuerdo amplio sobre propuestas concretas y la identificacin de responsables especficos en los diferentes poderes del gobierno fue una estrategia exitosa.20

Hay muy buenas razones para insistir en una ley. Ver saba r. El derecho de la persona a acceder a la informacin en poder del gobierno. En: Derecho Comparado de la Informacin. Nmero 3. Enero-Junio, 2004, UNAM, Mxico, pp. 145-185.

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3. Anlisis general de la experiencia argentina en pro de la transparencia y anticorrupcin Tomando como base la experiencia de la sociedad civil argentina en pos del impulso de una ley de acceso a la informacin, pero ampliando la mirada para observar el movimiento pro-transparencia y anticorrupcin en trminos ms generales, las siguientes son algunas de las dificultades y desafos que este tipo de trabajo enfrenta:

El gobierno tiende a asociar los esfuerzos de la sociedad civil contra la corrupcin con laoposicin ideolgica o partidaria. Evitar este encasillamiento es fundamental para el mantenimiento de la legitimidad de la demanda.

Es comn que cuando la demanda desde la sociedad civil aumenta, el gobierno intenteatraer a aquellos actores personales o institucionales que contribuyeron a generar esa demanda para que colaboren con el Estado en el diseo e implementacin de esas polticas. Esos actores enfrentan el dilema de si es correcto o conveniente cooperar y cmo. La cooperacin de la sociedad civil con el gobierno no es negativa en s misma, pero los desafos no son menores. Es imposible dar una receta respecto de cmo enfrentar estas situaciones, pero al menos debe preservarse la independencia de criterio y de accin de los actores no gubernamentales. En Argentina no existe an una remuneracin adecuada para profesionales de organizaciones de la sociedad civil. Por ello, muchos de quienes desarrollan estas labores trabajan simultneamente en actividades privadas, a veces asociadas con negocios con el gobierno o que requieren de una relacin fluida con l. Este tipo de situaciones pueden presentar conflictos de inters que redundan en acciones o inhibiciones de actuar que pueden socavar la legitimidad del trabajo desde la sociedad civil.

Una de las decisiones ms importantes que deben tomarse al momento de impulsar demandasdesde la sociedad civil sobre el tema que nos ocupa es la de optar por trabajar sobre las denuncias de casos de corrupcin o sobre propuestas de polticas pro-transparencia. La primera opcin es atractiva para quienes esperan de la sociedad civil una accin directa sobre los problemas; sin embargo, en contextos de corrupcin generalizada puede ser altamente riesgosa por carecer esas organizaciones de los medios necesarios para indagar en profundidad casos especficos. Por otra parte, si el problema es sistmico, la sola accin sobre casos individuales puede no ser efectiva.

Por ltimo, dada la ausencia de una cultura filantrpica nacional comprometida con temas deinters pblico, el grueso del financiamiento de las ONGs para llevar adelante su trabajo en estas cuestiones proviene de fundaciones y gobiernos extranjeros o de organismos multilaterales de crdito. Esta dependencia puede ser objeto de ataque por parte de un gobierno sobre la base de que el financiamiento est influido por agendas forneas. En contextos polticos nacionalistas o de gobiernos con fuerte apoyo popular, esta crtica puede ser socavar la legitimidad del trabajo desde la sociedad civil. Por ello, adems de mantener la independencia de criterio respecto de las instituciones donantes, es necesario desarrollar una red de apoyo econmico al trabajo pro-transparencia que provenga de la ms amplia y diversa gama de actores locales. Es una meta tan necesaria como difcil de lograr.

Es importante aprovechar las oportunidades histricas en cuanto a un tema especfico. Lasque surgieron en la campaa presidencial de 1999 que llev a la Alianza y su discurso anticorrupcin al poder, o la llegada al poder de un Presidente como Kirchner en una situacin de precario apoyo poltico al tiempo que intentaba construir su identidad por oposicin a Menem y la imagen de corrupcin de su gobierno, fueron momentos clave para avanzar con la agenda de la sociedad civil organizada en materia de lucha anticorrupcin. De tales29


momentos favorables surgieron la Oficina Anticorrupcin, la publicidad de las declaraciones juradas de funcionarios pblicos, la conciencia sobre la necesidad de una ley de Acceso a la Informacin Pblica, el decreto de Acceso a la Informacin Pblica para la administracin central del pas, etc. Por supuesto, es preciso un trabajo sostenido desde la sociedad civil a fin de evitar posibles retrocesos.

Si bien las oportunidades suelen ser imprevisibles, es necesario adelantar desde la sociedadcivil el necesario trabajo de generar consensos y propuestas. Como deca Picasso, las musas existen, pero nos tienen que sorprender trabajando. Las oportunidades ya sealadas anteriormente no habran podido aprovecharse sin una enorme cantidad de trabajo previo.

Si la corrupcin es generalizada y sistmica, el problema de la transparencia y el control nopuede limitarse a la persecucin penal y la actuacin de la justicia. Es preciso atacar el problema sistmicamente con polticas eficaces de transparencia y control. La opcin por la va de la persecucin penal de casos concretos o por el diseo de polticas pblicas de control y transparencia, es una de las decisiones ms bsicas de una estrategia de lucha anticorrupcin que la sociedad civil debe tomar.

4. Preguntas para la discusin a. Qu enseanzas pueden extraerse de esta experiencia en relacin con la eficacia de las iniciativas ciudadanas en pro de polticas y prcticas pblicas de transparencia? b. Qu estrategias y prioridades debera plantearse una campaa de accin ciudadana frente a la corrupcin estructural? Cules son los principales obstculos que puede enfrentar? c. Cmo evala usted el mecanismo de consulta pblica para la elaboracin de leyes a partir de los hechos del caso? Qu diseo institucional debiera darse para que sea un instrumento efectivo? d. A su juicio, cmo se podra explicar que la segunda estrategia elaborada por las ONGs involucradas en el caso no haya logrado apoyo ciudadano?

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Comisin de Control Cvico de la Corrupcin de EcuadorJuana Sotomayor*

SUMARIO: 1. Antecedentes, contexto poltico y proceso de consolidacin. (a) La primera Comisin. (b) El reconocimiento constitucional y la Ley. (c) La cuarta Comisin; 2. Los mbitos y estrategias de actuacin. Las denuncias. Las veeduras; 3. Los casos y sectores emblemticos en los que la CCCC ha actuado. (a) Sector financiero y bancario. (b) Sector Petrolero. (c) Sistema Judicial. (d) Compras y Deuda Pblica; 4. Conclusiones; 5. Preguntas para la discusin.

En 1997, la percepcin de la ciudadana ecuatoriana sobre el impacto de la corrupcin en

el manejo de los bienes pblicos determin el nacimiento de una instancia cvica singular, la Comisin de Control Cvico de la Corrupcin (CCCC). Paralelamente, desde el establecimiento de la CCCC, el pas ha vivido un perodo de crisis institucional sin precedentes, que ha involucrado a todas las funciones del poder pblico y ha puesto a prueba, ms de una vez, a las instituciones democrticas. En este contexto, el papel que ha cumplido la CCCC, en particular hasta el ao 2004, es de especial relevancia, ya que se ha constituido en uno de los escasos espacios formales dedicados al fortalecimiento de una cultura ciudadana de lucha contra la corrupcin, expresada en la necesidad de rendicin de cuentas, vigilancia y control social frente a las acciones de funcionarios pblicos. Ha sido tambin la nica instancia autnoma, creada constitucionalmente, que ha podido recibir y canalizar denuncias sobre temas clave para el pas que, de otra forma, no contaran con vas efectivas de investigacin.

1. Antecedentes, contexto poltico y proceso de consolidacin La CCCC, originalmente creada como Comisin Anticorrupcin, en marzo de 1997, es una experiencia pionera en Amrica latina, que recoge la discusin regional sobre la lucha contra la corrupcin, que diera origen a la Convencin Interamericana contra la Corrupcin adoptada en 1996 en Caracas, con apoyo del gobierno ecuatoriano. La creciente percepcin ciudadana sobre altos niveles de impunidad en relacin con actos de corrupcin fundamentaba la necesidad de un mayor grado de participacin de la sociedad civil en el control de los asuntos pblicos. Quiz el antecedente ms relevante sea la Comisin de Control de la Corrupcin de Hong Kong, creada en los aos 70, de la cual se tomaron algunos principios y procedimientos.

* Doctora en Jurisprudencia, Master en Educacin, Coordinadora Centro de Derechos Econmicos y Sociales, CDES, Ecuador, Profesora Universidad San Francisco de Quito. En la elaboracin de este trabajo la autora cont con la colaboracin de Ana Luca Herrera. Este trabajo se termin de escribir en diciembre de 2006.

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La CCCC nace en un contexto poltico complejo, detonante de un largo perodo de crisis institucional en Ecuador, que se prolonga hasta nuestros das1. A inicios del 1997 fue derrocado el gobierno populista de Abdal Bucaram Ortiz, por presin ciudadana, con apoyo del poder militar y el poder poltico tradicional. Fruto de la percepcin de que la corrupcin durante ese gobierno toc fondo, el presidente interino Fabin Alarcn Rivera cre la Comisin Anticorrupcin para dar una respuesta al clamor ciudadano, a travs del Decreto Ejecutivo 107 A, de 4 de marzo de 1997. Si bien la corrupcin no era un fenmeno nuevo en el pas, fue en ese perodo que la opinin pblica percibi que se haba llegado a niveles extremos y reaccion ante actuaciones de algunos funcionarios pblicos de alto rango, que incluso se jactaban pblicamente de su proceder. Aunque exista conciencia en la sociedad respecto de la forma ineficiente, poco transparente y corrupta en la que se haban manejado los fondos y bienes pblicos en el pas, sta no se haba expresado con la intensidad y el convencimiento con la que se manifest de manera pblica y sostenida en esta coyuntura. En mayo de 1997, Ecuador ratific la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin2, marco legal que dio sustento al proceso de creacin de la CCCC. Cabe sealar que la Constitucin vigente en ese momento no contena disposiciones que sirvieran de base para la creacin de una institucin como la CCCC, ente de derecho pblico pero conformado por personas representantes de la sociedad civil. La Constitucin tampoco contemplaba la posibilidad de que otros organismos pudieran fiscalizar a la administracin pblica al margen de los rganos de control ya existentes: Contralora, Ministerio Fiscal, Congreso Nacional en sus funciones fiscalizadoras, y el propio sistema judicial. El decreto ejecutivo que dio origen a la comisin exceda, desde esa perspectiva, las normas constitucionales. a. La primera Comisin La Comisin Anticorrupcin naci con ocho comisionados/as designados por el Presidente de la Repblica, con el mandato de investigar actos de corrupcin en representacin de la ciudadana. Este selecto grupo de ciudadanos y ciudadanas []iba a asumir desde el primer momento una actitud independiente, totalmente alejada de las esferas del Ejecutivo, sin que ste interfiera de ninguna manera en las decisiones de la Comisin3. Esto constituy un hecho indito en un pas donde prcticamente ninguna institucin, sea del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial, escapaba de la injerencia poltica. Originalmente se buscaba investigar, bsicamente, los actos de corrupcin cometidos por el gobierno de Abdal Bucaram. Sin embargo, la Comisin, en cumplimiento de su mandato, incluy tambin la investigacin de actos de corrupcin producidos durante el gobierno interino de Alarcn, como el caso de la Garita 3. Este caso result ser emblemtico puesto que el principal implicado y responsable4 era diputado nacional y hermano del entonces Ministro de Gobierno,

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Desde 1997 hasta el 2006, en Ecuador han sido depuestos de su cargo tres presidentes elegidos por voto popular (Abdal Bucaram, sucedido por Fabin Alarcn como interino nombrado por el Congreso Nacional; Jamil Mahuad, sucedido por Gustavo Noboa; y Lucio Gutirrez, sucedido por Alfredo Palacio). Convencin de la OEA, aprobada en Caracas el 29 de mayo de 1996, ratificada por el Congreso Nacional y publicada en el Registro Oficial N 70, del 23 de mayo de 1997. Entrevista realizada para este trabajo con el economista Pedro Votruba Shweida, quien fuera Director Ejecutivo de la Comisin durante tres perodos, desde su fundacin en 1997 hasta la gestin de la tercera Comisin 2004 (Quito, 30 de septiembre 2006). El diputado nacional Franklin Verduga. A partir de dicha investigacin, fue acusado para luego huir del pas. No se ha dictado sentencia en su contra.

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Comisin de Control Cvico de la Corrupcin de Ecuador / Juana Sotomayor / pp. 31-45

con lo cual la Comisin se vio confrontada con el propio Poder Ejecutivo a pocos meses de su nacimiento. Este fue un momento clave y propicio para profundizar las funciones que deba cumplir la Comisin, pues se volvi evidente la necesidad de contar con atribuciones para adoptar medidas preventivas. Cuando se investiga el acto de corrupcin lo que se hace es enterrar a los muertos y lo que debemos tratar es de salvar a los vivos5. La Comisin present, en consecuencia, tanto al Presidente de la Repblica como al Presidente del Congreso, una peticin concreta para ser resuelta a travs de uno de los siguientes caminos: la aprobacin de una ley especfica, o bien, la ampliacin de sus facultades mediante decreto ejecutivo. Independientemente del mecanismo que en definitiva se adoptara, la Comisin consideraba que a partir de esta decisin surgira una demostracin inequvoca de la voluntad del gobierno por construir una poltica de Estado destinada al combate de la corrupcin. De no darse una seal clara en ese sentido, los comisionados se retiraran de sus cargos. A pesar de su corto tiempo de vigencia, la Comisin haba logrado credibilidad ante la opinin pblica. Para ello, los medios de comunicacin jugaron un papel gravitante, calificando el trabajo de las y los comisionados como eficiente e independiente. Ello contribuy a generar confianza en la ciudadana, algo que pareca imposible si se evala el descrdito acumulado por los organismos de control de la gestin pblica, en particular de la Contralora. Contra la voluntad del Ejecutivo, y en el momento en que los comisionados se aprestaban a archivar los documentos y retirarse, el da 29 de julio de 1997, el director jurdico de la Presidencia acudi a la Comisin con el objetivo de redactar conjuntamente un nuevo decreto ejecutivo que otorgara un campo de accin ms amplio en la prevencin de la corrupcin. b. El reconocimiento constitucional y la Ley Uno de los mandatos del gobierno interino de Alarcn fue convocar y organizar la Asamblea Nacional Constituyente6. En este contexto, la Comisin Anticorrupcin present una propuesta basada en principios establecidos por la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, que sugera la incorporacin de dos artculos al texto constitucional concibiendo a la Comisin como institucin pblica de rango constitucional con el mandato expreso de combatir la corrupcin. El 30 de abril de 1998 se ap

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