Tratado de derecho electoral comparado de Amrica LatinaDIETER NOHLEN DANIEL ZOVATTO JESS OROZCO JOS THOMPSONCOMPILADORES

POLTICA Y DERECHO

SECCIN

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OBRAS

DE

POLTICA

Y

DERECHO

TRATADO DE DERECHO ELECTORAL COMPARADO DE AMRICA LATINA

TRATADO DE DERECHO ELECTORAL COMPARADO DE AMRICA LATINADIETER NOHLEN DANIEL ZOVATTO JESS OROZCO JOS THOMPSON (compiladores)

INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS UNIVERSIDAD DE HEIDELBERG INTERNATIONAL IDEA TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL FONDO DE CULTURA ECONMICA

Primera edicin, 1998 Segunda edicin, 2007

Nohlen, Dieter, et al. (comps.) Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina / comps. Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jess Orozco, Jos Thompson. 2 ed. Mxico : FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Instituto Federal Electoral, 2007 1364 p. ; 23 x 17 cm (Colec. Poltica y Derecho) ISBN 978-968-16-8283-5 1. Derecho electoral Amrica Latina I. Zovatto, Daniel, comp. II. Orozco, Jess, comp. III. Thompson, Jos, comp. IV. Ser V. t LC JL969 .A45 Dewey 324 N436t

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D. R. 2007, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS 100 Metros Sur de la Embajada de Italia, Barrio Los Yoses, Costa Rica D. R. 2007, UNIVERSIDAD DE HEIDELBERG, INSTITUTO DE CIENCIA POLTICA Marstallstr. 6, 69117, Heidelberg, Alemania D. R. 2007, INSTITUTO INTERNACIONAL PARA LA DEMOCRACIA Y LA ASISTENCIA ELECTORAL Stmsborg, SE-103 34, Estocolmo, Suecia D. R. 2007, TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN Calle Carlota Armero, 5000; 04480 Mxico, D. F. D. R. 2007, INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL Viaducto Tlalpan, 100; 14610 Mxico, D. F. D. R. 2007, FONDO DE CULTURA ECONMICA Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200, Mxico, D. F. Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra incluido el diseo tipogrfico y de portada, sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico, sin el consentimiento por escrito del editor.

ISBN 978-968-16-8283-5Impreso en Mxico Printed in Mexico

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I. Derecho electoral, Dieter Nohlen y Daniel Sabsay . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El concepto de derecho electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El derecho electoral como rama autnoma de derecho . . . . . . 4. Fuentes, objeto y clasificacin de las normas del derecho electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Relaciones con las otras ramas del derecho . . . . . . . . . . . . . . . 6. Relaciones con las ciencias sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Elecciones y contexto poltico, Michael Krennerich y Claudia Zilla III. Derechos polticos como derechos humanos, Sonia Picado . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La cuestin de los derechos polticos como derechos humanos 3. Los derechos (y deberes) polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los derechos polticos en los sistemas internacionales de derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Una nota sobre las tendencias a futuro: los derechos polticos como universales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. tica y responsabilidad en el proceso electoral, Jess Orozco y Jos Woldenberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. tica de la conviccin y tica de la responsabilidad . . . . . . . . . 3. tica y transicin a la democracia: el caso mexicano . . . . . . . 4. tica y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. tica y partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. tica y medios de comunicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. La tica y los otros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

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8. Aspectos comparativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 9. El cdigo tico de IDEA: un modelo ilustrativo . . . . . . . . . . . . . 79 V. Cooperacin internacional, Manuel Carrillo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Respuesta de la comunidad internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Etapas y acciones de la cooperacin internacional en materia electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. La legislacin electoral. Bases legales, estatus, mecanismos de reforma, Matthias Catn, Daniel Sabsay y Bernhard Thibaut . . . . 1. Fuentes del derecho electoral de Amrica Latina . . . . . . . . . . . 2. Requisitos para la sancin y la reforma de la legislacin electoral 3. Resumen y consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. rganos electivos: composicin y periodos electorales, Mara Lourdes Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Duracin del mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Factores que determinan la sucesin en caso de falta temporal o absoluta del cargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Revocatoria de mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Sntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Las instituciones de democracia directa, Daniel Zovatto . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Principales modalidades en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . 3. Evolucin y anlisis de la experiencia latinoamericana . . . . . . 4. Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Derecho de sufragio: principio y funcin, Manuel Aragn . . . . . . . 1. Derecho de sufragio y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sufragio y representacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Partidos polticos y representacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El entendimiento institucional del derecho de sufragio . . . . . . 5. Funciones del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 84 85 89 106

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X. Derecho electoral: sufragio activo y pasivo, Manuel Aragn . . . . . 1. El derecho de sufragio en el conjunto del derecho electoral . . 2. Sufragio activo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sufragio pasivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Limitacin del derecho de sufragio pasivo que deriva de los requisitos para la presentacin de candidaturas: el monopolio atribuido a los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI. Discapacidad y participacin electoral, Mara Lourdes Gonzlez y Rodolfo Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Concepto y alcance de discapacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los derechos humanos y la igualdad de oportunidades para los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La necesidad de adoptar acciones que faciliten el acceso a los procesos electorales: la discriminacin positiva . . . . . . . . . . . . 5. Bases constitucionales que facilitan o limitan los derechos polticos de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Marcos legales que facilitan o limitan los derechos polticos de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Anlisis del grado en que las normas constitucionales y legales son de aplicacin en los pases de la regin . . . . . . . . . . . . . . . 8. Consideraciones finales: necesidad de reformas para atender la situacin de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XII. El voto en el extranjero, Carlos Navarro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sobre la actualidad y complejidad del tema . . . . . . . . . . . . . . . 2. Panorama general de los registros positivos y sus caractersticas fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Pases con registro negativo y su situacin actual . . . . . . . . . . 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Referencias legislativas bsicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII. El voto obligatorio, Mario Fernndez y Jos Thompson . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El voto como derecho y como deber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El voto obligatorio en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tendencias y perspectivas del voto obligatorio en Amrica Latina

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XIV. Abstencionismo y participacin electoral, Jos Thompson . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Concepto de abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La naturaleza del voto como medida del abstencionismo . . . . 4. La extensin del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Causas del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Implicaciones del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Respuestas al abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV. La reeleccin, Dieter Nohlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Significado y vinculaciones de la no reeleccin en la historia constitucional latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La reeleccin: situacin actual y comparacin . . . . . . . . . . . . . 4. La no reeleccin en cuestin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La no reeleccin parlamentaria: sus inconveniencias . . . . . . . XVI. Sistemas electorales presidenciales y parlamentarios, Dieter Nohlen 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Concepto de sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bases constitucionales y legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales . . . . . . 5. La estructura y los elementos particulares de los sistemas electorales y sus consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Los sistemas electorales parlamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Los efectos de los sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. La interrelacin de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Los sistemas electorales presidenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII. Sistemas electorales subnacionales, Jos Molina . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sistemas para la eleccin del poder ejecutivo municipal . . . . . 3. Sistemas para la eleccin de los concejos municipales . . . . . . 4. Sistemas electorales regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XVIII. Los rganos electorales supremos, Juan Jaramillo . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Presentacin comparativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Organismos supremos electorales y rgimen democrtico . . . 4. Consideraciones finales sobre el estado actual de los organismos electorales supremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XIX. El servicio electoral profesional, Mauricio Merino y Marco Antonio Baos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 2. La funcin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 3. Designacin y control del personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 4. El modelo mexicano: un caso de referencia . . . . . . . . . . . . . . . 455 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 XX. Los registros electorales, Carlos Alberto Urruty . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Registro electoral y registro civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Registro electoral y registro de identidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Registro electoral y padrn electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. El padrn electoral y el voto observado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Formas de organizar el registro electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Tareas que debe cumplir el registro electoral . . . . . . . . . . . . . 8. La publicidad del registro electoral y el acceso de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI. La convocatoria electoral, Francisco Fernndez Segado . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Elecciones ordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Elecciones extraordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Reflexin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXII. Las candidaturas electorales, Francisco Fernndez Segado . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rango normativo de su ordenacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Plazo para la presentacin de candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . 4. Autoridad ante la que ha de formalizarse la presentacin . . . 463 463 464 466 467 469 470 473 482 484 487 487 488 507 525 527 527 528 533 539

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5. Instancias legitimadas para la designacin de candidaturas y ulterior presentacin de las mismas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Formalidades exigidas para la presentacin de una candidatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Forma, caractersticas y requisitos de las candidaturas . . . . 8. Modificaciones de candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Calificacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Rgimen de los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Proclamacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Incidencias extraordinarias sobre las candidaturas . . . . . . . 13. Reflexin final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIII. Los partidos polticos: condiciones de inscripcin y reconocimiento legal, Line Bareiro y Lilian Soto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tratamiento constitucional de los partidos polticos . . . . . . . 3. Definicin jurdica de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . 4. Requisitos para la formacin de los partidos polticos y para la afiliacin a los mismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Funciones de los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Extincin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIV. Candidaturas independientes, Jos Luis de la Peza . . . . . . . . . . . 1. Estado, partidos y sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Modelo terico y concrecin histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Problemas empricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Las candidaturas en los sistemas latinoamericanos . . . . . . . . 5. Valoracin y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXV. Democracia interna en los partidos polticos, Flavia Freidenberg 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Bases constitucionales, democracia interna y funcionamiento partidista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Y en la prctica cmo se eligen a los candidatos y a las autoridades? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Efectos de los mecanismos de seleccin de candidatos sobre el funcionamiento partidista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XXVI. Representacin poltica de las mujeres, Line Bareiro . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El sujeto transformador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El derecho constitucional y la representacin femenina . . . . 4. El derecho internacional de los derechos humanos . . . . . . . 5. La legislacin electoral y de partidos polticos . . . . . . . . . . . 6. Debates actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVII. Representacin de las minoras tnicas, Ral vila Ortiz . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El debate filosfico y terico sobre el multiculturalismo . . 3. Delimitacin conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tipologa de los derechos poltico-electorales de las minoras tnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Casos y evidencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Hallazgos y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVIII. La campaa electoral: publicidad/propaganda, periodo, prohibiciones, Martn Lauga y Juan I. Garca Rodrguez . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Campaa electoral: concepto, fuentes jurdicas e importancia de la regulacin de la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La regulacin jurdica de la campaa electoral en la actualidad: una visin comparada con base en cinco elementos concretos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXIX. El financiamiento electoral: subvenciones y gastos, Daniel Zovatto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Democratizacin, dinero y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Caractersticas formales y reales del financiamiento de la poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Los sistemas de financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Mecanismos e instituciones de control . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Rgimen de sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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XXX. El acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin, Carlos Navarro Fierro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Medios de comunicacin y elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Garantas de acceso gratuito a los medios de comunicacin 4. Regulaciones relativas al acceso o la contratacin y uso de tiempos o espacios comerciales durante los periodos electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXI. La fiscalizacin de los gastos de los partidos polticos, Alonso Lujambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Una propuesta de marco analtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Una reflexin comparativa sobre los dilemas de la accin fiscalizadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXII. Encuestas y sondeos durante el proceso electoral, Jorge Lazarte R. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las encuestas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Examen comparativo de las normas legales . . . . . . . . . . . . 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIII. La jornada electoral: orden pblico, garantas, prohibiciones, Jochen Fuchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Normas relativas a la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La duracin regular (del ncleo) de la jornada electoral . . 4. Cambios en la duracin regular de la jornada electoral . . 5. La fecha de la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Garantas y prohibiciones que facilitan la participacin de los votantes y garantizan la libertad de voto . . . . . . . . . . . 7. Prohibiciones durante la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . 8. Normas jurdicas relativas a las fuerzas armadas y pblicas 9. Normas relativas a la jornada electoral existentes slo en un pas o en pocos pases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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10. Orden pblico y otros mtodos y recursos para garantizar la integridad del sufragio durante la jornada electoral . . 873 11. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 875 XXXIV. Las mesas electorales, Susana Sottoli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La mesas electorales en la legislacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Valoracin general de la legislacin existente . . . . . . . . . . XXXV. Las boletas electorales, Ana Catarina Clemente . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tipos de boletas: posibilidad de diferenciacin, origen y problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Normas de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Normas de seguridad y control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Normas de transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVI. Recintos y urnas electorales, Alberto Ricardo Dalla Va y Florencia T. Soto Parera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Recinto electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Urna electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVII. La votacin y el voto de los analfabetos, Jorge Lazarte R. . . . 1. Introduccin y justificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El proceso de votacin y el mecanismo del ejercicio del voto 3. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La votacin de los analfabetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVIII. El voto electrnico, Fernando Tuesta Soldevilla . . . . . . . . . . 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sistemas de votacin electrnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El proceso de tecnificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Los costos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Experiencias del voto electrnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 878 878 881 896 900 900 901 906 911 913

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XXXIX. Los escrutinios: mecanismo y control, Beatriz Franco-Cuervo 975 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 975 2. Algunas precisiones sobre el concepto de escrutinio . . . . 976 3. Comparacin sistemtica del proceso escrutador en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 979 4. Comunicacin y publicacin de resultados . . . . . . . . . . . . 992 5. La clasificacin, valoracin y eficacia de los votos . . . . . . 997 6. Variables que se relacionan con la efectividad de las normas del escrutinio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1001 7. A modo de conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1016 XL. Delitos y faltas electorales, Francisco Fernndez Segado y J. Fernando Ojesto Martnez Porcayo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1020 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1020 2. Los delitos electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1025 3. Faltas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1049 XLI. La observacin (internacional y nacional) de las elecciones, Horacio Boneo, Manuel Carrillo y Ricardo Valverde . . . . . . . 1072 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1072 2. El concepto de observacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . 1073 3. La observacin electoral en Amrica Latina: experiencias y principales actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1075 4. Base normativa: disposiciones constitucionales y legales 1080 5. Base normativa: regulaciones de los organismos electorales de Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1088 6. Las organizaciones de la sociedad civil y la observacin de elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1090 7. Prcticas y enfoques usuales de la observacin electoral . . 1098 8. El impacto de la observacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . 1102 9. Observacin nacional e internacional: fuerzas y debilidades 1107 XLII. La publicacin de los resultados electorales y la proclamacin de los candidatos electos, Ricardo Valverde . . . . . . . . . . . . . . 1110 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1110 2. Definiciones y naturaleza jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1134 3. Organismos electorales encargados . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1137 4. Etapas del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138

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5. Medios de publicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138 6. Acreditacin de candidatos electos. Entrega de credenciales 1139 7. Conclusiones y tendencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139 XLIII. Incompatibilidades, Julia Leininger y Bernhard Thibaut . . . . . . 1141 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1141 2. Incompatibilidades para presidentes y vicepresidentes . . . . 1143 3. Incompatibilidades para mandatos legislativos . . . . . . . . . . . 1144 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1150 XLIV. El contencioso electoral, la calificacin electoral, Jess Orozco Henrquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1152 1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1152 2. Los sistemas contenciosos electorales contemporneos . . . . 1171 3. Garantas de los rganos encargados del contencioso electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1187 4. Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1209 5. Evaluacin y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1278 XLV. Estadstica electoral, Dieter Nohlen y Fernando Tuesta Soldevilla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1289 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1295 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1305 Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1359

PRLOGOLa salud de las democracias, cualesquiera que sean su tipo y grado, depende de un msero detalle tcnico: el procedimiento electoral. Todo lo dems es secundario [] Sin el apoyo de autntico sufragio las instituciones democrticas estn en el aire. Cuando, tres cuartos de siglo atrs, Jos Ortega y Gasset describa con estas palabras el nudo nodal de la relacin entre derecho electoral y democracia,1 tena sobre todo en mente la organizacin de la eleccin, o mejor dicho, el lado administrativo del proceso electoral. Ante la difundida prctica, por aquel entonces, de la manipulacin electoral en su pas de origen, Espaa,2 es comprensible que haya hecho depender la legitimidad de las instituciones pblicas de la garanta de elecciones libres y resultados electorales confiables, y que a estos ltimos los haya visto estrechamente vinculados con el arreglo tcnico de las elecciones. Una votacin digna de confianza reclamaba resultados electorales objetivamente correctos, autoridades electorales que garantizaran un desarrollo normal y ordenado del acto electoral, procedimientos que permitieran comprobar adecuadamente los resultados electorales efectivos, en pocas palabras, un derecho electoral democrtico. Sin embargo, la relacin entre derecho electoral y democracia es ms compleja; su vinculacin es de carcter doble o recproco. Por un lado, en la medida en que el derecho electoral cimienta la certeza de que la representacin poltica corresponde a la voluntad poltica del electorado expresada mediante el voto, este derecho se convierte en un instrumento tcnico-jurdico para garantizar la democracia. Por otro lado,democracia y representacin forman el sustrato a partir del cual han de examinarse las soluciones tcnicas que el derecho electoral proporciona. A la luz del principio democrtico han de efectuarse las crticas y han de hacerse las propuestas de mejora de los mecanismos electorales. A la luz del principio democrtico han de estudiarse los modos de organizar la administracin electoral,1 2

J. Ortega y Gasset (1958): La rebelin de las masas, segunda parte, cap. VII, Madrid. D. Nohlen (1970): Spanischer Parlamentarismus im 19. Jahrhundert, Meisenheim a.G. 19

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las formas de confeccin del censo, los sistemas de votacin y de escrutinio o, en fin, las diversas vas de control de los procesos electorales.3

El reconocimiento del principio democrtico es, entonces, una condicin necesaria para que el derecho electoral se organice democrticamente, y esto, a su vez, es un prerrequisito sine qua non de la garanta de la democracia. Considerando la ntima relacin entre democracia y derecho electoral, el reconocimiento creciente del principio de la democracia no pudo quedar sin consecuencias para el derecho electoral, no slo respecto al derecho subjetivo de elegir y ser elegido, sino tambin respecto a la organizacin del proceso electoral en su parte administrativa. En los hechos, el proceso de democratizacin del sufragio, es decir, su extensin paulatina a sectores cada vez ms grandes de la poblacin, que corresponde al surgimiento de la democracia moderna, fue acompaado por medidas legales que apuntan a impedir el fraude electoral y sanear las prcticas electorales.4 As se intent impedir y restringir, mediante previsiones y prescripciones administrativas y control social, todo aquello que cuestionara la credibilidad y legitimidad de las elecciones. Con este objetivo se cre, por ejemplo, la institucin de las autoridades electorales, cuya actuacin deba ser independiente del poder poltico y de las fuerzas partidarias involucradas en la contienda electoral. En este mismo sentido se perfeccionaron los procedimientos de inscripcin y control de los resultados electorales.5 Estas medidas partan del reconocimiento de que no habr posibilidad de elecciones libres en la prctica, si no se dispone de una administracin competente, de un poder judicial independiente del gobierno que inspire confianza absoluta de rectitud inflexible ante la coaccin o los intereses particulares, y de una opinin pblica enrgica capaz de reprimir todo intento de violencia y corrupcin.6 Mientras que en las democracias de los pases industrializados la administracin electoral lleg a perfeccionarse lentamente ya mucho antes de3 Palabras del doctor Manuel Aragn en representacin de las participaciones extranjeras, en Tendencias contemporneas del derecho electoral en el mundo. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral, Mxico, 1993, p. XXIV. 4 Vase a este respecto el estudio clsico de C. OLeary (1962): The Elimination of Corrupt Practices in British Elections, 1868-1911, Oxford. 5 Un primer intento de sistematizar las experiencias de las democracias tras la primera Guerra Mundial puede hallarse en K. Braunias (1932): Das parlamentarische Wahlrecht (El derecho electoral parlamentario), vol. 2, Berln/Leipzig, pp. 134 y ss. 6 W. J. M. Mackenzie (1962): Elecciones libres, Madrid, p. 109.

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la era informtica, en Amrica Latina, al menos en algunos pases, el establecimiento de instituciones, reglamentos y prcticas administrativas para garantizar el libre ejercicio del sufragio y la libre expresin de las preferencias polticas sigui siendo un problema pendiente.7 Por el contrario, incluso puede decirse que los efectos polticos del sufragio universal fueron socavados por prcticas de manipulacin electoral, y esto no slo en contextos autoritarios en los que por su misma naturaleza quedan excluidas unas elecciones democrticas. En otros pases de Amrica Latina con una considerablemente larga tradicin democrtica comparable a la de las democracias en los pases occidentales industrializados se gener, por el contrario, una tradicin electoral democrtica y fundada en el Estado de derecho que se volvi una parte de la cultura poltica y sobrevivi a las fases autoritarias. Incluso se puede decir que esta tradicin electoral facilit la superacin del autoritarismo, en tanto que los resultados de votaciones realizadas bajo regmenes militares se volcaron en contra de la dictadura, como por ejemplo en el referndum de 1980 en Uruguay y en el plebiscito de 1988 en Chile. En Costa Rica, Uruguay y Venezuela, dicha tradicin electoral se articul como un cuarto poder (poder electoral) a partir de las autoridades electorales supremas. Con la recuperacin de la democracia en Amrica Latina en la dcada de 1980, creci rpidamente la conciencia de la estrecha relacin entre democracia y derecho electoral. Adems, hoy se tiene ms presente que el derecho electoral no slo se define por el derecho individual de participar en la eleccin de rganos representativos, sino tambin por todo este conjunto de normas que regulan el proceso electoral: la institucionalizacin de los actores en este proceso; su independencia del gobierno; la elaboracin del censo electoral; las disposiciones que garantizan la libre competencia y la igualdad de oportunidades en la contienda electoral: la operacin material de la votacin que asegura la libertad y el secreto del voto; la fiabilidad del escrutinio; en suma, todas aquellas garantas administrativas y jurdicas destinadas a que las elecciones sean libres y honestas (free and fair). Finalmente, frente a las experiencias del pasado en las que el fraude elec7 El presente tratado abarca los pases siguientes: todos los estados de Amrica del Sur con excepcin de Guyana, Surinam y la (dependiente) Guyana francesa; todos los estados de Amrica Central (excepto Belice), Mxico y, entre los estados del Caribe, nicamente la Repblica Dominicana. Se estudian generalmente estos 18 pases. A veces se incluyen observaciones referidas a Cuba y Hait.

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toral fue a menudo el detonante de revueltas y reacciones violentas de los actores polticamente oprimidos, tambin creci la conciencia de que la influencia civilizadora de las elecciones, en contraposicin sobre todo a formas violentas de canalizar conflictos, radica en el establecimiento y mantenimiento de las normas de un derecho electoral democrtico. Expresin de esta creciente experiencia son las reformas que se operaron en las legislaciones electorales de distintos pases latinoamericanos. Igualmente importante parece el decidido esfuerzo de las autoridades electorales en distintos niveles de la organizacin electoral para resguardar y mantener los estndares democrticos durante el proceso. Varios factores contribuyeron a este desarrollo. Hay que citar sin duda en primer lugar el proceso de creciente valoracin de la democracia que se verifica en el mbito regional e internacional; a sto se agrega la mencionada experiencia latinoamericana con elecciones falseadas y sus efectos contraproducentes. Finalmente, las organizaciones internacionales se han esforzado por mejorar los estndares electorales en Amrica Latina. A la cabeza de este esfuerzo ha estado el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) con su Centro de Asesora y Promocin Electoral (Capel) mediante una gran variedad de actividades que no cabe aqu detallar. El IIDH y el Capel fueron apoyados por fundaciones internacionales que, a su vez, realizaron proyectos en distintos pases con el propsito de asesorar a las autoridades electorales y auxiliarlas materialmente. A esto se suman las acciones de International IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance), organismo intergubernamental con sede en Suecia que promueve el desarrollo de la democracia sostenible en todo el mundo y que, guiado por ese motivo, ha desarrollado mltiples actividades en Latinoamrica que incluyen desde la asesora especializada en reforma poltica y electoral a las autoridades polticas y electorales hasta procesos de capacitacin y produccin de material acadmico sobre la materia. Tambin deben destacarse las acciones puntuales de las Naciones Unidas, particularmente en Amrica Central, entre las cuales el operativo desplegado en ocasin de las elecciones nicaragenses de 1990 fue el ms visible e importante, y la hoy casi rutinaria observacin internacional de elecciones con la participacin de diferentes organizaciones internacionales. Aun cuando ocasionalmente se produzcan resultados electorales dudosos o de los que cabe dudar, no puede negarse, en general, el xito de los esfuerzos descritos. Es preciso tener en cuenta los lmites efectivos de tales intentos. Con frecuencia se olvida mencionar que en el contexto de un es-

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tado general verdaderamente desolador de la administracin pblica en Amrica Latina, as como de situaciones financieras muy ajustadas y de carencia de personal calificado, las autoridades electorales llevan a cabo una tarea extraordinaria cuando logran que unas elecciones se desarrollen de manera libre y honesta. Por lo dems, no es ni econmica ni socialmente viable que un pas destine ms de uno por ciento de su producto interno bruto a la organizacin de los procesos electorales. El Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina intent exponer por primera vez de manera sistemtica y comparada, el derecho electoral en sentido amplio en su primera edicin de 1998. La materia se dividi entonces en 30 temas, ordenados de acuerdo con el mismo desarrollo del proceso electoral. En esta segunda edicin, se han desglosado an ms las materias y ampliado los objetos de estudio de modo que el Tratado consta ahora de 45 entradas. La obra parte de las bases legales y los rganos electivos, pasa por el derecho electoral individual, los sistemas electorales, las condiciones de competencia poltica, las modalidades de votacin etc., y concluye con el contencioso electoral y la estadstica electoral. Se intercalaron asimismo algunas contribuciones de naturaleza ms general, referidas al concepto y al contexto del objeto de estudio de esta obra. En particular, se pone en evidencia que debido a las diversas conexiones del derecho electoral con otras ramas del derecho, con la sociologa y especialmente con la ciencia poltica, estamos de hecho frente a una disciplina cientfica especfica e independiente, aun cuando hasta ahora no se la haya practicado as ni en el derecho ni en otras disciplinas (vase la entrada Derecho electoral). La primera edicin ha contribuido a generar un conocimiento comparativo de la materia electoral en Amrica Latina, a fomentar y a fortalecer la rama de investigaciones y estudios del derecho electoral regional. Agotada la primera edicin, la segunda se plantea en los mismos trminos. En este sentido, se han conservado los rdenes sistemticos de aqulla, as como tambin varias contribuciones que fueron actualizadas. Esta nueva publicacin se nutre entonces de los aportes de la obra antecesora y de los avances efectuados en los ltimos aos en el mbito del conocimiento comparativo en la materia. Por otra parte, en la estructuracin de los captulos se ha procedido de manera ms diferenciada, profundizando en aspectos que por la misma evolucin del derecho electoral han requerido mayor atencin. Sera el caso, por ejemplo, de las minoras tnicas y de la fiscalizacin del financiamiento electoral. Adems, la temtica tratada se ha ampliado hacia mbitos que el desarrollo de la democracia en Amrica

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Latina ha vinculado progresivamente al derecho electoral, como en los captulos que se refieren a la tica, al fomento y al control de los procesos electorales, especialmente en relacin con el papel que desempean las organizaciones internacionales y la sociedad civil al respecto. La idea de un estudio comparativo sobre el derecho electoral en Amrica Latina surgi de conversaciones entre Sonia Picado Sotela, Daniel Zovatto y Dieter Nohlen a principio de la dcada de 1990. Fue concebido como el tercer componente de una triloga, conformada por el Diccionario electoral (IIDH/Capel), aparecido en 1989, y la Enciclopedia electoral latinoamericana y del Caribe, editada por Dieter Nohlen y publicada en 1993. La primera edicin del Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina fue realizada en el Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg. Los medios provinieron, por una parte, del Premio de Investigacin Max Planck, recibido en 1991 por Dieter Nohlen y Sonia Picado Sotela y que otorgan la Fundacin Alexander von Humboldt y la Sociedad Max Planck a investigaciones de reconocimiento internacional. Por otra parte, el IIDH/Capel, brind tambin su apoyo econmico a este proyecto. La segunda edicin cont con recursos financieros de Capel, dirigido por Joseph Thompson, de International IDEA y del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg. Para la elaboracin de esta edicin ha sido de especial importancia el apoyo personal amplio y mltiple de Daniel Zovatto, director regional de International IDEA para Amrica Latina, de Jos de Jess Orozco Henrquez, magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico y de Jos Woldenberg, presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral de Mxico entre 1996 y 2003. Jess Orozco, Jos Thompson y Jos Woldenberg se sumaron al grupo de editores de la obra. Como se desprende del ndice de autores, en las investigaciones participaron muchos colegas especialistas de distintos pases. Para la segunda edicin, destaca la mayor integracin de expertos con responsabilidades y experiencias propias en la administracin y jurisdiccin electorales. Una vez ms, el esfuerzo acadmico ha estado dirigido a elaborar un texto conceptualmente homogneo, de delimitacin precisa entre las entradas y de un orden interno de presentacin de las respectivas materias que, en contraste con una sencilla compilacin, justifica hablar de un tratado. Lograr este objetivo hizo necesario un intenso dilogo con los autores. Mientras que en el caso de la primera edicin se celebraron dos talleres de trabajo en Heidelberg (en la antigua residencia de Max Weber) y en San Jos de Costa Rica (en el

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respectivamente, esta vez la comunicacin slo fue por va electrnica. En trminos generales, los nuevos autores lograron adaptarse al modelo. En la parte administrativa del proyecto colaboraron, en San Jos, el licenciado Gonzalo Brenes Camacho y, sobre todo, la licenciada Ileana Aguilar Olivares, consultores de International IDEA; en Heidelberg, Silvia Montaa y, especialmente, Claudia Zilla M. A., mis asistentes de investigacin. Claudia me apoy en la composicin de la obra conforme a los criterios sealados, en la coordinacin de las contribuciones y en la revisin de la redaccin. Deseo expresar un gran agradecimiento a todas las personas, instituciones y fundaciones mencionadas por su enorme apoyo, sin el cual la obra aqu presente en su segunda edicin no habra sido posible. Asimismo, quiero agradecer a los muchos colegas y amigos que apoyaron de una u otra forma las investigaciones y la cooperacin investigadora internacional. Por ltimo, tengo una deuda de agradecimiento con el Fondo de Cultura Econmica por la inclusin de esta obra en su seccin Poltica y Derecho, as como con el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico por el apoyo en la impresin. En el sentido de las consideraciones anteriormente formuladas sobre la importancia del derecho electoral para la democracia, as como de la democracia para el derecho electoral y el desarrollo reciente de esta materia en Amrica Latina, el presente Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina se entiende, al igual que la Enciclopedia electoral latinoamericana y del Caribe as como Elections in the Americas (publicado por Oxford University Press en 2005), obras realizadas tambin en Heidelberg, como una contribucin cientfica al desarrollo de la democracia en Amrica Latina. En este sentido, se dedica esta obra a la consolidacin de la democracia en la regin.DIETER NOHLEN Heidelberg, junio de 2005

IIDH)

I. DERECHO ELECTORALDIETER NOHLEN, DANIEL SABSAY

1. INTRODUCCIN El trmino derecho electoral no ha sido elegido por azar como ttulo de la presente obra. De acuerdo con las consideraciones de los propios investigadores participantes en el proyecto, resulta el ms adecuado para determinar el objeto de estudio de este tratado: el conjunto de normas que regulan la eleccin de los rganos representativos en Amrica Latina. En este sentido, el derecho electoral podra percibirse como sinnimo de legislacin electoral. Sin embargo, el trmino no se refiere slo a lo codificado en las constituciones, las leyes electorales y los reglamentos en lo referente a los rganos de representacin y al sufragio, ni a la organizacin, la administracin y la ejecucin de los procesos electorales. Por una parte, el derecho electoral incluye un conjunto de conocimientos mucho ms amplio y abarca principios polticos, parmetros comparativos, antecedentes histricos y sociolgicos, as como experiencias del pasado que permiten vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la representacin poltica, los partidos, la democracia, el parlamento, el presidencialismo y el parlamentarismo, etc. Por otra parte, el derecho electoral significa tambin ciencia, teora o saber, e incluye, adems, un saber crtico sobre las normas. De este modo, el derecho electoral constituye toda una disciplina con caractersticas propias.

2. EL

CONCEPTO DE DERECHO ELECTORAL

En la literatura cientfica y en el habla cotidiana conviven dos conceptos de derecho electoral, uno restringido y otro amplio. El concepto restringido hace referencia a un derecho subjetivo del individuo de elegir y ser elegido y, de hecho es idntico al de sufragio (voting rights). El concepto amplio alude al derecho que regula la eleccin de rganos representativos.27

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Esta distincin entre dos conceptos no es nueva y se halla, por ejemplo, en la obra clsica de Karl Braunias Das parlamentarische Wahlrecht (Derecho electoral parlamentario), editada en 1932. Sin embargo, sin hacer mayores consideraciones sobre los dos usos del concepto que l mismo distingue, Braunias utiliza el trmino derecho electoral de manera amplia slo en el ttulo de su obra. En su anlisis, la expresin se limita al concepto en el sentido restringido, incluso cuando Braunias expone diferentes teoras del derecho electoral. Esta manera de aplicar el trmino parece sintomtica en todos los trabajos de derecho poltico o pblico dedicados al estudio de la materia en sus dos acepciones, amplia y restringida, y se une a la tendencia a renunciar al concepto derecho electoral en el sentido amplio para titular trabajos dedicados a la institucionalizacin y organizacin de las elecciones dentro del mbito de la ciencia poltica, como lo demuestran los tambin clsicos estudios de W. J. M. Mackenzie (Elecciones libres) y de Dolf Sternberger y Bernhard Vogel (Die Wahl der Parlamente/La eleccin de los parlamentos). El empleo del trmino derecho electoral en el sentido restringido, i.e. como derecho subjetivo, como sinnimo de sufragio, refleja varios estados de cosas: Primero, parece expresar una opcin por lo especfico en contraposicin a lo difuso. Es cierto que, entendido en el sentido restringido como derecho de sufragio, el significado del concepto es ms especfico. Adems, su empleo en esta acepcin est estandarizado. En el caso del concepto en sentido amplio, no hay un acuerdo bsico en cuanto a sus connotaciones y su uso no se atiene a pautas comunes, lo que abre la puerta a ambigedades. Sin embargo, la amplitud connotativa no excluye necesariamente la precisin denotativa. El concepto de derecho electoral en un sentido amplio sigue teniendo un referente preciso: el derecho que regula la eleccin de los rganos representativos en una democracia. La falta de un uso estandarizado es real, pero tampoco debe olvidarse que parece preferible un concepto ms ambiguo y hasta ahora poco usado, pero relevante, a uno unvoco, ms utilizado, pero menos relevante. A las consecuencias de estas reflexiones retornaremos ms adelante. Segundo, refleja una valoracin basada en el criterio de la importancia. En el contexto del desarrollo de la democracia moderna, y desde el punto de vista poltico y tambin cientfico, pareca mucho ms importante el tema de la universalizacin del sufragio que el de los dems aspectos organizativos y administrativos de las elecciones, pese al significado que

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podran tener para la inclusin real en la poltica de los nuevos estratos con derecho a voto. Esta asignacin de mayor importancia al derecho electoral individual, al derecho de participacin poltica, frente al derecho electoral como el conjunto de normas que regulan la expresin del voto y de la soberana popular, en realidad (slo) tena fundamento all donde el Estado como aparato burocrtico-racional haba precedido a la universalizacin del sufragio o donde ambas evoluciones se producan simultneamente. No tanto as en Iberoamrica y otras partes del mundo, donde la democratizacin del sufragio y la celebracin continua de elecciones no necesariamente marcaba un progreso democrtico, puesto que, a falta de un aparato administrativo y jurisdiccional independiente, no garantizaba la erradicacin de prcticas electorales fraudulentas. En tales circunstancias, el concepto de derecho electoral en el sentido restringido es claramente insuficiente, pues ignora precisamente aquellos aspectos organizativos y administrativos indispensables para que unas elecciones con sufragio universal sean realmente democrticas, es decir, libres y honestas. Tercero, la renuncia o casi renuncia al concepto genrico de derecho electoral parece revelar una inseguridad sobre su autonoma y su lugar en el campo del saber, especialmente como rama del derecho, por un lado, y sobre su contenido y pertinencia a diferentes disciplinas, por el otro. Es obvio que el objeto del derecho electoral como lo hemos indicado arriba, con sus dimensiones jurdicas, terico-normativas, comparativas, sociolgicas e histricas, requiere un tratamiento multidisciplinario. La necesidad de convocar a diferentes disciplinas a participar en el estudio del objeto parece cuestionar una denominacin que se podra interpretar como adjudicacin del campo a la rama jurdica. Nos estamos refiriendo, sobre todo, a la ciencia poltica que por su multidisciplinariedad interna y su vocacin interdisciplinaria parece estar en igualidad de condiciones para encarar el estudio de la materia. Y no es casual que el coordinador original de esta obra sea politlogo y que, por lo dems, haya dirigido varias tesis de doctorado sobre temas de organizacin electoral en Amrica Latina (Jaramillo, 1994; Franco, 1995; Len-Roesch, 1997). Por otra parte, en el campo exclusivo del derecho, no se ha logrado identificar el lugar que ocupa o debera ocupar la materia electoral en el universo jurdico. Tradicionalmente el derecho electoral ha sido considerado como un captulo de alguna otra rama del derecho constitucional o del derecho administrativo, incluso se le ha ubicado a caballo entre estas dos reas jurdicas. En realidad, se ha incluido dentro del campo de otras ra-

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mas del derecho pblico por asociacin, debido a las materias con las que se relaciona la cuestin electoral, con lo que el derecho electoral constituye as un captulo de importancia variable.

3. EL

DERECHO ELECTORAL COMO RAMA AUTNOMA DE DERECHO

A nuestro entender, el derecho electoral como conjunto de normas y principios que regulan el proceso electoral, compone un sistema jurdico particular. Por supuesto que no desconocemos la necesaria unidad que posee el derecho como disciplina humana. Al respecto, compartimos la visin de Hans Kelsen, quien entiende que el derecho es uno solo en razn de su creador y de su destinario comn y final, de sus finalidades y de su marcha ascendente, progresiva y trascendente en cualquier hecho de la vida social (Kelsen, 1934: 108). Sin embargo, por distintos motivos el derecho ha sido dividido en diferentes ramas. Las divisiones surgen como una necesidad propia de su mejor estudio, interpretacin y aplicacin. Son tambin una consecuencia de caractersticas propias que exhiben, dentro del gnero, las diferentes ramas del derecho susceptibles de ser individualizadas. Es interesante observar que fue un jurista latinoamericano quien afirm de manera absoluta la autonoma del derecho electoral como orden jurdico especial, con reglas y principios tcnicos propios. Se trata del cubano Rafael Santos Jimnez, quien en su excelente obra Tratado de derecho electoral, publicada en el ao 1946, despues de revisar la literatura europea al respecto, deplora que hasta ahora no se haya considerado la autonoma del derecho electoral, que siempre se ha relegado a un plano inferior. Sus argumentos en contra, sin embargo, se apoyan slo por un lado en el concepto de derecho electoral, como l lo define: Un conjunto de principios y reglas [] que no slo est integrado por normas de conducta sino tambin por fundamentos filosficos. Por el otro lado, su afirmacin de la autonoma del derecho electoral se fundamenta en la importancia que este status podra tener para el desarrollo de la democracia en el mundo. Como ex vicepresidente de la Cmara de Representantes de su pas, vinculado a la prctica poltica, Santos Jimnez hace votos para queel derecho electoral ocupe el lugar que le corresponde para que su pleno desenvolvimiento ejerza la influencia beneficiosa consiguiente en las instituciones electorales polticas del mundo. La autonoma del derecho electoral resulta,

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realmente, factor poderoso y universal de progreso poltico y de bienestar colectivo, ya que al examinarse las instituciones electorales detenidamente, con rigor cientfico, se palpan sus deficiencias, se anotan los errores, se ponen de manifiesto las arbitrariedades, resaltan las injusticias y, al sealarse los remedios aplicables y considerarse sus resultados positivos en otros pases, se siembra en la conciencia de los pueblos el impulso necesario para adelantar por el camino del xito (Santos Jimnez, 1946: 15-16).

En lo atinente a la autonoma del derecho electoral, parece de gran utilidad prctica la argumentacin de que se vale Flavio Galvn Rivera para fundamentar la autonoma de nuestra rama del derecho. Para este autorel derecho electoral es autnomo, porque existe legislacin especializada criterio legislativo; porque se han instituido tribunales electorales especializados criterio jurisdiccional; porque, aun cuando escasa todava, existe literatura jurdica especializada en la materia criterio cientfico, y porque en las instituciones educativas donde se imparte la profesin jurdica, existen asignaturas especializadas sobre el tema. Finalmente, porque el derecho electoral ha estructurado su propio lenguaje cientfico; el significado de las voces usadas no puede buscarse con xito en los diccionarios de consulta ordinaria, sino nicamente en los especializados en esta rama del conocimiento (Galvn Rivera, 1993: 678-679).

Como se puede ver, nuestra postura no se funda en el deseo de crear artificialmente un campo autnomo del mundo jurdico. Se trata de aprehender, por medio de criterios lgicos, adecuados al campo del comportamiento humano que se pretende regular, las reglas jurdicas que de l nacen. Nuestra disciplina tiene sustantividad propia; es independiente porque se funda en principios, mtodos y tiene un objeto que le es propio. Los fenmenos de derecho pblico que incluye requieren de definiciones particulares que slo pueden darse mediante reglas que le sean propias. Ellas hacen al procedimiento, al sistema de garantas, a la autoridad de aplicacin, entre muchos otros elementos que poseen una especificidad particular.

4. FUENTES, OBJETO Y CLASIFICACIN DE LAS NORMAS DEL DERECHO ELECTORAL Preocupado por las fuentes del derecho electoral, Rafael Santos Jimnez precisa que dentro de su contenido tenemos disposiciones constituciona-

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les y legales, instrucciones y reglamentos, jurisprudencia gubernativa y contenciosa, usos y costumbres de trascendencia jurdica; pero tenemos tambin fines y causas; inducciones y deducciones; anlisis y crticas; comparaciones, comprobaciones y sntesis (Santos Jimnez, 1946: 16). Si las fuentes son medios a travs de los cuales surge o se expresa el derecho, nos permitimos agregar a las que este tratadista enumera, el derecho internacional. Hoy, en materia electoral, no se puede subestimar el alto nmero de convenciones internacionales que se ocupan de los derechos humanos y, entre ellos, de los polticos. Al respecto, establecen un gran nmero de contenidos relativos al sufragio y su utilizacin como elemento insustituible para la designacin de los gobernantes en el marco de un sistema democrtico de gobierno. La Convencin Americana sobre Derechos Humanos ms conocida como Pacto de San Jos de Costa Rica constituye el instrumento internacional ms importante para Amrica Latina en la materia, por la profundidad de tratamiento y porque vincula a la mayora de pases de la regin. Tampoco se deben olvidar las reglas en materia de observacin internacional de elecciones que desde las organizaciones internacionales OEA y ONU producen un importante cambio en el principio de no intervencin en los asuntos interiores de los estados. En tal sentido podemos citar opiniones y resoluciones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, rgano creado por la citada convencin y que constituye una autoridad supranacional para los pases signatarios de la misma. El objeto de nuestra disciplina versa sobre la materia electoral, en todo lo atinente al derecho. De conformidad con la Constitucin Poltica mexicana, se trata de la regulacin jurdica de la organizacin y realizacin de las elecciones, consideradas como funcin estatal (arts. 1-7). Por otra parte, cabe destacar la gran proximidad que tienen los temas que trata el derecho electoral con los temas de la democracia; de hecho, los asuntos que abarca el objeto del primero pertenecen necesariamente al sistema democrtico en su conjunto; es ms, del grado de observancia de la temtica electoral depender gran parte del vigor del sistema democrtico como un todo. Agruparemos los temas del derecho electoral de la siguiente manera: Caractersticas de las elecciones y de los procesos electorales. Principios y garantas. Delitos e infracciones. Sistemas electorales. Campaas electorales.

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Partidos polticos. Financiamiento de elecciones y de partidos. Formas de democracia semidirecta. Normas de procedimiento electoral. Exigencias en control y fiscalizacin de actos electorales. Autoridad electoral. Normas en materia de observacin de procesos electorales. Captulo correspondiente del derecho internacional de los derechos humanos.

Manuel Aragn considera que, por una parte, el derecho electoral es un instrumento de garanta de la democracia, esto es, una tcnica jurdica mediante la cual se pretende asegurar la certeza en el otorgamiento de la representacin popular. Es precisamente a la luz del principio democrtico que se deben estudiar los modos de organizar la administracin electoral, las formas de confeccin del censo, los sistemas de votacin y escrutinio o, en fin, las diversas vas de control de los procesos electorales. Y retomando el vnculo entre derecho electoral y democracia, el catedrtico espaol estima que es por ello que el derecho subjetivo a elegir est ntimamente relacionado con los dems derechos; con el de igualdad en primer lugar, con los de libertad de expresin y asociacin en segundo lugar, con los de libertad y, en fin, con el resto de los derechos del hombre que, por serlo, es precisamente un ciudadano, esto es, un hombre libre que participa en el gobierno de su comunidad (Aragn Reyes, 1993: XXIV). Nos parece importante destacar la conclusin a que arriba Manuel Aragn cuando considera que el derecho electoral no es slo una tcnica jurdica al servicio de la democracia, un instrumento, pues, de garanta; tambin desempea, y se es su otro carcter, una funcin legitimadora, ya que la democracia se afianza precisamente gracias al correcto funcionamiento de los procesos electorales. Pero, para llevar a cabo esa doble funcin, el derecho electoral debe estar integrado por reglas que sean un vehculo eficaz para asegurar la plena vigencia de los derechos polticos y para el logro de instituciones que hagan transparente el proceso de acceso a los cargos de gobierno, posibilitando as que el Estado de derecho se consolide. Tambin resulta relevante tener en cuenta que el derecho electoral considera dos campos bien determinados entre sus contenidos fundamentales. Como seala Fernando Flores Garca, hay una

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subdivisin entre derecho electoral material, sustantivo o primario, y derecho electoral instrumental, adjetivo, procesal o secundario, a pesar de que no haya entre ese binomio una separacin legislativa ms o menos marcada, tal como opera en otras reas jurdicas, a semejanza de como ocurre, por ejemplo, en las materias civil, penal o administrativa, sino que la mayor parte, por no hablar de la totalidad de los ya numerosos catlogos legales electorales [] han contenido una composicin mixta, un entrecruce de normas sustantivas y adjetivas, cuando no con el agregado de preceptos orgnicos, creando y ordenando cuerpos administrativos; y, ltimamente, de rganos jurisdiccionales (desde el punto de vista material, aunque no formalmente judiciales) electorales (Flores Garca, 1993: 640-641).

En definitiva, el derecho electoral est integrado por dos cuerpos normativos: el primero aborda el campo material o sustantivo, mientras que el segundo se ocupa de lo estrictamente procedimental. Por ltimo, se debe tener tambin en cuenta la funcin cvica que cumple el derecho electoral, en la medida en que se constituye en una valiosa herramienta de educacin ciudadana. El conocimiento de los diferentes captulos que lo integran trae aparejada la observacin de muchos de los momentos cruciales de la vida poltica dentro de un marco pluralista. Pensamos que esta caracterstica debe ser tenida en cuenta al momento de determinar los fines y fundamentos del derecho electoral.

5. RELACIONES

CON LAS OTRAS RAMAS DEL DERECHO

El derecho electoral forma parte del derecho pblico de un Estado. Esto es as porque sus normas regulan bsicamente relaciones que se establecen entre los particulares y el Estado. Se trata de determinar, grosso modo, la forma en que los primeros pueden erigirse en titulares de los dos poderes estatales o de asegurar su participacin por medio del sufragio respecto de decisiones que hacen al gobierno de la comunidad. Asimismo, un captulo del derecho electoral, aquel que se centra en los aspectos de procedimiento, se ocupa de organizar la autoridad de aplicacin. Este captulo no trata exclusivamente del rgano en s mismo, sino que tambin debe arreglar las relaciones que vinculan a ste con otros entes o autoridades. Es decir, estamos frente a reglas que regulan relaciones entre distintos rganos. Como se aprecia en los dos casos descritos, nos encontramos frente a situaciones tpicas

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del derecho pblico. Son fenmenos que interesan al orden pblico de un pas en razn de comprometer el inters general de la comunidad. Por lo tanto, en el esquema de relaciones entre el derecho electoral y las restantes ramas tiene preponderancia la presencia de aquellas que integran el campo de derecho pblico. Nos parece importante tener en cuenta que el presente anlisis se efecta en funcin de la consideracin de lo electoral como materia que involucra conocimientos pluridisciplinarios y que, por lo tanto, necesita valerse de contenidos provenientes de otras disciplinas para cumplir de manera cabal con sus objetivos. Comenzaremos con el vnculo entre derecho electoral y derecho constitucional, en razn del lugar preponderante que, como marco de todo el sistema jurdico, tiene este ltimo. Precisamente, en la constitucin se determinan las bases de las instituciones que luego son desarrolladas en los cuerpos normativos que integran el derecho electoral. Una premisa fundamental consiste en la necesidad de concordancia entre el derecho constitucional y el derecho electoral. Es decir, el derecho electoral no tiene que contradecir el texto constitucional en el desarrollo de sus contenidos. Las relaciones varan segn el criterio del Constituyente en esta materia. Ello, en razn de que existen dos modalidades en cuanto a la extensin que deben tener los contenidos electorales en la constitucin. Uno de los criterios es aquel que entiende que la materia electoral debe ser tratada lo ms brevemente posible, limitarse a ciertos aspectos fundamentales en materia de sufragio y alguna indicacin sobre modos de eleccin de autoridades. El otro criterio considera que la cuestin debe ser tratada con mayor detalle, llegando a incluir las caractersticas de la autoridad de aplicacin y la frmula de reparto en lo que hace al sistema electoral. Va de suyo que en los pases cuyas constituciones se han inclinado por la primera de las modalidades, la relacin entre el derecho electoral y el constitucional ser mucho menor que en el segundo caso. En cuanto a la relacin con las restantes ramas, se tratar siempre de un nexo que le servir al derecho electoral como instrumento para regular aquellas cuestiones que por su semejanza deban ser reguladas por normas propias de la otra rama considerada, con arreglo a las particularidades que presente. Por ejemplo, en materia de derecho administrativo sus principios sern aplicables en cuanto la naturaleza especfica del servicio electoral no requiera principios propios. Con el derecho penal, el vnculo surge de la necesidad que tiene el derecho electoral de tipificar aquellos hechos que configuran delitos o contravenciones de tipo electoral. En este tipo sern apli-

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cables de todas maneras los principios generales que se derivan del derecho penal de cada pas. Asimismo, nada obsta para que estos delitos integren un captulo especial del Cdigo penal correspondiente. Lo mismo ocurre con el derecho procesal, que aporta una cantidad de institutos aptos para llevar a cabo los procedimientos que tienen lugar en el mbito electoral. Pinsese al respecto en toda la actividad de tipo jurisdiccional que desarrolla el tribunal o autoridad de aplicacin. Pues bien, estos actos deben estar enmarcados por reglas de tipo procedimental que se compadezcan con el derecho procesal nacional. 6. RELACIONESCON LAS CIENCIAS SOCIALES

En varias oportunidades hicimos referencia explcita o implcitamente al carcter multidisciplinario de la materia electoral y, por consiguiente, de la disciplina de derecho electoral con sustantividad propia. Se podra sostener, especialmente desde la jurisprudencia, que otras ramas del saber podran aportar conocimientos para iluminar aspectos especficos en una materia sustancialmente de derecho. Sin embargo, no cabe duda de que el derecho y las ciencias sociales, incluida la historia, aportan su parte individual genuina y confluyente a la disciplina. Es verdad que la ciencia poltica en Amrica Latina, hasta ahora, no se ha dedicado al tema, pero es igualmente cierto que el estado de la investigacin sobre materia electoral es en general insatisfactorio. Los trabajos de derecho disponibles se restringen solamente a algunos estudios de caso, muy atados a las respectivas legislaciones nacionales estudiadas y limitadas a aspectos particulares del derecho electoral. Esta situacin refleja en cierta medida la aversin, o mejor dicho, la renuncia de la jurisprudencia a la comparacin jurdica (Rechtsvergleich). Por otra parte, el mtodo comparativo es frecuentemente percibido por parte de la propia jurisprudencia como mtodo de las ciencias sociales. De hecho, la ciencia poltica, por ejemplo, que no se define por un slo mtodo, reconoce en el comparativo el mtodo propiamente suyo (Nohlen, 2006: 873-882), por supuesto sin exclusivismo, sabiendo bien que otras disciplinas lo emplean tambin. Y de hecho, por su frecuente y hbil empleo del mtodo comparativo, la ciencia poltica es un socio ideal del derecho para el estudio de la materia electoral. Esta asociacin se justifica asimismo por varias otras circunstancias. As, es bien sabido que los principios y preceptos que rigen el proceso elec-

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toral son cambiantes en su propio desarrollo y como resultado de experiencias histricas. El concepto de sufragio universal, por ejemplo, ha sido de contenido cambiante, y no se sabe si su definicin actual, que abarca ambos gneros y a los mayores de 18 aos, incluidos los analfabetos, significa el punto final de un largo proceso histrico. Hay conceptos que pese a presentar tambin una evolucin hacia contenidos ms igualitarios, no exhiben parmetros tan fciles de medir como en el caso del sufragio y tampoco existen barreras para involuciones. Un buen ejemplo es el propio concepto de igualdad (Heller, 1934: 276-277), cuya importancia ha crecido mucho por su aplicacin no slo en el mbito del sufragio, sino tambin en el de la competencia poltica, del acceso a los medios de comunicacin, de la financiacin de las campaas electorales, etctera. Ahora bien, estas cuestiones forman parte del canon privilegiado de problemas a los cuales se dedica la ciencia poltica, no slo para analizar la realidad, sino tambin para enjuiciarla comparativamente y elaborar propuestas de reforma. Por su orientacin sistemtica, la ciencia poltica es capaz de considerar tambin el contexto, es decir, el sistema poltico en el cual tienen que operar los instrumentos tcnicos y evaluar las consecuencias que estos conllevan, ya sea respecto al funcionamiento y la eficacia del sistema poltico o a intereses particulares, como, por ejemplo, aquellos de los partidos polticos (o de uno de ellos). No es casual que el mbito de los sistemas electorales, parte integral del derecho electoral, se haya desarrollado como campo privilegiado de la ciencia poltica (Nohlen, 2004). Por otra parte, los conceptos en su funcin de principio para regir y evaluar la prctica electoral cambian de significado y valor segn las condiciones histrico-contingentes. Lo mismo ocurre con los elementos tcnicos e instrumentales. Es precisamente en el campo de la organizacin electoral, en el mbito administrativo de las elecciones, donde el factor sociolgico interviene con fuerza. Vale recordar las consideraciones de W. J. M. Mackenzie, que subrayan las dificultades para institucionalizar las elecciones democrticas cuando los ambientes son muy distintos de los previstos por la doctrina de las elecciones libres. El sistema (de elecciones libres) tiene una lgica propia, independiente de la historia, pero su aplicacin prctica es histrica y lleva la impronta que marcan la idiosincracia y las condiciones de vida de las diversas naciones occidentales. Su futuro depende, pues, de la posibilidad de adaptacin a pases para los que la historia occidental significa muy poco (Mackenzie, 1962: 17).

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En el Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, se estudia precisamente el derecho electoral en sus mltiples materializaciones, en sus configuraciones especficas, resultantes de la historia de las naciones en este hemisferio, y de manera comparativa, que ms all de los rasgos distintivos de cada caso contribuye a la conformacin de un cuerpo normativo y de prcticas electorales comunes al rea.

7. CONSIDERACIONES

FINALES

En el momento actual, los pases latinoamericanos transitan por una etapa de fortalecimiento de sus instituciones democrticas. Transcurrida ms de una dcada y media desde la reinstauracin del constitucionalismo democrtico en casi todos los pases de Amrica Latina, las cuestiones vinculadas con la designacin de los gobernantes siguen asumiendo una trascendencia particular. As, cuestiones relacionadas con los sistemas electorales ms adecuados, con la estructura encargada del control de los actos electorales y de los litigios a que ellos pueden dar lugar, as como tambin con la problemtica en torno al financiamiento de los partidos y de campaas, constituyen, entre muchas otras, cuestiones de singular importancia en la agenda de las nuevas democracias. Es cierto que la consolidacin de la democracia en Amrica Latina depende de varios factores: variables socioeconmicas, desarrollo de una cultura democrtica, estructuras de poder institucional, etc. Una fuente de consolidacin de la democracia, sin embargo, es el derecho electoral, su desarrollo hacia un derecho electoral democrtico y el mantenimiento del progreso que se ha alcanzado. Tiene razn Manuel Aragn cuando enfatiza la estrecha relacin entre derecho electoral y democracia, y cuando establece, como su finalidad, la pervivencia y consolidacin de la democracia como criterio que inspira las soluciones tcnicas del derecho electoral. Teniendo en cuenta el momento actual de Amrica Latina, as como la necesidad de promover la idea democrtica en la regin, el catedrtico espaol va ms lejos al conectar abierta y unvocamente, en un plano normativo, el derecho electoral con el principio democrtico, afirmado en un foro de expertos en derecho electoral: Slo merece el nombre de derecho electoral aquel que, basndose en el sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, garantiza la libre competencia y la igualdad de oportunidades en la contienda electoral, as como la fiabilidad de los resultados producidos en las votaciones (Aragn Reyes, 1993: XXV).

II. ELECCIONES Y CONTEXTO POLTICOMICHAEL KRENNERICH, CLAUDIA ZILLA

LAS ELECCIONES representan uno de los fenmenos polticos de ms amplia difusin en los estados modernos de todo el mundo. Sin embargo, ninguna eleccin es igual a otra. Enmarcadas en contextos sociales y polticos heterogneos, tanto en el sentido estructural como en el coyuntural, las elecciones varan en alto grado respecto a su competitividad y las funciones polticas que cumplen. En una democracia, el carcter competitivo de las elecciones constituye una conditio sine qua non. En este artculo presentamos una introduccin al tema de las elecciones ante el transfondo de la evolucin general de la democracia en Amrica Latina. En contraste con Amrica del Norte o Europa Occidental, Amrica Latina representa una regin que desde su independencia no ha conseguido instaurar un orden democrtico estable. En el siglo XIX, las dictaduras caudillistas constituyeron ms la regla que la excepcin. A pesar de que la mayora de las constituciones de las repblicas latinoamericanas establecieron muy tempranamente sistemas presidenciales (con parlamentos unicamerales o bicamerales), en los que la forma de llegar al poder habra de decidirse en teora por medio de elecciones, la cuestin del poder se defina de hecho por las armas. No eran raras las luchas sangrientas entre caudillos pertenecientes a diferentes facciones de la oligarqua. Los incontables cambios en el poder (como un ejemplo extremo se podra mencionar a Per) eran indicio de la gran inestabilidad poltica dominante. Las elecciones, en este contexto, muchas veces slo tenan la funcin de confirmar ex post las relaciones fcticas de poder. Fue hasta finales del siglo XIX cuando en algunos estados latinoamericanos empezaron a establecerse competencias electorales entre partidos polticos oligrquicos. No obstante, esta competencia slo adquiri cierta importancia sociopoltica cuando se ampli el sufragio y se restringi el fraude electoral, antes considerablemente extendido. En el siglo XX, Amrica Latina se vio ante la alternativa dictadura o democracia. Los estados del Cono Sur, Argentina, Chile y Uruguay, fueron los precursores del establecimiento de formas democrticas de gobierno en el39

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subcontinente. Otros estados siguieron su ejemplo, pero la democracia slo logr perdurar durante dcadas en Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela (a partir de 1958). En Argentina y Brasil, as como en los pases andinos, Bolivia, Ecuador y Per, se alternaba entre formas autoritarias y democrticas de gobierno. En Amrica Central, en el Caribe hispanohablante y en Paraguay, la democracia ni siquiera lleg a instaurarse. El grado ms bajo de democracia se alcanz entre los aos 1960-1970. Entonces, a las dictaduras de la regin central se sumaron los regmenes militares en casi todos los estados sudamericanos (Brasil 1964; Argentina 1966, 1976; Per 1968; Ecuador 1972; Chile y Uruguay, ambos 1973), de manera que nicamente Costa Rica, Venezuela y Colombia este ltimo pas con un pluralismo limitado siguieron contando con formas de gobierno democrticas. Mientras algunos regmenes autoritarios heterognos entre ellos, por cierto eliminaron las elecciones (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Uruguay) en las dcadas mencionadas, otros regmenes del mismo cuo llevaron a cabo procesos electorales con relativa regularidad, como El Salvador, Guatemala, Honduras (por pocas), Nicaragua, Paraguay, la Repblica Dominicana y Mxico, con su forma especfica de autoritarismo. En Brasil y Hait se elega el parlamento. Llama la atencin que bajo las dictaduras se realizaran elecciones precisamente en aquellos pases que carecan de experiencias democrticas (excepto a Brasil). Las elecciones bajo los regmenes autoritarios se caracterizan como semicompetitivas y, a veces, incluso como no competitivas. La posibilidad de escoger (entre distintas opciones) y la libertad de eleccin estaban limitadas en todos los casos y, en ocasiones, incluso abolidas por completo. Con frecuencia se cometan fraudes electorales descarados. Sin duda alguna, las elecciones carecan de una importancia poltica mayor y estaban desprovistas de cualquier funcin democrtica. Sin embargo, no dejaban de tener cierta relevancia o de cumplir con alguna funcin. Desde la perspectiva de los gobernantes autoritarios, las elecciones servan a la estabilizacin de los regmenes autoritarios en distintos aspectos. Hacia afuera, buscaban aumentar su legitimacin. ste fue el caso, ante todo, de las llamadas democracias de fachada (Solrzano, 1986) centroamericanas de las dcadas de 1960 y 1970, dependientes en gran medida del apoyo estadunidense, dada su ubicacin geogrfica en el llamado patio trasero de Estados Unidos y su falta de consenso y legitimacin internos.11 No obstante, ni siquiera en los casos centroamericanos hay que sobrestimar el efecto legitimador hacia afuera. La poltica estadunidense hacia Amrica Central despus de la segun-

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Respecto a la poltica interna, las elecciones contribuan en alguna medida al equilibrio de intereses y la regulacin de conflictos dentro del llamado bloque en el poder. Aparte de eso, junto con las prcticas de dominacin represivas, de cooptacin y clientelares, las elecciones servan como mecanismo de control de la poblacin en general y de la oposicin en particular. Aqu hay que tener en cuenta las diferencias entre los pases: mientras que en Mxico, por ejemplo, las elecciones representaron un instrumento esencial para asegurar la posicin hegemnica del Partido Revolucionario Institucional (PRI), para algunos dictadores, como Stroessner en Paraguay o Somoza en Nicaragua, no eran ms que un requisito ms bien incmodo. A partir de 1970 se pusieron cada vez ms en duda las estructuras autoritarias y represivas en la regin. En un plazo de 10 aos, una ola democratizadora se extendi por casi toda Amrica Latina.2 Las elecciones constituyeron la llave del cambio de rgimen (Cerdas, Rial y Zovatto, 1992: 663) y contribuyeron ampliamente a la desintegracin de los regmenes autoritarios o al establecimiento de instituciones y procedimientos democrticos o a ambas cosas (Fernndez, 1988; Barrios, 1995). El valor instrumental y estratgico de las elecciones en este contexto fue reconocido incluso por aquellos grupos polticos que anteriormente las haban desprestigiado como mecanismo de participacin poltica meramente formal. Es notorio que las elecciones representaron un postulado clave de la oposicin frente a los regmenes autoritarios al principio de la transicin. La reivindicacin de las elecciones libres fue articulada, en algunos pases, por un amplio movimiento social (por ejemplo en Brasil y Chile). Por el contrario, fueron pocos los intentos en la regin de derrocar a los regmenes autoritarios por medios violentos. stos se restringieron a los disturbios revolucionarios en Amrica Central y a las intervenciones militares de Estados Unidos en Nicaragua (en el marco de la guerra de los contra), en Panam (invasin de 1989) o en Hait (1994).da Guerra Mundial estuvo motivada sobre todo por el anticomunismo. Por lo tanto, fueron las orientaciones proestadunidenses y anticomunistas de los respectivos gobiernos las que formaron la base para mantener buenas relaciones con Estados Unidos; la forma de gobierno, en cambio, slo fue de importancia secundaria. Con la poltica de derechos humanos del presidente Jimmy Carter (1977-1981), el terror estatal de las dictaduras centroamericanas se vio enfrentado con una resistencia decidida por parte de la potencia hegemnica y la cuestin de la democracia gan prioridad. 2 En Amrica del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Per (hasta el autogolpe de Estado de Alberto Fujimori); en Amrica Central: El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam. Mxico, con su forma especfica y suave de autoritarismo, se encuentra en una fase liberalizadora, cuyo desenlace an no est definido.

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El ncleo de los procesos de democratizacin en Amrica Latina estuvo en la introduccin de reglas de juego claras, estables y democrticas (en vez de ambiguas, inestables y autoritarias). Son entonces la seguridad y la certidumbre de los procedimientos democrticos las que representan el gran progreso de la democracia en Amrica Latina y no la incertidumbre en el desenlace de los conflictos que se deben regular democrticamente (Przeworski, 1986).3 De hecho, en el transcurso del proceso de democratizacin se cre un consenso social y poltico acerca de las reglas de juego de la poltica nunca antes visto en Amrica Latina. La dimensin procesual de la democracia experiment una revaloracin inaudita, despus de haber sido no slo devaluada sino incluso rechazada en el decenio de 1960 y a principios de 1970. De acuerdo con Juan Carlos Rey (1990: 346):En el pasado reciente, fue comn en diversos crculos acadmicos y entre los actores polticos de Amrica Latina despreciar los procedimientos de la democracia poltica y representativa y afirmar que lo nico importante era el contenido de las polticas gubernamentales. Esto llev no slo a descalificar lo que despectivamente era llamado democracia formal (a la que se negaba todo valor instrumental o final), sino a propugnar por una democracia material o sustancial, que no slo era concebida como compatible con formas polticas no democrticas, sino que en opinin de quienes la defendan slo sera posible gracias a ella.

La revaloracin de la dimensin procesual de la democracia se basa, en buena parte, en efectos de aprendizaje poltico (political learning; Bermeo, 1992) que se relacionan con las experiencias histricas y polticas de las sociedades en general y de las lites polticas en particular. En primer lugar, hay que mencionar en este contexto las experiencias con las dictaduras (Nohlen, 1995a: 22):Dejando de lado unas pocas excepciones, en las que los regmenes militares estn asociados con recuerdos positivos para una gran parte de la poblacin (Ecuador, Per, Chile), la experiencia autoritaria en general fue negativa. En ocasiones, esto se debe a los magros resultados econmicos y sociales; en la3 De hecho, la incertidumbre en el desenlace de los conflictos depende de las respectivas constelaciones del conflicto y de los recursos d