Asociación de Investigación y Estudios Sociales - Año 28- No. 4 - 2013

SERIE: Ciencias Sociales

Asociación de Investigación y Estudios Sociales - Año 28- No. 4 - 2013

Trayectoria histórica de las alcaldías indígenas

El Código Municipal del 2002 estableció el reconocimiento, respeto y promoción de las autoridades indígenas por parte del Estado. Diez años después, ASIES se propuso indagar sobre la situación actual de esas autoridades y el impacto de la legislación citada en la relación de estas con el Estado. Para ello, se

estudió el caso de las alcaldías indígenas de Panajachel, Sololá, Chichicastenango, Santa Cruz del Quiché y Totonicapán.

En la mayoría de los casos, se encontró que en la última década, las autoridades indígenas se han revitalizado, convirtiéndose en actores relevantes para el gobierno, la seguridad, la justicia y la estabilidad política municipal. Esto obedece a una preocupación propia por la convivencia comunitaria, la prevención de las múltiples formas de violencia de los tiempos actuales y la conservación y administración de los recursos naturales en su jurisdicción.

Sin embargo, pese a algunos esfuerzos de coordinación, aún prevalecen prácticas de exclusión y marginación de las autoridades indígenas por parte de las instituciones del Estado. Sigue siendo común referirse a estas autoridades como “auxiliares”, lo que es interpretado por estas como una falta de comprensión, reconocimiento y respeto al papel que juegan para la gobernabilidad de las comunidades.

El texto a continuación fue presentado por el autor durante el Seminario Internacional Organización Comunitaria y Ordenamiento Territorial para la Prevención de Desastres, celebrado en Quetzaltenango entre el 25 y el 27 de septiembre de 2013. El mismo se deriva del primer tomo del estudio Alcaldías Indígenas: Diez años después de su reconocimiento por el Estado, que a su vez, se enmarca en la IV sesión del Seminario Permanente sobre Estado y Sociedad en un Contexto Multicultural, que puede ser consultado en la página de ASIES, www.asies.org.gt.

En la presente publicación abreviada, el autor describe la trayectoria histórica de las alcaldías indígenas: cómo han empezado a reconstituirse o a fortalecer su autoridad, después de ser desplazadas e invisibilizadas por otras formas de autoridad oficial, tales como las intendencias ubiquistas, o por efectos del conflicto armado interno. Este fortalecimiento responde a la preocupación local por la defensa de los recursos naturales, así como por la convivencia pacífica en las comunidades, especialmente amenazada por los efectos del conflicto armado y por las múltiples formas de violencia de los tiempos actuales.

Con este tipo de estudios, ASIES busca propiciar un mejor conocimiento de las estructuras de autoridad comunitaria, propias de los pueblos indígenas, de su funcionamiento, atribuciones y jurisdicción, y de cómo una mejor relación con estas puede contribuir a que el Estado atienda de manera pertinente y eficaz las necesidades de su población multicultural.

MOMENTO

Año 28 No. 4 - 2013

DIRECCIÓN:

Irma Raquel ZelayaArnoldo KuestermannCarlos Escobar Armas

Autor:

Carlos Fredy Ochoa

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Momento es una publicación periódica de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES).

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La Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) de Guatemala, surgida en 1979 y fundada en 1982, es una entidad de carácter privado, de servicio, cultural y no lucrativa. Está formada por personas interesadas en la reflexión, análisis e investigación científica de la realidad nacional, con el objeto de estimular el interés general para la búsqueda y realización de soluciones concretas a la problemática atinente al país, inspiradas en el principio de la participación ciudadana.

Esta publicación es posible gracias al apoyo de la

Fundación Konrad Adenauer de la República Federal

de Alemania.

UN MOMENTO POR FAVOR

MOMENTO 1

Trayectoria histórica de las alcaldías indígenas

Al establecerse el Estado de Guatemala, la Constitución de 1825 estableció la municipalidad como forma de gobierno única del municipio. Esto supuso la desintegración1 del cuerpo de autoridad indígena —denominado Cabildo—, cuyos miembros fueron sumados al gobierno unificado llamado Municipalidad Constitucional, de conformación mixta: indígena y ladina. Las leyes sobre municipalidades de 1825, 1836 y 1879, todas de tradición liberal, promovieron el progresivo remplazo del gobierno indígena. Entre 1820 y 18302, se impuso, originalmente, una alcaldía de composición mixta en aquellos municipios donde habitaban minorías ladinas. Sin embargo, en las décadas subsiguientes (1840 a 1860), estos se gobernaron con una mayoría ladina. Empero, no todos los municipios evolucionaron de la misma manera. La unificación del gobierno municipal, que deseaban tanto los liberales como los conservadores del siglo XIX, no se

impuso rápidamente, sino que condujo a un esquema de municipalidad dual, donde dos alcaldías gobernaban de forma paralela. Dado que no podía evitarlas, y que en ocasiones logró instrumentalizarlas, el Estado terminó por tolerar a las alcaldías indígenas. Son emblemáticos de esta coexistencia los municipios de Chichicastenango y Sololá, donde esas alcaldías no desaparecieron nunca, sino que hubo un gobierno k’iche’ y kaqchikel a la par de la municipalidad oficial. En 1825, un Decreto de la Asamblea Constituyente del 12 de noviembre confirió a Sololá el título de villa, lo que se interpreta como un reconocimiento a la existencia de un pequeño conglomerado de población ladina en ese municipio. Dicho reconocimiento justificaba crear una municipalidad única y mixta, a la vez que le permitía a esta población acceder a los puestos en la recién creada Municipalidad Constitucional.

En Totonicapán, hay evidencias de que una alcaldía k’iche’ y una ladina

1 Cf. Decreto de la Asamblea Nacional Constituyente, del 20 de febrero de 1824, sobre la prohibición de autoridades indígenas propias que no sean ayuntamientos constitucionales.

2 Se sigue aquí la cronología presentada por Barrios, Lina, 2001: 299 ss. Para una detallada presentación del cambio político municipal, ver también: Tallet, Laurent (2001), Ekern (2010).

MOMENTO2

funcionaron de manera independiente entre 1870 y 1890, hasta que una decisión presidencial impuso su reunificación a partir de 18923. Cabe resaltar que el levantamiento k’iche’ liderado por Atanazio Tzul en 1820 cambió el panorama político del municipio de Totonicapán, pues no se trató de un motín más en la historia colonialista, sino que por su naturaleza y su alcance regional, fue el más serio desafío planteado en tres siglos a la dominación colonial (Grandin, 2000: 113). Aunque el movimiento falló en el intento de establecer un gobierno regional indígena, y por lo mismo fue duramente reprimido, llamó la atención sobre la defensa de una autoridad en el municipio (Pollak, 2008: 25-35) y el mantenimiento de instituciones propias.

En el caso de Santa Cruz del Quiché, en cambio, el poder municipal pasó rápidamente a manos de minorías ladinas entre 1880 y 1920 (Piel, 1995 y Piel, 1989: 322 ss.), lo que desencadenó la desaparición de la alcaldía indígena.

La desaparición de las primeras alcaldías indígenas se dio hacia finales del siglo XIX. En Quetzaltenango fue

la municipalidad oficial (ladina) la que propuso, en 1879, acabar con el sistema dual de alcaldías (Grandin, 2000: 130 ss). Su plan consistía en que los representantes k’iche’ se incorporaran a la municipalidad oficial, desempeñando cargos y asistiendo a sus reuniones del concejo, en lugar de anular totalmente a las autoridades k’iche’ y dejarlas “sin nada”. Pero fue hasta mediados de 1890 que las autoridades k’iche’ empezaron a asistir a las reuniones de la municipalidad oficial y a hacerse cargo de algunas

comisiones municipales, hasta la definitiva abolición de su alcaldía, en 1894, y la pérdida de su edificio municipal, durante el régimen de José María Reyna Barrios (1892-98).

En la última década del siglo XIX, la disputa por el gobierno local dio lugar a un vivo debate sobre el

papel del indígena en la economía y en el “progreso” de la nación. De acuerdo con Piel (1989: 331, 360), al ser favorecidos por la legislación municipal de Quiché, entre 1872 y 1920 los ladinos de ese departamento prosiguieron una colonización insidiosa o brutal de las municipalidades. En esas circunstancias, las municipalidades

La desaparición de las primeras

alcaldías indígenas se dio hacia finales del siglo

XIX. En Quetzaltenango fue la municipalidad oficial (ladina) la que

propuso, en 1879, acabar con el sistema

dual de alcaldías.

3 Los acuerdos gubernativos de 1894 y 1898 están reproducidos por Tzaquitza, E. Ixchiú P. y Tiú, Romeo, 2000: 92 y 93.

MOMENTO 3

pasaron a ser un instrumento efectivo de dominación y explotación. Matilde González (2002), refiere que, incluso en los municipios de mayoría indígena, se pasó a una autonomía negociada, en la que las municipalidades indígenas debían ceder con relación a ciertas formas de control y poder del Estado.

Hacia los años treinta del siglo XX, el balance para la alcaldía indígena muestra varias tendencias: una primera se presenta en las grandes cabeceras departamentales de Quetzaltenango, Santa Cruz del Quiché y, de cierta forma, Totonicapán, donde estas alcaldías fueron subsumidas en el cuerpo de la municipalidad oficial, dejando de ser visibles como institución autónoma. Estos son municipios con minorías ladinas y elites muy poderosas, donde al ser incluida la estructura de autoridad indígena por la municipalidad oficial, ese espacio pasó al concejo municipal, funcionando a l r ededor de l a s comi s ione s municipales. En Quetzaltenango, la autoridad indígena se concentró en la Comisión de Ejidos, Bosques y Caminos4, generalmente asignada al Tercer Regidor, el más alto cargo al que los k’iche’ podían aspirar en la municipalidad oficial. En Totonicapán, esa posición la ocupó también un

regidor, el Cuarto, llamado Cabezante5, con la diferencia de que este tenía a su cargo toda una institución, el Juzgado Segundo Municipal, conocido como “alcaldía indígena”, “juzgado segundo”, “municipalidad indígena”, “segunda municipalidad” e incluso “regiduría” (Tallet, 2001: 84). El Regidor Cuarto tenía responsabilidades como juez indígena, comisionado del bosque y enlace con las autoridades de las comunidades.

Una segunda tendencia es la observada en Sololá y Chichicastenango, donde las alcaldías indígenas pasaron a funcionar bajo un régimen de municipalidad o alcaldía dual. Estos casos contrastan con los anteriores porque señalan la ruta que permitió la continuidad de una alcaldía indígena autónoma.

Shultze Jena (1954) y Bunzel (1981) trazaron el perfil de la alcaldía indígena de Chichicastenango entre 1920 y 1930, y concluyeron que los k’iche’ mantenían una municipalidad indígena separada de la municipalidad oficial, que funcionaba con un considerable grado de gobierno propio y libre de interferencia en los asuntos que le concernían exclusivamente. Para 1930, esta alcaldía indígena mantenía unos 35 individuos en servicio permanente:

4 Esta concejalía mantuvo importancia hasta los años 60 (Ochoa García, Carlos, 1993: 15-16.)5 La Alcaldía Segunda de Totonicapán. Entrevista con Santos Doroteo Tumax Navarro–Regidor Cuarto Municipal,

K’iche’ de Chuisuc, Totonicapán— por Prof. Rosalío Monzón Sapón, 30 de abril de 1996. Material no publicado.

MOMENTO4

dos alcaldes indígenas (Alcalde Primero y Alcalde Segundo), ocho regidores –el Primer Regidor ocupaba una posición especial y se desempeñaba como Síndico—, cinco mayores, dos fiscales, y unos 200 alguaciles y chajales (guardianes). Este numeroso contingente se organizaba en grupos que se turnaban por semana de trabajo. Entre las fortalezas que permitieron la continuidad de esta autoridad estaban la jurisdicción propia sobre la justicia local, la administración de bienes públicos —en especial los bosques comunales— y la relación que por diferentes canales mantenían con las autoridades de comunidades. No obstante, la coexistencia de esa alcaldía provocaba tensiones y una relación de conflicto, no solo con la municipalidad oficial, sino con todas las instancias del aparato del Estado implicadas en esos asuntos.

Es importante notar que ambas alcaldías, Chichicastenango y Sololá, se afirman sobre una tradición de larga data. En estas ciudades, que tienen más de 90% de población maya, en muchos aspectos, la historia reclama ser parte de la continuidad de las tradiciones políticas. La historia de la autoridad indígena de Sololá está descrita en el libro “Anales de los Kaqchikeles”, escrito en Sololá alrededor del año

1573. Ese libro traza los orígenes de esa autoridad desde la línea de sucesión de la casa gobernante Xajil, cogobernante en la antigua capital kaqchikel de Iximche’, del siglo XV. Luego, informa sobre la fundación de Sololá y quiénes fueron sus alcaldes hasta 1600. De hecho, el símbolo del murciélago, bordado como el motivo central en la camisa y chaqueta tradicional de los sololatecos6, tiene un significado cuya antigüedad la explica el mismo Popol Wuj: “Pero hubo un grupo [los Kaqchikel] que solo se robó el fuego en medio del humo, fueron los de la casa del murciélago” (Colop, Sam, 2008: 148). Robar el fuego significa aquí disponer de autonomía política, y el murciélago, como glifo emblema de la autoridad, expresa exactamente esta tradición.

La historia de Chichicastenango, por su parte, está ligada al linaje de los Nima’ k’iche’, el más encumbrado y antiguo de los linajes fundadores de la capital k’iche’ de Q’umarkaaj (Carmack, 1981: 166, 177 y 311), la más poderosa entidad política de los siglos XIV y XV. Igualmente, el símbolo del mono (mash o maxeño, gentilicio de Chichicastenango) también aparece bordado como motivo central en la chaqueta tradicional de los chichicastecos, y evoca un glifo emblema de la autoridad.

6 Para una descripción de estos diseños, ver: Cumatz Pecher, (1998:12 ss), Mayén, (1987).

MOMENTO 5

Finalmente, hay una tercera tendencia en la trayectoria de las alcaldías indígenas, observada en el caso Panajachel, aún hacia los años treinta. Sol Tax (1964) trazó el perfil de esta municipalidad en 1935, justo antes de que se le reemplazara por el sistema ubiquista de intendencias. Entonces describe una sola alcaldía, donde todos los funcionarios eran kaqchikeles y su selección7 estaba a cargo de los ancianos (Ajawab’), dignatarios-Principales tanto del pueblo como de aldea. Había 36 cargos civiles que debían ser cubiertos en esa época. Sin embargo, posteriormente se encuentra un proceso de exclusión de los kakchikel de la municipalidad, que pudo haber empezado con el sistema de intendencias.

Procesos s imi la re s a l d e Pa n a j a c h e l e r a n observables8, incluso en la década de los sesenta, en muchos otros pueblos de la región, entre ellos San Andrés Sajcabajá, San Antonio Ilotenango, Joyabaj , San Pedro Jocopi las , Momostenango y casi todos los pueblos de Totonicapán. Sin embargo,

estos destacan porque, al contrario de Panajachel, mantuvieron una alcaldía indígena en situación de alcaldía dual, aunque bastante disminuida en relación con la oficial. En estos lugares, las alcaldías se conocieron como “Auxiliatura Indígena” o “Regiduría”9. Durante el periodo 1935 – 1970, estas auxiliaturas coordinaron el sistema de autoridad propia en los municipios (alcaldes de comunidades) (Gonzáles 2002:117). Los alcaldes, regidores y Principales, tuvieron la

capacidad de desarrollar o mantener alrededor de esas instituciones la práctica de la participación comunitaria y los valores políticos locales.

A mediados de los años treinta aconteció una r u p t u r a d e c i s i v a e n la historia del sistema municipal guatemalteco, cuando la Constitución de

1935 reemplazó al Alcalde Municipal por la figura del Intendente Municipal, al mismo tiempo que, en la práctica, se subordinó todo el sistema municipal al Jefe Político Departamental y, por extensión, al “señor presidente” Jorge Ubico10. La dictadura suprimió

A mediados de los años treinta

aconteció una ruptura decisiva en la historia del sistema municipal guatemalteco, cuando

la Constitución de 1935 reemplazó al Alcalde Municipal por la figura del

Intendente Municipal.

7 El verbo en lengua maya que designa este acto es “seleccionar—chaik“, en la metáfora agrícola de que las autoridades se seleccionan así como se seleccionan las semillas.

8 Esto ha sido descrito con detalle por González (2002 :112), Falla, (1970: 254); Piel, (1989:352); Barrios, L. (2001:25-42) entre otros.

9 Ver: Silvert (1969), Hosting (1991), Barrios (1996), Pinto (1997), Concocha Ch’et (1997),10 La Constitución de la República del 19 de julio de 1935, en el artículo 96, disponía que sería el Organismo Ejecutivo

el que nombraría a los Intendentes Municipales.

MOMENTO6

el sistema de elecciones municipales, donde las había, y eliminó de la jerarquía las posiciones de alcalde primero, segundo y tercero. Con esto, Ubico intentaba uniformar el sistema municipal y hacer de las relaciones con las autoridades indígenas una relación personal11. En su fiebre intervencionista, Ubico suprimía y creaba municipios (suprimió 58 y creó 7, los primeros principalmente indígenas y los segundos, ladinos)12, trasladaba municipios y aldeas de una jurisdicción a otra y modificaba departamentos, una táctica administrativa que el dictador venía empleando desde 1929 y prosiguió hasta el brutal final de su régimen en 1944. Ubico intentó, en los años treinta de despojar a la municipalidad indígena de Sololá de la propiedad de su edificio municipal, pero ante la resistencia de los Principales, el 8 de junio de 1935 terminó reconociéndoles la propiedad y consintió en que sus terrenos fueran remedidos (Bala Rucuch y Sarazúa Raxtún, 2010: 8-38).

La ruptura ubiquista amenazó las bases del autogobierno indígena y

obligó a rearticular las formas de autoridad en los municipios, por lo que se concentró la autoridad en ciertos funcionarios claves bajo dominio de sus representantes. Fue así como la regiduría cobró importancia desde los años 30 y se mantuvo, incluso dentro el régimen municipal autonómico del 45, hasta que empezó a declinar a mediados de los 60 en Quetzaltenango, y en Totonicapán a principios de los 80. El largo periodo

ubiquista significó, además, la ruptura definitiva entre cofradía y la municipalidad. En su momento, la cofradía fue una institución que jugó un papel clave para que la autoridad municipal s i g u i e r a u n a l ó g i c a meritocrática, es decir, que gobernar una comunidad maya debía ser resultado de una carrera de servicio.

En este sentido, la historia de la autoridad propia también es la de la resistencia maya ante los intentos por construir una estructura política unificada y de ideología desarrollista, como lo afirma Ekern (2001:6).

La invisibilización de las lógicas comunitarias13 ha sido la constante de

La historia de la autoridad propia

también es la de la resistencia maya ante los

intentos por construir una estructura política

unificada y de ideología desarrollista,

11 Ubico conocía el ambiente de los pueblos y viajaba por todo el país periódicamente. Ver: Hernández de León (1942).12 Ver: Reyes J.L. (1951), Solombrino, (1982) y Sarti, (1928).13 Con el término comunidad se designa aquí, de manera genérica, a las unidades político-administrativas submunicipales

que cuentan con gobierno propio, es decir, que consuetudinariamente se les reconoce una alcaldía comunitaria en el marco del sistema municipal de Guatemala.

MOMENTO 7

la legislación municipal en Guatemala, “de manera que la ley sigue una tradición que crea un sistema oficial paralelo al cual continúa un sistema tradicional” (Mazariegos Rodas, 2008: 351-198). Los revolucionarios de 1944 tampoco alcanzaron a romper ese horizonte: el régimen municipal que modelaron en la constitución de 1945 se concibió dentro de un régimen de autonomías dispuesto para todas las instituciones consideradas clave del Estado (deporte, universidad, seguro social, sistema bancario).

Aunque la autonomía municipal se planteó como suficientemente amplia y dentro de una línea clara de no intervención, este régimen, que tenía la premisa de no discriminar, en la práctica actuaba con una alcaldía única mixta, con lo que la representación maya y el gobierno de los asuntos de comunidades continuó siendo manejado por los regidores. De esta cuenta, en ciertos municipios, como Totonicapán, el Regidor Cuarto pasó a ser considerado por la población como alcalde indígena.

Al introducirse el sistema de partidos políticos, se gobernó sobre la base de un pacto no escrito, según el cual el partido que ocupaba la municipalidad reservaba para un maya el puesto clave de Concejal o Regidor, a fin de asegurar

la estabilidad política local. Este arreglo empezó a fracturarse cuando los militares intervinieron directamente el poder, hacia la década de los setenta, y ya no se recuperó en adelante.

Barrios (2001: 226) afirma que la alcaldía indígena de Santa Cruz desapareció en 1945, y que fue a falta de alcalde indígena en la cabecera que los alcaldes auxiliares empezaron a juzgar en sus aldeas. Sin embargo, la alcaldía indígena de Santa Cruz fue documentada en 1978 (FUNCEDE, 1997: 48 ss.). Aunque para entonces se trataba más bien de una oficina en la municipalidad oficial, encargada de la coordinación con los “alcaldes auxiliares” —oficialmente llamada Secretaría de las Auxiliaturas—, aún mantenía un rótulo en la puerta en el que se leía “alcaldía indígena”, denominación que también usaba en los sellos de su oficina. El encargado de esta oficina era nombrado por el alcalde municipal con el cargo de Secretario, si bien los “alcaldes auxiliares” le daban el título de “señor alcalde”, pues era visto como alguien que ostentaba un cargo de gran prestigio y dignidad. Esta auxiliatura no tenía una estructura particular, sino un número de alguaciles en servicio que se turnaban por periodos semanales para numerosas tareas operativas, con escaso control de los asuntos del municipio.

MOMENTO8

Con el afianzamiento de los partidos políticos en los pueblos, generalizado para 1966, muchos indígenas fueron abandonando la Regiduría. En el altiplano central, algunos jóvenes que empezaban su carrera de servicio en los cuerpos de autoridades indígenas comenzaron a cuestionar las funciones de servidumbre en que se les mantenía, en favor de la municipalidad oficial, o incluso, para los asuntos privados de los ladinos integrados a estos cuerpos edil ic ios. Este t ipo de obediencia–servidumbre que sumía a las autoridades indígenas ante al poder estatal, las hacía sujetos de la República, pero no ciudadanos (Esquit y Ochoa, 2006:34). Su efecto era tal que minaba su legitimidad ante el pueblo. Cuando las Regidurías fueron desapareciendo, los alcaldes de las aldeas quedaron más expuestos a la autoridad directa de los alcaldes municipales. Este proceso se acentuó con la extensión y agravación del conflicto armado interno.

La violencia de las décadas de 1970 y 1980 debilitó, por medio de las Patrullas de Autodefensa Civil, la base de la autoridad de las alcaldías indígenas, constituida por los alcaldes de comunidades. Muchas autoridades indígenas fueron ases inadas y perseguidas, los puestos de las alcaldías ya no eran cubiertos e, incluso, muchas alcaldías de comunidades se cerraron. Esto fue particularmente grave en el

departamento de Quiché, donde al quedar debilitada la autoridad de los alcaldes de comunidades, estos quedaron progresivamente expuestos a la intervención directa de estructuras locales montadas por el ejército. Esta situación que se prolongó por muchos años, aún después de suscritos los acuerdos de paz, en 1996. En municipios de Quiché altamente golpeados por la violencia —Nebaj, San Juan Cotzal, Chajul, Zacualpa, Uspantán, Chiché, Cunén, Chicamán, Chinique y Sacapulas— se produjo una ruptura con las formas de autoridad indígena.

Para el sistema municipal guatemalteco en general, y en particular para los municipios mayas, el vacío institucional que dejaron las alcaldías indígenas y alcaldías comunitarias se prolongó a toda una generación y sus efectos aún no se han diagnosticado del todo. Cabe señalar, como anota Sieder (1996:80), que “las secuelas de la violencia seguían siendo muy evidentes, y en muchos casos existían traslapes entre las estructuras de poder formadas durante el periodo de la contra insurgencia y las instancias civiles”. Así, es comprensible que aún después de finalizar el conflicto armado, los primeros indicios de recuperación de las autoridades indígenas no se vieron sino después del año 2000.

MOMENTO 9

Según Ekern (2001 y 2006), en 1988, un giro en la política k’iche’ totonicapense condujo a varios cantones a sustituir a los Principales por alcaldes de comunidad, y a una ruptura definitiva con el Regidor Cuarto Municipal, todo ello en el marco de fuerte conflicto. Después de esto, durante la primera parte de los 90 se consolidó paulatinamente la organización de los alcaldes, ya en la Junta Directiva de los 48 Cantones, que reemplazó a la antigua alcaldía indígena, dentro de un proceso de claro fortalecimiento de las autoridades indígenas y de nuevas reivindicaciones frente el Estado.

En Sololá, desde 1975 se suprimieron varios cargos de la alcaldía indígena, entre ellos los servicios que prestaban los pixcales, ajtz’alam y ajchajil (algunos de estos cargos estaban ligados a la Iglesia católica).

Al parecer, no se trató de una acción aislada, puesto que en este periodo se produjo también una ruptura entre la alcaldía indígena y el sistema de las cofradías (Cumatz Pecher, 1998: 85 ss). Otros servicios que se dejaron de prestar en la municipalidad indígena, a partir de 1985, fueron los de los alguaciles, lo que a la vez condujo a

debilitar el papel de los regidores, a quienes tocaba coordinar las tareas operativas que desempeñaban los alguaciles. Todo esto ocurrió paralelo a la eliminación en las comunidades de la figura de los comisionados militares. Por otro lado, desde esta época, los miembros de la alcaldía indígena de Sololá empezaron a desempeñar el cargo por dos años, mientras los alcaldes comunitarios continuaban desempeñándolo por un año. Además, la alcaldía indígena recuperó desde entonces su antiguo

nombre de municipalidad indígena, que reivindica ahora y por el cual se le conoce en la región.

Desde los años noventa y por los últimos 20 años, la alcaldía indígena y las autoridades comunitarias kaqchikeles de Sololá pasan por una fase de gran estabilidad. Esto se

corresponde con casi dos décadas de estabilidad política en la municipalidad oficial, liderada desde 1995 por una alternancia en el poder de dos agrupaciones políticas conformadas principalmente por personas indígenas que han sabido estructurar de manera sólida una muy intensa participación comunitaria, y conducido una buena relación con la municipalidad indígena.

En este periodo se

produjo también una ruptura entre

la alcaldía indígena y el sistema de las

cofradías.

MOMENTO10

En contraste, Chichicastenango inició la década de los noventa con una endémica inestabilidad y disputas por el poder alrededor de la municipalidad oficial14. En tales condiciones, uno de los mayores retos para los alcaldes oficiales ha sido lograr una relación constructiva con las autoridades indígenas. El establecimiento de los Consejos de Desarrollo parece no haber contribuido mucho a la estabilidad política, porque en la práctica, han favorecido el control del alcalde municipal sobre las autoridades indígenas y transferido mucha de la lealtad de los alcaldes c o m u n i t a r i o s h a c i a la munic ipa l idad, en detrimento de la alcaldía indígena.

En los últimos 12 años, se han sucedido tres administra-ciones municipales en Chichicastenango, cada una de las cuales se ha relacionado de diferente forma con la alcaldía indígena. Actualmente, el alcalde sostiene un agudo conflicto con partidos opositores. Aunque la alcaldía indígena se ha mantenido distante de esa situación, ha resultado afectada por la poca estabilidad política local.

En la década de los noventa, las crisis políticas también afectaron a la alcaldía indígena de Chichicastenango, de tal cuenta que ya no lograban cubrirse todos los cargos menores, en tanto que los cargos de regidores dejaron de existir. En esa época, la municipalidad oficial pagaba a un individuo para ocupar el cargo de secretario y trabajar a tiempo completo en la alcaldía indígena. Ahora, en 2013, la alcaldía indígena está integrada en 2013 por 32 personas, encabezadas por un

cuerpo de 24 principales —12 alcaldes pasados y 12 principales más—. La estructura vertebral está compuesta por quienes ya ejercieron el cargo de alcalde indígena, conocidos como “los pasados”.

Au n q u e e l c a s o d e Ch i c h i c a s t enango e s notable en Quiché, por su fuerza y compleja

organización, otros municipios de ese departamento pueden demostrar haber mantenido una fuerte autoridad indígena, bastante bien diferenciada de la municipalidad oficial. Estos son los casos de San Andrés Sajcabajá, San Antonio Ilotenango, Joyabaj y San Pedro Jocopilas, que destacan

En la década de los noventa, las crisis políticas

también afectaron a la alcaldía indígena de Chichicastenango, de tal cuenta que ya no

lograban cubrirse todos los cargos menores.

14 El conflicto municipal en Chichicastenango entre 1991 y 1993 está descrito en: Ochoa García (1993).

MOMENTO 11

por haber mantenido la tradición continuada de alcaldías indígenas. Sin embargo, algunas de estas instituciones pueden pasar desapercibidas, debido a que se presentan con diversidad de nombres, por ejemplo, en el pueblo de Jocopilas esta alcaldía se conoce localmente como Ajawab’ (literalmente, “los señores”).

La sólida permanencia de algunas alcaldías indígenas se debe a la cohesión de las localidades, que construyen formas de representación en torno a cantones, aldeas o barrios, basadas en persistentes grupos de parentesco y vecindad, alrededor de tierras comunales y otros factores de poder real, sobre cuya base se sustentaban formas propias de autoridad y legitimidad, algo que es evidente en Totonicapán y Sololá o Chichicastenango. De cara a la historia, la fuerza de estas instituciones viene de su dura batalla de resistencia como municipalidad para indígenas, frente a la municipalidad oficial. Asimismo, se basa en prácticas que se insertan en tradiciones políticas de larga duración, su organización comunitaria y un fuerte sentido de comunidad que pesa sobre el conjunto de autoridades locales. En conjunto, se trata de factores que imprimieron un sentido moral muy fuerte al derecho propio basado en nociones y valores, como respeto, obediencia y comunalidad.

Es necesario resaltar la influencia que tuvo, dentro del clima favorable que produjeron el proceso de paz y los acuerdos de paz (1996), el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas (1995), que contiene un capítulo que dispone sobre la defensa de la cultura, que comprende las tierras, la espiritualidad, la lengua, el derecho consuetudinario, los nombres, apellidos y toponimias y las autoridades. Este enfoque marca, particularmente, la importancia del acuerdo. J. García-Ruiz (1998) destaca que en esos términos, el acuerdo reconoce que los sistemas de normas, autoridad y poder son un sector de la cultura, por cuya intermediación es posible reconocer y hacer valer normatividades consuetudinarias. Dentro de esa perspect iva, se comprende ver la cultura como legado de donde provienen las técnicas para “la administración del territorio, los recursos naturales, inmuebles, muebles, documentos y experiencias transmitidas oralmente, para administrar y gobernar en las comunidades k’iche’s” (Tzaquitzal, Ixchiú y Tiú, 2000: 10).

Efectivamente, en cumplimiento de uno de los compromisos del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, y después de más de un año de discusión en el Congreso, entre marzo y abril de 2002 fueron

MOMENTO12

emitidos el nuevo Código Municipal (Decreto 12-2002), la Ley General de Descentralización y la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Esta nueva legislación se sumó al Convenio 169 de la OIT, vigente en Guatemala. Para el sistema municipal, fue una reforma sustantiva, ya que el Código Municipal reconoció a las alcaldías indígenas y a las alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares.

Generalmente, se reconoce que la reforma al Código Municipal fortaleció un movimiento a favor de las autoridades indígenas. De hecho, en la historia de la legislación municipal y de los derechos de pueblos indígenas, este r e c o n o c i m i e n t o d e autor idades de n ive l comunitario y de cabeceras municipales (ámbito al cual se asocian las alcaldías indígenas) fue un evento histórico para el sistema municipal y para el Estado, que se explica como un resultado propio del proceso de paz. Pero no todos han sido movimientos o procesos comunitarios que contestan al Estado:

algunas de las nuevas instituciones locales en comunidades indígenas, tales como los Consejos de Desarrollo15, han sido articuladas por el Estado y acogidas e incorporadas rápidamente al paisaje institucional local.

Aunque, técnicamente, los consejos no son un actor de gobierno, sí son un actor interviniente, s in tradición cultural aparente, pero de

gran importancia16. Este nuevo paisaje institucional municipal es importante porque proporciona claves para evaluar el nuevo contexto en que actúan las alcaldías indígenas y comunitarias.

Con el clima favorable tras la firma de los acuerdos de paz, sobrevino también

un movimiento por reconstituir la autoridad indígena a nivel alcaldías de comunidades y alcaldías indígenas. Por una parte, el conflicto armado había dejado debilitadas a las autoridades comunitarias o las había forzado a desaparecer. Por otra, varias situaciones, como el aumento de la

15 La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11- 2002), fue creada como el marco legal de la participación ciudadana en Guatemala. La importancia de la ley radica, en parte, en que constituye uno de los mecanismos de descentralización financiera más importantes con que cuenta el Estado de Guatemala.

16 Datos de 2010 indican que el número de los Consejos Comunitarios de Desarrollo constituidos suman unos 15,180 en todo el país, aunque el número de comunidades registradas es casi de 20,000 en todo el país. Cf. SCEP, 2010. cf. Programa Gobernando con la Gente 2010.

Con el clima favorable

tras la firma de los acuerdos de paz,

sobrevino también un movimiento

por reconstituir la autoridad indígena a nivel alcaldías de

comunidades y alcaldías indígenas.

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delincuencia subsiguiente al conflicto, crearon un contexto que empezó a ser analizado como crítico en el seno de organizaciones indígenas y religiosas, y a ser planteada públicamente alrededor del 2000. Uno de estos casos se presentó en el municipio de Santa Cruz, en la comunidad Xatinap Primero, donde en 2002 se reconstituyó la alcaldía comunitaria, y otras comunidades siguieron su ejemplo. Así, la reconstitución de la alcaldía indígena en Santa Cruz, en 2003, fue parte de un movimiento que estuvo precedido de una tendencia regional al fortalecimiento de las alcaldías de comunidad.

Otro antecedente importante en la reconstitución de esta alcaldía fue la reactivación de la participación ciudadana y las defensorías indígenas, que venían funcionando desde principios de los noventa y promovían la educación en derechos humanos y servicios de mediación en comunidades. Una de estas, la Defensoría K’iche’, tuvo un papel muy activo en 2003-04 en promover en Santa Cruz la reconstitución de la alcaldía indígena (Sieder, 2010:43; Hernández, 2011).

En 2002, este activismo maya condujo a reconstituir y reconstruir diferentes núcleos de autoridad indígena. Conforme a la tradición, la alcaldía

fue pensada como una institución que aglutinaría a todas las autoridades comunitarias, objetivo que nunca logró plenamente, pues no solo ponía a las alcaldías indígenas en disputa frente a municipalidad oficial, sino en pugna con la estructura, entonces recién creada, de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Algunos observadores indígenas llaman a este proceso “reestructuración de la autoridad indígena”, perspectiva interesante por el papel dinámico que asigna a la tradición, en el sentido de que no deberíamos esperar que las alcaldías indígenas se reconstituyan y funcionen con las formas, métodos y sistemas que estaban en boga hace 100 años.

Por esta razón, al reconstituirse las alcaldías indígenas, se discutió el nombre que debían asumir. Se propuso, entre otros, llamarla Ajpopá (los señores), Ajk’amalb’e (los guías), K’atb’altzij (alcaldes-jueces), o Junta Directiva (como en San Miguel Totonicapán). Finalmente, el nombre alcaldía indígena se impuso por una razón jurídica convincente: es el término reconocido en el Código Municipal, lo que da soporte legal y un referente claro para actuar ante el sistema oficial. Este debate en torno al nombre tiene además, la importancia de confirmar que una autoridad no existe per se o

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aislada, sino en combinación y bisagra entre los poderes establecidos. A esto es a lo que se refiere Stepputat (2001) cuando afirma que las comunidades constituyen “sitios de gobierno” o lugares de gobernabilidad, y que además, sus ciudadanos-sujetos pueden “reclamar derechos” a través de la comunidad. En principio, se trata de dos características que en Guatemala son mutuamente excluyentes, lo cual coincide con la construcción del Estado y de las comunidades como entidades distintas.

De tal modo, durante la primera década del siglo XXI se dio una tendencia de reconstitución de alcaldías indígenas17. Solamente en el departamento de Quiché se han formado últimamente alcaldías en las cabeceras municipales de Zacualpa, en 1999 (Ralios Melecio, 2007: 82); Sacapulas, 2005; Chajul y Cotzal, 2008; Nebaj, 200918; Uspantan19; Chinique, 2009, y Chiché, 2012.

Esa tendencia también se observa en otros municipios mayas, como Rabinal y San Miguel Chicaj, en Baja Verapaz; Panajachel, Sololá, y en el municipio de Soloma, Huehuetenango (enero 2013), entre otros.

Esta lucha por refundar autoridades propias tiene también referentes claros de resistencia, pues se ha producido en medio de conflictividad. En muchos casos, los contextos no han sido favorables, pues la reconstitución de las autoridades indígenas no ha sido bienvenida por las municipalidades oficiales, ni por las empresas que desarrollan megaproyectos. Por ejemplo, la municipalidad oficial de Santa Catarina Ixtahuacán, Sololá, aún no ha reconocido a la alcaldía indígena reconstituida en 2007, supuestamente porque se constituyó con agresión (Bastos y Cumes, 2007: Vol. 1, 73).

17 Ver al respecto: Queme Chay, R. (2009). También: Bonillo, Cristina. (2009).18 La alcaldía indígena de Nebaj fue reconstituida por líderes locales. La administración municipal actual (2012-2016)

la ha promovido y se apoya en ella para resolver conflictos; asimismo, le ha cedido un local en el edificio de la municipalidad para su funcionamiento. La alcaldía indígena se ha distinguido por sus posturas en contra de la minería, las hidroeléctricas y la restitución al ejido de Nebaj de las tierras confiscadas por el Estado durante el gobierno de Efraín Ríos Montt. Ver: Escalón, S. (2013, 4 de junio).

19 En Uspantán, la alcaldía indígena se reconstituyó en enero de 2000, cuando dispuso de una oficina en la municipalidad.

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Conclusiones

Este texto ha descrito, de forma breve, el paisaje de rápido cambio político institucional en las comunidades indígenas. En Chichicastenango, Totonicapán y Sololá, así como en Panajachel y Santa Cruz, tiene lugar actualmente un proceso de empoderamiento de las alcaldías indígenas. En los tres primeros casos, esas alcaldías han tenido una existencia continuada, con prácticas que provienen de tradiciones políticas de larga duración. En los otros dos casos, las alcaldías indígenas fueron refundadas o “restauradas” en la década pasada, pero se han constituido en actores relevantes para el gobierno, la seguridad y la estabilidad política del municipio.

Durante la presente década, estas alcaldías concentran dos funciones sobresalientes: 1. administrar justicia sobre los casos que le son presentados directamente, o los casos que le son remitidos por los alcaldes de comunidades, ejerciendo jurisdicción sobre todo el municipio. 2. Los títulos de las propiedades comunales, entre ellos los de los sitios donde se encuentra la municipalidad, la iglesia, el convento, el calvario, el museo y el estadio, están a nombre y bajo el cuidado de la alcaldía indígena. Además, las autoridades indígenas reivindican capacidad de acción pública, de iniciativa para actuar sobre aquellos hechos de los que tuvieran conocimiento y afectaren a los vecinos. En general, los procesos de revitalización del gobierno de comunidades indígenas pueden entenderse como una respuesta a las múltiples formas de violencia en

los tiempos actuales y a la preocupación propia por la convivencia comunitaria después del conflicto armado. En ese sentido, buscan la necesaria reconciliación, después de las graves violaciones a los derechos humanos y los conflictos inter e intracomunitarios en los que, con frecuencia, estuvieron implicados miembros de las propias comunidades. En segundo lugar, la preocupación por el gobierno comunitario es también una respuesta a las crecientes amenazas a la seguridad, el crimen y la violencia que afectan también al mundo rural. En tercer lugar, el gobierno comunal es un componente vital de una lucha más amplia por el control de los recursos del territorio, lucha sujeta a reivindicaciones e intereses y politizada a nivel nacional e internacional. Varios autores han señalado que estos movimiento revitalizadores son respuestas a un pasado y un presente violentos (Burguete Cal, 2008). Esta violencia abre una ventana a la búsqueda de alternativas democráticas, no solo en el campo de la seguridad, sino ante múltiples formas de violencia en los tiempos actuales.

Este documento representa un aporte al estudio de la democratización, sobre todo para comprender la historia reciente de la democracia en sus relaciones con las diferentes tradiciones políticas locales indígenas, que actúan en diferentes ámbitos. Tal comprensión ayudaría mucho a pensar de otra manera la democracia, particularmente para situarla en una perspectiva multicultural y de múltiples niveles.

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