Título 6. Gestión Territorial

Esquema de Ordenamiento Territorial Municipio Socorro

Gestión, Seguimiento y Evaluación

215

Título 6. Gestión Territorial

La Gestión del EOT del municipio implica la integración de recursos humanos, financieros,

organizacionales y políticos, para hacer realidad la propuesta de organización territorial con la que

se busca satisfacer, con criterios de equidad social y sostenibilidad ambiental y económica, las

necesidades de los diferentes sectores de la población.

Es tarea principal de los agentes del sistema de Planeación, Acalde, Secretaría de Planeación y

Desarrollo, Secretario de Gobierno, Consejos de Gobierno, Consejos de Planeación y Concejo

Municipal y constituye un reto sin precedentes, pues ello implica ajustar las condiciones financieras,

políticas e institucionales del municipio.

“La gestión del EOT tiene un alto contenido político ya que al ser participativa, genera escenarios

en los que se reconocen conflictos y se establecen alianzas. Por lo tanto es necesario que las

acciones territoriales derivadas del plan, apunten a armonizar la estructura territorial, a la luz del

interés general de la función pública del urbanismo”.



216

1. MARCO GENERAL

El municipio es el eje básico de la estructura colombiana y por eso la importancia de su gestión, su

proceso de planeación y de su desempeño en la provisión de bienes y servicios a la comunidad.

La gestión debe ser comprendida o entendida como el proceso integral y sistemático de planear,

ejecutar y evaluar las principales estrategias de desarrollo económico, político, social y ambiental,

encaminada al logro de los resultados efectivos, mesurables y cuya responsabilidad por su logro sea

claramente atribuible. Para obtener estos resultados es necesario disponer de una serie de

instrumentos, recursos y procedimientos. La gestión esta constituida por tres pilares

fundamentales:

Planeación. El proceso de Planeación debe ser permanente, unificado, debe estar relacionado en

todas las áreas, sectorial, organizativo y financiero. El Esquema de Ordenamiento Territorial es la

expresión fundamental del proceso de planeación municipal, allí se integran estrategias de corto,

mediano y largo plazo en relación con el modelo de ocupación y uso del suelo, orientados a

promover el ordenamiento vial integral e intermunicipal, a localizar o reubicar los equipamientos

especiales dentro del componente general y urbano, a definir y desarrollar las zonas homogéneas y

los tratamientos para redefinir y aplicar la normatividad que garantice la adecuada distribución de

cargas y beneficios y en el desarrollo del componente rural, la gestión esta orientada a determinar

las áreas críticas o de conflicto que permitan establecer las zonas de extensión del territorio

subexplotadas o subreutilizadas, según parámetros agrológicos e hídricos para lograr su

conservación y una adecuada explotación o usos de los recursos naturales.

Ejecución. Esta deberá consistir en el seguimiento periódico, sistemático y continuo a las acciones

de la administración, de acuerdo a los lineamientos, políticas, estrategias, programas, proyectos y

evalúen sus niveles de impacto del Ordenamiento Territorial que retroalimenten la planeación. Es

aquí donde se deberán presentar los resultados de cada una de las metas trazadas, está evaluación

será soportada por un sistema de información que se convierta en un instrumento de consulta del

municipio.



217

Con la elaboración del EOT se inicia un proceso de gestión para cumplir con las metas propuestas y

la aplicación del modelo territorial teniendo en cuenta la estructura, el poder local en los aspectos

financieros, institucional y la gestión urbanística empleando instrumentos que le permitan la

implementación, control y seguimiento del Esquema.

Evaluación. Constituye el tercer momento de la gestión que consiste en realizar un seguimiento

periódico, sistemático y continuo a las acciones de la administración, de acuerdo con los

lineamientos, estrategias y metas del EOT. Es el momento de la gestión que permite presentar

resultados sobre la base de los Programas y Proyectos recogidos en el Ordenamiento Territorial.

La evaluación le permite a la administración municipal conocer “el estado de las cosas” porque ella

informa sobre el proceso y sus resultados y la administración municipal en cabeza del alcalde debe

ser capaz de adaptar su gestión de acuerdo a los resultados de la evaluación.



218

2. ORGANIZACION POLÍTICA DEL TERRITORIO

En lo referente a la organización del territorio o en la conformación, ejercicio y control de la

planeación del ordenamiento territorial del orden municipal, el Congreso de la República expidió la

Ley 388 de 1997, llamada de desarrollo territorial, que estableció medios e instancias para que la

ciudadanía interviniera, también otorgo facultades a la administración local para que delimitara en el

área comprendida dentro del perímetro urbano, los barrios o agrupamientos de barrios residenciales

usualmente reconocidos por sus habitantes como referentes a su localización en la ciudad y que

definen su pertenencia inmediata a un ámbito local o vecinal; y en el caso rural, la división territorial

se referirá a veredas o agrupaciones de veredas, es decir para que dotara de contenido político y

de mecanismos de organización del espacio y lo convirtieran en territorio socialmente organizado.

En el proceso de formulación del EOT, la organización del espacio debe mantenerse para su

ejecución y revisión, en la medida en que la Ley establece una serie de acciones que pueden ser

desarrolladas en el territorio a instancia de las mismas organizaciones cívicas tales como proponer,

en los casos excepcionales que consideren las normas urbanísticas generales, la asignación

específica de usos y aprovechamientos del suelo, la delimitación del centro histórico esto en los

casos donde el efecto se limite exclusivamente a sus respectivos territorios y no contraríen las

normas estructurales. En las zonas exclusivamente residenciales estas propuestas podrán referirse

a normas de paisajismo, regulaciones al tránsito vehicular y demás previsiones tendientes al

mantenimiento de la tranquilidad de la zona, siempre y cuando no se afecte el uso del espacio

público de acuerdo a las normas generales. De igual forma estas organizaciones podrán formular y

proponer planes parciales para actuaciones urbanísticas dentro de su área, de acuerdo con las

previsiones y autorizaciones del componente urbano del EOT.

Es necesario establecer mecanismos de gestión para contribuir a organizar políticamente el

territorio, como de creación, apoyo y estímulo a organismos administrativos de base (Juntas

Administradoras Locales, Juntas de Acción Comunal) y de organismos no gubernamentales, a través

de estos mecanismos se hace más eficiente las labores administrativas y se mejoran los canales de

comunicación del gobierno con la comunidad.



219

3. PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD

EN LA GESTION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El éxito del Ordenamiento Territorial no puede ser responsabilidad única de las autoridades

municipales, tales como el Alcalde, Secretario de Gobierno, Secretaria de Planeación y Desarrollo,

Secretaria de los institutos Centralizados y Descentralizados del municipio y Dependencias de la

Administración pública; este desarrollo social también dependerá de la participación activa de cada

uno de los estamentos, con un interés común y de acuerdo con sus propias fortalezas y

posibilidades. Es así, como la comunidad o sociedad civil (población, gremios, sindicatos,

asociaciones, etc) deben brindar su aporte al logro de los objetivos de desarrollo.

La gestión y el grado del ordenamiento están relacionados con el liderazgo y capacidad de la

administración local para generar la participación y compromiso de la comunidad. La participación

ciudadana junto con la dirigencia política, asegurara la transparencia, retroalimentación y los

procesos de evaluación y resultados del EOT.

Para la participación de la comunidad en todas las etapas de la gestión, la administración municipal

deberá crear, diseñar, aplicar e implementar, mecanismos que divulguen permanentemente los

resultados de su gestión.

ACTORES DE LA GESTION ACTORES PLANEACION EJECUCIÓN EVALUACIÓN

Administración Local Formula el Esquema de Ordenamiento en coordinación con los Programas y Proyectos del Orden Nacional y Departamental

Formula los planes de acción, el plan de inversión y el presupuesto.

Elabora y presenta al Concejo, y a la comunidad los informes de gestión sobre la base de las metas del Ordenamiento.

Sociedad Civil Participa en la Formulación del –Ordenamiento a través de las diferentes estancias.

Participa en la identificación, formulación y ejecución de programas y proyectos.

Ejerce funciones de veedurías sobre la administración territorial.

Dirigencia Política Aprueba las estrategias y programas del Esquema

Aprueba el plan de inversión y el presupuesto

Recibe y evalúa los informes de gestión.

Fuente: Acoplado Gestión y Planificación del Desarrollo Local Escuela Superior de Administración Pública.

La participación ciudadana implica la creación y fomento de instancias donde la comunidad, directa

o a través de sus representantes, tenga voz y voto en las decisiones sobre las prioridades del



220

desarrollo de los programas y proyectos del EOT, la determinación de fuentes de financiamiento

acordes con las características municipales y sus posibilidades de ingreso y su aporte en la

ejecución de obras y administración de los servicios públicos y sociales.

Para garantizar la participación comunitaria en la toma de decisiones y darle continuidad y legitimidad

al proceso del EOT, adicional a los Consejos Territoriales de Planeación, se dispondrá e

implementarán las siguientes instancias, mecanismos e instrumentos de participación y control social

e institucional para establecer una veeduría ciudadana.

Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial. No es obligatoria su creación para el caso del

municipio. El Consejo Consultivo será una instancia asesora de la Administración Municipal o distrital

en materia de ordenamiento territorial, que deberán conformar los alcaldes. Estará integrado por

funcionarios de la administración y por representantes de las organizaciones gremiales,

profesionales, ecológicos, cívicas y comunitarias vinculadas con el desarrollo urbano. Así mismo

hará parte los curadores urbanos.

Serán funciones de este Consejo, además de las previstas en el Artículo 29 de la Ley 388 de

1997 y el Artículo 31 del Decreto 879 de 1998, el seguimiento del Esquema y proponer ajustes

y revisiones cuando sea el caso.

Consejos Municipales de Planeación. Continuará siendo una instancia corporativa y representativa

de los diferentes sectores gremiales y organizaciones sociales del municipio, sus actuaciones como

ente consultor en materia de planeación estará reguladas por lo establecido en la Ley 152 de

1994, el Acuerdo reglamentario que determina su constitución y por la Ley 388 de 1997.

Veedurías Ciudadanas. Continuará siendo un mecanismo democrático de representación que le

permite a los ciudadanos o las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre el

proceso de la Gestión, frente a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales y

legislativas así como la convocatoria de las entidades públicas o privadas o de la prestación de un

servicio público y estará regulado por lo establecido en la Ley 134 de 1994 y la Ley 563 de

2000 que determina su constitución, procedimiento, objetivos, principios, funciones, medios y

recursos, derechos y deberes, requisitos, impedimentos y prohibiciones.



221

Comité de Veeduría y Control Ciudadana. Se creara para el seguimiento de la gestión del EOT.

Estará integrado por el Personero municipal, un representante del Concejo Municipal, un

representante del Consejo Municipal de Planeación, un representante del Consejo Consultivo de

Ordenamiento, un representante del sector urbano y un representante del sector rural, dos

representantes de las asociaciones comunales, bajo la coordinación del representante de las

asociaciones comunales, y dirección del Secretario de Planeación Municipal o quien delegue el

Alcalde.

3.1 OTROS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN

Para garantizar el normal desarrollo del proceso del EOT y para defensa de los intereses generales

y particulares se ejercerán los demás mecanismos constitucionales e instrumentos de participación.

Comités de Desarrollo y Control Social. Deberán constituirse de acuerdo a lo establecido en la Ley

142 de 1994 y la Constitución Política de Colombia según el Artículo 369, el Decreto 1429 de

1995. Con el objeto de organizar la participación comunitaria en la vigilancia de la Gestión y en la

fiscalización de las entidades de carácter privado, oficial o mixto, que presten los servicios públicos

domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible

por red, telefonía fija pública conmutada y telefonía local móvil en el sector rural.

Instrumentos de Planificación. El Plan de Desarrollo Municipal y el EOT son los principales

instrumentos de planificación del desarrollo municipal y se deberán formular y gestionar en

coordinación y armonía, bajo el principio de complementariedad.

Instrumentos Técnicos. La información contenida en los planos, mapas y bases de datos que hacen

parte del EOT y demás que lleguen a conformar el Sistema de Información Municipal se constituye

en el instrumento técnico para la gestión del Ordenamiento. Metodológicamente el proceso de

formulación y ajuste del Ordenamiento debe atender a los lineamientos conceptuales y

procedimientos que sobre la materia establezcan las entidades competentes, según normatividad

vigente.

Instrumentos de información municipal. Para el adecuado manejo, procesamiento y uso de la

información, se creará el sistema de información municipal compuesto por los archivos estadísticos,



222

documentales y cartográficos que contengan la información de los estudios del análisis territorial.

Está será responsabilidad de la Secretaria de Planeación y Desarrollo o quien haga sus veces y de

la oficina de Proyectos, la actualización y retroalimentación del Banco de datos y Proyectos

Municipales, siendo su objetivo primordial la formulación e inscripción técnica, económica y social de

los programas y proyectos identificados en el EOT.



223

4. GESTION INSTITUCIONAL

La estructura administrativa, organizativa y operativa son la base fundamental para la ejecución del

EOT, aplicando permanentemente la capacidad técnica, administrativa y de planificación, en

concordancia con los objetivos y estrategias propuestas; el EOT, define un modelo de ocupación

del territorio urbano y rural, señalando sus estructura básica y las acciones territoriales necesarias

para su adecuada organización, el deberá estar en interacción y armonía con el Plan de Desarrollo

del Municipio. El proceso de gestión y ejecución debe realizarse participativamente y estar

acompañado de un proceso de evaluación y seguimiento participativo, de tal forma que los

resultados obtenidos sean el fruto del esfuerzo de la administración municipal y la comunidad.

Las instancias de Gestión del EOT estarán en cabeza de la administración municipal, en particular

por el Alcalde Municipal, quien es su principal gestor, seguido del Secretario de Gobierno y por las

Secretarías de Despacho y jefes de dependencia, en su calidad de organismo de consulta que

asesora al ejecutivo en materia de planeación y de Ordenamiento territorial; la Secretaria de

Planeación o quien haga sus veces, como entidad coordinadora del proceso y responsable directo

de los aspectos técnicos y operativos del EOT, EL Consejo Municipal de Planeación y el Consejo

Municipal, como corporaciones administrativas que regulan el proceso de formulación y gestión del

EOT mediante su adopción normativa.

La gestión del EOT esta dada en la capacidad y el compromiso institucional municipal, compromiso

este que se genera tanto desde la formulación del EOT, al conformarse los grupos de trabajo

administrativo e institucionales, como al aplicar los canales de la planificación participativa de la

comunidad. Para esto es importante que el gobierno municipal cree no solo capacidad política, por

su convocatoria, sino de autonomía técnica y sancionatoria a través de la Oficina de Planeación y

demás dependencias del municipio, que oriente el proceso y ejecute posteriormente las decisiones

tomadas por los actores sociales. Instancias no únicamente gubernamentales, hacen parte de esta

capacidad municipal; las más significativas son el Consejo Municipal de Planeación, Comités Locales

de Prevención y Atención de Desastres, el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial, el



224

Comité de Desarrollo Rural y la Asociación de Juntas de Acción Comunal, los Comités cívicos,

culturales y deportivos entre otros.

Las instituciones no gubernamentales (ONG) más importantes serían las asociaciones o gremios

privados de productores y organizaciones con fines de desarrollo rural y del medio ambiente. Las

primeras tendrán los roles que les dan su carácter mientras que las segundas ayudarán a definir los

programas gubernamentales, participar en sus ejecuciones y realizar veeduría respectiva.

Las estructuras institucionales de soporte no se refieren exclusivamente a las gubernamentales, sino

a las de la sociedad en su conjunto; el ordenamiento territorial, como política y como proceso de

planeación y ejecución, afecta los intereses de todos los actores y sectores sociales de la

población en general, encontrándose que las de un alto nivel de importancia son las acciones

institucionales que desarrolla la Secretaria de Planeación Municipal en concordancia con el Consejo

Consultivo de Ordenamiento Territorial, quién debe implementar además un sistema evaluativo del

EOT que involucre tanto la ejecución del gasto como la medición del impacto social que tendrá el

desarrollo de las estrategias, políticas, programas y proyectos contenidos en el EOT, con sus

correspondientes indicadores de gestión y logro social. La administración del EOT se refiere a la

gestión de los procesos necesarios para lograr el objetivo de llevar a cabo todas las acciones y

proyectos que permiten concretar los objetivos y metas de éste, en condiciones de eficiencia; para

el cumplimiento de este fin se debe contar con las directrices del Alcalde Municipal, el Consejo

Consultivo de Ordenamiento Territorial, el Concejo Municipal en lo pertinente, y la Secretaria de

Planeación Municipal.

En la actualidad el proceso de reestructuración y modernización administrativa deberá someterse a

una revaloración que adecue el funcionamiento de la administración pública local a los requerimientos

de la descentralización, al ajuste institucional nacional y los objetivos del desarrollo local expresado

en el Ordenamiento Territorial, con el fin de elevar el nivel técnico y funcional del municipio, a través

de la optimización de los recursos y acciones en la ejecución de proyectos y calidad del servicio,

con una visión integral que articule al sector urbano y rural, y los recursos de los sectores públicos

y privados, en un proceso permanente y continuo que permita la organización y redistribución de

funciones, la planeación de procedimientos y proyectos orientados a elevar la capacidad técnica y

de gestión.



225

La disponibilidad de un Sistema de Información ágil y confiable que permita que la labor de gestión

institucional y los procesos de reestructuración y modernización administrativa se articulen, basado

en un sistema de información centralizado, integrado en red y georeferenciado, capaz de contener

información del conjunto de los sectores sociales y económicos, que genere una cultura de

proyectos. De igual forma es de suma importancia fortalecer el Banco de Datos y Proyectos

municipales o regional, que registre técnica, social y financieramente las iniciativas contempladas en

el EOT y los proyectos mixtos de los sectores y de las organizaciones comunitarias.



226

5. GESTION FINANCIERA

La gestión financiera es una de las principales herramientas que permiten al gobierno municipal

consolidar el EOT, implementando sus políticas, estrategias, programas y proyectos, regular la

actividad fiscal y presupuestal. Esta debe ser parte integral del proceso de planificación,

permitiendo definir estrategias para incrementar la capacidad de recaudo del recurso, al mismo

tiempo que establece mecanismos para reducir los gastos burocráticos y maximizar la razón costo -

beneficio de los proyectos a ejecutar, utilizando eficientemente las diferentes fuentes de

financiación.

La planificación es un proceso permanente y dinámico de análisis, toma de decisiones y ajustes,

que determina la capacidad real de inversión con el fin de lograr el máximo porcentaje de ejecución

de programas y proyectos del municipio en el corto, mediano y largo plazo. Esto requiere el

desarrollo de medidas tendientes al incremento y la combinación más racional de los recursos

propios con otras fuentes de financiamiento (transferencias, regalías, recursos del crédito).

Las bases suministradas por el Ministerio de Desarrollo Económico “Herramientas de Planificación y

Gestión” así como las disposiciones de la Ley 388 de 1997 de desarrollo Territorial, permiten el

desarrollo de los instrumentos de Gestión que el municipio puede ampliar en el proceso de

ejecución del EOT. Estos instrumentos se describen a continuación.

5.1 REPARTO DE CARGAS Y BENEFICIOS

El EOT tiene como principio general el reparto equitativo de las cargas y beneficios que se deriven

del proceso de ordenamiento urbano entre los respectivos afectados, Como se establece en el

Artículo 39 de la Ley 388, las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y

redes matrices de servicios públicos se distribuirán entre los propietarios de toda el área

beneficiaria delas mismas y deberán ser recuperadas mediante tarifas, contribución de valorización,

participación en plusvalía, impuesto predial, etc., al igual que las inversiones que se ejecuten para

dotar de infraestructura a las áreas de expansión, La ley establece que la distribución equitativa de



227

las cargas y beneficios se podrá realizar mediante compensaciones en dinero, intensidades de uso

en proporción a las cesiones y participación en las demás cargas o transferencias de derechos de

desarrollo y construcción, y beneficios y estímulos tributarios.

El Aprovechamiento Urbanístico. El aprovechamiento urbanístico constituye la base del cálculo del

reparto equitativo de cargas y beneficios para la delimitación y gestión de unidades de actuación,

de conformidad con los lineamientos y criterios de uso y urbanización concretado en el Esquema de

Ordenamiento municipal. El objetivo de este instrumento es separar el potencial aprovechable o

edificable de una determinada zona del tamaño o características del suelo que se va a intervenir, es

decir, busca modificar la tradicional “área neta” de un terreno por el “aprovechamiento del mismo”,

que se establece de acuerdo con el tipo de uso y la densidad permitida. El aprovechamiento

urbanístico se constituye en la base para asegurar la gestión asociada de proyectos donde sea

necesario modificar la estructura predial, mediante la utilización de reajustes de tierras o integración

inmobiliaria, al eliminar la concreción de los derechos reales sobre un determinado inmueble y

convertirlos en acciones o títulos que pueden estar localizados, una vez realizado el proyecto

urbanístico, sobre otro inmueble. El aprovechamiento urbanístico constituye un indicador que se

expresa en precio por metro cuadrados de techo edificable sobre precios por metro cuadrados de

suelo en cada una de las Unidades de Actuación Urbanística del suelo urbano o urbanizable. Para

esto se requiere calcular previamente el diseño volumétrico y la zonificación prevista por el plan

parcial para cada zona, es decir, las futuras alturas permitidas y los usos, de conformidad con los

criterios y lineamientos establecidos en el EOT y estudios requeridos armonizados con los

lineamientos locales de planeación.

La Compensación. Es el instrumento que permite a los municipios compensar a los propietarios de

los terrenos o inmuebles, definidos en los planes de ordenamiento territorial, en los planes parciales

y demás instrumentos que lo desarrollan, como áreas de conservación histórica, arquitectónica o

ambiental, con el objeto de posibilitar que los propietarios encuentren un incentivo para asegurar el

carácter de estos inmuebles en beneficio de todos los ciudadanos. Para este efecto se entiende

por conservación el tratamiento urbanístico que, por razones ambientales, históricas o

arquitectónicas, limita la transformación de la estructura física de áreas del municipio, de inmuebles

particulares, de obras públicas, y de elementos constitutivos del espacio público. La aplicación del

tratamiento de conservación de una zona, predio, o inmueble, limita los derechos de construcción y

desarrollo. Para compensar esta limitación, se crean los derechos transferibles de construcción y



228

desarrollo, equivalentes a la magnitud en que se ha condicionado el desarrollo en una zona, predio

o edificación en particular, en comparación con la magnitud de desarrollo que sin esta limitación

podría obtenerse dentro del uso definido para la zona homogénea clasificada por el EOT. La

compensación es el mecanismos que permite redistribuir de manera equitativa los costos y

beneficios derivados de la aplicación del tratamiento de conservación. La compensación tendrá

lugar en aquellos casos en que por motivos de conveniencia pública se declaren como de

conservación histórica, arquitectónica o ambiental determinados inmuebles.

Esta compensación puede ser retribuida mediante la aplicación de incentivos económicos,

transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros

sistemas que se reglamenten. El valor a compensar será pagado por una sola vez por los fondos de

compensación municipal, a solicitud del propietario del inmueble en cuestión y de ello se deberá

dejar constancia en el folio de matrícula inmobiliaria del bien objeto de la compensación. Como

mecanismo para asegurar el reparto equitativo de las cargas y beneficios generados en el

ordenamiento urbano, y para garantizar el pago de compensaciones en razón de cargas urbanísticas

de conservación, la administración municipal podrá constituir fondos, los cuales podrán ser

administrados mediante encargos fiduciarios.

De igual forma puede haber compensación por obras, cuando con la construcción de una obra

pública, se lesione el patrimonio de un particular; habrá lugar a compensaciones siempre y cuando

los particulares afectados sean vecinos colindantes de la obra, soliciten al municipio su

compensación y demuestren que con ella se lesiona su patrimonio de forma permanente, en términos

que establece esta ley y su reglamento. La lesión en el patrimonio está expresada en el menor valor

de los inmuebles afectados por la construcción de la obra pública, siempre y cuando la diferencia

entre el valor del inmueble al momento de solicitar la compensación y el valor de la última

transacción inmobiliaria, previa a la realización de la obra, actualizando con el índice de precios al

consumidor para empleados, sea superior al treinta por ciento (30%). Para efectos de garantizar el

cumplimiento de las normas legales sobre compensación de las cargas del desarrollo urbano, será

requisito para la afectación de inmuebles por causa de obra pública en los términos previstos en el

artículo 37 de la Ley 9 de 1989, que la entidad pública que imponga la afectación disponga de la

apropiación presupuestal correspondiente al pago de la compensación debida a su propietario por

los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación, cuya tasación será realizada por peritos

privados inscritos en lonjas o asociaciones correspondientes. En los casos de inmuebles



229

declarados como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberá garantizarse

igualmente la disponibilidad presupuestal para el pago de la compensación, de conformidad con lo

previsto en la Ley 388 de 1997.

El plazo máximo para presentar la solicitud de compensación por obra pública será de dos (2) años

contados a partir de la finalización de la obra. Para garantizar la disponibilidad de recursos

destinados a las compensaciones, los presupuestos de obra incluirán tal rubro y se colocarán en el

Fondo de Compensaciones que trata el Artículo 49 de la Ley 388 de 1997, si los hubiere creado

el municipio. Los procedimientos y recursos para solicitar compensación se regirán por los

dispuesto en el Código Contencioso Administrativo. En caso de peticiones de compensación

infundadas, temerarias o de mala fe, el peticionario será sancionado con un multa equivalente al

cuarenta por ciento (40%) de la compensación solicitada.

EL monto de la compensación podrá ser pagado en dinero, en títulos valores de derechos de

construcción y desarrollo, en pagarés de reforma urbana, o a través de descuentos del impuesto

predial, o reclasificar estos inmuebles como de estratos 1 y 2, estableciendo condiciones sobre el

manejo y ocupación de los mismos. También pueden otorgar derechos de edificación y de

desarrollo que son títulos que pueden utilizar los propietarios y otros urbanizadores para pagar el

impuesto de construcción u otros impuestos en otras zonas de la ciudad. La Autoridad Ambiental

Corporación Autónoma de Santander o quien haga sus veces puede también establecer beneficios

tributarios sobre los inmuebles localizados en las escarpas, siempre y cuando se asegure el

mantenimiento de estas zonas libre de ocupación. De esta manera, la adquisición de suelos para los

parques previstos en estas zonas se pueden diferir en el tiempo sin riesgo de deterioro.

Derechos Transferibles de Construcción y Desarrollo. Los derechos de construcción y desarrollo

son aquellos que en casos particulares y concretos regulan el aprovechamiento del suelo, el

subsuelo y el espacio aéreo de un predio, de conformidad con la licencia que concede la autoridad

competente, con sujeción a las normas urbanísticas contenidas en el EOT, establecidos en la Ley

388 de 1997 y los instrumentos que los desarrollen. Se adquieren por medio de licencias y son:

a) Derechos de urbanización, construcción o parcelación o sus modalidades, que concretan

normas generales fijadas para zonas geoeconómicas homogénea, planes parciales, o

unidades de actuación urbanística, contenidos dentro del EOT y los instrumentos que lo

desarrollen.



230

b) Derechos transferibles de construcción y desarrollo que permiten trasladar el potencial de

construcción de un predio o inmueble con tratamientos de conservación urbanística a un

predio definido como receptor de los mismos dentro del EOT y los instrumentos que lo

desarrollen. Los derechos transferibles de construcción y desarrollo son emitidos por el

municipio por el municipio con la indicación de la zona geoeconómica homogénea receptora,

donde es permitida su utilización y la clase y magnitud adicional permitida. Para su emisión,

el municipio deberá realizar y publicar previamente un estudio de factibilidad que permita

establecer la demanda de ellos y su concordancia con las pautas generales de uso,

tratamiento y aprovechamiento previstas en el EOT y los instrumentos que lo desarrollen.

Los derechos transferibles de construcción y desarrollo pueden ser convertidos en títulos

valores de acuerdo con el reglamento que para el efecto defina el Gobierno Nacional, no

tienen caducidad, pueden ser acumulables, y serán libremente negociables por sus titulares

y causahabientes. Cada nueva transacción que se realice sobre un mismo derecho deberá

ser certificado por la entidad emisora.

Las zonas receptoras de derechos transferibles de construcción y desarrollo deberán estar

localizadas preferiblemente dentro de las mismas zonas geoeconómicas homogéneas donde estos

derechos se generan. Sin embargo, de acuerdo con los objetivos particulares del Esquema y los

instrumentos que lo desarrollen, podrán establecerse relaciones directas y especificaciones entre

zonas generadoras y zonas receptoras de derechos.

A solicitud de los particulares, y con el objeto de generar espacio público en áreas desarrolladas,

el municipio podrá crear áreas generadoras de derechos transferibles de construcción y desarrollo,

para ser incorporadas como elementos de espacio público al EOT o a los Planes Parciales que lo

desarrollen. Los derechos transferibles de construcción y desarrollo podrán ser otorgados

mediante el incremento en los índices de edificabilidad o potencial de desarrollo, representado en

el aumento de cualquiera de las siguientes formas de medición: de la densidad o del número de

unidades construibles, de los metros cuadrados edificables, de los índices de ocupación y

construcción.

El titular del predio o inmueble que tenga que ser compensado opte por recibir el pago de

derechos transferibles de construcción y desarrollo, el valor de éstos para el pago de la



231

compensación será equivalente al 100% del monto total de la compensación, ajustándose al

reglamento que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

Como mecanismo complementario, está la posibilidad que tiene el municipio de definir las áreas o

zonas donde se localizaran las cesiones obligatorias gratuitas que se derivan del proceso de

urbanización. En desarrollo de esta competencia el EOT o los instrumentos que lo desarrollen podrá

definir el porcentaje de cesiones urbanísticas gratuitas que deberán localizar todos los

urbanizadores en las áreas que se hayan definido en el EOT, especialmente para la conformación de

parques. De esta manera cualquier particular que vaya a realizar procesos de urbanización en el

municipio podrá dejar un porcentaje de cesiones en su respectivo predio o proyecto y el otro en

los lugares definidos por el municipio, a través de la adquisición de esos suelos y su posterior

entrega al municipio a través del pago del precio equivalente en efectivo para que la administración

municipal los adquiera.

Unidades de Actuación Urbanística. Se establecen como mecanismo para la gestión más eficiente

del suelo, la aplicación del principio de reparto equitativo de los costos y beneficios del

ordenamiento y la compensación como elemento básico para la operación de dicho principio.

Las unidades de actuación son un instrumento que evita que las ciudades continúen siendo

construidas predio a predio, puesto que esta práctica tradicional imposibilita la planificación y

gestión de conjuntos más amplios de terrenos con la posibilidad de lograr el diseño, equipamientos,

infraestructuras y servicios integrales, con economías en costos de urbanización y posibilidades de

mejor calidad.

Dada la importancia de las unidades de actuación urbanística como mecanismo que garantiza, entre

otros aspectos, un uso más racional del suelo, se facilitará el desarrollo de terrenos en la medida

que se determine su gestión asociada por parte de la totalidad de propietarios con la ventaja de

que las cargas correspondientes, como son las cesiones urbanísticas, los usos menos rentables, se

repartan entre aquellos en forma equitativa.

Planes Parciales. Es el instrumento que permite profundizar, desarrollar y complementar el proceso

de planificación general planteado por el EOT y ajustar la normatividad definida, para áreas

determinadas del suelo urbano o del suelo de expansión.



232

El plan parcial tiene el carácter de norma complementaria por lo que se sujetará a una normativa

específica en cuanto a usos del suelo, intensidades de ocupación y construcción, aislamientos,

empates y alturas y demás aspectos particulares necesarios para el desarrollo de las unidades de

actuación definida al interior de los planes parciales.

Serán de obligatorio cumplimiento, el desarrollo de actuaciones urbanísticas de urbanización y

construcción mediante planes parciales, las que se propongan en la totalidad de las áreas de

expansión y en las áreas definidas con el tratamiento de consolidación. Los planes parciales además

de la propuesta urbanística deberán incluir simulaciones financieras que aseguren el reparto

equitativo de las cargas y los beneficios entre los actores participantes así como los mecanismos

de financiación. Son factores determinantes a manera de procedimiento para definir y delimitar el

plan parcial.

• El sistema de Espacio Público: El plan parcial comprende la definición de los sistemas

secundarios que complementan los sistemas estructurantes del EOT, y comprenden:

Sistema víal secundario y local, tanto para el transito vehicular como peatonal, Sistema

de parques, zonas recreativas y espacios al aire libre, Sistemas de redes de servicios

públicos domiciliarios, Sistema de equipamientos.

• El Sistema del Espacio privado: Se definen las condiciones de ocupación a partir de:

Forma de las manzanas, Estructura predial, Localización de las edificaciones, Ocupación

de las edificaciones frente a la manzana, Volumetría en la totalidad del área de

intervención, Usos específicos para la totalidad del área.

5.2 INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN SOBRE LA ESTRUCTURA PREDIAL

Estos instrumentos permiten modificar e intervenir directamente sobre la morfología urbana,

estructura predial e indirectamente sobre la propiedad y su forma de tenencia, generando formas

asociativas de gestión entre los propietarios de determinado sector del suelo urbano o de

expansión.

Redefinición de la estructura predial. En la medida en que las actuaciones urbanísticas pueden ser

desarrolladas por propietarios o individuales en forma aislada, por grupos de propietarios asociados

voluntariamente, o de manera obligatoria a través de unidades de actuación urbanística,

directamente por entidades públicas o mediante formas mixtas de asociación entre el sector público

y el sector privado; es necesario redefinir en algunos casos la estructura predial para lograr una



233

mejor configuración del terreno que conforma la unidad de actuación, o para garantizar una justa

distribución de las cargas y beneficios, según se trate de urbanización en suelo de expansión,

renovación, o redesarrollo en suelo urbano respectivamente. El instrumento que establece la Ley

388 para lograr tal redefinición es el Reajuste de Tierras o Integración inmobiliaria (artículo 45 y 46

la Ley 388, Ley 9 de 1989), y para cuyo desarrollo es necesario constituir una entidad gestora, la

cual elaborará el proyecto urbanístico correspondiente el cual formará parte del plan parcial.

Con el plan parcial se elaborará y presentará para aprobación de la autoridad de planeación

correspondiente, el proyecto de reajuste de tierras o integración de inmuebles correspondiente, el

cual deberá ser aprobado por un número plural de partícipes que representen por lo menos la mitad

más uno de la superficie comprometida en la actuación. En dicho proyecto de reajuste o de

integración se señalará las reglas para la valoración de las tierras e inmuebles aportados, las cuales

deberán tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente antes de la delimitación de la unidad,

así como los criterios de valoración de los predios resultantes, los cuales se basarán en los usos y

densidades previstas en el plan parcial. Las restituciones se harán con los lotes de terreno

resultantes, a prorrata de los aportes, salvo cuando ello no fuere posible, caso en el cual se hará la

correspondiente compensación económica. 1

Reajustes de suelos. Es un mecanismo de gestión sobre el suelo, cuyo fin es generar

transformaciones en la estructura predial existente de un territorio, en especial para el desarrollo

de actuaciones urbanísticas en suelos de expansión o urbano con tratamiento de desarrollo, para

obtener una mejor configuración del terreno y garantizar una justa distribución de las cargas y

beneficios.

Integración inmobiliaria. Este instrumento asegura el reparto equitativo de cargas y beneficios en

actuaciones urbanísticas en suelo urbano con tratamiento de renovación urbana y desarrollo o

actualización.

1 El tramite del reajuste o la integración es la siguiente: Una vez se apruebe el proyecto de reajuste o de integración inmobiliaria, se otorgará la escritura pública de reajuste de tierras o integración inmobiliaria, en la cual se indicará cada uno de los partícipes de la actuación sobre los terrenos e inmuebles aportados y su englobe. A continuación se señalaran las cesiones urbanísticas gratuitas y el nuevo loteo, de conformidad con el proyecto de urbanización, y finalmente se describirán las restituciones de los aportes en nuevos lotes, señalando su valor y la correspondencia con el predio aportado. Esta escritura pública será registrada en el folio de matricula inmobiliaria de cada uno de los predios e inmuebles aportados, los cuales se subrogarán, con plena eficacia real, en los predios inmuebles restituidos. Los lotes adjudicados quedarán afectados al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos de urbanización correspondientes al desarrollo de la unidad de actuación. Una vez recibidas las obras de urbanización correspondiente, la edificación de los lotes adjudicados podrá ser adelantada en forma independiente por su s propietarios, previa la obtención de la licencia de construcción respectiva.



234

Cooperación entre partícipes. Este instrumentos es utilizado para el reparto de cargas y

beneficios en el desarrollo de actuaciones urbanísticas que no requieran de una nueva configuración

predial de superficie y las cargas y beneficios de su desarrollo puedan ser repartidas en forma

equitativa entre sus propietarios, garantizando la cesión de terrenos y el costo de las obras de

urbanización correspondientes.

5.3 ADQUISICION DEL SUELO DE INERTERVENCION JURÍDICA

Uno de los instrumentos fundamentales para poder ordenar el territorio e inducir procesos de

renovación y desarrollo a la vez garantizar un continuo y regulado crecimiento urbano de la ciudad,

es el de identificación y declaratoria de áreas de utilidad pública o interés social. Para tal efecto la

Ley 388 modifica el articulo 10 de la Ley 9 de 1989 y establece que para efectos de decretar la

expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad

pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: ejecución

de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de salud, educación,

recreación, seguridad ciudadana, centros de acopio, desarrollo de proyectos de vivienda de interés

social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a

las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la

reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo, ejecución de

programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos, ejecución

de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos

domiciliarios; ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de

transporte masivo; ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes; funcionamiento de las

sedes administrativas de las entidades públicas con excepción de las empresas industriales y

comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta siempre y cuando su localización

y la consideración de utilidad pública estén determinados en el EOT o en los instrumentos que los

desarrollen, preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local,

incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico, constitución de zonas de reserva para

la expansión futura, constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los

recursos hídricos, ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios, ejecución

de proyectos de urbanización , redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de

unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras; integración inmobiliaria,



235

cooperación o los demás sistemas previstos en la Ley 388 de 1997, el traslado de poblaciones

por riesgos físicos inminentes.

Para que un bien o inmueble pueda ser expropiado es necesario que sea considerado como de

utilidad pública y de interés social, y en el caso de expropiación por vía administrativa, que tenga el

motivo de urgencia la cual debe ser declarada por la instancia o autoridad competente, según lo

determine el Concejo Municipal, mediante acuerdo, declaratoria que debe estar basada en los

criterios: Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, carácter inaplazable de

soluciones, consecuencias lesivas para la comunidad que se producirán por la excesiva dilación de

las actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra prioridad otorgada a las

actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas del EOT.

En la medida en que sea necesario la declaración previa de utilidad pública y de interés social, del

carácter de no urgencia quedan excluidos los motivos de ejecución de proyectos de ornato,

turismo, y deportes, funcionamiento de sedes administrativas de las entidades públicas, con

excepción de las empresas industriales y comerciales del estado y las de las sociedades de

economía mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén

claramente determinados en el EOT o en los instrumentos que los desarrollen, constitución de zonas

de reserva para la expansión futura.

En los casos de unidades de actuación de desarrollo prioritario, si en un plazo de seis meses

contados a partir de la delimitación de la unidad de actuación no se hubiere producido el proceso

de enajenación voluntaria, la administración podrá optar por la expropiación por vía administrativa de

los inmuebles correspondientes. En todo caso, los inmuebles expropiados podrán formar parte de

la asociación gestora de la actuación y los recursos para su adquisición podrán provenir de está.

(Artículo 44, 64 y 65 Ley 388 de 1987).

Habrá lugar a la iniciación del proceso de enajenación forzosa en subasta pública, por incumplimiento

de la función social de la propiedad sobre los terrenos localizados en suelo de expansión, de

propiedad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro

de los 3 años siguientes a su declaratoria, los terrenos urbanizables no urbanizados localizados en

suelo urbano, de propiedad pública o privado, declarados como de desarrollo prioritario, que no se

urbanicen dentro de los 2 años siguientes a su declaratoria, los terrenos o inmuebles urbanizados



236

sin construir, localizados en suelo urbano, de propiedad pública o privada, declarados como de

construcción prioritaria, que no se construyan dentro los dos años siguientes a su declaratoria. Lo

anterior sin perjuicio de que tales inmuebles puedan ser objeto de los procesos de enajenación

voluntaria y expropiación de que trata la Ley 388 de 1997.

Corresponde al Alcalde, mediante resolución motivada, ordenar la enajenación forzosa de los

inmuebles que no cumplan su función social y en dicha resolución se especificara el uso o destino

que deba darse al inmueble en lo sucesivo, de conformidad con lo establecido en el EOT y normas y

urbanísticas que lo desarrollen.

Si es necesario afectar la estructura predial actual, para ejecutar los planteamientos contenidos en

las unidades de actuación urbanística o implementar planes parciales, la Ley establece los

instrumentos de la enajenación voluntaria, expropiación judicial y expropiación por vía administrativa

para tales efectos.

Enajenación Voluntaria. El desarrollo de las unidades de actuación implica la gestión asociada de los

propietarios de los predios que conforman su superficie, mediante sistemas de reajuste de tierras o

integración inmobiliaria o cooperación, según lo determine el correspondiente plan parcial. La

ejecución de la unidad de actuación se iniciara una vez se definan las bases para la actuación,

mediante el voto favorable de los propietarios que representan 51% del área comprometida. Los

inmuebles de los propietarios renuentes serán objeto de los procesos de enajenación voluntaria

(artículo 61 de la Ley 388 se introducen modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria,

regulado porla Ley 9 de 1989) y por expropiación por parte de la entidad municipal competente

(artículo 9, 10, 11Ley 9 de 1989 – artículo 59 Ley 388 de 1997), quienes entrarán a formar

parte de la asociación gestora de la actuación, sin perjuicio de que puedan transferir tales derechos

a la misma (Artículo 44 Ley 388)

El municipio deberá comunicar mediante oficio a los propietarios y poseedores su oferta de compra,

que contiene la destinación que le dará al inmueble, el precio fijado con base al avalúo realizado por

el IGAC o peritos privados y la forma de pago propuesta. El propietario tiene 30 días hábiles para

aceptar la oferta de compra, mediante la firma de una promesa de compraventa. Los recursos para

el pago de los inmuebles adquiridos por el municipio pueden provenir del presupuesto, o de un

tercero que puede ser privado o público, con quién vaya a desarrollar el proyecto. Es decir,



237

pueden concurrir recursos de un particular o de la Autoridad ambiental, de las empresas de

servicios públicos, de los fondos municipales de vivienda entre otros.

Expropiación Forzosa (Judicial y por vía administrativa). Es el procedimiento judicial mediante el cual,

el municipio puede adquirir los inmuebles, declarados de utilidad pública o interés social sobre los

cuales no se llega a un acuerdo en el proceso de enajenación voluntaria. Una vez cumplido los 30

días hábiles, contados desde la notificación de la oferta de compra, sin llegar a suscribirse la

promesa de compraventa, es deber del municipio solicitarle ante un juez civil, que se inicie el

proceso de expropiación, para lo cual es necesario realizar una oferta de compra tendiente a tener

un acuerdo de enajenación voluntaria, precio de la indemnización y condiciones de pago (artículo

66, 67 Ley 388/97). Igualmente en el mismo oficio se puede solicitar la entrega anticipada del

inmueble, siempre y cuando haya consignado el 51% del precio establecido en el avalúo practicado

para el proceso de enajenación voluntaria. El juez civil debe expedir la resolución de expropiación y

realizar la notificación al propietario quién tiene solo el recurso de reposición. En la sentencia de

expropiación que dicta el juez se define el precio del inmueble, incluyendo las indemnizaciones sobre

lucro cesante y daño emergente a que hubiere lugar. El proceso de expropiación puede terminar

sise vende el inmueble por el precio fijado mediante avalúo actualizado según el índice de costos de

la construcción de vivienda de ingresos medio, elaborado por el DANE.

El proceso judicial sobre el acto administrativo lo resuelve el Contencioso Administrativo, es decir,

el Tribunal del Departamento y en segunda instancia el Consejo de Estado.

El pago de los inmuebles adquiridos mediante este procedimiento se hará a plazos, siempre y

cuando el precio del inmueble no sea inferior a doscientos salarios mínimos mensuales legales

vigentes, cuyo pago será de contado. De acuerdo con el precio del inmueble se paga entre el

20% y el 40% en efectivo y el saldo se paga en cuotas anuales (entre 6 y 8) a través de emisión

de pagarés de reforma urbana. La tasa de interés a aplicar a los pagarés corresponde al 80% del

incremento porcentual del IPC de los 6 meses anteriores a cada vencimiento. Lo anterior permite

concluir que en el evento en el cual el propietario no llegue a un acuerdo en la etapa de enajenación

voluntaria, el municipio puede emitir pagarés de reforma urbana y financiar la adquisición durante el

plazo establecido por la Ley 9 de 1989 según el precio de los inmuebles. De otra parte, los

recursos para el pago de los inmuebles adquiridos por el municipio mediante expropiación judicial

pueden provenir de su presupuesto (actual o futuro), o de un tercero que puede ser privado o



238

público, con quien vaya a desarrollar el proyecto. Es decir, pueden concurrir recursos de un

particular, de la Autoridad Ambiental competente, de las empresas de servicios públicos, de los

fondos municipales de vivienda, entre otros.

La resolución que ordene la enajenación forzosa se notificará de conformidad con lo establecido en

el Código Contencioso Administrativo y contra dicha resolución sólo procederá, por la vía

gubernativa, el recurso de reposición, que deberá interponerse dentro de los 15 días siguientes a

la fecha de la notificación. Transcurrido el término de dos meses, contados a partir de la fecha de

la interposición del recurso de reposición contra esta resolución sin que se hubiere resuelto dicho

recurso, éste se entenderá negado y la autoridad competente no podrá resolverlo, sin perjuicio de

las sanciones disciplinarias y judiciales a que hubiere lugar. Una vez en firme el acto administrativo

que ordena la enajenación forzosa se inscribirá en el folio de matrícula inmobiliaria de los terrenos e

inmuebles correspondientes, inmuebles que quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de

inscripción y mientras subsista ninguna autoridad podrá otorgar licencias urbanísticas. La situación

de enajenación forzosa se consignará en los certificados de libertad y tradición de los inmuebles

objeto de dicho proceso. (artículo 62 Ley 388, Ley 9 de 1989)

Una vez se produzca la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, corresponderá a la

administración municipal, dentro de los 3 meses siguientes, someter los terrenos e inmuebles

respectivos a enajenación forzosa mediante el procedimiento de pública subasta, cuya convocatoria

incluirá por lo menos los siguientes aspectos: La determinación del plazo para la urbanización o

edificación, según el caso, el cual no podrá ser superior al previsto en la Ley 388 de 1997 para el

propietario inicial. La especificación de que el terreno objeto de la transacción tiene la declaratoria

de desarrollo o construcción prioritaria. El precio de base de la enajenación, que no podrá ser

inferior al 70% del avalúo comercial del inmueble definido por peritos inscritos en la lonja de

propiedad raíz y otras entidades especializada. Si en la subasta convocada al efecto no se

presentaren posturas admisibles, se citará para una segunda subasta, en la cual será postura

admisibles, el que iguale el 70% del avalúo catastral. Si en la segunda subasta no se presentaran

ofertas admisibles, el municipio o distrito iniciará los trámites de la expropiación administrativa de

los correspondientes inmuebles, cuyo precio indemnizado será igual al 70% de dicho avalúo

catastral, pagado en los términos previstos en el artículo 67 de la Ley 388 (artículos 44,52,54,

Ley 388/97).



239

5.4 INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN FINANCIERA

Son los mecanismos que posibilitan la recuperación de cargas urbanísticas, del mayor valor

generado a ciertos bienes inmuebles por acciones urbanísticas, que compensan las desigualdades

generadas por los procesos de planificación, permitiendo ampliar las fuentes de financiación del

desarrollo urbano.

La Participación en la Plusvalía. Basada en el artículo 82 de la Constitución Política Nacional y bajo

la consideración que las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo

urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades

públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones, la Ley 388 de 1997, definió y

reglamentó el instrumento de la Plusvalía y estableció que fuera el Honorable Concejo Municipal,

quien estableciera, mediante Acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la

participación en la plusvalía en sus respectivos territorios y la tasa de participación que se imputará

a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro

cuadrado. Entre distintas zonas la tasa de participación podrá varia dentro del rango del 30 y

50%, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de

los hogares propietarios de los inmuebles. Cuando sobre un mismo inmueble se produzca

simultáneamente dos o más hechos generadores en razón de las decisiones administrativas, en el

cálculo del mayor valor por metro cuadrado se tendrán en cuenta los valores acumulados, cuando a

ello hubiere lugar. En razón de que el pago de la participación en la plusvalía al municipio o distrito

se hace exigible en oportunidad posterior, de acuerdo con lo determinado por el artículo 83 de la

Ley 388 de 1997, el monto de la participación correspondiente a cada predio se ajustará de

acuerdo con la variación de índices de precios al consumidor, a partir del momento en que quede en

firme el acto de liquidación de la participación.

Como hechos generadores de plusvalía se definieron la incorporación de suelo rural a suelo de

expansión urbana cuando se incorpore suelo rural al de expansión urbana, el efecto plusvalía se

estimará de acuerdo al siguiente procedimiento: Se establecerá el precio comercial de los terrenos

en cada una de las zonas beneficiarias, con características geoeconómicas homogéneas, antes de la

acción urbanística generadora de la plusvalía. Esta determinación se hará una vez se expida el acto

administrativo que define la nueva clasificación del suelo correspondiente. Una vez se apruebe el

plan parcial o las normas especificas de las zonas beneficiarias, mediante las cuales se asignen



240

usos, intensidades y zonificación, se determinará el nuevo precio comercial de los terrenos

comprendidos en las correspondientes zonas, como equivalente al precio por metro cuadrado de

terrenos con características similares de zonificación, uso intensidad de uso y localización. Este

precio se denominará nuevo precio de referencia. El mayor valor generado por metro cuadro se

estimará como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la

acción urbanística. El efecto total de la plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor

valor por metro cuadrado multiplicado por el total de la superficie objeto de la participación en la

plusvalía. Este mismo procedimiento se aplicará para el evento de calificación de parte del suelo

rural como suburbano.

La consideración de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o modificación del

régimen o la zonificación de usos del suelo. Cuando se autorice el cambio de uso a uno más

rentable, el efecto plusvalía se estimará de acuerdo con el siguiente procedimiento: Se establecerá

el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas beneficiarias, con características

geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. Se

determinará el nuevo precio comercial que se utilizará en cuanto base del cálculo del efecto plusvalía

en cada una de las zonas consideradas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos

con características similares de uso y localización. Este precio se denominará nuevo precio de

referencia. El mayor valor generado por metros cuadrados se estimará como la diferencia entre el

nuevo precio de referencia y el precio comercial antes de la acción urbanística. El efecto total de

plusvalía, para cada predio individual, será igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por

el total de la superficie del predio objeto de la participación en la plusvalía. (Artículo 76 Ley

388/97)

La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevado el índice de

ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez; en la media que se destine el inmueble a un

uso más rentable, o se incremente el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área

edificada. Cuando se autorice un mayor aprovechamiento del suelo, el efecto plusvalía se estimará

de acuerdo con el siguiente procedimiento: Se determinará el precio comercial por metro cuadrado

de los inmuebles en cada una de las zonas beneficiarias, con características geoeconómicas

homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la plusvalía. En lo sucesivo este precio

servirá como precio de referencia por metro cuadrado. El número total de metros cuadrados que

se emitirán como objeto del efecto plusvalía será, para el caso de cada predio individual, igual al



241

área potencial adicional de edificación autorizada. Por potencial de edificación, se entenderá la

cantidad de metros cuadrados de edificación que la nueva norma permite en la respectiva

localización, como la diferencia en el aprovechamiento del suelo, antes y después de la acción

generadora. El monto total del mayor valor será igual al potencial adicional de edificación de cada

predio individual multiplicado por el precio de referencia, y el efecto plusvalía por metro cuadrado

será equivalente al producto de la división del monto total por el área del predio objeto de la

participación en la plusvalía. (artículo 77 Ley 388 de 1197)

Los artículos 80,81,82,83,84 y 85 de la Ley 388 de 1997 establecen el procedimiento para el

cálculo de la plusvalía, la forma de liquidación, la revisión, la exigibilidad, la forma de pago y la

destinación de los recursos que se obtengan mediante este instrumento, que deben orientarse

fundamentalmente a compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda

de interés social; construcción o mejoramiento de infraestructura vial, de servicios públicos

domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos

urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado; ejecución de proyectos y obras de

recreación, parques y zonas verdes y expansión y recuperación de los centros y equipamientos que

conforman la red del espacio público urbano, financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de

transporte masivo de interés general; actuaciones urbanísticas en programas de renovación urbana y

otros proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística; pago de precio

o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o expropiación de inmuebles, para

programas de renovación urbana, fomento de la creación cultural y al mantenimiento al patrimonio

cultural del municipio o distrito mediante la mejora, adecuación o restauración de bienes inmuebles

catalogados como patrimonio cultural, especialmente en las zonas de la ciudad declaradas como de

desarrollo incompleto o inadecuado.

También existe plusvalía por ejecución de obras públicas previstas en el EOT o en los planes

parciales o en los instrumentos que los desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la

contribución de valorización, y que se traduzca en un mayor valor de los predios en razón de tales

obras, y liquidar la participación que corresponde al municipio. En este caso el efecto de plusvalía

se calculará antes, durantes o después de concluidas las obras, sin que constituya límite el costo

estimado o real de la ejecución de las obras. Para este efecto, la administración, mediante acto

que no podrá producirse después de 6 meses de concluidas las obras, determinará el valor

promedio de la plusvalía estimada que se produjo por metro cuadrado y definirá las exclusiones a



242

que haya lugar, de conformidad con lo previsto en la Ley 388 de 1997 y en lo posible se aplicarán

las disposiciones de liquidación, revisión y valor y será exigible tal y como está prescrito en la Ley,

lo mismo que sus formas de pago.

Pagares y Bonos de Reforma Urbana. Son títulos, libremente negociables, denominados en

moneda nacional, que pueden ser emitidos por las entidades públicas (ya sean estas de carácter

nacional, departamental, metropolitano, o municipal) para financiar las obras y proyectos urbanísticos

que desarrollen y para pagar el precio de adquisición o el valor de la indemnización de inmuebles

adquiridos por ellas mediante los procedimientos de enajenación voluntaria y expropiación judicial.

Las mismas entidades mencionadas en el instrumento anterior también tendrá la posibilidad de emitir

otra clase de títulos de deuda pública denominados Bonos de Reforma Urbana, para financiar los

proyectos de desarrollo urbano previsto en el EOT.

Contribución de valorización. La contribución de valorización es un instrumento tradicional de

financiación de las obras públicas que realiza los municipios. Tiene por objeto recaudar el valor de la

inversión, cobrando a los beneficiarios de la obra pública a los cuales se le incrementa el período de

sus inmuebles por el valor agregado que genera el Estado.

5.5 OTROS MECANISMOS E INSTRUMENTOS DE GESTION Y FINANCIACION DEL EOT

Existen otros mecanismos que están asociados al conjunto de planes, programas y proyectos

establecidos en el EOT y en cuya gestión y búsqueda de financiación debe estar comprometida la

administración municipal y las organizaciones de base del municipio.

Fuentes de Financiación del Plan víal municipal. Departamento, INVIAS, Fondo Nacional de Regalías,

Fondo de Cofinanciación para la infraestructura urbana (FCIU), Fondo para la Confinación de vías para

la valorización, Sobretasa combustible automotor, Asociación de Municipios Comuneros, Fondo de

Solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos, Fondo de inversión para la PAZ, Tasas y

recursos propios, en los cuales se incluyen tanto aquellos que puedan provenir del presupuesto

municipal, como aquellos que se obtengan de la aplicación de los mecanismos de la Ley 388 de

1997.



243

Fuentes de Financiación del Plan de Saneamiento básico urbano y rural. CAS, Empresa privada,

Ministerio del Medio Ambiente, Fondo Nacional de Regalías, Departamento, Transferencias del

Sector Eléctrico, INURBE, Secretaria de Salud Departamental y municipal, Oficina de Saneamiento

Básico Local, Recursos propios.

Fuentes de financiación del Programa de Protección del recurso hídrico. CAS, Ministerio del Medio

Ambiente, Fondo Nacional de Regalías, Departamento, Transferencias del sector eléctrico,

Certificado de incentivo forestal (CIF), Fondos municipales (tasas, derechos, indemnización y

multas), Recursos propios.

Fuentes de financiación del Plan de Equipamientos y Espacio Público. Departamento, FCIU,

Valorización, Fondo de inversión urbana, Ministerio de Cultura, FINDETER , Fondo Nacional Regalías,

FIS (Fondo de Inversión Social). Recursos propios.

Fuentes de financiación del Programa de Atención y prevención de Desastres. Oficina Saneamiento

Local, Oficina Nacional Atención y Prevención de Desastres (ONAD), CAS, Recursos propios a

través del Comité Local de Atención y Prevención de Desastres.

Fuentes de Financiación del Plan de Servicios Públicos domiciliarios. Departamento, Fondo de

Inversión Urbana (FIU), Fondo de Solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos,

valorización, Ministerio de Cultura, Fondo de confinanciación para la infraestructura (FCIU), INURBE,

FINDETER, Fondo de Regalías, FIS, Recursos Propios.

Fuentes de Financiación del Plan de Vivienda. Departamento, Recursos propios, FIU, FCIU, INURBE,

Secretaria de Salud Departamental, Nacional, Oficina de Prevención y Atención de Desastres, Cajas

de Compensación Familiar, Fondo de Regalías, Fondo Nacional del Ahorro.

Fuentes de Financiación del Programa de Protección de Ecosistemas estratégicos. Ministerio del

Medio Ambiente, CAS, Fondo Nacional de Regalías, Departamento, Transferencias eléctrico,

Recursos propios.

El Impuesto Predial Unificado. Este impuesto forma parte de los recursos propios y es el resultado

de la fusión del impuesto predial, el impuesto de parques, arborización, el impuesto de



244

estratificación socioeconómico, la sobretasa catastral, fue establecido por la Ley 44 de 1990 con

el fin de simplificar el cobro tributario de los impuestos sobre propiedad del inmueble.

El hecho generador de este impuesto es la propiedad de inmuebles ubicados tanto en el perímetro

urbano como rural del municipio, por tanto el sujeto pasivo es el propietario del bien. Con este

recurso es posible apalancar inversión directa para lo cual es necesario realizar su estudio y

vinculación con el código de rentas actualmente en proceso de actualización en el municipio.

Sobretasa de la Gasolina. Este es un impuesto que pueden recaudar los municipios y distritos cuya

recaudación está autorizada por la Ley 105 de 1995 del transporte. La sobretasa a la gasolina se

causa al momento de la venta de la gasolina al consumidor por parte de los distribuidores

minoristas quienes son los responsables de la liquidación, declaración y pago de la misma, de

acuerdo con las condiciones que establezca el municipio al respecto.

Los ingresos por concepto de esta sobretasa, para el caso del municipio pueden ser utilizados en el

financiamiento de proyectos viales previstos a nivel intramunicipal, los de articulación del municipio a

nivel subregional, adicionalmente se incluye lo relacionado con la construcción, mantenimiento y

rehabilitación de las vías identificadas para la consolidación de la malla víal urbana.

Las Transferencias de la Nación. Los recursos recibidos de la nación por concepto de la

participación en los ingresos corrientes cuya utilización está reglamentada en la Ley 60 de 1993, lo

que se constituye en la principal fuente de ingresos del municipio para la financiación de la

inversión y del funcionamiento.

Recursos del Crédito. Los recursos del crédito se constituyen en una fuente importante de

recursos con que puede contar el municipio para financiar los proyectos del EOT.

La utilización de estos recursos debe ser planeado muy responsablemente siguiendo los

lineamientos establecidos en el Decreto 2626 de 1994 relacionados con la capacidad máxima de

endeudamiento que puede tener una entidad territorial es aquella en que el servicio de la deuda no

supere el 30% de los ingresos corrientes, incluido los provenientes por concepto de las

transferencias de ingresos corrientes de la Nación, caso contrario deberá solicitarse permiso al

Ministerio de Hacienda; adicionalmente la Superintendencia estableció que las entidades financieras



245

deberán constatar que el saldo del endeudamiento de la entidad territorial incluido el valor del

nuevo crédito que se otorga, no sobrepase el 80% de los ingresos corrientes.



246

6. INSTRUMENTOS PARA LA INVERSIÓN PRIVADA

EN EL SECTOR RURAL – AMBIENTAL

Incentivos Económicos. El municipio en coordinación con la Autoridad Ambiental competente

Corporación Autónoma de Santander CAS, deberá impulsar la aplicación de incentivos económicos

para la revegetalización y/o reforestación de suelos degradados en áreas de importancia ambiental e

interés público localizado en predios de particulares, que hagan atractiva y compensatoria una

actitud de manejo sostenible (descuentos exenciones en el impuesto predial entre otros).

El municipio deberá gestionar la adopción de incentivos que promuevan y estimulen los usos

agropecuarios con carácter sostenible en el suelo rural a los productores, y de estímulos por el uso

adecuado de la tierra. De igual forma el municipio deberá propiciar mecanismos para concertar y

programar inversiones con la Corporación Autónoma Regional de Santander, con fundamento en el

Artículo 44 de la Ley 99 de 1993 las “Corporaciones destinarán recursos para la ejecución de

proyectos y programas de protección o restauración del medio ambiente y los recursos renovables,

de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción, para la

ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre

planificación.

Incentivos a la Capitalización Rural (ICR). Desarrollado para el estímulo de la competitividad

agropecuaria. Aplicable para áreas tales como la adecuación de tierras, la comercialización, la

mecanización, la modernización del aparato productivo, la adquisición de insumos, y la transferencia

de tecnología.

Para la Gestión y asignación del ICR, deberá tenerse en cuenta que su distribución refleja las

posibilidades que ofrecen productos con capacidad de competitividad a nivel regional, nacional e

internacional.

Certificado de Incentivo Forestal. Estos están contemplados para las áreas de protección de

acuíferos y zonas de recarga hídrica, lo mismo que para las zonas de recuperación forestal los



247

cuales requieren para su aplicación de la asesoría de la Unidad de Asistencia Técnica Municipal

UMATA.

Instrumentos de Políticas Sectoriales.

a) Incentivo vía crédito. La política crediticia agropecuaria del Gobierno Nacional busca

incentivar la inversión rural con recursos provenientes del el Plan Colombia para proyectos

productivos participativos rurales y promoción de la sostenibilidad ambiental del Fondo de Inversión,

para la cual el sistema financiero nacional con el apoyo de FINAGRO, fundamentan el logro de dichos

propósitos. Así como las líneas de crédito para proyectos productivos, competitivo en cultivos, a

través del Banco Agrario con las nuevas políticas de mejores servicios financieros rurales, ampliación

de la cobertura y acceso especialmente de los pequeños productores.

b) El Fondo Agropecuario de Garantías.

c) Seguro Agropecuario al Financiamiento rural. Por operación del mercado de capital, de la

bolsa agropecuaria.

d) Ciencias y tecnología. Como política estatal estará articulada al plan de desarrollo

municipal, buscando como objetivo la aplicación de tecnologías que permitan la satisfacción de las

necesidades básicas y el logro de la competitividad del aparato productivo. Las actividades

científicas y tecnológicas son multisectoriales y por lo tanto involucran a todos los niveles de la

población.

e) Comercio exterior. Esta dirigida a promover la producción y el desarrollo de productos que

permitan su comercialización nacional e internacional.

f) Reforma Agraria. A través del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural

Campesino.



248

Título 7. Seguimiento y Evaluación

El artículo 344 de la Constitución Política de Colombia establece que los organismos

departamentales de planeación harán la evaluación de gestión y resultados sobre los programas y

proyectos de desarrollo e inversión de los Departamentos y Municipio, y participarán en la

preparación de los presupuestos en los términos que señale la Ley. El artículo 28 de la Ley 388

de 1997 define que las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su

aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con

cambios significativos en las previsiones sobre población urbana. El artículo 27 del decreto 879

de 1998 establece que la etapa de evaluación y seguimiento se desarrollará de manera permanente

a lo largo de la vigencia del EOT con la participación de todas las partes interesadas y en especial

el Consejo de Planeación Territorial o el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial.

2En esta etapa juegan papel importante la participación, tanto en su realización como en la vigilancia

y control del mismo. Para esto se deben establecer mecanismos de participación e implementar las

veedurías que legitimen el proceso y garanticen su continuidad y cabal cumplimiento. Con ello la

ciudadanía posee control del funcionamiento del Estado y del gasto público.

EL sistema de seguimiento y evaluación del EOT es indispensable, para asegurar el logro de las

metas y medir los resultados de la acción en función del desarrollo alcanzado. Este debe ser

claramente establecido en la Oficina de Planeación Municipal, mediante mecanismos de control que

harán que el sistema de planificación pase a ser de alta responsabilidad.

2 Guía metodológica para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Instituto Geográfico Agustín Codazzi



249

1. INSTRUMENTOS DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

Estos tienen como objetivo medir los resultados, en este deberán participar los actores sociales

comprometidos.

1.1 EXPEDIENTE MUNICIPAL3.

El expediente municipal es un sistema de información urbano que sustenta el diagnóstico y la

definición de políticas, así como la formulación de planes, programas y proyectos de ordenamiento

espacial del territorio por parte de los diferentes niveles territoriales.

Se deberá constituir e implementar en 6 meses después del momento de la aprobación del EOT,

este instrumento de modernización de la gestión, que permitirá optimizar los recursos y evaluar el

impacto de las intervenciones y decisiones del EOT. De igual forma servirá de herramienta de

planificación que registre de manera permanente y mediante indicadores, el comportamiento de las

dinámicas territoriales y de las acciones y procesos que inciden sobre ellas.

Este recopilara la información estadística y la cartográfica básica y temática del territorio y

contendrá un inventario de los estudios, investigaciones y consultorías adelantadas.

El artículo 112 de la Ley 388 de 1997 exige que los municipios y distritos organicen un

expediente conformado por documentos, planos e información georeferenciada, acerca de su

organización territorial y urbana.

El expediente municipal no debe ser simplemente la recopilación de la información estadística y la

cartografía básica y temática del territorio ni un inventario de estudios, investigaciones y

consultorías; el expediente municipal se convierte en una herramienta de planificación dinámica para

la administración municipal y los distintos agentes del desarrollo del territorio.

3 Documento Gestión del Plan de Ordenamiento territorial Ministerio de Desarrollo Económico.



250

El expediente mantiene la memoria histórica del municipio, se actualiza el diagnóstico y se lleva a

cabo el monitoreo y evaluación del EOT.

“El expediente municipal debe ser la “Memoria histórica viva y permanente del municipio”

Los componentes principales del expediente son:

El archivo técnico. Harán parte de este archivo la documentación e información relativa al EOT y el

desarrollo territorial del municipio: Cartografía, estudios técnicos, normatividad, información

estadística e histórica, etc.

El sistema de seguimiento a los proyectos. Comprenden los indicadores de gestión de los

proyectos del programa de ejecución así como de la aplicación de los mecanismos organizativos y

técnicos para obtenerlos.

El sistema de información de impacto y logro de objetivos. Este permitirá la evaluación del avance y

desarrollo territorial, los logros en la construcción del Modelo Territorial, el cumplimiento de su

objetivos de corto, mediano y largo plazo. En este sistema juegan papel importante los

indicadores de Equidad, competitividad, sostenibilidad y gobernabilidad.

Indicadores en el Expediente Municipal. Estos permitirán realizar un monitoreo a la implementación

de las decisiones de planificación y medir tanto la eficacia y la eficiencia en los proyectos, como los

efectos y el impacto de los mismos, de igual forma permitirán:

• Cuantificar y calificar el cumplimiento de los objetivos y metas del EOT.

• Medir el impacto de las acciones e intervenciones territoriales en el mejoramiento de la

calidad de vida de los ciudadanos y en la solución de los problemas detectados en el

Diagnóstico.

• Comparar periódicamente el avance en el desarrollo urbanístico de las distintas zonas

identificadas, que sustentan el modelo territorial propuesto.

• Evaluar el avance de los proyectos estratégicos y la participación de entidades públicas

y privadas vinculadas.



251

• Evaluar el desarrollo institucional de las entidades públicas municipales y su participación

en las tareas definidas en el EOT.

• Definir los factores críticos para la gestión.

• Medir los efectos negativos generados por las decisiones adoptadas en el EOT.

• Medir los cambios generados antes, durante y después de las intervenciones del EOT.

Indicador de Impacto. Con este indicador se medirá el cambio en las características del

territorio y los beneficios para la población. Estará relacionado con los logros a corto,

mediano y largo plazo.

Indicadores de Efecto. Se medirán el logro paulatino de los objetivos y metas planteadas

en el Modelo Territorial, las estrategias de gestión y las acciones territoriales.

Indicadores de Gestión. Permitirán evaluar la forma como se ejecutan los programas y

proyectos, en términos del avance de las actividades, la ejecución de recursos, los

resultados y los productos obtenidos.

• Indicadores de Recursos. Informarán sobre la asignación y ejecución de los

recursos destinados a los proyectos del programa de ejecución.

• Indicadores de procesos. Determinan el tipo de participación de los actores

sociales en el proceso de implementación y ejecución de las actividades

previstas en cada programa del EOT.

• Indicadores de Eficacia y Eficiencia. El seguimiento se realizara con el objeto

de tener un control en el cumplimiento de las decisiones tomadas en el EOT,

éste se realiza por parte de la sociedad civil, para lo cual se deben conformar y

capacitar comités de veedores, que permitan estar en continuo seguimiento

con las acciones que deben realizar los ejecutores del EOT.

Documents

Título 6. Gestión Territorial