Upload
mustika-septian
View
598
Download
1
Embed Size (px)
Citation preview
Analisis Kebijakan Program Penanggulangan Kemiskinan di
Indonesia(Studi Kasus Program PNPM Mandiri Perkotaan)
BAB I
PENDAHULUAN
1.1Latar Belakang
Kemiskinan merupakan permasalahan yang harus segera
tuntas karena keadaan kemiskinan membuat masyarakat
menjadi lemah dan tidak bermartabat. Pemerintah baik pusat
maupun daerah telah berupaya dalam melaksanakan berbagai
kebijakan dan program-program penanggulangan kemiskinan
namun masih jauh dari harapan.
Kebijakan dan program yang dilaksanakan belum
menampakkan hasil yang optimal. Masih terjadi kesenjangan
antara rencana dengan pencapaian tujuan karena kebijakan dan
program penanggulangan kemiskinan lebih berorientasi pada
program sektoral. Oleh karena itu diperlukan suatu strategi
penanggulangan kemiskinan yang terpadu, terintegrasi dan
sinergis sehingga dapat menyelesaikan masalah secara tuntas.
Kunci pemecahan masalah kemiskinan adalah memberi
kesempatan kepada masyarakat miskin untuk ikut serta dalam
seluruh tahap pembangunan.
Salah satu program yang dilakukan oleh pemerintah
adalah program P2KP (Program Penanggulangan Kemiskinan
Perkotaan). Program tersebut telah dilaksanakan sejak tahun
1999 sebagai suatu upaya pemerintah untuk membangun
kemandirian masyarakat dan pemerintah daerah dalam
menanggulangi kemiskinan secara berkelanjutan. Program ini
sangat strategis karena menyiapkan landasan kemandirian
masyarakat berupa lembaga kepemimpinan masyarakat yang
representatif, mengakar dan kondusif bagi perkembangan modal
sosial (social capital) masyarakat di masa mendatang serta
menyiapkan program masyarakat jangka menengah dalam
penanggulangan kemiskinan yang menjadi pengikat dalam
kemitraan masyarakat dengan pemerintah daerah dan kelompok
peduli setempat.
Pengalaman P2KP tahap pertama menunjukkan bahwa
keberhasilan P2KP untuk menumbuhkan partisipasi dan
mengembangkan kapasitas kelembagaan masyarakat setempat,
ternyata belum diimbangi dengan pengakaran kelembagaan
local tersebut serta belum tumbuhnya prakarsa dan dukungan
yang memadai dari pelaku-pelaku pembangunan lokal lainnya,
seperti pemerintah daerah, pengusaha dan kelompok peduli/ahli
(LSM, profesional, perguruan tinggi, ulama dan lain-lain),
sehingga belum terwujud kerjasama dan gerakan sinergis yang
optimal antara pelaku-pelaku pembangunan lokal tersebut dalam
penanggulangan kemiskinan. Selain itu, tahapan pendampingan
yang dilakukan fasilitator kepada kelompok-kelompok masih
dirasakan belum optimal, sehingga masih banyak kelompok yang
merasa kebingungan dalam melaksanakan program tersebut.
Berdasarkan permasalahan-permasalahan tersebut, maka
penulis ingin mencoba menganalisis kebijakan program P2KP
tersebut dengan judul “ Analisis Kebijakan Program
Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP) ”
1.2Identifikasi Masalah
Dalam makalah ini penulis mencoba merumuskan masalah
sebagai berikut :
1. Bagaimana pelaksanaan program P2KP?
2. Bagaimana analisis kebijakan program P2KP?
1.3Tujuan
Tujuan dari penulisan makalah ini adalah:
1. Untuk mengetahui bagaimana pelaksanaan program
P2KP
2. Untuk mengetahui bagaimana analisis kebijakan P2KP
BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Kerangka Pemikiran
2.1.1 Pengertian Kebijakan Publik
Negara sebagai suatu organisasi publik memiliki tujuan-
tujuan yang harus dicapai. Tujuan-tujuan tersebut merupakan
harapan-harapan dari masyarakatnya. Dalam upaya
pencapaian tujuan tersebut, terkadang mendapatkan
hambatan-hambatan yang membutuhkan penyelesaian-
penyelesaian. Masalah yang harus diatasi oleh pemerintah
adalah masalah publik, yaitu nilai, kebutuhan, atau peluang
yang tak terwujudkan yang meskipun bisa diidentifikasi tetapi
hanya mungkin dicapai lewat tindakan publik.
Masalah publik tidak dapat diselesaikan oleh
perorangan, sehingga membutuhkan penetapan sebuah
kebijakan. Untuk memahami kebijakan publik banyak para
ahli yang memberikan pengertian kebijaksanaan tersebut,
antara lain Thomas R Dye (1978:3) : “ Is whatever
governments choose to do or not to do.“ Apabila pemerintah
memilih untuk melakukan sesuatu maka harus ada tujuannya
(obyektifnya) dan kebijaksanaan negara itu harus meliputi
semua tindakan pemerintah, jadi bukan semata-mata
merupakan pernyataan pemerintah atau pejabat
pemerintah saja.
Pengertian kebijakan publik menurut pendapat Santoso
(1998:5) adalah :
Serangkaian keputusan yang dibuat oleh suatu pemerintah untuk mencapai suatu tujuan tertentu dan juga petunjuk-petunjuk yang diperlukan untuk mencapai tujuan tersebut terutama dalam bentuk peraturan-peraturan atau dekrit-dekrit pemerintah.
2.1.2 Pengertian Implementasi Kebijakan
Dalam konteks implementasi kebijakan Dunn (1998 :
80), berpendapat bahwa implementasi kebijakan adalah
“pelaksanaan dan pengendalian arah tindakan kebijakan
sampai dicapainya hasil kebijakan”, sedangkan menurut
Maarse (dalam Hoogerwerf, 1983 : 157), implementasi
kebijakan merupakan “suatu upaya untuk mencapai tujuan-
tujuan tertentu dengan sarana-sarana tertentu dan dalam
urutan waktu tertentu”. Implementasi berarti menyediakan
sarana untuk melaksanakan suatu kebijakan dan dapat
menimbulkan dampak/akibat terhadap sesuatu.
Berkaitan dengan itu, Daniel A. Mazmanian dan Paul A.
Sabatier (dalam Wahab, 1997:65), mengatakan bahwa
implementasi kebijakan pemerintahan mengandung makna
tertentu, yaitu :
Memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah sesuatu program dinyatakan berlaku atau dirumuskan merupakan fokus perhatian implementasi kebijaksanaan, yakni kejadian-kejadian dan kegiatan-kegiatan yang timbul sesudah disahkannya pedoman-pedoman kebijaksanaan negara, yang mencakup baik usaha-usaha untuk mengadministrasikannya maupun
untuk menimbulkan akibat/dampaknya pada masyarakat atau kejadian-kejadian.
2.1.3 Pengertian Program
Sejalan dengan pendapat dari Daniel, sebuah kebijakan
akan memiliki manfaat ketika kebijakan tersebut dapat
dilaksanakan. Untuk itu perlu adanya penjabaran secara
teknis. Menurut Terry (1977:253) program dapat didefinisikan
sebagai berikut:
“A program can be defined as a comprehensive plan that includes future use of difert resources in an integrated pattern and established a sequence of required actions and time schedules for each in order to achieve stated objectives. The makeup of a program can include objectives, policies, procedures, methods, standards, and budgets”
2.1.4 Prinsip Program
Agar sebuah program dapat berjalan dengan baik,
maka ada beberapa hal yang perlu diperhatikan. Grindle
(1980:11) mengemukakan bahwa satu program harus
menggambarkan:
1. Interests affected2. Type of benefits3. Extent of change envisioned4. Site of decision making5. Program implementers6. Resources commited
Maksudnya, suatu program harus menggambarkan: (1)
kepentingan yang terpengaruhi oleh program, (2) jenis
manfaat yang akan dihasilkan, (3 derajat perubahan yang
diinginkan, (4) status pembuat keputusan, (5) siapa
pelaksana program, dan (6) sumber daya yang digunakan.
Selain itu, Grindle mengemukan ada faktor lain yang dapat
mempengaruhi suatu program yaitu:
1. Power, interest and strategies of actors involved
2. Institutions and regime charecteristic
3. Compliance and responsivenes
Dari uraian di atas, maka penulis memiliki kerangka pemikiran
sebagai berikut :
Kerangka Pemikiran
Kebijakan Program
Penanggulangan
Kemiskinan
Perkotaan (P2KP)
Implementa
si Kebija
kan
Penanggulangan KemiskinanGrindle :
Content Interests affected Type of benefits Extent of change
envisioned Site of decision making Program implementers Resources commited
Context Power, interest and
strategies of actors involved
Institutions and regime charecteristic
Compliance and responsivenes
2.2 Hipotesis
Dalam makalah ini penulis mencoba merumuskan sebuah
hipotesis yaitu:
“ Kebijakan Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan
(P2KP) akan berjalan dengan baik, jika sesuai dengan prinsip-
prinsip yang dikemukankan oleh Grindle”.
BAB III
PEMBAHASAN
3.1 Pelaksanaan Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan
(P2KP).
Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP)
merupakan program yang di buat oleh pemerintah yang
bertujuan untuk mengatasi kemiskinan yang ada di masyarakat
perkotaan. Visi dan misi dari program ini adalah :
Visi
Masyarakat yang berdaya yang mampu menjalin sinergi dengan
pemerintah daerah serta kelompok peduli setempat dalam
rangka menanggulangi kemiskinan dengan efektif, secara
mandiri dan berkelanjutan.
Misi
Memberdayakan masyarakat perkotaan, terutama masyarakat
miskin, untuk menjalin kerjasama sinergis dengan pemerintah
daerah dan kelompok peduli lokal dalam upaya penanggulangan
kemiskinan, melalui pengembangan kapasitas, penyediaan
sumber daya, dan melembagakan budaya kemitraan antar
pelaku pembangunan.
Tujuan dari P2KP adalah :
Membangun atau mengukuhkan kelembagaan masyarakat
yang representatif dan akuntabel yang mampu
memberikan pelayanan kepada masyarakat miskin
perkotaan serta memperkuat suara masyarakat miskin
dalam proses pengambilan keputusan lokal;
Mendorong pemerintah daerah untuk makin mampu
memenuhi kebutuhan masyarakat miskin, melalui
peningkatan kemitraan dengan kelembagaan masyarakat
(organisasi masyarakat warga); dan
Meningkatkan akses bagi masyarakat miskin perkotaan, ke
pelayanan sosial, prasarana dan sarana, pendanaan dan
lain-lain.
Kelompok sasaran penerima manfaat P2KP adalah warga
masyarakat miskin perkotaan, sesuai dengan rumusan kriteria
kemiskinan setempat yang disepakati oleh warga,
termasuk di dalamnya adalah masyarakat yang telah lama
miskin, yang penghasilannya merosot dan tidak berarti akibat
inflasi, serta yang kehilangan sumber nafkahnya dikarenakan
krisis ekonomi, dan lain-lainnya.
Strategi yang digunakan dalam program P2KP adalah
dengan melalui :
Membangun kapasitas masyarakat miskin perkotaan
untuk mampu membentuk serta melembagakan
kelembagaan representative masyarakat yang
akuntabel terhadap masyarakat. Kelembagaan
masyarakat ini yang selanjutnya diperkuat kapasitasnya
agar mampu menjadi motor penggerak penggalian serta
pelembagaan nilai-nilai kemanusiaan dan
kemasyarakatan (prinsip dan nilai P2KP);
Penyediaan akses secara langsung ke sumber daya
kunci yang dibutuhkan masyarakat miskin, dalam
bentuk Dana Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) yang
dikelola kelembagaan masyarakat, yakni organisasi
masyarakat warga (BKM) secara transparan serta
akuntabel; dan
Meningkatkan kapasitas pemerintah daerah untuk
bermitra dengan organisasi masyarakat warga dalam
penyediaan pelayanan umum, melalui penyediaan serta
pengembangan bantuan Penanggulangan Kemiskinan
Terpadu (PAKET).
Pendekatan yang dilakukan dengan dua pendekatan yaitu:
Pendekatan TRIDAYA
Pendekatan Community Base Development
Untuk dapat mendukung kegiatan proyek agar tercapai tujuan
P2KP seperti tersebut di atas, maka P2KP dibagi menjadi 3
komponen proyek sebagai berikut:
Pengembangan Masyarakat dan Pengembangan
Kapasitas Pemerintah Daerah;
Penyediaan Dana Bantuan Langsung Masyarakat (BLM);
dan
Penyediaan Dana Penanggulangan Kemiskinan Terpadu
(PAKET).
Langkah-langkah pelaksanaan P2KP pada dasarnya terdiri dari
serangkaian kegiatan di berbagai tataran; pusat, daerah dan
masyarakat, yang dapat bersifat urutan (sequential), bersamaan
(paralel) atau bahkan ada yang menerus, seperti kegiatan
pemantauan dan pendampingan. Di samping itu kelompok
kegiatan tersebut dapat juga dipilah ke dalam tahap persiapan --
dalam arti tidak langsung terkait dengan pelaksanaan-- dan
tahap pelaksanaan (actual implementation).
Struktur organisasi proyek menggambarkan pola
penanganan proyek secara menyeluruh dari pusat sampai
dengan daerah yang akan dijelaskan di bawah ini:
Menteri Negara Perencanaan Pembangunan
Nasional/Kepala Bappenas menetapkan Surat Keputusan Tentang
Tim Pengarah dan Tim Pelaksana inter Departemen Program
Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP). Tim Pengarah
P2KP diketuai oleh Deputi Bidang Otonomi Daerah dan
pengembangan Regional Bappenas, serta wakilnya adalah
Direktur Jenderal Perumahan dan Permukiman Dept. Kimpraswil.
Tim pengarah beranggotakan unsur-unsur seperti dari Bappenas,
Depkimpraswil, Depdagri, Departemen Keuangan, Departemen
Koperasi dan UKM, Deperindag, dan Biro Pusat Statistik.
Tim Pengarah Inter Departemen akan didukung Tim
Pelaksana Inter Departemen, yang diketuai oleh Direktur
Perkotaan dan Pedesaan Bappenas serta Direktur Bina teknik
Ditjen Perkim Depkimpraswil selaku wakil ketua. Tim Pelaksana
Inter departemen P2KP beranggotakan unsur-unsur dari
Bappenas, Depkimpraswil, Depdagri, Dep. Koperasi & UKM, Dept.
Keuangan, Deperindag, Kantor Menko Kesra dan Biro Pusat
Statistik. Secara operasional, tim pengarah dan tim pelaksana
inter departemen akan dibantu oleh Kelompok Kerja P2KP
Nasional (Pokja P2KP nasional) yang beranggotakan eselon III
dari departemen-departemen terkait. Pembentukan Pokja P2KP
Nasional ditetapkan melalui Surat Keputusan Direktur Jenderal
Perumahan dan Permukiman (Dirjen Perkim) Departemen
Kimpraswil. Departemen Permukiman dan Prasarana Wilayah
(Depkimpraswil) adalah lembaga penyelenggara proyek
(Executing Agency) P2KP ini. Oleh sebab itu, Depkimpraswil
melalui Direktorat Jenderal Perumahan dan Permukiman (Ditjen
Perkim) bertanggung jawab terhadap keseluruhan
penyelenggaraan proyek P2KP. Sebagai lembaga penyelenggara
proyek P2KP, Depkimpraswil di bawah arahan Tim Pengarah dan
Tim Pelaksana Inter Departemen. Direktorat Jenderal Perumahan
dan Permukiman Depkimpraswil membentuk unit manajemen
proyek atau lebih dikenal sebagai PMU (Project Management
Unit) yang dipimpin oleh seorang Kepala yang membawahi
beberapa staf. Kepala PMU sekaligus Pemimpin Proyek (Pimpro)
mendapat mandat penuh serta bertanggung jawab langsung
kepada Dirjen Perkim dalam melaksanakan tugas-tugas
keproyekan P2KP.
Untuk pelaksanaan lapangan, PMU/Pimpro mengontrak
Konsultan Manajemen Pusat (KMP) yang akan bertindak atas
nama PMU/Pimpro sesuai dan kewenangan yang diberikan
PMU/Pimpro, untuk mengatur manajemen proyek secara
menyeluruh termasuk Konsultan Manajemen Wilayah (KMW)
yang akan bertugas di tiap satuan wilayah kerja (SWK).
Setiap SWK, akan ditangani oleh satu KMW yang berkantor di
wilayah bersangkutan dan dipimpin oleh seorang Team Leader,
yang bertindak sebagai Koordinator SWK dengan dibantu oleh
beberapa tenaga ahli.
Team leader KMW juga dibantu oleh koordinator kota yang
bertanggungjawab untuk menangani kurang lebih 50 kelurahan
sasaran atau 5 tim fasilitator. Koordinator kota berkedudukan di
kota/kabupaten
yang ditetapkan KMW sesuai dengan kebutuhan kapasitas
pendampingan kelurahan sasaran dan dapat dibantu oleh
beberapa tenaga sub-proffesional. Di tingkat kecamatan, tiap 10
kelurahan akan didampingi oleh Tim Fasilitator yang terdiri dari
seorang Fasilitator Senior dan 3 Fasilitator. Jumlah anggota tim
fasilitator akan disesuaikan untuk lokasi
yang jumlah kelurahannya lebih banyak dan lokasi yang
dianggap cukup terpencil, sesuai ketetapan PMU/proyek. Tim
Fasilitator ini akan dikontrak oleh KMW dan bertanggung jawab
langsung ke KMW. Disamping itu di tiap kelurahan, warga
masyarakat harus memilih 3 s/d 5 orang relawan, yang nantinya
akan dilatih secara khusus oleh KMW, akan menjadi Kader
Masyarakat. Kader Masyarakat akan berperan sebagai agen
pembangunan dan bekerja bersama warga sebagai relawan
untuk meningkatkan kesejahteraan warga di kelurahan masing-
masing, terutama warga miskin dan kelompok masyarakat
rentan lainnya.
KMP bertanggungjawab penuh terhadap desain dan
pelaksanaan monitoring P2KP. Monitoring dilakukan untuk
menganalisis dan memperbaiki manajemen proyek. Hasil
monitoring digunakan sebagai dasar pengambilan keputusan
manajemen. KMP juga bertanggungjawab untuk
mengembangkan dan mengelola Sistem Informasi Manajemen
(SIM), sebagai salah satu alat strategis untuk memonitor
perkembangan proyek dari tingkat masyarakat sampai dengan
jajaran manajemen wilayah dan pusat. Hasil SIM ini setelah
dilakukan penilaian dan verifikasi
secara periodik bulanan dilaporkan ke PMU/Pimpro dengan
tembusan ke Tim Pengarah Inter Departemen dan Bank Dunia.
Sedangkan untuk evaluasi dampak proyek akan dilakukan oleh
konsultan khusus, yang selanjutnya akan disebut sebagai
Konsultan Evaluasi (KE).
Konsultan Evaluasi ini harus bebas dari pengaruh
manajemen proyek P2KP sehingga tidak terjadi benturan
kepentingan (conflict interest) yang dapat merugikan kinerja
proyek. Konsultan Evaluasi (KE) P2KP akan melakukan survai
dasar (baseline survey) pada tahap awal proyek, evaluasi berkala
(mid term review dan akhir proyek) dan penelitian mendalam
(indepth research) terhadap perkara-perkara penting proyek.
Evaluasi dampak proyek secara menyeluruh difokuskan pada
pengukuran kinerja proyek berdasarkan indikator kinerja proyek.
Hasil evaluasi sesuai dengan penugasan akan dilaporkan ke
pihak pemberi tugas, Tim Pengarah Inter Departemen,
PMU/Pimpro dan Bank Dunia.
3.2 Analisis Kebijakan Program Penanggulangan
Kemiskinan Perkotaan (P2KP).
Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP)
merupakan program penanggulangan kemiskinan yang
dirancang oleh pemerintah dengan memakai pendekatan yang
lebih mengutamakan partisipasi dari masyarakat. Dengan
dilakukannya pendekatan seperti itu, maka diharapkan
masyarakat dapat lebih berdaya dalam mengatasi masalah-
masalah yang ada di sekitar mereka.
Jika dilihat dari aspek kebermanfaatan, maka program ini
memiliki kebermanfaatan yang baik bagi masyarakat. Hal ini
dikarenakan selama ini banyak program yang digulirkan lebih
bersifat sumbangan-sumbangan. Hal tersebut menyebabkan
masyarakat menjadi tergantung pada pemerintah. Padahal
hanya dengan kemandirianlah masalah kemiskinan dapat
teratasi.
Dari aspek kepentingan, pemerintah memiliki
kepentingan yang besar. Pemerintah memiliki kewajiban untuk
mensejahterakan masyarakatnya. Dan peran pemerintah dalam
program ini lebih sebagai fasilitator bagi masyarakat. Dalam
program ini pun sudah jelas tercantum peran masing-masing.
Keterlibatan institusi-institusi pemerintah cukup banyak. Dari
mulai tingkat pusat sampai ke tingkat daerah, sehingga
diharapkan koordinasi dari berbagai bidang dapat memberikan
solusi yang menyeluruh dan tingkat keterlibatan semakin tinggi.
Dari aspek status pembuat keputusan, program ini memiliki
legitimasi yang kuat, karena berasala dari pemerintah yang
berkuasa dan di setujui oleh DPR selaku wakil rakyat. Dari aspek
pendanaa, program ini memiliki sumber dana yang sudah jelas,
yaitu berasal dari:
• Pinjaman Bank Dunia, melalui IDA-Credit dan IBRD-Loan ;
dan
• APBN, APBD Propinsi dan APBD Kota/ Kabupaten
Dengan demikian, sumber dana telah teralokasikan dengan baik.
Begitu pula tata cara penyalurannya.
Dari aspek tanggung jawab. Dengan model pendekatan
yang dilakukan di program P2KP ini, maka dituntut tanggung
jawab yang besar dari masyarakat untuk berpartipasi dalam
program tersebut. Keberhasilan program P2Kp tergantung dari
tingkat partisipasi dari masyarakat. Makin banyak masyarakat
berperan, maka permasalahan di sekitar mereka makin cepat
teratasi.
Namun ada beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam
implementasi program P2KP ini yaitu :
a. Dalam proses transisi di masyarakat, perlu dibutuhkan
tenaga-tenaga fasilitator yang dapat diandalkan. Sebab
mereka adalah agen perubahan pertama yang langsung
berhadapan dengan masyarakat.
b. Diperlukan tingkat konsistensi dari berbagai elemen yang
terlibat dalam program ini. Dan koordinasi yang baik antar
bagian sangat diperlukan.
BAB IV
KESIMPULAN
Berdasarkan analisis di atas yang meliputi aspek-aspek dari
konsep Grindle, maka dapat dikatakan kebijakan program P2KP
telah sesuai dengan prinsip-prinsip yang dikembangkan oleh
Grindle. Berbagai masalah yang terjadi di lapangan lebih
disebabkan oleh proses transisi yang ada di masyarakat.
Perbaikan-perbaikan program terus dilakukan sebagai bentuk
respon dari permasalahan yang ada di lapangan.
DAFTAR PUSTAKA
Dunn, William N. 1998. Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Yogyakarta : UGM University Press.
Dye, Thomas R. 1978. Understanding Publik Policy, Englewod Cliffs, New Jersey : Prentice-Hall.
Grindle, M.S. 1980. Politics and Policy Implementation in The Third World. New Jersey: Princeton University Press
Hoogewerf, 1983 Ilmu Pemerintahan, Jakarta : Erlangga
Santoso, 1998. Analisis Kebijakan Publik, Jogyakarta : PT. Tiara Wacana.
Terry, G.R. 1977. Principles of Management. Third Edition Illinois: Richard D Irwin, Inc.
Wahab, S.A 1997. Analisis Kebijaksanaan: Dari Formulasi Ke Implementasi Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Bumi Aksara