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Una reflexión sobre la primacía del derecho eUropeo 75
Una reflexión sobre la primacía del Derecho europeo, la aplicación judicial de la norma y la producción legislativa
Marcos Marco AbatoMagistrado-Juezdelocontencioso-administrativo.
ResumenElpresentetrabajollevaacabo,desdelaexperienciapráctica,unanálisisdelatransformaciónqueelderechodelaUniónEuropeaestáprovocandosobreelderechoadministrativoexistente,situaciónnoexentadetensiónenelsenodeunsistemaderevisiónjurisdiccionaldelaactividadadministrativacuyodiseñoinicialnorecogíaelpapeldeljueznacionalcomojuezcomunitario.Obviamente,lacuestiónnoesbaladíalafectar,entreotrosaspectos,alprestigioyreconocimientodelaleynacional,alaseguridadjurídica,alamutacióndelpapeldeljuezenunestadoconstitucionalyalderechodelaspartesalatutelajudicialefectivayaunprocesocontodaslasgarantías.
ResumAquesttreballduaterme,desdel’experiènciapràctica,unaanàlisidelatransformacióqueeldretdelaUnióEuropeaestàprovocantsobreeldretadministratiuexistent,situaciónoexemptadetensióenelsid’unsistemaderevisiójurisdiccionaldel’activitatadministrativaeldissenyinicialdelqualnoarreplegavaelpaperdeljutgenacionalcomajutgecomunitari.Òbviament,laqüestiónoésfútilenafectar,entrealtresaspectes,elprestigiireconeixementdelalleinacional,laseguretatjurídica,lamutació
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delpaperdeljutgeenunEstatconstitucionalieldretdelespartsalatutelajudicialefectivaiaunprocésambtoteslesgaranties.
Sumario I. Introducción.II. LadistorsióndelvalordelaLeydelamanodelDerechoeuropeo.III. Juezordinario,normacomunitariayConstitución.IV. Derechoeuropeoymutaciónconstitucional.V. EldesplazamientodelanormainternacontrariaalDerechodela
UE.VI. Laintroduccióndemecanismoscorrectoresparapaliar
disfuncionesenelsistema:régimenderecursosyperfeccionamientodelaproducciónnormativa.
1. ReformadelacasaciónymejoraaplicativadelDerechodelaUE.
2. MejoradelaproducciónnormativayreduccióndelasantinomiasentreelDerechodelaUniónyelDerechonacional.
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I. Introducción
EstasreflexionessurgendelaconstatacióncotidianadecómolaincidenciadelderechodelaUniónEuropeaestámodificandoelderechoadministrativoexistenteycomoesatransformaciónsuponecrecientestensionesenelsenodeunsistemaderevisiónjurisdiccionaldelaactividadadministrativacuyodiseñoinicialseencontrabalejosderecogerelpapeldeljueznacionalcomojuezcomunitarioymuchomenosdeestablecermecanismosprocesalessuficientementeefectivosparacontrolarlo.
Nosetratadeuntrabajoacadémicoyparanodecepcionarallectorsedeberáaclararqueúnicamentepretendedescribirlosproblemasqueplantealaaplicacióndelderechocomunitarioalosórganosjurisdiccionalesyrecordaralgunasdelasaportacionesdoctrinalesquesehanproducidoalrespecto.
Quizáslacomplejidaddelasuntohayaafectadoalaclaridaddeloexpuesto,perotenemoslaesperanzadequenohayaocurridoasí,sinquepuedadejardepensarenaquelprofesordeEconomíaqueensusprimerasclaseslesdecíaasusalumnos:«unosdíasexplicoconclaridadysistemática,paraquesemeentienda,yotrosfarragosoyoscuro,paraquenodesciendaelniveldelaenseñanza».
Lacuestiónqueseexponeresultaciertamentecomplicadayaqueentreotrascosasatañealprestigioyreconocimientodelaleynacional,alaseguridadjurídica,alamutacióndelpapeldeljuezenunestadoconstitucionalyalderechodelaspartesalatutelajudicialefectivayaunprocesocontodaslasgarantías.
Alapostresetratadeunasuntoenelqueexisteunampliomargendemejora,bienreduciendoenlaspropiasfuentesdelaproducciónnormativalossupuestosdecolisiónentrenormanacionalynormaeuropea,bienextremandoenelsenodelprocedimientojudiciallamotivacióndelasresolucionesllamadasaseleccionarlanormaaplicable,obienmedianteunbuenrégimenderecursosjurisdiccionales.1
1DeboagradeceraMªJoséAlonsoMás,profesoradederechoadministrativoenlaUniversidaddeValencia,yaMiguelTellCremades,letradodelparlamentoeuropeo,lalecturadelpresentetrabajoqueestributariodesusatinadasobservaciones.
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II. La distorsión del valor de la Ley de la mano del Derecho europeo
Laprácticajurisdiccionalpermiteapreciarquesoncadavezmásfrecuenteslassituacionesdeconflictoentrelanormativacomunitariaylanormanacional,situaciónquecuandoafectaaactosodisposicionesconrangodeleysitúaaljuezanteelretodearmonizarlosprincipiosdeprimacíadelderechocomunitarioydesupremacíadelaconstitución,locualnopuedeconduciraquesedesatiendanielpapeldelaleyenelsistemadefuentescomoexpresióndelavoluntadpopularnitampocolasexigenciasdevigenciadelanormativacomunitaria.
Estanecesidaddearmonizaciónsuponeclarastensionesqueafectanalacualidaddel«valordeley»,2condiciónqueenelsistematradicionaldefuentesexcluíalafiscalizacióndelanormalegislativaporpartedelpoderjudicialordinario,haciéndolapremisaynoobjetodelenjuiciamiento.3
Elprocedimientoderevisióndelaconstitucionalidaddelaleyqueseestablecióporlaconstituciónespañolade1978,supusolaopciónporuncontroldeconstitucionalidadconcentrado,atenuadoporelposibleplanteamientodelainconstitucionalidaddelanormaporlavíadelacuestiónprejudicialconstitucional.Enesaconfiguraciónlanormaconfuerzadeleyesúnicamenteelpresupuestodelenjuiciamientoyportantoquedaexcluidadelarevisiónjurisdiccionalordinaria,entendiendoporestaúltimalatotalidaddelprocesoquecomprendeelanálisisdelaconformidaddelanormalegalalaconstituciónysuulteriordeclaracióndenulidadoinaplicaciónconcaráctergeneralenelcasodenoserconformealaleyfundamental.
Todoestodebematizarserecordandoquedesdelosmismosiniciosdelsistemadecontroldelaconstitucionalidadsepusodemanifiesto
2Ladoctrinaitalianahadistinguidoentrelaeficaciadelaleyylacualidaddelvalordeley,entendidalaprimeracomoirresistibilidadalosmandatosdelanormaylasegundacomoimposibilidaddecuestionarlavalidezdelamisma.(Sandulli),desdeunaperspectivacríticaconelusodelconceptovideRubioLlorente,F.:«Rangodeley,fuerzadeley,valordeley(SobreelproblemadelconceptodeLeyenlaConstitución)(1)»,RAP,100-102,p.423.
3BlancoValdés,R.L.:El valor de la constitución.Madrid,AlianzaEditorial,1994.
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queexistíaunimportanteámbitodelaactividadjurisdiccionalenelquealjuezordinario,atravésdesufuncióndeestablecerlaleyaplicable,lecorrespondíaefectuarunjuiciopositivodeconformidaddelaleyconlaconstitución,supuestoqueeselhabitualenlatareaaplicativadelordenamiento,olarealizacióndeunjuiciohipotéticodeinconstitucionalidad,quedaríanecesariamentelugaralplanteamientodelacuestiónporlavíadelartículo163CE.Ambossupuestosimplicabanponerencuestiónloquesehabíaconceptuadohastaelmomentocomoinfiscabilidadjudicialdelaley.
Juntoaelloenlosprimerosañosdelavigenciadelanuevaconstituciónadquirióespecialrelevancialaobligacióndeljuezordinariodeinaplicarlasleyescontrariasalaconstituciónanterioresalamismaqueseveíanafectadasdeinconstitucionalidadsobrevenida,engarantíadelaeficaciadeladisposiciónderogatoriaterceradelaleyfundamental.Estodiolugaraunaevidenteampliacióndelámbitodeladecisiónjudicialconelrefuerzodelaposicióndeljuezcomogarantedelvalornormativodelaconstitución,loqueporotrapartetuvolacualidaddeanticiparlavigenciaefectivadelanuevaconstitución,frentealoquehubiesesidolasolucióndecimonónicadequefueraellegisladorquienatravésdelapromulgacióndenuevasleyeshicieraprogresivamenteefectivoelcontenidomaterialdelaleyfundamental.
Duranteelprimerperiododelavigenciadelordenconstitucionalrestauradoporlaconstituciónde1978nuestroordenamientoparticipabaenalgunamedidadelasimplicidaddelsistemaanteriorconlareduccióndelosproblemasrelativosaladinámicadelsistemajurídicoalasrelacionesentrederechointernoyderechointernacional,perotalsituaciónnopodíaperdurarentantoquelaconstituciónincorporabaelbosquejoyloscimientosdeunordenamientojurídicocomplejodefinidotantoporlainstauracióndeunapluralidaddecentrosdeproducciónnormativacomodeunamultiplicidaddeformaslegislativas,loquesuponíaquelasnormasprimarias,reguladorasdelsistemadefuentesadquiríanunamayorimportanciaydificultaddeuso.
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Laopciónporunmodeloterritorialdescentralizadoytambiénelestablecimientodeotrossistemasnormativosmenores,comopudieraserlaprevisióndesub-ordenamientosengarantíadederechosfundamentales,4conllevabaunaalteraciónesencialdelsistemadenormasqueintroducíajuntoalprincipiodejerarquíaycomonuevoselementosbásicosdelsistemadefuenteslosprincipiosdecompetenciaydereservasnormativas.
Elesquemaoriginariosevioasuvezincrementadoensuheterogeneidad,conlaincorporacióndelEstadoespañolcomoestadomiembrodelaCEE,situaciónqueelconstituyentehabíaprevistoyalaquehabíadadocauceconstitucionalporlavíadelartículo93delaCE,dictándoseposteriormentelaleyorgánica10/1985,de2deagosto,deautorizaciónparalaintegracióndeEspañaenlascomunidadeseuropeas.
AdiferenciadeloquehabíaconllevadolamecánicaclásicadeaplicacióndelordenamientointernacionallaalteraciónqueprodujolaincorporacióndelderechodelaUniónalderechonacionaltieneunosefectosmuchomásprofundosyperpetuadoseneltiempoyenelloincidelaparticularnaturalezadelordenamientoeuropeoderivadadelapropiasingularidaddelaUE,quelejosdeserunasimpleorganizacióninternacionalconstituyeuna«Unión»enunprocesodevinculacióncadavezmásestrechaentrelospueblosdeEuropayalaquelosestadosmiembrosatribuyencompetenciasparaalcanzarsusobjetivoscomunes,conlaintencióndecrearunaciudadaníacomúnalosnacionalesdelosestadosmiembros.5
EnpalabrasdelTribunaldeJusticia–sentenciade23deabrilde1986,asuntoLesVerts,(asunto294/1983),apartado23–setrata
4AsísurgióporejemplocomoconsecuenciadelainterpretaciónconstitucionaldadaporlaSTC26/1987,de27defebrero,sobrelaautonomíauniversitariacomoderechofundamental.
5Artículo1yPreámbulodelTratadodelaUniónEuropea.Eldebatesobrelanaturalezalostratadosylasinstitucioneseuropeassemuestracomounasuertedecuestióninextinguible,probablementeenlamedidaenquenosepuedandescribirloslímitesdeunprocesoqueseencuentraencontinuoestadodeevolución,loqueconstituyeenrealidadlaesenciadetaninsólitainstitución.EnarasafacilitarsuinteligenciavalgacomoreferentelaconceptuacióndelaUnióncomo«unasuertedefederalismointernacional.»MangasMartín,A.,LiñánNogueras,D.J.:«InstitucionesyderechodelaUniónEuropea».Madrid,McGrawHill,1999,p.211.
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de«unacomunidaddeDerecho,enlamedidaenquenisusEstadosmiembrosnisusinstitucionespuedensustraersealcontroldelaconformidaddesusactosconlacartaconstitucionalfundamentalqueconstituyeelTratado»,conun«sistemacompleto»decontroljurisdiccionaldemodoque«cuandolaaplicaciónadministrativadeestosactoscompetealasinstitucionescomunitarias,laspersonasfísicasyjurídicaspuedeninterponerunrecursodirectoanteelTribunaldeJusticiacontralosactosdeaplicacióndequeseandestinatariasoquelesafectendirectaeindividualmenteeinvocar,enapoyodeesterecurso,lailegalidaddelactogeneraldebase.Cuandosuejecuciónseacompetenciadelasinstanciasnacionales,aquéllaspuedenalegarlainvalidezdelosactosdealcancegeneralantelosórganosjurisdiccionalesnacionaleseinducirlesaconsultaralTribunaldeJusticiaaesterespectomediantelascuestionesprejudiciales».
LagarantíadelavigenciatantodelderechooriginariocomodelderivadosearticulacomounsistemadejurisdicciónconcentradoentornoalTribunaldeJusticiaperoconelconcursotambiéndeelementosdifusos6entantoqueelcontroldelaaplicaciónporlosestadosmiembroscorrespondeengranmedidaalosjuecesnacionalesqueoperancomojuezcomunitario,generalmenteencolaboraciónconelTribunaldeJusticiaatravésdelplanteamientodelacuestiónprejudicialperotambiéndeunamaneradirectaenlossupuestosenquelajurisprudenciacomunitariahaadmitidoqueeljueznacionalnoestáobligadoapromoverlacuestiónprejudicial.7
6FernándezEsteban,M.L.:«LanocióndeconstitucióneuropeaenlajurisprudenciadelTribunaldeJusticiadelasComunidadesEuropeas»,RevistaEspañoladeDerechoConstitucional,año14,40,enero-abril1994,p.261.
7Comoesbienconocidoquesucededesdelaperspectivadeladoctrinallamadadel«acteclair»oactoclaroelaboradaporelTribunaldeJustíciaUE(TJCEAsuntoC-28/81p.16)alaluzdelArtículo234,tercerpárrafo,deltratadoconstitutivoloquellevaaapreciarqueeljueznacionalnoestáobligadoaplantearlacuestiónocuando,«actoaclarado»,resultaevidentequeelTribunalyahaabordadoydecididolascuestionesdederechoquesealegan,inclusocuandoelasuntonoesidéntico(TJCEAsuntoC-283/81,CILFIT).Enlaactualidadvideelart.267delTratadodeFuncionamientodelaUE.
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Ysibiennosepuedehablardeunasubordinacióndelsistemajurisdiccionalnacionalaleuropeo,sinodeunarelacióndecolaboraciónmutua,esprecisamenteesecarácterdecomunidaddederechoylagarantíadesupropiaexistenciaydelaseguridadjurídicaloquevinculaaljueznacionalalainterpretacióndadaporeltribunaldejusticiadelanormacomunitaria.
III. Juez ordinario, norma comunitaria y Constitución
Lacoexistenciadedosordenamientos,enunprocesohacialaintegracióndeestadossinprecedentesennuestrocontextohistóricomáspróximo,planteaelproblemadelarelaciónentreordenamientoconstitucionalyordenamientoeuropeoloqueasuvezobligaacuestionarsecómoserealizalavinculaciónenlacúspidedelajerarquíanormativaentredossubsistemasjurídicosquesibiendesdeunaperspectivaestáticasonautónomos,ensuvertientedinámicaseencuentranenunapermanenteinterrelaciónregidaporelprincipiodeprimacíadelderechocomunitarioperoconlaobligacióndeasegurarelrespetoalprincipiodelasupremacíadelaconstitución.
Esteproblemaquizásdeberíaserobjetodeunaclarificaciónconceptualbásicamáspropiadelámbitodoctrinalquedeljurisprudencial,queporsupropianaturalezaabordaunarealidadfragmentada,perodifícilmentepuedenestablecerseunascategoríasgeneralesrespectodeunarealidadcuyosdatospositivos,fundamentalmentelosTratados,sevensujetosaunafrecuentefluctuaciónquerehúyeelestablecimientodedefinicionesclarasygeneralesqueseríandifícilmenteasumiblesporlatotalidaddelosinvolucrados,yquecuriosamentesonmejoraceptadascuandoseformulandemodoimplícito,deloqueconstituyenbuenamuestralasvicisitudesporlasquepasóeltratadoporelqueseestableceunaconstituciónparaEuropaylaaprobaciónfinaldeltratadodeLisboa.
Esporelloquelainterrelacióndeambossistemasseencauzaprincipalmenteporlavertientedelacreaciónpretoriana,máscasuísticayconcreta,peroquevatanteandoelcaminodelaintegraciónjurídica
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entreloquepuedeconsiderarsematerialmenteunaconstitucióneuropeaylaspropiasleyesfundamentalesnacionales.
Unhitobásicodeesatrayectoriapasaporelestablecimientodelascondicionesatravésdelasqueeljueznacionaldebeprocederalainaplicacióndelaleycontrariaalanormacomunitaria,respetandoasuvezelvalordelanormalegislativacomoexpresióndelasoberaníaenuncontextoenelqueeseantiguoelementoesencialdelosestadoshasidoautolimitado,voluntariayconstitucionalmente,parafacilitarelprocesodeintegracióneuropea.8
Enelámbitoconstitucionalespañolestacuestióntancapitalhatenidounamaduraciónjudicialquehaidodesdeunprimermomentodenegacióndelarelevanciaconstitucionaldelaaplicacióndelderechoeuropeo,pasandoporunsegundoestadioenelqueseapreciaqueesa
8ComorecordabalaSTC215/2014,de18dediciembre(fundamentojurídico3):«aquellaoperacióndecesióncomporta«unadeterminadalimitaciónoconstricción,aciertosefectos,deatribucionesycompetenciasdelospoderespúblicosespañoles»(DTC1/1992,de1dejulio,FJ4).Aunquesinolvidarque«lasupremacíadelaConstituciónes,pues,compatibleconregímenesdeaplicaciónqueotorguenpreferenciaaplicativaanormasdeotroordenamientodiferentedelnacionalsiemprequelapropiaConstituciónlohayaasídispuesto,queesloqueocurreexactamenteconlaprevisióncontenidaensuart.93,medianteelcualesposiblelacesióndecompetenciasderivadasdelaConstituciónafavordeunainstitucióninternacionalasíhabilitadaconstitucionalmenteparaladisposiciónnormativademateriashastaentoncesreservadasalospoderesinternosconstituidosyparasuaplicaciónaéstos»(DTC1/2004,de13dediciembre,FJ4).
Así,desdelaincorporacióndeEspañaalasComunidadesEuropeas«seintegróenelOrdenamientoespañolunsistemanormativoautónomo,dotadodeunrégimendeaplicabilidadespecífico,basadoenelprincipiodeprevalenciadesusdisposicionespropiasfrenteacualesquieradelordeninternoconlasquepudieranentrarencontradicción»(DTC1/2004,de13dediciembre,FJ4;ySTC100/2012,de8demayo,FJ7;yensentidoparecido,STC26/2014,de13defebrero,FJ3).
Deacuerdoconloanterior,larelaciónentreelDerechodelaUniónEuropeayelDerechonacionalserigeporelprincipiodeprimacía[SSTC28/1991,de14defebrero,FJ6;64/1991,de22demarzo,FJ4a);130/1995,de11deseptiembre,FJ4;120/1998,de15dejunio,FJ4;58/2004,de19deabril,FJ10;145/2012,de2dejulio,FJ5;y239/2012,de13dediciembre,FJ5],conformealcual,lasnormasdelaUniónEuropea«tienencapacidaddedesplazaraotrasenvirtuddesuaplicaciónpreferenteoprevalente»(DTC1/2004,de13dediciembre,FJ4;ySTC145/2012,de2dejulio,FJ5),puesnosólo«formanpartedelacervocomunitarioincorporadoanuestroordenamiento»,sinoquetienenun«efectovinculante»,demaneraqueopera«comotécnicaoprincipionormativo»destinadoaasegurarsuefectividad[SSTC145/2012,de2dejulio,FJ5;yensentidoparecidoSSTC28/1991,de14defebrero,FJ6;y64/1991,de22demarzo,FJ4a)].»
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funciónaplicativajurisdiccionalpuedetraducirseenunavulneracióndelderechofundamentaldelartículo24CE-STC58/2004,de19deabril-paraplantearseenunaúltimafaselasituacióndeconflictoentrelosestándaresdegarantíadelosderechosfundamentalesenambosordenamientos,problemáticaqueatañealacomplicadarelaciónentreconstituciónynormaeuropea,loqueconstituyelaesenciadelasuntoMelloniydelaposteriorSTC26/2014,de13defebrero.
Así,lajurisprudenciadeltribunalconstitucionalveníaseñalandodesdesusiniciosquelaaplicacióndelderechoeuropeoerauna«cuestióninfraconstitucional»yelloenlamedidaenquecomoseñalalaSTC215/2014,de18dediciembre,recordandoresolucionesanteriores,apesardequelavinculaciónentreelderechonacionalyelderechodelaunióneuropea,seencuentra«instrumentada,confundamentodelart.93CEyenelTratadodeadhesión»(STC64/1991,de22demarzo,FJ4a),ellonosignificaqueenvirtuddeeseprecepto«sehayadotadoalasnormasdelDerechocomunitarioeuropeoderangoyfuerzaconstitucionales»(SSTC28/1991,de14defebrero,FJ4;64/1991,de22demarzo,FJ4a;y134/2011,de20dejulio,FJ6),niqueelDerechocomunitario,originariooderivado,constituyacanondelaconstitucionalidaddelasnormasconrangodeley(SSTC235/2000,de5deoctubre,FJ11;12/2008,de29deenero,FJ2;y136/2011,de13deseptiembre,FJ12;yensentidoparecido,SSTC49/1988,de22demarzo,FJ14;y28/1991,de14defebrero,FJ5)».
Fueconlasentencia58/2004,de19deabril,enloqueseconsideróunadecisiónhistórica,9cuandoquedóclaroqueapesardequeelartículo177TCEnointegrabaelcanondelaconstitucionalidadlafunciónaplicativadelderechoeuropeotendríarelevanciaconstitucionalenlamedidaquepudieraincidirsobreelderechoalatutelajudicialefectivaoaunprocesocontodaslasgarantías.Conelloveníaareconocersequeendeterminadascondiciones
9BañoLeón,J.Mª.:«Eltribunalconstitucional,juezcomunitario:amparofrentealosplanteamientosdecuestiónprejudicial(STC58/2004)»,Revista de derecho comunitario europeo,año8,18,mayo-agosto2004.
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procesales,ydesdelaperspectivadelcontroldeconstitucionalidad,eldesconocimientodelaprimacíadelderechoeuropeo«puedesuponerunaselecciónirrazonableyarbitrariadelanorma.»
Desdeentonceslajurisprudenciaconstitucionalhaahondadosobrelosrequisitosquedeberánrespetarlosórganosjurisdiccionalesespañolesquesevenconducidosenloscorrespondienteslitigiosaefectuareljuiciodecontrasteentrenormanacionalynormaeuropeayqueencasodequeaprecienlacontrariedaddebenrecurriraldesplazamientodelanormainternatransgresora,todoelloafindegarantizarqueeljuezenelejerciciodesuprerrogativadeseleccióndelanormaaplicablealacontroversianoacabelesionandoelderechodelaspartesalatutelajudicialefectiva.
ParaellohayquetenerencuentaquelaprincipalgarantíadelacorrectaaplicacióndelderechodelaUniónseencuentraenlaobligaciónquepesasobreeljueznacionaldeúltimaoúnicainstanciaderecurriralacooperaciónconelTribunaldeJusticia,conelplanteamientodelacuestiónprejudicialafindequeéstesepronuncietantosobrelainterpretacióndelostratadosydelderechoderivado(cuestionesdeinterpretación)comosobrelavalidezdelosactosadoptadosporlasinstituciones,órganosuorganismosdelaUnión(cuestionesdeapreciacióndelavalidez).
ElproblemasurgecuandoelórganojurisdiccionalresuelveelconflictoapreciandoquelanormanacionalqueenprincipioresultabaaplicableescontrariaalderechocomunitarioylohaceeludiendoeldiálogoconelTribunaldeJusticiaobviandoconelloelplanteamientodelacorrespondientecuestiónprejudicial,circunstanciaparticularmenteonerosacuandolanormaencuestióntienerangodeley.
Hayquerecordarenestepuntoqueelartic.267deTFUEconfiguraelcaucedeesainterlocucióndetalmaneraqueelórganojurisdiccional«deberá»enunoscasosyenotros«podrá»pedirelpronunciamientodelTribunalsobrelacuestión«siestimanecesariaunadecisiónalrespectoparapoderemitirelfallo».
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Sibieninicialmentelanaturalezadelafacultad/obligacióndeplantearlacuestiónparecíahacerreferenciaexclusivaalhechodequesetrataraonodeunórganojurisdiccionalcuyasdecisionesnoseansusceptiblesdeulteriorrecursojudicialdederechointerno,elalcancedeestapotestadsehaidodibujandoconmayorprecisiónporelTribunaldeJusticiacuandoestablecióenlasentenciade27demarzode1963(casoDaCostayotros(asuntosacumulados28/62a30/62)lallamadadoctrinadelactoaclarado,segúnlacuallaobligacióndelosjuecesnacionalesdeplantearlacuestiónprejudicial,adquiríaapesardelaliteralidaddelartículo177TCEcarácterfacultativoenaquelloscasosenque«lacuestiónplanteadaesmaterialmenteidénticaaunaqueyafueobjetodeunadecisiónconcarácterprejudicialenunasuntoanálogo».
NoporbienconocidasepuededejarderecordarlasalvedaddequelostribunalesnacionalesnotienenjurisdicciónparadeclararinválidosactosadoptadosporlauniónporloquelaconsultaalTJUEresultarásiempreobligatoria.BuenejemplodeelloloconstituyelaSTJUEde22deoctubrede1987(asuntoFoto-Frost,314/85)10enlaqueseconcluyeconclaridadque«losórganosjurisdiccionalesnacionalesnosoncompetentesparadeclararporsímismoslainvalidezdelosactosdelasinstitucionescomunitarias».
10Lasentenciaensusparágrafos16al18fundamentalarespuestasobrelassiguientespremisas:«…Esimportanterecordaraesterespectoquelaremisiónprejudicialparaqueseaprecielavalidezdeunactoconstituye,delamismamaneraqueelrecursodeanulación,unamodalidaddelcontroldelegalidaddelosactosdelasinstitucionescomunitarias.TalcomoesteTribunaldeJusticiaseñalóensusentenciade23deabrilde1986(Partidoecologista«LosVerdes»/ParlamentoEuropeo,294/83,Rec.1986,p.1339yss.),«ensusartículos173y184,porunaparte,yensuartículo177,porotra,elTratadoestableceunsistemacompletodetutelajurisdiccionalydeprocedimientosdestinadoaconfiaralTribunaldeJusticiaelcontroldelalegalidaddelosactosdelasinstituciones».17)Dadoqueelartículo173atribuyecompetenciaexclusivaalTribunaldeJusticiaparaanularunactodeunainstitucióncomunitaria,lacoherenciadelsistemaexigequelafacultaddedeclararlainvalidezdelmismoacto,siseplanteaanteunórganojurisdiccionalnacional,estéreservadaasimismoalTribunaldeJusticia.18)ProcedeporotrapartesubrayarqueeselTribunaldeJusticiaelqueestáenmejorescondicionesparapronunciarsesobrelavalidezdelosactoscomunitarios»...
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Anteriormente,enlasentenciade6deoctubrede1982,asuntoCILFIT(C-283/81),11elTJUEhabíaindicado,porloqueaquírespecta,queelplanteamientodelacuestiónprejudicialnoresultanecesarioentressupuestos:1)enlosquenoseapertinente,estoesquenoguardeunarelaciónimprescindibleparalaresolucióndelasunto.2)cuandoelsignificadoyalcancedelactocomunitarioseaclaro.3)cuandohayasidoaclaradoendecisionesprevias.Estastrescircunstanciasconstituiríanlasexcepciones«alimperativoderemisión».12
EnesecontextoelproblemadelarelaciónentreeljuezordinarioyderechoeuropeoobligaaestablecerquémecanismosdereacciónexistenfrentealainaplicacióndeunaleyinternaporunjueznacionalsinelrecursoalplanteamientoprejudicialcuandosegúnelderechodelaUniónestaconsulta«seimponíaentérminosobligatorios».13Para
11LasentenciaCILFITconcluía:«Elpárrafotercerodelartículo177delTratadoCEEdebeserinterpretadoenelsentidodequeunórganojurisdiccionalcuyasdecisionesnosonsusceptiblesdeulteriorrecursojudicialdeDerechointerno,cuandosesuscitaanteélunacuestióndeDerechocomunitario,hadedarcumplimientoasuobligacióndesometerdichacuestiónalTribunaldeJusticia,amenosquehayacomprobadoquelacuestiónsuscitadanoespertinenteoqueladisposicióncomunitariadequesetratafueyaobjetodeinterpretaciónporelTribunaldeJusticiaoquelacorrectaaplicacióndelDerechocomunitarioseimponecontalevidenciaquenodejalugaradudarazonablealguna;laexistenciadetalsupuestodebeserapreciadaenfuncióndelascaracterísticaspropiasdelDerechocomunitario,delasdificultadesparticularesquepresentasuinterpretaciónydelriesgodedivergenciasdejurisprudenciaenelinteriordelaComunidad».
12JuanaMorcilloMoreno,«Elplanteamientodelacuestiónprejudicialalaluzdelajurisprudenciaeuropeayconstitucional:¿facultadodeber?»,enRevistadeAdministraciónPública,número185,mayo-agosto2011,página233.EnestetrabajosenarracómoelprocesodeconsolidacióndeladoctrinadeltribunaldejusticiahasidolaboriosoycomolaconclusiónalcanzadaenCILFITsemostraríacomouncompromisoentrelosdefensoresdelateoríadelactoclaroylosdelateoríadelreenvíoautomático.Paralaautoraladiferenciaciónentreel«derechoalreenvío»yla«obligacióndereenvío»nodeberíaoperartantoenfuncióndelaposibilidaddeatacarenelderechointernolasdecisionesjurisdiccionales(resultandofacultativoelplanteamientocomoreglageneralyobligatorioenelcasodelosórganosdeúltimainstancia)comodelanecesidaddelplanteamientodelacuestiónanteeltribunaldejusticianotantoporlacondicióndeúltimainstanciadelórganojurisdiccionalnacionalcompetente,sinoporelcarácterimprescindibledelacuestiónolaexistenciadeunadudareal,conindependenciadelainstanciaprocesaldequesetrate,detalmodoqueúnicamenteseríaobligatoria«cuandoexistieraunadificultadrealenlainterpretacióndelderechocomunitario,insalvableporelpropioórganonacional,fueraonodeúltimainstancia».
13AlonsoGarcía,R.:«Cuestiónprejudicialeuropeaytutelajudicialefectiva(apropósitodelasSSTC58/2004,194/2006y78/2010)».
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contestarlacuestiónesprecisoacudiralayaabundantejurisprudenciadelTribunalConstitucionalrecaídasobreeltema.
LaSTC173/2002,de9deoctubrehabíaestablecido–siguiendoelprecedenteremotodelaSTC23/1988,de22defebrero–quenocabeennuestroordenamientolainaplicacióndeunanormaconfuerzadeleysinplantearlacuestióndeinconstitucionalidadmedianteresoluciónmotivadayconaudienciadelaspartes,detalmodoque«ignorarestasreglas,constitucionalesylegales,supone,endefinitiva,nosólomenoscabarlaposiciónordinamentaldelaleyennuestroDerechoysoslayarsusingularrégimendecontrol,sinoprivartambiénaljusticiabledelasgarantíasprocedimentales(comoladelapreviaaudiencia…),sincuyorespetoycumplimientolaleyaplicablealcasonopuededejardeser,enningúnsupuesto,inaplicadaopreterida».
Lasentenciaconcluyóqueenelcasosedabaunaextralimitaciónporpartedelórganojudicial,yaque«siestimabalaLeyinconstitucional(bienquepormotivosdistintosaaquéllosporloscualeshabíasidodeclaradaconstitucionalensudía,concretamenteporlaSTC296/1994,de10denoviembre),veníaobligadoasuscitarlacorrespondientecuestióndeinconstitucionalidad,y,sinoloestimabaasí,supuestoenelqueobviamentenocompelidoaplantearlacuestión,debíalimitarseaaplicarla.Nocabeuntercertérmino».14
BasándoseentreotrosenesteantecedentesedictólaSTC58/2004,de19deabril,queciertamenteversabasobreunsupuestoextremadamentesingularenelqueellaSaladeloContencioso-AdministrativodeTribunalSuperiordeJusticiasentenciadorahabíainaplicadounaleyinternacontrariaalderechocomunitariosinhaberplanteadolapreviayobligatoriacuestiónprejudicialcomunitaria,conlaparticularidaddequealhacerloasíeltribunalsentenciadorseseparabaademásdeladoctrinaestablecidaporelTribunalSupremo,quehabíadeclaradopreviamentelacompatibilidaddelaleyautonómicaconla
14Fundamentojurídico10.
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directivadeaplicación,decisiónquehabíafundadoenlasentenciade26dejuniode1997delpropioTribunaldeJusticia.
ElTribunalConstitucionalenestaresoluciónvarió,oquizásmásbienmatizó,anterioresprecedentesdenegatoriosdelamparoporomisióndelplanteamientodelacuestiónprejudicialcomunitariaporconsiderarquelarectaaplicacióndelDerechocomunitarioeuropeoporlospoderespúblicosnacionalestienecarácterinfraconstitucionalporloquequedaexcluidadelrecursodeamparo,15detalmodoqueelartículo177delTCE,16seconsiderabaajenoalcanondeconstitucionalidad.17Todoellosinquequepaformularrecursodeamparofrenteanormasoactosdelasinstitucionescomunitarias,yaqueelrecursoúnicamenteprocederespectodelasactuacionesdelospoderespúblicosinternos.18Enotrasocasioneselamparohabíasidodenegadoalconsiderarqueladecisióncorrespondía«deformaexclusivaeirreversible,alórganojudicialqueresuelveellitigio».19Entodocasoseconsiderabaquenopertenecíaalámbitodelajurisdicciónconstitucionallasalvaguardiadelrespetodelasnormasdelderechoeuropeo,porexistireneseordenamiento«órganosyprocedimientosadecuadosaestefin».20
15STC28/1991,de14defebrero,fundamentojurídico4.16Actualartículo267TFUE.17LaSTC28/1991,de14defebreroseñalabaensufundamentojurídico5:«Esevidente
quenieltratadodeadhesiónalascomunidadeseuropeasnielderechodeestasintegra,envirtuddelreferidoart.96.1,elcanondeconstitucionalidadbajoelquehayandeexaminarselasleyesdelestadoespañol.Ningúntratadointernacionalrecibedelart.96.1delaconstituciónmásquelaconsideracióndenormaque,dotadadelafuerzapasivaqueelpreceptoleotorga,formapartedelordenamientointerno;demaneraquelasupuestacontradiccióndelostratadosporlasleyesoporotrasdisposicionesnormativasposterioresnoescuestiónqueafectealaconstitucionalidaddeestasyque,portanto,debaserresueltoporeltribunalconstitucional(STC49/1988,fundamentojurídico14,infine),sinoque,comopuroproblemadeseleccióndelderechoaplicablealcasoconcreto,suresolucióncorrespondealosórganosjudicialesenloslitigiosdequeconozcan».
18STC64/1991,de22demarzo,fundamentojurídico4.19STC180/1993,de31demayo,fundamentojurídico2:«Asemejanzadeloqueacontece
enlascuestionesdeinconstitucionalidad[SSTC17/1981,133/1987y119/1991],ladecisiónsobreelplanteamientodelacuestiónprejudicialcorresponde,deformaexclusivaeirrevisable,alórganojudicial,ynoimpideladefensadelderechofundamentaldelaspartesanteesteTribunalyaqueéstasdisponen,atalfin,delrecursodeamparo».
20STC143/1994,de9demayo,fundamentojurídico8.
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Puesbienlasentencia58/2004vieneaconcluirquelaomisióndelaconsultaalTribunaldeJusticiasupone«desconocerlasgarantíasqueintegranelcontenidodelprocesodebido...».21Paraestableceresaconclusiónseafirmaenelfundamentojurídico11delasentenciaunapremisaparticularmenterelevanteparalaaplicaciónjudicialdelderechoeuropeoyesquelaponderaciónjudicialdebeestarfundadaencriteriosintersubjetivosestableciendosumotivaciónencontrasteconloargumentadopreviamentealrespectoporotrosórganosjurisdiccionales.Asíseconcluyeque«...eleventualjuiciodeincompatibilidaddeunanormalegalinternaconelDerechocomunitarionopuededependerexclusivamentedeunjuiciosubjetivodelaplicadordeDerecho,estoes,desupropiaautoridad,sinoquedebeestarrevestidodeciertascautelasygarantías...».
Lasentencia,enelcontextotanparticularplanteadoporlademandadeamparo,concluyóque«laexistenciadeunapreviaSentenciainterpretativadelTribunaldeJusticiadelasComunidadesEuropeasnoexcusadelnuevoplanteamientodelacuestiónprejudicial,cuandounórganojudicialutilizaloscriteriosinterpretativosfijadosenunsentidoqueconduceaunaconclusióncontrariaalaexpresadaporlosrestantesórganosjudiciales.»22
ComoseseñalóenaquelmomentolaSTC58/2004,alencontrarunvínculoentrelainconstitucionalidadylaaplicacióndelderechodelaUnión,abríalapuertaaconsiderarunaseriedeescenariosenlosquelasfacultadesjudicialesentornoalplanteamientodelacuestiónprejudicialcomunitariapodíanacabarlesionandoelderechoalatutelajudicialefectivasinindefensiónyaunprocesocontodaslasgarantías.
21Fundamentojurídico9.22PosteriormentelaSTC145/2012,de2dejulio,consideróquelasalasentenciadorahabía
llevadoacabounaselecciónirrazonableyarbitrariadelanormaaplicablealprocesovulnerandoelartículo24.1delaCEallimitareltiempolosefectosdeunpronunciamientopreviodeltribunaldejusticia(sentenciade17dejuliode2008)confiriéndoletansóloefectosexnunc,argumentandoquelasentenciaeuropeaeraposterioralaresoluciónsancionadorarecurrida.ParaeltribunalconstitucionallasresolucionesjudicialesimpugnadasdesconocíanelprincipiodeprimacíadelderechodelaUniónEuropeaentantoqueobligaalosjuecesytribunalesnacionalesaplicarlanormaprevalente,asícomoelcarácterejecutivodelassentenciasdeltribunaldejusticia.
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Asípodíandarsedistintasdisfuncionesrespectoalartículo24.2CEcontrascendenciaconstitucional,comosucedeenloscasosdelafaltademotivacióndeladecisióndenoformularlacuestiónprejudicial,laomisióndelplanteamientocuandoconcurrandudasrazonablessobreelposibleconflictointerordinamental,laaplicaciónoinaplicacióndelderechointernoencontradelainterpretacióndeltribunaldejusticiasinplantearlacuestiónolainaplicacióndelanormacomunitariasinrecurriralacuestiónprejudicialdevalidez.23
EnrealidadelsupuestoresueltonoacababadeestablecerquésucedíaenaquelloscasosenlosqueelplanteamientodelacuestiónprejudicialnoresultabaexigibleentérminosobligatoriossegúnlajurisprudenciadelTribunaldeJusticia.Entalsentidosecuestionóquelasentenciavinieraaexcluirlacompetenciadeljuezordinario,pordefinición,paraadoptardecisionesinaplicativasdelaleyporincompatibilidadconelderechodelaunión,sinelpreviopronunciamientodelTJUE.24
LadudaquedóresueltaporlaSTC78/2010,de20deoctubre,paralaqueelplanteamientodelacuestiónprejudicialsolamenteresulta«preciso»cuandoasíloexijaelpropioderechocomunitarioylaapreciacióndeestacircunstanciacorrespondealajurisdicciónordinaria.25
Estofueinterpretadoenelsentidodequelainaplicacióndenormasderangolegalcontrariasalderechodelaunión,poreljuezordinarioyporsupropiaautoridad,noconllevaporsívulneracióndelatutelajudicialefectivaensuvertientedelderechoaunprocesocontodaslasgarantías,
23BañoLeón,J.Mª.:«Eltribunalconstitucional,juezcomunitario:amparofrentealnoplanteamientodecuestiónprejudicial(STC58/2004)»,Revista de Derecho Comunitario Europeo,año8,18,mayo-agosto2004,p.474.
24AlonsoGarcía,R.:«Cuestiónprejudicialeuropeaytutelajudicialefectiva.apropósitodelasSSTC58/2004,194/2006y78/2010»,Cuadernos de Derecho Público,38,septiembre-diciembre2009,pp.11-30.
25STC78/2010,de20deoctubre,fundamentojurídico3:«…paradejardeaplicarunanormalegalvigenteporsucontradicciónconelDerechocomunitarioelplanteamientodelacuestiónprejudicialsóloresultapreciso,conlaperspectivadelartículo24CE,encasodequeconcurranlospresupuestosfijadosalefectoporelpropioDerechocomunitario,cuyaconcurrenciacorrespondeapreciaralosJuecesyTribunalesdelajurisdicciónordinaria».
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peropodríaresultarloencuantoalderechoaobtenerunaresoluciónmotivadayfundadaenderecho,loqueobligaríaauncontrol«entérminosmuyrigurosos»dadoelpapeldelaleyenelsistemadefuentes.26
LaSTC232/2015,de5denoviembre,volviósobreesamismacuestiónalexaminarunadecisióndelTSJdeMadridquedenegabaalrecurrente,funcionariointerino,elreconocimientodelossexeniossolicitadosalamparodeladirectiva1999/70/CE,delConsejo,de28dejunio,relativaalacuerdomarcoenmateriadetrabajodeduracióndeterminada.Elasuntoofrecíaespecialtrascendenciaconstitucionalentantoqueveníareferidoalacorrectaaplicacióndelderechocomunitarioyalatrascendenciadesuinaplicaciónenlossupuestosenqueexisteunadoctrinareiteradaaltribunaldejusticiaquenodejalugaradudassobresuinterpretación(antecedente3).
EnlaSTC232/2015elTribunalConstitucionalaprovechabapararecapitularsobreladoctrinapreviaestablecidaalrespecto,recordandoque:«a)Quedejardeaplicarunaleyinterna,sinplantearcuestióndeinconstitucionalidad,porentenderunórganojurisdiccionalqueesaleyescontrariaalDerechodelaUniónEuropea,sinplanteartampococuestiónprejudicialanteelTribunaldeJusticiadelaUniónEuropea,escontrarioalderechoaunprocesocontodaslasgarantías(art.24.2CE)siexisteuna«dudaobjetiva,clarayterminante»sobreesasupuestacontradicción(STC58/2004,FFJJ9a14).
b)Sinembargo,dejardeplantearlacuestiónprejudicialyaplicarunaleynacionalsupuestamentecontrariaalDerechodelaUnión(segúnlaparte)novulneraelderechoalatutelajudicialefectivasiesadecisiónesfrutodeunaexégesisracionaldelalegalidadordinaria,puessoloestosparámetrostanelevadosformanpartedelosderechosconsagradosenelart.24CE(así,SSTC27/2013,de11defebrero,FJ7;212/2014,de18dediciembre,FJ3,y99/2015,de25demayo,FJ3).
26AlonsoGarcía,R.:«Cuestiónprejudicialeuropeaytutelajudicialefectiva.apropósitodelasSSTC58/2004,194/2006y78/2010»,Cuadernos de Derecho Público,38,septiembre-diciembre2009,pp.11-30.
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c)Ahorabien,sícorrespondeaesteTribunalvelarporelrespetodelprincipiodeprimacíadelDerechodelaUnióncuando,comoaquíocurresegúnhemosavanzadoya,existaunainterpretaciónauténticaefectuadaporelpropioTribunaldeJusticiadelaUniónEuropea.Enestoscasos,eldesconocimientoypretericióndeesanormadeDerechodelaUnión,talycomohasidointerpretadaporelTribunaldeJusticia,puedesuponeruna«selecciónirrazonableyarbitrariadeunanormaaplicablealproceso»,locualpuededarlugaraunavulneracióndelderechoalatutelajudicialefectiva(STC145/2012,de2dejulio,FFJJ5y6).»
Lasentenciaconcluyequenocabeapreciarvulneracióndelartículo24CEcuandoelórganojurisdiccionalresuelve,comoeselcaso,sobrelabasedeunactocomunitarioclarooaclaradoyqueeldesconocimientodelanormaeuropeayainterpretadaporeltribunaldejusticiaporelcontrario«puedesuponeruna«selecciónirrazonableyarbitrariadeunanormaaplicablealproceso»,locualconllevaunavulneracióndelderechoalatutelajudicialefectiva(STC145/2012,de2dejulio,FFJJ5y6).(Fundamentojurídico5).
Enestalíneaexistenotrasresolucionesdeltribunalconstitucionalqueincidensobrelaaplicacióndelderechoeuropeoporlosjuecesordinariosalaluzdelderechoalatutelajudicialefectiva,delderechoaunprocesocontodaslasgarantíasyaljuezordinariopredeterminadoporlaley.
EnestepuntolaSTC27/2013,de11defebrero,estableció(FJ7)quenohayvulneracióndelcanondeconstitucionalidad«cuandoelTribunalSupremomanifestóquenoteníadudaalgunasobrelainterpretacióndelanormativaeuropeaaplicablealcaso–yaqueesclaroquenoexistíalaobligaciónderemitirantelajurisdiccióneuropeaunacuestióndeinterpretacióndelDerechocomunitarioqueparaelórganosentenciadornoexistía,pueslajurisprudenciadelTribunaldeJusticiaexcluyelanecesidaddeplanteamientodelreenvíojudicialenrelaciónconlosdenominados«actosclaros».DeterminarsielTribunalSupremointerpretócorrectamenteelDerechocomunitarioalinferirlacompatibilidadonodelaexigenciaderotacióndecultivosesunacuestiónsobrelaqueesteTribunal,quenoesunatercerainstancia,segúnhemosdeclaradorepetidamente,no
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puedeenefectopronunciarse,salvoquelamotivaciónjudicialresultarairrazonable,arbitrariaoincursaenerrorpatente(últimamente,portodas,STC13/2012,de30deenero).CircunstanciasquenoconcurrenenelpresentecasotodavezquelaSentenciaimpugnadasefundatambiénenunainterpretaciónrazonableymotivadadelrégimenjurídicodelplanteamientodelacuestiónprejudicial,yquesigueademáslapropiadoctrinajurisprudencialdelTribunaldeJusticiasobreel«actoclaro».
PosteriormentesedictólaSTC212/2014,de18dediciembrede2014queconcluyequenoexistevulneraciónaunprocesopúblicocontodaslasgarantíascuandoalórganojudicialnoleasaltandudassobrelaeventualaplicacióndelanormativadelaunión.PorúltimolaSTC99/2015,de25demayo,siguiendoesaspremisas,reiteraquenoexistevulneracióndelaconstitucióncuandolaresoluciónexteriorizaadecuadamenteloscriteriosjurídicosquefundamentanladecisiónadoptada,deformaquelasparteshanpodidoconocerlaposicióndelórganodeenjuiciamientosobrelacuestiónylosargumentosexpuestosnoincurreenarbitrariedad,nifaltaderazonabilidad,teniendoencuentaquealTC«nolecorrespondepronunciarsesobreeleventualaciertodeladecisiónfinalmenteadoptada,nitampocoalumbrarotrasinterpretacionesquepudieranresultarmásplausibles.Losórganosjudicialessonlosúnicoscompetentes,exart.117.3CE,pararesolversobrelasmateriasdeestrictalegalidadordinaria.»
EstasúltimassentenciasvanacompañadasdeunvotoparticulardeAdelaAsuaparaquienelproblemaconstitucionaldelaaplicacióninternadelderechodelauniónnosereduciríaadeterminarsilaresoluciónjudicialconstituyeunaaplicaciónarbitrariaalderecho,manifiestamenteirrazonableofrutodeunerrorpatente,comosucederíasiseexaminalacuestiónexclusivamentedesdelaperspectivadelartículo24CE,sinoqueloquedebeabordarsees«siladecisióndenoplantearlacuestiónprejudicialhasidoacompañadadelasgarantíasexigidasporelTribunaldeJusticiaparaexcepcionarlaobligacióndeplanteamientoderivadadelart.267TCE,esdecir,laconstatacióndela
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claridaddelanormaeuropea,laausenciaintersubjetivadedudasobresusentido,afindeconfirmarquesetratadeunsupuestode"actoclaro".Aesteestrictoparámetrodecontroldebecircunscribirsenuestroenjuiciamiento».27
Lasiguienteetapadeestaconfluenciaentreconstitucionalidadyaplicacióndelderechocomunitarioatañealapropiafuncióndelostribunalesconstitucionalesyafectatantoalaexistenciadeunposibleconflictoentrelosestándaresdegarantíadelosderechosfundamentales(asuntoMelloni)comoalaposibleconfluenciadesupuestosenloquesedalainconstitucionalidaddelaleynacionalyasuvezsucontrariedadalderechoeuropeoyenesteúltimocasolosproblemasqueplantealapreferenciacronológicadelacuestiónprejudicialsobrelacuestióndeinconstitucionalidad,loquesehaplanteadoenelámbitodelderechocomparado.28
Laprimeracuestiónsesuscitóentornoaladivergenciaentreladoctrinaestablecidaporeltribunalconstitucionalrespectoalaexclusióndelaextradiciónenloscasosenqueseprivabaalcondenadolaimpugnacióndelasentenciadictadaenrebeldíayelcontenidodeladecisiónmarco2002/584/JAI,de13dejuniode2002,delConsejo,quenopermitíadenegarlaejecucióndeunaordendedetencióneuropeaaefectosdelaejecucióndeunapenacuandoelimputadonohubieracomparecidoeneljuicioenelcasodequehubieratenidoconocimientodelacelebraciónprevistadeljuicioyhubieradadomandatoaunletrado,biendesignadoporésteoporelEstado,detalmodoquehubierasidoefectivamentedefendidoportalprofesionalenelprocedimiento.
Estodiolugaraloquesehacalificadocomohistóricoplanteamientodelaprimeracuestiónprejudicialporpartedeltribunalconstitucional
27Fto.3delvotoparticular)28AlonsoGarcía,R.:«Lasfriccionesjurisdiccionalesenlacooperaciónprejudicial:los
tribunalesconstitucionalesanteelderechocomunitarioenlaarticulaciónentreelderechocomunitarioylosderechosnacionales:algunaszonasdefricción», Estudios de derecho judicial,95/2006.
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loquesellevóacaboatravésdelautode9dejuniode201129yquetuvorespuestaposteriormenteenlasentenciadelTribunaldeJusticiade26defebrerode2013(C-399/11,asuntoMelloni)segúnlacualladecisiónmarcodebíainterpretarseenelsentidodequeelartículo53delacartadelosderechosfundamentalesdelaUniónEuropeadebíainterpretarseenelsentidodequenopermitequeunestadomiembrosubordinelaentregadeunapersonaenrebeldíaalacondicióndequelacondenapudieraserrevisadaporelEstadomiembroemisorparaevitarunavulneracióndelderechoaunprocesocontodaslasgarantíasydelosderechosdedefensaprotegidosensuconstitución.
Finalmenteeltribunalconstitucionaldictólasentencia26/2014,de13defebrero,queevitólacolisiónentrelosdistintosestándaresdeprotecciónalrevisarsujurisprudenciaanterior,STC91/2000,de30demarzo,afirmandoqueelcanondecontrolqueresultabaaplicableparaenjuiciarlaconstitucionalidaddelautodelaaudiencianacionalqueautorizólaentregadelcondenadoalasautoridadesitalianas«hadeserintegradoporlostratadosyacuerdosinternacionalessobreproteccióndelosderechosfundamentalesylaslibertadespúblicasratificadosporEspaña.InstrumentosentrelosqueencontramostantoelConvenioeuropeoparalaproteccióndelosderechoshumanosylibertadesfundamentales(CEDH)comolaCartadelosDerechosFundamentalesdelaUniónEuropea,queseconstituyen,así,juntoconlainterpretaciónquedelosmismosllevanacabolosórganosjurisdiccionalesdegarantíadelosmismos,enelementosesencialesalahoradeinterpretarelcontenidoabsolutodelderechoreconocidoenelart.24.2CE.
Eldesconocimientodeesecontenidodeterminalavulneraciónindirectadelderechofundamentalporpartedelosórganosjudicialesespañoles»,detalmodoque«tantolainterpretacióndadaporelTribunalEuropeodeDerechosHumanosdelderechoaunprocesoequitativorecogidoenelartículo6delConvenioeuropeocomo
29Berberoff,D.:«Larecepcióndelderechodelauniónporlajurisdiccióncontenciosoadministrativa»,Libro homenaje a Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer.Madrid,ConsejoGeneraldelPoderJudicial,2011.
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larealizadaporelTribunaldeJusticiadelaUniónEuropeadelosderechosalatutelajudicialefectiva,aunprocesoequitativoydedefensarecogidosenlosarts.47y48.2delaCarta,coincidentesenbuenamedida,operan…comocriterioshermenéuticosquenospermitendelimitarlapartedeloquehemosdenominadocontenidoabsolutodelderechoaunprocesocontodaslasgarantías,queeslaquedespliegaeficaciaad extra;estoes,laquepermitedelimitaraquellasfacultadesygarantíascuyodesconocimientoporlasautoridadesextranjeraspuededarlugaraunavulneraciónindirectaencasodequeacuerdelaentregaporlospoderespúblicosespañoles».(fundamentojurídico4).30
ParaMuñozMachadolasentenciavieneaaceptarlainaplicacióndelestándarsuperiordeprotecciónqueestablecíaladoctrinajurisprudencialconstitucionalrevisada,asumiendoquelanormaeuropea«garantizadeunmodorazonableysuficientedelderechoconstitucionalinvocado»31ysesitúaenunalíneaquedeberíaserobjetodemayorclarificaciónenelfuturosegúnlacuallostribunalesinternosdebenaceptarlaequivalenciadelosnivelesdeproteccióneuropeoynacional,pudiendoprevaleceresteúltimocuandolanormativaeuropeapermitaunámbitodediscrecionalidaddelEstadomiembro,peronoenlosdemáscasos.
Conladiferenciadeestándaresdeprotecciónnoquedaagotadalaconfluenciaentrecontroldeconstitucionalidadycontroldevigenciadelderechocomunitario,entantoqueexistenotrossupuestosenlosque
30SobreelcasoMelloniharecaídounaabundanteproduccióndoctrinal,citandoalgunasdelasaportacionesmásrelevantes:BachmaierWinter,L.:«Derechosfundamentalesenjuiciosinabsenciaenelderechoeuropeo»,Revista Española de Derecho Europeo,56,2015,pp.153-180;ArdozSantisteban,X.:«KarlsruherechazalaDoctrinaMellonidelTribunaldeJusticiayadvierteconelcontroldelaidentidadconstitucional(comentarioalaSentenciadelTribunalConstitucionalFederalAlemánde15dediciembrede2015,2BVR2735/14)»,Revista Española de Derecho Europeo,58,2016,pp.109-141;SarriónEsteve,J.:«SupremacíaconstitucionalyprimacíadelDerechodelaUniónEuropeatraselcasoMelloni»enBañoLeón,J.Mª.(coord),Memorial para la reforma del Estado: Estudios en homenaje al Profesor Santiago Muñoz Machado,vol.1,2016(TomoI),pp.201-220.
31MuñozMachado,D.:«LostresnivelesdegarantíasdelosderechosfundamentalesenlaUniónEuropea:problemasdearticulación»,Revista de Derecho Comunitario Europeo,50,enero-abril2015.
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eljuezordinariosepuedeverabocadoalusodelacuestiónprejudicialeuropeayalplanteamientodelacuestióndeinconstitucionalidad.Esteeselcasoobservadoenlaprácticadesupuestosenlosquelaadministraciónhapretendidodesconocerelcontenidodesentenciasjudicialesquereconocíanlaprimacíadelderechocomunitariosobrelaregulaciónnacionaldecarácterreglamentario,dictandodisposicioneslegislativasquebuscabanprivardeeficaciaalosreconocimientosjudicialesdederechosquehabíansidoefectuadosanteriormentealamparodelanormaeuropea.32
Estaconfluenciadeinfraccioneshaplanteadoeldebateacercadelarelaciónentrelacuestiónprejudicialylacuestióndeinconstitucionalidadquemásqueunproblemaprocesal,resultaunproblemadeidentidaddelasrespectivasconsultasqueenelfondoatañeaunacuestiónmaterialcomoesladelasrelacionesentreelderechodelauniónylosordenamientosnacionales,comohanobservadoCruzVillalónyJuanLuisRequejo.33
Esaconcurrenciaentrerelacionesjurídicasmateriales,lasquesemantienenconelderechocomunitarioyelderechoconstitucional,conelobjetodellitigioenelquesesuscitaesprecisamenteprejudicialenlamedidaenqueelórganollamadoaresolverfinalmentenotiene
32Asíseplanteóenrelaciónconelreconocimientoalderechoalperciboporpartedelpersonalinterinodelcomplementorelacionadoconlaformaciónpermanentedelprofesoradonouniversitarioenrelaciónconlasdisposicionesadicionales28delasleyes6/2013,de26dediciembre,8/2014,de26dediciembrey11/2015,de29dediciembre,dePresupuestosdelaGeneralitatparalosejercicios2014,2015,2016y2017cuandoestablecíanqueúnicamentetendríaderechoalapercepcióndelcomponenteretributivorelacionadoconlaformaciónpermanenteylarealizacióndeotrasactividadesparalamejoradelacalidaddelaenseñanzaelpersonaldocentequeostentelacondicióndefuncionariodecarrera.«Cualquierotropersonalquepercibaestecomplementosincumplirlacitadacondicióndefuncionariodecarrera,perderáelderechoalapercepcióndelmismo».Teniendoencuentaqueesepersonaltemporalhabíaadquiridoelderechoporreconocimientojudicialenvirtuddelefectodedesplazamientodelanormainternaporlacomunitaria,ladisposiciónerasusceptibledeserconsideradatantocomovulneracióndelaprimacíadelderechoeuropeocomodelosderechosprocesalescontenidosenelartículo24CE,loqueconducíaalproblemadesiresultabapertinenteelplanteamientodelacuestióndeinconstitucionalidadunavezdesplazadalanormaporelefectodirectodelanormativaeuropea.
33CruzVillalón,P.,RequejoPagés,J.L.:«Larelaciónentrelacuestiónprejudicialenlacuestióndeinconstitucionalidad»,Revista de derecho comunitario europeo,enero-abril2015,pp.173-194.
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competenciaparaabordarydeberecurriralreenvíoaotroórganojurisdiccional.
Estosuscitaelproblemadelmomentoenqueunayotrahandeserplanteados,34perolociertoesqueparaeljuezordinarioenmuchoscasos,yunavezconstatadoeldesplazamientodelanormafueradelosparámetrosdelenjuiciamientoporserdisconformeconelderechodelaunión,carecerádesentidoelplanteamientodelacuestióndeinconstitucionalidad,teniendoencuentaladilaciónquepuedesuponerparalaspartesdelprocedimientoelplanteamientoulteriordelacuestiónprejudicialconstitucionalyaqueatenordelosartículos163CEy35LOTCdebeefectuarseunavezconclusoelprocedimientoydentrodelplazoparadictarsentencia,dandolugaralasuspensiónprovisionaldelasactuacionesenelprocesoprincipalhastaqueelTribunalConstitucionalsepronunciesobresuadmisiónobienunavezadmitidaquesemantengalasuspensiónhastaqueelTribunalConstitucionalresuelvadefinitivamente.
LaSTJUEde22dejuniode2010(AsuntoMelki,C-188-10yC-189/10abordaestaultimacuestión,alresolverlapreguntapresentadaporlaCourdecassation(Francia)de«sielartículo267TFUEseoponealalegislacióndeunEstadomiembroqueestableceunprocedimientoincidentaldecontroldeconstitucionalidaddelasleyesnacionalesqueobligaalosórganosjurisdiccionalesdeeseEstadomiembroapronunciarseconprioridadsobrelaremisiónalórganojurisdiccionalnacionalcompetenteparaejercerelcontroldeconstitucionalidaddelasleyesdeunacuestiónreferidaalaconformidadconlaConstitucióndeunadisposicióndeDerechointerno,cuandoalmismotiemposeplanteasiéstaúltimaescontrariaalDerechodelaUnión».
LarespuestadelTribunaldeJusticiafueque«Elartículo267TFUEseoponeaunanormativadeunEstadomiembroqueestableceunprocedimientoincidentaldecontroldeconstitucionalidaddelasleyesnacionales,enlamedidaenqueelcarácterprioritariodeese
34CruzVillalón,P.,RequejoPagés,J.L.:Cit.,p.183,yMuñozMachado,S.:«Lostresnivelesdegarantías….»,cit.,p.224.
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procedimientotengacomoefectoimpedir,tantoantesdelaremisióndeunacuestióndeconstitucionalidadalórganojurisdiccionalnacionalcompetenteparaejercerelcontroldeconstitucionalidaddelasleyescomo,ensucaso,despuésdelaresolucióndelcitadoórganosobredichacuestión,quetodoslosdemásórganosjurisdiccionalesnacionalesejerzansufacultadocumplansuobligacióndeplantearcuestionesprejudicialesalTribunaldeJusticia.Encambio,elartículo267TFUEnoseoponeadichalegislaciónnacional,siemprequelosdemásórganosjurisdiccionalesnacionalessiganestandofacultados:1)ParaplantearalTribunaldeJusticiatodacuestiónprejudicialqueconsiderennecesaria,encualquiermomentodelprocedimientoqueestimenapropiado,einclusounavezfinalizadoelprocedimientoincidentaldecontroldeconstitucionalidad;2)paraadoptartodamedidanecesariaparaasegurarlatutelajudicialprovisionaldelosderechosconferidosporelordenamientojurídicodelaUnión;3)paradejarinaplicada,unavezfinalizadoeseprocedimientoincidental,ladisposiciónlegislativanacionalcontrovertidasilaconsiderancontrariaalDerechodelaUnión».
Nocabeconcluirotracosaquedeestemodolanormainternadejarádeseraplicablealcasoyyanoresultaríanecesarioelplanteamientodelacuestióndeinconstitucionalidad.
IV. Derecho Europeo y mutación constitucional
Laeficacianormativadelderechoeuropeounidaalavinculacióndelosactoresjurídicosalajurisprudenciadeltribunaldejusticia,haproducidodesdeelprimermomentodelapertenenciadelReinodeEspañaalaUniónalteracionesdeprofundocaladoenelordenamientoespañol.Aesterespectobastarecordarlasmejoraslegislativasylamodernizaciónquehasupuestolatransposicióndelanormativacomunitariaenelcampoambiental,lacontrataciónpública,elderechodelacompetenciayotros,conunainfluenciaenlamayoríadeloscasosclaramenteracionalizadoradeunaordenaciónqueendemasiadas
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ocasionesseveíadistorsionadaporlosinteresescorporativos,económicososectorialesdecarácterinterno.35.
Comohemosseñaladoanteriormenteestasituaciónhaimplicadounaalteracióndeelementosesencialesdelordenamientointernoyesque,comoyasehadicho,lagarantíadelaeficaciadelderechocomunitarioalteraprofundamenteelesquemaderelacionesentrejuezordinario,cuandoactúacomojuezcomunitario,yley,afectandoaunodeloselementosesencialesdelanormalegislativacomomanifestacióndesoberaníaqueeselantedichovalordeleyoderesistenciaalafiscalizaciónporelpoderjudicialordinario,conloqueseabreunámbitomuchomásamplioalaactuaciónjudicialdelquelecorrespondíaalahoradeabordarlavalidezdelaleydesdesufuncióndegaranteinicialdelvalornormativodelaconstitución.
Yahemosaludidoalaopcióndelconstituyenteporunsistemadecontroljurisdiccionaldelaleybásicamenteconcentrado,aunqueatenuadoenalgunosaspectos,yenelquelaintervencióndejuecesytribunalesencuantoalasnormasconrangodeleyposterioresalapromulgacióndelaleyfundamentalveníaceñido,comodecíamos,aloqueGarcíadeEnterríadenominó«juiciohipotéticodeinconstitucionalidad»o«juiciodeposibilidaddeinconstitucionalidad»36aarticularporlavíadelacuestióndeinconstitucionalidad,previstaenelartículo163delaconstituciónquevieneaestatuirunaprohibicióndefiscalizacióndirectaporeljuezdelanormalegislativa
35Nohasidohastamarzode2017cuandolosdistintosgrupospolíticosdelCongresodelosDiputadoshanacordadolatomaenconsideracióndeunapropuestadelgrupopopularparamodificarelreglamentodelCongresoyregularlosgruposdeinterésconlacreacióndeunregistropúblicoyuncódigodeconducta.PeseaellosólolaproposicióndeleyintegraldeluchacontralacorrupciónpresentadaporelgrupodeCiudadanos(Proposicióndeleyintegraldeluchacontralacorrupciónyproteccióndelosdenunciantes,presentadael15-09-16)contemplaunRegistroGeneraldelobbiesquetrascenderíadelsoloámbitoparlamentario.Enseptiembrede2014TransparenciaInternacionalpresentósuinforme«UnaevaluacióndellobbyenEspaña:Análisisypropuestas»queconcluíaconlavaloraciónnetamentenegativadelosaspectosesencialesdelaactividaddelosgruposdepresión:transparencia,integridadeigualdaddeacceso.
36GarcíadeEnterría,E.:«Laconstitucióncomonormayeltribunalconstitucional»,Cívitas,marzode1982,p.66yss.
Una reflexión sobre la primacía del derecho eUropeo 102
encongruenciaconlaopcióndelatradiciónjurídicaeuropeaporunsistemadecontroljurisdiccionalconcentradofrentealaopciónporelsistemadifusopropiodelavíanorteamericanadelaconstruccióndelsistemadejusticiaconstitucional.37
Frenteaesediseñooriginaldelderechoconstitucional,basadoenunaclaradesconfianzahaciaelpoderjudicialordinario,38elderechodelaUnión,comoharecordadoMuñozMachado39activaunaampliaciónradicaldelacompetenciadelajusticiaordinariaquesemanifiestaentresplanosdistintos:lainaplicacióndelasleyes;lasuspensiónprovisionaldelasmismasylaresponsabilidaddellegisladorporvulneracióndelderechocomunitario.
Vamosacentrarnosenlaprimeradeestasconsecuenciasyparaellohayquepartirdelhechodequecorrespondealosórganosdelajurisdicciónordinariadeterminarcuáleslanormaaplicablealcaso,loquepasaporextraerdelosparámetrosquefundamentaránlaresolucióndelconflictocualquierpreceptodelderechointernocontrarioalanormacomunitariayellosinesperaraladerogaciónpreviadelanormalegislativaafectadaoaladeclaracióndesuinvalidez«porcualquierotrométodoconstitucional»,talycomoestablecióelTJUEensusentenciade9demarzode1978(106/77)recaídaenelasuntoSimmenthal,dondeconcluyóque«eljueznacionalencargadodeaplicar,enelmarcodesucompetencia,lasdisposicionesdelDerechoComunitario,estáobligadoagarantizarlaplenaeficaciadedichasnormasdejando,siprocede,inaplicadas,porsupropiainiciativa,cualesquieradisposicionescontrariasdelalegislaciónnacional,aunqueseanposteriores,sinqueestéobligadoasolicitaroaesperarladerogaciónpreviadeéstasporvíalegislativaoporcualquierotroprocedimientoconstitucional».
37SánchezAgesta,L.:«LaJusticiaconstitucional»,Revista de Derecho Político,16,1982.38LasraíceshistóricasdeesadesconfianzasedescribenconespecialclaridadenBlanco
Valdés,R.L.:Cit.,p.181yss.,quelahacalificadocomo«tendenciaantijudicialistahegemónica»(p.239).
39MuñozMachado,S.:«Tratadodederechoadministrativoyderechopúblicogeneral»,tomoV,«Laconstitucióncomonorma»,Boletín Oficial del Estado,Madrid,2015,p.148.
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V. Desplazamiento de la norma interna contraria al Derecho de la UE
Loanteriorsuponequeadiferenciadeloqueocurreconeljuiciodeconstitucionalidadelexamendeadecuacióndelanormanacionalalderechodelauniónatenúalaresistenciadelaleyasuexamenjurisdiccionalporlostribunalesconvirtiéndolaensujetopacientedelmismo,conunaclaraampliacióndelasfacultadesdelajurisdicciónordinariaalrespecto.
Esarevisiónsetraduce,encasodedisconformidadconelderechodelaUnión,enunaespeciede«suspensión»delanormalegislativadentrodelsistemadefuentesaplicable,inutilizándoladeformasingularysinafectarasuvalidezsinoasueficacia,operaciónqueserealizaconelempleodelatécnicadeldesplazamiento,quetieneunefectoclaramentemásrestringidoqueelqueproduceladeclaracióndenulidaddelanormaque,atenordelosarts.38.1y39delaLOTC,suponelanulidaddelospreceptosconsideradoscontrariosalaconstituciónyelloconvalordecosajuzgadadeefectosgeneralesyvinculanteparatodoslospoderespúblicos.
Eldesplazamientotambiénsediferenciadeladerogación,éstayadentrodelámbitopropiodeljuezordinario,enquetieneunefectodemenorintensidad,puestoqueelprimeroexcluyelaeficaciadelaleyperonoafectaasuvalidez.Porsuparteladerogaciónniegatantolavalidezdelanormacomosusefectos,sibienlanormaderogadapuedeenocasionescontinuardesplegandosusefectosenvirtuddesuultraactividad.40
Laanulacióndelanormaencuentrasufundamentoenelprincipiodejerarquíanormativayportantoenlaordenacióngradualdelasnormasenelsenodelordenamientonacional,mientrasqueeldesplazamientorespondealprincipiodecompetenciaysedatantoenelordenamientointernocomoenelmarcodelasrelacionesentreéste
40«Laultraactividadordinariadelasnormasderogadasylaexcepcionalreviviscencia»,enMuñozMachado,S.«Tratadodederechoadministrativoyderechopúblicogeneral»,tomoIV,«Elordenamientojurídico».Boletín Oficial del Estado.Madrid,2015,p.164.
Una reflexión sobre la primacía del derecho eUropeo 104
yelordenamientoeuropeosegúnlodefineelartic.93CE,lostratadosconstitutivosylajurisprudenciadelTJUE.41
Esenlosordenamientoscomplejoscomolosactuales,queexteriorizanladistribucióndecompetenciasentreentesdiferenciadosconcapacidadnormativa,dondeladinámicageneradaporlapluralidaddeentesconcapacidaddeproducirnormasjurídicasplanteaelproblemadelefectodelasnormassobrevenidassobrelasdisposicionesdictadasconanterioridadporunlegisladorqueantesdelaaparicióndelanormainnovadorahabíareguladolacuestiónconplenalegitimacióncompetencial,perdiéndolaunavezelórganocompetentedecideagotaroinclusodesarrollarplenamentesucapacidadnormativa.42
41Comoseñalóeltribunalconstitucionalenladeclaración1/2004,de13dediciembre,que:«…laproclamacióndelaprimacíadelDerechodelaUniónporelart.I-6delTratadonocontradicelasupremacíadelaConstitución.Primacíaysupremacíasoncategoríasquesedesenvuelvenenórdenesdiferenciados.Aquélla,eneldelaaplicacióndenormasválidas;ésta,eneldelosprocedimientosdenormación.Lasupremacíasesustentaenelcarácterjerárquicosuperiordeunanormay,porello,esfuentedevalidezdelasqueleestáninfraordenadas,conlaconsecuencia,pues,delainvalidezdeéstassicontravienenlodispuestoimperativamenteenaquélla.Laprimacía,encambio,nosesustentanecesariamenteenlajerarquía,sinoenladistinciónentreámbitosdeaplicacióndediferentesnormas,enprincipioválidas,delascuales,sinembargo,unaounasdeellastienencapacidaddedesplazaraotrasenvirtuddesuaplicaciónpreferenteoprevalentedebidaadiferentesrazones.
42BuenejemplodeesteefectodedesplazamientoysuscomplejidadesseprodujotraslamodificaciónporelRealDecreto-Ley20/2012delartículo48delaley7/2007,de12deabril,queestableceelrégimendepermisosdelosfuncionariospúblicos,loquesupusounareduccióndelmarcoquelaprimitivaredaccióndelpreceptoreconocíaalasCCAAyunacolisiónconlasregulacionescontenidasenlasrespectivasnormasautonómicasdefunciónpúblicaquehabíasidodictadasbajolaregulaciónanterior.Lamodificaciónpasódeseñalarque«lasAdministracionesPúblicasdeterminaránlossupuestosdeconcesióndepermisosalosfuncionariospúblicosysusrequisitos,efectosyduración»,ypreverqueendefectodelegislaciónaplicablelospermisosysuduraciónseríanalmenosloscontenidosenelEBEP,aestablecertaxativamenteque«losfuncionariospúblicostendránlossiguientespermisos…».EnelámbitodelaComunidadValencianalacolisiónseproducíarespectodelosarts.68y69delaley10/2010,de9dejulioydeldecreto175/2006,de24denoviembrequeveníanacontemplarunrégimenmásfavorablealosempleadospúblicosmuyparticularmenteencuantoalasreduccioneshorarias.Sinembargo,talefectoseveíaasuvezobstaculizadoporlaexistenciadeacuerdos,pactosyconveniosparaelpersonalfuncionarioylaboralsuscritosporlasadministracionespúblicasyquenoseveíanclaramenteafectadosporlasuspensióndetalesinstrumentosacordadaporelart.8.3delRDL20/2012,de13dejulio.
LaSTC102/2016, de25demayode2016,(F.J.7)razonaqueelproblemadelacolisiónsobrevenidaentrenormaautonómicaynormabásicaestatalposteriorconducealainaplicaciónynoalplanteamientodelacuestióndeinconstitucionalidad(«senospreguntasobrelaconstitucionalidaddeunanormaquenoresultaaplicablealcaso,demodoque
Una reflexión sobre la primacía del derecho eUropeo 105
ParaMuñozMachadohansidotreslasopcionestécnicasquehabitualmentesehanmanejadopararesponderalproblemadelefectodelasnormassobrevenidas:apreciarlaexistenciadeunefectoderogatorio,considerarunaincompatibilidadnormativadeterminantedelanulidaddelanormaprimitivaosostenerqueelefectoquelaregulaciónsobrevenidaproducesobrelasanterioreseseldesudesplazamiento,demodoqueéstasnoquedaríanderogadasniafectadasdenulidad,sinoqueresultaríaninaplicablesporpérdidadesueficacia.
Latécnicadeldesplazamientopermitiríaconsiderarlanormaafectadaprivadadeeficaciaperovigente,adiferenciadeloquesucederíaenelcasodeladerogaciónqueimplicaríasuinvalidez,detalmodoquedevariarlascircunstanciasdelaregulaciónsobrevenidalanormadesplazadapodríarecuperartantosueficaciacomosuvalidez.43
Lasdificultadesqueimplicalatécnicadeldesplazamientohansidopuestasdemanifiestoentantoquelapermanenciadelavalidezyvigenciadelanormainicialprivadadeeficacia«permitequeenelordenamientojurídicosobrevivanvagandofantasmagóricamente,normasqueestánvigentesperosoninaplicables…Estasituaciónesfrancamentepocodeseableyaquelosoperadoresjurídicosencontrarándificultadesmásgravesparadeterminarcuálesseanlasreglasdederechoaplicablesaunadeterminadarelaciónosituación.Locualesobvioqueañadecomplejidadaunaoperaciónjurídicaque,dadalasituacióncaóticadelossistemasnormativosescritosactuales,yaesdeporsíbastanteseria».44
Enelcasodelaeficaciadelderechocomunitarioesclaralaconsecuenciadeldesplazamientodelanormanacionalporla
debemosdeclararlainadmisibilidaddelpresenteprocesoconstitucional,posibilidadquepermaneceabiertanoobstantehabersepronunciadoesteTribunal,ensudía,enfavordesuadmisión(así,porejemplo,SSTC1/2016,de18deenero,FJ2,y269/2015,de17dediciembre,FJ2)».
43«Laordenacióndelasrelacionesinternormativas»,enMuñozMachado,S.:«TratadodeDerechoAdministrativoyDerechoPúblicoGeneral»,tomoIV,«Elordenamientojurídico».Boletín Oficial del Estado.Madrid,2015,p.234
44MuñozMachado,S.:Cit.,tomoIV,p.235.
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comunitaria,loquesuponequelanormainternainicialresultaráválida,entantonoseaderogadaodepuradaporeltribunalconstitucional,peroseveráexcluidadelospresupuestosnormativosconqueelórganojudicialdebecontrastarlaconformidadaderechodeladisposiciónreglamentaria,actoadministrativooactuaciónqueconstituyeelobjetodelproceso.Demodoquemanteniendounavalidez«virtual»severáprivadadecualquierefectosobrelacontroversia.
PerolasobligacionesdelestadomiembrodelaUEnoseagotanconlainaplicaciónporsusórganosjurisdiccionalesdelospreceptosdelaleycontrariosalanormativacomunitariaylajurisprudenciacomunitaria.Porlavíadelrecursoporincumplimientosehaestablecidoquerecaesobreéstelaobligacióndedepurarsuordenamiento,extrayendodelmismolanormacontrariaalordenamientoeuropeo.
AsíloseñalólasentenciadelTribunaldeJusticiade15deoctubrede1986,asunto168/85(ComisiónvsItalia),alsostenerqueincurreenunincumplimientodelasobligacionesdelostratadosconstitutivoselEstadoquemantieneenvigordisposicionescuyaincompatibilidadconelderechodelaUniónhaquedadopreviamenteestablecida,yaque«lafacultaddelosinteresadosdeinvocardisposicionesdirectamenteaplicablesdelTratadoantelosórganosjurisdiccionalesnacionalessóloconstituyeunagarantíamínimaynobastaparagarantizarporsísolalaaplicaciónplenaycompletadelTratado.Enefecto,resultadelajurisprudenciadelTribunaldeJusticia,yenparticulardelasentenciade25deoctubrede1979,anteriormentecitada,queelmantenimientosincambios,enlalegislacióndeunEstadomiembro,deuntextoincompatibleconunadisposicióndelTratado,aunqueseadirectamenteaplicableenelordenamientojurídicodelosEstadosmiembros,dalugara,unasituacióndehechoambiguaquemantienealossujetosdederechointeresadosenunasituacióndeincertidumbreencuantoasusposibilidadesderecurriralDerechocomunitarioyquedichomantenimientoconstituye,porlotanto,enloqueserefiereadichoEstado,unincumplimientodelasobligacionesqueleincumbenenvirtuddelTratado»,concluyendoque:
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«LaincompatibilidaddelalegislaciónnacionalconlasdisposicionesdelTratado,aunqueseandirectamenteaplicables,sólopuedequedardefinitivamenteeliminadamediantedisposicionesinternasdecarácterobligatorioquetenganelmismovalorjurídicoqueaquellasquedebenmodificarse».
Detalmodoqueelestadoincumplidor«nopuedesustraerseasuobligacióndeadaptarsulegislaciónnacionalalasexigenciasdelTratadoinvocandolaaplicabilidaddirectadelasdisposicionesdeéste,oelhechodehaberadoptadodeterminadaprácticaadministrativa,oinclusoelmayorconocimientoquetienenlosnacionalescomunitariosdesusderechos»,circunstanciaquemantienealosciudadanosen«unestadodeincertidumbre».
Noconsiderarelefectodeldesplazamiento,yplantearlacuestióndesdeelpuntodevistadeladeclaracióndeinvalidezdelanorma,imposibilitaríaqueeljuezordinariofueraelgarantedelavigenciaefectivadelderechocomunitario,puestoquecomoyahemosreiteradoenlossistemasdejurisdicciónconstitucionalconcentradaseveexcluidodeladeclaracióndenulidaddelasnormaslegislativas.
Esteproblemadelacolisiónentreunanormaconrangodeleyconelderechocomunitariofuesuscitadotempranamenteconlaanteriormentecitadasentenciade9demarzode1978(Simmenthal)queestablecióconrotundidadqueeljueznacionalnoestaba«obligadoasolicitaroaesperarladerogaciónpreviadeéstasporvíalegislativaoporcualquierotroprocedimientoconstitucional».45
Lainaplicaciónseconfiguraportantocomounasuertede«sanciónmínima»,peroenlaprácticatotalmenteeficaz,impuestaporeljuez
45Nosetratabadeunasentenciaaisladaeneltiempo,puestoqueyaenlaSTJUEde15dejuliode1964(asunto6/64,Costa-ENEL)seseñalóquedesdelaperspectivacomunitarianoeraadmisiblelaalegacióndelGobiernoitalianoencuantoa«lainadmisibilidadabsoluta»delapeticiónplanteadaenrazóndequeelórganojurisdiccionalnacionalestabaobligadoaaplicarunaleyinternaporloquenopodíahacerusodelartículo177(actual267)entantoque:«alDerechocreadoporelTratado,nacidodeunafuenteautónoma,nosepuedeoponer,enrazóndesuespecíficanaturalezaoriginalunanormainterna,cualquieraqueseaésta,antelosórganosjurisdiccionales,sinquealmismotiempoaquélpierdasucaráctercomunitarioysepongaenteladejuiciolabasejurídicamismadelaComunidad».
Una reflexión sobre la primacía del derecho eUropeo 108
nacionalenvirtuddelodispuestoenelderechodelauniónyauncuandoelderechointernonoleconcedaesafacultaddeexclusióndelanorma.46
AsíenlaSTJUE(GranSala)de19deenerode2010(asuntoSedaKücükdeveci,C-555/07,)respondióalacuestiónplanteadaporuntribunalalemánacercadesilosórganosjurisdiccionalesdeunestadomiembroqueconozcandeunlitigioentreparticularesdebíaninaplicarunalegislacióncontrariaalDerechocomunitarioo,porelcontrario,debíanabstenersedehacerlodadalaconfianzaquelosjusticiablesdepositanenlaaplicacióndelasleyesnacionalesenvigor.DetalmodoquesóloseríaposiblesuinaplicaciónunavezqueelTribunaldeJusticiasehayapronunciadosobrelanormativadequesetrateosobreunanormativaesencialmentesimilaryellocuandoconarregloalderechointernoelórganojurisdiccionalremitentenopuedeabstenersedeaplicarunadisposiciónvigentedelalegislaciónnacionalsinquedichadisposiciónhayasidopreviamentedeclaradainconstitucionalporelBundesverfassungsgericht(TribunalConstitucionalfederal).
AtodoelloelTSJUEcontestóquelanecesidaddegarantizarlaplenaeficaciadelanormacomunitaria«implicaqueeljueznacional,anteunadisposiciónnacionalcomprendidaenelámbitodeaplicacióndelDerechodelaUniónqueestimeincompatiblecondichoprincipioycuyainterpretaciónconformeaésteresulteimposible,debeabstenersedeaplicardichadisposición,sinestarobligadoaplantearpreviamenteunapeticióndedecisiónprejudicialalTribunaldeJusticianiestarimpedidoparahacerlo».47
46MangasMartín,A.,LiñánNogueras,DiegoJ.:Instituciones y derecho de la Unión Europea,séptimaedición.Madrid,2012,p.414.
47AloquelaSTJUEde19deenerode2010(asuntoSedaKücükdeveci,C-555/07)ensuparágrafo54añadeque:«Lafacultadasíreconocidaaljueznacionalporelartículo267TFUE,párrafosegundo,desolicitarunainterpretaciónprejudicialdelTribunaldeJusticiaantesdedejarsinaplicaciónladisposiciónnacionalcontrariaalDerechodelaUniónnopuede,sinembargo,transformarseenunaobligaciónporelhechodequeelDerechonacionalnopermitaadichojuezabstenersedeaplicarunadisposiciónnacionalqueestimecontrariaalaConstituciónsinquedichadisposiciónhayasidopreviamentedeclaradainconstitucionalporelTribunalConstitucional…Resultadeestasconsideracionesqueeljueznacionalqueconocedeunlitigioentreparticularesnoestáobligado,sinoquetienelafacultaddeplantearuna
Una reflexión sobre la primacía del derecho eUropeo 109
Lasentenciaconcluyerespectodelacuestiónplanteadaque«incumbealórganojurisdiccionalnacionalqueconozcadeunlitigioentreparticularesgarantizarlaobservanciadelprincipiodenodiscriminaciónporrazóndelaedad,talcomoseconcretaenlaDirectiva2000/78,dejandosiesprecisosinaplicacióncualesquieradisposicionesdelanormativanacionalcontrariasaesteprincipio,conindependenciadelejerciciodelafacultaddequedichoórganojurisdiccionaldispone,enloscasosprevistosenelartículo267TFUE,párrafosegundo,deformularunacuestiónprejudicialalTribunaldeJusticiasobrelainterpretacióndelcitadoprincipio».
Coneltiempolapropiadinámicadeesasuperestructuranormativaquehanidoconstruyendolostratadosconduceaquelosconflictosentrelasdisposicioneseuropeasyelderechointernoresultencadavezmásfrecuentes,circunstanciaqueeselfrutodelanaturalycrecienteinterrelaciónentrederechoeuropeoyderechodelosestadosmiembros,loqueseexteriorizaconsingularintensidadenelámbitodelderechoadministrativo.
LasconsecuenciasdelefectodirectoylaprimacíadelderechodelaUEnosehandetenidoenelámbitolegislativooreglamentariosinoquehansupuestoelestablecimientodeprincipios,reglaseinclusoprocedimientosdenaturalezaclaramenteconstitucionalquevanmásalládelaliteralidaddelaleyfundamentalyquecuentaentresusalteracionesmásclaraslaquesehaproducidoenelsistemadedistribucióndecompetenciasentrelospoderesyórganosconstitucionalesconlaampliacióndelasatribucionesdeljuezordinario.
AlafirmarseenlasentenciaSimmenthalqueeljueznacionaltienelaobligacióndeasegurarelplenoefectodelasnormasdederechocomunitario,dejandosiesprecisosinefectocualquierdisposición
cuestiónprejudicialanteelTribunaldeJusticiasobrelainterpretacióndelprincipiodenodiscriminaciónporrazóndelaedad,talcomoseconcretaenlaDirectiva2000/78,antesdeabstenersedeaplicarunadisposicióndelanormativanacionalqueconsiderecontrariaadichoprincipio.ElcarácterfacultativodeestaremisiónesindependientedelosprocedimientosqueelDerechointernoimpongaaljueznacionalparadejarsinaplicaciónunadisposiciónnacionalqueésteestimecontrariaalaConstitución».
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contrariadelalegislaciónnacionalinclusocuandotienecarácterlegislativoysinqueseanecesariosolicitarsueliminaciónpreviaporlavíalegislativaoporunprocedimientoconstitucional,selevienearevestirdeunafacultadque«modificadehechoelsistemaconstitucionaldelosestadosmiembros».48
Estatransformaciónnohaseguidoelcaucedeunareformaconstitucionalllevadaacaboatravésdelosprocedimientosquegarantizanlasupralegalidadformaldelaleyfundamentalsinoque,comoMuñozMachadohapuestoderelieve,haoperadoatravésdelfenómenodelamutaciónconstitucional,demaneraquelaconfiguracióndelcontroldelaleycomounatareadelaquequedabanexcluidoslostribunalesordinariosestá«quebrandodeunamanerageneralyprecipitada»,49loqueabrelapuertaanuevosdesafíosenordenalagarantíadelaseguridadjurídicaylacertezadelanorma.
Nohayqueolvidarqueesteconceptodelamutaciónconstitucional,procedentedelaconstruccióndelderechopúblicoalemándelS.XIX,alcanzórelevanciaenelcontextodelaRepúblicadeWeimarysurgesiemprecomounintentodeajustarlaconstituciónalarealidadsocial,deformaquedescribelasalteracionesenlaconfiguracióndelpoderpolíticoodelosmecanismosinstitucionalessinquetalescambiosseplasmeneneltextoescritodelaconstitución,demodoqueéstepermaneceinalterado.50
HsüDauLin,discípulodeRudolfSmend,distinguióhastacuatrotiposdemutacionesconstitucionales51yentreellosincluyólasdebidasaprácticasestatalesquenoseoponenformalmentealaconstituciónescrita,surgiendorelacionesjurídicasnoprevistasonoreguladasenlas
48Ruíz-JaraboColomer,D.«Eljueznacionalcomojuezcomunitario»,Cuadernos de Estudios Europeos,Madrid,1993,citadoenPilarCosta,B.:Leccionesdederechocomunitarioeuropeo.Barcelona,Ariel,2011,p.148.
49MuñozMachado,S.:«Tratadodederechoadministrativodederechopúblicogeneral»,tomoV,«Laconstitucióncomonorma».Madrid,2015,p.148yss.
50deVega,P.:La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente.Madrid,Tecnos,1988.
51DauLin,H.:La mutación de la constitución.InstitutoVascodeAdministraciónPública,1998
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prescripcionesconstitucionalesytambiénlasvariacionesproducidasatravésdelainterpretacióndelostérminosdelaconstitución,demodoque,comoyasehadescrito,suspreceptosadquierenuncontenidodistintodeaquelparaelqueinicialmentefueronpensados.52
Laaplicacióndelderechoeuropeoporlostribunalesordinariosyelenjuiciamientodelaleycontrariaasuprimacíapuedeconsiderarseunamutaciónconstitucionaloperadaporlavíadelainterpretaciónjudicial,puestoquesetratadeunprincipiobásicodelarelacióndelderechodelauniónconlosordenamientosinternosdecreaciónjurisprudencialyasuvezconstituye53unamutaciónamparadaporlapropiaconstituciónque,ensuartículo93,abrelapuertaalacelebracióndetratadosporlosquesepermiteatribuiraunaorganizaciónoinstitucióninternacionalelejerciciodecompetenciasderivadasdelapropiaconstitución,declarandoensuartículo96quelostratadosinternacionalesválidamentecelebrados,formaránpartedelordenamientointerno,unavezpublicadosoficialmenteenEspaña,detalmodoquesusdisposicionessólopodránserderogadas,modificadasosuspendidasenlaformaprevistaenlospropiostratadosodeacuerdoconlasnormasgeneralesdelderechointernacional.54
Enestesentidolaconstituciónconteníalasemilladesupropiatransformaciónalpermitirlainsercióndelordenamientonacionalenelsenodeunordenamientomásampliocuyaevoluciónmodificaríaradicalmenteelpapeldeljuezordinario,detalmodoqueveníaaestablecerenlaesenciadeldiseñoinstitucionalelfundamentodeunadisparidadinternaentreelpapeldeljuezencuantoalcontroldeconstitucionalidadysustareasaplicativasdelderechodelaUnión.
52SánchezUrrutia,A.V.:«Mutaciónconstitucionalyfuerzanormativadelaconstitución.Unaaproximaciónalorigendelconcepto»,REDC,año20,58,enero-abril2000.
53LaclasificacióndeHsüDau-linnoexcluyelaexistenciadesolapamientosodeconfusiónentrelosdistintossupuestos,videSánchezUrrutia,A.V.:Cit.,p.126.
54MuñozMachadohasostenidoque«enelespaciocomunitarioeuropeoseestáproduciendo…Unagranmutacióndelasconstitucionesdelosestadoscomoconsecuencialasprácticasdecreación,interpretaciónyaplicacióndelderechocomunitariogeneralmenteasumidas».
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TodoelloabríalapuertaaquelaLeyOrgánica10/1985,de2deagosto,deautorizaciónparalaadhesióndeEspañalascomunidadeseuropeas,alasumirelacervocomunitarioincorporaralaposibilidaddequeeljuezordinarioasumieraelenjuiciamientodelcontenidomaterialdelaley,contrastándoloconelderechoeuropeo,tantoconeloriginariocomoelderivado,yprocediendoaunainaplicaciónsingularinicialque,conlaresolucióndelosrecursosprocesalescorrespondientespodíaacabarenunainaplicacióngeneraldeefectosprácticossimilares,aunquenoidénticos,aladeclaracióndeinconstitucionalidad.
VI. La introducción de mecanismos correctores para paliar disfunciones del sistema: régimen de recursos y perfeccionamiento de la producción normativa
Quédudacabequeladefectuosatransposicióndelderechocomunitarioconllevaseriosperjuiciostantoparalaspropiasautoridadespúblicascausantesdeldesarrolloerróneocomoparalossujetosprivadosquesonlosdestinatariosfinalesdelanorma.
Losprimerosporquesusprevisionessobrelasmagnitudesdelgastopúblicoseverándesvirtuadasdeformaimprevisibleintroduciendounaconstantedistorsiónenlaejecuciónpresupuestariayelloconelmayorrecargoquesuponenlosgastosinherentesalacontroversiajudicialylosintereseslegalescorrespondientes.
Paralosciudadanosreceptoresdelosefectosdelanormativaexistentesignificarálaprivacióndesusderechosylanecesidadderecurriralaimpugnaciónjurisdiccionaldelasdecisionesquelesafectan.Tantolasadministracionespúblicas,lasproductorasdelanormaylasquedesarrollanfuncionesdesimpleaplicación,comolosparticularesseveránafectadosporlaincertidumbresubsiguienteylaimposibilidaddetomarsusdecisionesenuncontextodeseguridadycertezajurídica.
AnadieseleescapanlosriesgosquelaampliacióndelasfacultadesdeljuezordinariosuponenparalaseguridadjurídicayasíMuñozMachadohaalertadodela«pérdidadecertezadelasreglasde
Una reflexión sobre la primacía del derecho eUropeo 113
derecho»con«laaplicacióndesigualdelasnormasenlasdiferentespartesdelterritoriodelEstadosegúnlasvalorenointerpretenlosjuecesytribunalesensurespectivademarcación»,55circunstancianomenospreciablepuestoqueenelactualsistemaeconómicosepagaunprecioindudableporlaincertidumbredelderechoentantoquelainversiónreclamasindudaunmarcojurídicoestableyperdurablesinelcuallosagenteseconómicosrehuyenlaentradaenelmercado.
YaHermannHelleradvertíaque«laeconomíacapitalistadeldineroreclama,tantoparaelderechoprivadocomoparalaadministración,laprevisibilidad,extendidaaunterritoriolomásamplioposible,deunderechosistematizado…uniuscertum,válidoparatodoelterritoriodelEstado,unsistemadereglasunitario,cerradoyescrito,enelquehastadondeseaposible,todareglaparticularseordenesistemáticamenteenlaunidaddeltodo».56
Evitarlainseguridadjurídicasuponelanecesidaddeadoptarmedidastantoenelplanoprocesal,comoenelpropiodelaproducciónlegislativa.Enelejerciciojurisdiccionalseránecesarioasegurarunarespuestaunitariaenlaaplicacióndelderechocomunitario,queatiendaademáselderechoalatutelajudicialefectivayaunprocesocontodaslasgarantías,yenlasdistintasfuentesdelaproducciónnormativaseprecisaextremarlasmedidasnecesariasparaqueduranteelprocedimientodeconformacióndelanormasegaranticeconrigorelanálisisdelaconformidaddelanormanacionalconelcontenidodelderechodelauniónyconelloevitarlasdistorsionesquesehanseñalado.
1. Reforma de la casación y mejora aplicativa del Derecho de la UE
Lareformadelaleydelajurisdiccióncontencioso-administrativa,llevadaacabopordisposiciónfinalterceradelaLeyOrgánica7/2015,
55MuñozMachado,S.:«Tratadodederechoadministrativoyderechopúblicogeneral»,tomoV,cit.,p.156.
56Heller,H.:Teoría del Estado.México,Fondodeculturaeconómica,1971,p.150.
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de21dejulio,porlaquesemodificalaLeyOrgánicadelPoderJudicial,vaencaminadaamejorarelcontrolporlavíacasacionaldelaaplicacióndelderechodelaUniónEuropea.
Lanormanoocultasuvoluntadderealzar«lafunciónnormofiláctica»delacasaciónfrentealcaráctermásacentuadodederechosubjetivoqueteníaelrecursoconanterioridadyelloafindereforzarlocomoinstrumentoadecuadoparalaaplicaciónjudicialuniformedelderecho,tantointernocomodelaunión.Enestesentidoelsistemaseacercaal«writofcertiorari»delTribunalSupremodelosEstadosUnidos57yestablecelasbasesparaunamejorarmonizacióndelainterpretaciónjudicial.
Lanuevaregulaciónsesitúaenunalíneaderestriccióndelaccesoalavíaderecursoqueyasehabíadadoenelrecursodeamparotraslaintroduccióndelrequisitodesuespecialtrascendenciaconstitucionalporlaleyorgánica6/2007de24demayo,demodificacióndelaLeyOrgánicadelTribunalConstitucional,yentalsentidodebilitaelelementosubjetivodelacasacióncomounderechodelaparteperjudicadaporelfallo,reforzandosuaspectomásobjetivoenarasaasegurarlafunciónhomogeneizadoradelaactuaciónjurisdiccionalqueostentaelTribunalSupremo.
Loqueestabaclaroesquelacasacióntalycomoveníaconfiguradaanteriormentenocumplíaconsupapeldecrearunajurisprudenciahomogénea,dictadaenunplazorazonableyqueproporcionarauncriterioválidoyactualparalaresolucióndelosconflictosqueseplanteanantelosórganosjurisdiccionales.
ElmodeloanteriordejabaalmargendelconocimientodelTribunalSupremograndessectoresdelordenamientoadministrativoyfiscalporrazonesdecuantía,detalmodoqueasuntosqueafectabanagrannúmerodepersonasseveíanexcluidosdelrecursoporresultarlaspretensionesindividualesinferioresalumbralestablecidomientrasque
57LozanoCutanda,B.:«Lareformadelrecursodecasacióncontencioso-administrativoporlaleyorgánica7/2015:análisisdesusnovedades»,Diario La Ley,8599,7deseptiembrede2015.
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permitía,porelcontrario,accederalmismoconflictosqueresultabanirrelevantesenordenalafijacióndeuncriteriojurisprudencialordenado.58
Lanuevaregulacióntiende,entreotrosaspectos,aampliarelámbitodelassentenciassusceptiblesderecurso,pueslaposibilidadseabretantoalassentenciasdelosjuzgadosdelocontencioso-administrativoodelosjuzgadoscentralesdelocontencioso-administrativodictadasenúnicainstanciaytambiénalassentenciasdelaAudienciaNacionalydelosTribunalesSuperioresdeJusticiacuandoresuelvenrecursosdeapelacióncontrasentenciasdelosórganosunipersonales.Igualmentedesaparecenlosmotivostasadosdeimpugnación,sibienseacentúalanecesidaddeacreditarlamotivaciónencuantoaloqueeslapiedraangulardelsistema:el«interéscasacionalobjetivoparalaformacióndejurisprudencia».
PorloquerespectaalaaplicacióndelderechodelaUniónEuropeaelartículo86.3delaLJCAensunuevaredacciónatribuyealasalaterceradelTribunalSupremoelconocimientodelasimpugnacionesquepretendan«fundarseeninfraccióndenormasdederechoestatalodelaUniónEuropea,quesearelevanteydeterminantedelfalloimpugnado,siemprequehubieransidoinvocadasoportunamenteenelprocesooconsideradasporlasalasentenciadora».
Encuantoal«interéscasacionalobjetivo»delarevisióndelassentenciasqueapliquenelderechodelaUnión,laleyestableceensuartículo88.2,letrasa),byf),queeltribunaldecasaciónpodráapreciarsuexistencia,admitiéndoloatrámitedeformamotivadamedianteautoenloscasosenquelaresoluciónqueseimpugna«fije,antecuestionessustancialmenteiguales,unainterpretacióndelasnormas…delaUniónEuropeaenlasquesefundamentaelfallocontradictoriaconlaqueotrosórganosjurisdiccionaleshayanestablecido»,sienteunadoctrina
58CórdovaCastroverde,D.:«Elnuevorecursodecasacióncontencioso-administrativo»,Revista de Jurisprudencia,1deoctubrede2015.Sibienelartic.93.2.e)LJCA,ensuanteriorredacción,permitíalainadmisióndelrecursosicarecíadeinteréscasacionalpornoafectaragrannúmerodesituacionesonoposeerelsuficientecontenidodegeneralidad.
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sobrelasnormasdeDerechodelaUniónque«puedasergravementedañosaparalosinteresesgenerales»ytambiéncuandose«interpreteyapliqueelderechodelaUniónEuropeaencontradicciónaparenteconlajurisprudenciadelTribunaldeJusticiaoensupuestosenqueaúnpuedaserexigiblelaintervencióndeésteatítuloprejudicial».59
Lafinalidadúltimadelrecursoesquelasentenciaestablezca«lainterpretacióndeaquellasnormasestatalesolaquetengaporestablecidaoclaradelasdelaUniónEuropea»(Artículo93.1LJCA).
EllosuponequepodránserobjetoderecursotantolassentenciasqueeludanresolvercuandosehayanintroducidoporlajurisprudenciadelTJUElasaclaracionescorrespondientes,existenciadeactoaclarado,ocuandoelsignificadodelanormasemuestrecontotalclaridadyevidencia,actoclaro;asícomoaquellasotrasenlasque,planteándoseunacuestiónqueatañealderechocomunitarioyquepuedaserdeterminantedelfallo,seeludaelrecursoaltribunaldejusticiaafindequesepronuncie,concarácterprejudicialyapeticióndelosórganosjurisdiccionalesnacionales,sobrelainterpretacióndelderechodelauniónosobrelavalidezdelosactosadoptadosporlasinstituciones.60
Estaúltimaintervenciónsemuestraenprincipioobligatoriacuandoseplantealainterpretacióndelostratadosanteunórganojurisdiccionalnacional,cuyasdecisionesnoseansusceptiblesdeulteriorrecursojudicialdederechointerno,salvolascircunstanciasestablecidasporelTJUEentornoalactoclarooactoaclarado.
Comoindicábamosanteriormenteeljueznacionalnoestáobligadoapromoverlacuestiónprejudicialcuandoseaevidentequeeltribunalyahaabordadoydecididolascuestionesdederechoquesealegan,inclusocuandoelasuntonoesidéntico.Comoessabidoelactoclaro
59Conanterioridadlosartículos86y89LJCAhacíanunareferenciamásgenéricaalasnormasdelderechoestatalycomunitarioeuropeoquefueranrelevantesydeterminantesdelfallo.
Ennuestraopiniónquizáslomásadecuadohubierasidoincluirtalescasosentrelosenumeradosenelartículo88,apartado3,LJCAenlosquesepresumeelinteréscasacional.
60Artículo19.3delTratadodelaUniónEuropeayartículo267delTratadodeFuncionamiento.
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hacereferenciaaaquelloscasosenlosquelacorrectaaplicacióndelderechocomunitarioresultatanobviaquenodejamargenalgunoenlaformaenqueelasuntosuscitadoporlapartedeberesolverse.Noobstante,ycomodecíamosanteriormente,eljueznacionalantesdepronunciarsedebeestarconvencidodequeelasuntoesigualmenteevidenteparaotrosjuecesnacionaleso,ensucaso,paraeltribunaldejusticia,loquesuponequenoquedaenmanosdesucriteriopersonalsinoquetienequebasarseenunaapreciaciónintersubjetivaquepasaporelexamendetalladodelajurisprudenciayladoctrinajurisprudencialestablecidaporlosrestantesórganosjurisdiccionales.Sidichascondicionesconcurren,elórganojurisdiccionalpuedeabstenersedesometerlacuestiónalTJUEyasumirlaresponsabilidadderesolver.61
QuizáshubierasidoconvenienteestablecercomounsupuestoautónomodeinteréscasacionalobjetivoelquelasentenciahayaresueltoundebatequeversesobrelaconformidadalderechodelaUnióndeunanormaconrangodeleyenaquelloscasosenquenoseencuentresuficientementeesclarecidalaprocedenciadeplantearlacuestiónprejudicialanteelTribunaldeJusticia,talycomoestableceelartículo88.2d)respectodelavalidezconstitucional.
Sinembargo,lociertoesquetalsupuestoresultaperfectamentesubsumibledentrodelasdemáscircunstanciasenumeradasenelprecepto,teniendoencuentaqueelmismonocontieneunaenumeraciónexhaustivaydadodequeelpreceptoestableceesascausasdeadmisión«entreotrascircunstancias»,loquepermiteconsiderarquelarelaciónresultaejemplificativaypuedenconcurrirperfectamenteotrosmotivosdeinteréscasacionalobjetivodistintosdelosenumeradosporlanormayquepodránseracogidosmotivadamenteporeltribunaldecasación.
UnejemplodelanuevadinámicadelacasaciónseapreciaenelrecienteAutodelTribunalSupremodel4dejuliode2017,recurso:1930/2017,queadmiteatrámiteelrecursodecasaciónpreparadoporlosrecurrentes,funcionariosdocentesinterinosfrente
61RecuérdeselacitadaSTJUEde6deoctubrede1982,C-283/81,asuntoCILFIT.
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alasentenciadelaSaladeloContencioso-AdministrativodelTSJdeCastilla-LaManchadictadaenapelaciónnúm.5/2017,de16deenero,núm.93/2015.Elautoaprecialaexistenciadeinteréscasacionalobjetivoenlacuestióndesi«elcesedelosfuncionariosdocentesinterinosdelosCuerposDocentesnouniversitariosalfinaldelperíodolectivodelcursoescolar,basadosóloenlacausadequeenlosdosmesesrestantesdeéste(julioyagosto)desaparecelanecesidadyurgenciaquemotivósunombramiento,comportaonountratodesigualnojustificadoconrespectoalosfuncionariosdocentesfijosodecarrera».Atalefectoseñalacomo«normasjurídicasque,enprincipio,handeserobjetodeinterpretación»,losartículos14y103CE10.3y10.5delEBEP,ylaCláusula4delAcuerdoMarcosobreeltrabajodeduracióndeterminadaquefiguraenelAnexodelaDirectiva1999/70/CE.
EstanuevaconfiguracióndelrecursoesmuyposiblequefacilitequeenunplazorazonablepuedaquedarestablecidouncriteriohomogéneosobrelacuestiónydeestemodopermitaalosoperadoresjurídicosconocerqueelproblemaestásiendoplanteadoyquedaráresueltoporelTribunalSupremo,loquesindudalesdotarádeunmarcodemayorcertidumbrealpermitirlesmodulareltiempodesusdecisionesylascondicionesdelaeficaciatemporaldesusactos.62
2. Mejora de la producción normativa y reducción de las antinomias entre el Derecho de la Unión y el Derecho nacional
A. El principio de subsidiariedad y el sistema de alerta temprana
Alencontrarnosenelsenodeunordenamientocomplejoperoalavezúnico,lossujetosquetienenlacapacidadconstitucionaldedictar
62UnejemplodelcambioenlostiemposderesoluciónfrutodelnuevorégimendelacasaciónlomuestralaSTSnúm.1295/2017, de18dejuliode2017,recurso298/2016quetieneporobjetounasentenciadelTSJdeCantabriadictadaenapelaciónel4deoctubrede2016y9mesesdespuéscasayrevocasentenciadelasala,anulalasentenciadeljuzgadoapeladayresuelvesobreelfondodelrecurso-contenciosoplanteado,desestimandoelmismo,alavezqueseresuelvelacuestiónqueteníainteréscasacionalobjetivo,respondiendoconclaridadque«elart.7delRD240/07esaplicablealareagrupacióndefamiliaresnocomunitariosdeciudadanosespañoles».
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normasconrangodeleydeberíanempleartodaslasherramientasquetienenasudisposiciónparaevitarlaexistenciadeantinomiasentreelordenamientointernoyelpropiodelaUnión.
Anuestrojuiciolareduccióndelascontradiccionesentreambasnormativaspuedeserabordadadesdeunadobleperspectiva:porunlado,ydesdelaperspectivadelfuncionamientoinstitucionaldelaUnión,corrigiendoalmáximodeloposiblelossupuestosenlosquelanormativacomunitariapuedaincurrirenvulneracióndelosprincipiosdesubsidiariedadyproporcionalidad;deotrolado,yenlavertientedelfuncionamientoinstitucionalinterno,conlamejoradelacalidaddelaproducciónnormativayeljuiciopreviodecontrasteentreelproyectonormativoyelderechodelaUnión.
Desdelaprimeravertienteelartículo61.3a)delEstatutoAutonomíadelaComunidadValencianaprevéquelaComunidadcomoregióndelaUniónEuropea«participaráenlosmecanismosdecontroldelprincipiodesubsidiariedadprevistoenelderechodelaUniónEuropea».
Enestepuntoelartículo5.3delTratadodelaUniónEuropeaestableceelprincipiodesubsidiariedadquesetraduceenundeberdelaunióndeintervenirsóloencasodeque,yenlamedidaenque,losobjetivosdelaacciónpretendidanopuedanseralcanzadosdemanerasuficienteporlosestadosmiembros,nianivelcentralnienelregionalolocalsinoquepuedanalcanzarsemejor,debidoaladimensiónolosefectosdelaacciónpretendida,aescaladelaUnión.Engarantíadelocualsereconoceunámbitoalosparlamentosnacionalesparavelarporelrespetodelprincipio,conarregloalprocedimientoestablecidoenelprotocolosobrelaaplicacióndelosprincipiosdesubsidiariedadyproporcionalidad.
TodoellosehaplasmadoenelProtocolonúmero2delTratadodeLisboaenelqueseimponeeldeberpermanentedelasinstitucionesdevelarporesosprincipios,locualsuponeunaobligacióndellevaracaboampliasconsultasalahoradeelaborarlosactoslegislativosenlasquesetengaencuenta«ladimensiónregionalylocaldelasaccionesprevistasdetalmodoquetantolaComisión,comoelParlamento
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EuropeoyelConsejotransmitanalosparlamentosnacionaleslosproyectosdeactoslegislativoscomunitarios,63permitiendoasílaaperturadeun«sistemadealertatemprana»enelquepuedendirigiralospresidentesdelParlamentoEuropeo,delConsejoydelaComisiónundictamenmotivadoqueexpongalasrazonesporlasqueseconsideraqueelproyectonoseajustaalprincipiodesubsidiariedad,paralocualsedeberáconsultar,cuandoproceda,alosparlamentosregionalesqueposeancompetenciaslegislativas.64
ElParlamentoEuropeo,elConsejoylaComisióntendránencuentalosdictámenesdelosparlamentosnacionalesycuandoconcurradeterminadamayoríasosteniendoquenoserespetaelprincipiodesubsidiariedad,elproyectodeberávolverseaestudiar,ylainstitucióncomunitariacorrespondientedeberámotivarsisemantieneelproyecto,semodificaoseretira.65
Elartículo263delTratadodeFuncionamientodelaUEpermitelainterposiciónderecursosporpartedelComitédelasRegionesanteelTribunaldeJusticiaporviolacióndelprincipiodesubsidiariedadfrenteaactoslegislativosenaquelloscasosenqueeltratadodefuncionamientorequierelaconsultaalmismo.
Estaregulaciónsesitúadentroloquesehacalificadocomo«sistemainterparlamentarioeuropeo»quetendríacomounodesussoportesbásicoslagarantíadelprincipiodesubsidiariedad.66
63Artículo4delprotocolonúmero2deltratadodeLisboa.Sobreelcontroldelrespetoalprincipiodesubsidiariedadporlosparlamentosnacionalesysusmodalidadespreventivayjudicial,videMangasMartrín,A.,LiñanNogueras,D.J.«Institucionesyderechodelaunióneuropea»,Madrid,Tecnos,2012.
64Artículo6delprotocolo.Éstesistemapermitelaparticipacióntantodelosparlamentosnacionalescomolosregionales,segúnladistribucióninternadecompetenciasalosefectosdecontrolarlacorrectaaplicacióndelprincipiodesubsidiariedad,locualrequiereunsistemadeinformaciónyaudienciadelosParlamentosnacionalesrespectoadeterminadosactoslegislativosdelasinstitucionesconlaemisiónporpartedeéstosdeloscorrespondientesdictámenesconefectosenelprocedimientolegislativo(procedimientosde«tarjetaamarilla»y«tarjetanaranja»).
65Artículo7delprotocolo.66FernándezAlles,J.J.:El sistema interparlamentario europeo.Madrid,DikinsonS.L.,2016,
p.31.
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Laley8/1994,de19demayo,porlaqueseregulalaComisiónMixtaparalaUniónEuropea,permitelaparticipacióndelascomunidadesautónomasenesemecanismoalestablecerqueelCongresodelosdiputadosyelSenadotanprontorecibanunainiciativalegislativadelaUniónEuropealaremitiránalosParlamentosdelasComunidadesAutónomas,sinprejuzgarlaexistenciadecompetenciasautonómicasafectadas,aefectosdesuconocimientoyafindeque,ensucaso,puedanremitiralasCortesGeneralesundictamenmotivadosobrelaaplicacióndelprincipiodesubsidiariedadporlareferidainiciativa.
TalesinformesdeberánrecibirseenlasCortesgenerales,paraquepuedansertenidosenconsideración,enelplazode4semanasdesdesuremisiónporéstasysiseaprobasefinalmenteundictamenmotivadosobrelavulneracióndelprincipiodesubsidiariedad,ésteincorporarálarelacióndelosdictámenesremitidosporlosParlamentosdelasComunidadesAutónomasylasreferenciasnecesariasparasuconsulta.67
Elartículo50delReglamentodelesCortsValencianesatribuyealaComisióndeAsuntosEuropeosydeDerechosHumanos,recibirlainformacióndeaquellasiniciativaslegislativasdelaUEsobrelasquesehayaconsultadoalesCortsenelmarcodelaaplicacióndelosmecanismosdecontroldelprincipiodesubsidiariedadyproporcionalidadalosqueserefiereelartículo61delEstatutodeautonomía.
Porsuparteelartículo181desarrollaelcorrespondienteprocedimientoenelquelosgruposparlamentariospodránefectuarobservacionesporescritounavezrecibidalapropuestalegislativadelaUniónEuropea,alavistadelascualeslaComisiónelaboraráelcorrespondientedictamenqueseráaprobado,ensucaso,porlapropiaComisiónoenelPleno.
Estanormativaconstituyeunaincipiente,perointeresantevíaparaevitarlascolisionesentreelordenamientointernoydelaUniónenlos
67Artículo6delaley8/1994,de19demayo,trassumodificaciónporlaley24/2009,de22dediciembre.
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casosdeexcesoderegulaciónporesteúltimoendetrimentodelprincipiodesubsidiariedad.
B. Mejor regulación y test de contraste con el derecho de la unión
Lasegundalíneademejora,situadaenunplanonetamentediferente,peroigualmenteenladisponibilidaddelosparlamentosautonómicosvienedeterminadaporlamejoradelatécnicanormativaydelosprocedimientosdeelaboracióndelosproyectosdedisposición,yenparticulardeaquellasquetienenrangodeley.
Enlosúltimosañossehaacrecentadolapreocupaciónporlahiperabundanciadelasnormasjurídicas,lapervivenciaenelordenamientodenormasinnecesariasosinaplicaciónefectiva,yporlamalacalidaddelatécnicaempleada,circunstanciasdeterminantesdelainseguridadjurídicaydelexcesodelitigiosidadjudicial.
Frentealviejoidealcodificadorenelqueunaspocasleyesveníanaestablecerunaordenaciónúnica,abstracta,generalyracionalizadoradesectoresespecíficosdelcomportamientohumanoceñidosalmantenimientodelorden,lapropiedad,elcomerciooelaccesoalajurisdicción,losactualessistemasjurídicos,tantoporlapluralidaddefuentesdeproducciónydemanifestacióndelasnormas,comoporlacrecienteintervenciónestatalylosdesafíostecnológicosdelasociedadactualhanacabadoconduciendoaloqueseconsideraunsistemanormativocaóticocaracterizadoporlainflaciónnormativaylasubsiguientedesvalorizacióndelaleycomomarcodelaresolucióndelconflicto.68
Frutodetodoelloesladificultaddelconocimientodelderechovigenteylamayorabundanciadeincongruenciasinternasenelpropioordenamientoquedificultanextraordinariamenteeldesarrollodelasconductasylaprevisibilidaddelosriesgosquelaactuación
68SobreestacuestióndelaspatologíasdelsistemanormativoyelproblemadelconocimientodelderechovigentevideMuñozMachado,S.:«Tratadodederechoadministrativoyderechopúblicogeneral»,tomoIV,«ElOrdenamientoJurídico»,pp.37yss.
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puedeconllevar,loqueseveacompañadodelaexistenciadenormas«virtuales»faltasdetodaaplicaciónpráctica.
MuñozMachadohaseñaladodistintassolucionesparaintentaralcanzarunsistemanormativointegradopornormasidentificables,comprensiblesyestables.Entretalesmedidascobraespecialimportancialamejoradelprocesodeproducciónnormativa,conelusodelprocedimientolegislativoordinarioconcaráctergeneralafindeevitarlaimplantacióndenormaspocodebatidasomeditadascomolasqueseintegranconnotableopacidadenlasllamadas«regulacionesómnibus».Estaúltimamaneradeactuarseplasmóensudíafundamentalmenteenlasllamadasleyes«demedidas»odeacompañamientoalospresupuestosdelosentesterritorialessuperiores,yposteriormentehanvenidoadispersarseenmultituddedisposicionesadicionalesofinalesqueconstituyenauténticas«materiasinconexas»respectodelanormaprincipalaprobada.
Lareacciónaestasituaciónhasurgidotantoenelcontextodelascríticasalaexcesivacomplicaciónyalejamientorespectodelosciudadanosdelfuncionamientodelasinstitucionescomunitarias,comoenelsenodeunareflexiónsobreelefectodesfavorableparalacompetitividaddelosexcesosregulatorios.69
Esapreocupacióncrecientehaconducidoalosdistintosactorestantoeuropeoscomonacionalesaplanteariniciativasenelmarcodeunatendenciaalamejorregulacióndelaqueconstituyeunamuestraelacuerdointerinstitucional70de13deabrilde2016entreelParlamento
69BetancorRodríguez,A.:«Calidaddelaley:razonabilidad,arbitrariedadycontrol»en«MemorialparalareformadelEstado.EstudiosenhomenajealprofesorSantiagoMuñozMachado».TomoI,página565.
70Constituyenantecedentesdelmismo,losacuerdosinterinstitucionalesde20dediciembrede1994,sobreunmétododetrabajoaceleradoconvistasalacodificaciónoficialdelostextoslegislativos;de22dediciembrede1998,relativaalasdirectricescomunessobrelacalidaddelaredaccióndelalegislacióncomunitaria;de28denoviembrede2001paraunrecursomásestructuradoalatécnicadelarefundicióndelosactosjurídicos.Elacuerdode13deabrilde2016sustituyeelacuerdointerinstitucional«legislarmejor»de16dediciembrede2003.
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Europeo,elConsejodelaUniónEuropeaylaComisiónEuropeasobrelamejoradelalegislación.
Esteinstrumentocontieneunelencodepropuestasentornoalperfeccionamientodelosprocesosdecreaciónlegislativaconlaelaboracióndeevaluacionesdeimpactodelosproyectosnormativos,consultaspúblicasyevaluacionesexpostdelalegislaciónvigente.Enesalíneasesituaríatambiénlaobligatoriedaddejustificarenlasexposicionesdemotivoslaeleccióndelabasejurídicayeltipodeactojurídicoadoptadoencadacaso.
Enelsenodetalesmedidassepostulalamejoradelasesoramientotécnicoenlasfasesinicialesdepreparacióndelosproyectos–conelrecursoalinformeporgruposdeexpertos,laconsultatantoalosinteresadosespecíficoscomoalpúblicogeneral(consultaspúblicas)–,elincrementodelacooperacióninterinstitucionalenelsenodelaUniónconelfindeevaluarlaaplicaciónylaefectividaddelderechodelamisma,tareaparalaqueserequierelacooperacióndelosestados.Porúltimoseconsiderannecesariasactuacionesparalasimplificacióndelanormativayelloconelrecursoalatécnicadelarefundiciónylaluchacontraelexcesoderegulaciónydecargasadministrativas.71
Laley2/2011,de4demarzo,deeconomíasostenibleintrodujoensusartículos4a6unaseriedeprincipiosymecanismosparalamejoradelaregulaciónenlalíneadeloqueveníaplanteándoseenelámbitoinstitucionaleuropeo,72preceptosquesehantrasladadoalaley39/2015,de1deoctubre,delprocedimientoadministrativocomúndelasadministracionespúblicas,encuyoTituloVIseregulalainiciativa
71SobreestacuestiónvideporsuespecialinterésRevueltaPérez,I.:«Análisisdeimpactonormativoycontroljudicialdeladiscrecionalidadreglamentaria».
72Conanterioridadsehabíadictadoel1083/2009,de3dejulio,porelqueseregulala«memoriadelanálisisdeimpactonormativo»,normadictadaendesarrollodelaley50/1997,delgobiernoyqueestablececomoentreotroscontenidosobligatoriosladescripcióndelaoportunidaddelapropuesta,elcontenidoyanálisisjurídicodelanormaconellistadopormenorizadodelasnormasquequedanderogadasasuentradaenvigor,elanálisissobresuadecuaciónalordendedistribucióndecompetencias,elimpactoeconómicoypresupuestario,quecomprenderáelefectosobrelacompetencia,asícomoladetecciónymedicióndelascargasadministrativasoelImpactoporrazóndegénero.
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legislativaylapotestadparadictarreglamentosyotrasdisposiciones.Porloqueaquírespectaelartículo129.4delaleyprescribeque:«afindegarantizarelprincipiodeseguridadjurídica,lainiciativanormativaseejercerádemaneracoherenteconelrestodelordenamientojurídico,nacionalydelaUniónEuropea,paragenerarunmarconormativoestable,predecible,integrado,claroydecertidumbre,quefacilitesuconocimientoycomprensióny,enconsecuencia,laactuaciónytomadedecisionesdelaspersonasyempresas».
Elartículo129delaley39/2015establecelosprincipiosdebuenaregulaciónaplicablesalejerciciodelainiciativalegislativaylapotestadreglamentariaporpartedelasadministracionespúblicasyelloconcarácterdenormabásica,atenordesuDisposiciónFinalI,apartado2,porloqueresultaaplicablealosprocedimientosdeiniciativalegislativadelConselldelaGeneralitatyasuvezelartículo130obligaalasadministracionespúblicasarevisarperiódicamentesunormativavigenteparaadaptarlaalosprincipiosdebuenaregulación,entreelqueseencuentraeldeberdecongruenciaconelrestodelordenamientojurídiconacionalydelaUniónEuropea.
EnelámbitodelaGeneralitatValencianalaley5/1983,de30dediciembre,delgobiernovalencianoregulaensuartículo42laformacióndelainiciativalegislativamediantelaelaboraciónyaprobacióndelosproyectosdeley,limitándoseaseñalarporloqueaquíimportaqueelanteproyectoelaboradoporlaconsejeríacompetenteiráacompañadodelosestudioseinformesquejustifiquensunecesidadyoportunidad,asícomodeunamemoriaeconómicasobrelaestimacióndelcosteprevisto,alavezqueestablececomopreceptivoelinformedelaAbogacíaGeneraldelaGeneralitat,sibienelConsellpuedeacordarlapertinenciadeotras«consultasydictámenes».
EndesarrollodeloanteriorelDecretodelConsell24/2009,de13defebrero,regulalaforma,laestructurayelprocedimientodeelaboracióndelosproyectosnormativosdelaGeneralitat,sinqueenelmismosecontenganreferenciasainstrumentosquepermitan
Una reflexión sobre la primacía del derecho eUropeo 126
constatarlaadecuacióndelosproyectoslegislativosyreglamentariosalderechodelaunión.
AnuestrojuiciourgeunmayordesarrollodelosprocedimientosdeelaboraciónnormativaenelámbitodelaComunidadValencianaenlalíneaexpuestasobrelamejoradelaregulaciónyenparticularenelámbitoydelaconformidaddelanormaconelderechodelaUEyellosiguiendoalaAdministraciónGeneraldelEstadodondesehaavanzadoenestadirecciónconlaaprobacióndelRealDecreto1083/2009,de3dejulioylaaprobaciónporelConsejodeministrosdelaguíametodológicaparalarealizacióndeevaluacionesdeimpactonormativo.
Entalsentido,ydelegeferenda,resultaríaconvenientequeennuestracomunidadlanormativareguladoraestablecieralanecesidaddequelosinformesperceptivossobrelalegalidaddelproyectoqueseelaboraincluyanuntestdeconformidadalderechodelaUniónyqueeneltextoaclaresiladisposiciónsedictaensudesarrollo,singularizandoentalcasolasdisposicionesobjetodetransposiciónyrecapitulandosobrelasrazonesyconvenienciadelanuevanormativaenrelaciónconlosprincipiosdelabuenaregulación.
Entodocaso,enelprocedimientoadministrativodeelaboracióndereglamentosyanteproyectosdeleydeberíaefectuarseesejuiciodecontrastefijandoconclaridadsilanormaincideonosobrecompetenciasdelaUEycuáleslanormativaeuropeaexistenteenlamateria.EntalcasoseríaconvenienteestablecersiexistejurisprudenciadelTJUEodelostribunalesespañolesalrespecto,examinandoporúltimosilanormapretendeenalgunamedidacorregirlainterpretacióndelanormativaeuropeaefectuadaporlostribunalesnacionales.
Porúltimo,deberíandesarrollarselosoportunosinstrumentosparalaevaluaciónnormativaquepermitieranlaidentificacióndenormascuyadisconformidadconelordenamientodelaUEhayasidopuestademanifiestoporelTribunaldeJusticiadelaUEoporlostribunalesnacionales,afindeposibilitarallegisladordepurarelordenamientodedisposicioneslegislativasquesevencondenadasatenerunaexistenciavirtualalnopoderseraplicadasporlosórganosjurisdiccionalesenlas
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controversiasqueselesplanteen,peromantienenunaaparienciadevigenciaque,comosehaexpuesto,atentacontralaseguridadjurídica.
Estetrabajohapretendidoesbozarlasdimensionesdeunaproblemáticapordesgraciacrecienteyalavezresaltarelimportantepapelquelaactividadparlamentariaylegislativatieneenarasacrearlascondicionesdeunamejoraplicacióndelderechoeuropeoyconelloapuntalarelprestigiodelaleynacionalcomomanifestacióndelasoberanía,elevandolosestándaresdelacalidadnormativa,ygarantizandoqueel«valordelaley»noseveadevaluadoporunaindeseadaintervenciónjudicialforzadaporlasantinomiasdesgraciadamenteexistentes.