¿Una reforma sin apropiación? - files.ethz.ch · Dilemas en el apoyo a la reforma del sector de seguridad y justicia en Honduras. ... para unas perspectivas razonables de éxito

IFP CLUSTER SEGURIDADESTUDIO DE CASO: HONDURAS

¿UNA REFORMA SIN APROPIACIÓN? Dilemas en el apoyo a la reforma del sector de seguridad y justicia en Honduras.

Julia Schünemann

Diciembre 2010

ACERCA DE LA INICIATIVA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA PAZ La Iniciativa para la Construcción de la Paz (Initiative for Peacebuilding, IfP –por sus siglas en inglés) es un con-sorcio liderado por International Alert y financiado por la Comisión Europea. IfP reúne la especialización geo-gráfica y temática complementaria de diez organizaciones de la sociedad civil (y sus redes) con sedes en laUnión Europea (UE) y en países que sufren diversos tipos de conflictos. Su objetivo es desarrollar y fortalecer elconocimiento internacional en materia de prevención de conflictos y construcción de la paz con el objetivo de ase-gurar que todos los actores, incluidos las instituciones de la UE, puedan acceder a análisis independiente y fa-cilitar así la toma de decisiones políticas mejor informadas y basadas en evidencias. Este documento ha sido financiado con el apoyo de la UE. Los contenidos expresados aquí son de exclusiva responsabilidad de IfP/FRIDEy no pueden ser considerados bajo ninguna circunstancia el reflejo de la posición de la UE. Para saber mássobre IfP, visitar http://www.initiativeforpeacebuilding.eu.

FRIDEFRIDE (Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior) es un think tank europeo, con sedeen Madrid, que busca influir en las políticas y prácticas de actores estatales y no estatales en Europa y otros ám-bitos internacionales sobre paz y seguridad, democratización y derechos humanos, desarrollo y acción huma-nitaria, mediante la investigación aplicada y la promoción de un debate informado y basado en valores de justiciae igualdad.

FRIDE aspira a proporcionar, como actor políticamente independiente, ideas innovadoras que contribuyan a re-forzar y mejorar el papel de Europa en la escena internacional. Para ello, cuenta con un equipo internacionalcuya diversidad multidisciplinar es un valor añadido.

2 • Initiative For Peacebuilding

www.initiativeforpeacebuilding.eu

Foto portada: Honduras. © Sandra Cuffe, flickr.

© Initiative for Peacebuilding 2009

Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, alma-

cenada en un sistema de recuperación o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio,

sea electrónico, mecánico, fotocopia, grabación o de otra manera, sin la plena atribución.

¿UNA REFORMA SIN APROPIACIÓN? • 3


¿UNA REFORMA SIN APROPIACIÓN? Dilemas en el apoyo a la reforma del sector de seguridad y justicia en Honduras.

PERFIL DE LA AUTORA

Julia SchünemannJulia Schünemann es investigadora y consultora independiente en el área de paz y seguridad. Trabaja en elcampo de las relaciones exteriores de la UE, la construcción de Estado, la prevención de conflictos, alerta tem-prana y construcción de la paz. Ha publicado sobre América Latina y el Caribe, en particular sobre Haití y Gua-temala y las relaciones entre la UE y América Latina. Trabajó como investigadora para FRIDE donde entre otrascosas coordinó la contribución de la organización a IfP. Llevó a cabo las investigaciones para el cluster de se-guridad y publicó un trabajo sobre el sistema de la alerta temprana y acción temprana de la UE en el marco delproyecto IfP-Early Warning. También coordinó temporalmente un proyecto sobre el fortalecimiento de la ciuda-danía de las mujeres en el contexto de la construcción de Estado en Estados frágiles en África, América Latinay los Balcanes. Julia es doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid. Pre-viamente se desempeñó también como investigadora asociada en el Instituto Complutense de Estudios Inter-nacionales (ICEI), Madrid, y en la Dirección de Relaciones Exteriores de la Comisión Europea, Bruselas.([email protected])

RECONOCIMIENTOS

La autora desea agradecer a todas aquellas personas que han compartido sus valiosas opiniones en entrevis-tas y discusiones informales que tuvieron lugar en Europa y Honduras. Un reconocimiento especial a Juan Za-ratiegui Biurrun de la Delegación de la UE en Honduras por haber compartido su conocimiento sobre el país,así como su generosa ayuda para establecer importantes contactos en Tegucigalpa.



INDICE

SIGLAS 6INTRODUCCIÓN 8EL CONTEXTO: POLARIZACIÓN Y CRISIS DUAL DE LEGITIMIDAD Y SEGURIDAD 10

Un equilibrio político precario tras el golpe de Estado 10Inseguridad y violencia 11Principales desafíos en el sector de seguridad y justicia 12

La policía: corrupción, falta de capacidad y violación de los derechos humanos 12El sistema de justicia: politización y falta de independencia 13

EL COMPROMISO DE LA UE PARA APOYAR LA REFORMA DEL SECTOR DE SEGURIDAD Y JUSTICIA EN HONDURAS 15

El proyecto PASS 15Apropiación: ¿un sueño inalcanzable de los donantes? 16

¿UNA COMISIÓN CONTRA LA IMPUNIDAD EN HONDURAS? 18CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 19REFERENCIAS 20

22



SIGLAS

BID Banco Interamericano de DesarrolloCAD Comité de Ayuda al DesarrolloCICIG Comisión Internacional contra la Impunidad en GuatemalaCONADEH Comisionado Nacional de los Derechos HumanosCONASIN Consejo Nacional de Seguridad InteriorFMI Fondo Monetario InternacionalIfS Instrumento de EstabilidadOCDE Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo OEA Organización de los Estado AmericanosONUDD Oficina de Naciones Unidas para la Drogas y el DelitoPASS Programa de Apoyo al Sector de SeguridadPIB Producto Interior BrutoPNUD Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloRSS Reforma del Sector de SeguridadSICA Sistema de la Integración Centroamericana



RESUMEN EJECUTIVO

Como consecuencia del golpe de Estado de junio de 2009 Honduras enfrenta una crisis política de seguridady de legitimidad. Desde entonces, la sociedad está más polarizada que nunca y el equilibrio político es muy frá-gil. Los niveles de violencia han aumentado y el crimen organizado, especialmente el tráfico de drogas, estáamenazando las bases de las instituciones estatales y la seguridad física de la población. La situación socio-eco-nómica del país está muy deteriorada y la crisis económica global ha agravado los ya altos niveles de pobreza ydesempleo. Empeorar

El sector de seguridad y justicia de Honduras adolece de importantes deficiencias. Las unidades de investiga-ciones criminales están plagadas de serios problemas de incompetencia, corrupción e infiltración progresiva delcrimen organizado. El sistema judicial carece de independencia y está sujeto a la interferencia política siste-mática. La coordinación inter-institucional es pobre y existe un clima de mutua desconfianza y rivalidad sobrelas competencias de cada uno.

Este informe describe y analiza la contribución de la UE al fortalecimiento de la seguridad y el Estado de dere-cho en Honduras a través de un programa de reforma del sector de seguridad (RSS) dotado con un presupuestode 44 millones de euros. El trabajo subraya que es crucial la necesidad de aumentar la apropiación local comouna condición sine qua non si los esfuerzos de la UE pretenden contribuir a un cambio institucional sostenidoy con ello una mayor seguridad humana en el país. También se examinan las perspectivas para la creación deuna comisión internacional contra la impunidad, siguiendo el ejemplo de la Comisión Internacional contra la Im-punidad de Guatemala (CICIG).

El Programa de Apoyo para el Sector Seguridad (PASS) de la UE en Honduras responde a las necesidades lo-cales, es integral en su enfoque y está dirigido a las relevantes instituciones. No obstante, el actual clima de po-larización política y un gobierno débil y carente de legitimidad compromete seriamente las perspectivas de unaimplementación exitosa del programa. Falta un marco político, legal y presupuestario sólido para la reforma, asícomo la necesaria apropiación local. La UE y otros donantes que están dispuestos a apoyar la reforma del sec-tor de la seguridad en Honduras deberían usar su peso de forma conjunta para asegurar que se cumplan lascondiciones básicas en cuanto al marco político, legal y presupuestario. De este modo prepararían el terrenopara unas perspectivas razonables de éxito en la implementación y sostenibilidad de sus actividades.

Palabras clave: Honduras, UE, reforma del sector de la seguridad y la justicia, apropiación.



1 El término crisis dual de seguridad y legitimidad está tomada de M. Barnett y C. Zürcher (2009). ‘The peacebuilder’s contract: how external statebuilding rein-forces weak statehood’ in R. Paris and T. D. Sisk. The dilemmas of statebuilding. Confronting the contradictions of postwar peace operations. London: Rou-tledge. p.28.

2 La mayoría de los países de la comunidad internacional reconocieron al nuevo gobierno, mientras que varios países de América Latina, tales como Argentina,Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela no lo han hecho. Debido al golpe de Estado, Honduras ha sido excluida de la Organización de Estados Americanos(OEA).

3 M. Orozco y R. Rouse (2009). Country Report Honduras. Freedom House. Washington DC. p.1. Disponible en http://www.freedomhouse.org/uploads/ccr/country-7837-9.pdf

4 Honduras ocupa el puesto 117 de 179 países en el Índice de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) 2008. 5 Según el PNUD, Honduras tiene un índice Gini de 55.3, uno de los más altos de la región. Ver: PNUD (2009) Informe de Desarrollo Humano 2009 - Economíay desigualdad. Disponible en: http://hdrstats.undp.org/es/indicators/161.html

6 Comparado con una tasa de crecimiento de 6 y 4 por ciento en 2007 y 2008, respectivamente. 7 Según el Programa Mundial de Alimentos (PMA), una ola global de aumentos en los precios de los alimentos causó la subida del índice de pobreza de Hondu-ras del 69 por ciento en septiembre de 2007 al 73 por ciento en junio de 2008. Ver PMA (2008) Alzas de Precios, Mercados e Inseguridad Alimentaria y Nutri-cional en Centroamérica. San Salvador.

8 M. Orozco y R. Rouse (2009). Op. cit. p.2.9 Comisión Europea. Mid-Term Review of the Country Strategy for 2007-2013 Honduras, disponible enhttp://www.eeas.europa.eu/honduras/docs/2010_midterm_honduras_annex_en.pdf

10 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2009) Honduras: Human Rights and the Coup d’état. OEA/Ser.L/V/II, doc. 55. Disponible enhttp://www.cidh.org/pdf%20files/HONDURAS2009ENG.pdf; Amnesty International (2010). Honduras: Recommendations to the new Honduran government fol-lowing the coup of June 2009. AMR 37/003/2010. Disponible en: http://www.amnesty.org/en/library/info/AMR37/003/2010/en; Plataforma de Derechos Hu-manos (2010). Comunicado de Prensa, CDM-CIPRODEH-CODEH-COFADEH-CPTRT FIAN sobre violaciones a los derechos humanos en Honduras desde elgolpe de Estado de junio de 2009. Tegucigalpa. Disponible en: http://www.cptrt.org/pdf/plataforma_comunicado.pdf.

INTRODUCCIÓN

Honduras enfrenta una severa crisis política, de seguridad y de legitimidad.1 En junio de 2009 surgió un conflictode poder entre la oposición y el gobierno, y el 28 de junio, los militares forzaron al presidente Manuel Zelaya, delpartido Liberal, a dejar el país. Al día siguiente, el Congreso hondureño apoyado por la Corte Suprema, legalizóel golpe de Estado y tomó juramento al líder parlamentario Roberto Micheletti como nuevo primer mandatario.En noviembre de 2009 Porfirio Lobo, del partido Nacional, ganó las elecciones generales en medio de un climade libertades civiles y libertad de prensa muy comprometidos. Lobo fue investido como presidente de Hondurasen enero de 2010.2

Históricamente, el Estado de Honduras y sus instituciones han sido débiles. Aunque la Constitución prevé laseparación de poderes, el sistema de control y contrapesos del país es deficiente. El Estado está controlado engran medida por la oligarquía local, excluyendo a la mayoría de la población, la cual vive en condiciones de po-breza profunda. La transición a la democracia en 1982 no erradicó el clientelismo como la tradicional base depoder ni supuso una redistribución más equitativa de la riqueza.

Según Freedom House,3 desde entonces, “la gobernanza ha sido afectada por presiones de los intereses em-presariales, las élites políticas tradicionales, los militares y las familias adineradas profundamente arraigadasque buscan mantener sus posiciones a través de la oposición a las reformas o asegurando su ineficacia”. Hon-duras se encuentra entre los países más pobres de América Latina, con más de la mitad de la población vi-viendo por debajo de la línea de pobreza.4 Persiste la desigualdad pronunciada en relación con el ingreso5 y elacceso a los servicios del Estado. El impacto combinado de la crisis económica y política ha disparado un des-censo del 2,5 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB) en 2009 6 y un aumento del desempleo y la pobreza.7

Los flujos de ayuda no humanitarios fueron congelados debido al golpe, cuando el 25 por ciento del presupuestodel país dependía de la ayuda externa. La corrupción en forma de sobornos, la intimidación a los jueces y la bajarendición de cuentas respecto de los abusos de autoridad por parte de funcionarios públicos es endémica.8

La tasa de criminalidad está en un máximo histórico, con una tasa de asesinatos de alrededor de 60 por 100.000personas según el PNUD.9 El rápido crecimiento del comercio de las drogas está amenazando las bases de lasinstituciones estatales y la seguridad física de la población. El Estado hondureño es incapaz de proveer seguri-dad o asegurar el Estado de derecho a sus ciudadanos. Durante el golpe y tras la remoción del ex presidenteZelaya, las fuerzas de seguridad hondureñas (los militares y la policía), cometieron sistemáticamente seriasviolaciones de los derechos humanos, entre ellas arrestos masivos, palizas y torturas.10



El apoyo al sector de la justicia y la seguridad es una de las prioridades de la UE en Honduras.11 Este informetrata la contribución de la Unión a la construcción del Estado en el país en materia de justicia y seguridad. Laprovisión de seguridad y la salvaguarda del Estado de derecho son funciones centrales del Estado, las cuales re-quieren la existencia de un cuerpo de leyes codificado y promulgado y un sistema policial y judicial razonable-mente eficaz.12 “La construcción del Estado” se refiere al fortalecimiento o la construcción efectiva y legítima delas instituciones gubernamentales.13 Se trata de un proceso esencialmente endógeno, cuyo curso puede serafectado por la intervención de los donantes, pero no determinado.14

Este informe pretende describir y analizar la contribución de la UE al fortalecimiento de la seguridad y el Es-tado de derecho en Honduras. Subraya la necesidad fundamental de la apropiación local como una condición sinequa non si los esfuerzos de la UE pretenden contribuir a un cambio institucional sostenido y una mayor seguri-dad humana en Honduras. La primera sección describe brevemente el clima de polarización tras el golpe de Es-tado de junio de 2009 y la crisis estructural dual de legitimidad y seguridad que enfrenta el país. Igualmentebrinda información sobre las principales dinámicas de conflicto y violencia. En la segunda sección, se examinacómo la UE pretende apoyar al sector de seguridad y justicia y cuáles son los dilemas en cuanto a la falta de apro-piación local. Finalmente, se analizan las perspectivas para la creación de una comisión internacional contra laimpunidad, siguiendo el ejemplo de la Comisión Internacional contra la Impunidad de Guatemala (CICIG). Lasrecomendaciones de la sección final están principalmente dirigidas a los responsables internacionales de laformulación de políticas y, en particular, a la UE.

La información y el análisis cualitativo de este informe están basados esencialmente en datos primarios reco-gidos en entrevistas realizadas en Bruselas y Tegucigalpa, Honduras, entre mayo y octubre de 2010. Se com-plementa con datos secundarios provenientes del trabajo de investigación llevado a cabo en la literaturarelevante, la cobertura de los medios de comunicación, documentos políticos oficiales y otros informes. Un viajea Tegucigalpa realizado en octubre de 2010 permitió entrevistar y consultar a representantes de la delegaciónde la UE, Estados miembros de la UE, el PNUD, instituciones estatales hondureñas y de la sociedad civil.

11 Los otros sectores son reducción de la pobreza, forestación y recursos naturales.12 R. Paris y T.D. Sisk (2009). Op. cit.13 Ibíd. p.14. Ver también la definición de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE), según la cual la construcción del Estado es ‘unproceso de fortalecimiento de la capacidad, las instituciones y la legitimidad de un Estado dirigido por las relaciones entre la sociedad y el Estado’. OCDE (2008)Initial findings on statebuilding. París.

14 OCDE (2010). Do no harm. International support for statebuilding. Conflict and Fragility Series. París. p.145; OECD (2008). Op. cit.



EL CONTEXTO: POLARIZACIÓN Y UNA CRISIS DUAL DE LEGITIMIDAD Y SEGURIDAD

Las elecciones celebradas en noviembre de 2009 contribuyeron a establecer un equilibrio político precario, perono fueron suficientes para reconciliar a una sociedad profundamente dividida entre aquellos que apoyaban elgolpe y aquellos que estaban en contra. La situación se ha visto aún más agravada por una severa recesión eco-nómica, crecientes tasas de criminalidad y violencia generalizada y un sector de seguridad y justicia corruptoresponsable de serios abusos contra los derechos humanos e ampliamente infiltrado por el crimen organizado.

UN EQUILIBRIO POLÍTICO PRECARIO TRAS EL GOLPE DE ESTADO

La actual situación de Honduras es de una polarización aguda y deterioro de la gobernanza en el contexto deun Estado notoriamente frágil con instituciones débiles. Las elecciones generales de noviembre de 2009 con-dujeron a un equilibrio político precario y a un gobierno débil. El golpe de junio de 2009 había destruido algunosde los valores elementales del contrato social y del acuerdo político.15

Desde su transición a la democracia en 1982, Honduras ha tenido un sistema bipartidista. El Partido Nacionaly el Partido Liberal han dominado la escena política ‘a través de pactos de corto plazo, excluyendo a los parti-dos más pequeños y a la sociedad civil’.16 Ambos partidos tienen fuertes lazos con la élite económica del país yun interés arraigado en mantener el status quo. La continuidad en las políticas públicas es muy rara en Hon-duras. En palabras de un interlocutor, ‘el Estado desaparece cada cuatro años’.17 No existe un servicio de fun-cionarios profesionalizado; las purgas partidistas entre funcionarios y los jefes de las agencias e institucionesen todos los niveles obstaculizan la continuidad en la programación y comprometen la eficacia del conjunto delgobierno. Desde el golpe, la sociedad y la escena política se ha dividido entre los “golpistas” y los oponentes, al-gunos de ellos organizados en la “resistencia”. Según varios interlocutores, el riesgo de disturbios sociales y cri-sis institucional persiste.18

El gobierno del presidente Lobo es débil y sufre de un significativo déficit de legitimidad. La participación del 49por ciento de los votantes habilitados en las elecciones de noviembre fue la más baja de la historia democrá-tica del país. Lobo carece de apoyo del ala conservadora de su propio partido. Tiene la difícil tarea de reconci-liar a una sociedad profundamente dividida. Debido a la crisis, el Estado está prácticamente en bancarrota; ladeuda externa ha subido de forma espectacular y su gobierno ha debido solicitar ayuda al Fondo Monetario In-ternacional (FMI).19 Mientras tanto, los niveles de pobreza y desempleo continúan aumentando. El ambiente po-lítico no permite impulsar las muy necesarias reformas institucionales y políticas. Iniciativas para avanzar conel diálogo y la reconciliación, tales como el llamado Plan de Nación, se ven obstaculizadas por la reticencia delos actores clave para participar en este tipo de diálogo. Particularmente, las élites del sector privado – en ge-neral, favorables al golpe – actúan de acuerdo con la percepción de que “ganaron” la batalla y, por consiguienteno necesitan dialogar.20 La falta de medios de comunicación independientes, los cuales están controlados porlos intereses empresariales y políticos, sólo contribuye a reforzar el ambiente de polarización general.

15 Como señala la OCDE, ‘cada Estado está fundado en lo que mejor se puede conceptualizar como un acuerdo político, o un balance de poder e intereses, yentender los parámetros del acuerdo político es crucial para comprender cómo la intervención externa puede tener un impacto en la construcción del Estado.Ver: OCDE (2010) Op. cit.

16 M. Orozco y R. Rouse (2009). Op. cit. p.4.17 Entrevista, Tegucigalpa, Honduras, octubre 2010.18 Entrevistas, Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2010.19 ‘Nuevo gobierno de Honduras afirma que recibe al país en “bancarrota”‘, latercera.com, 28 de enero de 2010. Disponible en http://latercera.com/con-tenido/678_221686_9.shtml; ‘IMF Mission Reaches Agreement in Principle on a Stand-by Agreement for US$196 Million with Honduras‘, International Mone-tary Fund (IMF), Comunicado de prensa No. 10/338, 13 de septiembre de 2010. Disponible en http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2010/pr10338.htm

20 Entrevistas, Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2010.



INSEGURIDAD Y VIOLENCIA

En Honduras, los niveles de inseguridad, violencia y crimen son severos; el Estado no controla el legítimo mo-nopolio de la violencia al interior de su territorio. La impunidad es la regla, y el Estado no garantiza el Estadode derecho. Parte del territorio del país está ya controlado por los carteles transnacionales de la droga, talescomo “Los Zetas” y el “Cartel de Sinaloa” de México. El número de homicidios en todo el país alcanzó los 4.473en 2008, lo que representa un 25,2 por ciento de aumento en comparación con el año anterior.21 Según estima-ciones recientes, la tasa de asesinatos actual se encuentra en sus máximos históricos cerca del 60 por 100.000personas.22 El 95 por ciento de la población hondureña se siente amenazada por la criminalidad, mientas quemás del 70 por ciento está siempre o casi siempre preocupada porque podrían ser víctimas de un acto crimi-nal.23 El desempleo, el crimen y el tráfico de drogas son percibidos como las amenazas más importantes.24 Aligual que en otros países centroamericanos,25 el alto número de armas pequeñas disponibles es un factor im-portante para explicar estos altos niveles de violencia.26 Cerca del 40 por ciento de los homicidios parece estarligado al sicariato. Los expertos dan cuenta de una nueva sofisticación en la forma de operar del crimen orga-nizado en el país (aumento en el consumo de drogas interno, control territorial, comercialización y redes de dis-tribución y vínculos con las pandillas juveniles criminales (maras), el lavado de dinero, la extorsión, el secuestroy tráfico de personas).27 Las estimaciones varían en cuanto hasta qué punto los miembros de las maras sonresponsables del aumento de los niveles de criminalidad en América Central.28 En Honduras las maras han sidoresponsabilizadas de la mayor parte de los crímenes, pero la investigación muestra que menos del 5 por cientode todos los delitos del país son cometidos por personas menores de 18 años de edad, justamente la mayor por-ción demográfica que integra las maras.

El crimen organizado y especialmente el tráfico de drogas está amenazando a la población y a las institucionesestatales, que han sido infiltradas de forma significativa – en particular las fuerzas de seguridad (la policía y elejército). En palabras de un representante de la sociedad civil hondureño, esto nos lleva a la situación de que‘el Estado está amenazado por el crimen organizado, pero nosotros estamos amenazados por el Estado‘.29 Aligual que en otros países centroamericanos,30 las alianzas de poder han cambiado con el tiempo: desde la oli-garquía estrechamente aliada con las fuerzas militares antes de la transición a la democracia y un reequilibriodel poder entre civiles y militares durante los años 80, al surgimiento de un Estado corporativo basado en laalianza de los negocios y la política en los años 9031 y una nueva configuración triangular entre políticos, la élite

21 PNUD Observatorio de la Violencia y Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) (2009). Mortalidad y Otros Presentación: Enero-Diciembre 2008,Edicion No.13. Disponible en http://www.undp.un.hn/publicaciones/Observatorio_Violencia/boletin_Mortalidad_nacional_2008_edi_13.pdf

22 En el departamento norteño de Atlántida, la tasa alcanza los 108 homicidios por 100.000 habitantes. Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), el pro-medio global de tasas de homicidios es de 8,8 por 100.000 habitantes, mientras que en América Latina es de 18 por 100.000.

23 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) (2010). Estudio de opinión pública en Latinoamérica 2009–2010. Gobernabilidad y Convivencia De-mocrática en América Latina. Disponible en http://www.flacso.org/publicaciones/flacso-ipsos-final/

24 Ibíd.25 Especialmente Guatemala y El Salvador.26 T. C. Call (2000). Sustainable Development in Central America: The Challenges of Violence, Injustice and Insecurity. CA 2020: Working Paper No. 8.27 Entrevista, experto de PNUD, Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2010.28 Oficina de Naciones Unidas sobre las Drogas y el Crimen (UNODOC) (2007). Crime and Development in Central America. Caught in the Crossfire. Naciones Uni-das. p.16. Disponible en http://www.unodc.org/pdf/Central%20America%20Study.pdf

29 Entrevista, Tegucigalpa, Honduras, octubre 2010.30 Ver, por ejemplo: M. Orozco y R. Rouse (2009). Op. cit. p.3; P. Gavigan (2009). ‘Organized crime, illicit power structure and Guatemala’ threatened peaceprocess’, International Peacekeeping, Vol. 16, Issue 1. pp. 62–76; S. C. Peacock and A. Beltran (2003). Hidden powers in post-conflict Guatemala: Illegal armedgroups and the forces behind them. Washington Office on Latin America (WOLA): Washington DC; J. Schünemann (2010). ‘Looking the monster in the face’:The International Commission against Impunity in Guatemala and the ‘rule of law builders contract’. Initiative for Peacebuilding (IfP): Security Cluster.

31 Esto está comprendido en el período del Consenso de Washington y las políticas de ajuste estructural, liberalización de los mercados y la privatización.



empresarial y el crimen organizado desde el nuevo milenio. PRINCIPALES DESAFÍOS EN EL SECTOR DE LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA

La provisión de seguridad y la salvaguarda del Estado de derecho son funciones centrales del Estado. Son pri-mordiales para la legitimidad de un Estado y requieren de la existencia de un cuerpo de leyes codificado y pro-mulgado y de un razonablemente eficaz sistema policial y de justicia.32 A pesar de una serie de reformasinstitucionales, legales y constitucionales después de la transición a la democracia, el sector de la seguridad y lajusticia de Honduras presenta severas deficiencias,33 y es en gran medida ineficaz e incapaz de salvaguardar la se-guridad y el Estado de derecho para sus ciudadanos. Las unidades de investigación del crimen están plagadas deserios problemas de incompetencia, corrupción e infiltración por parte del crimen organizado. La coordinacióninter-institucional es pobre y existe un clima de mutua desconfianza y rivalidad sobre las competencias.

El sector de seguridad y justicia del país está formado por tres instituciones principales: la Secretaría de Segu-ridad/Ministerio de Seguridad, la Oficina del Fiscal General y la Judicatura, con la Corte Suprema de Justiciacomo el organismo más alto. El Ministerio de Seguridad está a cargo de la policía (preventiva y de investigación)y del sistema penitenciario, y tiene la intención de coordinar estrechamente sus acciones con la Oficina del Fis-cal General. Esta última fue creada como un organismo independiente en 1994 para perseguir delitos contra laley y la delincuencia.

La policía: Corrupción, falta de capacidad y abusos de los derechos humanos En 1997 Honduras pasó el control de la Policía Nacional de los militares al control civil interino. En 1998 hubouna nueva modificación y el control pasó a la Oficina del Fiscal General (Ministerio Público). No obstante, la se-paración nominal del alto mando de las fuerzas armadas no necesariamente implica un cambio hacia una fuerzapolicial de carácter y orientación civil.34 Varios de los oficiales de alto rango son todavía antiguos militares y con-tinúan desempeñando funciones policiales, tales como la de dirigir redadas para combatir a las pandillas juve-niles y mantener el orden público en las grandes ciudades. En 1998 se aprobó una nueva ley policial orgánica,subrayando el carácter profesional de la policía y el establecimiento de normas de selección y de procesos cadavez más rigurosos, aunque los salarios se mantuvieron relativamente bajos.

La formación y los estándares de entrenamiento en la Policía Nacional dejan mucho que desear. Bajo el man-dato del ex presidente Zelaya, la policía creció de manera significativa, pero los 14.000 nuevos oficiales sólo re-cibieron entre tres y seis meses de entrenamiento, lo que resulta claramente insuficiente. No hay un enfoqueque privilegia las acciones preventivas o de investigación, y a pesar del aumento de las fuerzas no se ha mejo-rado la situación de la seguridad.35 Frecuentemente se asocia la prevención del crimen con la imposición de laley y por lo tanto, la policía. Sin embargo, aún cuando la policía está dotada con recursos insuficientes y se ne-cesitan más medios y una profunda reforma en todo el sistema de justicia penal – como es el caso en varios pa-íses centroamericanos– sería un grave error asumir que el sólo hecho de aumentar los recursos podría resultar,por sí solo, en una tasa de crímenes menor.36 ‘La policía puede creer sinceramente que todo lo que los separade la prevención de delitos es contar con una mayor cantidad de hombres y un mejor equipo, pero numerososestudios han demostrado que ese no es el caso,’ dice la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito(ONUDD).37 La policía de Honduras todavía arresta para investigar en lugar de investigar para arrestar, y un au-mento en el número de detenidos aumenta la presión sobre el ya superpoblado y extremadamente precario sis-tema penitenciario, que está a punto de colapsar.38 Las medidas de rehabilitación son inexistentes. En uncontexto de delincuencia en alza, el aumento del número de policías es una medida muy extendida, y frecuen-

32 R. Paris y T.D. Sisk (2009). Op. cit.; OCDE (2010). Op. cit.33 T. C. Call (2000). Op. cit. p.17. 34 Ibíd.35 UNODOC (2010). Op. cit.36 Ibíd. p.22.37 Ibíd.38 ‘Declaran emergencia en el sistema penitenciario’, El Heraldo, 13t de julio de 2010. Disponible en http://www.elheraldo.hn/content/view/full/414247. La prisiónpreventiva a menudo excede el tiempo que hubiera sido preciso en una condena. Ver: T. C. Call (2000). Op. cit. p.41.



temente apoyada por la comunidad internacional de donantes. Con todo, carece de eficacia cuando no estáacompañado de reformas paralelas en el sistema penitenciario – a menudo un “huérfano de la ayuda” – comose observa en Haití, por ejemplo.39

En términos generales, la Policía Nacional tiene un grave problema de corrupción, está infiltrada por el crimenorganizado, y es responsable de serios abusos y violaciones de los derechos humanos, incluyendo asesinatosextrajudiciales, torturas, arrestos arbitrarios y registros ilegales. Las últimas aumentaron tras el golpe de Es-tado.40 En años recientes, la juventud hondureña en particular se ha convertido en víctima de estrictas campa-ñas anti-pandillas, reminiscencias de las violentas redadas callejeras de reclutamiento perpetradas por elejército en los años 80.41 La debilidad institucional del Estado implica una falta de control y de frenos en la ca-dena de mandos. Además, las fuerzas policiales no tienen capacidad para llevar a cabo investigaciones crimi-nales eficaces. En 1998 la Dirección de Investigación Criminal fue transferida del Ministerio Público a la policíay de este modo a la Secretaría de Seguridad.42 Esto debilitó la capacidad del Ministerio Público para la investi-gación criminal e incrementó los niveles de impunidad. Más aún, la policía carece de recursos (humanos, ma-teriales y financieros). Actualmente, el 90 por ciento de su presupuesto se utiliza para pagar salarios.43

El Sistema de Justicia: Politización y Falta de IndependenciaUn sistema judicial eficaz requiere recursos adecuados, personal elegido en base al mérito, estructuras y pro-cedimientos acordes para brindar servicios, coordinación intra-institucional y una interferencia política mínima.44

El sistema judicial de Honduras no cumple con estos criterios.

El sistema judicial hondureño está extremadamente politizado y no es transparente. Su independencia se veseveramente socavada por la presión del poder ejecutivo y los dos principales partidos políticos. La rama legis-lativa está generalmente sujeta a un control significativo por parte del presidente del Congreso. Las más altasinstancias judiciales se alinean entre los partidos. Existe una fuerte interferencia política en la elección de jue-ces de la Corte Suprema de Justicia (y otros jueces), y cada administración cambia un número importante de jue-ces de acuerdo con las preferencias políticas y se negocian las posiciones judiciales como ‘compensaciones’ porfavores electorales.45 El sistema judicial también adolece de una corrupción extendida y los procesos judicialesse demoran con frecuencia, ocasionando largas prisiones preventivas. Más del 70 por ciento de los internos delas prisiones nunca vieron un juez.46 Los jueces no tienen capacidad ni integridad moral, ni formación profesio-nal en procesamientos. Además, no está asegurada la protección eficaz de testigos.

Los jueces de la Suprema Corte pueden ser removidos en cualquier momento por parte del presidente de laCorte Suprema, quien a menudo actúa según motivaciones políticas.47 En junio de 2010, por ejemplo, la CorteSuprema hondureña confirmó el despido de tres jueces y un magistrado. Según Amnistía Internacional, éstosfueron removidos tras la realización de procedimientos disciplinarios ilegales aplicados en su contra debido asus posturas críticas respecto del golpe de Estado.48 De hecho, la Corte Suprema había apoyado el derroca-miento de Zelaya.

39 J. Schünemann (2009). What role for the EU? Finding a niche in the Haitian peacebuilding process. Initiative for Peacebuilding (IfP): Security Cluster. pp.14-15.40 Amnesty International (2010). Op. cit.41 M. Orozco y R. Rouse (2009) Op. cit. p.3.42 Caballero Mendaña, S. (2007) Asistencia técnica a la Secretaría de Seguridad, a la Corte Suprema y al Ministerio Público para sentar las bases para el diseñode una política nacional de seguridad ciudadana. Proyecto Reforma y Modernización de la Administración Pública de Honduras HNO/B7– 310/98/0239 de laUnión Europea. p.43; L. Hammergren (2008). La Justicia y la Seguridad Ciudadana en Honduras. Documento no publicado, elaborado como una consultoríapara el Banco Mundial; Fundación para el Debido Proceso Legal (DPLF)/World Bank (2008). Las Reformas a la Administración de Justicia en Honduras y Boli-via. Washington DC. p.10. Disponible en http://www.dplf.org/uploads/1227112057.pdf

43 Entrevista, representante del PNUD, Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2010.44 Según L. Hammergren (2008). Op. cit.45 Ibíd. p.8.46 Según una ficha del programa del PASS.47 Comisión Internacional de Juristas (2005). Attacks on Justice – Honduras. Geneva.48 Amnesty International (2010).‘Independence of the judicial system is seriously undermined as dismissal of judges is confirmed’, Public Statement, 2 de junio.AI Index: AMR 37/010/2010. Disponible en http://www.amnesty.org/en/library/asset/AMR37/010/2010/en/239278fd-5ce0-473a-8190-dca89f2f19a6/amr370102010en.html



Los fiscales están a menudo sujetos a fuertes presiones políticas.49 En 2004, 200 fiscales se declararon en huelgadespués de que diez de sus colegas fueran removidos de sus cargos y siete hubieran sido transferidos debido asus críticas respecto de la decisión del fiscal general de bloquear 90 casos de corrupción.50 En abril de 2008 laAsociación de Fiscales Públicos organizó una huelga de hambre que duró 38 días. Las protestas estuvieron di-rigidas contra la interferencia del Procurador General Rosa en sus actividades profesionales, alegando que altosfuncionarios del Ministerio Público presionaban, amenazaban y transferían arbitrariamente a varios fiscales, ydespedían a aquellos que tenían conocimiento de casos de corrupción de alto nivel.51

La Judicatura tiene muy bajos niveles de credibilidad y legitimidad en la sociedad hondureña. La mayoría de lapoblación considera al sistema judicial complicado, ineficiente y lento, desleal y sujeto a presiones políticas y eco-nómicas.52 Asimismo, más del 80 por ciento cree que el soborno es una condición necesaria para obtener pro-cedimientos a tiempo.53

Existe una falta de articulación entre la Oficina del Fiscal General, la Secretaría de Seguridad y la Corte Su-prema; prevalece la desconfianza, la rivalidad sobre las competencias y el conflicto inter-institucional. El nively la calidad de la cooperación entre las diferentes instituciones del sector de la seguridad y la justicia en Hon-duras es muy pobre.54

Según T. C. Call, ‘en general, las reformas apoyadas internacionalmente han demostrado ser mejores cuandopueden deshacerse de viejos rasgos “malos”, tales como la militarización y politización abiertas que cuando in-troducen “buenas” nuevas prácticas policiales y judiciales más eficaces, responsables y públicamente acepta-das y apoyadas.’55 Además, los enfoques demasiado técnicos y centrados en equipamiento56 han fallado en notener en cuenta la naturaleza política de la reforma del sector de la seguridad y la justicia (RSS), por no men-cionar el problema de las agendas en competición de los donantes y la falta de coordinación.57 Los donantes in-ternacionales – así como los actores nacionales– han fallado al no integrar un concepto de prevención de laviolencia en sus programas y proyectos, perdiendo así la oportunidad de contribuir a soluciones de largo plazoen un complejo ambiente de creciente violencia, crimen y exclusión.58 Es importante formular ‘estrategias de pre-vención del crimen basadas en la investigación intersectorial a nivel nacional y regional.59 La prevención del de-lito debería ser parte de todas las intervenciones de desarrollo en Honduras (y en América Central), tanto si esiniciada por actores internacionales gobiernos locales.60

49 Instituto Estudios Comparados Ciencias Penales (INECIP) (2002) Informe sobre Monitoreo a la Afectación de la Independencia Judicial en la República de Hon-duras. Buenos Aires.

50 Comisión Internacional de Juristas (2005). Op. cit.51 R. Osorio. ‘Honduras: Fiscales en Demanda de Justicia’. Radio Nederland Wereldomroep (RNW), 15 de mayo de 2008; M. Orozco y R. Rouse (2009). Op. cit.p.15.

52 DPLF/World Bank (2008). Op. cit. p.47. 53 Ibíd.54 Ver la sección más abajo titulada ‘Apropiación: ¿un sueño inalcanzable de los donantes?55 T. C. Call (2000). Op. cit. p.17.56 L. Rakner, A. Rocha Menocal y V. Fritz (2007). Democratisation’s third wave and the challenge of democratic deepening: Assessing international democracy as-sistance and lessons learned. Working Paper 1. Research Project of the Advisory Board for Irish Aid. London: Overseas Development Institute. Disponible en athttp://www.odi.org.uk/resources/download/201.pdf

57 T. C. Call (2000). Op. cit. p.21.58 Ibíd. p.69.59 UNODC (2007). Op. cit. p.24.60 Ibíd.



EL COMPROMISO DE LA UE PARA APOYAR LA REFORMA DEL SECTOR DE LA SEGURIDAD Y JUSTICIA EN HONDURAS

Apoyar el sector de seguridad y justicia es una de las prioridades de la UE en Honduras. Este capítulo describeel Programa de Apoyo al Sector de Seguridad (PASS).61 Subraya la necesidad crucial de fomentar la apropiaciónlocal como una condición sine qua non si estas iniciativas pretenden contribuir a un cambio institucional soste-nible y, por consiguiente, mayor seguridad humana en Honduras. A través de la investigación, la falta de capa-cidad y apropiación nacional han sido identificadas como los principales dilemas para la UE en sus esfuerzospara ayudar a fortalecer el Estado de derecho en el país centroamericano.

El golpe de Estado y sus repercusiones también alentaron el compromiso europeo para avanzar la reconcilia-ción política en Honduras.62 El proyecto tiene un presupuesto de 1,15 millones de euros y está implementado porel Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (PNUD). Su objetivo es apoyar al gobierno hondureño, al Con-greso y a la sociedad civil para alcanzar un consenso en una serie de reformas en diferentes áreas, que permi-tirían la reconstrucción de un “pacto civil” y así fortalecer la legitimidad de las instituciones, la protección ypromoción de los derechos humanos, y la gobernanza democrática en general.

EL PROYECTO PASS DE LA UE

El proyecto PASS en Honduras se encuentra entre los más completos proyectos de RSS que la UE tiene en elmundo. Con un presupuesto total de 44 millones de euros es también uno de los mejor dotados en términos de re-cursos financieros. El objetivo global del programa es ‘contribuir al desarrollo de Honduras a través de la protec-ción de la sociedad hondureña del crimen y la delincuencia.63 Específicamente, el programa pretende promover laRSS mediante el apoyo a una política nacional de seguridad y el fortalecimiento de las instituciones relevantes.

El programa tiene un enfoque integral, dirigido a todas las instituciones relevantes y contrapartes nacionales enel sector de seguridad y justicia, así como también a los actores no estatales. Estos incluyen el Ministerio de Se-guridad, la Oficina del Fiscal General y la Corte Suprema (ver la sección sobre los principales desafíos en elsector de la seguridad y la justicia). El PASS fue diseñado en base al marco de políticas y los lineamientos de laUE y la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) para la RSS.64

El programa toma explícitamente al contexto local, esto es la situación del sector de seguridad y justicia enHonduras, como su punto de partida y en este sentido está hecho a medida de las necesidades locales y no esun “plan” impuesto. Permite además la participación de actores no estatales. Asimismo, los principales acto-res de la sociedad civil estuvieron involucrados en el diseño del proyecto a través de consultas, un componente

61 Financiado a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED).62 Financiado a través del componente de corto plazo o respuesta a crisis del Instrumento de Estabilidad (IfS), una herramienta rápida y flexible a disposición dela Unión Europea para intervenir en los ámbitos de prevención de conflicto, estabilización post-conflicto y recuperación temprana tras un desastre natural.

63 Según una ficha del programa.64 Consejo de la Unión Europea (2007). EU Code of Conduct on Complementarity and Division of Labour in Development Policy – Conclusions of the Council andof the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council. Bruselas. 9558/07. Disponible en http://www.dev-practitio-ners.eu/fileadmin/Redaktion/Documents/Reference_Documents/EU_Code_of_Conduct.pdf; OECD (2007). OECD DAC handbook on security system reform:Supporting security and justice. París. Disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/43/25/38406485.pdf; Comisión de las Comunidades Europeas (2006).Communication from the Commission to the Council and the European Parliament – A Concept for European Community Support for Security Sector Reform.Bruselas. COM(2006) 253 Final. Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2006/com2006_0253en01.pdf; Commisióon de las Comu-nidades Europeas (2007). Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee andthe Committee of the Regions – Towards an EU response to situations of fragility: Engaging in difficult environments for sustainable development, stability andpeace. COM(2007) 643 Final. Brussels. Disponible en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0643:FIN:EN:PDF; Consejo de la UniónEuropea (2007). Council Conclusions on Security and Development – 2831st External Relations Council meeting Brussels, 19-20 November 2007. Bruselas.Disponible en http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/gena/97157.pdf; Consejo Europeo (2001). Programme of the EU for theprevention of violent conflicts. Bruselas. Disponible en http://www.eplo.org/documents/EUprogrammePreventionViolentConflicts2001.pdf; Consejo de la UniónEuropea (2003). A secure Europe in a better world: European Security Strategy. Bruselas. Disponible en http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsU-pload/78367.pdf



central para asegurar la ‘apropiación nacional’.65 Sin embargo, la polarización de la sociedad hondureña cons-tituye un obstáculo para el establecimiento de un diálogo entre la sociedad civil, el gobierno y las institucionesdel sector de la seguridad, y en particular la policía. Algunos actores son reticentes a comprometerse en un diá-logo con el gobierno, dado que en su opinión carece de legitimidad, y por consiguiente se rehúsan a hablar conrepresentantes del sector de la seguridad.66

Se prevé poner en práctica el programa en dos fases. La primera, dotada con un presupuesto de 9 millones deeuros, tiene como objetivo establecer las bases para una reforma completa del RSS en base a una estrategiapública nacional de seguridad y marco viable para la RSS, se implementará la segunda fase, con un presupuestode 35 millones de euros. La Comisión estableció una serie de indicadores específicos, que deben ser alcanza-dos antes de que el programa inicie su segunda fase. Estos incluyen la formulación de una política de seguri-dad nacional adoptada por las instituciones relevantes del sector de la seguridad y la justicia respaldada por losprincipales actores de la sociedad civil, así como la demanda de que estas instituciones de seguridad imple-menten una selección adecuada y transparente, y formación y procedimientos de promoción para los funciona-rios públicos. También estipulan la aprobación de la Ley para la Comisión Inter-institucional sobre el Sistemade Justicia Penal, la Ley Orgánica de la Policía Nacional; la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley de la CarreraJudicial, la Ley del Sistema Penitenciario Nacional y sus respectivas regulaciones, así como el Reglamento dela Ley de Asistencia de testigos, peritos y demás intervinientes en el proceso. Un requerimiento adicional es elestablecimiento de un marco presupuestario de medio plazo para el sector, que se articule con la política de se-guridad nacional. Las leyes antes mencionadas ya han sido presentadas al Congreso, pero su aprobación toda-vía está pendiente.

El PASS ha creado un comité directivo para la supervisión y validación de la dirección y las políticas generalesdel programa, que se reunirá tres veces al año y tomará sus decisiones por unanimidad. El comité está com-puesto por un representante del Ministerio de Seguridad, supervisores de la Oficina del Fiscal General y la CorteSuprema, y un observador de la Dirección de la Delegación de la UE.

El programa fue diseñado en 2007/2008 durante la administración de Zelaya, pero quedó en espera debido algolpe de 2009. Con la reanudación de la cooperación de la UE con Honduras en 2010, el programa tuvo que serrenegociado con las nuevas autoridades tras los comicios de noviembre de 2009. Esto significará una demorade al menos dos años, si no más. A noviembre de 2010, el programa está todavía en sus proveer asistencia téc-nica y material prioritaria. Una vez que se alcancen las condiciones necesarias en términos políticos, legales ysectoriales para asegurar un primeras etapas y las condiciones en el terreno no han permitido la implementa-ción de su primera fase. Hasta ahora, el requerimiento más fundamental – la formulación de una estrategia na-cional de seguridad pública – no ha sido alcanzado por parte del gobierno de Honduras.

APROPIACIÓN: ¿UN SUEÑO INALCANZABLE DE LOS DONANTES?

Existe abundante evidencia de que tanto la apropiación local como el compromiso son vitales para que los pro-cesos de reforma sean exitosos.67 Las reformas en el sector de seguridad y la justicia que no estén diseña-das y conducidas por actores locales muy difícilmente puedan ser implementadas de forma adecuada ysostenida.68 L. Nathan enfatiza que el principio de apropiación local no significa altos niveles de apoyo locala las actividades de los donantes, sino el apoyo de los donantes a los programas y proyectos iniciados por losactores locales.69

65 L. Rakner et al (2007). Op. cit.; OECD (2010). Op. cit. p.170.66 Entrevistas, Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2010.67 OECD (2005). Security System Reform and Governance. DAC Guidelines and Reference Series. Paris. pp.11-14; L. Nathan (2007). Local ownership of securitysector reform: a guide for donors. p.3. Disponible en http://www.crisisstates.com/download/others/SSRReformNathan2007.pdf

68 L. Nathan (2007). Op. cit. p.7.69 Ibíd. p.9.



En el caso de Honduras, los actores locales ni siquiera apoyan las actividades de los donantes– una forma di-luida de la apropiación– ni tampoco proponen estrategias, programas o proyectos a los cuales podría alinearsela comunidad de donantes.70 Hasta noviembre de 2010, el gobierno hondureño no había elaborado una estrate-gia de seguridad ni ningún plan específico para la reforma institucional en el sector de la seguridad y la justi-cia.71 En tanto que varios donantes, en particular la UE, el PNUD y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),están dispuestos a apoyar la reforma en este sector, el gobierno y las élites estatales en sus respectivas insti-tuciones en Honduras no muestran la voluntad política necesaria ni el liderazgo ni la capacidad.

El gobierno de Honduras no tiene una estrategia de seguridad. Consecuentemente, no existe una política co-herente, multi-sectorial de prevención de la violencia. En general, el mantenimiento del orden público es con-siderado más importante que la prevención y la rehabilitación, tanto por parte del gobierno como de la población.Falta capacidad y voluntad política. Varios de los entrevistados destacaron la reticencia general de los políticosa elaborar estrategias concretas y políticas sectoriales, ya que esto reduciría el poder y el margen para adop-tar medidas discrecionales.72 Además, la ausencia de claridad reduce las posibilidades de pedir rendición decuentas a los políticos. Las prácticas habituales de clientelismo y la alta rotación de los “funcionarios públicos”refuerzan la falta de continuidad respecto de la elaboración e implementación de estrategias y políticas.

Con respecto a la participación de la sociedad civil en la elaboración de estrategias y políticas en el sector de laseguridad, la transición del régimen militar a la democracia durante los años 80 dio origen a la creación del Con-sejo Nacional de Seguridad Interior (CONASIN), un organismo para asegurar la supervisión civil del sector deseguridad. El CONASIN está integrada por miembros del sistema judicial, representantes del sector empresa-rial y grupos de la sociedad civil, y el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH). En años re-cientes las funciones del CONASIN se han visto cercenadas fuertemente, convirtiéndose en un órgano“ornamental”, y en última instancia, reduciendo la supervisión y participación civil. El Comisionado Nacionalpara los Derechos Humanos Ramón Custodio criticó severamente esta situación y pidió el refortalecimiento yla reactivación del CONASIN.73

En 2007 el gobierno hondureño intentó elaborar una estrategia de seguridad comprehensiva, pero debido algolpe en 2009 y los acontecimientos políticos desde entonces, este documento ya no es considerado relevante.Sin embargo, actualmente el PNUD está tratando de asistir el gobierno de Honduras en la elaboración de unaestrategia de seguridad y está también apoyando a otras instituciones hondureñas para establecer un inventa-rio de las necesidades materiales en el sector de la seguridad y la justicia.

La naturaleza y ámbito de aplicación del PASS requiere de un firme compromiso político y de liderazgo por partedel gobierno de Honduras. A la luz de la inexistencia de una estrategia o política de seguridad nacional, el pro-grama no puede estar alineado con nada. Además, los intensos esfuerzos para la coordinación inter-institucio-nal liderados por el Ministerio de Seguridad, responsable de su implementación, son imperativos. Sin embargo,hay una lucha de poder entre la presidencia y la Corte Suprema apoyada por el Fiscal General. Mientras que elMinisterio de Seguridad muestra un relativamente alto grado de compromiso con el PASS, el apoyo de parte dela Corte Suprema y la Oficina del Fiscal es claramente insuficiente.

Este es sólo otro ejemplo de cómo el ambiente político puede impactar en el sector de la seguridad y la justi-cia, y las dificultades que puede causar a los actores externos que pretenden fortalecer el Estado de derechoen un país dado.74 Las perspectivas para una apropiación nacional son, efectivamente, escasas, lo cual reducede forma significativa la posibilidad de una implementación exitosa del PASS, por no mencionar la sostenibili-dad de las reformas apoyadas.

70 Entrevistas con donantes, representantes de la sociedad civil y funcionarios del gobierno, Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2010. 71 Entrevistas con varios interlocutores, Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2010.72 Entrevistas, Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2010.73 ‘Custodio aboga porque se fortalezca al CONASIN’, hondudiario.com, 4 de noviembre de 2010. Disponible en http://www.hondudiario.com/l/content/custo-dio-aboga-porque-se-fortalezca-al-conasin

74 Sobre este problema ver también L. Rakner (2007) Op.cit.



¿UNA COMISIÓN INTERNACIONAL CONTRA LA IMPUNIDAD PARA HONDURAS?

En septiembre de 2010 el presidente Lobo declaró que el gobierno de Honduras estuvo considerando solicitarla asistencia de la ONU para luchar contra la impunidad en el país.75 Hizo referencias explícitas a la CICIG de lavecina Guatemala.76 La iniciativa surgió en conversaciones mantenidas entre los presidentes Álvaro Colom deGuatemala, Mauricio Funes de El Salvador y Porfirio Lobo de Honduras en el marco de la reunión del Sistemade la Integración Centroamericana (SICA).

La CICIG está basada en un acuerdo entre el Estado de Guatemala y el Secretario General de la ONU del año2006. Su mandato es el de apoyar, fortalecer y asistir a las instituciones guatemaltecas en la identificación, in-vestigación, procesamiento y, en última instancia, desmantelamiento de los aparatos de seguridad ilegales y lasorganizaciones clandestinas de seguridad.77 Su mandato original fue por dos años, extendido en septiembre de2009 por dos más. La CICIG no está investida con facultades procesales independientes y sólo puede participaren los procesos como acusación particular. Un mandato tal no tiene precedentes entre los esfuerzos interna-cionales de la ONU u otras organizaciones para fortalecer el Estado de derecho en un país dado. Es el primermecanismo internacional de justicia penal no orientado hacia la condena de serias violaciones de los derechoshumanos, sino a desmantelar el crimen organizado y su infiltración en las instituciones estatales.78

Según algunos interlocutores,79 la iniciativa de Lobo puede ser interpretada como parte de los esfuerzos gu-bernamentales para normalizar las relaciones con la comunidad internacional y ser readmitido como miembrode la Organización de Estados Americanos (OEA). En todo caso, todavía está por verse de qué naturaleza con-creta sería una comisión tal. Hasta el momento, el debate sobre la creación de una comisión internacional paraluchar contra la impunidad en Honduras es incipiente y sólo está empezando a permear en el sector público yla sociedad civil organizada, particularmente en los activistas de derechos humanos. Éstos últimos están ge-neralmente a favor del establecimiento de una comisión de ese estilo y la estiman como una herramienta ne-cesaria para luchar contra la impunidad y la infiltración de las instituciones estatales por parte de las estructurascriminales.80 Sin embargo, no tienen una agenda articulada ni recomendaciones concretas para su mandato, yen consecuencia no abogan frente al gobierno por su implementación.

Al mismo tiempo, es de esperar una fuerte resistencia por parte de diferentes actores respecto de una comi-sión similar a la CICIG, en particular de parte de la élite conservadora del sector privado y las élites estatalesque representan el sector de la seguridad y la justicia.81 El ambiente político de polarización actual en Hondu-ras no facilita la difícil tarea de forjar el consenso necesario en toda la sociedad. En Guatemala, la creación yestablecimiento de la CICIG es el resultado de un largo y complejo proceso de negociación entre actores inter-nos (locales) y externos (internacionales).82

75 ‘Comisión de la ONU llegará a Honduras’, El Heraldo, 10 de septiembre de 2010. Disponible en http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/arti-cle/2009/04/23/AR2009042304220.html

76 Para más información sobre la CIGIC, ver: http://www.cicig.org/77 UN and State of Guatemala (2006). Agreement between the United Nations and the State of Guatemala on the establishment of an International Commissionagainst Impunity in Guatemala (CICIG) Art. 1.

78 Sobre la CICIG, ver también J. Schünemann (2010). Op. cit.79 Entrevistas, Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2010.80 Entrevistas con representantes de la sociedad civil activos en el campo de los derechos humanos, Tegucigalpa, Honduras, octubre de 2010. Ver también‘CPTRT: Oponerse a Comisión Internacional Contra Impunidad es ignorar fracaso de fuerzas de seguridad y del sistema jurídico’, declaración realizada por unaorganización defensora de los derechos humanos, 21 de septiembre de 2010. Disponible en http://resistenciahonduras.net/index.php?option=com_con-tent&view=article&id=1161:cptrt-oponerse-a-comision-internacional-contra-impunidad-es-ignorar-fracaso-de-fuerzas-de-seguridad-y-del-sistema-juridico-&catid=95:resistencia&Itemid=334

81 Ver, por ejemplo, ‘Honduras: Inadvertidos pasos que apuntan el camino hacia tutelaje internacional’, Proceso Digital, 12 de septiembre de 2010. Disponible enhttp://www.proceso.hn/2010/09/12/Reportajes/Honduras.A.Inadvertidos/28005.html

82 J. Schünemann (2010) Op. cit.



Una de las características más destacadas de la CICIG es que se trata de un organismo explícitamente diseñadopara el contexto guatemalteco y no un “plan” extrapolado.83 La comisión está arraigada en la sociedad civil gua-temalteca, esto es en las organizaciones de derechos humanos, motivo por el cual está investida con un gradoimportante de apropiación doméstica y legitimidad –las condiciones centrales que determinan el éxito de la re-forma en el sector de la seguridad y la justicia, dado que la falta de apropiación local necesariamente lleva a re-sultados disfuncionales.84 Estas condiciones no existen, al menos todavía, en Honduras.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

A pesar de una serie de reformas, las instituciones hondureñas en el sector de seguridad y justicia son ineficien-tes y adolecen de una extendida corrupción y creciente infiltración por parte del crimen organizado, relacionadoparticularmente con el tráfico de drogas. El sistema judicial carece de independencia y es sistemáticamente su-jeto de intereses políticos y económicos. En el contexto del crimen y la violencia generalizada, la población hon-dureña se encuentra en gran medida desprotegida.

El programa PASS de la UE responde a las necesidades locales, cuenta con un enfoque integral y tiene comoobjetivo a las instituciones relevantes. Además, está respaldado con los recursos financieros necesarios paratener impacto. No obstante, las perspectivas para una implementación exitosa del programa se ven seriamentecomprometidas debido al clima de polarización política, la debilidad del gobierno nacional – que además carecede legitimidad – y la desconfianza interinstitucional en el país.

Hasta noviembre de 2010 el gobierno no ha sido capaz de elaborar una estrategia nacional de seguridad públicaque sea adoptada por las instituciones relevantes del sector de la seguridad y la justicia y respaldada por los prin-cipales actores de la sociedad civil. Además, continúa pendiente la aprobación de una serie de leyes, entre ellasaquella crucial sobre la comisión inter-institucional sobre justicia penal. Por lo tanto está claro que falta unmarco político sólido, legal y presupuestario para la reforma. Claramente la condición de apropiación aún no estácumplida – es decir, los programas y proyectos que son iniciados por los actores locales y apoyados por los do-nantes. Incluso se carece de la forma “diluida” de apropiación, esto es, altos niveles de apoyo interno a las ac-tividades de los donantes internacionales. La apropiación local es una de las condiciones centrales quedeterminan el éxito en la reforma del sector de la seguridad y la justicia. Carecer de ella inevitablemente con-duce a resultados disfuncionales.

La división del PASS en dos fases y hacer del éxito de la implementación de la primera una condición para ini-ciar la segunda es un procedimiento necesario. La UE debe monitorear muy de cerca los indicadores estable-cidos para el cumplimiento de las condiciones y aplicar una fuerte condicionalidad antes de desembolsar fondospara la segunda fase. Dados los altos niveles de corrupción, la falta de capacidad y transparencia, el PASS enprincipio debería ser excluido del apoyo presupuestario directo.

Se considera pertinente la propuesta de crear una comisión internacional contra la impunidad en Honduras. Sinembargo, una comisión tal debería ser adaptada enteramente a las especificidades del contexto político y de se-guridad hondureño. La CICIG puede servir de modelo, pero no debe ser “copiada”. Hasta ahora, las condicionesde apropiación y legitimidad potencial no han sido alcanzadas en Honduras.

83 L. Rakner et al (2007) Op. cit.84 L. Nathan (2007) Op. cit. p.8.



RECOMENDACIONES

Al Gobierno y al Estado de Honduras

• Elaborar una estrategia de seguridad pública nacional y asegurar así un marco sólido para la reforma del sec-tor de seguridad y justicia.

• Integrar la lógica de la prevención de la violencia y el crimen en las estrategias, programas y proyectos.

• Aprobar leyes pendientes y regulaciones relacionadas con el sector de la justicia y la seguridad.

• Aumentar la calidad de la coordinación inter-institucional en el sector de la seguridad y la justicia, en parti-cular entre la Policía Nacional y la Oficina del Fiscal General.

• Elaborar un marco presupuestario de medio plazo para el sector de justicia y seguridad en articulación con laestrategia pública nacional de seguridad y políticas acordadas.

• Disminuir las tensiones y construir confianza entre el Ministerio de Seguridad la Corte Suprema y la Oficinadel Fiscal General.

• Aumentar el compromiso de diálogo con los gobiernos de Guatemala y El Salvador, así como con la ONU y lacomunidad de donantes, con respecto a la creación de una comisión internacional contra la impunidad enHonduras.

• Comprometer en un diálogo nacional a los actores, incluyendo los no estatales, en la creación de dicha comisión.

Para la UE (y la Comunidad Ampliada de Donantes)

• Cooperar y presionar sobre el gobierno de Honduras para que diseñe una política nacional de seguridad.

• Monitorear de cerca el cumplimiento de los indicadores necesarios para la implementación de la fase dos delPASS.

• Aplicar la condicionalidad antes de desembolsar los fondos destinados a la fase dos del PASS.

• En principio, excluir el PASS del apoyo presupuestario directo salvo que el gobierno alcance las condicionesde capacidad y transparencia.

• Aprobar leyes pendientes y regulaciones relacionadas con el sector de la justicia y la seguridad.

• Aumentar la calidad de la coordinación inter-institucional en el sector de la seguridad y la justicia, en parti-cular entre la Policía Nacional y la Oficina del Fiscal General.

• Elaborar un marco presupuestario de medio plazo para el sector de justicia y seguridad en articulación con laestrategia pública nacional de seguridad y políticas acordadas.

• Disminuir las tensiones y construir confianza entre el Ministerio de Seguridad la Corte Suprema y la Oficinadel Fiscal General.

• Aumentar el compromiso de diálogo con los gobiernos de Guatemala y El Salvador, así como con la ONU y lacomunidad de donantes, con respecto a la creación de una comisión internacional contra la impunidad enHonduras.

• Comprometer en un diálogo nacional a los actores, incluyendo los no estatales, en la creación de dicha comisión.



Para la UE (y la Comunidad Ampliada de Donantes)

• Cooperar y presionar sobre el gobierno de Honduras para que diseñe una política nacional de seguridad.

• Monitorear de cerca el cumplimiento de los indicadores necesarios para la implementación de la fase dos delPASS.

• Aplicar la condicionalidad antes de desembolsar los fondos destinados a la fase dos del PASS.

• En principio, excluir el PASS del apoyo presupuestario directo salvo que el gobierno alcance las condicionesde capacidad y transparencia.

• Asegurar que la presión por los desembolsos provenientes de la sede no entorpezca los principios rectores ylos proceso de decisión basados en el contexto local y la evidencia.

• Integrar la lógica de la prevención de la violencia y el crimen en las estrategias, programas y proyectos.

• Sostener e intensificar los esfuerzos de coordinación de donantes existentes, especialmente entre la UE, el BIDy el PNUD, con vistas a evitar la duplicidad de actividades.

• Utilizar el peso conjunto de los donantes activos en el sector de la seguridad y la justicia para asegurar quelas condiciones políticas, legales y presupuestarias básicas sean alcanzadas para garantizar perspectivas ra-zonables para su implementación satisfactoria y sostenible.

• Continuar explorando con el gobierno, los actores no estatales, así como en la comunidad donante, la posibi-lidad de crear una comisión internacional contra la impunidad en Honduras, teniendo a la CICIG como un mo-delo válido pero no como un plan a imitar.

• Extraer lecciones aprendidas sobre por qué fracasó la alerta temprana en propiciar una acción preventiva rá-pida durante el período previo al golpe de Estado de junio de 2009.85



85 Sobre el fracaso de la alerta temprana previa al golpe en Honduras ver: L. Montanaro and J. Schünemann (2010) Walk the talk: The EU needs an effective EarlyWarning system to match its ambitions to prevent conflict and promote peace. Initiative for Peacebuilding Early Warning.

REFERENCIAS Amnistía Internacional (2010a). ‘Honduras: Recommendations to the new Honduran government following thecoup of June 2009’. AMR 37/003/2010. Disponible en http://www.amnesty.org/en/library/info/AMR37/003/2010/en

Amnistía Internacional (2010b). ‘Independence of the judicial system is seriously undermined as dismissal of jud-ges is confirmed’. AI Index: AMR 37/010/2010. Disponible en http://www.amnesty.org/en/library/asset/AMR37/010/2010/en/239278fd-5ce0-473a-8190-dca89f2f19a6/amr370102010en.html

M. Barnett and C. Zürcher (2009). ‘The peacebuilder’s contract: How external statebuilding reinforces weak sta-tehood’. In R. Paris and T. D. Sisk. The dilemmas of statebuilding: Confronting the contradictions of postwarpeace operations. London: Routledge. p.28.

S. Caballero Mendaña (2007). Asistencia técnica a la Secretaría de Seguridad, a la Corte Suprema y al MinisterioPúblico para sentar las bases para una el diseño de una política nacional de seguridad ciudadana. Proyecto Re-forma y Modernización de la Administración Pública de Honduras HNO/B7– 310/98/0239 de la Unión Europea.

C. T. Call (2000). Sustainable development in Central America: The challenges of violence, injustice and insecu-rity. CA 2020: Working Paper 8.

CIDH (2009). Honduras: Human rights and the coup d’état. OEA/Ser.L/V/II, doc. 55. Disponible en http://www.cidh.org/pdf%20files/HONDURAS2009ENG.pdf

Comisión Internacional de Juristas (2005). Attacks on justice – Honduras. Ginebra.

DPLF/World Bank (2008). Las Reformas a la Administración de Justicia en Honduras y Bolivia. Razones que hanobstaculizado su éxito y como enfrentarlas. Disponible en http://www.dplf.org/uploads/1227112057.pdf

FLACSO (2010). Estudio de opinión pública en Latinoamérica 2009–2010. Gobernabilidad y Convivencia Demo-crática en América Latina. Disponible en http://

www.flacso.org/publicaciones/flacso-ipsos-final/

P. Gavigan (2009). ‘Organized crime, illicit power structure and Guatemala’s threatened peace process’. En In-ternational Peacekeeping, Vol. 16, Issue 1. pp.62–76.

L. Hammergren (2008). La Justicia y la Seguridad Ciudadana en Honduras. Unpublished document, elaboratedas a consultancy for the World Bank.

INECIP (2002). Informe sobre Monitoreo a la Afectación de la Independencia Judicial en la República de Hon-duras. Buenos Aires.

L. Montanaro and J. Schünemann (2010). Walk the talk. The EU needs an effective Early Warning system tomatch its ambitions to prevent conflict and promote peace. IfP–Early Warning. Disponible en http://www.ifp-ew.eu/

L. Nathan (2007). Local ownership of security sector reform: A guide for donors. Disponible en http://www.cri-sisstates.com/download/others/SSRReformNathan2007.pdf

OECD (2005). Security system reform and governance. DAC Guidelines and Reference Series, Paris.

OECD (2008). Initial findings on statebuilding. Paris.

OECD (2010). Do no harm. International support for statebuilding. Conflict and Fragility Series. Paris.

Observatorio de la Violencia/UNDP (2009). Disponible en http://www.undp.un.hn/publicaciones/Observatorio_Vio-lencia/boletin_Mortalidad_nacional_2008_edi_13.pdf

M. Orozco and R. Rouse (2009). Country Report Honduras. Freedom House. Washington DC. Disponible enhttp://www.freedomhouse.org/uploads/ccr/country-7837-9.pdf

R. Osorio (2008). Honduras: Fiscales en Demanda de Justicia, Radio Nederland Wereldomroep (RNW), 15 demayo.



R. Paris and T. D. Sisk (2009). The dilemmas of statebuilding. Confronting the contradictions of postwar peaceoperations. London: Routledge.

S. C. Peacock and A. Beltran (2003). Hidden powers in post-conflict Guatemala: Illegal armed groups and the for-ces behind them. WOLA: Washington DC.

Plataforma de Derechos Humanos (2010). Comunicado de Prensa, CDM,

CIPRODEH, CODEH, COFADEH, CPTRT, FIAN sobre violaciones a los derechos humanos en Honduras desde elgolpe de Estado de junio de 2009. Disponible en http://www.cptrt.org/pdf/plataforma_comunicado.pdf

J. Schünemann (2010). “Mirando al monstruo a la cara”: La Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua-temala y el “Contrato de construcción del Estado de Derecho”. IfP: Cluster de Seguridad. Disponible en www.in-itiativeforpeacebuilding.eu

J. Schünemann (2009). Cuál es el rol de la UE? A la búsqueda de un nicho en el proceso de la paz en Haití. IfP:Cluster de Seguridad. Disponible en www.initiativeforpeacebuilding.eu

L. Rakner, A. Rocha Menocal and V. Fritz (2007). Democratisation’s third wave and the challenge of democraticdeepening: Assessing international democracy assistance and lessons learned. Working Paper 1 del proyecto deinvestigación Advisory Board for Irish Aid. London: Overseas Development Institute. Disponible en http://

www.odi.org.uk/resources/download/201.pdf

UNODC (2007). Crime and development in Central America: Caught in the crossfire. United Nations. Disponibleen http://www.unodc.org/pdf/Central%20America%20Study.pdf

WFP (2008). Alzas de Precios, Mercados e Inseguridad Alimentaria y Nutricional en Centroamérica. San Salva-dor.

