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INCORPORACIÓN DE LAS VARIABLES AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO EN LOS PLANES DE GESTIÓN

AMBIENTAL MUNICIPAL

POR Arq. DIANA E. VALENCIA LONDOÑO

Asesor JOSÉ HUMBERTO CABALLERO ACOSTA

MAESTRIA EN MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

FACULTAD DE MINAS

MEDELLÍN, Marzo de 2005

Incorporación de las variables

Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo en los Planes de Gestión Ambiental Municipal .

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A Enrique, Tobías y Sara, quienes fueron la inspiración y el apoyo para sacar adelante este sueño.



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TABLA DE CONTENIDO

Pág. INTRODUCCION 1 CAPITULO I. LA PLANIFICACION, EL RIESGO Y LA GESTION 4 AMBIENTAL, MARCO TEORICO QUE LOS DEFINE. 1.1 La gestión ambiental del riesgo y el ordenamiento territorial. 5 1.2 Elementos conceptuales necesarios para la comprensión del riesgo. 7 1.3 La gestión ambiental y su relación con las situaciones de riesgo. 14 Conclusiones 17 CAPITULO II. LA GESTIÓN DEL RIESGO Y SU RELACION 21 CON LA GESTION AMBIENTAL A TRAVES DE LA LEGISLACIÓN. 2.1 Contexto internacional que configura la mirada a cerca del riesgo. 22 2.2 Contexto legal Colombiano anterior a la ley de reforma urbana. 23 2.3 Ley 46 de 1988. 25 2.4 Decreto 919 de 1989. 25 2.5 Ley 09 de 1989. 27 2.6 Constitución política de Colombia -1991. 28 2.7 Ley 02 de 1991. 30 2.8 Ley 99 de 1993. 30 2.9 Ley general de Educación, 115 de 1994. 31 2.10 Ley 388 de 1997. 31 2.11 Decreto 93 de 1998. 34 2.12 Estructura administrativa de la nación que enmarca la 36 legislación analizada. 2.13 Ordenanzas de la asamblea que regulan el DAPARD. 38 2.13.1 Ordenanza 41 de 1995. 38 2.13.2 Decreto Numero 5329 de 1995. 39 Conclusiones. 41 CAPITULO III. LA MIRADA DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DESDE 45 LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS. 3.1 La gestión del riesgo desde las instituciones de carácter publico. 46 3.1.1 La gestión del riesgo analizada desde la perspectiva de la 46 Dirección Nacional de Prevención y Atención de desastres. 3.1.2 La gestión del riesgo desde la mirada de la Corporación 54 Autónoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA). 3.1.3 La gestión del riesgo desde la mirada de la Corporación 57 (CORNARE). 3.1.4 La gestión del riesgo desde la política desarrollada por el 61 Área Metropolitana.



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Pág. 3.1.5 La gestión del riesgo desde el departamento Administrativo 64 para la prevención y atención de desastres de la Gobernación de Antioquia. 3.1.6 La gestión del riesgo desde la intervención desarrollada por 68 los Comités locales para la prevención y atención de desastres. 3.1.7 La gestión del riesgo desde la visión del Sistema municipal 70 de prevención y Atención de desastres. 3.1.8 El DAMA y su participación en la gestión del riesgo. 74 3.2 La gestión del riesgo desde las instituciones de carácter privado. 76 Conclusiones 79

CAPITULO IV. ANÁLISIS DE ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN 81 CON POBLACIÓN ASENTADA EN ZONAS DE RIESGO. 4.1 Modelos de intervención a nivel nacional. 82 4.1.1 Caso Armero- entidad ejecutora RESURGIR. 82 4.1.2 Caso comunidad de los municipios del Cauca y 85 el Huila – Corporación Nasa Kiwe. 4.1.3 Municipios del Eje cafetero – FOREC. 90 4.2 Modelos de Intervención a nivel internacional 95 4.2.1 Modelo de gestión del riesgo BID. 95 4.2.2 Modelo de gestión del riesgo FUNDASAL – El Salvador. 96 Conclusiones 99 CAPITULO V. LA GESTIÓN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN 101 LA METRÓPOLI, CASO MEDELLÍN. 5.1 La planificación de la gestión del riesgo en el plan de 102 ordenamiento territorial. 5.2 La planificación de la gestión del riesgo en el plan de 105 desarrollo municipal. 5.3 Proyectos desarrollados en el municipio relacionados con el 108 tema. 5.3.1 La gestión del riesgo vista desde el programa Integral 108 de Mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED). 5.3.2 Criterios ambientales para la vivienda y el hábitat en el 111 Valle de Aburra. 5.3.3 Formulación del Plan Ambiental Municipal -PAM- 114

y Diseño del Modelo del Sistema de Gestión Ambiental Municipal – SIGAM Etapas 1 y 2.

5.4 Estado del Recurso Suelo en Medellín. 116 5.5 Conceptualización de la gestión del riesgo desde los Planes 118 Integrales de Mejoramiento y Manejo de Microcuencas (PIOM) Conclusiones 119



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Pág. CAPITULO VI. LA GESTIÓN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN 121 EL TERRITORIO MUNICIPAL, MUNICIPIO DE YARUMAL. 6.1 Diagnóstico ambiental del Municipio de Yarumal. 122 6.2 Diagnóstico de Amenazas. 124

6.2.1 Amenazas de origen natural en el área rural 124

6.2.2 Amenazas de origen natural en el casco urbano 129

6.3 Diagnostico de la Gestión ambiental. 133 6.4 Propuesta de estructura organizativa para la gestión 134 ambiental en el Municipio de Yarumal. CAPITULO VII. RECOMENDACIONES PARA LA CONSTRUCCION 139 DE UN MODELO DE GESTION DEL RIESGO, INCORPORADO A LOS SISTEMAS DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL (caso piloto Municipio de Yarumal – Antioquia). 7.1 Marco Normativo. 140 7.2 Marco conceptual. 141 7.3 Políticas y Estrategias. 149 7.4 Estructura Administrativa. 151 7.4.1 Nacional 151 7.4.2 Regional 152 7.4.3 Local 153 7.5 Etapas de la gestión del riesgo 156 7.5.1 Planeación. 157 7.5.2 Ejecución. 161 7.5.3 Evaluación y seguimiento. 162 7.5.4 Retroalimentación 162 7.6 Diagnostico del Riesgo. 163 7.7 Los sistemas de Información geográfica y el análisis de riesgo. 164 7.8 La sostenibilidad Ambiental y el riesgo. 167 7.9 La gestión del riesgo y la gestión ambiental. 170 CONCLUSIONES 173 Listado de tablas 175 Listado de Figuras 176 Listado de gráficos 177 Bibliografía 178



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INTRODUCCION

Las ciudades en nuestro país y en el mundo hoy, se ven aquejadas por numerosas problemáticas de orden ambiental, resultado de una inadecuada relación hombre-medio ambiente, adicionalmente han ido creciendo físicamente al ser receptoras de población proveniente en algunos casos del campo, y en otros, producto del crecimiento interno. Entre las problemáticas de orden ambiental que afectan la ciudad, se destaca, la relacionada con las zonas de riesgo, problema que por mucho tiempo no fué reconocido como un problema ambiental y por lo tanto fueron enfocadas sus soluciones desde el componente de vivienda. Hoy la misma complejidad de las ciudades, hace que cada vez más, los factores de vulnerabilidad sean variados y den cuenta de la complejidad del sistema que constituye la ciudad. Esta investigación, pretende mostrar un panorama nuevo de la gestión del riesgo, ligándola a la gestión ambiental, instancia desde la cual es posible entenderla integralmente y considerarla como un problema más, que atañe a la gestión ambiental. Se requiere incluir en esta mirada del riesgo todas las etapas del ciclo: desde la prevención hasta la ejecución, el control y el seguimiento, también debe tenerse en cuenta la gama amplia de amenazas y vulnerabilidades que pueden presentarse en un territorio, sobrepasando la idea de que las únicas amenazas a las que hay que ponerle atención son aquellas de origen natural. Aunque la ideal forma de intervención, debería estar relacionada con la construcción de un modelo de Gestión del Riesgo ligado a la gestión ambiental del territorio, el desarrollo del proyecto de investigación no pretende construir el modelo como tal, sino entregar recomendaciones que le sirvan a quien vaya a construir el modelo para hacerlo y a través de él, lograr integrar la planificación territorial con la planificación ambiental. Se requiere un modelo que incorpore la visión de la comunidad, con la mirada técnica para lograr así un diagnóstico integral del lugar, que permita a través de un sistema de indicadores incorporar los resultados del análisis, en los procesos de planificación.



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Formulación del problema. El desarrollo de este proyecto de investigación, tiene como fin, entender como ha sido la gestión ante situaciones de riesgo en nuestro país, durante la aplicación de las distintas normativas relacionadas con el tema de atención y prevención de desastres; esto con el propósito de realizar una propuesta de recomendaciones para la construcción de un modelo de gestión del riesgo, que involucre todos los actores en la solución de la problemática relacionada con los asentamientos humanos y considere el riesgo como una problemática ambiental que debe articularse con los sistemas de gestión ambiental municipal. Por mucho tiempo el tema de la atención y prevención de desastres se ha relegado solamente a actuaciones posdesastre, poco se ha hecho en el campo de lo preventivo o de la mitigación. Aunque son muchos los actores de orden público y privado que pueden participar, en los diferentes momentos relacionados con la gestión del riesgo, esto se le asigna como función al CLOPAD en el orden municipal; entidad que poco aglutina a los demás actores y donde la continuidad en las políticas; programas y acciones es mínima, pues está al vaivén de los cambios políticos. Es pues necesario indagar sobre como llevar a cabo una gestión integral del riesgo, que involucre acciones de orden ambiental, de tal manera que se realicen de forma continua acciones preventivas, correctivas o de mitigación, con lo cual se trascienda hacia una visión integral de la problemática, concebida esta como de carácter ambiental.

Hipótesis.

Las hipótesis en el desarrollo de la investigación han ido cambiando o podría decirse reconstruyéndose a partir de la información analizada. Las primeras hipótesis de las cuales se partió en la formulación del proyecto de investigación fueron las siguientes: • Hasta antes de 1992, la mirada sobre el tema de atención y prevención de

desastres no se puede catalogar como enfocada a la gestión del riesgo; pues no plantea un abordaje integral de la temática, se enfoca únicamente a la atención inmediatista o posdesastre.

• Por mucho tiempo las acciones relacionadas con el tema de atención y

prevención de desastres, han estado asociadas a las políticas de vivienda; por lo cual las alternativas de solución se han orientado hacia la reubicación o la construcción de obras de ingeniería, o para la construcción de obras de mitigación del riesgo más que para ser acciones preventivas.

• No existe claridad sobre el concepto de amenaza, solo se aplica a

amenazas de origen natural asociadas con deslizamientos, inundaciones, movimientos sísmicos, pero existen otra serie de amenazas para la población, no contempladas en la mirada tradicional de este concepto.



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• Una acción encaminada a mitigar, prevenir y corregir esta problemática, en el panorama municipal, implica una intervención de múltiples actores que en conjunción permitan contrarrestar este problema; por tal razón se plantea como lugar para su discusión los sistemas de gestión ambiental, entendiendo este como la instancia de coordinación de distintos actores públicos o privados y mirando dicha temática como de interés ambiental.

• No existe coordinación entre las políticas nacionales, departamentales y

locales, en lo que respecta a las orientaciones del comité local para la prevención y atención de desastres y dicho comité no opera permanentemente, solo bajo condiciones coyunturales.

• En el sistema Nacional de prevención y atención de desastres, no existe

claridad en cuanto al tema de autoridad, de igual manera las funciones no están bien delimitadas, el decreto que lo reglamenta debe ser repensado.

• Hace falta una estructura organizativa que articule de manera clara y

coordinada a las distintas entidades y funcionarios con responsabilidades dentro del CLOPAD.

Como lo decía anteriormente, las hipótesis han evolucionado hacia los tópicos que a continuación se presentan, mostrando una mirada más amplia de lo que implica analizar la gestión del riesgo. • Para articular el tema de la atención y prevención de desastres con los

procesos de planificación urbana, se requiere en primera instancia sobrepasar la mirada sectorial y reconocer que para garantizar un conocimiento de las condiciones reales de un territorio, debe partirse de una mirada multidimensional que de cuenta de todos los factores que en él se involucran. No basta solo involucrar en los procesos de planificación a los actores o instituciones públicas y privadas, además es necesario definir sus responsabilidades y funciones, en las diferentes fases relacionadas con la gestión del riesgo, como son: prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre. Debe tenerse en cuenta que según la ley 46 de 1988, los organismos de planeación del orden territorial, deben incluir las orientaciones y directrices señaladas en el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres en sus planes de desarrollo.

• Los procesos de intervención frente a situaciones de riesgo, nunca han

partido del reconocimiento de la problemática como de carácter ambiental y dentro de las nuevas estructuras administrativas del estado relacionadas con el componente medio ambiental, no se ha incorporado la temática como una mas de sus responsabilidades. Existe una dificultad frente a la forma como se definen cada uno de los factores que participan en las situaciones de riesgo y esto se debe a ser mirados como términos técnicos, asociados a un sector particular de la ingeniería, perro no entendidos en la complejidad que debería configurar su definición conceptual.



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CAPITULO I

LA PLANIFICACION, EL RIESGO Y LA GESTION AMBIENTAL, MARCO TEORICO QUE LOS DEFINE.



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Un factor fundamental en la comprensión de lo que ha sido la gestión del riesgo en nuestro país, es el marco conceptual, como referente teórico, desde el cual se ha realizado la reflexión sobre lo que es hoy o sobre lo que deberían ser las acciones tendientes ha actuar frente a los diversos factores que ocasionan condiciones de riesgo y su entendimiento como parte por un lado de los procesos de planificación y por otro como parte de la problemática ambiental que debería ser abordada desde las autoridades ambientales competentes en cada caso. 1.1 La gestión ambiental del riesgo y el ordenamiento territorial. Actualmente el país se encuentra en un período de reflexión, respecto a lo que ha sido la planificación del territorio y como se ha abordado en el tiempo la pregunta acerca de cómo asumir las problemáticas relacionadas con situaciones de riesgo. Adicionalmente en el contexto mundial existe una preocupación por incorporar el tema ambiental en los procesos de planificación, a raíz de esta, a nivel nacional se crea la ley 388 de 1997, denominada “Ley de Ordenamiento territorial”, la cual busca como su nombre lo indica la planificación del territorio a corto, mediano y largo plazo. En la medida en que se analiza la gestión del riesgo en relaciona los procesos de planificación aparece un termino importante a considerar como es la Sostenibilidad, aplicado al caso territorial. El termino sostenibilidad, tiene su origen en el denominado, desarrollo sustentable o sostenible, planteado, desde el informe de la comisión Bruntland, como objetivo de política estatal. La conferencia de Río de Janeiro en 1992, asumió el concepto y le dió impulso a nivel mundial. El desarrollo sustentable se entiende como ”... el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.” La conferencia de Naciones Unidas del 1992, se constituye en el primer paso para incorporar dentro de las políticas de desarrollo de los países, el concepto de sostenibilidad, a la luz de la dependencia existente entre el desarrollo económico de los países y la demanda de recursos naturales.

Aunque el termino desarrollo sostenible, nace de una necesidad de buscar una estrategia de desarrollo de estado diferente que tuviera en cuenta el medio ambiente en las políticas de los países; de manera general el termino sostenibilidad se ha llevado a distintos campos entendiéndolo como la capacidad de permanencia en el tiempo de un determinado fenómeno o situación. En particular en el tema de ciudad hoy se apunta a las estrategias de sostenibilidad urbana, estimuladas desde la conferencia de naciones unidas denominada Hábitat II y desarrollada en 1996, en ella se busca apuntar hacia la construcción de ciudades sostenibles ambientalmente y que tenga como meta el mejorar las condiciones de calidad de vida de la población que allí vive, en este sentido el evaluar las condiciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en



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una ciudad y en una escala mayor en un territorio, se vuelven prioridad para dicha política y enlazan el tema de la gestión del riesgo con las estrategias de planificación territorial.

En la gestión del riesgo, la reflexión alrededor de la sostenibilidad la ha realizado Wilches Chaux, El terremoto del Páez, en el cual dicho experto participo como coordinador de las acciones según el, permitió además redimensionar el concepto de sostenibilidad, pues se consideró que el desarrollo sostenible de la zona y de las comunidades afectadas, no dependía exclusivamente de factores ecológicos, sino también de factores económicos, culturales, organizativos, políticos e institucionales entre otros. Esta nueva mirada de la sostenibilidad baja la escala hacia las comunidades y es la primera que involucra dos conceptos que hasta antes eran independientes: riesgo y ambiente. Teniendo en cuenta que la gestión del riesgo, debe apuntar a la sostenibilidad, se debe partir de definir dicho concepto: como la capacidad de un sistema y/o de un proceso para cumplir el objetivo o propósito colectivo de las interacciones entre sus elementos o actores; y para transformarse o evolucionar cuantitativa y cualitativamente, sin poner en peligro las bases o fundamentos ecológicos, sociales, políticos, económicos, culturales, etc.; de los cuales depende la permanencia a largo plazo de este mismo sistema o proceso. El sistema o proceso se desarrolla de manera sostenible cuando el resultado total, en un momento dado, del conjunto de interacciones que lo conforman, fortalece la capacidad de autorregulación de los mismos en lugar de bloquearla definitivamente o destruirla. Otro aspecto que configura la problemática que se quiere abordar con la investigación, tiene que ver con la manera como se han desarrollado en el tiempo los diferentes asentamientos humanos en el país, hoy cuando muchos de ellos han crecido desbordando los limites naturales del territorio, se plantean las siguientes preguntas: ¿Qué hacer con los asentamientos en zonas de riesgo?, ¿Cómo evitar estas situaciones?, ¿Cómo intervenir ante los mismos? Desde la mirada de la planificación del territorio, se hace necesario una reflexión diferente, sobre los criterios a tener en cuenta en la toma de decisiones de lo que serán escenarios futuros del mismo, en este sentido, los criterios tradicionales meramente funcionales y de corte físico espacial, no permiten una visión integral del territorio, tiene pues que plantearse una dimensión, que posibilite un análisis integral y holístico que considere todos los factores que se conjugan en él. Es así como la mirada ambiental, busca integrar un criterio multidimensional que se asimila a la realidad del lugar. En lo particular del campo de la atención y prevención de desastres, dicha temática ha sido analizada, desde una única mirada técnica, ligada a un solo sector, en general relacionado con la respuesta en infraestructura, pero donde mas que atacar los factores causantes (las vulnerabilidades), se soluciona un



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problema coyuntural como lo es, la vivienda. Poco se inmiscuyen las acciones preventivas, pues el problema se reduce a la solución de una perdida (techo), no a dar solución a un problema originado en una incompatibilidad entre las acciones humanas y la base natural que les provee sustento. La investigación apunta a buscar a través de la mirada integral, modificar el análisis del tema de riesgo, pasando de la mirada sectorial que se ha denominado “atención y prevención de desastres” (mirada inmediatista y muy relacionada con la acción post desastre) a la gestión del riesgo como marco conceptual que integra todas las etapas que tienen que ver con el origen, expresión y posibilidad de acción de la problemática del riesgo. 1.2 Elementos conceptuales necesarios para la comprensión del riesgo. Para la construcción del marco conceptual en el cual se apoya la investigación, se ha partido de varios autores que definen términos como amenaza, vulnerabilidad y riesgo. Entre ellos Allan Lavell, Anne Catherine Chardon, Gustavo Wilches Chaux y Omar Darío Cardona. A continuación se presentan algunos conceptos extraídos de los anteriores autores, con el fin de que la estructura de análisis de la problemática y construcción de la propuesta metodológica los tenga presentes para su reflexión. La Amenaza se refiere a un peligro latente o factor de riesgo externo de un sistema o de un sujeto expuesto, que puede tener una expresión matemática como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta intensidad, en un sitio específico y durante un tiempo de exposición determinado1. Esta podría decirse es la definición que mayor acogida ha tenido entre los expertos y a partir de ella otros autores han realizado aportes sobre todo en lo que tiene que ver con la clasificación de las amenazas, tal es el caso de Allan Lavell, quien plantea clasificar las amenazas de acuerdo a su origen así: amenazas naturales, socionaturales, antrópico-contaminantes y antrópico-tecnológicas. La evaluación de amenazas, se basa en análisis cualitativos: en los que la evaluación de componentes es realizada subjetivamente por expertos, asignando rangos de intensidad que permiten establecer niveles, con criterios subjetivos brindados por la experiencia y la experticia, en esta metodología es fundamental el conocimiento de la ocurrencia histórica de fenómenos en tiempo, intensidad y espacialidad; y los análisis cuantitativos, en los que las variables involucradas se cuantifican mediante estimaciones físicas o modelaciones matemáticas.

1 Omar Darío cardona, 2001



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De acuerdo a otros autores las amenazas se pueden clarificar en tres tipos: • Amenaza Natural: es la probabilidad de ocurrencia de un evento originado

por la naturaleza, que puede influir de manera negativa, directa o indirectamente, en las vidas o bienes de una población o sus servicios esenciales. Los agentes naturales que pueden generar amenaza son: movimientos en masa, inundaciones, torrencialidad, sismicidad, erupciones volcánicas, hidrometeorológicos: tales como huracanes, vendavales, tormentas tropicales y eléctricas, tornados y trombas, granizadas, fenómenos como el niño, temperaturas extremas, incendios espontáneos.

• Amenazas Socionaturales: son el conjunto de actividades humanas que

pueden originar o detonar eventos naturales, los cuales a su vez pueden influir de manera negativa, directa o indirecta, en las vidas o bienes de una población y sus servicios esenciales. Las actividades más comunes que se enmarcan dentro de este tipo de amenazas, son las construcciones de vías en zonas de fuerte pendiente y los usos inadecuados del suelo, las cuales pueden detonar o acelerar procesos erosivos. Los incendios forestales originados por actividades humanas, como la quema controlada de rastrojo y la producción de carbón natural, también se constituyen en amenazas socionaturales.

• Amenazas Antrópicas: es la probabilidad de ocurrencia de un evento

originado por la acción humana sobre elementos de la naturaleza (aire, agua y tierra) o población. Ponen en grave peligro la integridad física o la calidad de vida de las localidades.

Otro elemento de orden conceptual a presentar como punto de partida para el análisis de la temática es la Vulnerabilidad, la cual apoyada en la teoría de sistemas, se define como “la incapacidad de una comunidad para absorber, mediante el auto ajuste, los efectos de un determinado cambio en su medio ambiente, o sea su inflexibilidad para adaptarse a ese cambio. La vulnerabilidad en si misma constituye un sistema dinámico, es decir, que surge como consecuencia de la interacción de una serie de factores y características (internas y externas) que convergen en una comunidad particular. El resultado de esa interacción es el bloqueo o incapacidad de la comunidad para responder adecuadamente ante la presencia de un riesgo determinado, con el consecuente desastre. A esa interacción de factores y características vamos a darle el nombre de vulnerabilidad global.”2 Según Wilches Chaux la vulnerabilidad global se puede dividir en distintas vulnerabilidades, cada una de las cuales constituye un ángulo particular para entender el fenómeno global. La vulnerabilidad en una concepción dinámica, sugiere la necesidad de examinar factores interdependientes que son construidos en la sociedad, y en sus procesos dinámicos tanto internos como externos para la adaptación y transformación del entorno natural y construido. Así mismo, la vulnerabilidad

2 Wilches Chaux, en el borde del Caos, pag 42.



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como concepto dinámico, cambia en el tiempo en la medida en que la sociedad incorpora respuestas frente a la presencia de nuevas amenazas. En este mismo sentido Peduzzi, conceptúa la vulnerabilidad a partir de la integración y la interacción de tres componentes: factores físicos (biológicos, geológicos, climáticos), factores socioeconómicos (densidad de población, calidad de infraestructura, organización social, actividades económicas, sistema político) y la capacidad de respuesta (prevención, sistemas de alerta temprana, de mitigación, capacidad de ayuda y de intervención). Una concepción compleja de los factores de la vulnerabilidad bajo un enfoque multicriterio los reagrupa en cinco grandes conjuntos: factores naturales, factores socioeconómicos, factores técnicos, factores coyunturales (día, hora, situación política), factores funcionales e institucionales3. Esta concepción introduce un análisis profundo del enfoque sistémico en el estudio de la vulnerabilidad referidos a escalas de tiempo y espacio específicos. Según Omar Darío Cardona, los factores que originan la vulnerabilidad son: • La exposición, referida a la susceptibilidad del asentamiento humano debida

a su fragilidad física o a su proximidad a la zona de influencia de los fenómenos peligrosos.

• La fragilidad social, referida al nivel de marginalidad y segregación social del asentamiento humano y sus condiciones de desventaja y debilidad relativa por factores socioeconómicos.

• La falta de resiliencia, que expresa las limitaciones de acceso y movilización de recursos del asentamiento humano, su incapacidad de respuesta y sus deficiencias para absorber el impacto.

Inicialmente las causas o factores de vulnerabilidad se determinaban teniendo en cuenta solamente razones meramente físicas: como la ausencia de estructuras sismo resistentes en una comunidad localizada en una zona expuesta a terremotos y temblores, o la presencia de una comunidad en terrenos susceptibles de ser afectados por lluvias de ceniza, flujos de lava, flujos de lodos, avalanchas y otros fenómenos físicos provocados directamente o indirectamente por la erupción volcánica. Hoy como se observa en las apreciaciones de los expertos la vulnerabilidad mas que estar relacionada únicamente con factores físicos, se considera como resultado de la integración de diversos factores, producto de las dinámicas sociales que participan en un asentamiento humano y como al igual que los asentamientos es muy cambiante en el tiempo, también esta es, altamente dinámica y por lo tanto implicará una evaluación permanente de los diferentes factores que interactúan para la determinación de los grados de vulnerabilidad en un territorio. La forma de evaluar la vulnerabilidad, está relacionada con el dimensionamiento de los factores que originan que una sociedad esté expuesta a las diferentes amenazas, en un desarrollo de más detalle, no se habla sólo de

3 Anne Catherine Chardon, 2002.



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vulnerabilidad física, institucional o social, sino que se pretenden identificar un mayor número de factores que permiten una discusión más profunda sobre la sociedad y su interrelación con el ambiente y con el mismo hombre. Podría hablarse entonces a partir de la propuesta de Wilches Chaux de los siguientes tipos de vulnerabilidad: • Vulnerabilidad Física: dicha categoría está directamente relacionada con

la exposición de las edificaciones ante las diferentes amenazas. En este componente se incluyen las líneas vitales (sistemas de conducción de acueductos, alcantarillados, infraestructura vial y eléctrica), las edificaciones educativas, médicas, administrativas, de uso masivo (teatros, centros comerciales, estadios, etc.) y especiales (bomberos, cruz roja, etc.) La vulnerabilidad física es uno de los aspectos más adelantados y considerados para efectos de los estudios de riesgo, sin embargo el trabajo desarrollado, incluso en términos probabilísticos y científicos de estimación de daños y pérdidas ante la ocurrencia de una determinada amenaza, aún se mantiene una fuerte tendencia de asociarlo y considerarlo sólo desde su dimensión de “exposición” que, por lo general, se traduce en habitantes y número de construcciones y edificaciones expuestas.

• Vulnerabilidad Ambiental: esta clasificación de la vulnerabilidad tiene que

ver con la participación directa del hombre en el desequilibrio de los ecosistemas y en su propio hábitat, ha generado factores que se traducen en riesgo para nuestra sociedad, los recursos naturales y el medio ambiente.

• Vulnerabilidad Social: Actualmente en Colombia existen otros factores

determinantes en los desastres y riesgos de nuestras ciudades y que el Estado no ha valorado ni analizado, como es el caso de los elementos que hacen parte de la vulnerabilidad social, que entre otros, son: el abandono del campo, motivado por políticas estatales incoherentes que han llevado al desajuste de la economía rural, desmejorando la calidad de vida de este sector de la economía y trayendo consigo la migración hacia las ciudades y por consiguiente, acrecentando los cinturones de miseria de éstas y todo lo anterior motivado por la desigualdad social y la ineficiencia en los organismos de control. Existen en esta categoría una serie de factores de vulnerabilidad de carácter social, entre otros: Desarticulación de economías rurales y modernización de las economías urbanas asociados a procesos de migración; crecimiento poblacional y expansión de los centros urbanos, déficit de viviendas y concentración de población en áreas no aptas para habilitar; desigualdad y marginación social; inadecuados sistemas organizacionales e institucionales; falta de mecanismos de control, gestión ineficiente y políticas sectoriales no adaptadas a las sociedades; etc.



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Dentro de la vulnerabilidad social, es necesario considerar otros factores que intervienen en ella, como son:

a) Factores Ideológicos - Culturales4. La vulnerabilidad ideológica y cultural se expresa en la forma cómo los individuos se ven y se entienden a sí mismos dentro de la sociedad; constituyen los sentidos de identidad, de pertenencia, de propósito común que experimentan los individuos frente a las comunidades a las cuales pertenecen y al hábitat, ambiente y ecosistemas en donde están localizadas.

b) Factores Educativos5. Las visiones del mundo, las actitudes y las relaciones que se establecen y tejen en una sociedad, que constituyen la ideología y la cultura de la misma, se transmiten de diversas formas, desde lo que son los mitos y la tradición oral, las prácticas y costumbres, la repetición rutinaria de comportamientos y actitudes, los estudios y la producción de información, hasta los sistemas formales y organizados de educación.

Cuando hablamos de factores de vulnerabilidad educativa nos estamos refiriendo no sólo a los niveles y tasas de escolaridad o analfabetismo, sino también y de manera primordial a lo que es la “calidad de la educación”. Una “buena calidad de la educación” es cuando una población expuesta a distintas amenazas recibe o tiene al alcance una educación que incluye en el aprendizaje comportamientos tendientes a manejar los desastres y reducir y transformar los riesgos existentes.

c) Factores Sociales relativos a la Organización: un aspecto fundamental para este factor de vulnerabilidad es el referido a la organización comunitaria, a la organización de grupo, a la existencia de líderes representativos, a la capacidad y mecanismos generados al interior de la comunidad o grupo que le permita establecer y fortalecer sus lazos orgánicos. Este elemento o factor es importante porque está plenamente comprobado que, para efectos de esta temática, una comunidad organizada tiene mayores posibilidades para superar o manejar aquellos factores que la ponen en riesgo y que puede conducir a un desastre, sino que se encuentra en mejores condiciones también para recuperarse en caso de que el desastre se produzca.

• Vulnerabilidad Económica: se debe en gran medida a la situación

económica no solo de Colombia, sino también, de los demás países latinoamericanos, como resultado de los altos índices de pobreza presentes en la región, pues los sectores más pobres ven mermados sus ingresos económicos y por consiguiente, sufren problemas de marginación y

4 Definición tomada de Guía de LA RED para la Gestión Local del Riesgo, Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina: LA RED. Enero, 1998. 5 Definición tomada de Guía de LA RED para la Gestión Local del Riesgo, Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina: LA RED. Enero, 1998.



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deterioro en la calidad de vida; esta situación debida a los modelos de desarrollo implantados en nuestros países. Cada día es más clara la relación pobreza/desastres lo que conlleva a concluir que la vulnerabilidad tanto económica como social, están relacionadas directamente con el subdesarrollo de los países.

• Vulnerabilidad Institucional: se relaciona con temas como la capacidad

de respuesta de las instituciones involucradas en la prevención y atención de emergencias, los factores condicionantes que hacen más o menos vulnerables a la sociedad en su conjunto y a los individuos y la identificación de los grupos sociales más vulnerables a las amenazas.

• Vulnerabilidad Política: se expresa en la incapacidad del Estado para

formular propuestas y alternativas que conlleven a reducir los niveles de vulnerabilidad tanto de los factores externos como internos que la producen.

Otro termino que cobra gran importancia para la investigación es el Riesgo: definido como resultado de la combinación compleja entre dos factores, la ocurrencia de un evento probable (amenaza) y la vulnerabilidad que ante este, tiene una comunidad y sus bienes materiales, culturales, económicos y sociales. La relación entre los dos factores y el riesgo es directa, es decir que, cualquier aumento o reducción en el valor de uno de ellos se traduce en el aumento o disminución del riesgo”6. Cuando se habla del riesgo es necesario considerar los factores que permiten analizarlo, según distintos autores dicho análisis, se refieren al uso de la información disponible para estimar el riesgo a individuos o población, propiedades o el ambiente que son analizados. La estimación del riesgo incluye las siguientes etapas: análisis de la frecuencia, análisis de consecuencia y su integración. En la mirada de las situaciones de riesgo, es necesario poder evaluar este, con el fin de poder priorizar acciones a este respecto. A la evaluación del riesgo: se le denomina como aquella etapa en la cual los juicios y los valores entran en el proceso de toma de decisiones, explicita o implícitamente, incluyendo consideraciones como: la importancia de los riesgos estimados y las consecuencias sociales, económicas y ambientales asociadas. La evaluación del riesgo tiene como propósito identificar un rango de alternativas para el manejo de los riesgos. La evaluación del riesgo en muchos casos se ha centrado en la consideración de las consecuencias relacionadas con daños materiales, pero poco se ha considerado los efectos sicológicas o socioculturales ocasionadas por el reasentamiento o por las medidas emprendidas para reducción del riesgo o mitigación del mismo. Otro termino de relevancia también en la comprensión de la problemática analizada en la investigación, es el de Desastre, este se puede definir como “una situación o proceso social que se desencadena como resultado de la

6 PIOM.Instituto Mi Río, Universidad Nacional de Colombia, parte 5, evaluación del riesgo.



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manifestación de un fenómeno de origen natural, tecnológico o provocado por el hombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una población, causa alteraciones intensas en las condiciones normales de funcionamiento de la comunidad”7. Es así como un desastre representa la materialización del riesgo o la probabilidad de pérdidas futuras, determinadas por la existencia de factores de amenaza y de vulnerabilidad, construidos en la sociedad, con los procesos que en ella se dan. Frente a las situaciones de riesgo a las que se ve expuesta una población se acometen acciones que se agrupan en lo que los expertos han denominado la gestión del riesgo es un termino que aparece en el panorama nacional solo a raíz del desastre ocurrido en el eje cafetero y su necesidad de intervención sobre las áreas afectadas, según el FOREC, entidad encargada de coordinar las acciones de reconstrucción de la zona afectada, la gestión del riesgo, es aquella que consiste en los procesos de disminución de los desastres a partir de la prevención de los mismos, enfatizando en la participación comunitaria. Esta visión del riesgo es la primera que sobrepasa la mirada centrada en la causalidad y la consecuencias e involucra el componente comunitario como de gran valor en la toma de decisiones, sin embargo se queda corta si se analiza el termino gestión de manera genérica, pues no incluye procesos como, planificación, control y seguimiento necesarios para la retroalimentación del proceso. En un modelo de gestión del riesgo, como el que se pretende recomendar y el cual se describirá en capítulos posteriores, será clave el entendimiento de la vulnerabilidad, considerando bajo un enfoque cualitativo los diferentes factores que la constituyen, de tal manera que las medidas de intervención se enfoquen hacia dichos factores identificados. Todos los expertos coinciden en una integración de factores que sumados configuran la vulnerabilidad, unos los agrupan en tres categorías, otros en cinco, etc, la forma como se agrupan no tiene mayor importancia lo que prevalece es la complejidad que implica analizar el termino. “La Gestión del Riesgo pretende demostrar que la prevención de los desastres es posible, y que no solo esta en las manos de “expertos” investigadores en el tema y de los administradores regionales y locales, sino en la capacidad de planificar y conocer el territorio que se habita. Que los posibles escenarios de riesgos, que también equivalen a escenarios de potenciales desastres, no son más que zonas que requieren ser intervenidas de forma adecuada, sostenible, en armonía con la naturaleza, a partir del conocimiento de sus condiciones naturales. El desarrollo sostenible de la localidad o del municipio depende de la capacidad de los actores sociales para desarrollar y conducir una propuesta de intervención conciente, concertada y planificada, para prevenir, mitigar o reducir el riesgo existente.

7Omar Darío Cardona, 2001



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La Gestión Integral del Riesgo es un proceso concatenado de análisis de amenazas, conocimiento de las vulnerabilidades, la atención de las emergencias y la rehabilitación y reconstrucción de zonas en desastre”. Este concepto es más claro observarlo por medio del siguiente gráfico: Gráfico 1. La gestión del riesgo 1.3 La gestión ambiental y su relación con las situaciones de riesgo. La Gestión Ambiental contempla de manera integrada todos los aspectos que componen el medio humano y el medio natural en su interacción con las diferentes acciones de origen antrópico (proyectos de infraestructura, actividades productivas, etc), en cuanto vectores que introducen modificaciones significativas al mismo, estas modificaciones se denominan impactos ambientales y aplican al contexto particular de cada acción, donde su identificación, evaluación, prevención, mitigación y compensación se constituye en el objeto de la gestión ambiental. La gestión ambiental en nuestro país es un área de inclusión reciente nace desde iniciativas de empresas privadas, tales como ISA (Interconexión eléctrica SA), Empresas Públicas de Medellín, etc. Las cuales en su afán de integrar acciones de orden ambiental en los procesos de gestión de proyectos exploran este campo. En el campo público, solo con la Constitución Política de 1991 y la Ley 99 de 1993, se inicia la fase más reciente del proceso de organización institucional para la gestión ambiental urbana regional en el país. Con base en los nuevos principios constitucionales, la Ley 99 de 1993 redefinió la naturaleza y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales y creó las entidades responsables de la gestión ambiental en los grandes centros urbanos. De igual manera, durante la década de los 90, el Estado colombiano formuló una serie de lineamientos ambientales para la gestión urbana que en este documento

PREVENCIÓN Disminución de Amenazas

MITIGACIÓN Intervención de

la vulnerabilidad

ATENCIÓN DE EMERGENCIAS

REHABILITACIÓN RECONSTRUCCIÓN



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se recogen y desarrollan, siendo así que las últimas administraciones establecieron directrices orientadoras en esta materia y llegaron a diseñar programas concretos como los de “Mejores Ciudades” y “Calidad de Vida Urbana”. En particular, el Proyecto Colectivo Ambiental del Plan de Desarrollo del período 1998-2002 “Cambio para construir la Paz”, planteó como uno de sus objetivos principales dinamizar el desarrollo urbano, rural y regional sostenible ”partiendo del reconocimiento de que lo ambiental tiene concreción en lo regional y lo local”. Consecuentemente, su Programa de Calidad de Vida Urbana se orientó primordialmente a “prevenir y controlar los factores de deterioro de la calidad ambiental en las áreas de mayor dinámica poblacional y económica y a promover la adopción de modelos de desarrollo urbano sostenibles, acordes con las condiciones particulares de los asentamientos humanos”, en este sentido en procura de mejorar las condiciones de calidad de vida será necesario evaluar la incidencia del riesgo en dicho indicador y la pertinencia de su evaluación como un factor determinante en la calidad ambiental de un territorio. En este mismo sentido, la gestión ambiental urbana está centrada en la necesidad de generar mejores opciones de vida para la población, tanto individual como colectivamente. Para ello se parte de la base fundamental de que las ciudades y su medio ambiente se constituyen en factor de calidad de vida para la población, y necesariamente en factores de competitividad para la ciudad y la región en la que se ubica y con la que se relaciona. También las soluciones a los problemas ambientales urbanos se potencian desde la gestión social, fomentando la participación real y efectiva de las organizaciones, quienes deben estar debidamente informadas y formadas para el efecto. La Gestión ambiental, contempla de manera integrada todos los aspectos que componen el medio humano y el medio natural y su interacción con las distintas actividades humanas o hechos de origen antrópico, considerados como vectores que introducen modificaciones significativas al mismo. Estas modificaciones se denominan impactos ambientales y frente a ellas, será necesario su identificación, evaluación, prevención, mitigación o compensación, lo cual constituye el objeto de la gestión ambiental. Teniendo en cuenta lo anterior si se considera el riesgo una problemática de orden ambiental desde la gestión ambiental deberá analizarse el mismo, como un impacto ambiental sobre el cual habrá que actuar en los términos antes mencionados. Podría decirse que la Gestión Ambiental Municipal (GAM) “es el ejercicio consciente y permanente de administrar los recursos del municipio y de orientar los procesos culturales al logro de la Sostenibilidad, a la construcción de valores y actitudes amigables con el medio ambiente y revertir los efectos del deterioro y la contaminación sobre la calidad de vida y la actividad económica”8

8 Ministerio de Ambiente , vivienda y Desarrollo Territorial, 2002



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“El enfoque de la GAM es integral cuando éste, parte de reflexionar sobre la globalidad tanto de la oferta natural como de su problemática ambiental local, identificando con plena claridad sus causas y consecuencias, previas, presentes, futuras y remotas, permitiendo así establecer con claridad las relaciones que vinculan una con otra y estableciendo además sus potencialidades y oportunidades con criterio realista y objetivo, reflexiones que se adelantan en grupos de trabajo interdisciplinario e intersectorial y donde participan distintos grupos de interés. Es necesario que el análisis de la problemática ambiental cubra un amplio espectro de temas que se refiere no sólo a los recursos naturales, su calidad, uso y aprovechamiento, sino de manera especial a los siguientes temas: • Calidad de vida urbana y rural. • Uso y aprovechamiento del suelo municipal. • Uso y aprovechamiento de los recursos construidos. • Desarrollo de infraestructuras, transporte y servicios. • Practicas institucionales y culturales. • Patrones de producción, disposición y consumo. • Consumo e intercambio de energía y recursos. • Análisis de vulnerabilidad y riesgos. Como se observa en el párrafo anterior desde el marco conceptual que estructura la propuesta de gestiona ambiental Municipal, desarrollado por el Ministerio del Medio Ambiente en el 2002, se incluye la temática “análisis de vulnerabilidad y riesgos”, como uno de los tremas que configuran las problemáticas ambientales mas frecuentes en los municipios colombianos. Cabe anotar como el SIGAM (Sistema de gestión ambiental Municipal), como instrumento operativo de la gestión ambiental municipal, facilita el desempeño de las funciones ambientales que de acuerdo a la normativa vigente le corresponden al municipio, en materia de manejo de los recursos naturales, en la conservación y mejoramiento de la calidad ambiental, etc. Las siguientes son las funciones específicas del SIGAM: Funciones de planeación, ejecución, seguimiento, monitoreo y control al proceso de gestión ambiental municipal, de conformidad con los procesos asociados al ejercicio de la gestión ambiental9. Los procesos de planificación tradicional al igual que las intervenciones respecto a la problemática del riesgo, se han abordado desde una mirada sectorial. Esta mirada dista bastante de la realidad, donde para su comprensión se requiere una mirada que conjugue interrelaciones, interdependencias, entre las distintas facetas que configuran un contexto. Por esta razón, el pensar en la gestión ambiental en los procesos de planificación introduciendo la mirada

9 Encontrará un mayor detalle de estos objetivos en el documento teórico del SIGAM: Propuesta Organizacional. Capítulo 2: Conceptualización y diseño del SIGAM. Ministerio del Medio Ambiente



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multidimensional, teniendo en cuenta la complejidad de relaciones que entre ellas se lleva a cabo. Además parte de entender el medio ambiente como ese sistema que relaciona al hombre con el medio natural y los perciben ambos como parte de un todo. La Gestión Ambiental Municipal, parte del entendimiento del todo y en lo particular de la problemática ambiental local, identificando sus causas y consecuencias y visionando sus posibilidades de intervención en mejora de la calidad ambiental de la población, es allí donde se incluye la temática del riesgo como un problema ambiental que debe afrontar la ciudad de hoy. La gestión del riesgo plantea metas comunes a la gestión ambiental, entre las cuales se destacan: el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la necesidad de un uso racional del suelo y los recursos naturales y la importancia de los análisis de vulnerabilidad y riesgo, estos factores sumados a los anteriores [permiten observar una coherencia entre la gestión del riesgo y la gestión ambiental. Conclusiones.

El riesgo bajo la definición tradicional, se entiende como el resultado de la combinación de dos factores: vulnerabilidad y amenaza, no existe una concepción mas amplia del riesgo que lo considere como un problema ambiental que amerite un análisis mas allá de la evaluación de amenaza y riesgo y que permita por tanto emprender acciones de carácter ambiental tanto en las instancias de mitigación como de prevención. Cuando se analizan las causas que llevan a una población a situaciones de riesgo, en muchos casos hay que partir de comprender los desequilibrios presentados en la relación hombre-medio ambiente, como desencadenantes de situaciones de riesgo. En este sentido el riesgo debe incluirse como un problema más de orden ambiental a considerar en las propuestas de gestión ambiental de las entidades territoriales.

La vulnerabilidad tiene sus raíces en fenómenos sociales y culturales que trascienden los aspectos meramente físicos, estructurales o de ubicación geográfica, y que determinan como los seres humanos nos relacionamos entre nosotros mismos y con los ecosistemas que ocupamos. Para la evaluación de la vulnerabilidad de los sistemas urbanos frente a fenómenos de origen natural y antrópico, es necesario establecer y conceptualizar el sistema urbano como un sistema dinámico complejo. Un sistema en el cual interactúan elementos poblacionales con estructuras naturales y tecnológicas, cuyas características tienen variaciones en el tiempo y el espacio, que no obedecen a comportamientos lineales. Para lo cual es necesario cambiar la forma como hasta ahora se evalúa el riesgo, respondiendo a la complejidad aquí descrita

Otro elemento a considerar en el análisis conceptual, tiene que ver con la interdependencia entre amenaza y vulnerabilidad, y su relación directa con la posibilidad de generar una situación de riesgo. Sin la existencia de uno de



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estos factores el otro pierde sentido, sin uno, el otro no existe ni se produce una situación de riesgo. Cualquier intervención en uno de los dos componentes, puede llevar a reducir la situación de riesgo presente. Un sistema o un modelo de gestión como el que aquí se pretende desarrollar con miras a reducir la vulnerabilidad y con ella a lograr la disminución del riesgo, deberá considerar los siguientes elementos como fundamentales en la implementación del mismo, estos son: Identificación del riesgo, reducción del riesgo, transferencia del riesgo, preparación, respuesta a emergencia, rehabilitación y reconstrucción. La concepción de la gestión del riesgo debe dar cuenta de la complejidad de su origen, el termino gestión que se origino en la empresa da cuenta de los diferentes procesos que de manera sistémica retroalimentan el producto, donde se pasa de una fase de planificación a una de ejecución y posteriormente a otras de control y seguimiento, estos procesos al llevarse al territorio se han limitado a las acciones de planificación y en el mejor de los casos de ejecución pero en grado de mínimo de control y seguimiento a la ejecución lo cual no ha permitido aprender de experiencias de intervención anteriores frente a situaciones similares. Cabe anotar como la mirada sobre problemáticas asociadas a asentamientos que presentan condiciones de riesgo, debe ser mas amplia, no restringirse a los campos relacionados con la vivienda, pues de esta manera, solo considera las condiciones de riesgo relacionadas con afectaciones directas e indirectas sobre este componente físico espacial de los asentamientos humanos, pero desconociendo toda una gama de causas y situaciones de riesgo que no necesariamente se vinculan con dicho componente. Es por esto que se propone ampliar la mirada para abordar el análisis de la gestión del riesgo, entendido este como un problema ambiental, que incluye las diferentes causas que pueden llevar a una población a situaciones de riesgo, permitiendo incluir el riesgo tecnológico, riesgos a la salud humana, como otros más de los elementos a considerar en una propuesta integral de la gestión del riesgo. La gestión del riesgo y la gestión ambiental no se han considerado como elementos inseparables e interdependientes siguen actuando de manera separada. Los distintos expertos que han conceptuado sobre el tema han aportado, desde el trascender la mirada técnica y sectorial, hacia entender el riesgo como un sistema complejo en el que participan factores como la vulnerabilidad y las amenazas, ambos con numerosas variantes en su interior, que configuran la complejidad del análisis de cada uno de estos conceptos por separado. Igualmente han valorado la vulnerabilidad en términos de su posibilidad de reducción de las condiciones de riesgo y en este sentido enfatizan en la necesidad de una completa identificación de las vulnerabilidades que se presentan en una determinada comunidad y su interdependencia con los factores de amenaza. Aunque los expertos amplían su concepción del riesgo, desligándose de su concepción primitiva (que relacionaba las condiciones de riesgo únicamente con factores naturales), su área de análisis se circunscribe a la porción de



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territorio afectada o a la comunidad expuesta a condiciones de riesgo, su reflexión no trasciende hacia lo que esta implica en el contexto de ciudad. En este sentido el aporte que realiza la RED, donde considera la relación existente entre las condiciones de vulnerabilidad urbana y la marginalidad urbana o degradación ambiental urbana, nos lleva tener que replantear las estructuras urbanas y sus procesos de planificación en términos de su probabilidad de incidir en situaciones de riesgo. Bajo esta mirada los procesos de planificación de ciudad en nuestro caso particular, los de ordenamiento territorial deberán tener en cuenta las vulnerabilidades y amenazas presentes en un territorio como condicionantes de orden ambiental para el crecimiento y desarrollo futuro de dicho contexto urbano. Para que los procesos de planificación y los planes de ordenamiento territorial se constituyan en una herramienta eficaz de toma de decisiones, se debe retomar la herramienta de los sistemas de información ambiental referidos en particular a la temática de riesgo, para a través de un mecanismo operativo como el álgebra de mapas permitan evaluar la situación de riesgo y establecer una zonificación que de cuenta de la complejidad de factores que este conjuga. La relación entre la Gestión del riesgo y la planificación territorial se hace cada vez mas fundamental, en la medida en que una y otra se retroalimentan y configuran un accionar complementario que debe apuntar en ultima instancia a la sostenibilidad ambiental de la ciudad en el largo plazo. La reflexión que ha venido realizando la red implica buscar una coherencia entre la gestión del riesgo y los procesos de planificación urbana o de ordenamiento territorial de tal manera que se evalué el crecimiento de las ciudades en términos de su incidencia en el aumento de la vulnerabilidad y la consecuente situación de riesgo. Rasgos como la marginalidad, las condiciones de pobreza, los asentamientos en suelos de protección por sus restricciones para ser urbanizados, condiciones económicas precarias, son rasgos que denotan las condiciones de vulnerabilidad presentes en la población. El espacio urbano, está actualmente intervenido por muchos actores, aunque sigue teniendo un papel fundamental la administración municipal en la medida en que puede regular el uso del suelo urbano y disminuir las condiciones de vulnerabilidad asociadas con factores de tipo físico espacial. Para contrarrestar los demás factores anteriormente mencionados, el municipio o la entidad territorial, deberá implementar medidas que conduzcan a condiciones de equidad, que le permitan reducir las vulnerabilidades sociales y económicas a que esta expuesta una población. Las acciones que tomamos sobre nuestro medio, el uso o el desecho que hacemos de los recursos naturales están guiados por el interés inmediatista de responder a nuestras necesidades, pero este manejo genera efectos que se van acumulando, hasta que viene la sorpresa, el desastre llamado "natural" que nadie esperaba, pero que todos construimos día a día, año a año. Según los estudiosos de estas áreas, tanto en el plano práctico como en el teórico, existe una relación no definida entre degradación ambiental urbana y la vulnerabilidad



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de las ciudades a desastres naturales y Aunque ambos temas han sido ampliamente estudiados, aún no se ha desarrollado un marco teórico que los relacione. En 1992, el Banco Mundial organizó una conferencia sobre Manejo Ambiental y Vulnerabilidad Urbana. Las conclusiones de la conferencia indican que se necesita un marco integral que facilite el análisis de la vulnerabilidad urbana, para así poder tomar medidas preventivas. El aumento acelerado de la población en los últimos decenios y su concentración en los centros urbanos, han aumentado la ocurrencia de desastres que hasta hace poco eran poco comunes en el país. El desconocimiento de nuestro entorno y el aumento acelerado de la vulnerabilidad, es lo que ha permitido o agravado muchos de los desastres ocurridos en Colombia, por la falta de planeación y estudio del uso adecuado y ordenamiento del territorio. Las pérdidas económicas y, aún más grave, las pérdidas humanas que ha sufrido el país, debido a asentamientos localizados en zonas no aptas para la urbanización, se deben en gran parte a la falta de unas políticas de desarrollo integrales, ya que el desarrollo se concebía hasta hace muy pocos años como el desarrollo urbano y físico, lo cual no permite que se reconozcan las características y limitantes de nuestro territorio, y mucho menos incorporar el componente de prevención y mitigación de riesgos en la planeación . La finalidad del Ordenamiento Territorial para los municipios es, entre otros, prevenir y mitigar el deterioro ambiental causado por el proceso de urbanización que crea nuevas vulnerabilidades aumenta las existentes y frente a las amenazas naturales y antrópicas existentes. El Ordenamiento Territorial procura una distribución justa y equilibrada de las cargas y beneficios generados por el mismo proceso y pretende mejorar el nivel de eficiencia en el funcionamiento espacial de las ciudades y el entorno que las rodea El Ordenamiento Territorial es una política de Estado y un instrumento de planificación, que busca garantizar un nivel de vida adecuado para la población y la conservación del ambiente, por lo tanto hay que formular e implementar estrategias que permitan identificar y localizar las amenazas y vulnerabilidades para reducir o eliminar los riesgos a que están sometidas la población y la infraestructura vital, lo que se convierte en factor fundamental para alcanzar tal objetivo.



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CAPITULO II

LA GESTIÓN DEL RIESGO Y SU RELACION CON LA GESTION

AMBIENTAL A TRAVES DE LA LEGISLACIÓN.



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El análisis a cerca de la gestión del riesgo y su relación con la gestión ambiental se aborda desde la perspectiva de la normativa de orden internacional y nacional que configura los parámetros de referencia para el entendimiento de dicho fenómeno. A continuación se describe como la normativa a nivel sufrido cambios que han tenido grandes repercusiones en la manera como se ha abordado la gestión del riesgo, pasando desde acciones asistencialistas hasta acciones de carácter preventivo y asociadas a los procesos de planificación. 2.1 Contexto internacional que configura la mirada a cerca del riesgo. Se puede decir, que la primera vez que surge en el panorama internacional, la mirada a la problemática presente en los asentamientos humanos, entendida esta en relación con el tema ambiental, es aproximadamente hace dos décadas, cuando a partir de la conferencia de las Naciones Unidas, desarrollada en Estocolmo en 1972, se condujo a la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUM), posteriormente se realizó la conferencia de Naciones Unidas para los asentamientos humanos, desarrollada en Vancouver en 1976, en dicho encuentro se planteó la importancia de los temas ambientales en la planificación de los asentamientos urbanos. En la Conferencia de Naciones Unidas llevada a cabo en Río de Janeiro en 1992, se construyó el concepto de desarrollo sostenible como política a implementar en los países y en menor escala en las ciudades, aunque dicha política como tal, mostraba solo un marco general de actuación, hizo un gran énfasis en el tema de la participación en la gestión ambiental. En 1996 se realizó en Estambul la conferencia sobre asentamientos humanos (hábitat II); allí uno de los temas desarrollados, fué el problema de las vulnerabilidades urbanas y las situaciones de riesgo. Estas conferencias internacionales, que comienzan a hacer la reflexión acerca del tema ambiental aplicado a los asentamientos humanos, se ven reflejadas en nuestro país como primera medida en la constitución de 1991, donde se estructura una nueva visión de política de desarrollo, enfocada hacia un desarrollo que no riña con la conservación del medio ambiente. Luego la constitución replicará y particulizará las estrategias para la conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales en lo que es hoy la ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios. A partir de la mirada internacional, expresada en la conferencia Hábitat II, la cual, se centra en los asentamientos humanos, en nuestro país se inicia la aplicación de los postulados de la Agenda 21 (uno de los principales productos de esta conferencia) con la definición de Manizales, como caso piloto para la aplicación de estrategias de biociudad, propuesta que hoy mas que nunca se encuentra vigente y en proceso de evaluación. La experiencia de Biomanizales, que fué como se le denominó, aporta no solo desde la comprensión de la



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relación ciudad-medio ambiente, sino también, desde lo que han sido las problemáticas ambientales de los centros urbanos de las zonas andinas en nuestro país, relacionadas con asentamientos en zonas de alto riesgo. Actualmente en Manizales, se viene desarrollando un proyecto, auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo y desarrollado por el Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia, sede Manizales, con el fin de construir indicadores para la gestión del riesgo, instrumento que tendrá aplicación directa al caso Manizales y dará cuenta de los progresos en cuanto reducción de la vulnerabilidad obtenidos con la implementación de las propuestas. Aunque a nivel internacional existe desde 1992, una reflexión permanente sobre el tema medio ambiental, solo en la conferencia de Naciones Unidas, 1996 (Hábitat II), se relaciona el componente ambiental con el tema urbano o de ciudad, enfocando temáticas hacia las zonas de riesgo, sin embargo, el enfoque tiene un énfasis hacia los procesos de planificación, entendiendo las situaciones de riesgo como un determinante ambiental para la búsqueda de la sostenibilidad ambiental de la ciudad, pero no se ha aportado hacia los procesos completos de gestión pues la planificación es solo una etapa de la gestión. 2.2 Contexto legal Colombiano anterior a la ley de reforma urbana. La historia de los desastres en Colombia, se remonta mas allá del siglo pasado, podría decirse que desde la colonia. La legislación acerca del tema de atención y prevención de desastres, solo aparece a partir de 1900, año en el cual, se crean los cuerpos de ambulancias para atender a los heridos de la guerra de los mil días, con ellos nace la Cruz Roja Colombiana. El decreto No 313 de 1922, reconoció a la Cruz Roja como auxiliar del servicio sanitario del ejército, con el fín de ser incorporada a la liga internacional de Sociedades de la Cruz Roja. La Ley 142 de 1937, calificó a la Cruz Roja como institución de asistencia pública asignándole el apoyo de todas las autoridades y de los ciudadanos en su programa humanitario. La ley 49 de 1948, creó y organizó el “Socorro Nacional en caso de calamidades públicas”, cuya función específica fué asumir en todo momento y en cualquier lugar del país, el auxilio a victimas de emergencias. Dicha ley además estableció, la obligatoriedad de crear la Cruz Roja Juvenil, en planteles educativos adscritos al Ministerio de Educación. El decreto 4231 de 1948, reglamentó la ley 49 de 1948, complementando el esquema de funcionamiento del Socorro Nacional y estableció la asesoría de un comité especial de la Cruz Roja.



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El decreto 2114 de 1950, atribuyó las funciones relativas a las calamidades públicas al comité especial de la Cruz Roja y obligó la entrega de auxilios oficiales o privados a la Cruz Roja con destino al Socorro Nacional. El decreto ley 3398 de 1965, creó y organizó la Defensa Civil, como dependencia del Ministerio de Defensa para garantizar la participación permanente y obligatoria de todos los institutos del país no comprendidos en el llamamiento del servicio militar obligatorio, la independencia nacional y la estabilidad de las instituciones. Aunque su sentido era especialmente militar, incluyó medidas relativas a las calamidades públicas. El decreto 606 de 1967, convirtió la Defensa Civil en una agencia especializada del gobierno bajo la inmediata dirección del Presidente Nacional. El decreto 1463 de 1970, configuró la Defensa Civil, como una unidad administrativa especial del Ministerio de Defensa, cobrando mayor especialización en la preservación y atención de desastres, pero continúa con sus demás funciones relativas a la seguridad interna y externa y a la prevención y lucha contra el delito. El decreto 2341 de 1971, independizó administrativamente a la Defensa Civil, convirtiéndola en establecimiento público, con autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de defensa, le asignó la ejecución de planes y programas del gobierno nacional relativos a la prevención y control de desastres, además de sus otras funciones. La ley 9 de 1979, denominada “código sanitario Nacional”, consagró el título VIII a la temática de prevención y atención de desastres, creó el comité Nacional de Emergencia, el cual debe asumir la coordinación de todos los organismos que intervengan durante la emergencia; dispuso la constitución de comités regionales y locales de emergencias, los cuales, estarían encargados de elaborar los planes de contingencia de acuerdo con modelos que elabore el Comité Nacional y apruebe el Ministerio de Salud; asignó al Comité Nacional funciones de control y vigilancia de planes de capacitación y entrenamiento, el establecimiento de normas y requisitos sobre sistemas de alarma, información general, refugio, campamentos y condiciones sanitarias. El decreto 3489 de 1982, reglamentó el título VIII de la ley 09 de 1979 y el decreto 2341 de 1971, en cuanto a desastres, reiterando la estructura institucional y agregando aspectos organizativos. Adicionalmente organizó el Centro Nacional de operaciones de Emergencia, como un cuerpo derivado del Comité Nacional; integró a la defensa civil dentro de la estructura de los comités Nacional, regionales y Locales de emergencia. El decreto ley 1547 de 1984, creó y organizó el Fondo Nacional de Calamidades, pero no menciona su relación con el Fondo Nacional de Emergencias, ni sobre la subsistencia o no de este último. Los recursos del fondo, deberían estar destinados tanto a las fases de prevención y diagnóstico



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de desastres, como las que supongan el apoyo económico requerido por los desastres ocurridos, el control de sus efectos y la rehabilitación y reconstrucción. 2.3 Ley 46 de 1988. Por medio de esta ley, se creó y organizó el Sistema Nacional, Departamental y Municipal para la Prevención y Atención de desastres. En su articulo primero denominado “Noción y objetivos del sistema”, definió responsabilidades y funciones de organismos y entidades publicas y privadas, en etapas como la prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo, las cuales según él, son originadas en una situación de desastre. En este mismo Artículo propuso integrar esfuerzos públicos y privados y garantizar un manejo oportuno de los recursos. En su articulo 2, presenta la definición de desastre, ya citada en el capitulo anterior, en el articulo 3, planteó la necesidad de crear un Plan Nacional para la prevención y atención de desastres, donde hace énfasis en la participación de entidades publicas y privadas tanto en la elaboración como en la ejecución del plan. En el artículo 5, se plantea la necesidad de integrar la temática de prevención y atención de desastres en la planeación regional, departamental y municipal, a través de los planes de desarrollo regional, departamental y municipal. La ley propone la creación de una oficina nacional para la atención y prevención de desastres, donde según la ley debería implementarse un sistema integrado de información que permita conocer y ubicar territorialmente los riesgos existentes en el país, así como los correspondientes análisis de vulnerabilidad. 2.4 Decreto 919 de 1989. El decreto 919, amplia la visión presentada por la ley 46 de 1988, retoma algunos artículos de este, en lo que respecta a: que es el Sistema Nacional para la prevención y atención de desastres, cuales son sus objetivos, cuales sus integrantes y cuales sus funciones. En su artículo primero, definió como se constituye el Sistema Nacional para la prevención y atención de desastres, según él, está conformado por un conjunto de entidades públicas y privadas que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas, para alcanzar los siguientes objetivos:

• Definir responsabilidades. • Integrar esfuerzos públicos y privados. • Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos. En el artículo dos, definió como integrantes del sistema, las siguientes entidades:

• Comité nacional para la prevención y atención de desastres • Comités regionales y locales.



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• Oficina Nacional para la prevención y atención de desastres. • Comité operativo nacional. • Ministerios y departamentos administrativos.

Al mismo tiempo que dicho artículo amplió la gama de entidades estatales que participan. No queda clara la participación de las entidades de carácter privado, ni de las organizaciones de orden social. En su artículo tres, se especifica como en el Plan Nacional para la prevención y atención de desastres, se consignan políticas, acciones y programas, tanto de carácter sectorial como del orden nacional, regional y local. En su artículo cinco, plantea como los organismos de planeación del orden territorial; tendrán en cuenta las orientaciones y directrices señaladas en el plan nacional para la prevención y atención de desastres. Según lo anterior tanto los planes de desarrollo como los planes de ordenamiento territorial, deberán incluir las políticas y programas planteados por el plan nacional para la prevención y atención de desastres. En el artículo seis, se trata el componente de la prevención y atención de desastres en los planes de desarrollo y se presentan disposiciones relacionadas con el ordenamiento urbano y con las zonas de riesgo y asentamientos humanos. En el artículo siete, trata del sistema integrado de información, donde se incluyen como elementos de planeamiento de operaciones en caso de situaciones de desastre. Estos son: • Tipos de desastre. • Funciones de las entidades. • Identificación de la amenaza. • Análisis de la vulnerabilidad. • Evaluación del riesgo. • Preparación de planes de contingencia. • Formulación de programas de educación y capacitación con participación

comunitaria. En este artículo se hace un gran aporte en la inclusión de la dimensión de prevención y atención de desastres en los planes de desarrollo municipal. El SNPAD (Sistema Nacional para la prevención y atención de desastres), está constituido por las entidades públicas y privadas, responsables de la prevención y mitigación de riesgos, la atención de emergencias y la rehabilitación de zonas afectadas por desastres de origen natural o antrópico no intencional. Una de las características principales del sistema es su descentralización con responsabilidad principal en las autoridades locales, y con el apoyo subsidiario de las entidades regionales y nacionales.



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En lo que respecta a quien participa de las acciones de prevención y atención de desastres, el decreto 919, involucra a entidades públicas y privadas, como responsables de la prevención y mitigación de riesgos, la atención de emergencias y la rehabilitación de zonas afectadas por desastres de origen natural o antrópico no intencional. Este decreto, da un paso grande expresado en dos líneas: la primera tiene que ver con dejar de lado la atención de emergencia como única acción frente al tema, teniendo en cuenta que hasta 1924, solo se realizaba con entidades de carácter público como la Cruz Roja y la Defensa Civil, se evidencia aquí una visión mas amplia del tema de prevención y atención de desastres, pasando de una etapa de prevención hasta una de reconstrucción y desarrollo. La segunda línea, tiene que ver con abrir el panorama de las causas asociadas a situaciones de riesgo, al considerar no solo amenazas de origen natural sino también de origen antrópico. Sin embargo se queda corto al considerar sus etapas encaminadas solo a situaciones de desastres, quedando abierta la pregunta que pasa entonces cuando el desastre no es quien convoca. Debe entenderse que el desastre, es mas una consecuencia de una situación de riesgo llevada al limite, que la causa del mismo. 2.5 Ley 09 de 1989.

Esta planteó como objetivo:”Lograr condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades y de su área de influencia en los aspectos: físico, económico, social y administrativo”. En su numeral 4, trata sobre la reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda de vivienda de interés social y para reubicar aquellos asentamientos humanos que presentan graves riesgos para la salud e integridad de sus habitantes”10. La ley 9, presenta como respuesta ante la problemática de la población expuesta a situaciones de riesgo, la reubicación, es por esto, que plantea que respecto a las viviendas ubicadas en zonas de riesgo, es necesario “realizar un inventario de asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes o deslizamientos”. Ante la situación antes descrita, la ley propone como alternativa de solución la reubicación y toma de medidas para evitar que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana y asume como factores de amenaza aquellos de origen natural (Inundación, movimientos en masa, etc), no considerando la multiplicidad de amenazas que pueden presentarse en un territorio. La ley 9 de 1989, buscando conseguir mejores condiciones en las ciudades, puntualiza en la necesidad de analizar, dentro de los aspectos físicos, las condicionantes geológicas que limitan o favorecen los desarrollos urbanos. Este podría decirse es su gran aporte, pues introduce el tema de las zonas de

10 Artículo 2 de la ley 9 de 1989.



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riesgo en los procesos de planificación a desarrollarse a través de los planes de desarrollo. Aunque la ley no es muy explicita en que elementos componen cada uno de los aspectos citados, dentro de ellos cabría, la preocupación por las áreas de amenazas y riesgo. Sin embargo una debilidad que presenta la ley, es que establece como alternativa de solución a la problemática de riesgo la reubicación, al sesgar la solución frente a asentamientos en zonas de riesgo hacia solamente la reubicación, se están desconociendo una serie de medidas de mitigación de orden ambiental que mas que actuar frente al desastre, son preventivas y se anticipan al mismo. Otro aspecto rescatable de la ley tiene que ver con el plantear la necesidad de realizar un inventario de viviendas localizadas en zonas de riesgo, lo que se puede entender como un primer paso en la constitución de un sistema de información, referente a las condiciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, presentes en un territorio. Dicha ley se constituye en un punto crucial, a partir del cual existirá una relación muy estrecha entre el tema del riesgo y su componente de vivienda entendiendo los asentamientos en zonas de alto riesgo, como un problema asociado a una mayor demanda de vivienda en condiciones favorables de habitabilidad, ante el cual se propone como respuesta la reubicación. Su énfasis lo relaciona con el componente de vivienda, pues para evaluar condiciones de riesgo, solo considera las afectaciones sobre el componente suelo, elemento determinante en la construcción de ciudad y en los limitantes de la expansión urbana. 2.6 Constitución política de Colombia -1991. La constitución política colombiana en su artículo dos, que trata de los fines del estado, plantea lo siguiente: “las autoridades de la república están constituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. En la constitución del 91, se incorpora el concepto de desarrollo sostenible como política de estado y describe la obligación del estado de la siguiente manera: “parte del mejoramiento de las condiciones de vida del ser humano es lograr un mayor nivel de seguridad y supervivencia en relación con las acciones y reacciones del entorno, lo cual se logra a través de la comprensión de la interacción del mismo con el medio ambiente. De aquí se desprende que la prevención de desastres, es una estrategia fundamental para el desarrollo humano sostenible, dado que este aspecto de la planificación permite compatibilizar el ecosistema natural y la sociedad que lo ocupa y lo explota, dosificando y orientando la acción del hombre sobre el medio ambiente y viceversa.”11

11 Constitución política de Colombia, 1991.



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Los siguientes son los principios generales que orientan la acción de las entidades nacionales y territoriales: • La descentralización, a través de la cual, los municipios y regiones puedan

asumir autónomamente sus responsabilidades, reservando al nivel nacional las labores de definición de marcos de política y coordinación de acciones.

• El ámbito de competencias, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observación de criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.

• La coordinación, donde las entidades de orden nacional, regional y local deberán garantizar que exista la debida armonía, consistencia, coherencia y continuidad en las actividades a su interior en relación con las demás instancias.

• La participación, durante las actividades para prevención y atención de los desastres, las entidades competentes velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos por la ley.

Las estrategias generales para la prevención y atención de desastres son las siguientes: 1. Estrategia para el conocimiento sobre los riesgos de origen natural y

antrópico. La investigación y conocimiento sobre los riesgos de origen natural y antrópico, constituyen la base tanto para la toma de decisiones, como para la incorporación del criterio de prevención y mitigación en los procesos de planificación.

2. Estrategia para la incorporación de la prevención y reducción de los riesgos

en la planificación. La prevención y mitigación de riesgos como criterio de planificación, debe estar presente en los procesos de toma de decisiones sobre el futuro económico y social de los municipios, los departamentos y la nación. Los instrumentos de planificación existente, regional, urbana o sectorial, son fundamentales para garantizar inversiones más seguras y más benéficas desde el punto de vista social y económico.

3. Estrategia de fortalecimiento del desarrollo institucional a nivel de las

entidades nacionales y de las entidades que conforman los comités regionales y locales a través de los procesos de concertación a nivel nacional y de procesos descentralizados y participativos en las entidades territoriales.

La constitución de 1991, es la primera en relacionar temas como el medio ambiente, las áreas metropolitanas, los servicios públicos domiciliarios, la participación comunitaria y la vivienda; con la política de desarrollo urbano. Al incorporar en su política de estado, los postulados de la conferencia de Río de Janeiro, en lo que respecta al Desarrollo sostenible, le da un giro a lo que fueron directrices de desarrollo, pasando de un desarrollo basado en crecimiento económico, para pasar a un desarrollo que mas allá del crecimiento económico pretende garantizar un mejoramiento de la calidad de vida y



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bienestar social y una mejor relación con el medio ambiente. En busca del bienestar se desarrolla la política expresada posteriormente en la ley 02/91, donde se busca reducir las situaciones de riesgo que afectan la población y así garantizar su seguridad. 2.7 Ley 02 de 1991. En ella además de modificar el tope que reglamenta la vivienda de interés social, en su artículo cinco, modificó el artículo 56 de la ley 9, el cual hablaba de la necesidad de realizar un inventario de las viviendas localizadas en zonas de riesgo, asignándole dicha función a la oficina de planeación, con colaboración de las entidades citadas en el decreto 919 de 1989 como integrantes del sistema nacional para la prevención y atención de desastres. En dicha ley se especifica que deben realizarse las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. A este respecto cabe anotar que es la primera vez que en la legislación colombiana aparece la intervención in situ, como alternativa de solución para la problemática relacionada con asentamientos en zonas de riesgo. Además es la primera en plantear la necesidad de un diagnóstico permanente, ligado al inventario de viviendas localizadas en zonas de riesgo. La ley 02 de 1991, es la primera que sobrepasa el nivel asistencialista post desastre se enfoca en acciones relacionadas con la mitigación del riesgo, lo cual se relaciona mas con una etapa preventiva que de tipo asistencialista. 2.8 Ley 99 de 1993. La ley 99 de 1993, crea el Ministerio del Medio Ambiente, en ella se plantea en el numeral 9 del artículo 1, que: “la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento”. En el Titulo II, denominado del Ministerio del medio ambiente y del sistema Nacional Ambiental, en su artículo 3, define el concepto de Desarrollo Sostenible, concepto que orientará el accionar de todas las entidades del sistema y en su artículo 4, define que es el Sistema Nacional Ambiental (SINA), como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta ley. En el título IV, denominado de las Corporaciones Autónomas regionales, en su artículo 31, define las funciones de las CAR, entre las cuales se destacan los siguientes numerales por tener relación con el tema de estudio: 20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.



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23. Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación. Aunque una de las funciones asignadas por esta ley a las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), tiene que ver con la realización de actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes; su labor en este sentido se ha relegado a dos frentes uno la coordinación de los CLOPADS (comités locales de prevención y atención de desastres) y otro la exigencia a los municipios de analizar la temática relacionada con Amenazas y Riesgo en los planes de ordenamiento territorial, sin embargo su participación en la gestión del riesgo se limita a acciones puntuales, que no tienen continuidad en el tiempo, esto se ve reflejado en la falta de incorporación de una política relacionada con el tema de atención y prevención de desastres, en sus planes de acción, lo que para el caso particular de Corantioquia se ha visto expresado de forma incipiente en la política “Tierra”, relacionada con el componente suelo. 2.9 Ley general de Educación, 115 de 1994. Con la resolución 7550 de 1994, se regulan actuaciones del sistema educativo en la prevención de emergencias y desastres su directiva ministerial numero 13. En relación con el tema educativo, con el decreto 1742 de 1994, instituye el proyecto educativo ambiental. 2.10 Ley 388 de 1997. En su artículo primero, donde presenta los objetivos de la ley, expone el tema de atención y prevención de desastres, como una función más de la entidad territorial, encaminada al establecimiento de los mecanismos que le permitan, en ejercicio de su autonomía promover el ordenamiento territorial, el uso equitativo y racional del suelo. En su artículo tres, que trata de la función pública del urbanismo, plantea como objetivos propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Además otro de sus objetivos, es mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales. En el capitulo II, la ley presenta el ordenamiento territorial municipal, asignando competencias en este aspecto al nivel departamental y municipal, expresándose las mismas, en la construcción de los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo, con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales; esto con el fin de definir políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos en armonía con las políticas nacionales.



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En el artículo ocho, la ley define la acción urbanística, como función pública en el territorio Municipal, en su numeral 5, plantea como responsabilidad de la acción urbanística, determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presentan condiciones insalubres para la vivienda. En este mismo artículo en el numeral 11, expone la necesidad de localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres; así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. El numeral 5, apunta hacia acciones de carácter preventivo, mientras el numeral 8, insinúa acciones de tipo correctivo. En general las acciones descritas por la ley 388, como mecanismos de intervención en el tema de la gestión del riesgo, apuntan a lo siguiente:

• Restringir el uso del suelo en aquellas áreas que presentan algún tipo de riesgo y por lo tanto no deben ser urbanizables.

• Recuperación y control, sin ser explicita hacia donde se enfoca. • Reubicación de las viviendas localizadas en zonas de alto riesgo.

En el artículo 10, donde se definen los determinantes de los planes de ordenamiento territorial, entran en dicha categoría, las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales. Desde este artículo, se puede entrever una perspectiva de comprensión de las amenazas y riesgos como un problema ambiental, que se convierte en determinante para los procesos de planificación territorial. En el contenido del documento que constituye el plan, la temática de interés aparece en dos lugares, en primer lugar en el Componente General, haciendo parte del contenido estructural y específicamente en la: “determinación y ubicación en planos de las zonas que presentan alto riesgo para la localización de asentamientos humanos; por amenazas o riesgos naturales o condiciones de insalubridad.” En segundo lugar aparece en el Componente Urbano del Plan, donde se plantea como estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento integral, la inclusión de directrices y parámetros para la localización en suelos urbanos y de expansión, de terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social y el señalamiento de los correspondientes instrumentos de gestión, así como los mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos, localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación. Al respecto de la inclusión del tema de la gestión del riesgo en la ley 388, a la luz del artículo 10, cabe anotar que en este, se aleja el tema del área ambiental



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para mirarse como parte del componente de vivienda, es por esto, que se plantea como solución ante una población expuesta a condiciones de riesgo una de tipo físico espacial (sea obras de infraestructura para mitigación u construcción de nuevas viviendas para reubicación en caso de riesgo no mitigable), hasta aquí el abordaje desde la prevención no aparece, no se atacan los factores causantes de la situación de riesgo, y se borda su atención desde una mirada centrada en la dimensión físico espacial, desconociendo el verdadero sentido de la gestión del riesgo, donde se requieren una suma de acciones desde diferentes disciplinas que permitan atacar integralmente la problemática. En el componente rural del Plan, la ley solicita la delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de prevención de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos, sólidos o líquidos. En este sentido si se compara la inclusión de la gestión del riesgo en la planificación del territorio urbano con la del territorio rural, se puede observar como en el primero existe un sesgo hacia intervenciones de tipo físico espacial, relacionadas con la vivienda, mientras en el segundo el mismo tema se trata como parte de la problemática ambiental presente. En cuanto a la aplicabilidad del plan, a partir de la normativa, en las normas urbanísticas estructurales, las normas definen las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos; entre las cuales se incluye la delimitación de las zonas de riesgo en general. La ley 388 plantea una amplia orientación hacia el entendimiento de los riesgos como una variable mas a incluir en los procesos de planificación del territorio, esto con el fin por un lado de dar una utilización al suelo acorde con sus potencialidades y limitaciones y por otro lado busca ofrecer a la población mejores condiciones de calidad de vida y garantía de seguridad. Otro elemento a considerar en el estudio de la ley, es que ella analiza la variable riesgo, en términos de su incidencia en los procesos de urbanización y de su reconocimiento como factor preocupante cuando se trata de población expuesta a él. Sin embargo en la evaluación de la experiencia relacionada con la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial, se observa como se le da gran énfasis en el análisis, a los riesgos asociados a amenazas naturales, como si estos fueran los únicos que preocuparan a un planificador. En muy pocos casos se consideraron amenazas tecnológicas o de otra índole diferente a la natural. Esto nos da cuenta de un panorama de amenazas no consideradas en la planificación del territorio. El mismo sesgo de la ley enfocada únicamente hacia la planificación, se observa en los mecanismos de intervención frente a situaciones de riesgo (restringir el uso del suelo, recuperación y control, y reubicación), los cuales apuntan solo a dar respuesta a amenazas naturales, las cuales generan



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restricciones sobre el uso del suelo, en términos de la posibilidad de urbanización. Planteando como respuesta la reubicación muy relacionada con el componente de vivienda o infraestructura, por su incidencia en el déficit de vivienda actual, siendo este uno de sus indicadores de desempeño a largo plazo. Es necesario hacer énfasis en el gran aporte que la ley realiza a la vinculación de las temáticas amenazas y riesgo, con las problemáticas ambientales, convirtiéndolas en uno más de los determinantes ambientales a incluir en los procesos de planificación territorial. 2.11 Decreto 93 de 1998. Por este decreto se adoptó el Plan Nacional para la Prevención y atención de desastres. Dicho Plan debería incluir:

• Políticas, acciones y programas, tanto de carácter sectorial, como de orden nacional, regional y local.

• Presentó como fases del proceso, a tener en cuenta en los programas del plan las siguientes: prevención, atención inmediata, reconstrucción y desarrollo en relación con los diferentes tipos de desastres y calamidades públicas.

• Los sistemas integrados de información y comunicación a nivel nacional, regional y local.

• La coordinación interinstitucional e intersectorial. • La investigación científica y los estudios técnicos necesarios. • Los sistemas y procedimientos de control y evaluación de los procesos de

prevención y atención de desastres. El objetivo del plan esta consignado en el articulo 1: “orientar las acciones del estado y de la sociedad civil para la prevención y mitigación de riesgos, con preparativos para la atención y recuperación en caso de desastre, contribuyendo a reducir el riesgo y el desarrollo sostenible de las comunidades vulnerables ante los eventos naturales y antrópicos”. Adicionalmente el plan presenta como sus objetivos específicos los siguientes:

• Reducción de riesgos y prevención de desastres. • Responder de manera efectiva en caso de desastre local, apoyo a la

gestión a través de programas de capacitación técnica y articulación de acciones. Frente a este caso en particular el plan propone planes de emergencia y contingencia (incluyendo las metodologías e instructivos).

• Recuperación rápida de zonas afectadas. Las siguientes son las estrategias a través de las cuales desarrollaría sus acciones:

• Conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico. • La incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la planificación.



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• El fortalecimiento del desarrollo institucional. • Socialización de la prevención y atención de desastres. Los programas que incluye dicho plan son:

• Programa para el conocimiento de riesgos de origen natural y antrópico, para hacer lo realidad el plan menciona dos estrategias: la primera consistente en la instalación y consolidación de redes, procedimientos y sistemas de detección y alerta para la vigilancia y aviso oportuno a la población; la segunda tiene que ver con la evaluación de riesgos.

• Programa para la incorporación de la prevención y reducción de riesgos en

la planificación. En este programa se incluyeron las siguientes estrategias para su puesta en marcha: incorporación de criterio preventivo y de seguridad en los planes de desarrollo, manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de infraestructura localizados en zonas de riesgo, para lo cual el plan propuso acciones como la reubicación, mejoramiento y protección de viviendas y entorno en zonas de riesgo.

En este mismo programa se propuso la primera estrategia que enlaza la temática del riesgo con la ambiental, esta se describe como “articulación de la política ambiental y de prevención de desastres”, para lo cual según el se hacia necesario: coordinar actividades para la articulación del SINA y SNPAD; incorporar la información sobre amenazas, vulnerabilidad y riesgos en los diagnósticos y perfiles ambientales; considerar la mitigación de riesgos y prevención de desastres en los estudios de impacto y los planes de manejo ambiental de los proyectos de infraestructura; promocionar estudios de aptitud ambiental a nivel municipal considerando el riesgo como restricción o determinante para la planificación del hábitat y el desarrollo urbano; poner en marcha programas de saneamiento básico y de protección ante amenazas ambientales de carácter biológico e industrial; impulsar planes de protección, ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas deterioradas y fortalecer el trabajo institucional para la prevención de incendios forestales.

• Programa de fortalecimiento del desarrollo institucional, para lo cual incluye

las siguientes estrategias: fortalecimiento de las entidades nacionales del sistema, fortalecimiento de los comités regionales y locales de prevención y atención de desastres; fortalecimiento de las entidades operativas; medidas de protección y contingencia en obras de infraestructura; desarrollo y actualización de planes de emergencia y contingencia; diseño de mecanismos eficientes y de tratamiento preferencial de proyectos de reconstrucción; construcción de un sistema integrado de información.

• Programa para la socialización de la prevención y la mitigación de

desastres, a través de: información publica para la prevención y reacción adecuada de la comunidad en caso de desastre; incorporación de los conceptos de prevención de desastres y protección ambiental en la



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educación formal; desarrollo de un sistema nacional de capacitación de funcionarios y capacitadores comunitarios; desarrollo de actividades con las organizaciones de la sociedad civil.

Cabe anotar que aunque el plan, es el único elemento legislativo que incorpora como una de las acciones en el tema la coordinación entre el SINA y SNPAD, estas acciones no pasan de hacer parte de estrategias nacionales que poca replica pueden llegar a tener en el orden regional y local. Pero podría considerarse como el punto de partida para la construcción de una estrategia diferente de acción frente el riesgo. Aunque el describe todos estos programas y estrategias, muy poco de eso es realidad, algunas acciones de allí podrían ser retomadas en el modelo a proponer como son las siguientes: • El plan propuso la construcción de un sistema integrado de información y

comunicación a nivel nacional, regional y local, dicho sistema permitiría contar con una información actualizada al respecto de amenazas (de origen natural y antrópico); vulnerabilidades y combinadas ambas obtener zonas expuestas a riesgo. Esta información se constituye en la base para la toma de decisiones, respecto a la determinación de las áreas prioritarias a intervenir y su incorporación en la planificación teniéndose en cuenta como un factor restrictivo para la ejecución de algunas acciones ligadas a los procesos de desarrollo en los diferentes niveles en los cuales el modelo operaria. Adicionalmente el plan pretende que con la información antes mencionada se puedan construir los diagnósticos y perfiles ambientales, base fundamental para la construcción de los sistemas de gestión ambiental municipal.

• La incorporación de la prevención y reducción de riesgos en la planificación,

este aspecto enunciado también por el plan, refuerza la necesidad de analizar la temática del riesgo como un factor fundamental en el proceso de planificación, circunstancia que como se dijo anterior mente requiere de una información actualizada al respecto que permite que los diferentes procesos de planeación, formulen proyectos acordes con la situación real del territorio.

2.12 Estructura administrativa de la nación que enmarca la legislación

analizada. Con la creación del Sistema Nacional Ambiental (SINA), se pretende, integrar de forma amplia a la sociedad civil en todos sus niveles, además, garantizar la gestión ambiental del país, en procura de avanzar hacia un desarrollo sostenible, teniendo en cuenta que el sistema de estado se caracteriza por ser descentralizado, lo cual permite la implementación de las políticas teniendo en cuenta la diversidad ecosistémica y cultural de nuestro país. La política nacional ambiental actual se circunscribe al Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”12. Dentro de éste, y de acuerdo con el texto definitivo

12 Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006



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aprobado en el Senado, la estrategia de Sostenibilidad Ambiental propuesta comprende cinco programas básicos: La conservación y uso sostenible de bienes y servicios ambientales, el manejo integral del agua, la generación de ingresos y empleo verde, la Sostenibilidad Ambiental de la producción nacional y la planeación y administración eficiente por parte de las autoridades ambientales13. En este Plan Nacional de Desarrollo, cambian los ejes estructurantes con respecto al Proyecto Colectivo Ambiental, pero dentro de los programas estructurantes de éste, siguen siendo prioritarios los temas del agua, bosque, biodiversidad y producción más limpia, reconociéndose la importancia de intervención en estos temas. Algunos de los aspectos centrales que tienen que ver con la gestión del riesgo, y se incluyen en el actual Plan Nacional de Desarrollo son: En lo que respecta a la propuesta de “crecimiento económico sostenible y generación de empleo”, esta se basa en dar impulso a desarrollos habitacionales, enmarcados dentro de políticas de desarrollo urbano regional; donde en particular en relación al tema impulsará procesos de reasentamiento de población en zonas de riesgo ambiental no mitigable. La segunda propuesta que plantea dicho plan se denomina “Sostenibilidad Ambiental”, en ella entre otros, se adelantarán programas que tienen relación con la gestión del riesgo (entendiendo el riesgo como un problema de carácter ambiental), a este respecto cabe desatacar la necesidad de formular una política de estado para la Sostenibilidad ambiental del desarrollo, la cual se ha venido desarrollando como caso piloto a través de lo que ha sido la experiencia de los SIGAM. Se deberá también avanzar en la consolidación del Sistema de Información Ambiental, que permita garantizar un monitoreo ambiental sistemático, herramienta que seria de gran utilidad para la evaluación permanente de las zonas de riesgo de un territorio. Por último el plan de desarrollo Nacional, en su estrategia denominada “construir equidad Social”, donde sus programas apuntan a reducir la desigualdad social a través de la focalización de las inversiones, la eliminación de los equilibrios económicos y sociales; para lo cual se tendrán en cuenta entre otras zonas aquellas que presentan un nivel máximo de riesgo: inundaciones y deslizamientos, sismos y sequías. Cuando se analizan los ejes que estructuran el SINA, (integrar a la sociedad civil, gestión ambiental y avanzar hacia un desarrollo sostenible) y se analizan los objetivos que resaltamos en un párrafo anterior, se vislumbra una coincidencia entre las aspiraciones del SINA en una mirada global, en la cual, se busca a nivel nacional estimular procesos que lleven a un desarrollo sostenible de dicho territorio y lo que persigue la Gestión del riesgo. El SINA, implica que en los procesos de planificación se considere la relación de la población con la base natural, las cuales en el caso particular de la gestión del riesgo, tienen mucho que ver con las condiciones de vulnerabilidad presentes en algunos lugares. Es así como se puede llegar a entender la gestión del riesgo como uno de los mecanismos que articulado al SINA, le permitirá a este

13 DNP. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2003 – 2006.



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último aunar acciones tendientes a un desarrollo acorde con la base natural que lo acoge. Adicionalmente el SINA, también pretende disminuir el déficit habitacional, teniendo en cuenta en dicho déficit, no solo las viviendas que deben cubrir el déficit cuantitativo actual, sino también las que por encontrarse en zonas de riesgo, requieren ser reubicadas y se suman a dicho déficit. Por esta razón también al pensar en la gestión del riesgo y las posibles soluciones a las situaciones encontradas, deberá haber una coordinación entre el SNPAD que debe dar solución a la problemática de la población expuesta a riesgo y SINA que como objetivo persigue disminuir dicho déficit. Hoy es aun más evidente la relación que debe establecerse entre las instancias que abordan la planificación y la vivienda. Existe una coyuntura fundamental con la fusión en este gobierno de los ministerios de Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, pues el haberlos integrado debe posibilitar también una mirada integrada de las problemáticas ambientales de un territorio, considerando su inclusión en los procesos de planificación y como una de las alternativas de solución, su relación con la construcción de infraestructura. Sin embargo, las líneas estratégicas que plantea el Plan de Desarrollo, muestran la desarticulación existente al interior del Ministerio, pues se siguen presentando las temáticas por separado: lo ambiental, la planificación y la vivienda; sin considerar que todas ellas repercuten de forma directa en lo que será la configuración del territorio. Aunque precisamente la integración de dichas temáticas, que antes pertenecían a ministerios diferentes en uno solo, da cuenta de la necesidad de abordar la complejidad del territorio nacional desde una mirada integral. 2.13 Ordenanzas de la asamblea que regulan el DAPARD. En el Departamento de Antioquia, a partir de la Ordenanza 041 de 1995 y el decreto reglamentario 5329 de 1995, se crea y organiza el Departamento administrativo del sistema de prevención, atención y recuperación de desastres (DAPARD). 2.13.1 Ordenanza 41 de 1995. Por medio de esta ordenanza, se crea el sistema Departamental de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres. El sistema agrupa entidades públicas, privadas y comunitarias con el objeto de lograr la promoción de una cultura de la prevención y apoyo a la atención y recuperación de las comunidades y el medio ambiente. Los objetivos de este sistema son los siguientes:

• Generar las condiciones de tipo organizacional, legal y financiero. • Articular la respuesta de organismos y entidades publicas, privadas y

comunitarias definiendo responsabilidades y funciones. • Incluir los componentes de prevención y atención de desastres en los

planes de desarrollo y las CAR. Este objetivo persigue la incorporación de las zonas de riesgo como un determinante ambiental en el ordenamiento



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urbano en lo que tiene que ver con los condicionantes para la ubicación de asentamientos humanos.

El sistema esta constituido por los siguientes componentes: Administrativos (CREPAD, CLOPADS, DAPARD), institucional (organismos de planificación, comisiones interinstitucionales de trabajo, logístico (Fondo departamental para la Prevención y Atención de Desastres, Centro Departamental de Reservas para Desastres, Centro y red Departamental de Telecomunicaciones para Desastres, Centro de Documentación e Información Publica sobre Desastres). 2.13.2 Decreto 5329 de 1995. Este decreto organiza el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres en Antioquia. En su articulo primero define la misión del DAPARD así: “Liderar en el Departamento de Antioquia, el diseño e implementación de políticas tendientes a mejorar las condiciones de vida y desarrollo integral de la población a través de la incorporación de programas y proyectos en los planes de desarrollo comunitario, para concurrir de manera concertada dentro de un contesto interinstitucional, que permita consolidar el proceso de culturización de la prevención, atención y recuperación de desastres en la comunidad antioqueña”.

En su articulo segundo, define la finalidad y áreas claves del DAPARD, siendo su finalidad: “Dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestión, planes, programas y proyectos orientados a la prevención, atención y recuperación de desastres en las diferentes regiones que conforman el Departamento de Antioquia”.

A continuación se describen las áreas claves de resultado:

1. Garantizar que la gestión e implementación de políticas, planes, programas y proyectos trazados por la Administración Departamental, estén orientados a la prevención, atención y recuperación de desastres.

2. Asegurar la incorporación del componente de prevención, atención y recuperación en la elaboración de los Planes de Desarrollo Municipal y Departamental.

3. Fortalecer y mejorar las relaciones de coordinación y complementariedad con entidades públicas, privadas y comunitarias que desarrollen programas orientados a la prevención, atención y recuperación de desastres.

4. Incrementar los niveles de educación, capacitación y participación comunitaria en el proceso de prevención, atención y recuperación de desastres.



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5. Garantizar el fortalecimiento y centralización de los sistemas de información técnica y científica sobre fenómenos que puedan originar desastre.

6. Garantizar la consecución y optimización de los recursos destinados a la prevención, atención y recuperación de desastres.

Cuando se observa tanto la finalidad del sistema Departamental de Prevención y Atención de Desastres - SDPAD (que esta enfocado principalmente a estimular la cultura de la prevención) como la finalidad y las áreas claves del DAPARD, su filosofía esta muy en acuerdo con lo que debería ser la gestión del riesgo en el departamento, en las distintas etapas de la misma. Sin embargo si se compara el panorama dado por la conceptualización que los orienta en contraposición con las acciones que se realizan, estas últimas distan mucho del alcance planteado en la filosofía tanto del sistema como de la institución.

Poco énfasis se ha dado a las actividades preventivas, el sistema de información que de cuenta de las condiciones de riesgo en el departamento, no esta completo, solo se tiene información de aquellas cabeceras municipales o centros urbanos, donde el DAPARD ha patrocinado el desarrollo de investigaciones para evaluar riesgo y amenaza. Adicionalmente se cuenta con la información recopilada en los planes de ordenamiento, pero esta en la mayor parte de los municipios esta hoy desactualizada.

La falta de una labor mas eficiente, convocante y de continuidad del comité regional, no permite una acción vinculante de los diferentes CLOPADS en aras de construir una política en este campo que de cuenta de las particularidades presentes por zonas del departamento, lo cual permitiría una evaluación diferente de la temática, reconociendo las amenazas que en cada zona se presentan.

En cuanto a la participación o coordinación de las entidades públicas y privadas, esta coordinación solo aparece en el momento en que se produce la ocurrencia de un desastre o de una situación de emergencia. El espacio de los CLOPADS o de el mismo Comité Regional, no es una instancia de discusión como debería ser, para que permitiera la evaluación de la política, programas y proyectos que se refieren al tema. La participación de las universidades ha sido también muy tangencial, esto debido muy seguramente a que ha estado estimulada por el otorgamiento de contratos para estudios específicos relacionados con esta variable y el ordenamiento territorial.



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Conclusiones. El CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y social), del Departamento Nacional de Planeación, desarrollo el documento denominado: “Estrategia para consolidar la ejecución del plan nacional para la Prevención y Atención de Desastres-PNPAD- en el corto y mediano plazo”14. En dicho documento se presenta un diagnóstico a cerca de la situación de los riesgos e impactos ambientales en Colombia y la evaluación del papel de las distintas entidades en el abordaje de la situación por parte de dichas entidades. Según el documento CONPES y de acuerdo al análisis realizado de la legislación se pueden hacer la siguiente evaluación del Plan Nacional para la Atención y prevención de desastres. • El PNPAD, bajo un esquema de gestión del riesgo, define las acciones que

debe realizar el país para la prevención y atención de desastres. Sin embargo más que un plan, es un marco de política, dado que no desarrolla elementos de temporalidad, de territorialidad, ni define a los responsables específicos de las acciones.

• El SNPAD, dispone de un buen conocimiento de las amenazas naturales y

antrópicas a escala nacional. Sin embargo cuando se trata de evaluar el conocimiento de las vulnerabilidades físicas, sociales, económicas y culturales la información existente es muy incipiente.

• Otro limitante a la gestión del riesgo, es la falta de un sistema integrado de

información sobre el tema. Dicho sistema debería alimentarse de los diversos sistemas de información existentes (INGEOMINAS, IDEAM, IGAC, CCCP, INVEMAR, DIMAR, CAR, etc).

• El decreto ley 919 de 1989, no cuenta con un desarrollo reglamentario

completo y está desactualizado en relación con la constitución del 91 y los marcos normativos y reformas institucionales consecuentes. La mayoría de las entidades nacionales no tienen institucionalizado esta temática en sus programas y estatutos, limitando sus compromisos ante el SNPAD. Si bien existen acciones de fortalecimiento hacia los departamentos y municipios, se requiere una estrategia nacional permanente para incorporar el tema de planificación territorial y sectorial, en las inversiones, en la coordinación interinstitucional y en la participación comunitaria.

• Si se considera la gestión del riesgo como resultado de una problemática de

orden ambiental, las políticas del SNPAD (Sistema Nacional para la prevención y Atención de desastres), deberían ser coherentes y articuladas con las del SINA (Sistema Nacional Ambiental) y replicarse de lo regional a través de las CAR (Corporaciones Autónomas Regionales) y de los municipios que tienen delegada la autoridad ambiental.

14 Documento CONPES 3146, 2001.



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Tabla 1: Resumen legislación en el tema de atención y prevención de desastres. Año Decreto o

Ley Actividad Etapa de la gestión del

riesgo a la que se enfoca

1922 Decreto 313 Cruz Roja: Auxiliar del servicio sanitario o del ejercito

Asistencial, emergencia.

1937 Ley 42 Cruz Roja, institución de asistencia publica.

Asistencial, emergencia.

1948 Ley 49 Creo y Organizo el Socorro Nacional en caso de calamidades públicas.

Emergencia

1950 Decreto 2114

Asigna funciones relativas a las calamidades públicas a la Cruz Roja.

Emergencia

1965 Decreto Ley 3398

Crea y organiza la Defensa Civil

Emergencia

1967 Decreto 606 Nombra la defensa Civil como agencia especializada del gobierno

Emergencia

1970 Decreto 1463

Defensa Civil, unidad administrativa del Ministerio de Defensa.

Prevención y Atención de desastres.

1971 Decreto 2341

Defensa Civil: ejecución de planes y programas relativos a la prevención y control de desastres.

Prevención y Atención de desastres.

1979 Ley 9 Crea el Comité Nacional de Emergencia

Emergencia Prevención y Atención de desastres.

1982 Decreto 3489

Se crea el centro nacional de Calamidades

Posdesastre. Rehabilitación. Reconstrucción.

1988 Ley 46 Crea y Organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

Prevención. Mitigación. Posdesastre. Rehabilitación. Reconstrucción.

1989 Decreto 919 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres

Prevención. Mitigación. Posdesastre. Rehabilitación. Reconstrucción.



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…Continuación Tabla 1.

Año Decreto o Ley

Actividad Etapa de la gestión del riesgo a la que se

enfoca 1989 Ley 09 Ley de reforma Urbana Reubicación y

Planificación 1991 Constitución

política de Colombia

Obligación del estado respecto al tema de prevención y atención de desastres.

Planificación Prevención Participación

1993 Ley 99 Crea el Ministerio del Medio Ambiente

Planificación Prevención Participación

1997 Ley 388 Ley de Ordenamiento Territorial

Planificación Participación

Fuente: levantamiento de información y análisis realizado por la investigadora, 2004. Aunque el termino “atención y prevención de desastres”, aparece en nuestra legislación, como lo vemos en el cuadro anterior en 1970, las acciones que desde dicha legislación se estimulan van encaminadas principalmente a atender emergencias y en lo preventivo a capacitar a la población y entrenarla para afrontar una emergencia. Se le da mucha importancia a la utilización de las alarmas, a dar información a la población y la constitución de refugios y campamentos. La normatividad legal correspondiente al periodo entre 1900 y 1971, se centra en fortalecer o crear instituciones encargadas de atención de emergencias (parecen la Cruz Roja, la Defensa Civil) o entidades de socorro. Para 1971, con el decreto 2341, se fortalece la defensa civil asignándole la ejecución de planes y programas relativos a la prevención y control de desastres. Aun si en el código sanitario Nacional, se le da importancia a la coordinación de todos los organismos para atender emergencias, aparecen en este momento los comités locales de emergencias, que como su nombre lo indica se encargan únicamente de atención posdesastre. Solo hasta 1984 con la creación del Fondo Nacional de Emergencias, se plantea la destinación de dineros para las fases de prevención y diagnostico de desastres. La inclusión del tema de prevención y diagnostico es muy tardía, pues siempre se había concentrado en ser atencionista. Lo anterior coincide con la creación de la ley 9 de 1989 (ley de reforma Urbana), siendo esta la primera instancia desde la cual se mira el tema como parte de la planificación del territorio. Adicionalmente en 1988, con la creación del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se amplia la luz en lo que tiene que ver con las entidades a ser llamadas a participar del sistema, incorporando no solo entidades publicas, sino también privadas. Da un paso grande en el reconocimiento de que dichas problemáticas requieren un abordaje con la participación de múltiples actores, no solo de las instituciones públicas, sino de todos los demás actores que constituyen la sociedad que converge en un territorio. Otro de los aportes del SNPAD, consiste en la incorporación de la



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temática, en procesos de planificación del territorio a través de expresar la obligatoriedad de que las entidades del orden municipal incluyen este aspecto en sus planes de desarrollo. Cabe anotar, que aunque aparece el término “atención y prevención de desastres”, dentro de la legislación, en lo operativo no se realizan acciones de prevención. Solo a partir de 1988, con la ley 46 que crea el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD), se tiene en cuenta el Plan Nacional para la Prevención y atención de Desastres como un instrumento que debe vincularse a la Planeación Regional, Departamental y Municipal. Sin embargo esto solo marca el principio, pues para este momento no se cuenta ni con la información básica, necesaria para incorporar esta temática en los procesos de desarrollo mas allá que a través de proyectos generales, ni se ha realizado una sistematización de las experiencias anteriores para aprender de intervenciones ya realizadas. A partir de este momento a través del decreto que reglamenta el SNPAD, se propone la creación de un sistema integrado de información que hasta el momento es incipiente y solo responde al esfuerzo de diferentes entidades o instituciones de carácter publico, pero donde cada una dependiendo de sus competencias ha ido recogiendo la información necesaria para su trabajo, pero sin pensar en construir un sistema integrado de información del país, que de cuenta de los diferentes tipos de amenazas presentes en nuestro territorio. Ya que es difícil pensar en un sistema integrado de información a nivel Nacional, debe optarse por tener sistemas a nivel local, teniendo en cuenta sistemas de información ambiental como el que se debe constituir para el Sistema de Gestión Ambiental Municipal (SIGAM), con el fin de implementar los observatorios ambientales urbanos, donde se evaluaran una serie de indicadores, entre ellos los que tienen que ver con la gestión del riesgo, con el fin de priorizar las acciones a nivel de la gestión ambiental. La coordinación interinstitucional e intersectorial que propone el Plan Nacional para la prevención y atención de desastres, encuentra un lugar propicio para el orden local, en la figura de los sistemas de gestión ambiental municipal, pues en este sistema confluyen sectores e instituciones alrededor de problemáticas de orden ambiental, buscando participar en la gestión ambiental y a través de ella modificar las condiciones ambientales del territorio municipal, para la inclusión de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos en la discusión del SIGAM, es preciso, entender el riesgo como una problemática ambiental. Como estrategia de coordinación interinstitucional a nivel nacional, que busca entender el riesgo como un problema ambiental propone la articulación entre el SINA (sistema nacional ambiental) y el SNPAD (sistema nacional de prevención y atención de desastres). El tema de riesgo, no se considera un problema ambiental. En la legislación ambiental se toca tangencialmente, solo una de las funciones asignadas a las Corporaciones autónomas regionales por la ley 99 de 1993, se refiere a este tema, como veremos mas adelante algunas corporaciones lo han asumido como tal, pero para otras no es un problema ambiental que les compete.



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CAPITULO III.

LA MIRADA DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DESDE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS.

“La cultura de la prevención para la reducción de los desastres” es el pilar para abordar la problemática de desastres en el departamento de Antioquia; el DAPARD presenta como estrategia fundamental el fortalecimiento de la capacidad de gestión, coordinación y concertación pública, privada y comunitaria de los entes locales, regionales, departamentales, y nacional en las etapas de prevención, atención y recuperación de desastres a través de procesos integrales y desde un enfoque integral, interdisciplinario e intersectorial”.



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Para construir un panorama de lo que ha sido la gestión del riesgo en nuestro país, es necesario por un lado partir del análisis del marco legislativo que condiciona el accionar del estado en esta temática (presentado en el capitulo anterior) y por otro conocer las diferentes formas de intervención ligadas a las funciones de cada institución y que permiten comprender el marco de actuación de ellas, los procesos de coordinación y su relación con las distintas entidades de orden ambiental. De aquí se recogerán elementos que permitan configurar la propuesta de incorporación de las variables amenazas y riesgos en los planes de gestión ambiental Municipal, delimitar las funciones de las entidades que pueden participar, los momentos comunes y las estrategias de relevancia para constituir el sistema. 3.1 La gestión del riesgo a la luz de las intervenciones realizadas por instituciones de carácter publico. Por mucho tiempo quienes se han ocupado de las actividades relacionadas con la temática de atención y prevención de desastres, fueron entidades públicas, encargadas en la mayoría de los casos de la atención de emergencias, tal es el caso de la Cruz Roja, la defensa Civil, etc. Otras instituciones de carácter público fueron creadas ante la ocurrencia de un desastre. Todas ellas han tenido un nivel de participación diferente muy relacionado con las funciones que se les atribuye por ley. A continuación se analizan algunas de las instituciones que han participado y participan actualmente en acciones con población expuesta a situaciones de desastre o de condiciones de riesgo. 3.1.1 La gestión del riesgo analizada desde la perspectiva de la Dirección Nacional de Prevención y Atención de desastres. Esta institución se creó en el año de 1989, con el decreto 919, como respuesta a la urgente necesidad que tenia el gobierno Nacional de afrontar mediante una organización adecuada, los innumerables problemas sociales y económicos generados por los distintos factores de calamidad pública y desastres naturales que durante las últimas décadas ha sufrido la sociedad y el país en general. La misión de esta institución es: Orientar la gestión y coordinar las entidades del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, que permitan la prevención y mitigación de los riesgos y la organización de los preparativos para la atención de emergencias, la rehabilitación y reconstrucción en caso de desastre; incorporando el concepto de prevención en la planificación, educación y cultura del país, que conduzca a la disminución de la vulnerabilidad y los efectos catastróficos de los desastres naturales y antrópicos. Las funciones de la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres las siguientes: 1. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, conforme a la orientación y lineamientos fijados por el Comité Nacional de Prevención y Atención de Desastres, creado por el Decreto 919 de 1989 y las normas que lo modifiquen o adicionen.



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2. Proponer políticas y estrategias nacionales para la gestión del riesgo. 3. Realizar el seguimiento y difusión del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. 4. Adelantar el apoyo técnico, informativo, económico y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional. 5. Ejercer la Secretaría Técnica de la Junta Nacional de Bomberos. 6. Ejercer la coordinación e impulsar el funcionamiento y organización de los Comités, Comisiones y Servicios Nacionales del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. 7. Propender por la organización y adecuado funcionamiento de los Comités para la Prevención y Atención de Desastres. 8. Celebrar acuerdos, convenios, planes, programas y proyectos con instituciones públicas y privadas, nacionales e internacionales para el desarrollo, de los propósitos del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. 9. Gestionar, con el apoyo de la oficina de cooperación internacional, la consecución de recursos nacionales e internacionales complementarios para el Fondo Nacional de Calamidades, tendientes a cubrir las fases de prevención, atención, rehabilitación y reconstrucción. 10. Promover y coordinar la participación activa en la integración con grupos subregionales y redes internacionales relacionadas con la prevención, atención, rehabilitación y reconstrucción. 11. Ejercer la ordenación del gasto del Fondo Nacional de Calamidades, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 del decreto 2378 de 1997. 12. Las demás funciones asignadas que correspondan a la naturaleza de la dependencia.



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Gráfico 2. Grupos que constituyen DNPAD.

Con la fusión de los ministerios y la nueva propuesta administrativa del Presidente Álvaro Uribe, lo que era la Dirección Nacional de prevención y atención de desastres pasa a ser la Dirección General de prevención ya atención de desastres. A continuación en el gráfico 3, se muestra la nueva estructura del sistema Nacional para la Prevención y atención de desastres. De acuerdo al organigrama presentado en el grafico 3, la dirección general para la prevención y atención de desastres DGPAD, esta a cargo de la presidencia de la republica y con la asesoría de la junta consultora del fondo nacional de calamidades. Existe un comité operativo nacional integrado por representantes de la defensa civil, Cruz Roja y bomberos, esto nos muestra como se ha pensado la instancia operativa desde la intervención de emergencia o posdesastre, por eso quienes integran dicho comité son las entidades encargadas de actuar frente a la ocurrencia de un desastre de manera inmediata. En el comité técnico nacional participan representantes del DGPAD, Ministerios (Defensa, Salud, Transporte, Agricultura; Ambiente, vivienda y desarrollo territorial), DNP, Defensa Civil, IDEAM, INAT, Telecom, Inurbe, Sena, Ingeominas, IGAC, Cruz Roja Colombiana, Invemar, Bomberos. En el comité técnico participan aquellas entidades que proveen insumos, herramientas o recursos necesarios para la ejecución de las diferentes etapas de la gestión del riesgo, de igual manera permite a través de la coincidencia de



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las distintas entidades frente al tema, la construcción de un sistema de información actualizado con la información de cada entidad que participa en el comité técnico. Gráfico 3. Organigrama del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres.

De la DGPAD se desprenden los comités regionales para la prevención y atención de desastres (CREPAD), esto permite promover en los niveles regional y local la inserción de las directrices formuladas por la Dirección general y que deben poderse extrapolar al caso local.



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Las entidades de carácter ambiental, solo participan en el nivel nacional representadas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y en el nivel local como asesoras de los comités locales de atención y prevención de desastres CLOPAD, según lo estipula la ley 99 de 1993. No existe un predominio de actuación de entidades del área ambiental en los distintos niveles a los que les compete la temática, las entidades del orden ambiental, participan con la misma responsabilidad y en el mismo grado de compromiso que las demás entidades que conforman el sistema. Esto puede deberse a que por tradición dicha temática no se ha comprendido como del campo ambiental y por tanto sus acciones operativas se relacionan más con entidades dedicadas al área de infraestructura. A partir del actual gobierno del Presidente Álvaro Uribe Vélez, la estructura administrativa del estado ha cambiado, se han fusionado unos ministerios y otros como es el caso del Ministerio de Gobierno ha sido eliminado y parte de las funciones que dicho ministerio tenia fueron asignadas al hoy denominado Ministerio del Interior y de justicia.

El Ministerio del Interior y de Justicia tiene como objetivos primordiales:

1. Formular las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo del Interior y de Justicia.

2. Formular la política de Gobierno en materias relativas al orden público interno; a los asuntos políticos; a la paz, la convivencia ciudadana y los derechos y libertades fundamentales; a la participación ciudadana en la vida y organización social y política de la Nación; a las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales de la República; al acceso a la justicia, a la defensa judicial de la Nación y del ordenamiento jurídico; a lo penitenciario y carcelario; al problema mundial de las drogas; a la seguridad jurídica; a los asuntos notariales y registrales, a la prevención y atención de emergencias y desastres y a los derechos de autor.

3. Promover el ordenamiento y la autonomía territorial, la política de descentralización y el fortalecimiento institucional.

4. Consolidar en la administración de los asuntos políticos, la democracia participativa y pluralista.

5. Impulsar y garantizar los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos, el orden público y la convivencia ciudadana.

6. Contribuir al ejercicio armónico de las competencias y atribuciones de las entidades nacionales.

7. Formular, coordinar, evaluar y promover, en coordinación con el departamento nacional de Planeación, políticas que garanticen la transparencia en la gestión administrativa del Sector Administrativo a su cargo.



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Gráfico 4. Organigrama del Ministerio del Interior y de Justicia

En el grafico numero 4, se observa como el Ministerio se dividió en dos viceministerios, uno de ellos el de justicia comprende la dirección de prevención y atención de desastres, a la cual estaría ligado el SNPAD, sin embargo cabe anotar como este mismo ministerio tiene a su cargo otras tres direcciones, lo cual no permite un énfasis del mismo en esta temática. Caso similar sucede en el nivel departamental, donde el DAPARD, además de liderar los programas relacionados con la atención y prevención de desastres debe atender las problemáticas relacionadas con desplazados, fenómeno que actualmente ocupa la mayor parte de su tiempo y recursos.

El Ministerio del Interior y de Justicia en la denominada por este: “política y prevención” presenta los siguientes programas:

• Descentralización de los Derechos Humanos y del DIH: Promover la descentralización y la apropiación del tema de dh y del dih en las entidades territoriales en términos de sensibilización, capacitación y coordinación con el objetivo de posibilitar la garantía, respeto y protección de los mismos en las regiones.



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• Central de Emergencias: La Constitución Política de Colombia se caracteriza entre otros aspectos por la incorporación del tema de los Derechos Humanos como una prioridad en cuanto a protección de la libertad, la seguridad y la integridad física y moral de la persona, entre estos derechos la Constitución señala expresamente el derecho a la vida y la integridad de las personas y prohíbe la desaparición forzada, las torturas, los tratos o penas inhumanos, degradantes o crueles (Art. 11, 12 y 17).

En los programas anteriormente descritos es visible el énfasis en la atención humanitaria y en el programa denominado “central de emergencias” no se incluye la temática de atención y prevención de desastres, ni siquiera desde la perspectiva atencionista y de emergencia mucho menos en lo que respecta a la prevención.

El Ministerio en cuestión presenta además un programa general de su actuación denominado “Protección”. En el cual plantea como objetivo: Apoyar al Gobierno Nacional en la implementación de la política de seguridad democrática, mediante la salvaguarda de la vida, integridad, seguridad o libertad de las personas, objeto del Programa de Protección, que se encuentren en situación de riesgo por causas relacionadas con la violencia política o ideológica o el conflicto armado interno. En este objetivo se observa el sesgo en la mirada del organismo, pues solo se consideran como factores a tener en cuenta en relación a la protección de la población aquellos ligados a las condiciones de violencia o producto del conflicto armado sin considerar las situaciones de riesgo de origen natural o antrópico que de igual manera atentan contra la integridad de la población. Las condiciones actuales de orden público en nuestro país, hacen que los demás factores de riesgo queden opacados frente a los detonados por el conflicto armado. Dicho Ministerio en su Plan Estratégico 2003-2006 en el objetivo estratégico denominado “Construir Equidad Social”, se incluye el programa: Prevención y Mitigación de Riesgos Naturales, al cual plantea las siguientes estrategias: Proyecto, objetivo o estrategia: Socialización de la Prevención y Mitigación de Riesgos. Estrategia 2: programas para la incorporación de prevención, reducción de riesgos en la planificación. Manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de infraestructura localizadas en zonas de riesgos. En esta estrategia el Ministerio incluye estas actividades: • Impulso a programas de reubicación, mejoramiento y protección de vivienda

y del entorno en zonas de riesgos. • Elaboración de normas de seguridad y reglamentos de diseño y

construcción de edificaciones e infraestructura en líneas vitales. • Intervención y reducción de la vulnerabilidad de centros urbanos y

edificaciones indispensables e infraestructura de líneas vitales existentes.



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Los siguientes son los objetivos que se plantea el Ministerio, relacionados con el tema de estudio: • Orientar la adopción de criterios de sostenibilidad en la gestión de los

sectores productivos e institucionales, procurando la incorporación de sistemas de gestión ambiental, reconversión tecnológica y el cambio en los patrones de consumo.

• Orientar y articular procesos de formulación de política y de planeación del Sistema Nacional Ambiental mediante el desarrollo de instrumentos y mecanismos de coordinación, información y financieros, con el fin de fortalecer la gestión del sector.

• Promover el desarrollo sostenible del territorio considerando las relaciones de la población con la base natural, el espacio construido y el entorno regional mediante la formulación de políticas y regulaciones, referentes a la planificación, el ordenamiento y la gestión territorial.

• Disminuir el déficit habitacional del país tanto en sus aspectos cuantitativos como cualitativos, en alianza con actores del sector público, privado y social, mediante la formulación de políticas y regulaciones.

• Estudio y promoción de la aplicación de seguros para la protección de los bienes y servicios individuales y colectivos.

• Articulación de la política ambiental y de prevención de desastres. • Coordinación de las actividades para la articulación del SNPAD y el SINA. • Incorporación de la información sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos

en los diagnósticos y perfiles ambientales a nivel nacional, regional y local. • Impulso a planes de protección y de ordenamiento y manejo de cuencas

hidrográficas deterioradas. • Fortalecimiento institucional para la prevención y manejo de incendios

forestales. • Elaboración de inventarios de vivienda en riesgo a nivel municipal. • Promoción sobre la reglamentación de usos del suelo y ordenamiento

territorial con fines preventivos y de mitigación de riesgos. • Medidas de protección y contingencia en obras de infraestructura. • Fortalecimiento de las entidades operativa. • Diseño y mantenimiento del Sistema Integrado de Información. • Sistematización del inventario y la información existente sobre amenazas y

riesgos para la planificación y de la información histórica de desastres y pérdidas en el territorio nacional.

• Sistematización de información sobre manejo y transporte de sustancias peligrosas.

• Sistematización de la información acerca de las situaciones de emergencia y desastres ocurridos en el territorio nacional y su apoyo por parte de la DGPAD (La dirección General de atención y prevención de desastres).

La Dirección General de prevención y atención de desastres (DGPAD) en su plan de acción del año 2004, dentro de la estrategia denominada “Fortalecimiento del desarrollo institucional”, planteó los siguientes programas y proyectos pertinentes a la temática de estudio.



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En el programa denominado fortalecimiento de las entidades operativas, da prelación a los organismos que se encargan de la atención de emergencia (los cuerpos de bomberos, defensa civil y entidades operativas de socorro), además promueve la formulación y puesta en marcha de planes regionales para la prevención y atención de desastres y pretende también fortalecer las entidades operativas en la fase de emergencia. Propuso otro programa denominado “Medidas de protección y contingencia en obras de infraestructura”, este programa se enfoca a la atención de emergencia y a la solución de los problemas de infraestructura generados por la ocurrencia de un desastre en la etapa inicial de atención. El último programa que propuso se relacionaba con el sistema Integrado de información, para lo cual planteo el diseño del sistema integrado de información, la sistematización del inventario de información existente sobre amenazas y riesgos para la planificación y de la información histórica de desastres y perdidas en el territorio nacional y sistematización de la información a cerca de las situaciones de emergencia y desastres ocurridos en el territorio nacional y su apoyo por parte de la DPAD. Este programa a diferencia de los otros mencionados, le apunta al proceso de prevención y su articulación con la planificación territorial, pues el sistema de información se constituye en el insumo base, para la toma de decisiones de orden territorial y la priorización de acciones tendientes a disminuir los niveles de vulnerabilidad. Aunque dicho programa esta planteado dentro del Plan de acción del 2004, en el informe de gestión de la Dirección no aparece como ejecutado, queda entonces la pregunta sobre ¿cuales proyectos se priorizan en esta materia? y ¿cual su posibilidad de incorporación en los procesos de planificación?. De acuerdo a lo observado en el cuadro correspondiente al Plan de acción del año 2004, y su cronograma de actividades, solo las siguientes actividades tuvieron asignado presupuesto: Consolidación del Sistema Nacional de Bombero, Fortalecimiento institucional de Cuerpos operativos para respuesta a emergencia, Promoción y capacitación del personal voluntario en búsqueda y rescate y otros operativos de emergencia, Consolidación y promoción de la red nacional de centros de reserva para emergencias, Promoción y desarrollo de planes de contingencia de redes de servicios públicos y líneas vitales para la respuesta y rehabilitación de los servicios en caso de desastre, Desarrollo y actualización de planes de emergencia y contingencia. Ver Anexo No 1 Plan de acción 2004, Ministerio del Interior y de Justicia 3.1.2 La gestión del riesgo desde la mirada de la Corporación Autónoma

Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA). Corantioquia como una de las autoridades ambientales del departamento de Antioquia, tiene un papel clave en lo que respecta a las acciones de atención y prevención de desastres, pues algunos de los componentes de los recursos naturales, como lo son, el recurso suelo, el recurso aire y el recurso agua, se ven impactados de forma directa por dichos fenómenos.



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A partir de entrevistas realizadas con funcionarios pertenecientes a la Corporación se extraen las siguientes conclusiones: Una de las áreas dentro de la corporación, que ha venido teniendo en cuenta el tema de amenazas y riesgos, es la que se ocupa del Ordenamiento Territorial, dichos procesos regulados por la ley 388 de 1997 y coordinados en algunos casos por las CAR, se centra la atención en las amenazas de origen natural, tales como: movimientos en masa, inundaciones (avenidas torrenciales y socavamientos), vulnerabilidad a sismos; esto con el fin de establecer criterios de ocupación del suelo, teniendo en cuenta las amenazas como restricciones al uso del mismo. Con cada uno de los municipios pertenecientes a su jurisdicción se plantea la realización de una micro zonificación sísmica, y determinación de mapas de amenazas y riesgos, procesos de planificación que pretendían el reordenamiento del territorio, pero que en algunos casos se vieron limitados por los recursos económicos y técnicos de los municipios. Algunos de los municipios en su Plan de Ordenamiento Territorial, no pudieron cumplir los compromisos que la ley les estipulaba en lo concerniente al tema de amenazas y riesgo, esto en muchos casos por falta de información actualizada, en otros por imposibilidad de verificar la información existente y en otros casos por falta de personal con condiciones técnicas idóneas para el tema. Al observar dicha situación la Corporación contrata un grupo técnico para acompañar a los municipios en la construcción de dicho componente del plan de ordenamiento, son 21 municipios a los cuales la corporación acompañó en la identificación de las amenazas y riesgos en el suelo urbano y en los centros poblados, para finales del año 2003, este ejercicio estaba concluyendo. La Corporación tiene la idea de construir, a partir de la información recogida en los planes de ordenamiento municipal, un mapa de amenazas y riesgos de la jurisdicción, donde a partir de entender el conocimiento de la geomorfología, las pendientes, los suelos degradados y haber homologado los usos del suelo, se pueda realizar un ordenamiento de los municipios de la jurisdicción, mediante análisis temáticos que permitan una planificación regional. Cabe anotar como para dicho proceso de planificación regional, en este campo se presentan algunas dificultades, una de ellas, es que es necesario buscar una concertación entre la metodología utilizada por el DAPARD y la utilizada por la corporación, siendo necesario también en el tiempo realizar una verificación en cada municipio de la situación encontrada. Vale la pena anotar como aunque desde la dependencia encargada del ordenamiento territorial (oficina de Planeación de la Corporación), la mirada sobre el tema de amenazas y riesgos cobra importancia como estrategia de planificación no solo local, sino regional, bajo la mirada corporativa dicho tema no tiene mayor importancia, y esto se expresa en la inexistencia en el plan de gestión ambiental regional 1998-2006, de una política o programa enfocada a esta temática, solo en la política tierra, la cual tiene como objetivo: propender por la sostenibilidad de la tierra, a través de su recuperación, ordenación y



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orientación de las acciones de usos, explotación y manejo del suelo. Como estrategias dicha política plantea las siguientes: • Asegurar la continuidad y el fortalecimiento del diagnóstico del estado del

recurso. • Determinar los conflictos y establecer las limitaciones de uso de acuerdo

con la vocación del suelo. • Desarrollo y consolidación de la información cartográfica como insumo para

las decisiones de ordenamiento territorial que deban tomar los municipios. Como objetivos específicos, esta misma política menciona los siguientes: • Orientar la ordenación del uso de la tierra • Recuperación de áreas degradadas. Según la ley 99, son funciones de las CAR: “participar con los demás organismos en los procesos de planificación y ordenamiento territorial para la inclusión del tema ambiental en los procesos, Implantar y operar el sistema de información ambiental en el área de su jurisdicción, realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes”. Aunque para los funcionarios entrevistados, no es clara su responsabilidad frente al tema, la ley 99, si es explicita en las funciones que la corporación debe cumplir. La visión de los funcionarios es reflejo, de la falta de incorporación de la temática en la política corporativa, lo cual como se explicó anteriormente, no expresa su importancia en el contexto del plan de acción de la corporación. Cabe anotar como además de participar en la coordinación de los POT, la corporación ha desarrollado procesos de capacitación a las entidades municipales en lo que tiene que ver con la conformación de los CLOPADS, sus funciones, responsabilidades y formas de operar, adicionalmente lleva un proceso de seguimiento a dichos organismos en el orden municipal, buscando que no desaparezcan con los cambios de administración. El atender temáticas relacionadas con población asentada en zonas de riesgo en algunos casos esta muy asociado a su quehacer como autoridad ambiental, donde debido a quejas o tramites ambientales desarrollados ante la corporación, ella debe actuar frente a dicha situación, pero no porque desde su política corporativa esta sea una intención visible. Lo máximo que ha tenido en cuenta la temática ha sido su participación a través de la coordinación de los planes de ordenamiento territorial y posteriormente su inclusión al sistema de información ambiental de la corporación. En términos generales podría decirse que no se considera el tema de amenazas y riesgos como una problemática ambiental que deba atender la corporación y en la cual deba participar con las demás entidades del orden departamental y local.



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3.1.3 La gestión del riesgo desde la mirada de la Corporación (CORNARE). La Corporación autónoma regional Rionegro Nare (Cornare), en su plan de acción 2004-2006, denominado “Gestión Ambiental y social para la competitividad y la sostenibilidad”, presenta como su visión la siguiente: al 2006 Cornare consolidará su sistema de gestión integral que le permita poner a disposición de la región un marco de gestión ambiental fundamentado en actuaciones oportunas y transparentes, orientado a ese gran anhelo de tener un oriente antioqueño desarrollado y mas limpio, a partir de la apropiación y uso eficiente del territorio y de sus recursos naturales. Entre los objetivos que plantea, vale la pena destacar uno de ellos, pues tiene de alguna forma relación con el tema de investigación, este es: Armonizar la planificación ambiental y las políticas e instrumentos de gestión sectoriales y territoriales, mediante la concurrencia de los agentes privados y públicos en el ámbito local y regional. En este objetivo se proponen acciones operativas para el trienio, las cuales se describen a continuación:

• Fortalecimiento institucional e interinstitucional. • Información y conocimiento ambiental, esta estrategia se fundamenta en

dos aspectos: la articulación de actores y recursos para generar tecnología, conocimientos y practicas orientadas al desarrollo de la ciencia y la tecnología ambiental y el buen funcionamiento del sistema de información Ambiental Regional, entendiendo este como el conjunto de actividades que permiten obtener y mantener disponible la información requerida para la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente recursos naturales.

• Educación, gestión y participación social. • Ordenamiento ambiental del territorio, pretende a partir de la consulta de

los conflictos y potencialidades en el uso del suelo, las realidades socioeconómicas de los habitantes de la jurisdicción y de las áreas colindantes y el uso y aprovechamiento de los recursos renovables.

• Producción, comercialización y consumos más limpios. • Sostenibilidad ambiental para la competitividad. A continuación se presenta una tabla donde se extraen los programas relacionados con la temática de estudio los cuales han sido planteados como metas de la corporación en su plan de acción.



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Tabla 2: Plan de Acción Trianual Cornare.

Corporación autónoma Regional de las cuencas de los ríos Negro y Nare “Cornare”

Plan de Acción Trianual Estrategia Programa Objetivos Metas

Ciencia y Tecnología Ambiental

Articular actores y recursos para generar conocimientos y prácticas orientadas al desarrollo de ciencia y tecnología ambiental.

Articulación a instituciones de ciencia y tecnología para el desarrollo de proyectos en el área de la sostenibilidad ambiental Consolidación y articulación de los componentes del sistema de información ambiental para el servicio de las instituciones y comunidades, como mecanismo de soporte a los procesos de gestión, planificación y administración ambiental regional. Conformar la red de información ambiental

Inform

ación y conocimiento ambiental

Gestión y transferencia de la información ambiental

Consolidación y articulación de los componentes del sistema de información ambiental para el servicio de las instituciones y comunidades, como mecanismo de soporte a los procesos de gestión, planificación y administración ambiental regional

Montaje y consolidación de los bancos de proyectos de inversión ambiental regional y municipal. Consolidación de la escuela como el eje articulador de la educación ambiental

Educación y participación para la gestión ambiental

Propiciar las herramientas necesarias para que los individuos desarrollen procesos que potencien nuevos valores y un aprovechamiento adecuado de los recursos naturales y el ambiente.

Afianzamiento de una cultura ambiental a través de procesos educativos

Fomento a la participación como instrumento de legitimación de la gestión ambiental

Gestión y participación social

Identificar e implementar mecanismos que posibiliten la participación en la gestión ambiental.

Apoyo y reconocimiento a la gestión ambiental Fortalecimiento de la comunicación para difusión ambiental regional

Educación Gestión y Participación social

Comunicación para la consolidación de la gestión ambiental

Estructurar y promover procesos comunicacionales que permitan la transferencia de conocimientos y experiencias en materia ambiental regional

Acompañamiento en la gestión ambiental corporativa



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… Continuación Tabla 2. Corporación autónoma Regional de las cuencas de los ríos Negro y Nare “Cornare”

Plan de Acción Trianual Estrategia Programa Objetivos Metas

Fortalecimiento de la planificación y Ordenamiento ambiental Municipal Articulación sectorial y territorial de la gestión ambiental en el contexto regional.

Planificación ambiental del territorio

Promover procesos de planificación socio ambiental que posibiliten un manejo sostenible de los recursos naturales el ambiente en el oriente antioqueño

Planificación y ordenamiento ambiental regional

Articular propuestas y proyectos de desarrollo que mejoren las características físicas, espaciales y paisajísticas del territorio aprovechando sus ventajas naturales

Mejoramiento físico y paisajístico del territorio

Ordenamiento ambiental del territorio

Uso y ocupación del territorio

Generar una cultura de la prevención de desastres basada en el conocimiento y gestión de los riesgos; que permita una intervención mas consecuente en los procesos de desarrollo de la región.

Prevención y mitigación de riesgos naturales y antrópicos

Fuente: Cornare, Plan de acción Trienal 2004-2006 Como se observa en la tabla anterior para CORNARE es fundamental acciones en tres componentes para el abordaje de la gestión del riesgo, la primera tiene que ver con la constitución de un sistema de información ambiental que como lo plantean en su plan de acción, es fundamental como mecanismo de soporte para los procesos de gestión y planificación, la segunda tiene que ver con los procesos de ordenamiento ambiental del territorio, donde la corporación incluye la mirada sobre le tema de prevención y mitigación de riesgos naturales y antrópicos como un factor condicionante en el uso y ocupación del territorio y como tercera y ultima la gestión ambiental como instrumento que posibilita la participación de diferentes actores en torno al aprovechamiento adecuado de los recursos naturales y el ambiente. Desde el plan de acción, se observa la pertinencia de la consideración de la temática del riesgo por parte de la corporación, como un entendimiento del mismo, visto desde la perspectiva ambiental como un factor que puede detonar procesos de deterioro de los recursos naturales y del ambiente. Como producto de un proceso de concertación y participación regional durante la vigencia 2001- 2003, Cornare realizó una actualización y prospección de su Plan de Gestión ambiental regional al 2020. Las estrategias y líneas de acción definidas en dicho plan son las siguientes:



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• Información y conocimiento ambiental. • Ordenamiento Ambiental del territorio. • Educación, gestión y participación social. • Biodiversidad y sostenibilidad para la competencia regional. • Producción, comercialización y consumo más limpios.

En el plan de gestión ambiental Regional 2003-2020, en la estrategia anteriormente presentada, denominada “Ordenamiento Ambiental del territorio”, se incluyen dos programas, el primero uso y ocupación del territorio y el segundo Prevención y atención de desastres, para este último programa de interés para esta investigación se plantean objetivos, líneas de acción y proyectos, los cuales se presentan en la siguiente tabla:

Tabla 3: Plan de gestión ambiental regional CORNARE.

PLAN DE GESTION AMBIENTAL REGIONAL 2003-2020 Líneas de acción Proyectos Responsables ESTRATEGIA: ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO Programa: Prevención y atención de desastres Objetivo: Generar una cultura de la prevención de desastres basada en el conocimiento y gestión de los riesgos; que mediante la comunicación, educación y participación permita una intervención más consecuente en los procesos de desarrollo de la región.

Actualización y reglamentación de los estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo de las áreas urbanas de los municipios de la subregión. Seguimiento a la implementación de los estudios de amenaza vulnerabilidad y riesgo. Realización del estudio de amenaza, vulnerabilidad y riesgo de la jurisdicción.

Reglamentación, seguimiento y control de zonas de riesgo

Elaboración del mapa geomorfológico como soporte a los estudios regionales de amenaza, vulnerabilidad y riesgo Elaboración de medios para la educación en prevención de desastres Capacitación y fortalecimiento de los comités locales operativos de prevención y atención de desastres (CLOPADS) de la jurisdicción. Realización de eventos regionales de educación y comunicación para la prevención de desastres.

Educación- comunicación para la prevención de desastres

Formulación e implementación de la cátedra de prevención y atención de desastres en los currículos de secundaria y estudios superiores Implementación de acciones acordes al Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres Gestión ambiental para la incorporación de los estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en los planes de ordenamiento territorial Establecimiento de un programa regional de prevención y atención de riesgos tecnológicos Elaboración de planes de emergencia y contingencia municipal

Planificación en la gestión y prevención de riesgos naturales y tecnológicos

Implementación y seguimiento de bases de datos sobre desastres ocurridos en la región

Cornare, Departamento administrativo de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres (DAPARD), Comités locales Operativos de Prevención y atención de Desastres (CLOPAD), Dirección Nacional de Prevención y atención de desastres (DNPAD), entes territoriales, organismos de bomberos, gremios del sector productivo, CONIF



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… Continuación Tabla 3.

PLAN DE GESTION AMBIENTAL REGIONAL 2003-2020

Líneas de acción Proyectos Responsables Elaboración e implementación de un plan de contingencia regional para la prevención y control de incendios forestales. Capacitación, educación y fortalecimiento de las instancias regionales y locales para la prevención y control de incendios forestales. Incorporación de elementos de silvicultura urbana preventiva en los proyectos forestales de la región. Montaje y consolidación de una base de datos sobre incendios forestales ocurridos en la jurisdicción.

Prevención y control de incendios forestales

Mitigación y recuperación de áreas afectadas por incendios forestales Conformación de redes subregionales de prevención y atención de desastre

Fortalecimiento de redes para la prevención y atención de desastres

Gestión de alternativas financieras para el fortalecimiento de las instancias regionales y locales de prevención y control

Cornare, DAPARD, CLOPAD, DNPAD, entes territoriales, organismos de bomberos, gremios del sector productivo, CONIF

Fuente: Plan de Gestión Ambiental Regional 2003-2020, Cornare. Es importante destacar como Cornare, entre las autoridades ambientales analizadas, es la única que incluye en su plan de gestión ambiental (instrumento de planificación de las acciones a nivel regional y de largo plazo), un programa específico en la temática de prevención y atención de desastres. Si se observa la tabla 3, las líneas estratégicas que la corporación propone, están muy relacionadas con los diferentes momentos en la gestión del riesgo, pasando por las etapas de planeación, ejecución, control y seguimiento y considerando la gestión ambiental como un proceso necesario para la mediación entre la gestión del riesgo y los procesos de planificación territorial.

3.1.4 La gestión del riesgo desde la política desarrollada por el Área Metropolitana. El acuerdo metropolitano No 018 de 2001 proyecto metrópoli 2002-2020: hacia una ecorregión metropolitana educadora, gobernable, sostenible, competitiva, confiable e integrada social y globalmente como instrumento de actualización y reformulación del Plan integral de desarrollo de 1985 para la consolidación de la metrópoli. El plan ha sido elaborado, teniendo como base los numerosos trabajos de investigación existentes sobre los diversos temas concernientes al desarrollo de la región, sustentados por grupos de investigación especializados en las diferentes áreas del conocimiento y del ejercicio de la planeación.



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El plan realiza un diagnóstico dimensional del territorio metropolitano, donde los elementos de relevancia en la dimensión ambiental son los siguientes:

• La realidad social ofrece un panorama difícil, pues la ausencia de planificación se hace evidente en buena parte del territorio. Como ejemplos de intervenciones no planificadas y con impactos en diferentes componentes del territorio, se identifica la ocupación de sitios amenazados por movimientos en masa e inundaciones en los municipios del valle de Aburrá. El tratamiento y mitigación de estos impactos tiene costos sociales y económicos altos, es por esto que la incorporación de la dimensión ambiental en los procesos de planificación del desarrollo es de gran importancia, con el fin de atacar el problema en sus raíces.

• La eliminación de la vegetación que ejerce funciones protectoras para introducir otros usos del suelo.

• Los procesos de urbanización con riesgos de pérdidas de vidas y del reducido patrimonio de los más pobres.

• Los conflictos generados por los usos del suelo, no solo se refieren a prácticas insostenibles en el suelo rural, muy especialmente en Medellín, es frecuente que los procesos de urbanización avancen de manera no planificada sobre los suelos que por presentar limitaciones para la ubicación de la infraestructura urbanas, se han declarado o ameritan ser suelos de protección, pues además y con frecuencia tiene un alto valor ambiental o presentan un grado de amenaza y riesgo para poblaciones vulnerables.

• Existe un déficit de vivienda, tanto cuantitativo como cualitativo que se calcula del orden de 68244 viviendas totales y del orden de 10000 viviendas nuevas anuales especialmente concentrado en los tres primeros estratos.

De acuerdo con las tendencias que fueron identificadas por dimensiones en el estudio, se establecieron una serie de escenarios futuros, que le permitieron al grupo investigador la reformulación y actualización del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano de 1985. En la dimensión ambiental los escenarios actuales relacionados con la temática de Amenazas y Riesgo son los siguientes:

• Hacia una mayor exigencia a la población por acciones que favorezcan la sostenibilidad ambiental.

• Al agotamiento del suelo urbanizable favoreciendo un crecimiento urbanístico en el norte del Valle de Aburrá, teniendo nuevas soluciones de vivienda con consideraciones ambientales.

• Crecimiento del déficit de vivienda y deterioro de la calidad de la misma, con énfasis en los sectores populares.

Entre los objetivos generales del plan se destacan los siguientes que de forma indirecta tienen que ver con una mejor calidad ambiental de la población asentada en el valle de Aburrá. Los que mayor relación tienen con el tema de estudio son:

• El mejoramiento sustancial del hábitat metropolitano.



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• La definición de las bases para un desarrollo sostenible que alcance, tanto a los habitantes del área metropolitana del valle de aburra, como a los del resto del departamento.

• El fortalecimiento de la autoridad ambiental, de tal manera que se ejerza el derecho constitucional de gozar de un ambiente sano, protegido en su diversidad e integridad por el estado.

El plan en mención plantea cinco campos de intervención y líneas de acción territorial, estos son: socio cultural, hábitat y Medio Ambiente, Gobernabilidad, Economía y Relaciones Suprarregionales. “En el área general de intervenciones estratégicas de hábitat y medio Ambiente, se pretende propiciar un aporte de los recursos naturales al desarrollo sostenible y al mejoramiento del hábitat y el medio ambiente metropolitano. El objetivo central en este campo es el de lograr que el medio natural y el antrópico sean propicios para que el área metropolitana se constituya en la verdadera morada o casa del hombre”15. Las líneas de gestión en el campo del hábitat y el medio ambiente son:

• Línea de gestión para la estructuración fisco espacial del territorio.

• Línea de gestión sobre recursos naturales y medio ambiente: Esta línea pretende incorporar la dimensión ambiental a la planeación del desarrollo en el territorio metropolitano, partiendo del conocimiento del estado de los recursos naturales, sus potencialidades, limitaciones, la dependencia de bines y servicios ambientales del entorno próximo, que obliga a que el área metropolitana se piense como parte de una ecorregión de la cual hacen parte ecosistemas estratégicos.

Se incluye en el Programa: Administración, ordenamiento y manejo integral del territorio metropolitano con énfasis en el recurso suelo, el siguiente proyecto “intervención, recuperación y manejo de zonas identificadas en los POT como zonas de riesgo”.

• Línea de gestión de la vivienda: consiste en articular y concertar con el Área Metropolitana una política coherente en materia de usos del suelo, normas de urbanismo y construcción, financiación, promoción, gestión, fuentes de recursos y demás aspectos que contribuyan a satisfacer de manera adecuada la demanda insatisfecha y la demanda prevista de vivienda en el Valle de Aburra bajo criterios ambientales.

• Línea de gestión del espacio publico.

• Línea de gestión de servicios públicos domiciliarios.

• Línea de gestión de equipamientos metropolitanos.

Aunque este plan pretende que las problemáticas relacionadas con la población asentada en zonas de riesgo, sean miradas desde la perspectiva ambiental e incluidas dentro de las actuaciones de las diferentes autoridades ambientales, cuando se enfoca a la temática en particular orienta las

15 Tomado del Plan Metrópoli 2002-2020, Pagina 85



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soluciones hacia propuestas relacionadas con la dotación de infraestructura, momento en el cual se despoja de valor en el contexto ambiental y sigue entendiéndose la problemática de riesgo como un tema al que se le da respuesta desde el componte de vivienda o de infraestructura. En el análisis de las causas y luego la presentación de las alternativas de solución, se vuelve a una mirada sectorial con énfasis en el diagnóstico técnico, que de ninguna manera da cuenta de la realidad compleja de dichos asentamientos y de las múltiples vulnerabilidades que en ellos se presentan.

De acuerdo a información obtenida a través de entrevistas con funcionarios de la institución, el área metropolitana ha construido dos insumos claves para la determinación de condiciones de riesgo, estos son: Mapa de riesgos químicos y transporte de sustancias peligrosas y la Micro zonificación física. Cuando se les indaga en términos de lo que la entidad ha venido haciendo en lo que tiene que ver con la gestión del riesgo, los entrevistados responden que el énfasis de la gestión, se centra en dos aspectos, el primero participar en la cofinanciación de proyectos, relacionados con la reducción de impactos ambientales y en segundo lugar con la mitigación de condiciones de riesgos, asociados a impactos ambientales del recurso suelo. Se plantea la necesidad de constituir una red metropolitana de prevención y atención de desastres, con un sistema de información ambiental actualizado que permita tomar decisiones en planificación y prevención. 3.1.5 La gestión del riesgo desde el departamento administrativo para

la prevención y atención de desastres de la Gobernación de Antioquia.

El Departamento Administrativo del sistema de prevención, atención y Recuperación de desastres, enfoca su acción tomando la prevención como un instrumento de planificación del desarrollo que permita intervenir las limitaciones impuestas por el riesgo y evitar que la propia acción del hombre produzca desastres. Para tal fin se impulsa la formación de una conciencia de la prevención, motivando la reflexión acerca de la actitud del hombre frente a su entorno, que conlleve un mejoramiento del medio ambiente y de la calidad de vida de la población antioqueña, a través de la formación integral que ejecute proyectos de prevención, atención, recuperación, defensa y protección con y desde la comunidad a partir del enfoque interinstitucional e intersectorial.

La gestión del riesgo en el DAPARD debe ser entendida desde una mirada al contexto histórico que ha generado cambios en la institución, con este fin, se partirá de una entrevista realizada con un funcionario de la misma que describirá su evolución, este menciona como el primer evento de gran envergadura fué el terremoto de Murindó, con el se crea la oficina de reconstrucción, que luego funcionaria como FOPREVE (Fondo para la Prevención y Reconstrucción) y posteriormente como DAPARD.



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En 1987, se puede decir que se dan los inicios a lo que es hoy el DAPARD, con la creación de un fondo para atender calamidades, luego como dicho fondo presentaba un volumen grande de uso, se requirió vincular personal técnico, posteriormente el fondo se convirtió en sección FOPREVE. Como sección funcionó muy bien hasta 1995. No había una oficina del departamento de Antioquia que asumiera la reconstrucción y se encargara de canalizar los recursos, en este momento funcionaban simultáneamente FOPREVE y la sección de Reconstrucción, comenzando a darse una duplicidad de funciones entre ambas entidades. Afortunadamente por ordenanza, se creó el Departamento para la prevención y atención de desastres y con el se creó un fondo para el funcionamiento del departamento, fondo que por las cuantías que maneja ha sido amenazado pues se le mira como una opción de recursos necesarios en otras áreas.

La ordenanza 41 de 1998, en su artículo SÉPTIMO: Creó el Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres, como unidad administrativa adscrita al Despacho del Gobernador del Departamento y con autonomía de coordinación basada en las decisiones y directrices del Comité Regional para la Prevención y atención de Desastres, la misión del DAPARD es: “Liderar en el Departamento de Antioquia, el diseño de políticas, y el desarrollo de planes y proyectos, concertados dentro de un contexto interinstitucional con vinculación decidida de los sectores público, privado y comunitario, en torno a la responsabilidad ambiental y la prevención, atención y recuperación de desastres, que garanticen el mejoramiento de las condiciones de vida y que permitan crear una cultura de la prevención que conduzca a un desarrollo humano sostenible para la comunidad antioqueña”.

La ordenanza que crea el DAPARD, en sus funciones da cuenta de lo que debería ser la coordinación de un proceso de gestión del riesgo, sin embargo funciones tan importantes como “propender por la integración entre instituciones…” y “promover y apoyar actividades de capacitación de las comunidades…” no se han realizado a cabalidad. Si se compara lo presentado en la ley (que da cuenta de una mirada integral del problema y de acciones consecuentes con dicha mirada integral) con lo que ha sido la realidad, no existe coherencia entre uno y otro, no ha habido una coordinación entre el DAPARD y el DAMA, aunque coincidan en enfocarse ambos en una problemática ambiental.

Las siguientes son apreciaciones de funcionarios de la institución respecto a lo que ha sido el enfoque del tema:

• Cuando se crea el DAMA (departamento administrativo del Medio Ambiente), con posterioridad al DAPARD, no se plantea la coordinación entre ambas entidades.

• La normatividad en el tema de atención y prevención de desastres, no ha cambiado en el tiempo, los cambios administrativos de la nación no han generado cambios simultáneos en ella.



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• Aunque el comité regional cita a los directores de las CAR, al no existir una estructura organizacional del comité, esta participación se convierte solo en presencia institucional.

• En varias ocasiones, se ha utilizado la situación de emergencia como pantalla publicitaria, para que algunas instituciones se muestren al país o a la región.

• Como el comité local de emergencias cambia cada tres años con el cambio de gobierno, se pierde continuidad en los procesos, no se retroalimentan las experiencias y esto implica desde el DAPARD volver a capacitarlos el DAPARD apoya los CLOPADS cuando se presenta una calamidad, en las tres fases: prevención, mitigación y atención. Sin embargo no existe un contacto permanente con ellos que [permita emprender acciones de orden preventivo.

• Aunque se cuenta con los recursos que hacen parte del fondo, los continuos sucesos de emergencia que se presentan en el Departamento de Antioquia, no permiten que se realice un alto en lo asistencial para darle paso a la planeación. No se ha realizado un proceso de retroalimentación de lo que han sido sus intervenciones. El DAPARD, tiene un historial de intervenciones que podrían aportar en aprendizaje hacia nuevas experiencias.

Algunas de las acciones que ha venido realizando el DAPARD; según el informe de la Contraloría General de Antioquia 2002-2003, son las siguientes:

• Se ha establecido una metodología a través del sistema de información geográfica para la actualización de amenazas naturales y aptitud del suelo aplicable a los 125 municipios del Departamento.

• Se ha brindado apoyo y acompañamiento en la atención de emergencias naturales y antrópicas reportadas oficialmente.

• Se da asesoría y capacitación a integrantes del sector educación para la elaboración de los planes de emergencia escolar y la inclusión del componente de prevención en los currículos.

• Se asesoraron 114 municipios en aspectos de planes de prevención y contingencias, planes escolares, manejo de emergencias, presentación de proyectos, programas de capacitación, campañas para la prevención, entre otros. Con el fin de dar cobertura al 100% de los municipios se realizaron nueve encuentros subregionales de capacitación para los 125 CLOPAD’s, con asistencia de cinco representantes por municipio; de los 125 municipios convocados asistieron representantes de 95 CLOPAD’s, para un total de 472 participantes.

• Se incluyó el componente de prevención y atención de desastres en el Plan de Desarrollo 2001 – 2003 “Una Antioquia nueva”, proceso en el que el DAPARD participó activamente. En la metodología PES se definió el problema de “alto riesgo de las comunidades antioqueñas por su exposición a la ocurrencia de desastres por eventos naturales y antrópicos”. Para su solución se plantearon dos nudos críticos con sus respectivas acciones:



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- Bajo nivel del componente de la cultura de la prevención de desastres; deficiente aplicabilidad de la norma en lo referente a la planificación de los aspectos ambientales y constructivos para la prevención, atención y recuperación de desastres.

- Bajo nivel de compromiso por parte de las Administraciones municipales

y departamental para el fortalecimiento y reactivación de los CLOPAD’s y para la ejecución de proyectos para la prevención, atención y recuperación de desastres.

• La asesoría técnica se orienta de acuerdo a los mapas de amenazas de los municipios, que reposan en el centro de documentación del DAPARD, teniendo el cuenta el conocimiento que tienen los técnicos profesionales de las dependencia en temas como zonas de alto riesgo no mitigables, cumplimiento de las normas constructivas sismorresistentes, elaboración y gestión de proyectos, evaluación y diagnóstico sobre daños ocasionados por emergencias, diseño de obras de infraestructura de mitigación, control y recuperación, con su respectiva interventoría. En cuanto a estudios y análisis de vulnerabilidad se cuenta con mapas de amenazas de la mayoría de los municipios y un mapa departamental; además se cuenta con informes técnicos de situaciones puntuales de amenaza y vulnerabilidad en los diferentes municipios.

• Se han elaborado estudios de actualización de zonas de riesgo en siete cabeceras municipales y se tiene establecida la metodología del sistema de información geográfica, SIG, para la realización de los estudios en todos los municipios del Departamento. Para minimizar los efectos de los desastres naturales en el Departamento, el DAPARD se vale de asesorías, capacitación, suministro de material didáctico, comunicados de prensa, encuentros subregionales, visitas de diagnóstico, estudios técnicos y construcción de obras de mitigación.

• Para mitigar y controlar los posibles efectos catastróficos originados en fenómenos ambientales, el DAPARD elaboró desde el año 2000 un plan de contingencias que cubre todas las problemáticas del Departamento de Antioquia. En la actualidad se hacen ajustes a dicho plan; además se están realizando los planes de contingencia por derrame de hidrocarburos y sustancias nocivas y planes de contingencia en zonas de influencia de embalses.

Cabe anotar como el DAPARD formuló un plan de acción en materia ambiental enmarcado dentro de dos operaciones: la primera “Incorporar la cultura de la prevención y la normatividad en lo referente a la planificación de aspectos ambientales y constructivos para la prevención, atención y recuperación de desastres” y la segunda “Fortalecimiento y reactivación de los Comités Regionales CREPAD’s y locales CLOPAD’S”. Aunque según la visión, el énfasis de sus acciones debería ser preventivo, continua con la línea asistencialista y centrando su accionar en las situaciones de emergencia y la atención a población desplazada.



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3.1.6 La gestión del riesgo desde la intervención desarrollada por los Comités locales para la prevención y atención de desastres CLOPADS.

A través de la ley 46 de 1988 y su decreto reglamentario 919 de 1989, se crea, organiza y reglamenta el Sistema Nacional, departamental y municipal para la prevención y atención de desastres, quedando establecido para los departamentos y municipios la obligatoriedad de crear los comités regionales CREPADS y los comités municipales para la prevención de desastres CLOPADS, en el artículo 61 de la misma ley se le asignan sus funciones. Una de las funciones que se rescata de los CLOPADS en relación con el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, tiene que ver con contribuir a la organización del Sistema Integrado de Información y asegurar su actualización y mantenimiento, este es un instrumento fundamental para incluir los determinantes ambientales relacionados con el riesgo, en los procesos de planificación. Pero para que dicho instrumento funcione se requiere una actualización permanente de la información espacial y su montaje en un sistema de información geográfica que le permita a la oficina de planeación a través del álgebra de mapas, tomar decisiones en el territorio. Una dificultad que se presenta para poner en marcha este mecanismo, tiene que ver con los pocos recursos con que se cuenta para adelantar procesos de planificación, se ha dado prioridad a las acciones de emergencia o asistencialistas, para lo cual se cuenta con el Fondo de Calamidades, pero para planificación como labor preventiva, se cuenta con muy pocos recursos. En lo que respecta a su función de “adelantar estudios sobre amenazas, análisis de condiciones de vulnerabilidad y evaluación de riesgos”, se lleva ha cabo un gran adelanto con la formulación de los planes de Ordenamiento Territorial, aunque cabe anotar la debilidad que presentan los mismos, pues fueron realizados hace aproximadamente cinco años y la información en ellos consignada no ha sido actualizada. Adicionalmente no se empleo la misma metodología de análisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, lo que no permite integrar la información consignada por cada municipio para construir una visión regional. Corantioquia para el caso concreto de su jurisdicción, ha venido realizando una actualización y completando la información faltante con el fin de tener una información ambiental al respecto de las amenazas y riesgos en su jurisdicción. Con la investigación que viene realizando la Universidad Nacional de Colombia, y su instituto de estudios ambientales, sede Manizales, se entregará una herramienta que permitirá a partir de un sistema de información ambiental ligado a la temática de riesgo, (a través de la construcción de indicadores que evalúen la gestión del riesgo), tomar decisiones de acuerdo a la efectividad de las medidas implementadas. Por otro lado, la valides de los CLOPADS, esta dada por ser una de las instancias que puede generar dinámica y estimular una nueva cultura de la prevención a nivel municipal, siendo responsables de la gestión local, además de identificar los riesgos y la preparación para afrontarlos, de la cual depende la vida de la población, la conservación de sus bienes y la preservación de los recursos naturales.



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Las administraciones municipales deben a través de sus CLOPADS, asumir las funciones que les competen, en lo que tiene que ver con diagnosticar las situaciones de riesgo, capacitar e informar a las personas comprometidas con esta problemática, preparar y ejecutar planes y programas de prevención y realizar actividades de control y seguimiento. Adicionalmente los CLOPADS deben cumplir un papel de multiplicador y dinamizador en cada municipio, con base en una preparación conceptual, metodológica y de reflexión en torno a las experiencias ya adquiridas y sobre todo en el conocimiento de su medio y de las posibles formas de intervención. Según un trabajo realizado por Corantioquia y el DAPARD, a partir de la aplicación de unas encuestas y talleres a los CLOPADS de la jurisdicción de Corantioquia estos son los resultados: • Falta una estructura organizativa que articule de manera clara y coordinada

a las distintas entidades y funcionarios con responsabilidades dentro del comité.

• No se tienen reuniones periódicas, que obedezcan a un plan de trabajo

definido y en algunos casos limitándose a juntas de emergencia o eventuales, de forma improvisada, para diseñar los planes de acción específicos para responder ante la ocurrencia de un evento.

• Aunque todos los municipios cuentan con personal responsable de la

gestión de desastres, la mayoría de ellos tienen actividades dentro de su cargo prioritarias, dejando así atrás los compromisos con el Comité Local de Prevención y Atención de Desastres, son muy pocos los municipios que pueden contar con un funcionario que se encargue de sus asuntos sin abandonarlo. Falta involucrar más directamente a las personas de comunidad, ya que estas serán las encargadas del trabajo de socialización y continuidad a través del tiempo en el comité.

Según el informe del Estado de los recursos naturales, elaborado por la Contraloría general de Antioquia 2002-2003, en la conformación de los CLOPAD’s no se presentan dificultades, sí las hay para su adecuado funcionamiento debido a que: • Falta organización al interior de los CLOPAD’s. • No se designa por acto administrativo al coordinador. • Falta compromiso de las administraciones municipales. • Hay poca asignación presupuestal en los Fondos locales de prevención de

desastres. • Falta dotación para que las comisiones operativas puedan cumplir las

funciones. • Falta continuidad y compromiso por parte de los integrantes de los

CLOPAD’s. • Falta vinculación de la comunidad a los diferentes procesos.



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3.1.7 La gestión del riesgo desde la visión del Sistema municipal de prevención y Atención de desastres.

El concejo de Medellín reglamenta la creación y el funcionamiento de los Organismos de Rescate y Salvamento en Medellín, con este, creó el llamado SIMPAD (Sistema Municipal para la prevención y atención de desastres), bajo los siguientes artículos: En su articulo primero, plantea que para la creación y el funcionamiento de todo organismo o entidad de socorro, salvamento y rescate en la ciudad de Medellín, deberá contar con la aprobación del Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres (SIMPAD). Como se observa en el artículo 3 del acuerdo de creación del SIMPAD, las entidades que hacen parte de él, son convocadas solo ante la ocurrencia de eventos catastróficos, de igual manera entidades anteriores en el Municipio de Medellín como el COME (comité de Emergencias), operaban bajo la misma óptica de enfoque, hacia la emergencia. El SIMPAD es el sistema organizado que reúne a las instituciones públicas y privadas encargadas de orientar y desarrollar los planes, programas, proyectos y acciones relacionadas con prevención, atención de desastres, atención inmediata de emergencias y eventos desastrosos, así como la recuperación en estos casos, bajo la coordinación de la Secretaría del Medio Ambiente. Sus acciones están encaminadas a:

• La prevención se hace a través de: Comités Barriales de Emergencias, Comités Educativos de Emergencia, investigaciones y estudios en materia de riesgos. Redes para monitoreo de actividad sísmicas e inundaciones y reforestación de zonas degradadas. COPADES: Programas de gestión de riesgo. Dotación a comunidades en materia de prevención y atención de desastres.

• La Atención: Disponibilidad las 24 horas del día con personal altamente capacitado para atender todas las emergencias de la ciudad. Realización de visitas técnicas permanentes. Asesoría a la comunidad. Entrenamientos a los grupos de socorro. Elaboración de planes de emergencias y simulacros.

• La Recuperación: Reasentamiento de población ubicada en sectores de alto riesgo. Realización de obras civiles de mitigación. Orientación sico social post-desastre.

El SIMPAD en la actual administración del Alcalde Sergio Fajardo tiene las siguientes funciones:

1. Garantizar el diseño, ejecución y seguimiento de políticas, planes, programas y demás normatividad orientada a la prevención, atención y recuperación en casos de emergencias y desastres en la ciudad de Medellín.



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2. Generar un ambiente adecuado de culturización hacia la prevención de desastres, incrementando los niveles de educación, capacitación y participación comunitaria.

3. Proyectar y canalizar la información que se genere como producto de las situaciones de emergencia o desastre en las que haya intervenido el Comité, garantizando calidad y confiabilidad de la misma.

4. Promover una adecuada comunicación y coordinación entre las entidades públicas, privadas y comunitarias, asegurando un trabajo interinstitucional e intersectorial orientado a la prevención, atención y recuperación de emergencias y desastres.

5. Formular planes y programas relacionados con la prevención, mitigación, atención y recuperación de emergencias y desastres.

6. Ejecutar el Plan Integral para la Prevención y Atención de Desastres, de acuerdo con la normatividad vigente, y coordinar con las entidades y organismos públicos y privados competentes la preparación y atención de cualquier eventualidad.

7. Promover y coordinar el Comité Municipal para la prevención y atención de emergencias y desastres.

8. Coordinar las labores de apoyo logístico requeridas para el funcionamiento permanente del sistema de prevención, atención y recuperación en caso de emergencia o desastre.

Los principales proyectos que va a desarrollar el SIMPAD, en la administración actual de la ciudad de Medellín: 1. Prevención de emergencias y desastres: Operación red hidrológica metropolitana, Operación red acelerográfica; Conformación, consolidación y dotación de comités barriales; Conformación comités escolares para prevención de desastres; Campañas de prevención, Fortalecimiento de comités de prevención y atención de desastres, Centro de información de desastres.

2. Atención de emergencias y desastres: Simulación y simulacros de emergencia, Centros de reserva, Plan de emergencia para Medellín, Capacitación en atención de desastres, Atención de emergencias y desastres, Fortalecimiento logístico del SIMPAD.

3. Recuperación y mitigación de zonas de alto riesgo.

4. Evaluación y estudios de zonas de riesgo.

Según el documento: “Informe del estado de los recursos Naturales y del Medio Ambiente 2001 Municipio de Medellín, La gestión del Sistema Municipal de Prevención de Desastres (SIMPAD) se puede entender desde la siguiente tabla:



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Tabla 4: Gestión realizada por el SIMPAD.

Fuente: Estado de los Recursos Naturales en el Municipio de Medellín, 2001. En la tabla anterior, se observa como las labores de gestión de la institución, se concentran en mitigación, estudios, capacitación y reubicación, pero no se incluye de forma explicita la prevención, pues en la mayoría de los casos las labores de capacitación, apuntan es a preparar a la comunidad para actuar frente a la ocurrencia de un desastre. Se observa también que mas que disminuir los eventos entre un año y otro, estos aumentaron, lo que reafirma lo dicho anteriormente la necesidad de atender lo inmediato no deja ver lo fundamental, la visión futura. Entre los objetivos que persigue se tiene: “diseñar un mecanismo de coordinación, articulación e intercambio a nivel comunitario para toda la ciudad, especialmente para las zonas de riesgo, que permita la divulgación y apropiación de conocimientos, experiencias y metodologías para la elaboración y ejecución de planes y proyectos para la prevención y atención de desastres”, en este se presenta como aporte el resaltar la necesidad de construir metodologías y reaprender de las experiencias anteriores, con el fin de garantizar una intervención mas adecuada y no repetir los errores cometidos con otras comunidades. Además es importante rescatar el papel protagónico que le confiere a la comunidad, en las acciones que tienen que ver con la etapa preventiva de la gestión, como carta de navegación, este acuerda plantea todos los elementos a considerar, queda abierta la pregunta si realmente la efectividad y el tipo de acciones emprendidas son coherentes y actúan sobre todas las etapas de la gestión.

En lo que tiene que ver con las actividades relacionadas con los procesos de capacitación en la estructura del sistema se valora el papel que pueden desempeñar los agentes educativos al respecto, buscando que la capacitación



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se realice a todos los niveles de la población, buscando inculcar en la población una cultura hacia la prevención. El accionar del SIMPAD en la ciudad de Medellín, esta condicionado por sus características topográficas y morfológicas, el acelerado proceso de densificación poblacional, el desarrollo urbanístico e industrial y la depredación de laderas, erosión de suelos y tala indiscriminada del bosque en las microcuencas, esta expuesta a múltiples amenazas, que correlacionadas con la vulnerabilidad de la comunidad y su infraestructura, multiplican el grado de exposición a graves y variados riesgos. Tabla 5: Programas, cumplimiento de metas y ejecución presupuestal del SIMPAD.

Fuente: Estado de los Recursos Naturales en el Municipio de Medellín, 2001.

En la tabla 5, se pueden observar programas de carácter preventivo, representados en los comités barriales de atención y prevención de desastres; de igual manera se presentan programas relacionados con la constitución de un sistema de información relacionado con los factores causantes de condiciones de riesgo (red hidrometereologica, red acelerográfica). Aunque la creación del SIMPAD es un hecho reciente (julio de 2002), y coincidente con las políticas del país en relación con el ordenamiento territorial, ni en las funciones del sistema, ni en los programas desarrollados se alcanzan a entrever acciones que apunten a la planificación o por lo menos a la inclusión de la temática en los procesos de planificación.



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3.1.8 El DAMA y su participación en la gestión del riesgo

Cuando se formuló el Plan de Desarrollo 2001 – 2003 “Una Antioquia Nueva”, como área ambiental para el departamento de Antioquia, existía la llamada Gerencia Ambiental. Con la reestructuración del Departamento, proceso que se dió en el año 2001, desapareció esta Gerencia y se creó el Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA, dependencia que empezó a operar en octubre del mismo año, quedando bajo la responsabilidad de esta Dirección la representación del Gobernador de Antioquia en los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales CAR’S.

Con la creación del DAMA y con base en las funciones que los departamentos deben cumplir en materia ambiental (artículo 64 de la Ley 99 de 1993), se redefinió el problema ambiental identificado inicialmente en el Plan de Desarrollo 2001 - 2003: “Baja gestión de la Administración Departamental para articular acciones ambientales conjuntas a su interior y con la entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental SINA”. Ante el planteamiento del Plan de Desarrollo “Una Antioquia Nueva” de que el Departamento ha tenido una baja gestión para articular acciones ambientales conjuntas en la misma administración y con los actores externos como el SINA, situación que se refleja en políticas ambientales débiles y dispersas, el DAMA considera pertinente formular ocho políticas en el trienio, teniendo en cuenta las políticas formuladas por el Ministerio del Medio Ambiente: • Política de educación ambiental • Política de biodiversidad • Política para la gestión de la fauna silvestre • Lineamientos de política para el manejo integral del agua • Estrategias para un sistema departamental de áreas protegidas • Política de producción más limpia • Lineamientos de política para el uso y manejo de plaguicidas • Política para la gestión de residuos sólidos. En el año 2001 el DAMA, participó en las discusiones y en los procesos de concertación en torno a las políticas de plaguicidas, residuos sólidos y agua, de acuerdo con el plan de acción del Departamento, y en el Consejo Nacional Ambiental en las discusiones y procesos de concertación de varias políticas nacionales: • Fortalecimiento de los mecanismos para la formulación de políticas, planes,

programas y acciones ambientales conjuntas entre el departamento y otros entes.

• Conformación y articulación de un sistema de gestión ambiental Departamental, SIGA.

• Implementación de los lineamientos de Política Nacional de Educación Ambiental.



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• Implementación de un proceso conjunto en la construcción de un Sistema Información Ambiental Departamental, SIA.

El Plan de Acción 2002 del DAMA tuvo como objetivo estratégico atacar el problema ambiental identificado para el departamento de Antioquia y a partir de los nudos críticos que lo describen se definieron cuatro operaciones estratégicas:

Tabla 6: Operaciones Estratégicas

NUDO CRÍTICO OPERACIÓN Baja gestión del Departamento para definir políticas, planes, programas y acciones conjuntas con las CAR, los municipios, las entidades públicas y privadas.

OP1: Fortalecimiento de los mecanismos para la formulación de políticas, planes, programas y acciones conjuntas con las CARs, los municipios, las entidades públicas y privadas, y las organizaciones comunitarias.

Deficiente gestión de la Administración Departamental para planear, ejecutar, revisar y controlar su gestión ambiental.

OP2: Conformación y articulación de un sistema de gestión ambiental departamental (SIGA)

Deficiente implementación de los lineamientos de Política Nacional de educación ambiental

OP3: Implementación de los lineamientos de Política Nacional de educación ambiental

Desarticulación interinstitucional para la construcción de un Sistema de Información Ambiental (SIA)

OP4: Implementación de un proceso conjunto en la construcción de un Sistema de Información Ambiental (SIA)

Fuente: Plan de acción 2002, DAMA. En relación a las temáticas promovidas por la política ambiental nacional, el Dama, en la denominada Política ambiental urbana, realizo una Reflexión en aspectos relacionados con espacio público, manejo de los residuos y asentamientos en zonas de riesgo. Un elemento de importancia, no solo para la temática del riesgo, sino también, para la identificación de problemáticas ambientales, ha sido la propuesta de constituir un Sistema de Información Ambiental, el cual es un proceso compartido y concertado con las autoridades ambientales y articulado a criterios nacionales para el manejo de la información ambiental. En una primera fase, se construyó el diagnóstico de la información ambiental al interior de la gobernación y a nivel de las autoridades ambientales, en principio en CORANTIOQUIA, con el objetivo de conocer las existencias y demandas de información estadística en materia ambiental.

“El Plan Estadístico liderado por el Departamento Administrativo de Planeación Departamental, y realizado durante el año 2002 con la asesoría del DANE, se constituye en una de las líneas abordadas para la construcción del Sistema de Información Ambiental SIA, presenta como uno de sus principales productos la oferta y demanda de cualquier tipo información en cada una de las



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dependencias de la Gobernación, incluida dentro de ésta, la información ambiental. Adicionalmente se abordó una línea de construcción de indicadores ambientales, mediante los cuales se busca construir un modelo conceptual del Sistema de Información Ambiental departamental, articulado al Sistema de Información Ambiental para Colombia. A finales del año 2002, como producto de un trabajo concertado y realizado por espacio de dos años por el Comité Interinstitucional de Indicadores del SINA, se definió un conjunto de indicadores de Sostenibilidad Ambiental en el nivel nacional. Con base en estas orientaciones, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA promovió un proceso de trabajo conjunto, en principio con las Autoridades Ambientales, con el propósito de concertar y definir un conjunto de indicadores de sostenibilidad ambiental para el Departamento de Antioquia”16.

3.2 La gestión del riesgo desde las instituciones de carácter privado.

Así como en el numeral anterior, se pudieron observar los niveles de intervención de cada una de las entidades de carácter publico analizadas, además de determinar las áreas en las que concentraban su intervención, de igual manera se realizará el análisis con una entidad de carácter privado como lo es la Corporación Antioquia Presente, la cual ha venido interviniendo con población expuesta a riesgos, durante varias años y en diferentes lugares del país. Ambos análisis, con el fin de establecer una comparación entre los niveles, las áreas y los énfasis de intervención entre las entidades públicas y privadas.

La corporación Antioquia Presente es un organismo no gubernamental, sin animo de lucro, que diseña, coordina, dirige y ejecuta campañas y programas de reconstrucción y recuperación integral de comunidades, partiendo de sus características socioculturales y geográficas y trabajando en las áreas de acción profesional con las que cuenta, estas son: social, técnica, económica, jurídica, administrativa, financiera, contable, comunicacional y de gestión. La misión de la Corporación es Buscar la recuperación integral y la autogestión de comunidades afectadas por desastres naturales, de aquellas cuyas viviendas están ubicadas en zonas de alto riesgo físico y/o social, impactadas por la construcción de obras de desarrollo o desplazadas por la violencia y el conflicto sociopolítico, partiendo de la solución de sus vivienda, la construcción de su hábitat y la aplicación de modelos integrales hacia el desarrollo sostenible.

16 Tomado del Informe del Estado de los recursos naturales, Contraloría General de Antioquia, 2002-2003.



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Las líneas de acción de la corporación son las siguientes17: • Reconstrucción o reubicación por tragedia y riesgo. Esta modalidad consiste

en reconstruir o reubicar comunidades afectadas por desastres naturales, inundaciones, terremotos, erupción de volcanes, avalanchas y deslizamientos, mejorando su calidad de vida a través del montaje de proyectos generadores de ingresos y de la promoción, capacitación, integración, organización y autogestión de la comunidad. Se aplica igualmente en el área preventiva, reubicando comunidades que habitan en zonas de alto riesgo geológico no mitigable o riesgo social.

• Mitigación de impactos sociales generados por obras de desarrollo. En 1993

se inicio dicha línea, el modelo incluye reubicación de comunidades, construcción de vivienda nueva, mejoramientos de viviendas, construcción de equipamiento comunitario, gestión social, relaciones con la comunidad, capacitación, concertación institucional, diseño y montaje de proyectos económicos, apoyo en la negociación, comunicaciones y producción de medios impresos y audiovisuales.

• Atención a comunidades victimas de la violencia. La corporación aplica una

metodología de desarrollo integral, con la cual atiende a esta población con apoyo institucional y programas de reconstrucción o restablecimiento.

• Consultoría y asistencia técnica. Mediante esta modalidad la corporación

asesora a entidades gubernamentales, no gubernamentales, privadas y comunitarias en proyectos de reasentamiento de población o de gestión social y a entidades que implementen procesos de hábitat popular.

La corporación para sus distintos programas y proyectos convoca la participación activa de la sociedad civil, el apoyo económico, técnico y de recursos de las entidades internacionales, la contratación con los gobiernos locales, regionales y nacionales, la solidaridad de la empresa privada y la participación directa de las comunidades, como modelo ideal de concertación que permite lograr los objetivos propuestos. En la corporación Antioquia Presente se realizó una entrevista con la Directora de la institución, con el fin de indagar un poco sobre su opinión a cerca de la manera como se asume la Gestión del riesgo en nuestro país. A continuación se retoman algunos de los elementos claves tratados. Respecto a cual ha sido la experiencia de la Corporación con Población asentada en zonas de riesgo, se menciona como la mayor parte de los recursos se destinan a la atención de la población en la etapa post desastre, representados generalmente en los programas de vivienda para la reubicación de las familias. Son muy pocos los recursos que destinan para prevención, por esta razón se hace difícil adelantar acciones en este campo, en el caso

17 Tomado plegable, Corporación Antioquia Presente, 2000.



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particular de la Corporación solo dos de los veinticinco proyectos en los que ha participado estaban encaminados a acciones preventivas. Según la entrevistada las labores de prevención se pueden reducir a la formación de líderes y de comunidad organizada. Adicionalmente resalta la importancia de la educación, como una instancia que aporta a capacitar a la población en lo preventivo, esto permite garantizar la durabilidad de los procesos en el tiempo. Cuando se le indagó sobre como veía la coordinación, entre las diferentes entidades publicas y privadas que participaron en los diferentes procesos frente a la ocurrencia de desastres en el país. Según ella ha habido procesos en los cuales dicha coordinación ha funcionado, en algunas experiencias la falta de continuidad en el proceso, el no sistematizar las experiencias y el responder de forma inmediatista frente a la situación de riesgo, lleva a que los grupos se conformen sin tener en cuenta lo aprendido en otros casos y situaciones. En la medida en que no se retroalimentan los procesos, la experiencia acumulada se pierde, el capital humano se dispersa. En este sentido es muy importante sistematizar las experiencias, realizar un control y seguimiento a los procesos. Cada vez que surge un desastre, se genera una nueva organización, por esta razón en distintos momentos históricos en el país han surgido organizaciones como: RESURGIR, NAZA KIWE, FOREC, etc. La experiencia del eje cafetero es de gran aporte en cuanto a lo que fue, la coordinación institucional, en esta experiencia el puesto de mando lo ejercía la corporación Antioquia Presente, con dos sedes una en Antioquia y otra en el sector del eje cafetero, la estructura publico-privada, permitió que cada entidad participara o aportara desde sus fortalezas de manera que la sumatoria de esfuerzos redundara en una mejor acción sobre el territorio y la población. Frente a la vulnerabilidad social, la entrevistada manifiesta como en muchos lugares ocurre los eventos por falta del conocimiento por parte de la población de los determinantes ambientales que presenta el territorio. Es fundamental tomar parte activa en los procesos, intervenir desde la planeación, sino se involucran las propuestas en los procesos de planificación de corto mediano y largo plazo de las entidades territoriales a en los diferentes niveles no funcionan. En lo que respecta a la gestión del riesgo, debe nacer de las comunidades, empezar con educación y terminar con educación. Solo si se conoce las consecuencias de lo que se hace, se es conciente de lo que es el riesgo.



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Conclusiones. Al realizar un análisis comparativo entre las posiciones expuestas por las instituciones de carácter público y privado, se pueden anotar los siguientes puntos: solo aquellas instituciones de carácter publico, que tienen asignado como función principal la “atención y prevención de desastres”, la entienden como su responsabilidad y en ese sentido la asumen, tal es el caso del DAPARD y del SIMPAD, sin embargo instituciones como las CAR, donde su función principal es la regulación y administración de los recursos no la asumen como función suya ni le dan la relevancia que merece en su Plan de acción. En algunas de las instituciones que tiene énfasis en la temática se observa como aunque su filosofía le de un lugar fundamental a las labores preventivas, su accionar se ha dirigido a acción de atención de la emergencia, acciones posdesastre encaminadas a la reubicación y acciones de mitigación cuando las circunstancias relacionadas lo permitan. Las instituciones publicas del área ambiental tanto a nivel departamental como regional, se ciñen a desarrollar la política ambiental de la nación, por esta razón en la mayoría de los casos las politizas que incorporan en sus planes de gestión ambiental regional, se circunscriben a las políticas: educación ambiental, biodiversidad, gestión de fauna silvestre, producción limpia y residuos sólidos, dichas políticas cambian su nombre pero en general se refieren a los distintos componentes del ambiente, donde en el componente suelo, se realiza una mirada panorámica al tema del riesgo. En las entidades de carácter publico la falta de recursos y el no realizar labores de coordinación con otras entidades dificulta la realización de acciones preventivas y a concentrado su intervención en actividades relacionas con la atención de emergencia o en el mejor de los casos con la reubicación. Ambos tipos de entidades coinciden en que son pocos los recursos con que se cuenta para prevención, lo que limita su accionar hacia este campo. Como en el caso del DAMA, uno de los problemas comunes a las entidades publicas, es la falta de coordinación y con esto la dificultad de crear un sistema integrado de información. No se aprende de experiencias ya desarrolladas y de los procesos que cada entidad viene ejecutando. De las autoridades ambientales analizadas la única que le atribuye jerarquía en el contexto de su plan de acción a la temática de atención y prevención de desastres es Cornare, en las demás autoridades aparecen proyectos relacionados con capacitación y asesoría a los CLOPADS, y en gran medida haciendo parte de los planes de ordenamiento territorial y su actualización. No existe coordinación entre instituciones encargadas de los procesos de planificación y las entidades operativas, lo que dificulta que incorporen los diagnósticos de esta temática, como insumos para la caracterización del territorio y su posterior ordenamiento. De igual forma sucede con las entidades que hacen parte del SNPAD y quienes hacen parte del SINA; los organismos



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que integran ambos sistemas en el ordena nacional, regional y local, no establecen ningún tipo de vinculo aunque a ambos les atañen problemáticas comunes que relacionan los factores de riesgo con los recursos naturales. Con los cambios administrativos de la nación, algunas de las entidades o dependencias sobre las cuales se centraban las acciones frente al riesgo, quedaron relegadas a un segundo plano, frente a las temáticas con que comparten lugar en el Ministerio. Es así como en la medida en que la DNPAD, esta a cargo del Ministerio de Justicia y este a su vez tiene a su cargo, las problemáticas de derechos humanos, desplazados, etc.; el tema de riesgos solo se atiende cuando pone en peligro la integridad de la población, este es el caso de las situaciones de emergencia o desastre. Aunque se menciona como una estrategia la intervención y reducción de la vulnerabilidad en centros urbanos, esta estrategia requiere un trabajo técnico previo de identificación de los factores de vulnerabilidad, ejercicio que en muy pocos casos se ha realizado. Esto debido a la falta de recursos técnicos, económicos o herramientas claves de determinación de este factor. Otro elemento rescatable es que se vislumbra la necesidad de entender el riesgo como un problema ambiental, lo cual se alcanza a entrever en distintas acciones:

• Necesidad de articulación SINA y SNPAD, planteada por la Dirección Nacional de prevención y atención de desastres y su plan nacional.

• Creación del programa denominado “prevención y atención de desastres, en la estrategia de Ordenamiento Territorial, incluida en el PGAR (plan de Gestión Ambiental Regional) de Cornare.

• Inclusión de la subdirección de Atención y prevención de desastres (SIMPAD), como una línea de acción perteneciente a la Secretaria del Medio ambiente del Municipio de Medellín.

• Incorporación de la información sobre amenaza, vulnerabilidad y riesgo, en los diagnósticos y perfiles ambientales a nivel nacional, regional y local.

Es de anotar que a partir de la ley 46 de 1988, las instituciones que fueron creadas con posterioridad a esta, tiene dentro de sus funciones la de incorporar las políticas de prevención y atención de desastres en los procesos de planificación territorial, sean estos: plan de desarrollo o plan de ordenamiento territorial. Tanto para las entidades de carácter publico como privado, las actividades relacionadas con la capacitación a los diferentes niveles de la población, son fundamentales como estrategias preventivas de largo plazo, pero debe considerase que para implementar estrategias educativas se requiere restablecer una coordinación permanente con las instituciones encargadas del tema educativo para que incorporen en los currículo escolares la temática del riesgo como un problema ambiental.



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CAPITULO IV

ANÁLISIS DE ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN CON POBLACIÓN ASENTADA EN ZONAS DE RIESGO



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Después de varios desastres ocurridos en el país, a principios de los años 80, las autoridades colombianas reaccionaron elaborando las bases de un sistema nacional de gestión de riesgos. A continuación se muestran algunas intervenciones enmarcadas en la gestión del riesgo. 4.1 Modelos de intervención a nivel nacional Con el fin de poder entender como han sido las diferentes intervenciones, frente a los desastres de mayor magnitud ocurridos en nuestro país, se retoman los tres casos mas recientes de desastres, con el fin de establecer puntos en común, sobre la forma como la estructura administrativa del SNPAD, opera frente a la ocurrencia de un evento y como se desplaza verticalmente su accionar hasta el nivel local. Se analizaron el caso Armero, Páez y Eje Cafetero, por estar inscritos bajo la misma legislación, presentar una gran afectación a la población y la ciudad y por caracterizarse además por la participación de instituciones diferentes en la ejecución de la reconstrucción. Cabe anotar como en los tres casos ha analizar, la intervención se centra en la reconstrucción. 4.1.1 Caso Armero- entidad ejecutora RESURGIR. El fondo de reconstrucción “resurgir”, fue creado por el estado colombiano mediante el decreto No 3406, con el fin de llevar a cabo la reconstrucción social y económica de la población y zonas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz. Inicialmente al ser creado el fondo, tenía como función la coordinación, pero debido a múltiples circunstancias debió asumir funciones operativas. “La magnitud de la tragedia, la falta de experiencia en el tratamiento de emergencias, el déficit crónico en medios de atención socioeconómica que sufre el país y otros factores, condicionaron la falta de un plan coherente que hiciera mas eficiente y ágil la labor de reconstrucción y rehabilitación”18. El fondo de reconstrucción resurgir, desarrolló las siguientes acciones: Durante los meses inmediatos a la ocurrencia de la tragedia, su acción tuvo como foco la atención curativa, necesaria para aquella población que carecía de los servicios vitales. Estableciendo mecanismos de coordinación con entidades públicas y privadas se canalizó la ayuda con el propósito de atender a los sobrevivientes y proveerlos de alojamiento, atención médica, auxilios económicos, transporte, alimentación, atención psicológica y otros recursos. Simultáneamente al desarrollo de las acciones antes descritas, se inició la reconstrucción física de la zona afectada: coordinación, diseño, construcción, 18 Tomado de Análisis de la Experiencia del fondo de reconstrucción “Resurgir”, Elvira Balseiro, 1989.



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interventoría y suministros para obras de infraestructura y vivienda. El estudio de la zona afectada, señaló la ubicación de la nueva ciudad regional de Lérida y la selección de 13 municipios en el Departamento del Tolima y 4 en Caldas como objeto de atención de Resurgir. En el área socio-económica, con el fín de devolver a la población la capacidad para enfrentar con autonomía y responsabilidad la reconstrucción de su vida familiar, el fondo realizó los siguientes proyectos: • Educación. Restablecimiento de la infraestructura educativa necesaria para

dicha población. • Producción y generación de empleo, con el fin de que la población obtuviera

los recursos necesarios para su recuperación económica y reintegración al sistema productivo.

En lo que tiene que ver con las soluciones de vivienda, la atención de resurgir en esta área, se centró en dos tipos de intervenciones, la primera consistente en la realización de programas de vivienda en la zona del desastre y en Bogotá, donde participaron 29 instituciones, donde Resurgir aportaba los lotes con obras de urbanismo o parte del costo de las casas y la promotora se encargaba de financiar la construcción. En algunos casos resurgir construyó directamente, entregando un total de 3981 soluciones de vivienda en Lérida, Guayabal, Ibagué, Chinchiná y otras ciudades del Tolima y Caldas. La segunda intervención estaba orientada a atender a las familias ubicadas fuera de la zona del desastre, según el acuerdo 009, recibieron un auxilio económico de 300 y 400 mil pesos como apoyo a la consecución de vivienda en otras ciudades. Se entregaron 3213 auxilios de vivienda. En lo que respecta a la prevención de riesgos, el fondo invirtió 400 millones de pesos en Educación y capacitación a las comunidades sujetas a riesgos volcánicos, en comunicaciones, alarmas, apoyo a INGEOMINAS, centro vulcanológico y oficina de atención de emergencias, construcción de albergues, publicaciones de mapas y otros medios de prevención para casos de emergencia. En el área de reconstrucción se llevaron a cabo los siguientes proyectos: Acueducto, alcantarillado y urbanismo, en algunas de las ciudades afectadas por el desastre, Lérida, Honda, Chinchiná, Cambao, Ambalema, Venadillo, Villa Hermosa, Líbano, Fresno, Guayabal, etc. Lo que se alcanza a entrever cuando se evalúa la intervención del fondo es el énfasis dado a la inversión en infraestructura básica, servicios públicos y vivienda por encima de la inversión en educación. Solo en infraestructura diferente a vivienda se invirtieron 6059 millones, donde comparada con la inversión en educación esta equivaldría, solo al 6.6 % de la invertida en infraestructura.



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En el caso particular de la intervención realizada por Resurgir, la intervención es anterior a la creación del SNPAD y en ella se evidencian elementos, que dan cuenta por un lado del énfasis a la atención posdesastre y como las soluciones propuestas ante la ocurrencia del desastre están muy relacionadas con el componente de vivienda e infraestructura, las inversiones que se realizan en el componente educativo, siguen teniendo el sesgo de la mirada asistencialista y enfocada a la emergencia, en este sentido se capacita a la comunidad en herramientas que permitan un accionar rápido frente a la ocurrencia de un desastre). No se implementan estrategias o actividades relacionadas con la prevención que permitan que la población a futuro participe activamente en la identificación de las vulnerabilidades presentes en su territorio. Cabe anotar como se creo una nueva institución para hacerse cargo de la intervención “Resurgir”, aunque existían experiencias anteriores no se retomaron elementos aprendidos de ellas, es decir se constituyó en un nuevo intento de intervención frente a la ocurrencia de un desastre. Como esta intervención es muy anterior tanto a la ley 9 como a la ley 388, en ningún momento consideró procesos de planificación del orden local o regional que permitieran configurar una estructura de análisis de los riesgos presentes en la zona. En este momento y con recursos provenientes del fondo se construyó el Centro Vulcanológico, instancia desde la cual se podría proveer una primera información que diera cuenta de las amenazas de origen natural. El desastre de Armero fue determinante no solo para Colombia, sino también para los países andinos en general. “Efectivamente este hecho revelo la inexistencia total de una gestión de riesgos y la influencia considerable de los factores antrópicos sobre la ocurrencia de catástrofes que, por lo tanto, de naturales, no tiene sino el nombre”19 “La revelación de la inadaptación de la sociedad a las amenazas naturales en términos de prevención, de emergencia o de reconstrucción hicieron reaccionar el sector publico. Las perdidas terminaron por alcanzar el umbral de la tolerancia y las autoridades no quisieron o no pudieron seguir aceptándolas y finalmente, tomaron conciencia de la gravedad de la situación. Frente a las amenazas, la presión publica y las consecuencias económicas y políticas, las autoridades desarrollaron una política de gestión nacional de riesgos. Una vez mas, la catástrofe era anterior a la reflexión al nivel institucional mas alto.”20

19 Un enfoque geográfico de la vulnerabilidad en zonas urbanas expuestas a amenazas

naturales, Anne Catherine Chardon, 2002, pag 59 20 Un enfoque geográfico de la vulnerabilidad en zonas urbanas expuestas a amenazas

naturales, Anne Catherine Chardon, 2002, pag 59



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4.1.2 Caso comunidad de los municipios del Cauca y el Huila – Corporación Nasa Kiwe.

Nasa Kiwe, fue la corporación que creó el gobierno Nacional para acompañar la recuperación de las comunidades y los ecosistemas afectados por el terremoto del Páez, en el sur occidente de Colombia. El día lunes 6 de junio de 1994, se llevó a cabo un terremoto de magnitud superior a 6.0 en la escala Richter. Sus efectos alcanzaron con mayor o menor medida quince municipios de los departamentos del Cauca y el Huila. El Municipio de Páez, sufrió cerca del 50 % de las perdidas totales y el municipio de Inzá cerca del 15 %, para un total aproximado del 65 % entre estos dos municipios, que conforman la región de Tierradentro. La región de Tierradentro es conocida nacional e internacionalmente por sus riquezas arqueológicas. Las pérdidas humanas entre muertos y desaparecidos, se aproximaron a los 1100 personas; un número bajo de victimas, si se consideran las enormes proporciones de los deslizamientos y las avalanchas que afectaron a la cuenca del Páez con el terremoto, lo que pudo haber tenido influencia en este hecho tal vez seria el asentamiento de la población indígena, mayoritariamente en la zona del epicentro, quienes vivían de manera dispersa y lejos de los cursos de agua. Adicionalmente se presentó una destrucción ecológica representada en 40000 hectáreas; donde un alto porcentaje hacia parte del parque Nacional Natural: Nevado del Huila. Rasgos Característicos del desastre. • Destrucción geológica extensa y considerable, pues significó la expulsión de

su territorio de origen de cerca de 1600 familias, unas 800 personas, que inicialmente se ubicaron en albergues temporales de distintos municipios vecinos del Cauca y el Huila.

• Coexistencia de múltiples amenazas simultaneas en la zona afectada, que sumada a la destrucción geoambiental, ha generado incertidumbre en el estado y en las comunidades sobre la posibilidad o imposibilidad de volver a habitar y utilizar productivamente sus territorios de origen.

• Necesidad no solo de reconstruir las viviendas y la infraestructura destruida; sino de adquirir tierras productivas para volver a ubicar las comunidades.

• Amenazas simultáneas: Amenaza sísmica, amenaza por inundación o desbordamiento, Amenaza por deslizamiento o derrumbe y Amenaza volcánica.

El Modelo de intervención. El modelo de intervención que implementó la corporación Nasa Kiwe, se basa en la visión de sistemas, aplicada a un desastre de origen natural. Entendido el desastre como un evento complejo asimilado a un sistema. Adicionalmente la estrategia de gestión es: “la gestión por procesos”, la cual se explica en



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entender que tan importante o mas importante que los productos materiales de un proceso determinado (las casas como subproducto de la autoconstrucción; las obras de infraestructura en un proceso de reconstrucción post desastre), son las transformaciones que experimentan los protagonistas del proceso”.21 La propuesta de intervención se basa en la teoría de sistemas, teniendo en cuenta que un sistema se define como un conjunto de elementos interconectados e interactuantes. El concepto de sistema, corresponde a un diagrama de flujo, es un mapa activo que muestra como se transmiten materiales, energía e información entre las distintas partes de un sistema. La corporación partió de entender la reconstrucción como “un proceso hacia la sostenibilidad”, dejando claro que la sostenibilidad no podía entenderse, como el resultado final de todas las acciones realizadas; sino como la búsqueda permanente de una mayor capacidad de autorregulación de las comunidades (tanto de las reubicadas, como de las que permanecieron en la zona, y de las que continuarán desarrollando parte de su existencia en Tierradentro), así como una mayor capacidad de autorregulación de los ecosistemas con los cuales esas mismas comunidades interactúan. “El concepto de proceso, poco a poco se fue sembrando en las comunidades afectadas por el desastre que con una imprescindible angustia, no entendían porque la Corporación no le solucionaba de manera inmediata todos sus problemas (los surgidos del terremoto y la avalancha y los acumulados a lo largo de los últimos 500 años), a pesar de que el gobierno le había entregado a Nasa Kiwe tanta plata”.22 Como se dijo anteriormente la gestión a desarrollar por Nasa Kiwe, se basaría en una gestión por procesos, a continuación se presenta un cuadro comparativo entre lo que es una gestión por procesos y la gestión como se desarrolla tradicionalmente. La participación constituye una expresión de la realimentación y de la iteración en procesos protagonizados total o parcialmente por comunidades. El proceso llevado a cabo por la Corporación Nasa Kiwe, expresado bajo la consigna “una concepción en el borde del Caos”, se fundamenta en dos ejes coordenados: 1. “La vida se las arregla como puede para salir adelante, a pesar de los

obstáculos que se le interpongan”. Por esta razón la corporación busca estimular la auto - sanación, propia de todos los seres vivos.

2. La capacidad de auto- organización de los sistemas complejos, entendida esta como un reacomodo fundamental de energía y acción, dentro de un sistema, con el objetivo de obtener un mayor numero de metas.

21 Tomado del libro En el Borde del Caos, Gustavo Wilches Chaux, pag 45. 22 Tomado del libro En el Borde del Caos, Gustavo Wilches Chaux, pag 52.



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Tabla 7: Análisis Comparativo Modelos de gestión. Gestión por procesos Gestión encaminada

exclusivamente a obtener resultados materiales

Se preocupa por los medios a través de los cuales se llega a la obtención de un fin determinado, que por ese fin en si mismo.

Orientada a la obtención de productos materiales o físicos; sin preocuparse por las características de los procesos humanos y sociales mediante los cuales se llega a la realización de esas obras o de las dinámicas sociales que esas obras generan.

Los productos físicos y materiales aquí se convierten en subproductos útiles de los procesos humanos que se desencadenan en las comunidades alrededor de la búsqueda de un objetivo determinado.

El objetivo principal: transformación individual y social de las personas que participan en ellos.

Obliga a la planeación flexible o abierta que reconoce que los objetivos de cada proceso surgen del desarrollo del mismo y de las particularidades de sus protagonistas (de sus propios procesos históricos y ambientales) y que dichos objetivos tampoco pueden ser impuestos desde afuera.

Fuente: Síntesis de la investigadora, en relación a los conceptos expresados por Wilches Chaux, en el borde del Caos, 2000

Se requiere pues entender el carácter único y singular de cada respuesta, de acuerdo con las características intrínsecas y con las circunstancias ambientales particulares de cada comunidad y de su propio proceso global del cual forma parte. “Permitir que cada comunidad vaya definiendo su propio reacomodo, significa reconocer que en un escenario de tantísima diversidad étnica, cultural, social, económica y, en general, de imaginarios, conflictos y proyectos de vida, resulta absurdo e imposible pretender imponer desde afuera un solo patrón de reconstrucción, recuperación y sostenibilidad”.23 Gustavo Wilches Chaux, afirma que al hablar de gestión por procesos, los programas no deben ser un conjunto lógico de instrucciones para producir resultados previsibles, sino limitarse a ser instrucciones para variar la fuerza de las conexiones entre actores sociales, alentando así el proceso a formar redes no lineales. 23 Tomado de en el Borde del Caos, Gustavo Wilches Chaux, pag 60



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El plan general de recuperación y desarrollo sostenible de la zona afectada podía mirarse desde dos maneras. Una como un listado de obras o acciones puntuales que se iban concertando con las comunidades en las áreas de tierras, vías, vivienda, salud, educación, proyectos productivos y medio ambiente y dos, como el proceso de llegar a esa concertación, de gestionar y asignar conjuntamente los recursos y de ejecutar las obras mediante autoconstrucción o contratación. El plan resultante del ejercicio de la planeación no es un documento estático, sino un proceso dinámico y permanente, que se va condicionando y ajustando a si mismo a través de la iteración y retroalimentación a medida que cada paso va produciendo sus efectos transformadores de la realidad. El más importante de los principios que orientan la intervención en el Páez, parte de entender el desarrollo sostenible como el fin último de los esfuerzos tendientes a la recuperación de las comunidades afectadas. De manera general el concepto de desarrollo sostenible, se ha ligado a los aspectos ecológicos de un sistema o proceso, y aunque para algunos sectores de la población que se desempeñan en este campo es obvio que este concepto es mas integral, en la medida en que lo ambiental comprende las múltiples, complejas y cambiantes realidades y dimensiones presentes en el entorno para quienes no están ligados de forma directa con él, esa globalidad no parece ser tan evidente. Según Wilches Chaux (2000), la vulnerabilidad global se puede dividir en distintas vulnerabilidades, cada una de las cuales constituye un ángulo particular para entender el fenómeno global. Todas ellas están interconectadas entre si. El terremoto del Páez permitió además redimensionar el concepto de sostenibilidad, pues se consideró que el desarrollo sostenible de la zona y de las comunidades afectadas, no dependería exclusivamente de factores ecológicos, sino también de factores económicos, culturales, organizativos, políticos e institucionales entre otros. Teniendo en cuenta que la gestión del riesgo, debe apuntar a la sostenibilidad, se debe partir de definir dicho concepto: como la capacidad de un sistema y/o de un proceso para cumplir el objetivo o propósito colectivo de las interacciones entre sus elementos o actores; y para transformarse o evolucionar cuantitativa y cualitativamente, sin poner en peligro las bases o fundamentos ecológicos, sociales, políticos, económicos, culturales, etc de los cuales depende la permanencia a largo plazo de este mismo sistema o proceso. El sistema o proceso se desarrolla de manera sostenible cuando el resultado total, en un momento dado, del conjunto de interacciones que lo conforman, fortalece la capacidad de autorregulación de los mismos en lugar de bloquearla definitivamente o destruirla. Al concebir la sostenibilidad como un sistema (una estructura dinámica) y como un proceso (desarrollo del sistema en el tiempo), nos encontramos ante una balanza, en uno de cuyos extremos se encuentra la necesidad de mantener la



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dinámica del proceso (incluida su capacidad de autorregulación) y en otro extremo la necesidad de obtener productos materiales y tangibles (subproductos útiles del proceso). Lejos del estado de equilibrio la sostenibilidad consiste en la capacidad del sistema para que la balanza se incline hacia los productos materiales, cuando se requiera que el proceso arroje resultados concretos y medibles tanto cuantitativamente como cualitativamente. Adecuar la corporación a la visión de sistemas y a la gestión por procesos, obligó a adoptar una estructura horizontal o de red, con suficiente flexibilidad como para que las necesidades del proceso prevalecieran sobre los condicionamientos de las normas estatales, los cuales de todas maneras Nasa Kiwe estaba obligada a observar. Las responsabilidades a cargo de la Corporación obligaron a crear un área de tierras, un área de vías, un área de vivienda, un área de salud, un área de educación (encargadas estas últimas tanto de la reconstrucción de la infraestructura perdida como de las políticas de interacción con el sector en cuanto a enfoques, métodos y contenidos), un área que llamamos de “Normalización de la Emergencia”, coordinada por una Gerencia de Albergues” encargada de asumir gradualmente las funciones que tenia la Dirección Nacional para La prevención y Atención de desastres (DNPAD); un área de proyectos productivos y un área de medio ambiente. Se creó así mismo un área de planeación y un área administrativa, esta ultima de una agencia del estado: Contabilidad, Tesorería, área comercial. En cumplimiento de las normas vigentes se creó una oficina de control interno y a la secretaria general se le asigno el manejo de la oficina de la Corporación en Santa Fe de Bogota. En el caso de Nasa Kiwe, se creó un área de planeación, con el fin de que dicha área sirviera de apoyo a la dirección y a las demás áreas, para que cada una dentro de la concepción holística de la situación determinara de manera coordinada con las demás y la comunidad la forma de aplicar los recursos a sus disposición, de tal manera que contribuyan a alcanzara las metas particulares de una determinada actividad y los objetivos globales del proceso de recuperación de las comunidades y los ecosistemas afectados por el desastre. El área de planeación se ocupó inicialmente de coordinar el Censo de población de los municipios de Inzá y Páez (los cuales asumieron el 65% de los daños totales del desastre). Como resultado de este censo surgieron los siguientes documentos, que constituyeron un importante insumo para la planeación del proceso de recuperación de la zona afectada: Análisis general e impacto del desastre: características generales de la población. Análisis descriptivo del medio ambiente en Tierradentro. Análisis descriptivo de los principales indicadores de morbilidad y mortalidad en los Municipios de Inzá y Páez. Análisis descriptivo de la producción y usos del suelo e impacto sobre la misma posterior al desastre. Caracterización de la vivienda e impacto del desastre.



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La intervención de la Corporación Nasa Kiwe (1994), se ve direccionada o influenciada tanto por el marco legal colombiano (la constitución del 91, la ley 99 de 1993 y el SNPAD), como por la conferencia internacional de Naciones Unidas 1992, (cumbre de la tierra), esto lleva a que la intervención de la corporación incluya en sus propuesta postulados relacionada con el desarrollo Sostenible y la mirada sistémica de la problemática ambiental relacionada con el riesgo. La percepción del riesgo de dicha corporación, es una concepción del mismo desde una mirada integral, donde las acciones propuestas superan la atención de emergencia cuyo énfasis radica en el proveer una nueva vivienda a la familia para buscar además la reconstrucción del tejido social. En el análisis del riesgo, involucra la teoría de sistemas, como expresión de la complejidad que origina el mismo. Toda la teoría desarrollada sobre la sostenibilidad global por Wilches Chaux, se argumento desde la evaluación de esta experiencia. La intervención se centra en la gestión por procesos, donde es tan importante el proceso hacia la reconstrucción, como la misma reconstrucción. En dicho proceso el reconocimiento de los factores de vulnerabilidad que caracterizaban la población afectad por el desastre, lleva a emprender acciones no solo relacionadas con el componente de vivienda, sino también con otros componentes como el educativo, vías, salud, ecológico; los cuales dan cuenta de la complejidad del problema a abordar. No quiere decir que las intervenciones anteriores, (como es el caso de Resurgir) no fueran complejas, solo quiere decir que en ellas no se partió de una visión integral del concepto de riesgo. Aunque para este momento el énfasis en la planificación y el ordenamiento territorial no estaba dado, la intervención de la corporación se anticipa a lo que será posteriormente la inclusión de dicha temática en los procesos de planificación; a partir de la creación de un área de planeación, la cual se ocupo de a partir de una caracterización del desastre, definir la priorización de acciones. 4.1.3 Municipios del Eje cafetero – FOREC. Ante la magnitud de la tragedia y las experiencias previas en atención de catástrofes como el deshielo del nevado del Ruiz (1985), se hizo necesario el diseño de un modelo alternativo de intervención, que vinculara la sociedad civil como socio del Estado, en el cumplimiento de objetivos sociales y económicos y que permitiera adelantar la reconstrucción bajo los principios de eficiencia y transparencia. Esta entidad se denominó FOREC (Fondo Para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero). Se conformó con carácter temporal (3 años) y con el fin específico de restablecer la zona afectada a las condiciones en las cuales se encontraba antes del sismo. El FOREC, tuvo bajo su responsabilidad la financiación, apoyo, gestión y coordinación de las actividades tendientes a la



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reconstrucción física, económica, social y ecológica de la Región afectada por el sismo. El esquema institucional del FOREC, parte de una integración entre el Estado y la Sociedad Civil representada en este proceso por Gerencias Zonales, ha administrado durante este periodo los recursos asignados por el Gobierno Nacional y orientados por el FOREC para la reconstrucción de las 32 zonas en las cuales fueron divididos los 28 municipios afectados. El proceso llevado a cabo por el FOREC, más que una apuesta a la reconstrucción física de la zona afectada, se constituyó en un proceso social, teniendo en cuenta, que las actuaciones y proyectos son limitados en tiempo y recursos y que el proceso finalmente será transferido a la sociedad civil y sus Gobernantes. Dentro de su concepción misma, el FOREC ha determinado que el tejido social es la esencia del proceso de reconstrucción, pues este se convierte en el "tejido organizacional que permite la construcción de un verdadero Estado - Nación, en el cual los ciudadanos se organizan para tener representatividad, opinión, y puedan conformar escenarios de dialogo, intercambio y resolución de conflictos a través de consensos que permiten establecer acuerdos de convivencia, produciendo el “capital social”.24 Durante los de tres años de ejecución, el FOREC ha invirtió a través de las Gerencias Zonales recursos por cerca de los 750 millones de dólares provenientes de donaciones, crédito externo con el Banco Interamericano de Desarrollo - BID, el Banco Mundial, e impuestos creados por el Gobierno nacional. En el caso de la intervención FOREC, hay una gran influencia de la ley 388 en el enfoque que se le da a la intervención, ya que, además de concentrarse en el proceso de reconstrucción este se articula en los procesos de ordenamiento territorial del orden municipal y regional, planteando una estrecha relación entre la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial, entendiendo la problemática asociada al riego como un problema ambiental que como tal se constituye en determinante de los procesos de planificación, para la formulación de los planes de ordenamiento territorial, los lugares donde se ubican las viviendas, los equipamientos necesarios, el desarrollo de vías y demás propuestas de corte fisco espacial fueron compatibles y simultáneas a las decisiones de largo plazo que configuraran la región. Más allá de la reconstrucción de la infraestructura perdida, el FOREC implementó programas de corte social que buscaban reconstruir el tejido social y garantizar la sostenibilidad de las acciones y proyectos a largo plazo. También busca superar las vulnerabilidades de tipo social y económico detectadas en la población que dificultan su inserción en la nueva propuesta municipal y de región.

24 Unidad Social, FOREC



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Modelo de gestión del riesgo FOREC. Plan de Gestión: la unidad de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y Gestión del riesgo, creada conjuntamente con la Unidad Legal y la Unidad de Información, desde el inicio de las actividades del FOREC, se creó con el objetivo inicial, de apoyar a las entidades territoriales en los procesos de ordenamiento territorial, prevención de desastres y en la formulación de las líneas de desarrollo regional. Para cumplir el objetivo anteriormente descrito, la unidad, desarrolló una doble agenda de trabajo. En relación con la dimensión temporal, se formularon en una primera fase de reconstrucción, lineamientos mínimos de ordenamiento territorial que en ausencia de planes de ordenamiento territorial, orientaron provisionalmente las decisiones de inversión frente a la reconstrucción y que fortalecieron la elaboración de los planes de ordenamiento territorial a largo plazo, enmarcado dentro de una estrategia de desarrollo regional e incorporando las acciones adelantadas por la primera fase de reconstrucción. Finalmente busco la sostenibilidad del proceso de ordenamiento territorial fortaleciendo las capacidades locales para la formulación de los planes respectivos. • Proceso y metodología general de intervención. En el proceso de reconstrucción se desarrollaron de forma articulada y simultanea tres áreas de intervención, las cuales guardan estrecha relación e interdependencia, estas son:

• Identificación y formulación de las inversiones de reconstrucción a realizarse por parte del FOREC. Se desarrollo un instrumento denominado el Plan de Acción Zonal (PAZ).

• Identificación de las amenazas en los municipios y en la región en general.

• Procesos de ordenamiento territorial Municipal, departamental y regional.

Los anteriores “se constituían en tres aspectos inseparables, si se quería garantizar que las inversiones se realizaran con la menor incertidumbre posible, ante escenarios de eventos naturales que potencialmente puedan generar perdidas similares a las registradas en el sismo del 25 de enero de 1999.”25 Etapas de la planeación en el proceso de reconstrucción. • Planeación y consolidación: dicha etapa se desarrollo bajo tres áreas de

intervención, la primera Zonificación y formulación de los planes de Acción Zonal, encargada de la distribución de la inversión; la segunda área, tenía que ver con la elaboración de estudios de amenazas naturales y vulnerabilidad; y como tercera el apoyo a procesos de ordenamiento territorial.

25 Un Modelo de Gestión Territorial para el Renacer de una Región, fondo para la reconstrucción y Desarrollo social del eje Cafetero, 2001.pag 76



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Un elemento clave en el modelo de intervención del FOREC, lo constituye la formulación de los planes de ordenamiento territorial o su reformulación a la luz de la zonificación de amenazas realizada.

Como las condiciones objetivas mostraban que la formulación de los planes de ordenamiento territorial era un proceso mas lento que el proceso de reconstrucción, otra decisión estratégica que se tomo por parte del FOREC, consistió en la elaboración y entrega a los municipios de una guía de apoyo sobre los aspectos básicos que, mientras se formulaba el plan y sin pretender sustituirlo, permitieran tomar decisiones a las gerencias zonales con alto grado de confiabilidad en cuanto a los usos del suelo, las necesidades de los municipios y las amenazas identificadas. Los planteamientos básicos contenidos en estas orientaciones fueron los siguientes:

• Delimitación de las zonas expuestas a amenazas y riesgos de origen

natural. • Delimitación de las zonas de protección urbana • Delimitación de áreas de expansión urbana. • Delimitación de los perímetros urbano y sanitario. • Evaluación ambiental de la zona de reconstrucción. • Normatividad vigente anterior a la probación de los POTM.

Reconstrucción: en ella se incluye el área de intervención relacionada con la elaboración de los planes de ordenamiento territorial Municipal y lineamientos para el ordenamiento territorial departamental. La función planificadora de asesoría y orientadora de procesos, tanto de ejecución inmediata como de alto significado estratégico, se desarrolla en esta etapa como las funciones principales de la Unidad de Ordenamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Gestión del Riesgo, en tanto que los procesos de ejecución, inversión y reconstrucción mediante obras y proyectos específicos definidos en el PAZ y realizados por las gerencias zonales con asesorías de las unidades sectoriales del FOREC. Sostenibilidad: para garantizar condiciones de sostenibilidad futura del proyecto, el FOREC promovió las siguientes áreas de intervención: ejecución de proyectos de inversión para la reconstrucción, identificación en zonas de reubicación para la reconstrucción y en tercer lugar, lineamientos de ordenamiento territorial para la región del eje cafetero. El avance obtenido y esperado no es suficiente para garantizar que, luego de haberse cumplido con la formulación y aprobación de los planes, se proceda a su ejecución en los términos formulados; se requiere generar condiciones que garanticen su ejecución, las cuales son externas al plan mismo como documento. Es necesario pues generar las condiciones que



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permitan ejecutar, por parte de los actores sociales, los objetivos, las estrategias y las acciones formuladas en ellos. Se identifican seis grandes áreas, donde se ubican las principales condiciones que tienen ingerencia en el logro exitoso de la ejecución de programas y proyectos ligados tanto al reordenamiento del Plan, como a la implementación del plan de gestión del riesgo. Las estrategias para garantizar la sostenibilidad son las siguientes: • Apropiación y ejecución del plan de ordenamiento por parte de la

sociedad civil: en busca de aplicar esta estrategia, se requiere en primera instancia el fortalecimiento de las instancias y mecanismos de participación de la sociedad civil para el ordenamiento territorial, las instancias que tienen poder decisorio y que involucran la sociedad civil son: Concejo Municipal, Consejo territorial de Planeación y el consejo Municipal para el ordenamiento territorial. En el campo de la participación es necesario tener en cuenta, además de las instancias anteriormente descritas los distintos mecanismos de participación que ofrece la constitución colombiana. Cabe anotar como cuando la comunidad no se involucra en los procesos de planificación no se apropia de los mismos y por lo tanto no ejerce ni su posición velar por el cumplimiento de programas y proyectos ni adquiere ningún tipo de arraigo con el territorio, ni responsabilidad en la construcción de ciudad. “La educación para la participación de los ciudadanos en los procesos de planeación y en particular los relativos al ordenamiento territorial y la gestión del riesgo, debe hacer referencia a tres aspectos básicos: educación en cuanto a los mecanismos e instancias de participación; educación en cuanto a los aspectos normativos relacionados con el ordenamiento territorial y la gestión del riesgo; educación en relación con los contenidos técnicos y científicos del plan de ordenamiento territorial y las amenazas los riesgos y la vulnerabilidad.”26

• Fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades territoriales: la primera acción que se requiere emprender se relaciona con el fortalecimiento del recurso humano local, para lo cual se hace necesario que la instancia departamental se encargue de prestar asistencia permanente en la formulación y ejecución de los planes y además capacitación

26 Un Modelo de Gestión Territorial para el Renacer de una Región, fondo para la reconstrucción y Desarrollo social del eje Cafetero, 2001.pag 96



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4.2 Modelos de Intervención a nivel internacional. 4.2.1 Modelo de gestión del riesgo BID. El Banco interamericano de Desarrollo, la Universidad Nacional de Colombia sede Manizales y el Instituto de Estudios Ambientales, vienen desarrollando un proyecto denominado “programa de información de indicadores de gestión de riesgos”, patrocinado por el BID, la CEPAL y el IDEA. Actualmente se encuentra en ejecución el segundo componente Indicadores para la gestión de Riesgos. Tradicionalmente la intervención sobre riesgos y desastres se ha considerado en términos de lo que se ha llamado el ciclo de los desastres, en el cual se identifican varias fases y tipos de intervención de acuerdo con la situación particular que se enfrenta. La primera fase o fase de preparación comprende actividades que promueven mejores opciones y prácticas durante la fase previa a un desastre o una vez impactada una sociedad por un evento fisco determinado. La respuesta de emergencia, pretende garantizar condiciones de seguridad y de vida para las poblaciones afectadas durante la etapa post desastre. Una tercera fase de rehabilitación y reconstrucción la cual pretende restaurar, transformar y mejorar las condiciones económicas, sociales, infraestructurales y de vida en general de las zonas afectadas dotándolas de mayores condiciones de seguridad en el futuro a través de esquemas de intervención que puedan reducir el riesgo. Retomando el marco conceptual construido por los autores de dicha investigación, se puede estructurar desde este proyecto la mirada de la gestión del riesgo como una mirada más que aporta a la construcción del modelo de incorporación. “Riesgo colectivo significa posibilidad de desastre en el futuro, significa que existe la posibilidad que un fenómeno o suceso peligroso se manifieste y que existe una predisposición o susceptibilidad en los elementos expuestos a ser afectados. Por lo tanto reducir la vulnerabilidad o la amenaza significa reducir el riesgo; y reducir el riesgo significa reducir la posibilidad de desastres”27. La gestión del riesgo colectivo según los investigadores del proyecto en mención involucra tres dimensiones diferentes de la política publica, estas son: la identificación del riesgo (que comprende la percepción individual, representación social y estimación objetiva), la reducción del riesgo (prevención-mitigación) y el manejo de desastres (respuesta y recuperación), adicionalmente consideran otra dimensión a tener en cuenta consistente en la transferencia del riesgo (seguros y protección financiera) que para este trabajo no tendrá gran consideración.

27 La noción de riesgo desde la perspectiva de los desastres, proyecto BID-IDEA, fase, pag 3



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Según los investigadores, solo en medios desarrollados se ha logrado un avance en este sentido, afirman como la mirada en las anteriores dimensiones “estas políticas cubren diferentes enfoque disciplinarios, valores, intereses y estrategias, donde necesariamente están involucrados diversos actores sociales. La efectividad de estas políticas públicas solo puede favorecerse, si existe interdisciplinariedad y un enfoque integral. Ahora bien la reducción del riesgo colectivo significa intervenir los factores que lo generan; el manejo de desastres significa responder eficientemente cuando el riesgo ya se ha materializado. Por lo tanto, es inevitable para poder hacer gestión del riesgo, identificarlo, lo que significa comprender como se percibe desde el punto de vista de la sociedad, como se representa (modelos, mapas, índices, etc)”.28 La reflexión de la gestión del riesgo pone sobre la mesa las siguientes argumentaciones, frente a lo que dificulta la creación o aplicación de metodologías de gestión del riesgo en los países latinoamericanos. Hablando de gestión del riesgo, debe darse especial atención a los procesos sociales, económicos y territoriales que son los factores causales primarios que explican la acumulación del riesgo y debe reconocerse el hecho de que estos procesos son susceptibles de intervención y modificación a través de la adopción de políticas, legislación, instrumentos y estructuras de gobernabilidad apropiadas. Insuficiencias en la información y análisis cuantitativos deficientes obstaculizan que los gobiernos seleccionen de una manera informada políticas de intervención en las zonas expuestas a riesgo. 4.2.2 Modelo de gestión del riesgo FUNDASAL – El Salvador. La fundación salvadoreña de desarrollo y vivienda mínima (FUNDASAL), en su publicación CARTA URBANA No 103, de abril de 2003, presenta una síntesis de la metodología empleada por ellos para la gestión del riesgo en comunidades marginales. El primer punto que anota dicho estudio, tiene que ver con que en procesos de gestión del Riesgo, la información proporcionada por el diagnóstico, permite iniciar un proceso de construcción de modalidades de gestión integral de riesgos. Dicho artículo define la gestión del riesgo, como la capacidad de una comunidad para transformar la amenaza y vulnerabilidad, antes de que ocurra un desastre. La gestión de riesgo, no puede reducirse a la ejecución de obras o acciones concretas de prevención o mitigación de daños, sino, que debe considerar los procesos por medio de los cuales las personas toman conciencia del peligro que enfrentan, lo analizan y consideran las opciones y prioridades en términos de su reducción, toma en cuenta, los recursos disponibles, la 28 La noción de riesgo desde la perspectiva de los desastres, proyecto BID-IDEA, fase, pag 3.



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estrategia e instrumentos para enfrentarlo, negocian su aplicación y asumen la decisión de hacerlo. Dicho modelo sobrepasa las acciones asistencialistas para darle mayor relevancia al conocimiento de la problemática por parte de la comunidad y así prevenir mas que curar. Adicionalmente considera en su análisis o diagnóstico del área de estudio, los factores del entorno urbano que generan riesgo, teniendo en cuenta allí: algunos como: • Alta densidad poblacional. • Las fabricas como procesos productivos contaminantes • Las redes de drenaje y de aguas lluvias obsoletas Cabe anotar como el énfasis para gestionar el riesgo, no debe centrarse únicamente en mejorar las condiciones físicas de la zona de intervención, sino, que deben atacarse los puntos débiles, como: falta de preparación en prevención y mitigación; incapacidad de la comunidad de gestionar su desarrollo, conformismo, apatía, poca organización comunitaria y de baja incidencia, de manera que las obras que se realicen en la zona tengan mayor impacto y sostenibilidad. La gestión del riesgo según dichos autores debe ser entendida como un enfoque integral de la problemática, extendiéndose al control de los procesos generadores de riesgo del entorno urbano inmediato. Para lograr una visión acertada de la problemática a gestionar, se requiere partir de un diagnóstico participativo, a través del cual, se identifican los problemas y posteriormente a través de procesos de monitoreo de las áreas en conflicto, se evalúan las modificaciones de los escenarios de riesgo existentes y la efectividad del proyecto planteado y la participación de los distintos actores. Lineamientos para un plan de Gestión del Riesgo. A partir del resultado del diagnóstico participativo y el análisis del riesgo físico y social, a que está expuesta la población de la zona en estudio, se plantean elementos para la implementación de lo siguiente:

1. Intervención en puntos de riesgo físico y social: para dicha intervención se toman en cuenta las siguientes actividades, ligadas a las condiciones presentes en el lugar. Estas son: • Reubicación de viviendas en riesgo. • Acciones para disminuir el nivel de contaminación • Acciones para aumentar la seguridad ciudadana.

2. Intervención sobre los procesos generadores de riesgo del entorno urbano. Para lo cual se proponen las siguientes estrategias: • Reorientar el uso del suelo. • Estimular la relocalización de las industrias peligrosas y contaminantes y

su sustitución por industrias secas, garantizando la oferta de empleo existente y las actividades indirectas que generan.

• Estimular la organización y participación institucional.



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3. Organización y participación institucional en gestión local del riesgo. Para lograr esta acción, se requieren algunas estrategias que ayuden a alcanzarla, estas son: • Que la población se sensibilice ante el riesgo al que se encuentra

expuesta. • Que la gestión local del riesgo se convierta en el elemento unificador de

la comunidad y en facilitador permanente de su organización. Medidas para la elaboración del plan global de Gestión del riesgo. Se definen como lineamientos para un plan de gestión del riesgo, la intervención en puntos de riesgo físico y social, en el entorno urbano, en relación a la participación institucional, y en la organización, educación y participación social, relacionando el riesgo natural y el socialmente construido. Se consideran medidas relativas a las siguientes áreas: • Usos del suelo. • Infraestructura de servicios. • Seguridad ciudadana. • Vivienda. • Medio ambiente: entendida dicha área como el eje transversal en todos los

procesos, se expresa a través de la creación y mejoramiento de espacios para la recreación digna y el saneamiento ambiental.

Nota: el análisis, planificación y ejecución de soluciones, debe realizarse en forma conjunta entre personal técnico y pobladores de cada comunidad. La participación comunitaria está contemplada en las siguientes actividades: • Legalización de la tenencia de los lotes. • Construcción de obras de protección. • Dotación de servicios (electricidad, agua y desagüe sanitario y pluvial). • Realineamiento de viviendas. • Reconstrucción de calles y pasajes. • Equipamiento social y educativo. • Recuperación ambiental y mejoramiento habitacional. El modelo global de gestión del riesgo, se desarrolla a partir de las siguientes fases: Fase de planificación: en esta se realiza un análisis de la problemática generadora del riesgo y a partir de llegar a un consenso con los diferentes actores a través de talleres, se procede al diseño de medidas de manejo. Adicionalmente se lleva a cabo asesoría y acompañamiento a las comunidades para la gestión e incidencia ciudadana ante situaciones involucradas en la factibilidad de las obras.



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Fase de Ejecución: • Incorporación de las juntas directivas y secretarías de proyectos para el

ejercicio del control de las obras en desarrollo en cada comunidad. • Se aplica la dinámica grupal de la ayuda mutua como generadora de

temática educativa. • Se motiva y organiza a las familias para su incorporación en equipos de

trabajo. Conclusiones. Con el objeto de hacer un análisis de lo que han sido las estrategias de gestión del riesgo desde “Resurgir” hasta “FOREC”, es necesario compararlos en términos de los criterios que orientaron su intervención. Las tres intervenciones analizadas dan cuenta de tres momentos diferentes en la historia del país, y de la aplicabilidad de tres marcos legales en relación con la temática del riesgo, lo cual en cada caso expresa una mirada diferente a cerca de ella. Es así como el marco normativo presente en el caso Resurgir tenia como énfasis la atención a la emergencia, una labor de corte asistencialista con metas a corto plazo y que parte de una mirada sectorial, donde el único factor que se considera como causante de la situación de riesgo, es la amenaza de origen natural. Como única respuesta ante el desastre, se plantea la reconstrucción y la reubicación, ligadas amabas acciones al componte de Vivienda, que para este momento había acogido el tema de atención y prevención de desastres como de su responsabilidad. Con la corporación Nasa Kiwe, es otro contexto el que opera, esta sobre la mesa el tema del desarrollo sostenible como política de estado y aplicable al caso de los asentamientos humanos desde el concepto de la sostenibilidad, concepto que convertirá en la intervención como la meta a alcanzar y la cual evaluara la efectividad de las medidas propuestas, en un horizonte largo placista. Adicionalmente se parte de una mirada integral tanto del territorio, como de lo que es el riesgo, interpretando ambos conceptos en la complejidad de la teoría de sistemas, y en este mismo sentido diseñando las medidas de intervención, acorde con los múltiples factores que participan de la situación de vulnerabilidad que caracteriza la comunidad. En el caso FOREC, veinte años después de Resurgir, tanto el panorama político como institucional de la nacional ha cambiado la ley 388 esta en apogeo, y con ella la mira de largo plazo en la planificación del territorio, para este momento se ha retroalimentado la experiencia de Nasa Kiwe y se ha diseñado una nueva propuesta o modelo de intervención, que conjuga la gestión integral del riesgo, el componente social y el ordenamiento territorial en un mismo campo de acción. Cobra importancia por el alcance de la tragedia, el contexto regional y las propuestas de planificación a esta escala. Al igual que en la caso anterior el SNPAD, delegó todas sus responsabilidades en la entidad ejecutora sin tener ninguna participación, ni en la toma de decisiones ni en la intervención misma.



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De los modelos analizados se destacan los siguientes elementos: el modelo de FUNDASAL, entiende la gestión del riesgo como la capacidad de una comunidad de transformar la amenaza y la vulnerabilidad, antes que ocurra un desastre. Este modelo y el modelo BID, coinciden en la necesidad de llevar a cabo un enfoque integral de la problemática, buscando controlar los procesos generadores de riesgo o como quien dice atacar la causa. Cabe anotar que además para el modelo BID, es fundamental la construcción de un sistema de indicadores del riesgo, el cual permita en los procesos de planificación tomar decisiones sobre las condiciones reales del lugar. Aunque el modelo FUNDASAL sigue dándole gran énfasis a las soluciones relacionadas con el campo de la infraestructura, incorpora elementos muy valiosos en su modelo como lo son: el diagnostico participativo y la organización, educación y participación social, para este modelo es fundamental poder construir con la comunidad mapas sociales donde cada poblador identifique en ellos los factores de vulnerabilidad presentes y participe en la toma de decisiones que tiene que ver con reducir las condiciones de riesgo. El modelo FOREC por su énfasis en un territorio regional, se estructura bajo tres ejes: Ordenamiento territorial, prevención de desastres y desarrollo regional, para dicho modelo es de gran importancia la fase de planificación que en su caso se enfoca hacia el ordenamiento territorial en una escala de región, antes de dar cualquier paso en la reconstrucción las estrategias de intervención fueron evaluadas desde la planificación. Este modelo en particular nos aporta muchos elementos que serán retomados en el capitulo siguiente, el primero de ellos, se relaciona con la construcción de una metodología para la delimitación de las zonas expuestas a amenazas y riesgos y la segunda tiene que ver con la necesidad de involucrar a la comunidad en los procesos de planificación como estrategia para garantizar la Sostenibilidad futura. Podría decirse que los tres modelos analizados coinciden en los siguientes elementos que deben ser tenidos en cuenta en la formulación de un modelo de gestión del riesgo, delimitación de las áreas expuestas a condiciones de riesgo, necesidad de intervenir las causas que generan el riesgo y en tercer lugar, la organización y participación tanto comunitaria como institucional, con el fin de llevar a cabo con ellos procesos de sensibilización y capacitación, con miras a la identificación de factores de amenaza y vulnerabilidad y a la capacitación para la prevención y para la acción.



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CAPITULO V.

LA GESTIÓN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN LA METRÓPOLI, CASO MEDELLÍN.



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Para entender la diferencia entre la gestión del riesgo en las grandes ciudades (metrópolis) y las pequeñas, se analizará la inclusión de la temática en los diferentes instrumentos de planificación desarrollados en el contexto actual. Como caso de metrópoli se tomará la ciudad de Medellín. 5.1 La planificación de la gestión del riesgo en el plan de ordenamiento territorial. En diciembre de 1999, fué aprobado el decreto 062, por medio del cual se adoptó el plan de Ordenamiento territorial para la ciudad de Medellín. Este plantea metas a corto, mediano y largo plazo. En su artículo No 11, habla sobre el modelo de ocupación territorial, se fundamenta en los principios básicos de sostenibilidad ambiental, competitividad, equidad social y equilibrio funcional del territorio y menciona las siguientes estrategias:

� Unos bordes de protección o cinturones verdes de contención, respecto de la presión que ejerza la expansión urbana sobre los extremos superiores de las laderas oriental y occidental.

� Un crecimiento orientado hacia adentro, con énfasis en las zonas centrales próximas al río, dotadas de excelente infraestructura, que experimentan actualmente procesos de estancamiento, degradación o sub utilización.

En su artículo 12, en lo que se refiere al imaginario de ciudad, los objetivos estratégicos y políticas, plantea como imaginario, el siguiente: Ciudad competitiva, ambientalmente sostenible, socialmente equilibrada, acogedora e integrada espacial y funcionalmente a partir de los ejes estructurantes y del sistema de centralidades. Para construir dicho imaginario de ciudad, es necesario llevar a cabo las siguientes acciones:

� Una ciudad sostenible y “sustentable”, en la cual los procesos de ocupación del suelo y del crecimiento se dan en cabal armonía con la naturaleza y con las características propias del valle en el que se localiza.

El plan de ordenamiento territorial de Medellín, en su componente general plantea los siguientes objetivos y políticas con el fin de alcanzar a futuro el imaginario de ciudad, construido por los ciudadanos. Cabe anotar como para el estudio del área de interés, solo se tuvieron en cuenta los objetivos y políticas relacionados con prevención y atención de desastres o gestión del riesgo.

Objetivo 2. Valorar el medio natural como elemento estructurante principal del ordenamiento territorial y componente esencial del espacio público. Para su implementación plantea las siguientes políticas:

• Privilegiar una función ecológica equilibrante y la productividad ambiental en la zona rural y las zonas urbanas de valor ambiental.



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• Establecer relaciones espaciales efectivas entre las zonas urbana y rural mediante la adecuada integración de los elementos naturales y agropecuarios al paisaje, el espacio público y al patrimonio cultural.

• Limitar el crecimiento de la ciudad sobre los bordes de características restrictivas al desarrollo urbano.

Objetivo 4. Orientar el crecimiento de la ciudad hacia adentro y racionalizar el uso y ocupación del suelo. Para su implementación plantea las siguientes políticas:

• Promover y apoyar el desarrollo de programas de renovación urbana y redesarrollo y la densificación en sectores de localización central estratégica o con buena dotación de infraestructura y transporte.

• Frenar el crecimiento en los bordes de la ciudad que presentan altas restricciones naturales al desarrollo.

• Promover una adecuada mezcla y convivencia de usos y actividades.

En el artículo 81, describe las zonas urbanas de riesgo no recuperable o mitigable, definiéndolas como aquellas con niveles de riesgo medio y bajo que, a costos económicos, sociales y ambientales razonables, son susceptibles de ser mejoradas y rehabilitadas o recuperables en su totalidad, mediante la ejecución de un plan integral de obras de control y protección que permitan mitigar o reducir el riesgo a niveles tolerables. Así mismo se consideran aquellos sectores cuya inestabilidad está asociada a las características urbanísticas propias de los asentamientos, ya sea por carencia o deficiencia en su infraestructura básica, inadecuadas prácticas constructivas o por la misma tipología y calidad de las construcciones. Las áreas que se incluyen dentro de las zonas de riesgo recuperable se señalan en los componentes urbano y rural.

En el artículo 82, describe las zonas de la ciudad que presentan alto riesgo recuperable o mitigable en suelo urbano. En la tabla siguiente se observa como en la ciudad de Medellín, hay actualmente 1.244.154 m2 que requieren intervenciones para mitigación del riesgo presente. Según dicho artículo, dichas áreas, podrán ser utilizadas para el uso urbano una vez se realicen las obras de mitigación. El manejo de estas áreas, así como las obras que se requieren para su recuperación, están condicionados a las características particulares de cada terreno y de la infraestructura existente, a partir de las siguientes acciones básicas: • Delimitación y caracterización de las áreas identificadas y seleccionadas

como recuperables. • Censos de población y de vivienda, diagnóstico de la calidad y estado de la

vivienda e inventario de la infraestructura existente. • Definición e implementación de las obras civiles y actuaciones urbanísticas

necesarias para la mitigación del riesgo. • Realización de procesos de concertación con la comunidad afectada, para

lograr el compromiso con el programa y la protección y mantenimiento de las obras ejecutadas.



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Tabla 8: Zonas de alto Riesgo Recuperable o mitigable en la ciudad de Medellín. ZONA COMUNA BARRIO Y SECTOR ÁREA (M²) NORORIENTAL 1 Granizal 3461 San Pablo 16996 El Compromiso 8654 Aldea Pablo VI 2711 La Avanzada 1587 Carpinelo 143506 2 Santa Cruz 2291 La Rosa 14911 3 Las Granjas 20837 El Raizal 1772 Manrique Central No.2 10799 Versalles No.2 26555 La Cruz 132224 Bello Oriente 14202 María Cano Carambolas 4308 San José La Cima No.1 21111 4 San Isidro 4292 Palermo 13521 CENTRO ORIENTAL 8 La Ladera 7399 El Pinal 4023 La Libertad 78145 Las Estancias 50602 Villa Turbay 32392 La Sierra 30406 Villa Liliam 15871 9 Juan Pablo II 24360 Asomadera No.2 75957 8 de Marzo 29614 SUR-ORIENTAL 14 Las Lomas No.2 4175 Los Naranjos 29514 SUBTOTAL COSTADO ORIENTAL 826196 NOR-OCCIDENTAL 6 Picacho 17700 Mirador del 12 4452 Progreso No.2 21665 El Triunfo 1431 7 Aures No.2 38433 SUR-OCCIDENTAL 13 Metropolitano 12897 Juan XXIII - La Quiebra 101819 20 de Julio 7821 Belencito 19179 Betania 39817 El Corazón 2274 Las Independencias 58191 Nuevos Conquistadores 43627 12 Santa Mónica 8237 Santa Teresita 7570 16 Las Violetas 3025 Altavista 8161 La Mota 1659 SUBTOTAL COSTADO OCCIDENTAL 397.958 TOTAL 1.224.154

Fuente: plan de Ordenamiento Territorial de Medellín, 1999.

Para la ejecución de programas de vivienda o cualquier otro tipo de intervención urbana en estas áreas, deben adoptarse metodologías basadas en criterios urbanísticos ajustados a la morfología y restricciones de los terrenos y diseños básicos que se acojan al NSR-98 decreto 33 de 1998 (ley 400 de 1997), lo cual permitirá desarrollos armónicos y seguros con mínimo deterioro ambiental del entorno.



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El plan de Ordenamiento Territorial de Medellín, relaciona las zonas de riesgo de la ciudad, con acciones encaminadas a controlar los bordes del perímetro urbano, coincidentes con las laderas oriental y occidental, para de esta manera buscar controlar la presión que se ejerce desde la expansión urbana. El imaginario que corresponde a la ciudad deseada, recoge dos elementos fundamentales la sostenibilidad ambiental y la equidad social. En lo que respecta a la sostenibilidad, esta se lograría, garantizando que los procesos de ocupación del suelo y crecimiento se den de forma acorde con los determinantes ambientales que caracterizan biofísicamente el valle. Aunque en el objetivo 4, que tiene que ver con la racionalización del suelo, se plantea como una de las políticas frenar el crecimiento en los barrios de la ciudad que presentan altas restricciones naturales al desarrollo, sin embargo no da claridad sobre las estrategias a implementar para alcanzar dicha política. El Plan de Ordenamiento, considera únicamente para el análisis, de las zonas que presentan riesgo, los relacionados con amenazas de origen natural, desconociendo el papel que juegan en ele contexto de esta ciudad, las amenazas de tipo tecnológico, social, etc. Debido a su sesgo frente a lo que es la concepción del riesgo, como medidas de intervención propone obras de infraestructura tanto para la mitigación como para la reubicación. Adicionalmente considera el tema legal expresado en la titulación de predios, acción muy relacionada como la anterior con el componente de vivienda. Su visión del riesgo permanece estática aun cuando se han realizado numerosos estudios que dan cuenta de los diferentes factores que pueden generar riesgo. 5.2 La planificación de la gestión del riesgo en el plan de desarrollo municipal. El plan de desarrollo de Medellín, 2004-2007, formulado por el Alcalde Sergio Fajardo Valderrama, plantea cinco líneas estratégicas para la ejecución del plan, estas son: • Medellín gobernable y participativa. • Medellín, social e incluyente. • Medellín, un espacio para el encuentro ciudadano. • Medellín productiva , competitiva y solidaria • Medellín, integrada con la región y el mundo. En la línea tres “un espacio para el encuentro ciudadano”, el alcalde tiene en cuenta criterios como el de equidad, porque según dicho plan, la planificación de la distribución del espacio, determina oportunidades para que los ciudadanos puedan acceder a espacios de vivienda, de trabajo y de recreación que sean dignos.



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También se fundamenta dicha línea en la democracia, en la medida en que el espacio público es un escenario de encuentro y convivencia entre iguales, indistintamente de su condición económica, creencia u origen, y en el que fluye y se manifiesta libremente la diversidad. Pero la perspectiva política deberá ir de la mano de una conciencia acerca del espacio en sus aspectos físicos y en sus efectos sobre la vida de los ciudadanos, en factores de naturaleza tan diversa como el hábitat y la movilidad. Aproximarnos al concepto de medio ambiente nos coloca en una perspectiva que le da coherencia a esos y a otros factores y fija pautas para la sostenibilidad de condiciones no solamente para quienes hoy vivimos en esta ciudad, sino también por la proyección a los futuros habitantes de las épocas por venir. En el grafico siguiente que describe las líneas de acción del Plan de desarrollo, se observa la misma debilidad presente en Plan de Ordenamiento, en el sentido de asociar las intervenciones relacionadas con la población expuesta a situaciones de riesgo, con área de vivienda, aunque considere la necesidad de un área relacionada con el medio ambiente, componente donde se ubica el SIMPAD, dicha problemática no se considera como de carácter ambiental. Situación que como veremos posteriormente es fundamental en el entendimiento del creciente urbano y la degradación ambiental como factor desencadenante de mayores niveles de vulnerabilidad. Gráfico 5. Línea 3 Plan de Desarrollo Municipal

Fuente: Plan de desarrollo municipal Municipio de Medellín, 2004.



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Gráfico 6. Diagrama conceptual de la línea estratégica Medellín social e incluyente.

Fuente: Plan de desarrollo municipal Municipio de Medellín, 2004. El plan de Desarrollo, plantea los siguientes elementos que dan cuenta del diagnostico de la ciudad, “El territorio y sus dimensiones constituyen el hábitat en el que los pobladores desarrollan sus vidas, realizan sus anhelos e inician sus emprendimientos, con el propósito de integrarse a las corrientes mundiales. Las acciones de esta Línea cruzan transversalmente las demás Líneas Estratégicas del Plan, buscando el desarrollo humano integral. El Plan de Ordenamiento Territorial, POT, constituye el marco de referencia para las acciones contempladas en esta línea; el cual inicia, en esta Administración, la etapa de mediano plazo, lo que permite la revisión y ajuste del mismo”29. De acuerdo al diagnostico que realiza el plan de desarrollo municipal son muchas las deudas que posee, la ciudad con sus habitantes y según el, no todas podrán ser suplidas en el periodo que corresponde a este plan de desarrollo, entre otras estas son las debilidades que plantea el plan en cuanto a la línea tres de intervención. Son enormes las deudas sociales que la ciudad tiene con el territorio y en especial con quienes lo habitan: • La no atención a la zona del norte de la ciudad y por ende el deterioro de la

calidad de vida de sus habitantes.

29 Tomado del Plan de Desarrollo 2004-2007, línea tres.



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• El desequilibrio social como causa del aumento de los corredores de miseria en zonas de riesgo.

• La falta de organización y cualificación del espacio público y de la dignificación de éste como lugar de encuentro ciudadano.

• La ocupación indebida y deterioro del espacio público como causa de la privatización y ausencia de control.

• El progresivo despoblamiento del centro tradicional. • La falta de infraestructuras educativas de calidad para la población más

pobre. • La supremacía del transporte privado sobre el público, y la poca utilización

del transporte masivo de pasajeros. • La destrucción del medio ambiente como causa del desarrollo desordenado

de la ciudad y sus sistemas de producción. En la medida en que el plan de desarrollo, tiene como uno de sus objetivos mejorar la calidad de vida de la población, el buscar la equidad e iguales oportunidades para la población, no solo sirve para este objetivo, si no que también posibilita la reducción del riesgo, al ser contrarrestada la vulnerabilidad social y económica, con las estrategias de equidad y generación de empleo. 5.3 Proyectos desarrollados en el municipio relacionados con el tema. A continuación se describen dos proyectos que se vienen desarrollando en el Municipio de Medellín, y los cuales aunque no tienen como tema central la gestión del riesgo si aportan a l mirada del mismo desde los procesos de planificación territorial a corto, mediano y largo plazo. 5.3.1 La gestión del riesgo vista desde el programa Integral de

Mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED). El programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED), fué un programa desarrollado por la Alcaldía de Medellín en 1994, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los barrios subnormales, estableciendo mecanismos que garanticen la continuidad del programa de mejoramiento urbano. Para ello se inserta en las políticas definidas por el Plan de desarrollo. Adicionalmente tiene un objetivo macro como es unificar la ciudad mediante la integración de los barrios subnormales a ella y así lograr la convivencia pacifica en Medellín. Como objetivos específicos, el programa planteaba algunos que tienen que ver de forma directa o indirecta con una experiencia de gestión del riesgo, por tal razón se detallarán solo estos en particular. • Establecimiento de mecanismos adecuados de planificación y gestión, para

lo cual se diseñaron las siguientes estrategias: o Crear una estructura operativa descentralizada que garantice la

ejecución ágil del programa.



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o Establecer mecanismos de apoyo al programa, como comités asesores, consultorías, comités de veeduría, etc.

o Suscribir un convenio marco con el INURBE, sobre el prefinanciamiento del subsidio familiar de vivienda para mejoramiento habitacional.

o Identificar las fuentes de financiación de cada componente, con el fin comprometer los recursos nacionales, departamentales, municipales y comunitarios necesarios para la normal ejecución del PRIMED.

o Planificar y ejecutar actividades coordinadas entre entidades publicas y privadas, ONG´s y organizaciones comunitarias, con base en mecanismos de concertación, como la planificación participativa para el establecimiento de comités la firma de convenios y contratos.

o Establecer mecanismos de evaluación, monitoreo, seguimiento y control de ejecución de los objetivos del proyecto.

o Promover la adopción de la metodología establecida por el PRIMED, como política Municipal de intervención en barrios subnormales.

• Mejoramiento de viviendas y reubicación, con este programa se pretende

mejorar la calidad de las viviendas ubicadas en las zonas a intervenir por el PRIMED, y reubicar aquellas localizadas en zonas de alto riesgo no recuperable, en espacios públicos y vías. Las actividades que se promovieron al interior de este programa fueron las siguientes:

o Identificar las ONG´s ejecutoras de programas de mejoramiento de

vivienda. o Promover los programas de mejoramiento de vivienda ofreciendo

crédito puente a los ejecutores. o Capacitar a los ejecutores de los proyectos de mejoramiento

habitacional. o Establecer convenios con las ONG´s, entidades públicas, empresa

privada, y comunidad, para el mejoramiento de las condiciones físicas de la vivienda.

o Financiar proyectos de mejoramiento y reubicación de viviendas. • Mitigación del riesgo geológico, con este programa se pretende mitigar los

riesgos ocasionados por amenazas de origen natural (en particular las relacionas con inestabilidad de suelos) de las zonas seleccionadas, recuperando al máximo los terrenos de alto riesgo. Para el desarrollo de dicho programa se implementaron las siguientes actividades:

o Efectuar un estudio detallado de las zonas, mediante una micro zonificación geológico-geotécnica que permita establecer cuales son las zonas especificas de alto riesgo no recuperable.

o Promover el desarrollo de infraestructura de estabilización, protección y control ambiental en las zonas seleccionadas.

o Promover el uso de tecnologías constructivas apropiadas para la mitigación del riesgo geológico.

o Adelantar campañas educativas con la comunidad sobre el manejo adecuado del territorio y del ambiente.



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o Vigilar que todas las obras y proyectos del PRIMED tengan en cuenta la mitigación del riesgo geológico.

En cuanto a la identificación de las áreas de intervención, el PRIMED propuso el enfoque a nivel de barrios, esto con el fin de: • Un ordenamiento territorial más integral produciendo impactos en amplios

sectores de la ciudad y considerando ecosistemas urbanos como las microcuencas.

• Una vinculación más efectiva con la ciudad. Esto significa una mayor racionalización en la prestación de los servicios urbanos y los equipamientos comunitarios que deben abastecer zonas y barrios.

• Una mayor eficiencia de la intervención estatal. • Una descentralización administrativa a través de las oficinas zonales. • Un fortalecimiento de los mecanismos de participación existentes. El programa PRIMED, se constituye en un ejemplo piloto, que podría ser replicable a otras ciudades del país, que con condiciones similares (en relación con la problemática asociada a asentamientos en zonas de riesgo) pretendan implementar medidas encaminadas a la gestión del riesgo, su valor radica en primera instancia en su capacidad de anticipación a lo que con posterioridad planteara la ley 388, en relación con la importancia de la inclusión de la temática en la planificación del suelo urbano. También cabe anotar como retoma las consideraciones presentadas por el SNPAD, en el sentido de la necesidad de insertar esta temática en el Plan de desarrollo. Como programa formulado desde una entidad municipal, realiza un gran aporte en el sentido de conjugar las diferentes etapas de la gestión del riesgo y la planificación del desarrollo urbano, con miras a mejorar la calidad de vida de la población. Incluye en sus objetivos, las diferentes fases de la gestión (prevención, mitigación, recuperación y reubicación). Sin embargo es necesario anotar que el programa mantiene una debilidad presente en las miradas de las instituciones públicas y es entender la problemática presente en los barrios que denomina subnormales, como una problemática relacionada únicamente con el componente de vivienda, por tal razón hace énfasis en las soluciones relacionadas con la infraestructura y con la necesidad de establecer coordinación con el INURBE (entidad que provee los recursos para vivienda). Esta mirada parcial no da cuenta de las demás vulnerabilidades presentes en los barrios subnormales. El desconocimiento de la vulnerabilidad social y económica de esta población ha llevado a que procesos adelantados por otra entidad del orden municipal como lo es CORVIDE, encaminados a la reubicación de familias localizadas en zonas de riesgo, sean un fracaso, pues no se cuenta con la necesidad de garantizar mejores ingresos a la población que les permita mantener la condición de formalidad otorgada a través de la entrega de vivienda en el proceso de reubicación, cuando la población no cuenta con recursos



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económicos para pagar la cuota de la vivienda nueva y los servicios públicos, en corto tiempo su situación colapsa. Otro factor a analizar en el caso del PRIMED, tiene que ver con la prevalencia a la intervención frente a amenazas de tipo natural, relacionadas con los deslizamientos, pero como se dijo antes deja por fuera una gama amplia de amenazas que se asocian a estos barrios. 5.3.2 Criterios ambientales para la vivienda y el hábitat en el Valle de Aburra. La Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín, a través del Centro de Estudios del Hábitat Popular, CEHAP realizó este proyecto mediante contrato con el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, como parte de su Programa de Fortalecimiento Institucional para la Gestión Ambiental Urbana, FIGAU cofinanciado por el Banco Mundial. Se ha cumplido el objetivo general que se había trazado el proyecto de “Proponer criterios, variables e indicadores ambientales que dejen establecidos los lineamientos para la definición de una Política Ambiental Metropolitana de Vivienda y Hábitat bajo la consideración de que las políticas de Estado procuren el desarrollo social sostenible con equidad y eficiencia”. La investigación comienza analizando el ambiente, como uno de los más grandes problemas humanos, que enfrenta la civilización actual y el cual es podría considerarse como el resultado de los modelos de desarrollo imperantes y donde las relaciones entre los diferentes niveles de la población tienen que ver con la situación ambiental de las diferentes ciudades no solo de nuestro país, sino también del mundo.

Sobre la problemática ambiental, existen múltiples percepciones fragmentadas, donde predomina la preocupación por el inventario de recursos naturales indispensables para mantener el modelo de desarrollo. Se puede decir entonces, que el problema ambiental es ante todo un problema humano, porque es generado por la actividad humana, porque los seres humanos son los receptores últimos de los efectos y porque sólo a ellos incumbe definir, entender y solucionar la problemática. Las evidencias de la magnitud de la degradación ambiental han generado la adopción de un nuevo término, desarrollo sostenible. Como señalan Morin y Kern “…la idea de “desarrollo sostenible” comporta poner en diálogo la idea de desarrollo que comporta el aumento de la contaminación, y la idea de medio ambiente, que precisa la limitación de las contaminaciones: Sin embargo, la idea de desarrollo permanece aún trágicamente subdesarrollada; todavía no se ha repensado realmente, ni siquiera en la idea de “desarrollo sostenible”. Para una comprensión integral de la dupla ambiente y sostenibilidad se hace necesario poner en debate una serie de conceptos que, aunque aparentemente buscan un mismo fin, en muchos casos se contraponen. Hay grandes debates



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como por ejemplo el que propone Naredo frente a la insostenibilidad de las actuales conurbaciones urbanas, mientras otros autores hacen símiles como Edelman en su texto La ciudad como ecosistema: administración del medio ambiente y la contaminación. Dice el autor, “que una meta apropiada del desarrollo sostenible debería ser satisfacer las necesidades humanas dentro de todas las ciudades (y las zonas rurales) con un nivel de uso de recursos y de generación de desperdicios dentro de cada región y dentro de la nación y el planeta que sea compatible con la viabilidad ecológica” 30. Es una utopía exigir que las ciudades no se abastezcan de recursos aledaños, lo que si es posible es pretender la disminución del nivel de utilización de recursos y producción de desperdicios, tanto a productores como a consumidores, para detener, o al menos reducir los efectos ecológicos perjudiciales. Así, la ciudad es mirada más allá de su desempeño individual, en relación con los sistemas locales, nacionales e internacionales. Los problemas del medio ambiente urbano no, se pueden administrar estrictamente dentro de los confines de las fronteras políticas de la ciudad. Requiere contar con sistemas administrativos locales, regionales y nacionales, con una estructura flexible y pragmática. Es necesario dirigir atención hacia el problema del medio ambiente urbano, pues no existe conocimiento y conciencia de su importancia, tanto de la comunidad en general, como de los encargados de las formulaciones de las políticas.

Cabe anotar según el estudio mencionado como se presenta reducción de dos tipos de áreas importantes del Valle de Aburrá: en primer lugar las aptas para construcción, cuya escasez creciente ha forzado la expansión hacia otras que alojan capital natural valioso y no reemplazable (áreas en las márgenes de las quebradas tributarias del río Medellín, por ejemplo); en segundo lugar, aquellas áreas que no brindan condiciones geotécnicas seguras para la construcción de viviendas e infraestructura (zonas de altas pendientes susceptibles de deslizamientos o expuestas a avenidas torrenciales).

En este sentido cuando se analiza el tema de la habitabilidad en un territorio como el del Valle de Aburrá se deben tener en cuenta las repercusiones que el crecimiento urbano genera sobre la calidad de vida de la población que lo habita, entre otras la reducción de las áreas naturales repercute en la alteración del microclima urbano, por el aumento de contaminación y la reducción de la capacidad del sistema para asimilarla.

Por otra parte, en algunas zonas donde se respetan las restricciones para construcción en áreas de riesgo, se dan procesos parciales de recuperación preservación de ciertas condiciones naturales crecimiento de rastrojos, mejora en la retención de agua y retorno de algunas especies animales). El conjunto

30 25 EDELMAN, David. La ciudad como ecosistema: la administración del medio ambiente y la contaminación. En: ROJAS, Eduardo y DAUGHTERS, Robert (eds), La ciudad en el siglo XXI. Simposio de buenas practicas en gestión urbana en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo.1998. p. 329.



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de efectos ambientales asociados a la expansión de población confluye en las condiciones de habitabilidad como sumidero final afectado por aquellos. Otro de los aspectos que analiza como problemáticas ambientales del Valle de Aburrá, es el que tiene que ver con: “Efectos de la conurbación sobre el espacio en el Valle de Aburrá”, este según el documento se debe entre otros aspectos a los siguientes: El aumento de la población por crecimiento vegetativo y por inmigración, sumado al déficit acumulado de vivienda, genera una alta demanda de vivienda, infraestructura y equipamientos que para su satisfacción exige cada día más espacio apto para construir, en un territorio con características de tipo físico, geomorfológico, económico y social que se traducen en un fuerte condicionante a la expansión y al crecimiento ordenado de la ciudad .

Esta insuficiencia de terrenos aptos dentro del área urbanizada consolidada y las áreas a urbanizar, exige la “habilitación” de áreas sustituto con tratamientos informales en su mayoría como:

• La expansión hacia áreas suburbanas y rurales, que por lo general, y dadas las restricciones, se hace sobre predios con mínimas posibilidades de desarrollo futuro y alto riesgo, lo que genera sobrecostos en el urbanismo y en la habilitación futura de las viviendas, reducción de las zonas naturales y otros efectos.

• Expansión de las áreas conurbanas hacia otras áreas urbanas del Valle de Aburrá, lo que traslada sus problemas a los demás centros urbanos, donde existen menos alternativas y recursos para dar respuesta a la problemática de empleo, salud, educación, recreación y seguridad a esa población en crecimiento y generando deterioros ambientales en estas localidades.

• Expansión sobre zonas de riesgo o de uso público.

• Densificación o redensificación al interior de las ciudades, como se plantea en los diferentes planes de ordenamiento territorial, para optimizar los recursos y la infraestructura instalada para desestimular la expansión hacia las áreas suburbanas y rurales, en razón de los costos que su urbanismo implica y de las distancia respecto a los núcleos urbanos, etc. Sin embargo, esto requiere plantear un tipo de ciudad menos insostenible y revisar condiciones reales como la capacidad de soporte de estructuras, servicios, redes, vías, equipamientos colectivos, espacio público, etc.

• La redensificación, puede traducirse también en la reducción de los estándares de calidad de vida y de habitabilidad, en tanto se reducen los espacios vitales, se incrementa la ocupación de vías, espacios públicos, servicios comunitarios y otros, lo que podría implicar hacinamiento y estilos de vida perjudiciales.

Entre los criterios para la formulación de la política ambiental de vivienda y hábitat, resalto uno de ellos que tiene que ver con el tema de investigación, esta se denomina “Vivienda digna, saludable y segura y plantea las siguiente estrategia:



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Localización adecuada de la población desplazada y potenciación de los aspectos solidarios. La incorporación, en calidad de ciudadanos con plenos derechos, de la población desplazada cuyo regreso al sitio de procedencia no sea posible, exige programas que vayan más allá de la atención coyuntural a sus necesidades básicas y que superen la fase de atención humanitaria. Se deberá dar énfasis a su capacitación y vinculación laboral y su ubicación en la centralidad regional más próxima a su entorno de origen o donde se garantice su seguridad. Se potenciarán las capacidades de esta población, en particular las redes sociales mecanismos solidarios que se crean o fortalecen cuando se comparten las crisis de adaptación. Se debe contar con recursos públicos para financiar procesos de reconstrucción”31. Este estudio reafirma la relación existente entre el crecimiento poblacional y la alta demanda de vivienda, infraestructura y equipamiento que para su satisfacción exige cada día mas espacio apto para construir, espacio con que no cuenta el valle de Aburrá. Esta postura refuerzo uno de los elementos desarrollado mas adelante en la investigación y según el cual la vulnerabilidad urbana es creciente en relación directa con el crecimiento poblacional de la ciudad, a mayor crecimiento poblacional mayor vulnerabilidad. Las propuesta que el estudio plantea para dar solución a la problemática de escasez de suelo alto, esta muy relacionada con los tratamientos urbanísticos como instrumento de planificación, que permitirán modificar la conformación inicial actual y recomponerla como alternativa para superar la problemática. 5.3.3 Formulación del Plan Ambiental Municipal -PAM- y Diseño del Modelo del

Sistema de Gestión Ambiental Municipal -SIGAM- Etapas 1 y 2. Este estudio fue contratado por la Alcaldía de Medellín y su secretaria de medio Ambiente con el Con CONSORCIO CORPORACIÓN GAIA – FRANCISCO CORREA B, informe entregado en Julio de 2003.

El informe contiene las problemáticas relacionadas con el estado de los recursos naturales en relación con los componentes físico-biótico-urbano, sociocultural-simbólico y de productividad y sostenibilidad, donde se incorpora la herramienta del Enfoque del Marco Lógico, (EML) para establecer las características, potencialidades y tendencias de las mismas, con miras a la consolidación de una línea base de indicadores de impacto y sostenibilidad ambiental para el municipio. En el análisis del componente suelo se presentan las siguientes problemáticas:

31 Criterios ambientales para la vivienda y el hábitat en el valle de Aburra. CEHAP, Universidad nacional de Colombia sede Medellín, pagina 182.



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Tabla 9: Problemáticas identificadas desde el componente geoesférico

PROBLEMÁTICA CAUSAS TENDENCIA GESTIÓN POTENCIALIDAD

Explotaciones mineras inadecuadas

• No se cuenta con planes mineros y de manejo ambiental adecuados. •Falta de compromiso de los propietarios para mejorar las condiciones de explotación. •Incremento de problemas de erosión, movimientos en masa y sedimentación en cauces.

Va en aumento

• Convenios de producción limpia • Capacitación a pequeños mineros y minería ilegal. • Aplicación efectiva de normas y controles técnicos y ambientales por parte de las entidades responsables.

•Recuperación del entorno. • Diseño de senderos y espacios de esparcimiento para la población.

Aumento del riesgo asociado con movimientos en masa

•Incremento de población desplazada. •Incremento en la ocupación de zonas no aptas para construcción de viviendas. •Desconocimiento de la magnitud de la amenaza. •Incremento de los niveles de pobreza en la población. •Ausencia de control efectivo del municipio. • Intervenciones inapropiadas sobre el suelo (Cortes y llenos inadecuados).

Va en aumento

• Censo actualizado y programa de reubicación de viviendas. • Reforestación de laderas. • Aplicación efectiva de normas de control y seguimiento. • Ejecución de estudios y diseños para recuperar zonas inestables. • Implementación de metodología unificada de evaluación de riesgos.

• Recuperación de zonas verdes. • Disminución de probabilidad de pérdida de personas, bienes y servicios.

Aumento del riesgo asociado con desbordamientos e inundaciones

•Incremento de población desplazada. •Incremento en la ocupación de cauces y quebradas para la construcción de viviendas. •Desconocimiento de la magnitud de la amenaza. •Incremento de los niveles de pobreza en la población. •Ausencia de control efectivo del municipio. •Intervenciones inapropiadas sobre las quebradas (botaderos, cortes, llenos, canalizaciones y obras hidráulicas inadecuados).

Va en aumento

• Censo actualizado y programa de reubicación de viviendas. • Reforestación de microcuencas. • Aplicación efectiva de normas de control y seguimiento. • Ejecución de estudios y diseños para recuperar zonas inestables. • Limpieza de quebradas.

• Recuperación de zonas verdes. • Disminución de probabilidad de pérdida de personas, bienes y servicios.

Fuente: Plan Ambiental Municipal 2003 El Plan ambiental Municipal, presenta un gran avance en la medida en que reconoce la relación de la temática del riesgo, con el área Ambiental y lo considera un problema ambientan que de manera directa afecta el componente denominado por el “geoesferico”, refiriéndose al componente suelo.



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Este estudio en la Tabla 6 denominada problemáticas en el componente geoesferico, describe la problemática que afecta dicho componente, entre las que se desatacan están: la primera “aumento del riesgo asociado con movimientos en masa”, en la misma tabla describe las siguientes como sus causas: Incremento de población desplazada, Incremento en la ocupación de zonas no aptas para construcción de viviendas, desconocimiento de la magnitud de la amenaza., incremento de los niveles de pobreza en la población, ausencia de control efectivo del municipio, intervenciones inapropiadas sobre el suelo (Cortes y llenos inadecuados). La segunda: “Aumento del riesgo asociado a desbordamientos e inundaciones, donde señala como causas las siguientes: incremento de la población desplazada, Incremento en la ocupación de cauces y quebradas para la construcción de viviendas, Desconocimiento de la magnitud de la amenaza, Incremento de los niveles de pobreza en la población, Ausencia de control efectivo del municipio, Intervenciones inapropiadas sobre las quebradas (botaderos, cortes, llenos, canalizaciones y obras hidráulicas inadecuados). En las causas presentadas, para cada una de las problemáticas relacionadas con dicho componente, se evidencian varios tipos de vulnerabilidades (educativa, social, económica, política y técnica) presentes en algunos sectores de la población de Medellín, donde esta problemática es permanente. Aunque dicho estudio no explicita el término vulnerabilidad, en la presentación de la problemática este se hace evidente.

En cuanto a las acciones relacionadas con la gestión ambiental que se deben emprender, cabe destacar como estas se centran para ambas problemáticas, por un lado en la conformación de instrumentos (Censo, metodología unificada de evaluación de Riesgos) que en ultima instancia apuntan a la construcción de un sistema de información ambiental referido a en particular a la temática del riesgo y por otro lado le asigna valoración a la necesidad implementar una normativa que restrinja condiciones asociadas a las cusas y que apoye la labor de planificación. 5.4 Estado del Recurso Suelo en Medellín. La Contraloría General de Medellín, realiza anualmente un informe denominado “Estado de los recursos naturales y del medio ambiente”, en él, en cumplimiento del articulo 268 de la constitución política, presenta el informa anual sobre el estado de los recursos correspondiente al año 2002, en la ciudad de Medellín. El informe realiza un análisis de las condiciones actuales de la ciudad, además tiene en cuenta la percepción que tiene la sociedad de los fenómenos y problemáticas relacionadas con el ámbito urbano. En el numeral 2.4 el informa analiza el estado del recurso suelo, “el suelo es un recurso valioso y muy sensible a las actuaciones humanas; las mayores



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afectaciones se han dado por procesos constructivos de la ciudad, por esto es necesario analizar dicha afectación en el caso de Medellín, observando su relación con situaciones de amenaza y riesgo en la ciudad. “En cuanto al propósito institucional, en este recurso, el componente ambiental del Plan de Desarrollo 2001-2003, si bien plantea algunas líneas estratégicas compatibles con las formuladas en el POT, se observa que para la concreción de las mismas no se les define metas que permitan medir los resultados de la gestión en este campo”.32 En el informe del año 2002, no se retoman datos estadísticos que den cuenta del estado del recurso ligado a las zonas de riesgo. Según este informe la percepción social de la problemática del recurso suelo, con base en las quejas presentadas en los municipios del Valle de Aburrá son las siguientes: Botadero de basuras, botadero de escombros, construcción, escombros, invasión de terrenos, materiales en el espacio publico, movimientos de tierra, ocupación del espacio público, residuos hospitalarios y vertimiento a suelos. Las quejas asociadas a la problemática del recurso suelo, representan el 10 % de las quejas totales, el 41 % de las quejas referentes al recursos suelo tienen que ver con materiales en espacio publico, así como por ocupación del mismo, el 29 % se relacionan con escombros y un 15 % con actividades de construcción que obstruyen calles y aceras. Sin embargo el mirar el estado del recurso suelo únicamente desde las quejas deja de lado la problemática asociada a la población asentada en zonas de riesgo, problemática relacionada de forma directa con dicho recurso. Retomando la información presentada en el documento “Estado de los recursos naturales en la ciudad de Medellín”, correspondiente al año 2001, se tienen los siguientes datos estadísticos: Tabla 10: Identificación de los eventos de riesgo en Medellín. Año Inundaciones Deslizamientos Daños Estructura 1992 272 80 18 1993 516 533 47 1994 194 222 43 1995 21 191 68 1996 178 691 68 1997 156 162 131 1998 351 1402 827 1999 408 1148 839 2000 182 783 792 2001 325 154 170 Totales 2603 5366 3003 Fuente: informe del estado de los recursos naturales 2001, contraloría general de Medellín, 2002.

32 Tomado del Estado de los Recursos Naturales, Contraloría General de Medellín., 2002.



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En el cuadro anterior se observa como para el 2001, las inundaciones se incrementaron, mientras que los deslizamientos y los daños estructurales se redujeron. 5.5 Conceptualización de la gestión del riesgo desde los Planes integrales de mejoramiento y manejo de microcuencas (PIOM). El proyecto denominado metodología para la formulación de planes integrales de mejoramiento y manejo de microcuencas (PIOM), realizado por el Instituto Mi Río, la Universidad Nacional de Colombia y Corantioquia. Se retoma para el caso particular del tema de estudio, debido a que la cuenca objeto de análisis de dicho estudio, es una cuenca con asentamientos humanos en su área de influencia directa y con asentamientos en zona de riesgo. El diagnóstico que se realizó, apunto a tener una comprensión de la situación actual de la cuenca. Buscó evaluar el estado real de la misma, determinado cuales eran los problemas y recursos actuales, cuales eran las instituciones involucradas, en última instancia buscó caracterizar la cuenca desde todos los subsistemas que la componen y las variables de cada uno. Uno de los objetivos específicos que se propuso dicho estudio, fue determinar las zonas de riesgo a inundaciones, sanitario asociado a inundaciones, sismos y movimientos en masa, a través del análisis de la evaluación de las amenazas respectivas y la vulnerabilidad social, económica y física especifica para cada posible amenaza. Además del diagnóstico de la microcuenca basado en el análisis por variables y componentes planteados, se identificaron cuatro aspectos fundamentales que el diagnóstico también generó y desarrolló de manera independiente, estos son:

• La definición de las zonas de retiro a las quebradas y en general de las fuentes de agua superficiales. En este sentido para el estudio se considera que la población asentada en las zonas de retiro esta en una zona de alto riesgo y debe ser reubicada.

• El análisis de riesgo: mediante este análisis se identificaron las zonas de la microcuenca expuestas a riesgos altos, moderados y bajos siguiendo una metodología propuesta para tal efecto.

• La zonificación. • Identificación de conflictos y potencialidades.

Uno de los grandes aportes que realiza este proyecto al tema de estudio (atención y prevención de desastres), tiene que ver con la inclusión del análisis de la vulnerabilidad social, en dicho análisis se identificaron las características de las familias ubicadas en las zonas de alto riesgo recuperable o no recuperable, identificando la cohesión social y la organización comunitaria en caso de ocurrencia de un evento desastroso, así como su grado de instrucción o escolaridad para enfrentarlo. Otro aporte importante, tiene que ver con la estimación del riesgo, como resultado de la combinación de una amenaza específica, con los indicadores de vulnerabilidad que le son propios para producir la estimación del riesgo ante esa amenaza.



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La propuesta del PIOM, se apoya en el sistema de información desarrollado, la construcción de mapas temáticos para las amenazas y vulnerabilidades específicas, le permitió realizar múltiples combinaciones por medio del álgebra de mapas para la estimación de riesgos específicos. A diferencia de la metodología tradicional donde la zonificación del riesgo, consiste en la construcción de un único mapa de riesgo, producto de la combinación de un mapa de amenaza total con uno de vulnerabilidad total; la propuesta desarrollada por el PIOM, tiene en cuenta que muchos fenómenos a considerar en la amenaza y la vulnerabilidad involucran diferentes escalas temporales y espaciales y normalmente las combinaciones no son lineales, reunir en un mapa todos los eventos puede resultar en sobre estimación o subestimación del riesgo. El estudio realiza consideraciones a tener en cuenta en la construcción de un modelo de gestión del riesgo: • El hombre se convierte en desencadenante de procesos, cuando interviene

el medio de manera desordenada, los movimientos en masa y muchas de las inundaciones de las zonas urbanas ilustran este concepto.

• Cuando se mira el tema de las amenazas naturales, debe reconocerse la complejidad de las interacciones entre estas y el hábitat del hombre, así como la importancia de encaminar los estudios de las amenazas a desarrollar metodologías que sirvan de base al ordenamiento territorial.

• Se considera que la visión de las amenazas de forma independiente esta más acorde con el esquema de sostenibilidad que se pretende dar a la planificación del territorio y particularmente a la zonificación del riesgo.

• La combinación de las amenazas independientes con las vulnerabilidades social, económica y físico espacial específicas a cada una de ellas resultará en la zonificación de riesgos específicos.

Conclusiones. El plan de Ordenamiento territorial de Medellín, plante en sus objetivos estratégicos: ciudad social y equilibrada, para lo cual debe garantizar para un gran porcentaje de la población, superar los niveles de marginalidad, los cuales se expresan en los rasgos de la informalidad que por un lado aparece en el espacio publico y por otro como asentamientos no planificados ubicados en el suelo de protección. Esto se liga a la propuesta de una ciudad ambientalmente sostenible, donde el criterio que debe prevalecer es el uso racional del suelo, para lo cual es necesario garantizar la recuperación de suelos de protección que actualmente están ocupados por asentamientos humanos. Se espera a futuro una ciudad, que en su configuración espacial no riña con los factores biofísicos del lugar donde se emplaza, en este caso el Valle (visión de futuro de largo plazo). En los diferentes objetivos el plan de ordenamiento propone las siguientes políticas con miras a reducir la situación de riesgo presente en algunos sectores de la población:



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• Limitar el crecimiento de la ciudad, sobre los bordes de características restrictivas al desarrollo urbano.

• Frenar el crecimiento en los bordes de ciudad que presentan altas restricciones ambientales.

Aunque en el plan de Ordenamiento territorial, se plante la realización de censos y la identificación de acciones para disminuir la problemática presente en las zonas con condiciones de riesgo, esta sigue enfocada al componente de vivienda y no presenta ninguna propuesta que permita diagnosticar o evaluar riesgos debido a amenazas diferentes a las naturales. En este sentido se recomienda aplicar la norma sismorresistente NSR-98 como una medida preventiva, pero solo se asocia a la problemática que viven los pobladores asentados en áreas con restricciones para ser urbanizadas. Todos los estudios analizados para esta investigación y que tienen como objeto de estudio Medellín o el Valle de Aburra, coinciden en entender la relación existente entre las zonas de riesgo y los problemas ambientales de la ciudad, en el documento “Criterios ambientales…” se realiza un aporte relacionado con el planteamiento de la relación riesgo - habitabilidad, esta en términos de la evaluación de calidad de vida. Es necesario que la municipalidad a través del SIMPAD, integre los elementos aportados por cada uno de los estudios aquí presentados y los demás que existan, con el fin de construirán sistema de información ambiental (línea riesgo) que le permita a la oficina de planeación tomar decisiones respecto a lo que deben ser las políticas de ordenamiento del territorio. Solo el estudio del plan Ambiental Municipal, el plan de ordenamiento territorial y el de criterios ambientales, consideran el riesgo como una problemática ambiental, pero aunque reconocen esta característica como fundamental, la olvidan al momento de diseñar acciones y es allí donde la relación con el medio ambiente se queda de lado y el análisis y posterior creación del plan de acción que debería dar cuenta de lo complejo, se pierde desde la respuesta encaminada al componente de vivienda e infraestructura. El P.A.M reconoce dentro de las causas de las problemáticas relacionas con el tema del riesgo, elementos de orden político, económico, social, educativo, etc; que aunque no se definen como vulnerabilidades, lo son. Si se quiere contar con un instrumento de planificación que incluya esta temática debe integrarse la información que cada una de las instituciones posee, con miras a unificar criterios y parámetros de intervención.



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CAPITULO VI.

LA GESTIÓN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN EL TERRITORIO MUNICIPAL, MUNICIPIO DE YARUMAL.



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La Universidad Nacional de Colombia sede Medellín, desde el Instituto de estudios ambientales (Idea), formuló en el año 2003 para Corantioquia, el Sistema de Gestión ambiental Municipal para tres Municipios prototipos de la jurisdicción, municipios seleccionados por presentar criticidades ambientales en sus centros urbanos y alta concentración de población en los mismos, estos fueron Yarumal, Puerto Berrío y Caucasia. Para esta investigación se toma como uno de los casos de análisis el Municipio de Yarumal, experiencia que se conoce por la participación de la investigadora en la formulación del SIGAM. 6.1 Diagnóstico ambiental del Municipio de Yarumal. La problemática ambiental en el municipio Yarumal, en gran medida está asociada a las actividades productivas, es así como en el área urbana con una actividad comercial predominante, es a esta, a la cual, se asocian algunos de los problemas ambientales de la cabecera, como son: la pérdida del espacio público, la congestión vehicular y por ende la contaminación del aire, la generación de ruido, etc. Como problemática indirecta relacionada con su categoría de centro regional, la demanda de vivienda y suelo urbanizable. Cabe anotar cómo en el área urbana existen también problemáticas ambientales asociadas a las condiciones particulares del territorio donde se desarrolló la misma, tal es el caso de asentamientos humanos en zonas que presentan amenaza alta por movimientos en masa. Cada una de las problemáticas identificadas en el territorio municipal fueron traducidas a lo que denominamos tensiones, problemas generados en la relación población-recursos naturales. A continuación se presenta, el resumen de las tensiones identificadas:

Tensiones área rural

1. Distribución inequitativa de la tierra causada por el predominio de los

latifundios para la actividad ganadera sobre los minifundios. 2. Deterioro de la habitabilidad debido a condiciones inadecuadas de la

estructura física de la casa. 3. Degradación del suelo y la calidad del agua por la utilización de sistemas

inadecuados de explotación y beneficio de la actividad minera. 4. Contaminación del suelo, el agua y la atmósfera por disposición

inadecuada de aguas residuales de origen doméstico. 5. Deterioro de la calidad y cantidad del recurso hídrico por presencia de

actividades humanas en las zonas de retiro de fuentes de agua, nacimientos y humedales.

6. Presión sobre las áreas con vegetación natural protectora por la ampliación de la frontera agropecuaria.



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7. Pérdida de la capacidad productiva del suelo por el uso actual del suelo no acorde con su aptitud de uso.

8. Contaminación del suelo, el agua y la atmósfera por disposición inadecuada de residuos sólidos.

9. Disminución de la habitabilidad debido a la falta de valoración de los espacios públicos naturales.

10. Condiciones de hacinamiento en la casa debido al alto déficit cuantitativo y a la dificultad de algunos sectores de la población para el acceso a la misma.

11. Dificultades de accesibilidad y movilidad de los habitantes rurales por inexistencia o deficiencia de vías.

12. Riesgos para la salud humana por la baja cobertura en el abastecimiento de agua potable.

Tensiones área urbana

1. Déficit de espacio público debido a la alta demanda de suelo urbanizable. 2. Deterioro de la habitabilidad debido a condiciones inadecuadas de la

estructura física de la casa. 3. Dificultades de accesibilidad y movilidad de los habitantes por inexistencia

o deficiencia de vías. 4. Condiciones de hacinamiento en la casa debido al alto déficit cuantitativo y

a la dificultad de algunos sectores de la población para el acceso a la misma.

5. Riesgos para la salud humana por la baja cobertura en el abastecimiento de agua potable.

6. Inundación de las vías y viviendas por carencia o inadecuada red hidráulica de aguas lluvias.

7. Contaminación del suelo, el agua y la atmósfera por disposición inadecuada de aguas residuales de origen doméstico e industrial.

8. Contaminación del aire debido a emisiones atmosféricas generadas por la actividad industrial.

9. Deterioro de la calidad y cantidad del recurso hídrico por presencia de actividades humanas en las zonas de retiro de fuentes de agua, nacimientos y humedales.

10. Asentamientos humanos y actividades económicas en zonas de amenaza alta por inundación.

11. Asentamientos humanos y actividades económicas en zonas de amenaza alta por movimientos en masa.

12. Presión sobre los escenarios naturales (zonas verdes, quebradas, humedales) por la ampliación de zona urbana.

13. Contaminación del aire por las emisiones y partículas generadas por la congestión vehicular y el tránsito por vías sin pavimentar.

14. Contaminación del aire por ruido generado por actividades comerciales y de servicios.

15. Contaminación del suelo, el agua y la atmósfera por disposición inadecuada de residuos sólidos. Incompatibilidad entre por el uso del suelo industrial, comercial y de servicios en zonas de predominancia residencial.



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6.2 Diagnóstico de Amenazas. De acuerdo con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio, se zonificó el municipio y sus áreas urbanas en amenaza alta, media y baja dependiendo de las características propias de terreno. De igual forma se zonificaron las zonas de riesgo en el área urbana dependiendo del tipo de amenaza que la afecta y la vulnerabilidad de la infraestructura física a este tipo de eventos.

A continuación se hace una introducción a cada uno de los procesos evaluados en la zonificación de amenazas y posteriormente se hace relación con la zonificación realizada por el PBOT. Remociones en masa. Este término se utiliza de manera general para designar una variedad de procesos mediante los cuales masas de suelo y roca son movidas, como una sola unidad o en pocas unidades discretas, por acción de la fuerza de gravedad, en forma rápida o lenta, de un lugar a otro (Bahamón & Gaitán, 1981). La gran mayoría de las remociones en masa que ocurren en nuestro país se presentan en suelos bien desarrollados y son desencadenadas como consecuencia de las fuertes lluvias. Los principales factores que favorecen el desencadenamiento de remociones en masa son el relieve, la geología, el clima e indudablemente, la acción antrópica. El relieve influye en la medida en que las rocas y suelos poseen propiedades mecánicas que determinan la altura y pendiente máximas a la que el material es estable, por debajo de las cuales no se presentan remociones en masa. La geología, incluyendo no sólo el tipo de litología, sino también la presencia de estructuras tales como fallas y la actividad sísmica, puede condicionar o no la ocurrencia de remociones en masa. El clima, de acuerdo con las características que presenta, puede favorecer la inestabilidad del subsuelo al aportar grandes cantidades de agua lluvia, la cual, además de aumentar la presión de poros y fisuras en el suelo y el peso del mismo, favorece los procesos erosivos al formar corrientes superficiales. Cuando la actividad humana se realiza sin ninguna planificación, especialmente en obras viales, explotación de minas, desarrollos urbanísticos, rellenos mal efectuados, cortes en el perfil natural de las laderas, deforestación y prácticas agrícolas inadecuadas entre otros, promueve procesos de inestabilidad en suelos que en cierta medida son vulnerables a esta clase de fenómenos.

6.2.1 Amenazas de origen natural en el área rural

Se presenta un análisis general de las amenazas naturales que presenta el muncipio. • Amenaza rural por erosión y movimientos en masa



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De acuerdo con el PBOT el municipio de Yarumal se encuentra en su gran mayoría en amenaza media por procesos de remoción en masa, la cual fue identificada en las siguientes veredas: “El Pueblito, La Conspiración, Carolina, Aguacatal, Corcovado, Cedeño, La Cordillera, Montebello, Río Abajo, La Pailita, El Hormiguero, La Torre, La Bramadora, Chorros Blancos, José María Córdoba, Chorros Blancos Arriba, Chorros Blancos Abajo, Cañaveral, La Estrella, Candelaria, Santa Rita, El Respaldo, Santa Juana, Tobón, La Esmeralda, La Zorra, La Loma, Cruces, La Argentina, Santa Isabel, Llanos de Cuivá, La Piedra y La Teresita”. Las zonas categorizadas como en amenaza alta de acuerdo con el PBOT son las siguientes veredas: “El Cedro, Media Luna, Chorros Blancos Arriba, Ventanas, San Roque, Rosario, Mina Vieja, Espíritu Santo, Yarumalito, La Siria, La Gabriela, La Argentina, El Retiro, La Bella, La Ceja, Chorros Blancos, El Llano, La Loma, San Antonio y El Hormiguero. Existe concentración de procesos erosivos y movimientos en masa en las veredas El Llano, El Hormiguero y El Cedro, siendo estas zonas de especial cuidado ya que se observa una morfodinámica demasiado activa, la cual puede, como en el caso de El Llano, sino se trata en el corto plazo, provocar problemas irreversibles y de gran impacto al medio ambiente”. Igualmente las zonas de amenaza baja están definidas en las siguientes veredas: “La Candelaria, Ventanas, Chorros Blanco Arriba, La Torre, Cedeño, El Respaldo, Santa Juana, La Teresita, Llanos de Cuivá, La Piedra, Santa Isabel y un sector muy pequeño de la vereda El Hormiguero” (Plan Básico de Ordenamiento territorial, 1999). De acuerdo con el análisis realizado en el PBOT existen unas zonas ya identificadas como zonas inestables que son la del Corregimiento de Ochalí y el sector de Cedeño y El Cedro. La mayor parte de este sistema inestable corresponde a procesos ocasionados por infiltración y mal manejo de aguas superficiales. En el caso del Corregimiento de Ochalí la situación identificada (Idea-UN, 2001) corresponde a procesos de erosión remontante asociada a las fuertes pendientes, a las lluvias torrenciales, la escasa cobertura vegetal protectora de los suelos, y falta de mantenimiento de caminos y carreteras veredales, unido al tipo de rocas aflorantes en la zona, hace que las vertientes sean altamente susceptibles a la ocurrencia de fenómenos de erosión hídrica de diferentes tipos, con la predominancia de erosión concentrada del tipo carcavamiento remontante y erosión a lo largo de los cauces por la acción de flujos torrenciales que circulan con alguna regularidad. En la vereda El Llano se identificaron 15 viviendas en riesgo para el año 2002, fecha en la cual la Universidad Nacional entregó el estudio. La probabilidad de que este número aumente es alta. Para el sector del corregimiento de Cedeño y El Cedro, la situación identificada corresponde a una zona tectónicamente afectada por la influencia de las fallas



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satélites del sistema Cauca- Romeral, Santa Rita y Sabanalarga, que con las fuertes pendientes que presenta la zona y la situación hidroclimática, la hacen fuertemente susceptible a presentar procesos de remoción en masa y avenidas torrenciales en las corrientes de la zona. Para la región de Cedeño y La Bramadora, fuera de las condiciones naturales inestables se suma la explotación del mineral de talco que se está realizando en la zona, la falta de técnica minera, la falta de instrumentos y maquinaria adecuada para este tipo de explotación, hacen de esta actividad un desencadenante de procesos erosivos debido al mal manejo de las aguas superficiales utilizadas para lavar el material. Muchas fuentes son desviadas sin ninguna precaución o el agua es conducida por tubos y mangueras que posteriormente son vertidas vertiente abajo sin ningún control, ocasionando desestabilización de vertientes y eventuales movimientos en masa que ya han causado daños materiales y pérdida de vidas humanas. Parte de las Veredas Yarumalito, Mina Vieja, Rosarito, San Roque, la Siria, La Bella, San Antonio, La Argentina, La Gabriela y Espíritu Santo corresponden a zonas de fuertes pendientes y problemas de deforestación las cuales presentan mayor probabilidad de presentar fenómenos de remoción en masa con un uso inadecuado de suelo. En estas veredas se deben restringir los usos agrícolas y ganaderos a solo aquellos que cumplan con normas técnicas adecuadas. A continuación se presenta en la tabla 35 la semaforización a nivel general de las veredas de acuerdo al área que presenta en amenaza alta por deslizamientos, solo se tiene en cuenta en esta clasificación la categoría amenaza alta, ya que las categorías media y baja son mitigables y no se convierten en una tensión para el municipio. Esta clasificación se evaluó valorando el área que cada una de las veredas presenta en amenaza alta por deslizamiento, con relación al área total de la vereda; de acuerdo a este porcentaje se clasifico en baja, media y alta, correspondientes a los colores verde, amarillo y rojo respectivamente, cada uno de estos valores representa la intensidad de afectación. Esta Semaforización representa una priorización de veredas a intervenir, de acuerdo con el grado de afectación, las rojas y amarillas requieren una intervención inmediata como recuperación de áreas degradadas, planes de manejo de cuencas y proyectos de reforestación y manejo de aguas superficiales. En este semaforización solo se tuvo en cuenta únicamente el área, lo ideal es involucrar el número de población afectada pero para ello se requiere de un censo rural que permita la evaluación de la infraestructura en riesgo.



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Tabla 11: Semaforización veredal con el acuerdo al área que presenta en amenaza alta por deslizamientos.

No VEREDA % Alta %Media %Baja Total Intensidad 1 Cañaveral 43,6 56,4 0,0 2,765 5

2 Carolina 0,4 99,6 0,0 11,256 1

3 Cedeño 38,8 56,7 4,6 18,338 4

4 Chorros Blancos 47,9 52,1 0,0 1,496 5

5 Chorros Blancos Abajo 29,9 70,1 0,0 4,665 3

6 Chorros Blancos Arriba 29,0 54,3 16,7 21,154 3

7 Chorros Blancos del Medio 0,0 100,0 0,0 5,389 0

8 Corcovado 4,1 95,9 0,0 14,238 1

9 Cordillera 43,3 56,7 0,0 11,192 5

10 Cruces 41,2 58,8 0,0 7,016 5

11 El Aguacatal 0,0 100,0 0,0 12,043 0

12 El Cedro 75,1 24,9 0,0 18,102 8

13 El Hormiguero 31,9 66,4 1,6 16,726 4

14 El Llano 72,9 27,1 0,0 4,061 8

15 El Pueblito 47,5 52,5 0,0 7,477 5

16 El Respaldo 32,4 58,0 9,6 20,209 4

17 El Retiro 53,9 46,1 0,0 9,998 6

18 El Rosarito 81,9 18,1 0,0 6,645 9

19 El Yarumalito 85,3 14,6 0,0 19,343 9

20 Espíritu Santo 75,3 24,7 0,0 30,655 8

21 José María Córdoba 13,3 86,7 0,0 9,983 2

22 La Argentina 47,9 52,1 0,0 35,131 5

23 La Bella 81,7 18,3 0,0 8,298 9

24 La Bramadora 1,7 98,3 0,0 6,41 2

25 La Candelaria 28,7 47,8 23,5 9,107 3

26 La Ceja 45,0 55,0 0,0 2,962 5

27 La Conspiración 41,2 58,8 0,0 25,709 5

28 La Esmeralda 33,1 66,9 0,0 56,982 4

29 La Estrella 4,3 95,7 0,0 4,26 1

30 La Gabriela 63,0 37,0 0,0 15,361 7

31 La Loma 28,1 71,9 0,0 6,878 3

32 La Parlita 0,0 98,5 1,5 7,858 0

33 La Piedra 0,0 85,1 14,9 6,13 0

34 La Siria 63,8 33,6 2,6 6,396 7

35 La Torre 17,5 52,5 30,1 9,489 2

36 La Zorra 9,8 90,2 0,0 3,489 1

37 Llanos de Cuiva 1,8 74,0 24,2 10,041 1

38 Mallarino 8,4 91,6 0,0 3,16 1

39 Media Luna 81,3 18,7 0,0 16,963 9

40 Mina Vieja 80,4 19,6 0,0 22,847 9

41 Montebello 26,0 74,0 0,0 6,086 3

42 Ochali 50,7 49,3 0,0 5,315 6

43 Río Abajo 0,0 100,0 0,0 1,383 0

44 San Antonio 71,4 28,6 0,0 18,436 8

45 San Roque 63,9 36,1 0,0 28,614 7

46 Santa Isabel 31,2 60,6 8,2 39,149 4

47 Santa Juana 18,8 66,8 14,4 27,482 2

48 Santa Rita 21,3 78,7 0,0 15,056 3

49 Santa Teresita 38,8 43,1 18,1 11,682 4

50 Tobón 27,3 72,7 0,0 24,909 3

51 Ventanas 19,9 59,6 20,5 21,728 2

52 Zona Urbana 64,9 35,1 0,1 12,202 7

Total general 722,264

BAJA (0-3) MEDIA (4-6) ALTA (7-10)



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• Amenaza por Inundación Las amenazas por inundación se evalúan principalmente en terrenos planos con pendientes suaves que varían entre 0% y 5%, correspondientes en su mayor parte, a los sectores ubicados en las márgenes de los ríos, quebradas, en los cambios de dirección de los cauces y en zonas bajas de relieve cóncavo o en sectores con estructuras hidráulicas insuficientes. De acuerdo con el PBOT se identificaron las siguientes zonas en amenaza por inundación: “En la zona rural se presentan inundaciones a lo largo de las llanuras de inundación de las quebradas Yarumalito, Santa Isabel, El Tambo, La Selva, Las Tapias, La Tolda y el río Nechí. Algunos sectores del río Espíritu Santo y de las quebradas Tablado, La Vega, Chorros Blancos y El Rosario, en las cuales algunos de sus afluentes pueden tener dinámica torrencial ya que presentan gradientes altos desde su nacimiento y a la llegada al río o quebrada en mención se suaviza; son susceptible a fenómenos torrenciales; además en algunos de estos sectores se observa la presencia de bloques de tamaños variables. Esta amenaza es media”. • Amenaza por Avenidas Torrenciales Las avenidas torrenciales son un fenómeno natural y frecuente en las zonas de vertiente. Se define como la probabilidad de ocurrencia de crecientes que transportan caudal sólido (sedimentos de fondo y en suspensión, escombros, suelo y cobertura) y caudal líquido simultáneamente, afectando a la población y/o a la infraestructura; la magnitud de estos eventos depende principalmente de la intensidad de la lluvia. Se entiende por régimen de corrientes, el grado de torrencialidad que puede presentar una corriente. Un río es torrencial generalmente en los sectores medio y alto de las cuencas de alta montaña, por encima de los 1200 msnm; durante los períodos de lluvia intensa se producen corrientes rápidas y el caudal aumenta considerablemente. Dicho caudal está caracterizado por contener más del 50% de su volumen sólido de arrastre de fondo, en suspensión y en flotación. Los efectos o estragos de este fenómeno se presentan, donde la corriente presenta un cambio en la pendiente de manera brusca. Cualquier estructura que se encuentre cerca o en el área de influencia de los cauces sobre estas regiones, es altamente vulnerable a daños asociados con los procesos de sedimentación, inundación y destrucción. La tendencia de una cuenca hidrográfica a presentar régimen torrencial, se establece a partir de parámetros como el análisis del clima, la geomorfología, la cobertura vegetal, la geología y el tipo de suelo y su susceptibilidad a presentar procesos erosivos.



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Los factores antes mencionados condicionan la susceptibilidad de ocurrencia de avenidas torrenciales, la cual se encuentra relacionada con agentes detonantes como precipitaciones fuertes, eventos sísmicos, represamientos, etc. Las condiciones topográficas y climáticas del Municipio de Yarumal favorecen la ocurrencia de fenómenos de carácter torrencial. Gran parte de las corrientes del municipio presentan este comportamiento y tienen un historial al respecto. Estas corrientes son identificadas como La Anime, La Honda, La María y La Mulata en el sector de la vía a Cedeño y las quebradas El Secadero, La Angurria y San Mateo en el sector del Llano de Ochalí; estas quebradas presentan las características topográficas, cuencas deforestadas y problemas de estabilidad que propician avenidas torrenciales en épocas invernarles. De acuerdo con el Plan Básico de Ordenamiento territorial se identificaron las siguientes fuentes de agua con régimen torrencial: “Es bien sabido el grave problema en que se encuentra en este momento la vereda El Llano, ya que la deforestación, el uso inadecuado del suelo y las desviaciones de caudales fueron los agentes aceleradores de la dinámica torrencial en la quebrada en el transcurso de una fuerte precipitación. Debido a las consideraciones anotadas, esta zona se encuentra en Amenaza Alta”. “En las quebradas Anime, La Honda y La María, la susceptibilidad es mayor ya que se observan procesos erosivos en grandes cantidades, lo cual en el proceso del desgarramiento de la capa vegetal y el transporte de ésta en el curso de la corriente puede provocar represamiento y posterior avalancha del material retenido”.

6.2.2 Amenazas de origen natural en el casco urbano

Para el casco urbano del municipio de Yarumal se tomó la zonificación realizada por el PBOT y el estudio realizado por el DAPARD y la Universidad EAFIT, para los movimientos en masa e inundaciones. • Amenaza por Inundaciones Aunque las corrientes que pasan por el casco urbano del Municipio nacen en inmediaciones del Cerro Morro Azul, en épocas invernales llegan a tener un caudal bastante importante que puede afectar las viviendas aledañas. El grado de intervención sobre estas fuentes ha puesto de manifiesto esta amenaza. De acuerdo con el estudio del DAPARD y la Universidad EAFIT y como se muestra en la figura 37, se tienen las siguientes zonas en amenaza alta dentro del municipio. Se tiene que la mayor problemática identificada está asociada a las quebradas y por ende a las viviendas construidas en sus inmediaciones, entre los barrios que se identificaron en el PBOT están: Epifanio Mejía, Señor Caído, El Asilo, San José, La Pegadilla, La Cabaña, La Cuelga, Orfanato, Santa Matilde, La Inmaculada, Buenos Aires, Inmaculada 2, La Estación, San



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Carlos y Piedra de los Aburridos; no quiere decir que todo estos barrios estén en amenaza, solo las viviendas aledañas a las corrientes de agua. Estas quebradas tienen acción sobre las viviendas en algunas ocasiones por efectos de inundación y otro por la estabilidad de sus laderas, debido a que el material que están socavando es bastante inestable. • Amenaza por remociones en masa De acuerdo con el PBOT del Municipio de Yarumal y el estudio del Dapard y la Universidad EAFIT, algunos sectores presentan amenaza por remociones en masa como es el caso de las márgenes de las quebradas que atraviesan el casco urbano (la mayoría sin nombre definido), así como algunos sectores que se encuentran asentados sobre depósitos derivados de la cuarzodiorita del Batolito antioqueño, caracterizado por ser un material bastante susceptible a presentar procesos erosivos. Entre los sectores identificados están: Sectores de los barrios Montañita Abajo, Versalles, Epifanio Mejía, San Vicente, Camellón, Boca del Monte, Santa Teresita, Montañita Arriba, Señor Caído, El Asilo, San José, La Pegadilla, Orfanato, Santa Matilde, La Inmaculada 1, Buenos Aires, La Estación, San José, La Cabaña, La Cuelga, Inmaculada 2, Mediaguas, El Parral, Fátima, Puerto, San Carlos y la Piedra de los Aburridos; corresponde a los sectores de estos barrios más cercanos a las corrientes de agua, especialmente a la Quebrada Picadores, La Cuelga, El Seminario, Boquerón y otras que no tienen nombre identificado, debido a que las vertientes de estas corrientes presentan alta susceptibilidad a presentar fenómenos de remoción en masa debido al material que lo conforman y los procesos erosivos causados por las aguas superficiales y de escorrentía. Por otra parte la mayoría de estos barrios se localizan en zonas de fuertes pendientes y en material susceptible a la erosión y a procesos de remoción en masa; cuando hay saturación de aguas se ha dado en caso de asentamientos del terreno como en el barrio La Estación. La mayoría de las viviendas se encuentran en buen estado y con buenas normas constructivas excepto las ubicadas en la parte alta del municipio que no tienen ningún tipo de planificación y el material de construcción es combinado entre madera y material. De manera esquemática (ver figura 1 y 2) se muestran los sectores que tienen evidencias de procesos de remoción en masa y zonas saturadas del casco urbano del municipio de acuerdo con el estudio realizado por el DAPARD y la Universidad EAFIT, para el municipio. Estas zonas deben tratarse con especial cuidado ya que un mal uso de ellas puede generar problemas de estabilidad al municipio, desencadenando procesos a mayor escala. En las zonas de amenaza alta deben prohibirse la construcción de nuevas viviendas y las ya construidas deben entrar en planes de reubicación y/o manejo especial. En las zonas de amenaza media se debe restringir la construcción con normas técnicas adecuadas y muy especialmente al manejo de aguas servidas y de escorrentía.



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Figura 1: Zonificación de las amenazas de origen natural del casco urbano del municipio de Yarumal (Fuente: DAPARD, Universidad EAFIT, 2001)



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Figura 2. Mapa de procesos erosivos en el casco urbano del municipio de Yarumal (Fuente DAPARD, Universidad EAFIT, 2001).



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6.3 Diagnostico de la Gestión ambiental. Lo primero en la comprensión del componente de gestión ambiental en el Municipio de Yarumal, consiste en la elaboración de un inventario de los diferentes actores que tienen competencia territorial en la jurisdicción del municipio. En dicho inventario se pueden ver los actores del Estado que poseen representación en el municipio, estos conforman el grupo de los actores institucionales. Por otra parte están los actores económicos, los cuales hacen referencia las diferentes empresas, asociaciones, gremios vinculados al sector económico. Finalmente, están los actores sociales, los cuales tiene representación a través de asociaciones comunales, comités vecinales, asociaciones de mujeres, de negritudes, de indígenas, grupos políticos, cooperativas, entre otros. La gestión ambiental municipal, aunque está en cabeza de la administración municipal y bajo la responsabilidad del Alcalde, como primera autoridad, tiene una serie de socios potenciales o activos externos al municipio, los cuales representan intereses distintos según su origen. Cuando sea analiza cada dependencia y sus funciones, de acuerdo al Manual de funciones y procedimientos de las dependencias de la administración municipal, se encuentra que el accionar relacionado con situaciones de riesgo, no esta muy claro en este manual ni es coherente, con el perfil y sentido de cada dependencia. Así la secretaria de planeación y obras publicas municipales, tiene dos funciones que tendrían que ver de forma indirecta con el tema, estas son: planeación y ejecución de programas de vivienda de interés social; coordinar con las demás dependencias el control de los problemas ambientales. Pero como se observa ambas funciones tienen que ver con una línea operativa, se puede decir que si la oficina de planeación y obras públicas no tiene asignada la función de construir política de intervención o directrices a futuro de gestión del riesgo, difícilmente podrá incorporar la gestión del riesgo en los procesos de planificación. La secretaría de salud, no incluye ninguna función relacionada con el tema, y no considera como problemas de su competencia los riesgos asociados a condiciones sanitarias que tienen implicaciones sobre la salud. La secretaría de participación comunitaria, es quien tiene la función de coordinar el CLOPADS, esto basado en su posibilidad de adelantar proceso de participación comunitaria, sin embargo dicha dependencia no cuenta ni con el perfil técnico, ni con los recursos para adelantar procesos de carácter preventivo. Adicionalmente se creo un comité técnico ambiental, que lidera la secretaría de planeación y obras públicas, el cual se puede decir, suplanta al CLOPADS, pues es convocado cuando se presenta una situación critica ambientalmente, de emergencia o de cualquier tipo que implique una situación de riesgo y en la cual se debe recurrir a la coordinación interinstitucional para superar la situación. Ni el Comité técnico ambiental, ni el CLOPADS, son instancias permanentes, solo se convoca cuando se presenta una situación que por su gravedad lo amerita, es así como en el municipio de Yarumal, podríamos decir no se cuenta con una instancia permanente de reflexión frente



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a la problemática del riesgo, problemática que en este municipio en particular, es condicionante no solo de su crecimiento físico, sino también de su desarrollo económico. Cabe anotar como tanto desde la administración municipal, como desde la comunidad en general, las únicas amenazas que consideran de cuidado y a las cuales pondrían su atención son las de carácter natural, asociadas a movimiento en masa e inundaciones. No se consideran pues las amenazas de orden tecnológico asociadas con la explotación y transformación del talco o con las mismas actividades productivas en la cabecera. 6.4 Propuesta de estructura organizativa para la gestión ambiental en el Municipio de Yarumal. Para la construcción de la propuesta organizativa, se partió por un lado de analizar el manual de funciones y procedimiento, donde se encontraron los elementos que se mencionaron en el numeral anterior, adicionalmente se realizaron talleres con los diferentes actores que deberán participar en los procesos de gestión ambiental en el Municipio, con el fin de identificarlos, determinar su grado de participación y capacidad de compromiso. Se encontró también que al interior de la administración municipal, no se tenían especificadas las funciones de carácter ambiental a una sola dependencia, sino que casi todas llevaban a cabo funciones ambientales sin saberlo, por esta razón en algunos casos se encontraba duplicidad de funciones entre las distintas dependencias de orden municipal, debido a la falta de claridad en las competencias. Esto se ve reflejado también en los documentos que plasman sus ejercicios de planificación, es así como aunque dentro del Plan Básico de Ordenamiento Territorial, tanto en su diagnóstico como formulación no existe el tratamiento o el análisis del tema ambiental, está tenido en cuenta en la mirada de otros componentes; es de resaltar que aunque en el municipio no existe una agenda ambiental local o estatuto ambiental, algunos de los asuntos relativos a tal agenda se encuentran inmersos en el documento antes mencionado. Tabla 12: Organización funcional por áreas temáticas.

LA GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL

ORGANIZACIÓN FUNCIONAL POR ÁREAS

FUNCIONES AMBIÉNTALES DEL MUNICIPIO ÁREAS TEMÁTICAS Funciones del Municipio Planeación Ejecución Control

Seguimiento y monitoreo

Ordenamiento Territorial y usos del suelo (urbano y rural)

Secretaría de Planeación y Obras Públicas.

Secretaría de Planeación y Obras Públicas. UMATA

Secretaría de Planeación y Obras Públicas. Secretaría General y de Gobierno. Corantioquia.

Secretaría de Planeación y Obras Públicas



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Continuación Tabla 12



FUNCIONES AMBIÉNTALES DEL MUNICIPIO ÁREAS TEMÁTICAS Funciones del Municipio

Planeación Ejecución Control Seguimiento y monitoreo

Procesos productivos con aplicación de tecnologías más limpias.

UMATA

UMATA Organizaciones Comunitarias

UMATA


Cuencas y recurso hídrico



UMATA Corantioquia

Secretaría de Planeación y Obras Públicas. Organizaciones Comunitarias

Conservación y protección del recurso suelo


UMATA Organizaciones Comunitarias.

Secretaría de Planeación y Obras Públicas. Corantioquia

Secretaría de Planeación y Obras Públicas. Organizaciones Comunitarias.

Fauna, flora, bosques y ecosistemas importantes


Secretaría de Planeación y Obras Públicas UMATA Organizaciones Comunitarias.

Corantioquia Secretaría General y de Gobierno


Educación ambiental y participación

Secretaría de Planeación y Obras Públicas. Secretaría de Educación. Secretaría de Participación Comunitaria.

Organizaciones Comunitarias. Secretaría de Participación Comunitaria. Secretaría de Educación.

Secretaría de Educación. JUME Asociaciones de padres de familia. Asojuntas y J.A.C

Secretaría de Participación Comunitaria. Secretaría de Educación. Organizaciones Comunitarias.

Saneamiento básico

Secretaría de Planeación y Obras Públicas. Dirección Local de Salud.


Dirección Local de Salud. Secretaría General y de Gobierno

Secretaría de Planeación y Obras Públicas. Secretaría General y de Gobierno

Espacio público

Secretaría de Planeación y Obras Públicas. Corantioquia


Secretaría General y de Gobierno. Corantioquia




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Continuación Tabla 12



FUNCIONES AMBIÉNTALES DEL MUNICIPIO ÁREAS TEMÁTICAS Funciones del Municipio Planeación Ejecución Control

Seguimiento y monitoreo

Vivienda





Atención y prevención de desastres.


Secretaría de Participación Comunitaria. CLE


CLE Organizaciones Comunitarias.

Fuente: SIGAM, Municipio de Yarumal, 2003 En la Tabla 12, se observa ya en la propuesta organizativa del SIGAM, como se subsana en parte la problemática de tipo administrativo mencionada en el numeral anterior. La temática “atención y prevención de desastres”, que cabe anotar no implica necesariamente la gestión del riesgo, queda asignada por funciones ambientales de la siguiente manera, correspondiente a las fases del SIGAM. La fase de Planeación, estará a cargo de la Secretaría de Planeación y Obras públicas departamentales; la fase de ejecución a cargo de la secretaría de participación comunitaria y el CLE (comité local de emergencias); la fase de control a cargo de la Secretaria de Planeación y obras publicas municipales y por último la fase se seguimiento a cargo del CLE y las organizaciones comunitarias. Es necesario resaltar que en la fase de ejecución, son muy variadas las actividades relacionadas con la gestión del riesgo y la secretaria de participación comunitaria, tiene a su vez asignadas otras mas funciones, por lo que no se considera que pueda actuar frente a lo que la gestión del riesgo implica. Por su parte el CLE como ya se dijo anteriormente no es una instancia permanente, lo cual lo limita para liderar un proceso en la línea de gestión del riesgo. Con miras a las recomendaciones para la formulación de un modelo para la gestión del riesgo, debe tenerse en cuenta modificar la estructura organizacional de tal manera que la estructura propuesta garantice continuidad en los procesos y coordinación interinstitucional para el abordaje de las diferentes actividades.



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Figura 3. Estructura organizacional propuesta para el SIGAM del municipio de Yarumal.

En la figura anterior se muestra como el comité técnico ambiental, instancia de la administración municipal que se encargaba de resolver los problemas ambientales presentes en el municipio, a través de la UGAM (unidad de gestión Ambiental Municipal) y se relacionado con el comité para la participación y coordinación de la GAM (gestión Ambiental Municipal), se constituye en la instancia de coordinación al interior de la administración, relacionada esta con la instancia de coordinación externa.

ALCALDE CONCEJO MUNICIPAL

PERSONERÍA CONTROL

Comité para la Participación y

Coordinación de la GAM

UGAM

CTA

Secretaria Ejecutiva

Secretaría General y de Gobierno

OFICINA DE INFORMACIÓN Y

PRENSA

Secretaría de

Transporte y Tránsito

Casa de la Cultura


Secretaría de Salud

Secretaría de Hacienda

Secretaría de

Participación UMATA



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Figura 4. Esquema organizacional del SIGAM

COMITÉ TÉCNICO AMBIENTAL - UGAM

TÉCNICO AMBIN

ETAL

SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE

UNIDAD DE GESTIÓN

AMBIENTAL

SECRETARIA DE PLANEACIÓN Y

OBRAS PÚBLICAS

SECRETARÍA GENERAL Y DE GOBIERNO

SECRETARIA DE EDUCACIÓN

SECRETARÍA DE PARTICIPACIÓN COMUNITARIA

SECRETARÍA DE SALUD

UMATA

UGAM

ALCALDE

COMITÉ P

ARA LA PARTICIPACIÓ

N Y LA COORDIN

ACIÓ

N

SECTOR INSTITUCIONAL

MAVDT

Corantioquia Municipios vecinos

Asociación de municipio Departamento de

Antioquia Empresas Públicas de

Yarumal

SECTOR EDUCATIVO

Núcleos educativos FUNA

Universidad de Antioquia

Universidad Nacional SENA.

ORGANIZACIONES SOCIALES

Asociación Ambiental

Luz Verde. Grupo Ecológico siete

cueros. Asociación de mujeres

de Yarumal Defensa Civil Bomberos

CLE Juntas de Acción

Comunal

SECTOR PRODUCTIVO

Sector empresarial: Talcos Yarumal

Setas de Colombia Tablemac

Reforestadora Guasimal

Maderas T.S. Mineras las brisas S.A.

Proleche Colanta

Gremios

Cámara de Comercio Coomineros

Asociación de Mineros de Cedeño

Asociación de ganaderos de Yarumal.

Asociación de paneleros de Yarumal Empresa comunitaria

de la Floresta

AGENDA AMBIENTAL LOCAL

OAM - SIAM

POLÍTICA AMBIENTAL MUNCIPAL

COORDINACIÓN INTERNA COORDINACIÓN EXTERNA



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CAPITULO VII.

RECOMENDACIONES PARA LA CONSTRUCCION DE UN MODELO DE GESTION DEL RIESGO, INCORPORADO A LOS SISTEMAS DE GESTION

AMBIENTAL MUNICIPAL (Caso piloto Municipio de Yarumal – Antioquia)



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La gestión del riesgo se concibe como un proceso social complejo que tiene como objeto la planificación y aplicación de políticas, estrategias, instrumentos y medidas de intervención orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenómenos originados en condiciones diferentes de vulnerabilidad. A la gestión del riesgo, le atañen acciones integradas encaminadas a la reducción de la vulnerabilidad, las cuales, se ubican en los distintos momentos de la gestión: prevención, mitigación, atención de emergencias y desastres, rehabilitación, reconstrucción y recuperación post desastre. 7.1 Marco Normativo. El marco normativo bajo el cual se proponen los lineamientos; se divide en tres momentos de actuación, relacionados con las instancias en la gestión del riesgo. • Planificación: en el primer momento se consideran aquellas normativas

hoy vigentes, que tienen que ver con la participación de la temática del riesgo en los procesos de planificación. En el contexto de la planificación se incluyen acciones relacionadas con la prevención (capacitación frente a la ocurrencia de un desastre, capacitación hacia la identificación de factores de amenaza y vulnerabilidad) y con la anticipación al mismo mediante la construcción de los mapas de amenazas y riesgos. Decreto ley 919 de 1989: componente de prevención y atención de desastres en la planeación. Ley 9 de 1989: ley de reforma urbana, da énfasis a la reubicación como estrategia de intervención frente al riesgo. Ley 388 de 1997: incluye el riesgo como un condicionante para el uso y ocupación del territorio.

• Ambiental: en el segundo momento se consideran, las normativas que tienen que ver con el área ambiental, considerando el riesgo como un problema mas de orden ambiental ha considerar en la mirada ecosistémica del territorio. Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios. Lineamientos ambientales para la gestión ambiental (MMA).

• Atención y prevención de Desastres: .en un tercer momento se considera la normativa específica encaminada a la atención de emergencias, prevención de desastres, recuperación posdesastre. Ley 46 de 1988: crea y organiza el SNPAD Decreto ley 919 de 1989: quien participa y cuales son las funciones del SNPAD.



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7.2 Marco conceptual. Para entender la propuesta hoy de recomendaciones para la incorporación de la temática de riesgo en los sistemas de gestión ambiental municipal, hay que partir de reconocer que la manera como se ha abordado la temática tanto por las entidades de carácter público como privado ha cambiado. Inicialmente se llevaban a cabo acciones relacionadas con la atención de emergencias, esto debido a dos factores; el primero tenia que ver con que se actuaba frente a la ocurrencia de un desastre; lo que implicaba actuar de manera inmediata para remediar la situación; en segunda instancia las instituciones designadas por el estado para emprender estas acciones eran: la defensa civil, los Cuerpos de Bomberos y la Cruz Roja Colombiana, entidades que surgieron como consecuencia de la necesidad de atender heridos en la guerra de los mil días, su enfoque es entonces puramente asistencialista. Para este momento se perciben los desastres como el resultado de fenómenos naturales incontrolados e impredecibles. Dicha acción además de ser inmediatista era de corto plazo y no apuntaba a la sostenibilidad ambiental. Hoy se habla ya no de atención y prevención de desastres, sino de gestión del riesgo. Esta nueva visión va mas allá de la atención de emergencias, plantea una mirada de largo plazo que lo inserta dentro de la política de planificación ambiental y territorial. Además para poder hablar de gestión del riesgo es necesario entender el riesgo como un sistema complejo; donde participan múltiples variables (diferentes tipos de amenazas y vulnerabilidades) y donde su remediación y o mitigación depende también de acciones multisectoriales, debido a la variedad de consecuencias que desencadena. La gestión del riesgo implica entender también, que los desastres o los riegos no son problemas en si mismos, es la falta de conocimiento de las condiciones que los generan las que les atribuye tal denominación. Otro elemento a anotar es que la gestión del riesgo se constituye en un instrumento, que mira la problemática de manera integral, la caracteriza como de orden ambiental y se encamina al mejoramiento de las condiciones de calidad de vida de la población y a la recuperación del medio ambiente, podría decirse que apunta al desarrollo sostenible aplicado al entorno territorial.



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Figura 5. La Gestión del riesgo en relación a la normatividad colombiana.

A continuación se presentan los diferentes conceptos a incluir en la propuesta y su clasificación, esta ultima esta ampliada en el capitulo correspondiente al marco conceptual. Amenaza En la nueva concepción del riesgo, debe tenerse en cuenta para su definición la estrecha relación que existe entre Amenaza y vulnerabilidad, ya que uno y otro son interdependientes, pues son situaciones mutuamente condicionantes, las cuales se definen conceptualmente de manera independiente, para efectos de sus estrategias metodológicas de análisis y teniendo como objeto una mejor comprensión del riesgo. Cobra importancia el entendimiento de dicha relación, en la medida en que en algunos casos para reducir el riesgo no es posible intervenir la amenaza, entonces la respuesta estará dada en la intervención de la vulnerabilidad, centrada dicha intervención en la necesidad de reducirla como medida de prevención y mitigación que redundara en ultima instancia en la reducción del riesgo. Las amenazas (a diferencia de los eventos o fenómenos físicos naturales) no existen como objetividades, analizables y medidas sin referencia a la sociedad. Su consideración solamente asume un valor en la medida en que son relativizadas y vistas en función de su relevancia para la sociedad o para sub-componentes de la misma. La amenaza solamente asume tal característica (o sea, de amenaza), cuando se establece una relación con un conjunto humano vulnerable. En otras circunstancias, reviste solamente la característica de un fenómeno físico que podría asumir la condición de ser una amenaza, si en algún momento adquiere esa relación de daño potencial sobre un segmento de



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la sociedad. En consecuencia, las amenazas, consideradas en el marco del análisis del riesgo, no pueden estudiarse sin referencia a la sociedad. Son realidades construidas socialmente, a pesar de su claro y definitorio sustrato físico. Figura 6. Tipos de amenaza.

Vulnerabilidad. La vulnerabilidad urbana es un fenómeno, altamente influenciado por factores externos e internos. Como factores de origen interno se consideran los siguientes: • La condiciones de pobreza de un porcentaje alto de la población, las llevan

a acometer acciones en relación con su entorno, que pueden ponerlos en situaciones de riesgo, tal es el caso, de los asentamientos en los retiros a las quebradas, en suelos inestables o en alta ladera; la imposibilidad de conexión de las viviendas al sistema de alcantarillado de la ciudad, lo cual provoca que las aguas residuales circulen libremente por el suelo generando procesos erosivos o en algunos casos deslizamientos; la construcción de refugios, viviendas transitorias, sin orientación técnica se constituye en un factor de vulnerabilidad física asociada al sistema constructivo. En fin las condiciones de pobreza ponen a la población que la padece en situaciones de riesgo físico, social y sanitario, entre otros.

• La urbanización rápida y no regulada, el crecimiento poblacional que desborda las proyecciones estimadas, sumado a las estrategias de planeación de corto plazo, no permiten implementar procesos que lleven a una regulación en el crecimiento físico de la ciudad, la premura en soluciones inmediatas no posibilita una mirada de largo plazo que reflexione sobre lo que serán las ciudades a futuro, las urgencias desbordan el accionar de las dependencias encargadas de la planeación, lo que no les



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permite realizar su verdadera misión ”planear”. Con los planes de Ordenamiento territorial, se da un paso en el camino hacia la planificación de largo Plazo, sin embargo en muchos municipios esta carta de navegación, no ha comenzado a ser implementada.

• La poca mitigación de amenazas, explicada en relación al el hecho, de que la frecuencia con que se presentan situaciones de emergencia, concentra los recursos y esfuerzos hacia ese cometido y no permite emprender acciones mas encaminadas a la prevención que a la atención.

• La falta de políticas públicas, que planteen una integralidad en la mirada de la gestión del riesgo, dificulta el accionar en las diferentes etapas de la misma.

• La rápida transformación de la ciudad en sus aspectos económicos y productivos, ha tenido repercusiones en su configuración físico espacial, en la mayoría de los casos dicha configuración sobrepasa las visiones que los planificadores han estimado de la misma, presentándose en el desborde de las previsiones, situaciones problemáticas como la incompatibilidad de usos, condiciones de riesgo tecnológico, condiciones de riesgo ambiental, entre otras mas.

Como factores externos se consideran los procesos de migración y violencia que presionan sobre las estructuras urbanas, sobrepasando en muchos casos las posibilidades de expansión de éstas. Los fenómenos de violencia que han ocasionado el desplazamiento de población del campo a la ciudad, son otro factor que ha llevado al desarrollo de asentamientos en áreas con altas restricciones para ser urbanizadas, debido a que las áreas disponibles para ser urbanizadas y con condiciones adecuadas, son inasequibles para esta población. Este mismo fenómeno sucede con la población pobre de la ciudad que no encuentra en ella espacios aptos para construir su vivienda. La población que habita nuestras ciudades crece y ocupa de manera espontánea el suelo urbano y de ese modo crece la vulnerabilidad física y social. Esta vulnerabilidad se acrecienta en tanto que se carece de políticas eficaces para mejorar las actuales condiciones en que vive la mayor parte de nuestra población. Sumado a las situaciones de vulnerabilidad anteriormente descritas, deben incluirse las asociadas a la metropolización de las áreas urbanas, las cuales traen consigo el desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte, energía, servicios públicos, transporte de hidrocarburos etc, proyectos necesarios para proveer de bienes y servicios a la alta población concentrada en ellas, en algunos casos dichos proyectos generan una situación de vulnerabilidad para ciertos sectores de la ciudad. En el caso de la ciudad de Medellín, un sector destinado a vivienda como El Tricentenario, da cuenta de situaciones de vulnerabilidad, por un lado relacionadas con la presencia de un uso industrial aledaño que genera incompatibilidades con el uso residencial, y por otro el paso por la urbanización de líneas de transmisión de energía, le otorga una vulnerabilidad mas, de carácter tecnológico. Hace unos años ocurrió en el Barrio La Paralela una tragedia debido a la explosión de un tramo del oleoducto que pasaba contiguo



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al asentamiento, el caso de Machuca (Municipio de Segovia), es otro ejemplo más, que nos da cuenta de vulnerabilidades de los asentamientos humanos relacionadas con obras de infraestructura o redes de servicios. En la medida en que el crecimiento físico de la ciudad, desborda los limites de seguridad establecidos por las obras de infraestructura, o los retiros o restricciones ambientales impuestas a zonas del territorio urbano, cualquier asentamiento humano allí desarrollado estará generando situaciones de amenaza para la población asentada en él. Cabe anotar como aunque existan normas o reglamentaciones de planeación, que prohíban el asentamiento de población en zonas de riesgo, esto no se cumple debido a la falta de opciones diferentes para esta población, que se ve obligada a ubicarse allí como única opción de hábitat. Dicha población se ubica en las áreas peores de la ciudad: los bordes de las riveras de ríos y quebradas, las zonas inundables, las laderas de los cerros, los suelos inestables, etc. Adicionalmente la falta de suelo apto para ser urbanizado, lleva a condiciones de hacinamiento, donde a la falta de espacio para construir, se le da respuesta a través de la subdivisión de vivienda, llevando este fenómeno a aumentar el déficit presente en un lugar. Es necesario recalcar como el déficit cualitativo de vivienda presente en la ciudad y que e expresa generalmente en condiciones de hacinamiento, da cuenta de la falta de voluntad política del estado, en resolver dichas problemáticas, relacionadas con las condiciones de habitabilidad. La vulnerabilidad entonces, no solo esta dada por los fenómenos o características naturales que le imprime un lugar, sino además, por un lado por la población asentada en dicho lugar que según sus características económicas, socioculturales, puede llevar a aumentar la vulnerabilidad del lugar adicionando a la vulnerabilidad física la vulnerabilidad social y económica. Y por otro por las adaptaciones físicas o de infraestructura que debe realizar la ciudad para proveer de bienes y servicios a su población. Dicha vulnerabilidad estará dada, por la capacidad de respuesta que una comunidad tiene frente a un determinado fenómeno que la afecte. La vulnerabilidad social y económica presente en algunos sectores de la población en nuestro país, tiene mucha influencia en las condiciones de riesgo, presentes en las ciudades. Podría decirse que entre mayor sea el crecimiento poblacional, mayor será la vulnerabilidad que deberá afrontar la ciudad. Claro esta que esta situación es dependiente del sector de la población con mayor crecimiento, situación que en nuestro país generalmente esta ligada con la población de escasos recursos. A mayor población en condiciones de pobreza, mayor vulnerabilidad. La vulnerabilidad económica presente en la población, hace que aquellos que poseen bajos recursos, carezcan de opciones en el mercado formal del suelo, terminando por ocupar las zonas de riesgo. Otro factor a considerar en el aumento de la vulnerabilidad de la ciudad, tiene que ver con la legitimación de la ilegalidad, esta situación se relaciona con las



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empresas prestadoras de servicios públicos, quienes al otorgarle servicios públicos a sectores de la ciudad localizados en zonas de riesgo, legalizan un asentamiento que nace de la invasión (o como quien dice de la ilegalidad) siempre buscando capturar nuevos usuarios, sin importar las consecuencias que el otorgamiento de dichos servicios públicos traiga a la municipalidad. A pesar de las normas que restringen las invasiones, éstas continúan, los pobres ocupan terrenos para contar con un lote sobre el cual construir su vivienda, muchas de ellas en áreas de riesgo, que en algunos casos terminan siendo avaladas por los gobiernos de turno. En lo que respecta a la vulnerabilidad política presente en nuestro país, podría decirse que de poco sirven las normas que limitan las invasiones, ya que no se dan soluciones de fondo para frenar el proceso, es decir, no hay políticas, ni programas de vivienda que beneficien de manera transparente a quienes mas lo necesitan y menos aun se crean puestos de trabajo que mejoren ingresos para los pobres y les permita acceder a una vivienda por métodos diferentes. Las ciudades en la medida en que crecen y se transforman en sus múltiples componentes se hacen mas complejas y en muchos casos acumulan factores de vulnerabilidad, en el caso particular de las metrópolis se considera un factor primordial a considerar la vulnerabilidad tecnológica, la cual se relaciona con el cambio o evolución de los usos del suelo de una ciudad, de sus estructuras productivas o económicas con el objeto de ajustar la estructura urbana a las demandas de infraestructura de dichos usos, transformaciones que pueden conducir a generar en las áreas objeto de intervención, situaciones de vulnerabilidad, solo presentes a partir de dichas transformaciones. Para una ciudad como Medellín, un uso como el industrial que fue el jalonador de desarrollo de la ciudad en un periodo histórico muy concreto, hoy se constituye en un factor de vulnerabilidad, debido esto al crecimiento físico espacial de la ciudad que lo ha llevado a verse rodeado por el uso residencial (uso en muchos casos incompatible con el). Por mucho tiempo nos hemos empeñado en entender las ciudades y los factores de vulnerabilidad física, hoy debemos tener en cuenta los demás tipos de vulnerabilidad a considerar en el panorama de la sostenibilidad ambiental a la ciudad. En este sentido una reflexión frente a la gestión del riesgo en la ciudad implicará la consideración integral de la noción del riesgo, teniendo presente en dicho análisis los diferentes tipos de vulnerabilidades y amenazas y considerando para su solución a os diferentes actores implicados en la superación de las condiciones de vulnerabilidad.



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Figura 7. Tipos de vulnerabilidad.

Diferencia entre atención a emergencia y gestión del riesgo Por mucho tiempo en nuestro país, las acciones encaminadas a atender la población, afectada por condiciones de riesgo, fueron de carácter asistencialista, consistentes en una respuesta inmediata ante la ocurrencia de un desastre, para ese momento las actividades fundamentales eran: la atención a la emergencia y la dotación de campamentos, o albergues provisionales (cuando las consecuencias del desastre no permite la realización de acciones de mitigación). Por mucho tiempo las labores de atención a población afectada por desastres estuvieron a cargo de entidades publicas como la Cruz Roja, la Defensa Civil, los COME (Comité Municipal de Emergencias) y posteriormente los CLOPADS (Comité local para la prevención y atención de desastres), acciones muy relacionadas con Amenazas o Desastres de origen natural. Hoy la variedad de factores que originan condiciones de vulnerabilidad en la población, implica la participación de múltiples sectores de la sociedad (de carácter público y privado), dependiendo del origen de la amenaza o de quien sea el afectado, es posible que participen entre otros: los gremios, la comunidad, las instituciones publicas, instituciones privadas, ONG’s, organismos humanitarios internacionales, determinando su grado de participación a partir de la relación directa o indirecta de cada actor frente a las diferentes etapas de la gestión.



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Gestión del riesgo. La gestión del riesgo mirada desde el panorama político, implica un cambio en la visión del riesgo, pasando de centrarse en la preparación para la respuesta y la recuperación en el caso de emergencia (política actual que solo atiende las situaciones de desastre y preparación para la recuperación) a centrarse en la reducción del riesgo a través de atacar las vulnerabilidades presentes. La reducción de la vulnerabilidad en el panorama propuesto de la gestión del riesgo, se entiende, como una estrategia que aporta en la búsqueda de criterios de sostenibilidad aplicados tanto a las políticas de desarrollo como a los procesos de planificación garantizando con ello resultados de largo plazo. Una de las dificultades presentes para la implementación de la gestión del riesgo, tiene que ver con la poca información espacial actualizada con que se cuenta y un análisis cuantitativo deficiente. El no contar con un sistema de información que de cuenta de la situación real de las vulnerabilidades en una unidad territorial determinada. Otro factor que se suma al anterior es el relacionado, con la mirada sectorial del problema, lo cual no posibilita la comprensión de la complejidad del tema, desde una mirada integral. Adicionalmente la falta de programas de seguimiento que permitan la retroalimentación frente a procesos anteriores, es decir, el aprendizaje sobre las buenas y malas experiencias. Todo lo anterior dificulta vislumbrar lo que serán escenarios futuros frente a las situaciones de riesgo y por tanto no permite tomar decisiones que garanticen unas mejores condiciones de vida y equidad para la población afectada. Figura 8. Etapas en la gestión del riesgo.



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Riesgo. Aunque nuestro país ha soportado la ocurrencia de numerosos desastres de origen natural, desde mucho antes del siglo XIX, debe hacerse énfasis en que los desastres no son naturales, son la conjunción de factores de origen natural (vulnerabilidad física), que combinados con acciones antrópicas generan situaciones de riesgo. Cuando se ha pensado en el tema “Riesgo’, generalmente se ha asociado a amenazas de origen natural (sismos, inundaciones, deslizamientos, etc.). El analizar el tema de riesgo, ha cobrado importancia en la medida en que los desastres en nuestro país, han causado grandes pérdidas materiales y humanas, lo que implica entonces, un despliegue de recursos de todo tipo, para atender la situación de emergencia. Esta manera de mirar el riesgo, no da cuenta de una concepción integral de la temática, sino de una visión fragmentada, de acuerdo con el enfoque de cada disciplina que se ve involucrada en su valoración. Para poder construir un modelo de gestión del riesgo, se debe partir de entender el riesgo como un concepto complejo, dicha complejidad esta representada en la multiplicidad de factores causantes de condiciones de vulnerabilidad en la población. Así hoy se habla de vulnerabilidad social, vulnerabilidad económica, vulnerabilidad tecnológica, vulnerabilidad física, dependiendo cada denominación de los factores que cada tipo de vulnerabilidad involucra. En las sociedades actuales, ya no solo debemos preocuparnos por la vulnerabilidad física, sino que mas allá de ella, se debe entender las demás condiciones que caracterizan una determinada comunidad y hacen difícil su manejo y reducción. Esta clasificación de las vulnerabilidades se desarrolla en el artículo de Gustavo Wilches Chaux, denominado la vulnerabilidad Global. Desastre. En numerosos casos riesgo y desastre se han entendido como sinónimos, sin embargo, si se es realista en su análisis, el desastre se constituye en la consecuencia que produce una situación de riesgo o podría decirse el desastre es la materialización de la situación de riesgo.

7.3 Políticas y Estrategias. La propuesta de Modelo se en marca en la política Nacional expresada en el Plan Nacional de Prevención y atención de desastres



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Objetivos: • Disminuir la vulnerabilidad presente en un territorio con el fin de garantizar

mejores condiciones de calidad de vida de la población. • Emprender acciones de gestión del riesgo que contribuyan a evitar el

deterjo o degradación de los ecosistemas y con ellos de los recursos naturales.

• Apoyar los diferentes procesos de planificación del territorio a través de la

incorporación del análisis de riesgo, como un determinante y condicionante para el uso y ocupación del suelo.

Principios que orientan el modelo: Con el fin de ofrecer una serie de lineamientos o directrices que orienten a posteriori el diseño e implementación de un Modelo para la Gestión del Riesgo, teniendo en cuenta los diferentes puntos analizados en la presentación anterior, los cuales dan cuenta de una síntesis del diagnostico respecto a lo que ha sido la concepción e intervención del riesgo en nuestro país. A continuación se relacionan los principios que deben orientar el diseño del modelo para la gestión del riesgo: • Integral. Un modelo de intervención, que parta de un análisis

multidimensional, que considere la visión integral del concepto de riesgo y la necesidad de intervenir y reflexionar sobre cada uno de sus momentos o etapas.

• Holístico. Implica entender el riesgo bajo un criterio holístico que de cuenta de la complejidad del mismo, sus múltiples causas y consecuencias y sus muy variadas posibilidades de intervención. Una consideración del concepto riesgo que supere la visión tradicional que lo relaciona de forma directa con las amenazas de origen natural y de cabida en dicha concepción a toda la gama de amenazas y vulnerabilidades que pueden presentarse.

• Integrado a la gestión ambiental, a través del reconocimiento del riesgo como un problema ambiental presente el territorio y donde las soluciones al mismo están ligadas con las acciones de orden ambiental que se emprendan desde las entidades territoriales.

• Participativo: las medidas a implementar darán cuenta de la unión de esfuerzos de actores públicos y privados en aras de una mejor calidad de vida de la población expuesta a condiciones de riesgo y a largo plazo un esfuerzo más hacia la construcción de una ciudad que garantice una sostenibilidad ambiental.

• Garantía de la Voluntad política. Para la implementación del mismo, se requiere que las diferentes instancias de coordinación del tema a nivel nacional, regional y local, mantengan una permanente coordinación, donde sean replanteadas las políticas estatales para buscar que el SNPAD, pueda



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insertarse de manera coherente en la nueva estructura del estado, considerando la relación directa que debe establecer con el SINA.

• Un modelo que privilegie la Prevención por encima del atencionismo, como una estrategia fundamental para la reducción de la vulnerabilidad, de igual manera el adelantar relacionadas con la capacitación de la población, permiten que la misma reconozca los factores de vulnerabilidad que caracterizan su territorio y actúan en función a dicho reconocimiento.

Estrategias En este aspecto se retoman las planteadas por CORNARE en su plan de gestión ambiental regional, por ser la propuesta mas coherente y completa de las analizadas. • Reglamentación, seguimiento y control de zonas de riesgo. • Educación - comunicación para la prevención de desastres. • Planificación en la gestión y prevención de riesgos naturales. • Fortalecimiento de redes para la prevención y atención de desastres. 7.4 Estructura Administrativa. La mirada de la estructura administrativa, tiene como fin comprender las diferentes entidades que participan, su grado de jerarquía y las funciones que le atañen. Con el fin de buscar que no halla traslapo de funciones, ni duplicación de esfuerzos. 7.4.1 Nacional. Las posibilidades de intervención en este nivel, mirado desde el estudio de caso (Municipio de Yarumal) son mínimas, por lo tanto se asume la estructura administrativa actual como tal. Solo se recomienda analizar lo referente a recursos y prioridades o jerarquía de la Dirección general de Prevención y Atención de desastres en el Viceministerio de Justicia. Además debe procurar una participación con mayor compromiso del Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, pues la propuesta de gestión del riesgo se entiende en coordinación directa con los sistemas de gestión ambiental, promovidos por dicho ministerio, partiendo de la consideración de entender el riesgo como una problemática ambiental. En este nivel participan la DGPAD y su SNPAD y el SINA, acompañados por los comités técnico y operativo, constituidos por ley.



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Figura 9. La gestión del riesgo comparada con la gestión ambiental.

7.4.2 Regional. Supone entender la región en términos uno desde la estructura propuesta y aplicada por el SNPAD, concretada en los CREPAS y la estructura que por ley 99 de 1993, le asigna al área ambiental y estos son las CAR, en el caso especifico del Municipio de Yarumal, la CAR correspondiente es Corantioquia. Como ya fue dicho en el diagnostico el CREPAD no es una instancia permanente, solo se convoca igual que el CLOPAD, frente a la ocurrencia de un problema ambiental o situación de riesgo. En el caso de Corantioquia su participación en la gestión del riesgo, se limita a capacitación y acompañamiento a los diferentes comités (CLOPADS) de su jurisdicción. Se requiere encontrar una instancia común, de carácter



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permanente que garantice una reflexión día a día sobre lo que debe ser una política regional de gestión del riesgo y que a partir de insumos como el sistema integrado de información ambiental, pueda establecer programas y proyectos, comunes a la región, con miras a reducir las condiciones de vulnerabilidad presentes. Se piensa que esta instancia podría ser liderada por Corantioquia, en la medida en que dicha institución cuenta con recursos, capacidad de convocatoria y su participación en el proceso en gran medida no dista de las funciones que la ley le asigna. 7.4.3 Local. Para el nivel local se analiza la estructura administrativa del municipio de Yarumal y sus posibilidades de coordinación interna. El nivel adecuado para el estudio de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos, es el nivel local, particularmente si el interés es discernir medidas concretas para resolver los problemas enfrentados. Esto no significa que el nivel local tenga autonomía en términos de la concreción de los contextos de riesgo existentes o en términos de la intervención, dado que lo local forma parte de una dinámica determinada por niveles más globales -regionales. El decreto ley 919 de 1989 en la medida en que crea el SNPAD, hace énfasis en las políticas de descentralización en esta temática con responsabilidad principal en las autoridades locales y con apoyo subsidiario de las autoridades regionales y nacionales. Modelo Organizacional. Para la propuesta organizacional se parte de la propuesta del SIGAM, y de la distribución de funciones y dependencias en torno al quehacer ambiental. En primer lugar la propuesta organizacional del SIGAM, se estructura en áreas temáticas, dentro de las cuales aparece una denominada “atención y Prevención de desastres”, que propongo sea modificada por Gestión integral del riesgo, una denominación que va mas allá de la atención y prevención de desastres. La propuesta organizacional de la inclusión de la gestión del riesgo en el SIGAM, requiere además crear un comité para la gestión del riesgo, que además de llevar a cabo las funciones de los CLOPADS (que como figura aparece en el diseño propuesto por el SIGAM Yarumal) lleve a cabo las labores de coordinación con las demás instituciones del orden publico y privado las actividades correspondientes a cada etapa del modelo de gestión.



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Figura 10. Estructura organizacional propuesta para la incorporación de la gestión del riesgo en el SIGAM del municipio de Yarumal.

ALCALDE CONCEJO MUNICIPAL

PERSONERÍA CONTROL

Comité para la Participación y

Coordinación de la GAM

UGAM

CTA tecnico

Secretaria Ejecutiva

Secretaría General y

de Gobierno

OFICINA DE INFORMACIÓN Y

PRENSA

Secretaría de

Transporte y Tránsito

Casa de la Cultura


Secretaría de Salud

Secretaría de

Secretaría de

Participación UMATA

CGR



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Tabla 13: Propuesta de funciones para cada etapa del modelo de gestión del riesgo.

Responsables Etapa Actividades Área Temática SIGAM

Dependencia Administración. Municipal

Caracterización Ambiental Ordenamiento territorial y usos del suelo


Identificación de actores claves


Organizaciones Comunitarias.

Capacitación para la prevención y la acción.


Organizaciones Comunitarias.

Incorporación de las variables amenaza, vulnerabilidad y riesgo en SIG

Gestión integral del riesgo


Planeación

Construcción de indicadores para la gestión del riesgo


Comité municipal para la gestión del riesgo

Post desastre Secretaría de Planeación y Obras Públicas.

Secretaría de Planeación y Obras Públicas. Comité municipal para la gestión del riesgo

Obras de mitigación y prevención física y estructural

Saneamiento Básico Secretaría de Planeación y Obras Públicas.

Recuperación de los recursos naturales afectados

Conservación y protección del recurso suelo

UGAM UMATA

Ejecu

ción

Proyectos de mitigación Gestión integral del riesgo


Implementación de los indicadores ambientales urbanos

Ordenamiento territorial y usos del suelo


Evaluación de proyectos formulados en ejecución



Veeduría Ciudadana Educación ambiental y participación

Organizaciones Comunitarias

Evaluación y seg

uim

iento

Evaluación de procesos y retroalimentación de las experiencias anteriores.


Organizaciones Comunitarias Secretaría de Planeación y Obras Públicas.



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Figura 11. Instrumentos para la implementación de la gestión del riesgo.

7.5 Etapas de la gestión del riesgo. Actualmente esta área de la gestión, debe entenderse como un proceso continuo, que supera la visión tradicional denominada “atención y prevención de desastres”, la cual se encaminaba a atender el desastre, entendido este ultimo, como el eje principal del riesgo, no como consecuencia del mismo. Dicho proceso continuo partirá de una primera etapa, encargada de la identificación del riesgo (ésta parte de la percepción individual, representación



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social y la estimación objetiva por parte del equipo técnico), una segunda etapa enfocada a la reducción del riesgo (acciones de prevención y mitigación) y una tercera y ultima etapa destinada a labores de respuesta y recuperación. Las etapas que hacen parte del modelo coincidirán con las etapas que componen la Gestión ambiental Municipal pues se supone el modelo como una parte del SIGAM. La propuesta que a continuación se describe esta tomando como caso piloto el Municipio de Yarumal, el cual ya posee su Sistema de Gestión Ambiental Municipal y se encuentra en la fase 2 de implementación. Figura 12. Fases del proceso de Gestión ambiental del riesgo.

7.5.1Planeación. Es la primera etapa de la gestión en el cual se identifican, ordenan y armonizan de manera participativa y concertada el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar determinadas metas, según sea la problemática analizada y los recursos disponibles. Tiene como fin la prevención y reducción del riesgo. La etapa de planeación comprende acciones tanto en el campo de la prevención como en el campo de la planificación a través del instrumento actual de ley como lo es el Ordenamiento territorial. La identificación y análisis de las amenazas y la vulnerabilidad, se constituyen en una herramienta de diagnostico que facilita clasificar problemas y deficiencias de desarrollo y priorizar las acciones de carácter político, económico, social y ambiental que deben realizarse para lograr un desarrollo equilibrado.



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Se pretende que el diagnóstico sea realizado por un equipo interdisciplinario quien interactúa permanentemente con los actores del territorio, para retroalimentarse y validar la información recolectada. El diagnóstico debe ser multipropósito, útil a la gestión ambiental, recolectar información primaria, cuando así sea necesario, y no paramétrico, sobre todo debe ser dinámico y flexible. Esta etapa tiene varios objetivos: • Identificar y definir las problemáticas, como bases cartográficas

actualizadas, bases de datos y muestreos que permitan determinar la calidad ambiental local.

• Ordenar el territorio teniendo en cuenta los condicionantes ambientales relacionados con el tema de Riesgo.

• Realizar un diagnostico participativo de lo que son los factores de vulnerabilidad reconocidos por la comunidad.

Para el desarrollo de esta etapa se requiere el desarrollo de las siguientes actividades: • Caracterización Ambiental del lugar. Esta actividad se constituye en el punto de partida para la identificación de amenazas, vulnerabilidad y riesgo. En ella se deberá realizar la evaluación de las amenazas y la evaluación de la probabilidad de ocurrencia de eventos catastróficos. Con esta caracterización se pretende obtener como producto los mapas de Amenazas y riesgo de la unidad territorial. Adicionalmente ofrece la posibilidad de plantear directrices ambientales para el uso del suelo. La caracterización ambiental permitirá además, aportar elementos para el ordenamiento territorial del municipio para lo cual se retomaran algunos elementos planteados por el FOREC para la coordinación de la Gestión del Riesgo con el Ordenamiento territorial. Estos son:

• Delimitación de las zonas expuestas a amenazas y riesgos: sobre un

mapa urbano se señalaran las zonas de riesgo de la cabecera municipal y las zonas inmediatas a ella, especialmente aquellas que puedan ser consideradas de expansión urbana o que presenten fuerte presión para ser urbanizadas. Se deben identificar además aquellas áreas que pueden ser habilitadas mediante obras de mitigación.

• Delimitación de zonas de protección urbana, protección dada por ser

zonas que presentan condiciones de riesgo para la población y que por tanto poseen restricciones para ser urbanizadas.

• Delimitación de áreas de expansión urbana: a partir de una evaluación

previa del área disponible dentro del perímetro.



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• En el caso en el cual la gestión del riesgo, requiera el análisis de las áreas para la reubicación de familias afectadas por un desastre o se requiera definir estrategias para la reconstrucción, se requiere la evaluación ambiental de la zona donde se vaya a realizar la reubicación o la reconstrucción dependiendo del caso.

• Luego del análisis de los factores de amenazas y riesgo, dentera

desarrollarse una zonificación que permita la toma de decisiones de orden territorial.

• Identificación de actores claves: una de las estrategias para el

correcto desempeño de la gestión ambiental tiene que ver con el componente de Participación, pues en la medida en que se hace conocedora a la población de su problemática ambiental y se inmiscuye en las propuestas de intervención, dicha población se apersonara del cumplimiento de los proyectos y será la veedora de los procesos. Adicionalmente la implementación del SIGAM, requiere una participación activa y comprometida, tanto de los actores pertenecientes a entidades públicas como privadas o como la sociedad civil. Es de vital importancia la participación de la comunidad en la construcción de mapas sociales que correspondan a su identificación de amenazas y vulnerabilidad en su municipio o centro urbano. Para la formulación de los proyectos correspondientes a la gestión del riesgo en la agenda ambiental del SIGAM, se requiere una construcción y concertación de los mismos con la comunidad, con la respectiva asignación de funciones a los actores involucrados en los procesos.

En el caso en que debido a las condiciones de riesgo no mitigable se requiera adelantar programas de vivienda para la reubicación de las familias, deberán adelantarse procesos de diseño participativo, que tengan en cuenta el lugar de donde proviene la población su forma de habitar y sus expectativas frente a la nueva vida.

• Capacitación para la prevención y la acción: por mucho tiempo las

estrategias de capacitación fueron encaminadas únicamente a la preparación de la población al momento del desastre, esto en el mejor de los casos, quiere decir preparación ante para la emergencia o para la evacuación, en muchas de las tragedias ocurridas en el país, lo imprevisto o lo rápido en que ocurrió el evento no dio lugar ni siquiera a dichas acciones. Se pretende aquí no solo capacitar a la población para enfrentar un evento, sino también para conocer y determinar cuales son esas vulnerabilidades que los colocan en condiciones de riesgo. Como reducir dichas vulnerabilidades y que condicionantes o determinantes presenta el territorio donde viven y a los cuales deben acogerse. La comunidad deberá estar capacitada para anticiparse a los eventos y prever de acuerdo a las acciones antrópicas relacionadas con su entorno los posibles riesgos a que esta expuesta.



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Fortalecer la cultura de la prevención mediante la educación, la capacitación y la concientización contribuye a asignar mas eficientemente los recursos para la prevención, hacer y que los gobiernos y otros organismos se responsabilicen por la gestión del riesgo, vigilar el proceso y los resultados de sus políticas y acciones y contribuye a fortalecer la participación de la comunidad en la prevención.

Algunas estrategias a tener en cuenta en le campo de la capacitación son las siguientes:

• Educación para la participación de los ciudadanos en los procesos de

planeación y en particular los relativos al ordenamiento territorial y a la gestión del riesgo.

• Educación en cuanto a los mecanismos e instancias de participación. • Educación en cuanto a los aspectos normativos relacionados con el

ordenamiento territorial y la gestión del riesgo.

• Incorporación de las variables amenaza, vulnerabilidad y riesgo a través del SIG.

Consiste en la incorporación de las variables relacionadas con la gestión del riesgo, en el sistema de información geográfica desarrollado por el SIGAM, teniendo en cuenta la responsabilidad de las instituciones municipales en la actualización permanente de los datos para que dicho sistema cumpla la función de instrumento para la toma de decisiones. La propuesta operativa se apoya en el sistema de información desarrollado para el SIGAM. La construcción de mapas temáticos para las amenazas y vulnerabilidades específicas, producto de las metodologías abordadas en el diagnóstico, permitirá realizar múltiples combinaciones por medio del álgebra de mapas para la estimación de riesgos específicos.

• Construcción de indicadores para la evaluación de la gestión del

riesgo.

En la fase de planeación es necesario construir indicadores que permitan a través de ellos verificar las condiciones de amenazas y vulnerabilidad de un lugar y a partir de los resultados de la lectura de dichos indicadores hacer corrección en las medidas, estrategias o proyectos implementados. Aunque los indicadores tendrán aplicabilidad en una etapa posterior que denominamos de control y seguimiento, es en la etapa de Planificación donde se diseñan. En el tema de indicadores no se ahondara, pues que existen dos proyectos uno ya formulado denominado “Metodología para la formulación de planes integrales de ordenamiento y manejo de microcuencas (PIOM)” y otro actualmente en ejecución denominado “Indicadores de Gestión de Riesgos”, por lo tanto quien quiera emplear las recomendaciones aquí presentadas para la construcción de un modelo deberá tener en cuenta dichas investigaciones y los resultados de las mismas en cuanto a indicadores se refiere.



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• Definición de incentivos económicos.

Con el fin de estimular la participación de actores tanto de entidades del sector público como privado, se deberán diseñar instrumentos de carácter económico, con el objeto de fortalecer la participación del sector privado y sus vínculos a las gestiones de prevención y mitigación.

7.5.2 Ejecución. Es el momento de la gestión en el cual se realizan las estrategias de desarrollo, identificadas en la etapa de planeación y que son aprobadas mediante acuerdos por el concejo municipal. En esta etapa se ordenan los recursos, de acuerdo con el análisis financiero de la entidad y el plan plurianual de inversiones, se desarrollan acciones para que cada dependencia cumpla con sus responsabilidades. Tiene como fin ejecutar las obras necesarias para contrarrestar o minimizar las condiciones de riesgo presentes en un territorio. Según en el momento en el cual se realicen dichas acciones tomaran un tópico diferente así:

• Post- desastre: como acciones ligadas a dicha situación tenemos los procesos de reubicación cuando el riesgo es no mitigable y no es posible la rehabilitación del asentamiento en el mismo lugar por las condiciones de riesgo que presenta para la población y por otro lado la Reconstrucción la cual se lleva acabo posterior al desastre e implica rehabilitación del asentamiento in situ. Existe otro elemento a considerar cuando se habla de acciones en relación al posdesastre y esta tiene que ver con l atención de emergencia, la cual debe buscar controlar las incidencias de los nuevos factores de riesgo presentes y que atentan contra la vida y el bienestar de la población.

• Obras de mitigación y prevención física y estructural: cundo a partir de la construcción de obras de infraestructura es posible reducir el riesgo o contrarrestarlo totalmente. Es posible que dentro de dichas obras de infraestructura sea necesario el reforzamiento estructural de acuerdo a la norma sismorresistente, esta medida tiene una relación directa con afectaciones debido a riesgo sísmico. Con respecto a la mitigación física y estructural, esta se puede desarrollar a través de la reconstrucción de viviendas e infraestructura física.

• Recuperación de los recursos naturales afectados.

• Proyectos de mitigación relacionados con condiciones de riesgo por amenaza tecnológica o de otro tipo diferente al físico.

• Ejecución de los programas y proyectos que hacen parte del Plan de acción del Plan de Gestión del Riesgo y que fueron incluidos dentro de la Agenda Ambiental del SIGAM.



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7.5.3 Evaluación y seguimiento. La evaluación es el tercer momento de la gestión que consiste en realizar un seguimiento periódico, sistemático y continuo a las acciones del Plan de Gestión del Riesgo incluidas en la Agenda del SIGAM. Esto con el fin de retroalimentar la planeación y si es el caso desde dicha instancia proponer acciones diferentes que produzcan mejores resultados. En este momento de la gestión es posible evaluar las funciones cumplidas por cada uno de los actores involucrados en el plan de gestión, evaluando su desempeño, la calidad de los servicios prestados, el cumplimiento de las metas propuestas y el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades. La elaboración de técnicas de monitoreo y seguimiento del estado de la vulnerabilidad y de la gestación de procesos detonantes, facilita la aplicación d técnicas de planificación realistas, en forma dinámica que se ajusten a los cambios producidos como consecuencia de los procesos de intervención o debidos a nuevos factores del entorno económico, natural o social. Para la ejecución de esta etapa se proponen las siguientes actividades:

• Implementación de los indicadores ambientales urbanos relacionados con la gestión del riesgo a través de los observatorios ambientales urbanos.

• Evaluación de los proyectos formulados en la Agenda ambiental a partir de la medición de su efectividad en la reducción de la vulnerabilidad o el riesgo, según sea el caso.

• Establecimiento de mecanismos de veeduría ciudadana a los procesos de recuperación ambiental y mitigación de riesgos.

• Evaluación de procesos y retroalimentación de las experiencias a través de seminarios, publicaciones, etc.

7.5.4 Retroalimentación. Esta etapa pretende que a partir del seguimiento que se realiza de los procesos y su posterior evaluación, sea posible aprender de las experiencias vividas y con base en las enseñanzas de cada una, mejorar los procesos desde lo metodológico y desde lo operativo. Cuando se analizan las distintas intervenciones realizadas en el país durante la historia, se encuentra como en ninguno de los casos se sistematizaron las intervenciones anteriores, por esta razón, se cometieron errores similares, errores que con la sistematización hubieran sido previstos. Cabe anotar también que en el campo de la gestión del riesgo en nuestro país son pocas las experiencias de aplicación, con mayor razón se hace necesario a partir de la aplicación del modelo, depurar el mismo y hacer los ajustes necesarios.



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7.6 Diagnostico del Riesgo. Por mucho tiempo las labores de atención a población afectada por desastres estuvieron a cargo de entidades publicas como la Cruz Roja, la Defensa Civil, los COME (Comité Municipal de Emergencias) y posteriormente los CLOPADS (Comité local para la prevención y atención de desastres), acciones muy relacionadas con Amenazas o Desastres de origen natural. Hoy la variedad de factores que originan condiciones de vulnerabilidad en la población, implica la participación de múltiples sectores de la sociedad (de carácter público y privado), dependiendo del origen de la amenaza o de quien sea el afectado, es posible que participen entre otros: los gremios, la comunidad, las instituciones publicas, instituciones privadas, ONG’s, organismos humanitarios internacionales, determinando su grado de participación a partir de la relación directa o indirecta de cada actor frente a las diferentes etapas de la gestión. El nivel de riesgo de una sociedad, esta relacionado con sus niveles de desarrollo y su capacidad de modificar los factores de riesgo que potencialmente lo afectan. En este sentido los desastres son riesgos mal manejados. El riesgo se constituye socialmente aun cuando el suceso físico con el cual se asocia sea natural. Han existido diferentes disciplinas que se han encargado de definir conceptualmente el riesgo, pero siempre sesgadas por su mirada disciplinar sin lograr una mirada multidisciplinaría o integral del concepto que permitiera una visión holística de dicha problemática en el territorio. Como estrategia para la reducción de la vulnerabilidad, se requiere capacitar la población, de tal manera, que estén en condiciones de identificar los factores generadores de vulnerabilidad y actuar frente a dicha identificación. Es importante que en asocio, entre el conocimiento del común aportado por la comunidad y el conocimiento técnico aportado por las instituciones, se logre una evaluación del grado de resiliencia física, económica, social y ambiental que dicha población posee ante las amenazas presentes, esto permitirá un análisis muy acertado, orientador de política. Existen tres aspectos que le otorgan particularidades al riesgo, la eventualidad (muy relacionada con la posibilidad de predecir situaciones de riesgo), las consecuencias y el contexto, como elementos que deben considerarse a la hora de estimar o calificar un riesgo. Para la elaboración del diagnóstico, se retoman dos instrumentos que nos provee el sistema de Gestión ambiental, en su agenda ambiental; estos son: el perfil ambiental (diagnostico ambiental de la unidad territorial- municipio, desde cada uno de los componentes que constituyen el sistema municipal, uno de los cuales tendrá que ver con el análisis de riesgo) y el Plan de Acción Ambiental Municipal, en el cual se organizan áreas o líneas temáticas prioritarias, a cada una de ellas se les fijan objetivos, programas y proyectos donde se incluye: el nombre del proyecto, justificación, entidades participantes en él, objetivos, metas, plazo de ejecución, costo y financiación.



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La agenda ambiental, dentro de las limitaciones de tipo legal, técnico y financiero, se constituye en el plan operativo ambiental del municipio, y para su desarrollo deberá ser coherente con los planteamientos de los planes de ejecución y de inversiones del municipio. 7.7 Los sistemas de Información geográfica y el análisis de riesgo. La gestión del riesgo, en el panorama actual de la política del país, se constituye en una parte integral del proceso de desarrollo, aun más cuando la constitución del 91, la orienta hacia la sostenibilidad, donde dicho factor esta íntimamente ligado con la reducción de la vulnerabilidad. Si se mira la historia de la gestión del riesgo a la luz en nuestro país, se observa que el enfoque que se le había dado, estaba dominado por las consecuencias (visión asistencialista); hoy la gestión debe enfocarse a evaluar la probabilidad de que se presenten dichas consecuencias (énfasis en la prevención). En este sentido de adelantarse a la ocurrencia y de evaluar probabilidades aparece una herramienta importante para el análisis espacial y territorial como lo son los sistemas de información geográfica. Como ha podido observarse en el desarrollo de la investigación, un factor reiterativo tanto en las instituciones como en la los sistemas que tiene que ver con la temática de estudio, es el relacionado con la necesidad de crear un sistema de integrado de información en los niveles nacional, regional y local que permita tomar decisiones en los procesos de planificaron, ene. Corto (plan de desarrollo), Mediano (POT, PGAR) y largo plazo (POT, PGAR). Algunas instituciones de carácter nacional (INGEOMINAS, IDEAM, IGAC, entre otras) han venido construyendo su sistema de información particular, el pensar en un sistema de información integrado para la gestión del riesgo implica pensar la integración de la información existente en cada una de estas actividades, para con esta lograr una visión sistémica del territorio, que permita comprender la complejidad de la problemática. Adicionalmente en el nivel municipal, se cuenta con una serie de bases de datos que se constituyen en insumos para evaluar el grado de vulnerabilidad de la población (SISBEN, catastro, servicios públicos domiciliarios, entre otras). El decreto 919 de 1989, por el cual crea el SNPAD, En el artículo siete, trata del sistema integrado de información, donde se incluyen como elementos de planeamiento de operaciones en caso de situaciones de desastre, los siguientes (estos serian los insumos mínimos que requeriría un SIG para la gestión del riesgo):

• Tipos de desastre. • Funciones de las entidades(actores involucrados y etapas donde participan,

información que suministran al sistema) • Identificación de la amenaza (clasificada en los tres tipos ya mencionados

en el marco conceptual) • Análisis de la vulnerabilidad(clasificada en los tres tipos ya mencionados en

el marco conceptual)



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• Evaluación del riesgo. • Preparación de planes de contingencia. • Formulación de programas de educación y capacitación con participación

comunitaria. Posteriormente la ley 9 de 1989, ley de reforma urbana, propuso la realización de un inventario de viviendas localizadas en zonas de riesgo, constituyéndose esta, es una de las bases de datos necesarias para el proceso de gestión del riesgo. En nuestra ciudad y en el país en general se han desarrollado diferentes ejercicios de creación de aplicativos SIG, para distintos propósitos o áreas de trabajo, desde el componente físico espacial, al componente biofísico y al componente económico. Sin embargo si miramos el panorama de complejidad que define una situación de riesgo, no bastaría con tomar uno solo de estos aplicativos, pues nos quedaríamos cortos en los elementos de análisis por esto se propone retomar un elemento, propuesto dentro de los sistemas de gestión ambiental, denominado “los observatorios ambientales urbanos”; suponiendo que la mirada al ambiente o al territorio integra los diferentes componentes antes mencionados. Como dicho instrumento no tiene un énfasis especial en la temática del riesgo será necesario ampliar los indicadores y variable incluidos para el análisis territorial y ambiental. Se retoman dos herramientas SIG formuladas con el fin de acopiar información espacial- cartográfica y bases de datos. Esto con el fin de poder espacializar las problemáticas del territorio en materia de riesgo. El primero de los sistemas es el denominado SIGPAD (sistema de información geográfica para la prevención de desastres), formulado por el municipio de Medellín y el programa de naciones unidas para el desarrollo, como parte del estudio denominado “la amenaza y la vulnerabilidad en el análisis de riesgos- la microcuenca de la Iguana (1998). De dicho estudio se retoman objetivos, metodologías y estrategias. El segundo aplicativo SIG, hace parte de una investigación realizada por AGÜÉ LTDA. Contrato 312-2001, titulada Guía metodológica para la gestión local del riesgo, de el se retoma, la síntesis metodológica del aplicativo SIG. Este último estudio plantea los siguientes objetivos:

• Buscar un manejo integrado seguro y unificado de la información cartográfica, estadística y temática relacionada con la prevención de desastres.

• Definir procesos para la entrada de datos, actualización, almacenamiento, consulta y análisis de la información requerida para el análisis de riesgo.

• Identificar los recursos humanos, técnicos y organizacionales necesarios para la integración y funcionalidad del SIG.

• Brindar a la administración del Municipio de Medellín información precisa y suficiente de las zonas de riesgo Información que le permita planear,



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priorizar, orientar y canalizar la inversión de recursos propios y os provenientes de la Nación y de otras instituciones nacionales e internacional en la formulación y desarrollo e programas de prevención y mitigación.

• Apoyar la formulación y gestión de proyectos estratégicos del Municipio.

• Consolidar e integrar el “SIG para la prevención y Atención de Desastres del Municipio de Medellín – SIGPAD, tomando como referencia la cartografía existente de cuencas hidrográficas.

El Plan Estratégico del SIGPAD se desarrolla utilizando las siguientes herramientas metodológicas:

1. Definir el SIGPAD como sistema, identificando las entidades involucradas en los procesos internos y sus relaciones con cada uno de ellos

• Identificar los proveedores, los insumos, los productos y los clientes del Sistema, en sus diferentes niveles.

• Identificar los productos básicos que generara, sus clientes y los procesos responsables de dichos productos.

• Integrar las diversas fuentes de información a través de la definición de procedimientos corporativos para asegurar integridad confiabilidad en la información

• Concebir y desarrollar el Plan Estratégico dentro de una visión integral, en la cual los diferentes grupos de trabajo son los encargados de identificar las fortalezas y debilidades en cada campo de trabajo, definir los procesos y procedimientos del SIGPAD y establecer las estrategias y plan de acción correspondiente.

2. Realización del análisis del SIG por componentes:

Dentro de estos componentes se le da un tratamiento especial al componente organizacional, por ser éste el que define los procesos y relaciones entre entidades que aportan o reciben información del SIGPAD, en los siguientes aspectos:

• Establecimiento de normas y procedimientos claros para la organización del sistema.

• La capacitación y motivación adecuada y oportuna de las personas involucradas.

• La definición de políticas y convenios que permitan asegurar un efectivo proceso de actualización y consulta de la información (cartográfica básica y bases alfanuméricas relacionadas) entre diferentes entidades.

• Establecimiento de grupos interdisciplinarios de trabajo.

Este estudio plante alas siguientes estrategias para la aplicación y puesta en marcha del sistema.

De carácter aplicativo:

• Conformar grupos de trabajo interdisciplinarios que definan, diseñen e implementen las bases de datos y las estrategias requeridas en lo referente



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a la información socio-económica, legislativa y normativa en materia de prevención y atención de desastres. Al respecto se recomienda como herramienta el REDATAM y CDS/ISIS.

• Definir con cada uno de los clientes y proveedores del SIGPAD los procedimientos de actualización y control de calidad de la información.

De carácter organizacional:

• Institucionalización de la estructura orgánica del SIGPAD.

• Formalizar mediante convenios, acuerdos o resoluciones la ejecución de los procedimientos identificados. En este aspecto es de vital importancia la participación de los comités ejecutivo y operativo.

• Conformar un grupo de soporte dedicado al SIGPAD, como unidad autónoma dependiente de la Dirección de Planeación e integrado por personas con experiencia en el tema. Este grupo servirá de apoyo a los comités definidos en el organigrama.

• Garantizar la financiación de los recursos necesarios para el funcionamiento del sistema (recursos humanos, equipos, software, procedimientos, etc.). Para ello es necesario formular proyectos de inversión e incluirlos en el Plan de Inversiones.

De carácter tecnológico:

• Elaborar un estudio técnico para la selección de la plataforma tecnológica y la herramienta especifica que soportara el SIGPAD. En este aspecto se sugiere tomar en consideración: La relación con otras tecnologías (sistemas operacionales, sistemas manejadores de bases de datos, formatos de intercambio de información), funcionalidad y proveedores.

7.8 La sostenibilidad Ambiental y el riesgo. Hoy la sostenibilidad de las ciudades, se pone cada vez en mayor entredicho, pues los altos niveles de crecimiento poblacional, originados en el crecimiento interno de la población de la ciudad y por las migraciones de origen externo, llevará a que los recursos naturales renovables y no renovables, presentes en un territorio no sean suficientes para garantizar a futuro el sostenimiento de esta población, que mas que mantenerse estática, aumenta en el tiempo. Factores como el incremento de la vulnerabilidad en las grandes ciudades, se constituyen en uno de los problemas ambientales, que hasta ahora no encuentran solución, y que a futuro serán factores en los que deberá concentrarse la planificación, buscando conseguir ciudades sostenibles ambientalmente. Hoy el problema de las vulnerabilidades y amenazas presentes en los centros urbanos, desborda la capacidad de acción de los entes territoriales, por esto, terminan conviviendo con el problema, sin encontrar una solución real, de acuerdo al panorama económico y social que enmarca sus políticas de intervención.



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En el caso de la ciudad de Medellín, cada vez es mayor el número de viviendas a reubicar, no existe al interior del perímetro urbano, áreas suficientes para ser urbanizadas y destinadas a la construcción de vivienda nueva para solucionar dicho problema. Como esta problemática siempre se ha asociado al sector vivienda, este no cuenta con los recursos para emprender dichas acciones, pues se considera que la solución se relaciona únicamente con la infraestructura, pero no con el problema de fondo “la vulnerabilidad social y económica”, que lleva a esta población a asentarse allí. Aunque existen políticas de desarrollo urbano, establecidas por la ley 388, en donde se establecen mecanismos como los tratamientos urbanísticos, que buscan equilibrar las desigualdades a nivel físico espacial presentes en un determinado territorio, dichas políticas en muchos casos no superan el nivel de la planificación, para llegar a ser realidad a través de la implementación, tratamientos como el de mejoramiento, renovación o densificación, podrían dar solución al déficit de vivienda creciente en nuestra ciudad, pero como se dijo anteriormente todo esto debe volverse acción, para que a través de estos mecanismos de planificación, se den unos primeros pasos hacia la reducción de la vulnerabilidad presente. Es necesario que las políticas de desarrollo urbano y sus mecanismos de gestión, se incorporen como estrategias para la gestión del riesgo. Podría decirse que la primera aproximación a relacionar los términos sostenibilidad y riesgo aparece en el panorama nacional, posterior a la intervención del Páez, donde quien coordino dicha intervención Gustavo Wilches Chaux, a partir de evaluar los resultados de la mima y de entender los factores detonantes o causantes de condiciones de vulnerabilidad, construye el concepto de vulnerabilidad global y propone como estrategia para la recuperación y reconstrucción de la comunidad apuntarle a procesos de sostenibilidad. La ley 388 en su definición presenta la siguiente expresión “en armonía con el ambiente”, es el primer paso para marcar la diferencia con los enfoques anteriores de planificación, los cuales se basaban en una racionalización de los usos del suelo en las ciudades, plan que se establece sin considerar las características del medio biofísico, sin tener en cuenta las características naturales del territorio y cuyo único obstáculo lo impone la tecnología. Cuando se incorporan las restricciones biofísicas como uno de los determinantes para establecer los usos del suelo en una ciudad, se apunta a una mirada mas integral de la problemática urbana, que busca el mejoramiento permanente de la calidad de vida de sus habitantes. Según una evaluación realizada por el Ministerio del Medio Ambiente a partir de los resultados obtenidos con los POT se dice: “el componente ambiental en esta ley tampoco ha sido desarrollado, pues se manifiesta como un parámetro restrictivo o condicionador del diseño de los POTS municipales”.33

33 Lineamientos ambientales para la gestión urbano regional, Dirección General Ambiental Sectorial, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, 2002.



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La Política Nacional ambiental desarrollada en el periodo 1998-2002, establece el programa calidad de vida urbana dirigido a prevenir y controlar los factores de deterioro de la calidad ambiental en las áreas de mayor dinámica poblacional y económica, además también pretende promover la adopción de modelos de desarrollo urbano sostenibles, acordes con las condiciones particulares de los asentamientos humanos, busca también atender las necesidades colectivas y por ultimo consolidar su capital natural.

En el caso particular de los avances en la incorporación de la variable ambiental en los procesos de planificación, puestos en escena con la ley 388 de 1997, poco se logrado en una lectura integral de la situación y su entorno, pues la problemática ambiental ha concentrado su análisis en los problemas puntuales: ruido, vertimientos, deforestación, etc; dejando de lado la verdadera importancia de la variable ambiental en estos procesos, la cual tiene que ver con la sostenibilidad de la misma ciudad en su relación parasitaria con las regiones que la abastecen. Los planes de ordenamiento territorial fueron ejercicios muy detallados en el orden local, pero poco lograron una articulación entre si para constituir estrategias de acción para las regiones, base de un ordenamiento departamental y nacional.

Si pensamos en la relación de las ciudades con su entorno inmediato, es necesario analizar la dependencia que estas han generado de plataformas que los abastecen de bienes y servios necesarios para su subsistencia. Aparece entonces el termino ecorregión como la respuesta a los desequilibrios presentes en la metrópoli y que solo pueden encontrar dicho balance, en la mirada de la región, como sustento ecológico y productivo de las áreas metropolitanas. Para el área metropolitana del Valle de Aburra, se ha propuesto la constitución de la figura de ecorregión estratégica, en busca de alcanzar sostenibilidad para la metrópoli ampliando la mirada hasta las regiones que le dan sustento a la población albergada en ella, para este caso particular la ecorregión se define así: Valle de Aburra, valle de San Nicolás, Páramo de Belmira, estas regiones aledañas al valle de aburra le proveen de alimentos, agua, energía, servicios ambientales, entre otros factores que garantizan la sostenibilidad a futuro del valle de aburra. En lo que respecta a las vulnerabilidades asociadas al crecimiento urbano, podrían ser reducidas en la medida en que dicho crecimiento encuentra en la ecorregión posibilidad de expandirse sin verse afectado por las restricciones ambientales del territorio.

En el contexto mundial donde la crisis ambiental, se considera una preocupación de todos y en particular un problema claramente expresado en las grandes ciudades. La consideración de las temáticas relacionadas con la gestión del riesgo, reconocido este como un problema ambiental, debería incluirse en procesos de planificación territorial, con el fin de que los programas y proyectos que desde allí se promuevan apunten a la sostenibilidad ambiental de la ciudad. Aunque desde la ley 388 de 1997, se ha pretendido dar un lugar al tema de riesgo en los procesos de planificación, en muchos casos no ha pasado de ser un requisito a cumplir, no se ha constituido realmente como en una herramienta



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que permita a la oficina de planeación tomar decisiones sobre donde intervenir, como y cuando, de acuerdo a prioridades establecidas por un sistema de información ambiental que a través de indicadores establezca las criticidades ambientales en la temática particular del riesgo. Al no contarse con un sistema de información de este tipo, el resultado ha sido la falta de acciones encaminadas a la prevención o a la mitigación. Los modelos de intervención que se han aplicado en nuestro país, frente a población afectada por situaciones de riesgo, ha sido de corte asistencialista, actuando en la situación de emergencia o post desastre, dejando de lado las acciones preventivas, las cuales son las que en ultima instancia apuntan a la reducción de la vulnerabilidad presente, causa fundamental de las condiciones de riesgo. Parte del error en la incorporación de dicha problemática en los procesos de planificación tiene que ver con la mirada sectorial desde la cual se ha enfocado y hacia la cual se han orientado las soluciones. La mirada sectorial no permite entender la complejidad del tema, ni visualizar las acciones integradoras, los actores y sectores participantes en la solución. Las ciudades se constituyen en el ente que estimula o impide la sostenibilidad ambiental, tanto en sus acciones al interior del territorio como en sus acciones referidas a la región, es así como el análisis de la ciudad debe pasar de realizar teniendo en cuenta solo sus elementos funcionalistas, para entender la ciudad como dinamizadora o no de la sostenibilidad. Esto ha implicado un cambio en la mirada y en el abordaje del análisis de la ciudad, entendida como el resultado de la interacción de factores sociales, económicos, culturales, bióticos y espaciales, que tienen su expresión final en la forma de la ciudad.

7.9 La gestión del riesgo y la gestión ambiental. “El desarrollo sostenible de los asentamientos urbanos depende de la relación entre tecnología, ecosistema y sistema socioeconómico en el que inscriba. Es necesario proyectar el desarrollo urbano sostenible al manejo equilibrado del consumo energético per cápita, esto significa el equilibrio entre los niveles racionales de consumo, reciclaje de desechos y alternativas tecnológicas limpias y eficientes que tengan en cuenta la capacidad real de soporte de los ecosistemas circundantes y de los que abastecen la ciudad”34.

Aplicando un concepto como el desarrollo sostenible a la ciudad aparece un término especial producto de la conjunción entre dos ejes por un lado desarrollo urbano y por otro desarrollo sostenible. Mirados uno al frente del otro hasta hace muy poco, se consideraban objetivos contrapuestos, se pensaba que sino la totalidad la gran parte del deterioro era causado por los procesos de urbanos y que no era posible conciliar una relación armónica entre los procesos de urbanización y los recursos naturales.

34 Lineamientos ambientales para la gestión urbano regional, Dirección General Ambiental Sectorial, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, 2002.



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Para alcanzar el paradigma del desarrollo urbano sostenible se crea como mecanismo La gestión Ambiental Urbana, que busca como objetivo generar mejores opciones de vida para la población, teniendo en cuenta, que la ciudad y su medio ambiente son quienes determinan la calidad de vida. Pero además incorpora los elementos característicos de cada ciudad para buscar una respuesta mas acorde a los limites y posibilidades que cada ciudad presenta en el orden local y regional como un factor de competitividad que apunta no solo a mejorar las condiciones medioambientales, sino también las opciones de desarrollo para la población.

Otro mecanismo incorporado desde la constitución del 91, es la participación comunitaria, como una estrategia que busca involucrar la población en los procesos de planeación, gestión y administración de los centros urbanos y las regiones, buscando con ello hacer valer sus derechos promulgados por la constitución a un ambiente sano.

Cuando se piensa en la inclusión de la gestión del riesgo, en la gestión ambiental, se considera por un lado que este es un problema ambiental, pues afecta diferentes componentes del ambiente, esto dependiendo de la amenaza presente. Cuando hablamos de riesgo por deslizamiento, es el componente suelo el que se ve afectado, cuando hablamos de riesgo por inundación es el componente agua o hídrico en el que e expresa el desequilibrio entre el elemento natural y la intervención antrópica expresada en los asentamientos humanos, las amenazas de orden tecnológica, pueden representar afectaciones sobre cualquiera de los componentes del ambiente (agua, aire, suelo, biota), así si analizáramos cada una de las diferentes amenazas posibles a presentarse en un territorio, estas tendrían una relación directa con cada uno de los componentes del ambiente, en algunos casos la complejidad de la amenaza presente implicara acciones sobre dos o mas componentes, tal es el caso de la actividad minera que desarrollada al interior de asentamientos poblacionales, genera amenazas de tipo físico, sanitario y social, que afectan los componentes suelo, agua y aire del ambiente. Adicionalmente al argumento anterior, la complejidad de factores que configuran una situación de riesgo implica la incorporación de un análisis multidimensional y la participación también de muy variados actores. La solución al problema no es de carácter sectorial, error que por mucho tiempo se reflejo en las intervenciones de carácter asistencialista y de emergencia que poco aportan a la mirada largo placista de la sostenibilidad urbana. Aunque a través de la legislación colombiana se ha constituido el Sistema Nacional para La prevención y Atención de desastres este sistema, contiene todos los elementos que permitirían una concepción integral de la gestión del riesgo mostrando la necesidad de analizar el ciclo completo pasando de la prevención hasta la atención, sin embargo aunque en filosofía el sistema esta muy bien en lo operativo, se queda corto, pues no es muy claro en la asignación de funciones y responsabilidades, lo que hace que muchas de ellas se diluyan en el mar de entidades que participan. Adicionalmente debe



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tenerse en cuenta que ya que con el presente gobierno se realizo un cambio en la estructura administrativa del estado consistente en la fusión de los ministerios vivienda, ambiente y desarrollo económico, quedando uno solo denominado “ambiente, vivienda y desarrollo territorial”, este cambio en la administración del país, implica que el SNPAD, se replantee de acuerdo a la nueva estructura del estado, pues fue creado bajo condiciones diferentes. Adicionalmente deberá aprovecharse la coyuntura de fusión de los ministerios para a través de este nuevo lograr la unión de esfuerzos para la reducción de la vulnerabilidad presente en el país. Ya que desde la constitución del 91 la política del estado se basa en los criterios de desarrollo sostenible y en dar un énfasis al tema ambiental en los proceso de planificación se propone la inclusión del SNPAD en el Sistema Nacional Ambiental, considerando el tema del riego, como un tema ambiental que se discutirá al interior del SNPAD y se llevará como diagnostico de dicha problemática ambiental, con el fin de proponer desde allí acciones integradoras ligadas a la política ambiental nacional. Cabe notar como el sistema Nacional Ambiental a diferencia del SNPAD, tiene un accionar permanente y un compromiso y delegación de responsabilidades a quienes participan. Otra debilidad que presenta el sistema tiene que ver con una de sus herramientas, relacionadas con un sistema de información espacial a cerca de las situaciones de riego, sistema supuesto para todo el país y que ni siquiera se ha podido lograr en las regiones o en los departamentos, esto debido por un lado a la dificultad de integrar la información levantada por cada entidad del estado (IMAT, INGEOMINAS, etc.) y por otro lado al alto costo de levantar y actualizar la información espacial.



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CONCLUSIONES No se ha desarrollado una política clara y coherente de prevención y atención de desastres que delimiten líneas de acción de la administración, los organismos de apoyo, la comunidad y demás estamentos que les permita dar cumplimiento real y de manera eficiente a los requerimientos de la legislación sobre la materia. La ausencia de políticas definidas y documentadas no le permite a los comités locales de atención y prevención de desastres, tener objetivos y metas definidas que rijan la acción cotidiana y permanente de todos los implicados. La falta de una política clara que parta de la decisión y del interés expresa de la autoridad municipal, explica porque la Gestión de los desastres realizada, se limita a un conjunto de acciones y reacciones, en ocasiones articuladas y dispersas y más que todo de atención y preparación para atender emergencias. Los programas de prevención son ausentes en casi todos los municipios y aunque hay esfuerzos puntuales, pero notables, no pueden ser asumidos como una política de gestión del comité, sino como iniciativas particulares, las cuales a futuro pueden incluirse en el comité. Los procedimientos y procesos en prevención y atención de desastres no existen, o no están claramente definidos y hace falta información dentro de las administraciones para realizar un trabajo continuo con el comité así haya cambio en la administración. En los municipios donde cuentan con instituciones de socorro, salvamento y rescate (exceptuando bomberos) se tienen procesos bien definidos, pero no se sabe si están bien documentados están interrelacionados con el comité, son lo suficientemente conocidos entre sus miembros, pero poco o nada por las otras organizaciones. El sistema regional para la prevención y atención de desastres, ha iniciado un proceso muy importante para la sensibilización, socialización, conformación, fortalecimiento y capacitación de los CLOPADS en los diferentes municipios del departamento, sin embargo se requieren esfuerzos combinados entre las diferentes entidades departamentales y nacionales con responsabilidades en los temas de la prevención y atención de desastres con el fin de iniciar un proceso continuo de fortalecimiento, asistencia técnica, administrativa y acompañamiento en los diferentes procesos. Si no se elaboran programas de seguimiento continuo hay peligro de que se pierdan iniciativas. Otro elemento a considerar como relevante en la mirada de la gestión del riesgo, según los entrevistados, tiene que ver con la implementación de los sistemas de información geográfica, ligados a la formulación de los planes de ordenamiento territorial, donde uno de los tópicos de análisis son el tema de amenazas y riesgo, teniendo en cuenta que dicha información se puede llevar a SIG y desde este realizar análisis espacial, la gestión del riesgo en el ordenamiento territorial puede entenderse como un elemento de planificación del territorio, ligado a acciones preventivas que disminuyan la vulnerabilidad de un determinado lugar.



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Adicionalmente el tener la posibilidad de cruzar datos estadísticos de población con datos espaciales relacionados con amenazas y riesgos, permiten a las entidades territoriales tomar decisiones sobre donde priorizar acciones y hacia que sectores de la población enfatizar la prevención. Las entidades o instituciones que mayor relación han tenido con la temática, son aquellas que tienen que ver con reacción inmediata ante el evento (cruz Roja, Defensa Civil, CLOPAD). Solo se entiende la actuación frente al riesgo en una etapa posterior a la ocurrencia de un desastre, no se involucra el concepto en el proceso de planificación del territorio como un determinante ambiental del mismo. La concepción del riesgo ha sido muy sectorial, dada por quienes han analizado las amenazas naturales como la causa central de la ocurrencia de desastres, pero existe una gran gama de amenazas que no tiene su origen en lo natural y que cobran importancia en el proceso de planificación. Es así como para lograr una comprensión integral del problema se requiere una mirada interdisciplinaria, por lo cual se propone incluirlo como un problema ambiental. Por muchos años la intervención a población afectada por estar localizada en zonas de riesgo, se ha delegado a las instituciones publicas, pero estas mas que convocar alrededor del problema lo que hacen es emplear los pocos recursos con que cuenta la entidad en actividades relacionadas con la atención posdesastre. Aunque como estructura Nacional, Regional y Local existe un sistema Nacional para la prevención y atención de desastres, este no funciona permanentemente y de igual manera las instancias local y regional tampoco lo hacen, es por esto que solo se convocan al mismo para cumplir con una periodicidad de reuniones o cuando la ocurrencia de un evento lo amerita. Esto se reafirma al observar que cada vez que ha ocurrido uno de los grandes eventos relacionados con desastres naturales en el país, se crea una nueva institución que se encarga de coordinar las acciones y canalizar los recursos, se abre la pregunta de porque esto no lo hace el SNPAD.

No se realiza una retroalimentación ni control y seguimiento a cada uno de los procesos que se han adelantado en el país, a raíz de la ocurrencia de diferentes desastres que han afectado asentamientos humanos. La tradición de intervenciones frente a esta problemática, ha estado ligada al área de vivienda, apareciendo instrumentos como los subsidios, la reubicación, las obras de infraestructura para mitigación etc. Esto hace que se haya estigmatizado la mirada del problema hacia ese campo únicamente, lo cual lo deja por fuera de un marco general masa amplio, como puede ser considerarlo como un problema ambiental. La falta de claridad en este sentido hace que las autoridades que hoy se ocupan de lo ambiental no lo consideren como una función suya. Como se dijo anteriormente por muchos años no se consideró la temática como necesaria a incluir en los procesos de planificación, aunque hoy la ley 388, obligue a las entidades territoriales a considerarla no pasa de ser un requisito mas que cumplir para la aprobación del POT.



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LISTADO DE TABLAS

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Tabla 1. Resumen legislación en el tema de atención y 42 prevención de desastres. Tabla 2. Plan de Acción Trianual CORNARE 58 Tabla 3. Plan de gestión ambiental regional CORNARE. 60 Tabla 4. Gestión realizada por el SIMPAD. 72 Tabla 5. Programas, cumplimiento de metas 73 y ejecución presupuestal del SIMPAD.

Tabla 6. Operaciones Estratégicas. 75

Tabla 7. Análisis Comparativo modelos de gestión 87 Tabla 8. Zonas de alto Riesgo Recuperable o mitigable en la 104 ciudad de Medellín. Tabla 9. Problemáticas identificadas desde el componente 115 Geoesferico.

Tabla 10. Identificación de los eventos de riesgo en Medellín. 117

Tabla 11. Semaforización veredal con el acuerdo al área que 127 Presenta en amenaza alta por deslizamientos. Tabla 12. Organización funcional por áreas temáticas. 134

Tabla 13: Propuesta de funciones para cada etapa del modelo 155 de gestión del riesgo.



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LISTADO DE FIGURAS

Pág.

Figura 1. Zonificación de las amenazas de origen natural del 131 casco urbano del municipio de Yarumal

Figura 2. Mapa de procesos erosivos en el casco urbano del 132 Municipio de Yarumal

Figura 3. Estructura organizacional propuesta para el 137 SIGAM del municipio de Yarumal.

Figura 4. Esquema organizacional del SIGAM 138

Figura 5. La Gestión del riesgo en relación con la normatividad 142 Colombiana

Figura 6. Tipos de Amenazas 143

Figura 7. Tipos de Vulnerabilidad 147

Figura 8. Etapas en la gestión del riesgo. 148

Figura 9. La gestión del riesgo comparada con la gestión ambiental 152

Figura 10. Estructura organizacional propuesta para la incorporación 154 de la gestión del riesgo en el SIGAM municipio de Yarumal

Figura 11. Instrumentos para la implementación de la gestión del riesgo 156

Figura 12. Fases del proceso de Gestión ambiental del riesgo. 157



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LISTADO DE GRÁFICOS

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Gráfico 1. La gestión del riesgo 14 Gráfico 2. Grupos que constituyen DNPAD 48 Gráfico 3. Organigrama del Sistema Nacional 49 de Prevención y Atención de Desastres. Gráfico 4. Organigrama del Ministerio del Interior 51 y de Justicia

Gráfico 5. Línea 3 Plan de Desarrollo Municipal 106 Gráfico 6. Diagrama conceptual Línea estratégica Medellín social e 107 e incluyente.



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Documents

(unal) INCORPORACIÓN DE LAS VARIABLES AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO EN LOS PLANES DE GESTIÓN AMBIENTAL MUNIC.pdf