Unapređenje strateškog planiranja

ISTRAŽIVAČKIFORUM

Unapređenje sistema strateškog i operativnog

planiranja u Republici Srbiji

Beograd, april 2014.

3

SADRŽAJ:

1. Rezime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

2. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

3. Is tra ži vač ki po stu pak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

4. Stra te ško pla ni ra nje i sek tor ski pri stup kao me tod pla ni ra nja u pe ri o du 2014–2020. go di ne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

5. Si stem pla ni ra nja i stra te ški okvir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Tre nut no sta nje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Pre po ru ke za una pre đe nje pla ni ra nja i stra te škog okvi ra. . . . . . . . . . . . . . . . . 14

6. In sti tu ci o nal ni okvir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Tre nut no sta nje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Pre po ru ke za una pre đe nje in sti tu ci o nal nog okvi ra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

7. Ljud ski re sur si . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Tre nut no sta nje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Pre po ru ke za una pre đe nje ka pa ci te ta ljud skih re sur sa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

8. Fi nan si ra nje stra te gi ja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Tre nut no sta nje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Pre po ru ke za una pre đe nje fi nan si ra nja stra te gi ja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

9. Pri pre ma i upra vlja nje pro jek ti ma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Tre nut no sta nje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Pre po ru ke za una pre đe nje pri pre me pro je ka ta i upra vlja nja pro jek ti ma . . . . . . . . 27

10. Si stem pra će nja i oce nji va nja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Tre nut no sta nje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Pre po ru ke za una pre đe nje si ste ma pra će nja i oce nji va nja . . . . . . . . . . . . . . . . 29

11. Za klju čak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

12. Aneks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

13. Bibliografske napomene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Ognjen Mirić*

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja u

Republici Srbiji

* Autor je ekspert u oblasti strateškog planiranja, regionalnog razvoja i EU fondova.

7

1. Rezime

Po tre ba za vi dlji vim i odr ži vim re zul ta ti ma u obla sti ma od zna ča ja za dru štve no-eko nom ski raz voj i si stem ske re for me na cen tral nom, re gi o nal nom i lo kal nom ni vou, a sa dru ge stra ne fi-skal na ogra ni če nja, ne pru ža ju mno go ma ne var skog pro sto ra za in ve sti ci je i pro jek te ko ji to me ne do pri no se i ne ge ne ri šu do da tu vred nost. Ve o ma je va žno da sva ki evro i di nar bu du po tro še-ni na pra vi na čin. Ova kav pri stup zah te va, pre sve ga, kon cen tra ci ju sred sta va i iz be ga va nje ma lih pro je ka ta u ve li kom bro ju obla sti ka ko bi sve aspi ra ci je bi le za do vo lje ne. Sto ga je neo p hod no una pre di ti stra te ško pla ni ra nje na cen tral nom, re gi o nal nom i lo kal nom ni vou, una pre di ti iden-ti fi ka ci ju i iz bor pro je ka ta, nji ho vu pri pre mu i spro vo đe nje, kao i me ha ni zme pra će nja i oce nji-va nja. Ko li ko do bro bu de mo upra vlja li ovim ak tiv no sti ma, to li ko br zo će mo ići na pred.

Kroz pro ces stra te škog pla ni ra nja dr ža va utvr đu je svo je ci lje ve i pri o ri te te, kao i me re za pro-ce nu uspe šno sti ostva re nja tih ci lje va. Stra te ško pla ni ra nje pra ti iz ra da od re đe nih stra te gi ja, nji-ho vih ak ci o nih pla no va ko ji de talj ni je de fi ni šu ak tiv no sti, ro ko ve, po ka za te lje, po treb ne re sur se, za ko no dav ni i in sti tu ci o nal ni okvir za nji ho vo spro vo đe nje ka ko bi se po sti gli de fi ni sa ni ci lje vi. U pe ri o du 2014–2020. go di ne, ka da je u pi ta nju In stru ment za pret pri stup nu po moć (IPA), osno-va pla ni ra nja bi će sek tor ski pri stup ko ji pod ra zu me va: de fi ni sa ne na ci o nal ne po li ti ke/stra te gi je za sva ki od de fi ni sa nih sek to ra; ja sno od re đen i funk ci o na lan in sti tu ci o nal ni okvir sa vo de ćom in sti tu ci jom na ni vou sek to ra; us po sta vljen me ha ni zam ko or di na ci je na ci o nal nih in sti tu ci ja i do-na to ra; po sto ja nje sred njo roč ne bu džet ske per spek ti ve i po ve za nost pri o ri te ta sa iz vo ri ma fi-nan si ra nja i us po sta vljen me ha ni zam pra će nja spro vo đe nja sek tor skih stra te gi ja i pro je ka ta, kao i oce nji va nja nji ho ve uspe šno sti.

Si stem pla ni ra nja i ko or di na ci je jav nih po li ti ka Sr bi je ni je u pot pu no sti raz vi jen, a re for me u sa mom cen tru Vla de do sa da su bi le ogra ni če ne po obi mu i efek ti ma, te iz i sku ju da lju po dr šku i pa žnju. Pro ce si for mu li sa nja po li ti ka ure đe ni su na neo d go va ra ju ći na čin i ne do volj no ko he rent-no, a ka pa ci te ti u re sor nim mi ni star stvi ma sla bi su i ne u jed na če ni. U ukup nom ci klu su jav nih po li ti ka do mi ni ra za ko no dav na fa za, dok su fa ze iden ti fi ka ci je pro ble ma, ana li ze i for mu la ci je/raz vi ja nja po li ti ka ne re gu li sa ne i ne do volj no raz vi je ne1. Si stem pla ni ra nja u Re pu bli ci Sr bi ji za-sno van je na pro gra mu Vla de ko ji se usva ja pri li kom for mi ra nja sva ke no ve vla de i na tre nut no po sto je ćih 91 sek tor skih i 14 me đu sek tor skih stra te gi ja. U prak si pro gram Vla de ne pred vi đa ka ko će se od re đe ni ci lje vi i pri o ri te ti spro ve sti u prak si, dok ve ći na stra te ških do ku me na ta ne-ma ja sno iz ne tu stra te gi ju, zna čaj no se pre kla pa ju, ne sa dr že ak ci o ne pla no ve ni ti ja snu ve zu sa pla ni ra njem bu dže ta, kao ni ja san si stem pra će nja nji ho vog spro vo đe nja i oce nji va nja. Pro blem u in sti tu ci o nal nom okvi ru pred sta vlja ne a de kva tan man dat Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta Vla de, pre-kla pa nje nad le žno sti dr žav nih or ga na i ne do volj no raz vi je na struk tu ra dr žav nih or ga na. Stra te-gi je su ne spro vo dlji ve bez pro je ka ta, a ve o ma ma lo pa žnje obra ća se na stra te ški zna čaj pro je ka-ta, dok je do vr še nost plan ske i teh nič ke do ku men ta ci je ne za do vo lja va ju ća. Na ža lost, ade kva tan si stem pra će nja i oce ne spro vo đe nja stra te gi ja, pro gra ma i pro je ka ta u Sr bi ji ne po sto ji. Sve po me nu te obla sti pro ži ma pro blem ne do volj nog bro ja struč nih ka dro va i ne po sto ja nje po li ti ke nji ho vog za dr ža va nja.

U na red nom sred njo roč nom pe ri o du vo di lja u de fi ni sa nju pri o ri te ta tre ba lo bi da bu de Na ci-o nal ni plan za uskla đi va nje sa prav nim te ko vi na ma EU 2014–2018 (NPAA). Po red to ga, da bi se omo gu ći lo da je pro gram Vla de (eks po ze pre mi je ra) spro vo dljiv do ku ment u prak si i isto vre me-no pro ve ri la re a li za ci ja ovog do ku men ta, tre ba lo bi pred vi de ti da Ge ne ral ni se kre ta ri jat/Re pu-blič ki se kre ta ri jat za jav ne po li ti ke, na osno vu eks po zea pre mi je ra, pri pre mi plan za spro vo đe nje pro gra ma Vla de. Pri pre me Na ci o nal nog pla na raz vo ja bi tre ba lo po če ti tri go di ne pre ula ska u EU, na ro či to uko li ko je in ter no pla ni ra na go di na pri stu pa nja EU 2021, dok bi una pre đe nje stra-te škog okvi ra u svim sek to ri ma tre ba lo iz vr ši ti do kra ja 2016. go di ne i na kon to ga vr ši ti do dat na

8

REZIME Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja

uskla đi va nja u skla du sa Na ci o nal nim pla nom raz vo ja i evrop skim pri o ri te ti ma za pe riod po sle 2021. go di ne. Neo p hod no je de fi ni sa ti me đu sob ne od no se or ga na ko ji či ne tzv. „cen tar Vla de“ u od no su na una pre đen si stem stra te škog pla ni ra nja i ja sno utvr di ti nad le žno sti mi ni star sta va u Za ko nu o mi ni star stvi ma da se ne bi pre kla pa le. In sti tu ci o nal ni okvir bi tre ba lo una pre di ti i raz-vi ti, ima ju ći u vi du zah te ve Struk tur nih fon do va i Ko he zi o nog fon da. Neo p hod no je obez be di ti da stra te gi je i ak ci o ni pla no vi sa dr že pro ce nu tro ško va i utvr di ti me ha ni zme na ci o nal nog su fi-nan si ra nja i pret fi nan si ra nja pro je ka ta ko ji se fi nan si ra ju iz sred sta va EU. Ka ko bi se omo gu ći lo da se ras po lo ži va sred stva usme re na stra te ški zna čaj ne in fra struk tur ne pro jek te, od no sno one pro jek te ko ji će naj vi še do pri ne ti ostva re nju na ci o nal nih stra te ških ci lje va i ka ko bi se iz be gle te-ško će i ka šnje nja u spro vo đe nju in fra struk tur nih pro je ka ta, bu du ća iden ti fi ka ci ja i pri o ri ti za ci ja in fra struk tur nih pro je ka ta, bez ob zi ra na iz vor fi nan si ra nja, tre ba lo bi da pra ti Me to do lo gi ju za iden ti fi ka ci ju i se lek ci ju in fra struk tur nih pro je ka ta, ko ja je sa stav ni deo do ku men ta „Na ci o nal-ni pri o ri te ti za me đu na rod nu po moć za pe riod 2014–2017, sa pro jek ci ja ma do 2020. go di ne“. Neo p hod no je for mal no prav no uve sti oba ve zu pra će nja i oce ne stra te gi ja, pro gra ma i pro je ka ta i us po sta vi ti ade kva tan in sti tu ci o nal ni okvir za ove na me ne. A da bi ceo si stem stra te škog i ope-ra tiv nog pla ni ra nja bio funk ci o na lan, neo p hod no je obez be di ti ade kva tan broj struč nih dr žav nih slu žbe ni ka i us po sta vi ti po li ti ku nji ho vog za dr ža va nja.

Od iz u zet nog zna ča ja je po me nu ti da će od re đe ne te me ko je su ob ra đe ne u ovom do ku men tu di rekt no bi ti pred met pre go vo ra i utvr đi va nja me ri la u okvi ru po gla vlja 22 Re gi o nal na po li ti ka i ko or di na ci ja struk tur nih in stru me na ta, ko jim ko or di ni ra Kan ce la ri ja za evrop ske in te gra ci je.

9

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja UVOD

2. Uvod

Stra te ško i ope ra tiv no pla ni ra nje jed ne dr ža ve te me lji se na spo sob no sti „cen tra Vla de“ da mi-sli una pred i da se ak tiv no pri pre mi za oče ki va ni sce na rio u bu duć no sti, kao i re sor nih mi ni star-sta va i dru gih dr žav nih or ga na da stra te šku vi zi ju pre tvo re u spro vo dlji ve pro gra me i pro jek te. Pi ta nje ko je se pri tom na me će je na ko ji na čin us po sta vi ti stra te ški okvir kao pra vac de lo va nja, naj bo lji od nos iz me đu or ga na ko ji či ne „cen tar Vla de“ i re sor nih mi ni star sta va i dru gih dr žav-nih or ga na, ka kva je ulo ga ci vil nog dru štva, da li ima mo do volj no fi nan sij skih sred sta va za sve po tre be i na ko ji na čin vr ši ti pri o ri ti za ci ju, a sve sa ci ljem da se po stig ne vi še i bo lje. Na ža lost, pro blem je u to me što stra te ško i ope ra tiv no pla ni ra nje, kao i mno ge dru ge stva ri ko je nam či ne do bro, ne pri me nju je mo uvek i ona ko ka ko tre ba. Gu blje nje je vre me na tro ši ti ener gi ju na „ve-li ke” pla no ve, a za tim se po na ša ti na isti sta ri na čin. Su šti na je u či nje ni ci da do bro pla ni ra nje pod ra zu me va pro me ne u pri stu pu, in sti tu ci o nal ne i or ga ni za ci o ne pro me ne i pri la go đa va nja, kao i sti ca nje no vih zna nja i ve šti na.

Ako Vla da že li da pro mo vi še in ve sti ci je, re ša va dru štve no-eko nom ske pro ble me, stvo ri po slov-no okru že nje ko je omo gu ća va odr ži vi pri vred ni rast, ostva ri du go roč ni je po zi tiv ne de mo graf ske efek te i uspe šno vo di pre go vo re sa EU, on da će mo ra ti da una pre di stra te ško i ope ra tiv no pla ni-ra nje, kao i pro jekt no upra vlja nje, po štu ju ći prin ci pe do brog upra vlja nja. Vo đe nje po li ti ka pod-ra zu me va pro ces u kom se po li ti ke (stra te gi je) i in stru men ti za nji ho vo spro vo đe nje (npr. bu džet, za ko ni i pod za kon ski ak ti) kre i ra ju, o nji ma se ras pra vlja, po tom se uskla đu ju i ko nač no ih usva ja Vla da ili, u slu ča ju za ko na, Na rod na skup šti na. S tim u ve zi, u ovom ra du bi će pri ka zan si stem stra te škog pla ni ra nja, ali i od go va ra ju ći pri kaz nje go vog in sti tu ci o nal nog okvi ra za kre i ra nje i spro vo đe nje, uklju ču ju ći fi nan si ra nje, pri pre mu i upra vlja nje pro jek ti ma, pra će nje i oce nji va nje. Na i me, svi ovi ele men ti mo ra ju da is pu ne od re đe ne kri te ri ju me ka ko bi si stem stra te škog pla ni-ra nja bio pot pun i funk ci o na lan.

U de lo vi ma do ku men ta gde su pred sta vlje ne pre po ru ke pri ka za na su si stem ska re še nja za sva-ku od pred sta vlje nih fa za. Iako su re še nja for mu li sa na i ob ja šnje na vr lo pre ci zno, ve ći na njih, da bi se pri me ni la u prak si, zah te va do dat na teh nič ka re še nja i pred lo ge za una pre đe nje.

Tre ba po seb no is ta ći da će od re đe ne te me ko je su ob ra đe ne u ovom ra du di rekt no bi ti pred met pre go vo ra i utvr đi va nja me ri la u okvi ru po gla vlja 22 Re gi o nal na po li ti ka i ko or di na ci ja struk tur-nih in stru me na ta, ko jim ko or di ni ra Kan ce la ri ja za evrop ske in te gra ci je.

Ni je slu čaj no da se ovaj rad ob ja vlju je u tre nut ku for mi ra nja no ve Vla de. Ne ma sum nje da for-mi ra nje no ve Vla de pred sta vlja pri li ku da se una pre di si stem stra te škog i ope ra tiv nog pla ni ra nja sa ci ljem da se po stig ne vi še i bo lje.

Tre nut no po sto ji ne ko li ko do na tor skih pro je ka ta ko ji se ba ve pro ble ma ti kom stra te škog i ope-ra tiv nog pla ni ra nja i ko ji bi, uko li ko bu du is ko ri šće ni na pra vi na čin od stra ne dr žav nih or ga na ko ji su nji ho vi ko ri sni ci, znat no mo gli da do pri ne su spro vo đe nju pre po ru ka iz ovog ra da.

Ka ko u mo men tu pi sa nja ra da ni je pre ci zno de fi ni san od nos iz me đu Re pu blič kog se kre ta ri-ja ta za jav ne po li ti ke i Sek to ra za pla ni ra nje, nad zor i ko or di na ci ju po li ti ka i po slo ve u ve zi sa pro ce som pri stu pa nja Evrop skoj uni ji Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta, a isto vre me no rad pred vi đa mo guć nost iz me šta nja Sek to ra za pla ni ra nje u nad zor i ko or di na ci ju po li ti ka i po slo ve u ve zi sa pro ce som pri stu pa nja Evrop skoj uni ji u po se ban or gan, pre po ru ke ko je su u ovom ra du usme re ne na Ge ne ral ni se kre ta ri jat isto vre me no se od no se i na Re pu blič ki se kre ta ri jat za jav ne po li ti ke.

10

Is tRa žI Vač kI pO stU pak / ME tOD pla nI Ra nja U pE RI O DU 2014–2020. Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja

3. Is tra ži vač ki po stu pak

U iz ra di ovog ra da pri me njen je sle de ći po stu pak:

• Ana li za zva nič nih do ku me na ta;• Ne for mal ne kon sul ta ci je sa za in te re so va nim stra na ma;• Su mi ra nje na la za i pred log pre po ru ka.

Ana li za zva nič nih do ku me na ta ob u hva ti la je stra te gi je, za ko ne, iz ve šta je, pri pre mlje ne od stra ne dr žav nih or ga na, kao i raz li či te pro jek te ko ji su fi nan si ra ni sred stvi ma me đu na rod ne raz voj ne po mo ći. Ana li za je ob u hva ti la iden ti fi ka ci ju po sto je ćeg sta nja, pred no sti i ne do stat ke pro ce sa stra te škog i ope ra tiv nog pla ni ra nja, kao i pre po ru ke za ot kla nja nje pro ble ma. Ana li za zva nič nih do ku me na ta po la zi od jed nog bro ja do ku me na ta ko ji ana li zi ra ju od re đe ne fa ze stra-te škog pla ni ra nja u Re pu bli ci Sr bi ji. Po red to ga, autor je ra dio 10 go di na na po slo vi ma pla ni ra-nja i ko or di na ci je me đu na rod ne raz voj ne po mo ći, što je na do me sti lo po tre bu za do dat nim me to-da ma kao što su upit ni ci, in ter vjui, itd. Na kon što je na crt ra da pri pre mljen, autor se ne for mal no kon sul to vao oko ključ nih na la za sa za in te re so va nim stra na ma ka ko bi utvr dio ve ro do stoj nost tih na la za.

Na osno vu ana li ze zva nič nih do ku me na ta i kon sul ta ci ja sa ključ nim za in te re so va nim stra na-ma, autor pred sta vlja rad ko ji ob ra đu je ne ko li ko de lo va bit nih za stra te ško i ope ra tiv no pla-ni ra nje (sek tor ski pri stup, stra te ško pla ni ra nje, in sti tu ci o nal ni okvir, ljud ski re sur si, pro jekt no upra vlja nje, pra će nje i oce nji va nje). Sva ki od ovih de lo va iden ti fi ku je i ana li zi ra ne do stat ke po-sto je ćeg si ste ma i da je pre po ru ke za nje go vo una pre đe nje.

Ob ja vlji va nje ovog ra da omo gu ća va da on po sta ne do stu pan ši roj jav no sti, a pre sve ga dr žav-nim or ga ni ma kao što su Ge ne ral ni se kre ta ri jat Vla de/Re pu blič ki se kre ta ri jat za jav ne po li ti ke, re sor na mi ni star stva i Kan ce la ri ja za evrop ske in te gra ci je, kao i or ga ni za ci ja ma ci vil nog dru štva za in te re so va nim za re for mu jav ne upra ve. Oče ku je se da se ti me do pri no si zna nju i sve sti o stra-te škom pla ni ra nju i nje go voj ne ras ki di voj ve zi sa pla ni ra njem bu dže ta, pro jekt nim upra vlja njem, kao i od go va ra ju ćim in sti tu ci o nal nim okvi rom i ljud skim re sur si ma ko ji su po treb ni za nji ho vu pu nu pri me nu.

4. Stra te ško pla ni ra nje i sek tor ski pri stup kao me tod pla ni ra nja u pe ri o du 2014–2020. go di ne

Stra te ško pla ni ra nje pod ra zu me va si stem ski pro ces pred vi đa nja že lje ne bu duć no sti, i pre vo-đe nje ove vi zi je u ši ro ko de fi ni sa ne ci lje ve i niz ko ra ka za nji ho vo ostva re nje. Kroz pro ces stra te-škog pla ni ra nja dr ža va utvr đu je svo je ci lje ve, pri o ri te te i me re za pro ce nu uspe šno sti ostva re nja tih ci lje va. Stra te ško pla ni ra nje pod ra zu me va iz ra du od re đe nih stra te gi ja i od go va ra ju ćih ak ci o-nih pla no va, ko ji de talj ni je de fi ni šu ak tiv no sti, ro ko ve, po ka za te lje, po treb ne re sur se i in sti tu ci-o nal ni okvir za nji ho vo spro vo đe nje ka ko bi se po sti gli de fi ni sa ni ci lje vi. U ovom ra du stra te ško pla ni ra nje se po sma tra ta ko da ob u hva ta ni vo stra te gi ja i ak ci o nih pla no va, a ope ra tiv no pla ni-ra nje pri pre mu pro gra ma, pro je ka ta i dru gih aka ta.

Sek tor ski pri stup pla ni ra nju mo že mo oka rak te ri sa ti kao pro ces usme ren na raz voj usa gla še-nih sek tor skih po li ti ka i stra te gi ja, pro ces ko ji de fi ni še na čin za jed nič kog ra da vla de, do na to ra i dru gih ključ nih ak te ra u okvi ru od re đe nog sek to ra. On pred sta vlja prak ti čan pri stup pla ni ra nju i upra vlja nju, i ja ča ve ze iz me đu sek tor skih po li ti ka, bu dže ta, ak tiv no sti i re zul ta ta. Evrop ska ko-mi si ja po dr ža la je ko ri šće nje sek tor skog pri stu pa u pla ni ra nju pret pri stup nog in stru men ta IPA, kao i pri ko or di na ci ji po mo ći za pe riod 2014–2020. go di ne. U prak si sek tor ski pri stup pod ra zu-me va:

11

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja ME tOD pla nI Ra nja U pE RI O DU 2014–2020.

• de fi ni sa ne na ci o nal ne po li ti ke/stra te gi je za sva ki od de fi ni sa nih sek to ra;• ja sno utvr đen i funk ci o na lan in sti tu ci o nal ni okvir sa vo de ćom in sti tu ci jom na ni vo sek to ra;• us po sta vljen me ha ni zam ko or di na ci je na ci o nal nih in sti tu ci ja i do na to ra; • po sto ja nje sred njo roč ne bu džet ske per spek ti ve i po ve za nost pri o ri te ta sa iz vo ri ma fi nan si-

ra nja;• us po sta vljen me ha ni zam pra će nja spro vo đe nja sek tor skih stra te gi ja i pro je ka ta, kao i oce-

nji va nja nji ho ve uspe šno sti.

Da bi smo uop šte go vo ri li o sek tor skom pri stu pu, pr vi ko rak je de fi ni sa nje sek to ra. Glav ni kri-te ri ju mi za iden ti fi ko va nje sek to ra su:

• zna čaj sek to ra za pri stu pa nje EU (npr. kri te ri ju mi iz Ko pen ha ge na, Na ci o nal ni plan za uskla-đi va nje sa prav nim te ko vi na ma EU, Iz ve štaj o na pret ku), od no sno za na ci o nal ni dru štve no-eko nom ski raz voj;

• sek tor bi tre ba lo da bu de do volj no ši rok da bi se osi gu ra lo da da je zna ča jan do pri nos pri stu-pa nju EU od no sno dru štve no-eko nom skim raz voj nim ci lje vi ma, dok bi u isto vre me, tre ba lo da bu de do volj no uzak da obez be di fo kus vi še go di šnjeg fi nan si ra nja i da odr ži in sti tu ci o-nal nu ko he rent nost (ogra ni ča va njem bro ja i op se ga in sti tu ci ja i obla sti ko je su uklju če ne);

• sek tor tre ba da ima ja sno us po sta vljen in sti tu ci o nal ni okvir, in sti tu ci o nal no vođ stvo i od go-vor no sti, ide al no bi tre ba lo da bu de jed na ru ko vo de ća na ci o nal na in sti tu ci ja;

• sek tor tre ba da ima ja snu ve zu sa iz vo ri ma fi nan si ra nja iz na ci o nal nog bu dže ta i nje go vim pla ni ra njem.

Sek to ri de fi ni sa ni u do ku men tu „Na ci o nal ni pri o ri te ti za me đu na rod nu po moć za pe riod 2014–2017, sa pro jek ci ja ma do 2020. go di ne“, ko ji je Vla da usvo ji la 8. no vem bra 2013. go di ne na pred log Kan ce la ri je za evrop ske in te gra ci je, is pu nja va ju na ve de ne kri te ri ju me. Ti sek to ri su: 1. prav da, 2. unu tra šnji po slo vi, 3. re for ma jav ne upra ve, 4. kon ku rent nost, 5. ži vot na sre di na i kli mat ske pro me ne, 6. ener ge ti ka, 7. sa o bra ćaj, 8. ljud ski re sur si i so ci jal na in klu zi ja i 9. po ljo pri-vre da i ru ral ni raz voj. Po red de vet sek to ra, do ku ment ob ra đu je i tri te mat ske obla sti: a) ci vil no dru štvo, b) kul tu ra i v) me di ji. Kao mul ti di sci pli nar na pi ta nja de fi ni sa ni su re gi o nal ni/lo kal ni raz voj i su zbi ja nje dis kri mi na ci je2. U skla du sa zah te vi ma sek tor skog pri stu pa, za sva ki od na ve-de nih sek to ra neo p hod no je de fi ni sa ti stra te ški okvir, in sti tu ci o nal ni okvir, vo de ću in sti tu ci ju i ko or di na ci o ne me ha ni zme za spro vo đe nje stra te škog okvi ra, me ha ni zme ko or di na ci je do na tor-skih ak tiv no sti, ve zu sa sred njo roč nim pla ni ra njem bu dže ta i me ha ni zme pra će nja spro vo đe nja sek tor ske po li ti ke i oce nji va nje efe ka ta me ra ko je se spro vo de.

S dru ge stra ne, Uput stvo za iz ra du pro gram skog bu dže ta3 de fi ni še 24 sek to ra. Od re đen broj ovih sek to ra is pu nja va uslo ve sek tor skog pri stu pa (npr. za šti ta ži vot ne sre di ne, ener ge ti ka, mi-ne ral ne si ro vi ne i ru dar stvo), dok se za ve ći nu njih uoča va pra vac de fi ni sa nja pre ma sa sta vu Vla-de, od no sno po je di nač nim mi ni star stvi ma. Ali isto ta ko, bit no je da ovaj do ku ment pre po zna je sek tor ski pri stup na ni vou raz voj ne po mo ći i pra vi pa ra le lu sa sek to ri ma de fi ni sa nim u okvi ru do ku men ta „Na ci o nal ni pri o ri te ti za me đu na rod nu po moć za pe riod 2014–2017, sa pro jek ci ja-ma do 2020. go di ne“ i na od re đen na čin uka zu je na me đu sob no po ve za ne po je di nač ne sek to re pro gram skog bu dže ta.

12

sI stEM pla nI Ra nja I stRa tE škI OkVIR Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja

5. Si stem pla ni ra nja i stra te ški okvir

Tre nut no sta nje

Po sto ja nje je din stve nog stra te škog okvi ra za pla ni ra nje, za sno va nog na du go roč noj vi zi ji i ja-sno de fi ni sa nim pri o ri te ti ma, me ra ma i pro jek ti ma za nji ho vo spro vo đe nje, osno va je do brog upra vlja nja i ra da Vla de za sno va nog na efek tiv no sti, od go vor no sti, tran spa rent no sti i efi ka sno-sti.

Ustav ši ro ko utvr đu je da Vla da, iz me đu osta lo ga, utvr đu je i vo di po li ti ku, pred la že Na rod noj skup šti ni za ko ne i osta le op šte ak te i ta ko đe usme ra va i uskla đu je rad or ga na dr žav ne upra ve i vr ši nad zor nad nji ho vim ra dom. Za kon o Vla di (či ji prav ni osnov je ja sno dat čla nom 135 Usta-va) ne sa dr ži spe ci fič ne od red be o to me ka ko Vla da utvr đu je i vo di po li ti ku, sem ši ro kim od re-đe njem u čla nu 2 da Vla da utvr đu je i vo di po li ti ku u okvi ru Usta va i za ko na Na rod ne skup šti ne4. Član 127 Usta va pred vi đa da kan di dat za pred sed ni ka Vla de Na rod noj skup šti ni iz no si pro gram ra da Vla de (eks po ze pred sed ni ka Vla de) i pred la že njen sa stav5. U prak si eks po ze pred sed ni ka Vla de pred sta vlja ne ku vr stu vi zi je pre u ze te iz iz bor ne kam pa nje i ko a li ci o nih spo ra zu ma i ne pred vi đa ka ko će se od re đe ni ci lje vi i pri o ri te ti spro ve sti u prak si, ni ti uka zu je na ve zu sa sek-tor skim stra te gi ja ma. Član 63 Za ko na o dr žav noj upra vi pro pi su je da su mi ni star stva i po seb ne or ga ni za ci je du žni da sa či ne go di šnje pla no ve ra da ra di pri pre me go di šnjeg pla na ra da Vla de, kao i da pod no se iz ve šta je o svom ra du Vla di, naj ma nje jed nom go di šnje6.

Si stem pla ni ra nja u Re pu bli ci Sr bi ji za sno van je na 91 sek tor skoj i 14 me đu sek tor skih stra te gi ja. Sve stra te gi je su vi še go di šnje, sa ak ci o nim pla no-vi ma ili bez njih. Ka da se go vo ri o sek tor skoj, od-no sno ge o graf skoj kon cen tra ci ji pri o ri te ta i usme-ra va nju sred sta va na cen tral nom ni vou, pri me nju je se sek tor ska kon cen tra ci ja (na pri mer sa o bra ćaj i obra zo va nje). Ge o graf ska kon cen tra ci ja je za stu-plje na u slu ča ju stra te gi ja lo kal nog eko nom skog raz vo ja, stra te gi ja vi še op šti na ili stra te gi ja auto-nom nih po kra ji na. Ana li za spro ve de na u okvi ru pro jek ta „Po dr ška osna ži va nju ko or di na ci je ak tiv-ne po li ti ke u Vla di Sr bi je”7, či ji ko ri snik je bio Ge-ne ral ni se kre ta ri jat Vla de, po ka zu je da je ma nje od 30% od svih pre gle da nih do ku me na ta ima lo ja sno iz ne tu stra te gi ju, pre ko 25% su se zna čaj no pre-kla pa li, oko 25% je ima lo ja sne ak ci o ne pla no ve, dok je ma nje od 10% sa dr ža lo bi lo ka kav vid pro-ce ne učin ka. Isto ta ko, pred lo že no je da bi ma nje od 50% pre gle da nih stra te gi ja tre ba lo da bu de za dr ža no i ažu ri ra no. Po red to ga, Iz ve štaj o na pret ku za 2013. go di nu kon sta tu je „ne po sto ja nje ko he rent nih sek tor skih stra te gi ja i stra te ški iz ra đe nih in ve sti ci o nih pla no va, što do vo di do sla be pri pre me se ri je pro je ka ta, i da lje pred sta vlja ozbi ljan pro blem u po je di nim sek to ri ma8.“

petogodišnji plan razvitka narodne Republike srbije 1947–1951 je sadržao jasno definisane prioritete, ciljeve i pokazatelje. sprovodio se kroz jednogodišnje privredne planove. Bila je predviđena obaveza nadzora nad sprovođenjem. ne ulazeći u ideološke aspekte, dokument je bio kvalitetniji nego većina današnjih strategija.

13

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja sI stEM pla nI Ra nja I stRa tE škI OkVIR

ta be la 1. Broj stra te gi ja po sek to ri ma9

S dru ge stra ne, da bi se do sti gli stan dar di do bre prak se i is pu ni li zah te vi sek tor skog pri stu pa, mi ni mum zah te va ko ji se od no si na sa dr ži nu stra te gi ja su:

• De talj na i sa dr žaj na ana li za, ka ko bi se omo gu ći lo da su re še nja pred lo že na na osno vu ja sno utvr đe-nih pro ble ma i nji ho vih uzro ka;

• Ja sna hi je rar hi ja iz me đu pri o ri te ta, ci lje va, me ra, ak tiv no sti i in di ka to ra za nji ho vo is pu nje nje;

• Ja sno utvr đi va nje pri o ri te ta, ci lje va, me ra, ak tiv-no sti, ka ko bi se omo gu ći la ja sna ve za za iz vo ri ma fi nan si ra nja;

• Ak ci o ni plan sa pro ce nom tro ško va i in sti tu ci o nal-nim okvi rom za spro vo đe nje, pra će nje, oce nji va-nje i iz ve šta va nje;

• Me ha ni zmi ko or di na ci je iz me đu nad le žnih or-ga na.

Na ža lost, ve ći na na ših stra te gi ja ne is pu nja va na ve de ne kri te ri ju me, jer ne po sto je ja sne smer-ni ce za nji ho vu iz ra du i ni su pred met de talj nih ana li za pre nji ho vog usva ja nja.

U prak tič nom i ope ra tiv nom smi slu, stra te gi je se spro vo de kroz go di šnje pla ni ra nje Vla de, gde mi ni star stva, na osno vu sred njo roč nih pla no va ra da pri pre ma ju go di šnje pla no ve ko je Ge ne ral ni se kre ta ri jat Vla de in te gri še u go di šnji plan ra da Vla de. Ne do sta tak stra te škog i ope ra tiv nog pla-ni ra nja ogle da se u či nje ni ci da se pri o ri te ti jed ne Vla de za sni va ju na pro gra mu Vla de (eks po zeu) ko ji ne pred vi đa ka ko će se ne što spro ve sti, i na go di šnjem pla ni ra nju ko je omo gu ća va la ku re-vi zi ju sred njo roč nih pri o ri te ta. U prak si to do vo di do re še nja da jed ne go di ne pri o ri tet mo gu da bu du sub ven ci je po ljo pri vred ni ci ma po hek ta ru, a sle de će go di ne sub ven ci je po ljo pri vred ni ci ma po pri no su. Ako se ovom pri me ru do da ju ne ja sni pri o ri te ti u obla sti po ljo pri vre de i ne raz vi jen in sti tu ci o nal ni okvir (npr. Agen ci ja za pla ća nja još uvek ni je akre di to va na za ko ri šće nje IPARD sred sta va), do la zi mo do za ključ ka za što je Ho lan di ja sa 1,9 mi li o na hek ta ra po ljo pri vred nog ze mlji šta10 iz ve zla to kom 2012. go di ne 75 mi li jar di evra ro be11, dok je Re pu bli ka Sr bi ja sa 3,4 mi li o na hek ta ra12 iz ve zla oko dve mi li jar de evra ro be13.

Sektor Broj sektorskih strategija Ostali komentari

Pravda 8

Pored sektorskih postoji i 14 međusektorskih strategija.

U nekim sektorima nove strate-gije su u pripremi, kao i nove međusektorske strategije.

Unutrašnji poslovi 14

Reforma javne uprave 8

Životna sredina i klimatske promene 9

Energetika 4

Saobraćaj 2

Konkurentnost 17

Ljudski resursi i socijalna inkluzija 25

Poljoprivreda i ruralni razvoj 4

Ukupno 91

kada govorimo u utvrđivanju prioriteta, šta je glavni prioritet Beograda:1. Beograd na vodi;2. sistem za prečišćavanje voda;3. Metro;4. sve navedeno.

na osnovu kog dokumenta ste izveli zaključak?

14


Ge ne ral ni se kre ta ri jat Vla de tre nut no pri pre-ma Me to do lo gi ju za mo del si ste ma in te gri sa nog (stra te škog) pla ni ra nja. Ovom me to do lo gi jom us-po stavlja ju se ve ze iz me đu pro ce sa stra te škog pla ni ra nja i pla ni ra nja bu dže ta kroz skup lo gič no po ve za nih ak tiv no sti i ro ko va ko ji ma se obez be đu-je utvr đi va nje stra te ških pri o ri te ta Vla de, sred njo-roč nog okvi ra ras ho da, us po sta vlja nje ve za iz me đu bu dže ta i stra te ških (sred njo roč nih) pla no va or ga-na dr žav ne upra ve i nji ho vo „pre vo đe nje“ u go di šnji plan ra da Vla de. Ovaj do ku ment pred sta vlja do bru šan su da se od re đe ne stva ri u si ste mu stra te škog i ope ra tiv nog pla ni ra nja pro me ne i una pre de.

Na osno vu na ve de nog, glav ni pro ble mi ko ji se od no se na pla ni ra nje i stra te ški okvir su:

• ne po sto ji je din stve ni stra te ški okvir; • ni je de fi ni sa no ka ko se pro gram Vla de (eks po-

ze pred sed ni ka Vla de) spro vo di u prak si;• ne ja sno je ka ko se de fi ni šu pri o ri te ti;• ne po sto ji ja sno de fi ni sa na me to do lo gi ja za iz-

ra du sek tor skih stra te gi ja;• ve li ki broj stra te gi ja ko je su me đu sob no ne u-

sa gla še ne i sa dr že ne re al no po sta vlje ne ci lje ve;• si stem pla ni ra nja je za sno van na go di šnjem

pla ni ra nju ko ji do zvo lja va ola ko me nja nje sred-njo roč nih ci lje va.

Pre po ru ke za una pre đe nje pla ni ra nja i stra te škog okvi ra

Kao što je već po me nu to, u ovom tre nut ku je din stve ni na ci o nal ni stra te ški okvir ne po sto ji. Mno gi će od mah re ći da Sr bi ji ne do sta je krov ni stra te ški do ku ment u vi du Na ci o nal nog pla na raz vo ja. Me đu tim, ni je tre nu tak za iz ra du Na ci o nal nog pla na raz vo ja iz vi še raz lo ga:

• Usled pre kla pa nja nad le žno sti pri pre ma ovog do ku men ta bi se ne mi nov no po li ti zo va la. Da bi se do ne la od lu ka o pri pre mi ovog do ku men ta, neo p hod no je pre ci zi ra ti me đu sob ne nad-le žno sti Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta/Re pu blič kog se kre ta ri ja ta za jav ne po li ti ke, Mi ni star stva fi nan si ja i Kan ce la ri je za evrop ske in te gra ci je i ne dvo smi sle no po tvr di ti nad le žnost za pri-pre mu ovog do ku men ta;

• Ažur ni sta ti stič ki po da ci u od re đe nim obla sti ma ni su do stup ni (npr. so ci jal na in klu zi ja, ste-pen raz vi je no sti re gi o na, itd.). Da bi se pri pre mio ta kav do ku ment, neo p hod no je ras po la ga ti naj no vi jim i sve o bu hvat nim po da ci ma na osno vu ko jih bi se ra di le de talj ne ana li ze;

• Da bi smo ne što me nja li, mo ra mo da zna mo gde smo gre ši li, a šta smo ra di li do bro. Da bi se pri pre mio Na ci o nal ni plan raz vo ja, neo p hod no je pret hod no spro ve sti oce nji va nje efe ka ta me ra, pod sti ca ja, pro je ka ta fi nan si ra nih iz sred sta va bu dže ta;

• Ni je su šti na da se do ku ment pri pre mi, a da ka sni je ni ko ne pra ti ni ti oce nju je nje go vo spro-vo đe nje. Iz tog raz lo ga, pre ne go što se kre ne u iz ra du do ku men ta, neo p hod no je utvr di ti ko sve i na ko ji na čin će pra ti ti spro vo đe nje do ku men ta;

• Čak ka da bi se i pri pre mio ta kav do ku ment, nje ga bi mo rao da pra ti od re đen broj sek tor skih stra te gi ja i ak ci o nih pla no va. Tre nut no sta nje u vi du „šu me stra te gi ja“ ne ide u pri log iz ra di

na nivou EU, planiranje za jedan budžetski ciklus koji traje 7 godina (trenutno 2014–2020) počinje nekoliko godina pre njegovog početka određenim analizama i izveštajima (npr. Izveštaj o koheziji), definisanjem jedinstvenog strateškog okvira (Evropa 2020), utvrđivanjem jasne hijerahije između strateških dokumenata (Ugovor o partnerstvu i Operativni programi), definisanjem principa (npr. koncentracija sredstava, učešće javnosti, itd.) i zakonodavnog okvira koji definiše upravljanje sredstvima.

15

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja sI stEM pla nI Ra nja I stRa tE škI OkVIR

Na ci o nal nog pla na raz vo ja. Po red to ga, u na red nom pe ri o du oče ku je se pri pre ma i usva ja nje ve li kog bro ja ak ci o nih pla no va u okvi ru pret pri stup nih pre go vo ra ko ji će zah te va ti dru ga či ju di na mi ku od di na mi ke iz ra de Na ci o nal nog pla na raz vo ja;

• Da bi Na ci o nal ni plan raz vo ja mo gao da se spro ve de, mo ra da po sto ji i raz voj ni bu džet. Naš tre nut ni bu džet ni je raz voj ni već re strik tiv ni, jer se be le ži sma nje nje dr žav nih ras ho da za raz voj ne pro gra me i pro jek te (npr. sred stva za ak tiv ne me re i pro gra me za za po šlja va nje, pa sa mim tim i ob u hvat ovih me ra, ne ko li ko pu ta je sma njen). Po red to ga, Sr bi ja se na la zi u pe ri o du pre la ska na pro gram ski bu džet te bi tre ba lo pa žnju usme ri ti na to da se ovaj pro ces uspe šno spro ve de;

• Kao bu du ća čla ni ca EU, Sr bi ja će bi ti u oba ve zi da pri la go di si stem stra te škog pla ni ra nja zah te vi ma EK. Za po če tak, to zna či vi še go di šnje pla ni ra nje ko je tre nut no po kri va pe riod 2014–2020. go di ne, a uko li ko se sed mo go di šnji ci klus na sta vi i na kon 2020. go di ne, on da pe riod 2021–2027. go di ne. Uko li ko bi smo sa da pri pre ma li Na ci o nal ni plan raz vo ja, bi li bi-smo na po la evrop skog pu ta i u zam ci da pla ni ra mo ne što što ne će bi ti u skla du sa evrop skim po li ti ka ma za no vi bu džet ski pe riod.

Ima ju ći u vi du na ve de no, od lu ka da se pri pre mi Na ci o nal ni plan raz vo ja a da pret hod no na ve de ne pre pre ke ni su ot klo nje nje, po gre šna je i ta kav do ku ment bi bio još je dan u ni zu de li mič no pri me nji vih ili ne pri me nji vih stra te ških do ku me na ta. S dru ge stra ne, neo p hod nost pri o ri ti za ci je zah te va re še nja ko ja bi tre ba lo po tra ži ti na dru gom me stu. U na red nom sred njo-roč nom pe ri o du, vo di lja u de fi ni sa nju pri o ri te ta tre ba lo bi da bu de Na ci o nal ni plan za uskla-đi va nje sa prav nim te ko vi na ma EU 2014–2018 (NPAA). NPAA će pred sta vlja ti de ta ljan plan za ko no dav nih ak tiv no sti i iz grad nje in sti tu ci ja do ro ka utvr đe nog za po sti za nje pot pu ne unu-tra šnje sprem no sti za pri stu pa nje Re pu bli ke Sr bi je Evrop skoj uni ji u kon tek stu pro ce sa uskla-đi va nja za ko no dav stva sa prav nim te ko vi na ma EU. Usled ot po či nja nja pre go vo ra o pri stu pa nju Re pu bli ke Sr bi je Evrop skoj uni ji, ovaj do ku ment će od ra ža va ti zah te ve i na či ne za nji ho vu re a li za ci ju u pro ce su pre go vo ra o pri stu pa nju EU i ob u hva ta će sve one ak tiv no sti i re form ske pro ce se ko je je po treb no pred u ze ti ra di is pu nja va nja uslo va za član stvo u EU. Ne sum nji vo je da će pri o ri te ti ko ji pro iz i la ze iz ovog do ku men ta ima ti za po sle di cu fi nan si ra nje raz li či tih po-tre ba u vi du iz grad nje ili ja ča nja in sti tu ci ja, dru štve no-eko nom skih ili in ve sti ci o nih pro je ka ta. Ali isto ta ko, neo p hod no je raz mi šlja ti i o neo p hod no sti pri o ri ti za ci je ka ko bi se ja sno de fi ni sa li raz voj ni po ten ci ja li Sr bi je (ne mo gu će je da je sve pod jed na ko bit no) i isto vre me no ute me ljio pra vac bu du ćih pre go vo ra o pri stu pa nju sa EU (ilu stra ci je ra di, uko li ko bi sek tor ener ge ti ke bio pri o ri tet ni ji u od no su na sek tor ži vot ne sre di ne, u prak si to bi zna či lo ve ća ula ga nja u sek-tor ener ge ti ke i isto vre me no usme ri lo pre la zne pe ri o de u okvi ru pre go va rač kog po gla vlja 27 Ži vot na sre di na).

Po red to ga, da bi se omo gu ći lo spro vo đe nje pro gra ma Vla de (eks po ze pre mi je ra) i isto vre me-no pro ve ri la re a li za ci ja ovog do ku men ta, tre ba lo bi pred vi de ti da Ge ne ral ni se kre ta ri jat/Re pu-blič ki se kre ta ri jat za jav ne po li ti ke, na osno vu eks po zea pre mi je ra, pri pre mi plan za spro vo đe nje pro gra ma Vla de. Ovaj do ku ment bi se pri pre mao za pe riod do če ti ri go di ne i ope ra ci o na li zo vao bi ci lje ve i pri o ri te te is ka za ne u pro gra mu Vla de. Do ku ment bi pred sta vljao osno vu za iz ra du sred njo roč nih i go di šnjih pla no va mi ni star sta va, kao i go di šnjeg pla na ra da Vla de i po po tre bi bi mo gao da se re vi di ra na go di šnjem ni vou. Iz ra dom ova kvog do ku men ta us po sta vi la bi se ja sna hi je rar hi ja iz me đu do ku me na ta (pro gram Vla de—plan za spro vo đe nje pro gra ma Vla de—sred-njo roč ni pla no vi re sor nih mi ni star sta va—go di šnji pla no vi), iz be gla bi se kon fu zi ja iz me đu vi še-go di šnjeg i go di šnjeg pla ni ra nja ko ja tre nut no po sto ji i olak šao bi se po sao nad le žnim in sti tu ci-ja ma. Me đu tim, uko li ko se uzme u ob zir da je Vla da de fi ni sa la 2018. go di nu kao rok do ka da bi tre ba lo da iz vr ši mo uskla đi va nje sa prav nim te ko vi na ma EU, kao lo gi čan za klju čak se na me će sna žna ve za iz me đu pro gra ma Vla de i NPAA.

S dru ge stra ne, da ovaj rad ne bi ostao ne do re čen, pri pre me Na ci o nal nog pla na raz vo ja bi tre ba lo po če ti tri go di ne pre ula ska u EU, na ro či to uko li ko je in ter no pla ni ra na go di na pri stu-

16


pa nja EU 2021. Na ovaj na čin bi se de fi ni sa li na ci o nal ni pri o ri te ti kao smer ni ca za pla ni ra nje ka ko Struk tur nih fon do va i Ko he zi nog fon da (no vi na ziv za ova sred stva je Evrop ski struk tur ni i in ve sti ci o ni fon do vi (Euro pean Struc tu ral and In vest ment Funds)), ko ji će či ni ti naj ve ći deo in ve sti-ci o nog bu dže ta na ras po la ga nju Re pu bli ci Sr bi ji, kao i dr žav nog bu dže ta.

Da bi se re šio pro blem lo šeg kva li te ta stra te gi ja i nji ho ve me đu sob ne ne us kla đe no sti, neo p-hod no je pri pre mi ti me to do lo gi ju za iz ra du stra te gi ja i ak ci o nih pla no va. Me to do lo gi ja bi tre ba lo da de fi ni še sa dr ži nu do ku me na ta (npr. oba ve zno po sto ja nje po ka za te lja), na čin pri pre me (npr. oba ve zno uče šće ci vil nog dru štva), vre men ski okvir za ko ji se pri pre ma ju stra te gi je, od no sno ak-ci o ni pla no vi, ulo ge i od go vor no sti to kom i na kon pri pre me itd. Va žan ele ment ovog do ku men ta tre ba lo bi da bu de „me to do lo gi ja“ utvr đi va nja pri o ri te ta. Ka ko bi se sma njio broj sek tor skih stra-te gi ja i us po sta vio op ti ma lan broj stra te gi ja po sek to ri ma, neo p hod no je do ne ti od go va ra ju ću od lu ku Vla de ko jom bi, za sva ki od sek to ra i te mat skih obla sti, bi lo de fi ni sa no da li sek tor ima krov nu stra te gi ju i ko je su to pod sek tor ske stra te gi je. Istom od lu kom tre ba lo bi pred vi de ti da je od stu pa nja od utvr đe ne kon so li da ci je sek tor skih stra te gi ja mo gu će iz vr ši ti sa mo uz sa gla snost Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta/Re pu blič kog se kre ta ri ja ta za jav ne po li ti ke i Kan ce la ri je za evrop ske in te gra ci je. Pri me ra ra di, ume sto po sto je ćih 25 sek tor skih stra te gi ja u sek to ru ljud skih re sur sa i dru štve nog raz vo ja, tre ba lo bi iz ra di ti okvir nu stra te gi ju na ni vou sek to ra i pet pod sek tor skih stra te gi ja ko je pro iz i la ze iz okvir ne stra te gi je. Stra te gi ja raz vo ja za po šlja va nja i so ci jal ne in klu-zi je, ko ja će bi ti iz ra đe na to kom 2014. go di ne, pred sta vlja la bi okvir nu stra te gi ju. Po jed na pod-sek tor ska stra te gi ja će bi ti po sve će na za po šlja va nju; obra zo va nju; so ci jal noj in klu zi ji; zdrav stvu; i mla di ma. Una pre đe nje stra te škog okvi ra u svim sek to ri ma bi tre ba lo iz vr ši ti do kra ja 2016. go-di ne ka ko bismo sprem no do če ka li sred njo roč nu re vi zi ju IPA in stru men ta i sa mim tim za slu ži li po ve ća nje IPA sred sta va, i ka ko bi se isto vre me no stvo ri la zdra va osno va za si stem pla ni ra nja.

Isto ta ko, neo p hod no je usvo ji ti Me to do lo gi ju in te gri sa nog si ste ma pla ni ra nja, ko ju tre nut no pri pre ma Ge ne ral ni se kre ta ri jat. Ovom me to do lo gi jom tre ba lo bi us po sta vi ti ve ze iz me đu pro-ce sa stra te škog pla ni ra nja i pla ni ra nja bu dže ta kroz skup lo gič no po ve za nih ak tiv no sti i ro ko va ko ji ma se obez be đu je utvr đi va nje stra te ških pri o ri te ta Vla de, sred njo roč nog okvi ra ras ho da, us-po sta vlja nje ve za iz me đu bu dže ta i stra te ških (sred njo roč nih) pla no va or ga na dr žav ne upra ve i nji ho vo „pre vo đe nje“ u go di šnji plan ra da Vla de. Od iz u zet nog je zna ča ja obez be di ti da ova me-to do lo gi ja uzme u ob zir neo p hod nost vi še go di šnjeg pla ni ra nja i da iz beg ne zam ke po sto je ćeg si-ste ma ko ji je fo ku si ran na go di šnje pla ni ra nje i omo gu ća va la ku re vi zi ju sred njo roč nih pri o ri te ta.

Ima ju ći u vi du da se u pret hod nom tek stu go vo ri lo uglav nom o me to do lo gi ji i smer ni ca ma, po sta vlja se pi ta nje „ja či ne“ ovih do ku me na ta. Ka ko bi se iz be gao ri zik da re še nja u ovim do ku-men ti ma ni su pri me nje na u prak si, okvir stra te škog i ope ra tiv nog pla ni ra nja tre ba lo bi po sta vi ti na ni vou za ko na. Ka ko ovaj do ku ment pro mo vi še sna žnu ve zu iz me đu si ste ma stra te škog i ope-ra tiv nog pla ni ra nja i ko ri šće nja fon do va EU, za kon ski okvir bi mo gao bi ti us po sta vljen u jed nom za ko nu ko ji bi re gu li sao i stra te ško/ope ra tiv no pla ni ra nje, osno ve bu džet skog si ste ma i upra vlja-nje ukup nim fi nan sij skim re sur si ma, uklju ču ju ći i fon do ve EU ili pak dva kom ple men tar na pro-pi sa ko ji bi ob u hva ti li stra te ško/ope ra tiv no pla ni ra nje, uklju ču ju ći od go va ra ju ći in sti tu ci o nal ni okvir s jed ne stra ne, i si stem upra vlja nja fi nan sij skim re sur si ma s dru ge stra ne.

17

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja In stI tU cI O nal nI OkVIR

6. In sti tu ci o nal ni okvir

Tre nut no sta nje

U in sti tu ci o nal nom smi slu si stem pla ni ra nja na cen tral nom ni vou či ni ne ko li ko ak te ra:

• Ge ne ral ni se kre ta ri jat Vla de ko ji oba vlja po slo ve kre i ra nja i ko or di na ci je po li ti ka i pra će nja nji ho ve re a li za ci je;

• Kan ce la ri ja za evrop ske in te gra ci je, ko ja oba vlja po slo ve ko or di na ci je po li ti ka EU i ko or di na-ci ju pla ni ra nja me đu na rod ne raz voj ne po mo ći;

• Mi ni star stvo fi nan si ja ko je oba vlja po slo ve pla ni ra nja bu dže ta i ma kroana li za i pro jek ci ja;• Re sor na mi ni star stva (i dru gi or ga ni) ko ji kre i ra ju po li ti ke i za ko no dav ni okvir u do me nu

svo je nad le žno sti.

U smi slu struk tur nih re for mi, to kom 2008. go di ne, Vla da je osno va la Sek tor za pla ni ra nje, pra će nje i ko or di na ci ju po li ti ka u Ge ne ral nom se kre ta ri ja tu. Osni va nje ovog sek to ra je bio pr-vi ko rak u pro me ni ulo ge Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta od ad mi ni stra tiv nog te la do ključ ne tač ke u kre i ra nju i ko or di na ci ji po li ti ka. Ipak, Iz ve štaj o na pret ku iz 2012. go di ne14 is ti če ne do stat-ke stra te škog pla ni ra nja i ko or di na ci je po li ti ka u Sr bi ji, kao i neo p hod nost zna čaj nog ja ča nja struk tu re i funk ci je Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta15. Po zi ci ja Sek to ra za pla ni ra nje, nad zor i ko or di-na ci ju po li ti ka i po slo ve u ve zi sa pro ce som pri stu pa nja Evrop skoj uni ji Ge ne ral nog se kre ta ri-ja ta na pr vi po gled je sa vr še na. Ge ne ral ni se kre ta ri jat za svoj rad od go va ra pred sed ni ku Vla de, a ovaj sek tor, iz me đu osta lo ga, oba vlja po slo ve pri pre me in struk ci ja, ko or di na ci ju pri pre me i ob je di nja va nja ma te ri ja la u ve zi sa iz ra dom go di šnjeg pla na ra da Vla de i go di šnjeg iz ve šta ja o ra du Vla de; pru ža nje struč ne po mo ći pri pri pre mi go di šnjih ope ra tiv nih pla no va i stra te ških do ku me na ta mi ni star sta va i po seb nih or ga ni za ci ja; da va nje pre po ru ka, u sa rad nji sa nad le žnim or ga ni ma, o uskla đe no sti bu džet skih pla no va sa usvo je nim stra te škim do ku men ti ma i pla no-vi ma, o uskla đe no sti stra te ških do ku me na ta i pla no va mi ni star sta va i po seb nih or ga ni za ci ja sa pla no vi ma i pri o ri te ti ma iz obla sti evrop skih in te gra ci ja; pri pre mu in struk ci ja i in for ma tiv nih ma te ri ja la na me nje nih mi ni star stvi ma i po seb nim or ga ni za ci ja ma o stan dar di ma ko ji se mo ra ju po što va ti pri iz ra di stra te ških do ku me na ta i iz ve šta ja; raz vi ja nje stan dar da i me to do lo gi ja za spro vo đe nje pro ce sa stra te škog pla ni ra nja Vla de i za spro vo đe nje pro ce sa ope ra tiv nog pla ni ra-nja i nje go vog po ve zi va nja sa pro ce som pri pre me bu dže ta; pra će nje i iz ve šta va nje o re a li za ci ji op štih i spe ci fič nih ci lje va sa dr ža nih u go di šnjim ope ra tiv nim pla no vi ma mi ni star sta va i po seb-nih or ga ni za ci ja; iz ra du stan dar da i me to do lo gi ja za po tre be ra da Vla de; pri pre mu me to do lo gi-je, ana li za i pre po ru ka za go di šnji pro ces de fi ni sa nja stra te ških pri o ri te ta; pri ku plja nje, ob ra du i ob je di nja va nje ma te ri ja la u ve zi sa pri pre mom pred lo ga li ste sred njo roč nih i krat ko roč nih stra te ških pri o ri te ta ko ju Vla da do no si; pra će nje pri me ne aka ta Vla de i ana li za efe ka ta. Me-đu tim, i po red ova ko im po zant no de fi ni sa nih nad le žno sti, u prak si po slo vi Ge ne ral nog se kre-ta ri ja ta usme re ni su na sva ko dnev ne teh nič ke po slo ve ko ji omo gu ća va ju ope ra ti van rad Vla de (pri pre mu sed ni ca Vla de, pro ve ru for mal ne usa gla še no sti do ku me na ta, itd.), dok po slo vi stra-te škog pla ni ra nja ni su u pr vom pla nu. U pri log ovo me go vo ri si tu a ci ja sa bro jem i kva li te tom stra te gi ja, kao i po da tak da u na ve de nom sek to ru ra di šest dr žav nih slu žbe ni ka ko ji si gur no ne mo gu da oba vlja ju sve na ve de ne po slo ve.

Pred lo gom za ko na o mi ni star stvi ma pred vi đe no je for mi ra nje Re pu blič kog se kre ta ri ja ta za jav-ne po li ti ke, ko ji bi, iz me đu osta lo ga, oba vljao struč ne po slo ve ko ji se od no se na: „ana li zu, iden-ti fi ko va nje po tre ba i do sta vlja nje in ci ja ti va za iz ra du stra te ških do ku me na ta ko ji ma se utvr đu ju jav ne po li ti ke; obez be đi va nje uskla đe no sti pred lo ga stra te ških do ku me na ta ko ji ma se utvr đu ju jav ne po li ti ke i na cr ta za ko na sa usvo je nim stra te škim do ku men ti ma ko ji ma se utvr đu ju jav ne

18

In stI tU cI O nal nI OkVIR Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja

po li ti ke, u po stup ku nji ho vog do no še nja; da va nje ini ci ja ti va za una pre đe nje pro ce du ra za iz ra-du stra te ških do ku me na ta ko ji ma se utvr đu ju jav ne po li ti ke; pri pre ma nje pred lo ga stra te ških do ku me na ta ko ji ma se utvr đu ju jav ne po li ti ke iz de lo kru ga vi še or ga na dr žav ne upra ve, kao i dru ge po slo ve od re đe ne za ko nom16“. Ka ko u mo men tu pi sa nja ra da ni je pre ci zno de fi ni san od nos iz me đu ovog se kre ta ri ja ta i Sek to ra za pla ni ra nje, nad zor i ko or di na ci ju po li ti ka i po slo ve u ve zi sa pro ce som pri stu pa nja Evrop skoj uni ji Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta, a isto vre me no rad pred vi đa mo guć nost iz me šta nja Sek to ra za pla ni ra nje u nad zor i ko or di na ci ju po li ti ka i po slo ve u ve zi sa pro ce som pri stu pa nja Evrop skoj uni ji u po se ban or gan, pre po ru ke ko je su u ovom ra du usme re ne na Ge ne ral ni se kre ta ri jat isto vre me no se od no se i na Re pu blič ki se kre ta ri jat za jav ne po li ti ke.

Osim to ga, ka da su u pi ta nju ne do sta ci si ste ma pla ni ra nja, Mi šlje nje Ko mi si je o zah te vu Sr bi je za član stvo u Evrop skoj uni ji iz ok to bra 2011. go di ne na gla ša va: „Upr kos ovim po bolj ša nji ma, spo sob no sti Vla de u ve zi sa stra te škim pla ni ra njem po li ti ka još tre ba da se raz vi ja ju. Ko or di na-ci ja iz me đu mi ni star sta va i agen ci ja tre ba da se po bolj ša i da se sma nji is cep ka nost po ode lje-nji ma [...] Ka pa ci te ti Vla de za pla ni ra nje i ko or di ni ra nje po li ti ke tre ba da se ozbilj no te melj no is pi ta ju“17. Iz ve štaj Me đu na rod nog mo ne tar nog fon da iz 2011. go di ne, ta ko đe, iden ti fi ku je „ne-do sta tak ši ro kog po li tič kog kon sen zu sa, ogra ni čen na pre dak u spro vo đe nju struk tur nih re for mi [...] uka zu je za što se za o sta je u re for ma ma18.“ Naj ja če kri ti ke si ste ma pla ni ra nja utvr đe ne su u SIG MA iz ve šta ju iz 2010. go di ne: „Osno ve kre i ra nja ak tiv ne po li ti ke i si ste ma ko or di na ci je osta ju sla be. Ne po sto ji efi ka san cen tar Vla de, i slab od nos je di ni ca u cen tru ne ma ka pa ci tet za re vi zi ju ak tiv ne po li ti ke, stra te ško raz mi šlja nje i efi ka sno pla ni ra nje ra da19“. SIG MA iz ve štaj iz 2012. go di ne is ti če: „Ka pa ci tet Vla de za ko or di na ci ju po li ti ka je slab. Od 2000. go di ne, Vla de su bi le ko a li ci o ne, što je do pri no si lo di stri bu ci ji in sti tu ci o nal nih i ad mi ni stra tiv nih nad le žno sti iz-me đu čla no va ko a li ci je. Ovo je uti ca lo na za po šlja va nje u mi ni star stvi ma i agen ci ja ma i do dat no po re me ti lo ko he rent nost po li ti ka. Cen tral ni si stem pla ni ra nja po li ti ka ne do volj no je raz vi jen i kva li tet raz vo ja po li ti ka u mi ni star stvi ma je slab. Uop šte no go vo re ći, Ge ne ral ni se kre ta ri jat Vla-de in sti tu ci o nal no je pre slab da bi bio u mo guć no sti da vo di po li ti ke u prav cu ve će efek tiv no sti i kva li te ta re zul ta ta20“. Na ve de no je po tvr đe no u Iz ve šta ju o na pret ku iz 2012. go di ne: „Ge ne ral ni se kre ta ri jat Vla de neo p hod no je oja ča ti ka ko bi bio spo so ban da ru ko vo di po li ti ka ma u prav cu ve će efek tiv no sti i kva li te ta re zul ta ta21“.

Po se ban pro blem u in sti tu ci o nal nom okvi ru pred sta vlja pre kla pa nje nad le žno sti iz me đu dr-žav nih or ga na. Ova kon sta ta ci ja mo že se ilu stro va ti na pri me ru Fi skal ne stra te gi je. Na i me, Za-kon o bu džet skom si ste mu pred vi đa da Fi skal na stra te gi ja, ko ju pri pre ma Mi ni star stvo fi nan si ja, utvr đu je krat ko roč ne i sred njo roč ne ci lje ve fi skal ne po li ti ke Vla de za pe riod od tri uza stop ne fi skal ne go di ne, po čev od fi skal ne go di ne za ko ju se Fi skal na stra te gi ja pod no si. Ako se uzmu u ob zir nad le žno sti Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta, sa dr ži na Fi skal ne stra te gi je, kao i či nje ni ca da Mi ni-star stvo fi nan si ja de fi ni še krat ko roč ne i sred njo roč ne ci lje ve fi skal ne po li ti ke Vla de na osno vu pri lo ga re sor nih mi ni star sta va, na me će se za klju čak da nad le žno sti iz me đu ova dva or ga na ni su u pot pu no sti de fi ni sa na. Isto ta ko, ne ja sno je po kom kri te ri ju mu je pred vi đe no čla nom 54a Za-ko na o bu džet skom si ste mu da mi ni star stvo nad le žno za po slo ve fi nan si ja pred la že Vla di kri te ri-ju me za oce nu ka pi tal nih pro je ka ta, a on da Vla da na pred log Kan ce la ri je za evrop ske in te gra ci je usvo ji Me to do lo gi ju za se lek ci ju i pri o ri ti za ci ju in fra struk tur nih pro je ka ta.

Ka da je reč o mi ni star stvi ma, već du gi niz go di na Za kon o mi ni star stvi ma omo gu ća va pre kla pa-nje i/ili po li tič ki do go vo re nu po de lu nad le žno sti iz me đu mi ni star sta va. Ta ko npr. pi ta nji ma vo da (vo do snab de va nje i ot pad ne vo de) ba vi se ne ko li ko mi ni star sta va (tre nut no pet) i sa mim tim kom ple tan pro je kat iz grad nje po stro je nja za pre či šća va nje ot pad nih vo da (ka na li za ci o na mre ža i po stro je nje), mo že da pred lo ži bi lo ko je mi ni star stvo. A on da, ka da go vo ri mo o su fi nan si ra nju pro je ka ta, sva mi ni star stva ne mo gu da fi nan si ra ju sve, već sa mo od re đe ne de lo ve (tre nut no: Mi-ni star stvo po ljo pri vre de, šu mar stva i vo do pri vre de mo že da su fi nan si ra sa mo glav ne ko lek to re, dok je ka na li za ci o na mre ža u nad le žno sti op šti na ili po zi va ko je ras pi su je Mi ni star stvo gra đe vi ne i ur ba ni zma ili Mi ni star stva re gi o nal nog raz vo ja i lo kal ne sa mo u pra ve). Ka da se odo bri ta kav pro-je kat, ni je mo gu će utvr di ti ko je nje gov no si lac i ko sno si od go vor nost u nje go vom upra vlja nju.

19

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja In stI tU cI O nal nI OkVIR

Ka da je u pi ta nju ope ra tiv no spro vo đe nje, od no sno in sti tu ci o nal no upra vlja nje pro jek ti ma od nji ho ve pri pre me do re a li za ci je i odr ža va nja, in sti tu ci o nal ni okvir je raz li či to ure đen u raz li či tim sek to ri ma. U sek to ru sa o bra ća ja, uko li ko uzme mo u ob zir drum ski sa o bra ćaj, ovim pi ta nji ma na re pu blič kom ni vou se ba ve tri re sor na mi ni star stva, Pu te vi Sr bi je, Sa o bra ćaj ni in sti tut CIP, In sti tut za pu te ve, Di rek ci ja za pu te ve i Ko ri do ri Sr bi je. Po red ovih or ga na, drum skim sa o bra ća jem se ba ve i lo kal ne sa mo u pra ve u skla du sa svo jim nad le žno sti ma. S dru ge stra ne, ka da je u pi ta nju sek tor ži vot ne sre di ne, pi ta nji ma pro je ka ta ba vi se ne ko li ko mi ni star sta va i jav na pred u ze ća na lo kal nom ni vou. Ni zak ni vo ap sorp ci je i pro ble mi u re a li za ci ji pro je ka ta na vo de na za klju čak da ni je dan ni dru gi in sti tu ci o nal ni okvir (kom plek san u slu ča ju sa o bra ća ja i ne do volj no raz vi jen u slu ča ju ži vot-ne sre di ne) ni su do volj no ade kvat ni sa aspek ta efi ka snog ko ri šće nja ras po lo ži vih re sur sa.

Po red ova ko po sta vlje ne struk tu re, je dan od mo da li te ta spro vo đe nja pro je ka ta, i to uglav-nom onih ko ji se fi nan si ra ju iz sred sta va me đu na rod nih fi nan sij skih in sti tu ci ja, je su je di ni ce za upra vlja nje pro jek ti ma (Pro ject Im ple men ta tion Unit – PIU). Me đu tim, ne po sto je stan dar di zo va-na struk tu ra i nad le žno sti ovih je di ni ca, već ne ko li ko mo de la: ne za vi sne, sa po seb nim prav nim sta tu som i bu dže tom, za tim kao deo mi ni star stva i bez svog bu dže ta, ili kom bi na ci ja ova dva.

Na kra ju, ka da su u pi ta nju IPA pro jek ti, no va in sti tu ci ja u Vla di nad le žna za ugo va ra nje i fi-nan si ra nje ovih pro je ka ta je ste Sek tor za ugo va ra nje i fi nan si ra nje pro gra ma i pro je ka ta fi nan-si ra nih sred stvi ma EU Mi ni star stva fi nan si ja. Ovaj sek tor u na red nih ne ko li ko go di na će ugo va ra ti IPA pro jek te u svim sek to ri ma, a on da će u sklo pu pri pre-ma za član stvo u EU, bi ti neo p hod no pro na ći naj bo-lje re še nje za spro vo đe nje pro je ka ta fi nan si ra nih iz Struk tur nih fon do va i Ko he zi o nog fon da.

Na osno vu na ve de nog, glav ni pro ble mi ko ji se od-no se na in sti tu ci o nal ni okvir i ka pa ci tet u ve zi sa stra-te škim pla ni ra njem su:

• Od nos i ko or di na ci ja sa raz li či tim cen tral nim in-sti tu ci ja ma ko je oba vlja ju od re đe ne po slo ve stra-te škog pla ni ra nja i ko or di na ci je po li ti ka, kao što su Mi ni star stvo fi nan si ja, Kan ce la ri ja za evrop ske in te gra ci je i Ge ne ral ni se kre ta ri jat/Re pu blič ki se-kre ta ri jat za jav ne po li ti ke ni su pre ci zno re gu li-sa ni;

• Ne a de kvat na struk tu ra i nad le žno sti Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta;

• Pre kla pa nja nad le žno sti iz me đu mi ni star sta va omo gu će na ne do sta ci ma Za ko na o mi ni star stvi-ma;

• Ne a de kva tan in sti tu ci o nal ni okvir za spro vo đe nje pro je ka ta.

Pre po ru ke za una pre đe nje in sti tu ci o nal nog okvi ra

Uslov svih uslo va za una pre đe nje in sti tu ci o nal nog okvi ra za stra te ško i ope ra tiv no pla ni ra nje je ste po li tič ka po dr ška ka ko bi se omo gu ći lo us po sta vlja nje ja snog in sti tu ci o nal nog okvi ra, sa in sti tu ci ja ma či je se nad le žno sti ne pre kla pa ju i in sti tu ci ja ma ko je ima ju do volj no ob u če nih ka-dro va da oba vlja ju za ko nom pred vi đe ne po slo ve.

„Idealan“ primer projekta gde nadležnosti nisu jasne jeste projekat izgradnje postrojenja za prečišćavanje otpadnih voda Veliki bački kanal u opštinama Vrbas i kula, vrednosti 9,5 miliona evra. Zbog nejasnih nadležnosti nejasan je i nosilac projekta, pojavili su se dodatni troškovi na obezbeđenju proširenja kanalizacione mreže, a dodatna sredstva nisu obezbeđena i postoji veliki rizik da kao „rezultat“ dobijemo postrojenje koje neće raditi punim kapacitetom, ako bude uopšte uspelo da radi.

20

In stI tU cI O nal nI OkVIR Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja

Već du gi niz go di na Za kon o mi ni star stvi ma ko ji omo gu ća va pre kla pa nja nad le žno sti iz me đu mi ni star sta va pred sta vlja je dan od glav nih uzro ka pro ble ma stra te škog pla ni ra nja. Re še nje ovog pro ble ma je jed no stav no, auto ri Za ko na o mi ni star stvi ma bi tre ba lo jed no stav no da pred vi de od re đen broj mi ni star sta va sa ja sno utvr đe nim nad le žno sti ma ko je se me đu sob no ne pre kla pa ju. Naj bo lje re še nje bi bi lo ka da bi se na od re đen vre men ski rok (npr. se dam ili de set go di na) od re-di la mi ni star stva i nji ho ve nad le žno sti i na kon tog pe ri o da od lu ka re vi di ra la. Na ovaj na čin bi se omo gu ći la iz ve snost i kon ti nu i tet i iz be gli svi pro ble mi uzro ko va ni če stim pro me na ma vla da i stva ra njem no vih mi ni star sta va, pre u zi ma njem nad le žno sti i za po sle nih, itd.

Isto ta ko, če sto se ko ri sti ter min „cen tar Vla de“. Ni je reč o Ne ma nji noj 11 kao se di štu Vla de, već o no si o ci ma po sla stra te škog pla ni ra nja. U ovom tre nut ku ne po sto ji zva nič na de fi ni ci ja/od lu ka o to me ko ji or ga ni či ne cen tar Vla de, ali uzi ma ju ći u ob zir nad le žno sti i evrop ske in te gra-ci je kao pra vac kre ta nja, mo že se za klju či ti da cen tar Vla de či ne Ge ne ral ni se kre ta ri jat/Sek tor za pla ni ra nje, nad zor i ko or di na ci ju po li ti ka i po slo ve u ve zi sa pro ce som pri stu pa nja Evrop skoj uni ji (pla ni ra i ko or di ni ra po li ti ke i pra ti nji ho vo spro vo đe nje), Re pu blič ki se kre ta ri jat za za ko-no dav stvo (iz gra đi va nje, pra će nje i una pre đe nje prav nog si ste ma), Mi ni star stvo fi nan si ja/Sek tor za bu džet i Sek tor za ma kro e ko nom ske i fi skal ne ana li ze i pro jek ci je (pla ni ra bu džet i ma kro e-ko nom ske ana li ze) i Kan ce la ri ja za evrop ske in te gra ci je (ko or di ni ra pro ces evrop skih in te gra ci ja i pla ni ra nje i pra će nje me đu na rod ne raz voj ne po mo ći).

Ka ko se za pa ža, u Iz ve šta ju o oce ni me đu na rod ne raz voj ne po mo ći, „naj bo lje prak se u do no še-nju po li ti ka, de talj na ana li za pro ble ma, de fi ni sa nje ci lje va, op ci ja, iz bor in stru me na ta, pri pre ma stra te gi ja i ak ci o nih pla no va – tre ba lo bi da po sta nu uobi ča je ni stan dard ši rom dr žav ne upra ve [...] Sr bi ji je po tre ban sna žan cen tar Vla de ko ji će utvr di ti stan dar de za vo đe nje po li ti ka i or ga-ni zo va ti me đuin sti tu ci o nal nu sa rad nju, ka ko u slu ča ju sred sta va iz dr žav nog bu dže ta, ta ko i u slu ča ju me đu na rod ne raz voj ne po mo ći, a na ro či to u du hu pred sto je ćih pre go vo ra o član stvu u EU22“. U prak si, na ve de no zna či da bi se una pre dio si stem stra te škog pla ni ra nja neo p hod no je de fi ni sa ti me đu sob ne od no se ovih or ga na u od no su na una pre đen si stem stra te škog pla ni ra nja i us po sta vi ti če šće i ope ra tiv ni je od no se iz me đu njih (npr. in sti tu ci o nal no po sma tra no, pre ne-go što od re đen za jam tj. Za kon o po tvr đi va nju od re đe nog zaj ma uđe u pro ce du ru, neo p hod no je da Ge ne ral ni se kre ta ri jat/Re pu blič ki se kre ta ri jat za jav ne po li ti ke, Mi ni star stvo fi nan si ja i Kan ce la ri ja za evrop ske in te gra ci je, u kon sul ta ci ja ma sa re sor nim mi ni star stvom, da ju po tvr du o fi skal nom pro sto ru za za du ži va nje, svr sis hod no sti i sprem no sti zaj ma za spro vo đe nje. Tre-nut no ova kav me ha ni zam ne po sto ji, već zaj mo ve „gu ra ju“ re sor na mi ni star stva, a Mi ni star stvo fi nan si ja, na kon pro ve re fi skal nog pro sto ra za za du ži va nje, sa mo teh nič ki spro ve de pro ce du ru odo bre nja zaj ma).

Sa in sti tu ci o nal nog aspek ta ve o ma je bit no na po me nu ti ko ja in sti tu ci ja bi tre ba lo da bu de no si lac pri pre me Na ci o nal nog pla na raz vo ja. Uzi ma ju ći u ob zir ka pa ci tet Sek to ra za pla ni ra-nje, pro gra mi ra nje, pra će nje i iz ve šta va nje o me đu na rod noj raz voj noj po mo ći Kan ce la ri je za evrop ske in te gra ci je, ko ji isto vre me no oba vlja i po slo ve NI PAK se kre ta ri ja ta, vi še go di šnje prak-tič no is ku stvo u pla ni ra nju i či nje ni cu da će ovaj sek tor u bu duć no sti bi ti od go vo ran i za uvo đe-nje sek tor skog pri stu pa u okvi ru IPA II, kao i za op štu ko or di na ci ju pla ni ra nja i pro gra mi ra nja Struk tur nih fon do va i Ko he zi o nog fon da, te da će nad le žno sti ovog sek to ra bi ti pro ši re ne, kao za klju čak se na me će da bi no si lac pri pre me Na ci o nal nog pla na raz vo ja tre ba lo da bu de upra vo ovaj sek tor. Po seb no pi ta nje je po lo žaj ovog Sek to ra unu tar dr žav ne upra ve i ve za sa Sek to rom za pla ni ra nje, nad zor i ko or di na ci ju po li ti ka i po slo ve u ve zi sa pro ce som pri stu pa nja Evrop skoj uni ji Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta/Re pu blič kog se kre ta ri ja ta za jav ne po li ti ke. Ovaj po lo žaj bi tre-ba lo utvr di ti naj ka sni je go di nu da na pre po čet ka pri pre me Na ci o nal nog pla na raz vo ja. Isto ta ko, ka da je u pi ta nju po lo žaj Sek to ra za pla ni ra nje, nad zor i ko or di na ci ju po li ti ka i po slo ve u ve zi sa pro ce som pri stu pa nja Evrop skoj uni ji Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta unu tar si ste ma dr žav ne upra ve, mo gu će je da ovaj sek tor osta ne deo Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta, ali isto ta ko i da po sta ne po se ban dr žav ni or gan.

21

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja ljUD skI RE sUR sI

In sti tu ci o nal ni okvir za upra vlja nje pro jek ti ma tre ba da bu de vo đen si ste mom za upra vlja nje Struk tur nim fon do vi ma i Ko he zi o nim fon dom. Da bi se po sto je ći in sti tu ci o nal ni okvir, ko ji je ne a de kva tan u od no su na ove zah te ve, una pre dio i pri la go dio bu du ćim zah te vi ma, po sto je dva na či na:

• Ši ri ti Sek tor za ugo va ra nje i fi nan si ra nje pro gra ma i pro je ka ta fi nan si ra nih iz sred sta va EU i u jed nom mo men tu iz vr ši ti nje go vu „de cen tra li za ci ju“ (pre nos nad le žno sti, po slo va i ka dro-va na dru ge dr žav ne or ga ne);

• Utvr di ti ko je od po sto je ćih in sti tu ci ja ima ju per spek ti vu u si ste mu upra vlja nja Struk tur nim fon do vi ma i Ko he zi o nim fon dom i do dat no ja ča ti nji ho ve ka pa ci te te (npr. usme ra va ti spro-vo đe nje zaj mo va kroz ove in sti tu ci je).

Tre ći na čin pod ra zu me va for mi ra nje je di ni ca za upra vlja nje pro jek ti ma, tzv. PIU. Me đu tim, u na red nom pe ri o du tre ba lo bi ob u sta vi ti for mi ra nje ova kvih je di ni ca, od no sno je di no ih osni-va ti uko li ko po sto je do bro obra zlo že ni raz lo zi i ni jed na dru ga in sti tu ci ja ni je u mo guć no sti da spro ve de pla ni ra ne pro jek te, od no sno na do gra di ti po sto je će PIU ko je do bro oba vlja ju svo je po slo ve.

Uzi ma ju ći u ob zir ogra ni če ne mo guć no sti za za po šlja va nje no vih dr žav nih slu žbe ni ka, ka šnje-nje u uvo đe nju de cen tra li zo va nog si ste ma upra vlja nja IPA sred stvi ma, am bi ci o znu evrop sku agen du, itd., dru ga op ci ja se na me će kao op ti mal na. Iz tog raz lo ga, neo p hod no je iz vr ši ti ana-li zu po sto je ćeg in sti tu ci o nal nog okvi ra za upra vlja nje pro jek ti ma u svim sek to ri ma re le vant nim za Struk tur ne fon do ve i Ko he zi o ni fond (sa o bra ćaj, ži vot na sre di na, ener ge ti ka, kon ku rent nost, ljud ski re sur si), utvr di ti nji ho ve ne do stat ke i pred no sti i de fi ni sa ti per spek ti vu una pre đe nja i raz vo ja in sti tu ci o nal nog okvi ra. U ovu ana li zu tre ba lo bi uklju či ti i po sto je će PIU ka ko bi se utvr di lo ko je od njih ima ju per spek ti vu da u na red nom pe ri o du pre u zmu od re đe ne oba ve ze u ve zi sa upra vlja njem Struk tur nim fon do vi ma i Ko he zi o nim fon dom. Ka da su u pi ta nju bu du ća upra vljač ka te la (tzv. Ma na ging Aut ho ri ti es), autor sna žno po dr ža va kon cen tra ci ju ovih struk tu ra. Kon cen tra ci ja je neo p hod na usled slo že no sti po slo va ko je ovo te lo oba vlja, a to je iz ra da pro-gram skih do ku me na ta, se lek ci je pro je ka ta, su fi nan si ra nja, itd., kao i bo lje i efi ka sni je ko or di na-ci je dr žav nih or ga na uklju če nih u upra vlja nje ovim fon do vi ma.

7. Ljud ski re sur si

Tre nut no sta nje

Da bi se us po sta vi lo kva li tet no stra te ško i za ko no dav no okru že nje, sa iz ra đe nim pla no vi ma raz vo ja i in ve sti ci ja, iz dvo je nim sred stvi ma za iz ra du pro jekt no-teh nič ke do ku men ta ci je i sa mo spro vo đe nje pro je ka ta, in sti tu ci je ko je su za du že ne za stra te ško pla ni ra nje i upra vlja nje pro-jek ti ma mo ra će da ima ju ade kva tan broj ob u če nog oso blja. Na ža lost, u ovom tre nut ku to ni je slu čaj.

Ka da go vo ri mo o ad mi ni stra tiv nom ka pa ci te tu, po se ban pro blem pred sta vlja ne po sto ja nje po-li ti ke za dr ža va nja ka dro va, što se po tvr đu je i u Iz ve šta ju o na pret ku iz 2013. go di ne: „U po gle du ad mi ni stra tiv nog ka pa ci te ta, Ko mi si ja je iz vr ši la re vi zi ju u okvi ru pri pre me za pre nos ovla šće-nja za upra vlja nje IPA kom po nen ta ma I i II i na ve la je da su po treb ni do dat ni na po ri ka ko bi se obez be di la ade kvat na po li ti ka za dr ža va nja za po sle nih u skla du sa oče ki va nim op te re će njem“23. Ova po li ti ka pod ra zu me va us po sta vljen me ha ni zam mo ti va ci je dr žav nih slu žbe ni ka (npr. ve će

22

ljUD skI RE sUR sI Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja

pla te za od re đe ne po slo ve, struč na usa vr ša va nja, mo guć nost na pre do va nja u vi du, re ci mo, iz u zet ka od pra vi la od re đe nog bro ja vi ših sa vet ni ka za od re-đe ne or ga ne, itd.). Ne dav na me ra Vla de da uve de so li dar ni po rez i li ne ar no sma nji pla te u dr žav noj upra vi ne ga tiv no će se od ra zi ti na odr ži vost ka pa-ci te ta. Re al no je oče ki va ti da će ve ći na, pre sve ga, mla dih dr žav nih slu žbe ni ka sa pre ko pet go di na rad nog is ku stva tra ži ti no ve po slo ve, a da će ih ne-ki od njih si gur no i pro na ći. Sve ovo ne ga tiv no će se od ra zi ti na in sti tu ci o nal ni ka pa ci tet i po slo ve ko ji od re đe ni or ga ni oba vlja ju.

Tre ći pred u slov za funk ci o nal nost i odr ži vost bi lo kog si ste ma dr žav ne upra ve, ka da su u pi ta nju ljud-ski re sur si, pred sta vlja nji ho vo ade kvat no zna nje. Na ža lost, u ovom tre nut ku dr žav ni slu žbe ni ci, uz po je di nač ne iz u zet ke, ne ras po la žu od go va ra ju ćim zna njem i ve šti na ma ko je se od no se na pla ni ra nje (npr. ko or di na ci ja i kre i ra nje po li ti ka, pro ce na efe-ka ta, itd.), pri pre mu i upra vlja nje in fra struk tur nim pro jek ti ma, pra će nje i oce nu.

Na osno vu na ve de nog, glav ni pro ble mi ko ji se od no se na ljud ske re sur se u ve zi sa stra te škim i ope ra tiv nim pla ni ra njem i upra vlja njem pro jek ti-ma su:

• Ne do vo ljan broj za po sle nih da bi se oba vlja li po slo vi stra te škog i ope ra tiv nog pla ni ra nja;

• Ne po sto ja nje po li ti ke za dr ža va nja ka dro va;• Ne do volj no zna nja ka da je u pi ta nju pre u zi ma-

nje po slo va stra te škog pla ni ra nja, pri pre me i upra vlja nja pro jek ti ma, pra će nje i oce na.

Pre po ru ke za una pre đe nje ka pa ci te ta ljud skih re sur sa

Ka da go vo ri mo o ljud skim ka pa ci te ti ma, za funk ci o nal nost i odr ži vost bi lo kog si ste ma, kao i za efi ka san rad dr žav ne upra ve, neo p hod no je obez be di ti ade kva tan broj dr žav nih slu žbe ni ka ko ji ras po la žu neo p hod nim zna nji ma. Ovaj uslov je mo gu će is pu ni ti sa mo uko li ko se de fi ni-še ja sna po li ti ka re for me jav ne upra ve, uklju ču ju ći i re struk tu ri ra nje jav nih pred u ze ća, i uve de po li ti ka za dr ža va nja ka dro va. Na i me, ne re al no je da u jav nim pred u ze ći ma ra di i po ne koli ko de se ti na pu ta vi še slu žbe ni ka u od no su na re sor na mi ni star stva i da su ta li ca isto vre me no ne-ko li ko pu ta vi še pla će na. Ade kva tan broj dr žav nih slu žbe ni ka na od re đe nim po slo vi ma u ve zi sa stra te škim i ope ra tiv nim pla ni ra njem mo gu će je obez be di ti re struk tu ri ra njem jav nih pred u ze ća i oslo ba đa njem od re đe nog bro ja rad nih me sta ko ja bi se usme ri la na po slo ve ko ji ima ju po tre bu za po ve ća njem bro ja za po sle nih.

S dru ge stra ne, da bi se osi gu ra lo da se ne ra di sa mo o pu kom po ve ća nju bro ja dr žav nih slu-žbe ni ka, neo p hod no je obez be di ti nji hov kva li tet i nji ho vo za dr ža va nje u slu žbi. Upra vo se kva li-tet i odr ži vost obez be đu ju us po sta vlja njem me ha ni zma mo ti va ci je dr žav nih slu žbe ni ka (npr. ve-će pla te za od re đe ne po slo ve, struč na usa vr ša va nja, mo guć nost van red nog na pre do va nja ta ko što bi po sto ja li iz u ze ci od pra vi la da se ogra ni ča va broj vi ših sa vet ni ka za od re đe ne or ga ne, itd.).

U ovom trenutku, da bi decentralizovani sistem upravljanja Ipa sredstvima funkcionisao sa minimumom kapaciteta, u kancelariji za evropske integracije nedostaje 14, a u Ministarstvu finansija 25 zaposlenih. U sektoru za budžet sistematizovano je 39 radnih mesta, a popunjeno 24 i ne postoji procena koliko je potrebno zaposlenih da bi se preuzeli poslovi programskog budžeta i ispunili zahtevi pristupnih pregovora. U sektoru za planiranje, nadzor i koordinaciju politika i poslove u vezi sa procesom pristupanja Evropskoj uniji Generalnog sekretarijata zaposleno je 6 državnih službenika, što je nedovoljno da bi se obavljali složeni poslovi predviđeni u opisu poslova ovog sektora.

23

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja FI nan sI Ra njE stRa tE GI ja

Ve li ka ve ći na će re ći da dr žav ni slu žbe ni ci istog ran ga tre ba da ima ju iste pla te, jer bi uvo đe nje od re đe nih raz li ka iz me đu dr žav nih slu žbe ni ka do ve lo do ne za do volj stva. Me đu tim, ta kav si stem ko ji ne uzi ma u ob zir spe ci fič no sti i kom plek snost po slo va, na ro či to ka da je reč o pre u zi ma nju po slo va ko ji ima ju ve ze sa evrop skim in te gra ci ja ma, ni je re a lan, jer slu žbe ni ci istog ran ga ne oba vlja ju po slo ve iste slo že no sti i zna ča ja (npr. ne re al no je da si stem upra vlja nja EU fon do vi ma, ko ji zah te va dr žav ne slu žbe ni ke sa spe ci fič nim zna nji ma, bu de funk ci o na lan uko li ko se pla te dr žav nim slu žbe ni ci ma ko ji se ba ve ovim po slo vi ma ne po ve ća ju). I na kra ju, ka ko bi se pre u ze li svi no vi i zah tev ni po slo vi, neo p hod no je obez be di ti kon ti nu i ra nu obu ku dr žav nih slu žbe ni ka na svim ni vo i ma.

8. Fi nan si ra nje stra te gi ja

Tre nut no sta nje

Bit no je na po me nu ti da ova tač ka ne ob ra đu je si stem fi nan sij skog upra vlja nja i nje go ve pred-no sti i ne do stat ke, već se od no si na ve zu iz me đu pla ni ra nja i fi nan si ra nja.

Ka da je reč o fi nan si ra nju pri o ri te ta i me ra pred vi đe nih stra te gi ja ma, okvir za fi nan si ra nje či ne Za kon o bu džet skom si ste mu, Za kon o bu dže tu i Fi skal na stra te gi ja, ko ja sa dr ži i Sred njo-roč ni okvir po tro šnje/ras ho da. Za kon o bu džet skom si ste mu uveo je 2009. go di ne i sred njo roč ni okvir po tro šnje i jav nih in ve sti ci ja, tro go di šnju pro ce nu bu džet skog i fi skal nog ri zi ka, ko ja se do sta vlja uz go di šnji bu džet. Obra zlo že nje za ova kve iz me ne je ste na me ra da se una pre di sred-njo roč no pla ni ra nje kroz uvo đe nje sred njo roč nog okvi ra ras ho da u na ci o nal ni bu džet, ka ko bi se po bolj ša la pred vi di vost jav nih sred sta va ko ja su ras po lo ži va za bu džet ske ko ri sni ke, a da bi se isto vre me no spre či la ci klič na eks pan zi ja te ku ćih ras ho da. Sred njo roč ni okvir se uvo di i u in-ve sti ci o no pla ni ra nje kao neo p ho dan uslov u pro ce su de fi ni sa nja stra te ških raz voj nih pro je ka ta. Osim to ga, Za kon o bu džet skom si ste mu stva ra i uslo ve za ko ri šće nje sred sta va raz voj ne po mo ći Evrop ske uni je i pru ža Sr bi ji prav ni okvir za is pu nja va nje nje nih oba ve za u ve zi sa upra vlja njem sred stvi ma EU.

Vi še go di šnje fi skal ne pro jek ci je iz ra đu ju se kao deo Sred njo roč nog okvi ra po tro šnje i ko ri ste se pri li kom utvr đi va nja li mi ta za sek to re ta ko što re sor na mi ni star stva pod no se svo je pred lo ge bu dže ta u ovom okvi ru. Vi še go di šnje fi skal ne pro jek ci je ko ri ste se kod od re đi va nja (ka sni jih) bu džet skih obi ma sred sta va i pred sta vlja ju deo Fi skal ne stra te gi je za ka len dar sku go di nu i pro-jek ci je za na red ne dve. Me đu tim, po ve za nost iz me đu vi še go di šnjih pro ce na i na knad nih li mi ta u go di šnjem bu dže tu ni su ja sne, kao ni ve za iz me đu na či na pri o ri ti za ci je i li mi ta. Sek tor ske stra-te gi je pri pre ma ju se za sve ključ ne sek to re, ali usled ne po sto ja nja funk ci o nal nog Sred njo roč nog okvi ra po tro šnje (MTEF), stra te gi je ne ob u hva ta ju pro ce nu in ve sti ci o nih i te ku ćih ras ho da. Isto ta ko, Po slov nik Vla de pred vi đa da se obra zlo že nje ko je sa dr ži i pro ce nu fi nan sij skih sred sta va neo p hod nih za spro vo đe nje od re đe nog ak ta iz ra đu je sa mo za prav ne ak te Vla de, ali ne i za stra-te gi je, uklju ču ju ći i Fi skal nu stra te gi ju. U Po slov ni ku se pred vi đa da pred lo zi stra te gi ja raz vo ja i Fi skal ne stra te gi je tre ba da sa dr že ob ja šnje nja svih po treb nih pi ta nja, iako se ne ka že šta se pod bit nim pi ta nji ma pod ra zu me va.

Za ko nom o bu džet skom si ste mu pred vi đe no je uvo đe nje pro gram skog bu dže ta od 2015. go di-ne i iz ra da pr ve zva nič ne ver zi je Me to do lo škog uput stva za iz ra du pro gram skog bu dže ta za vr še-na je u fe bru a ru 2014. go di ne. Cilj ovog me to do lo škog uput stva je ste da ure di iz ra du i ko ri šće nje pro gram skog bu dže ta Re pu bli ke Sr bi je, or ga na dr žav ne i po kra jin ske upra ve i je di ni ca lo kal ne sa mo u pra ve, kao i or ga na za ko no dav ne vla sti. Li nij ski bu džet usred sre đen je na ras ho de na osno vu eko nom ske kla si fi ka ci je (npr. pla te, po tro šni ma te ri jal, ro ba i uslu ge, itd.). Pro gram ski bu džet, s dru ge stra ne, kla si fi ku je ras ho de pre ma me ra ma i nad le žno sti ma ko ri sni ka bu dže ta, tj. pri ka zu je: u ko je svr he se sred stva tro še, na ko ji na čin je ta kva po tro šnja po ve za na sa stra te škim

24

FI nan sI Ra njE stRa tE GI ja Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja

ci lje vi ma i ka kvi re zul ta ti se ostva ru ju. Po red ja sni je ve ze iz me đu pri o ri te ta i bu dže ta, uvo đe-njem pro gram skog bu dže ta obez be đu je se i ve ća tran spa rent nost bu dže ta.

Na osno vu na ve de nog, glav ni pro ble mi ko ji se od no se na fi nan si ra nje stra te gi ja su: • Stra te gi je ne sa dr že pro ce nu tro ško va i ne ja sna je ve za iz me đu stra te škog pla ni ra nja i bu-

dže ti ra nja;• Ne ja sna po ve za nost iz me đu vi še go di šnjih pro ce na i na knad nih li mi ta u go di šnjem bu dže tu,

kao i iz me đu na či na pri o ri ti za ci je i li mi ta;• Pro gram ski bu džet još uvek ni je uve den.

Pre po ru ke za una pre đe nje fi nan si ra nja stra te gi ja

Već je po me nu to da Ge ne ral ni se kre ta ri jat pri pre ma Me to do lo gi ju stra te škog pla ni ra nja, dok je Mi ni star stvo fi nan si ja pri pre mi lo Me to do lo gi ju za pro gram sko bu dže ti ra nje. Iz ra da ovih do-ku me na ta pred sta vlja pri li ku da se obez be di ne ras ki di va ve za iz me đu stra te škog pla ni ra nja i bu-dže ti ra nja. A da bi se na ve de no ostva ri lo, neo p hod no je obez be di ti kom ple men tar nost iz me đu do ku me na ta kroz skup lo gič ko po ve za nih ak tiv no sti i ro ko va, po ve zi va njem stra te gi ja, sred njo-roč nih pla no va i go di šnjeg pla na ra da Vla de sa pro ce som pla ni ra nja bu dže ta, i na ro či to vo di ti ra ču na o neo p hod no sti vi še go di šnjeg pla ni ra nja. Me đu tim, ka ko bi se obez be di lo da stra te gi je sa dr že pro ce nu tro ško va u na red nom pe ri o du, neo p hod no je pri pre mi ti i Me to do lo gi ju o na či nu iz ra de stra te gi ja i ak ci o nih pla no va ko ja bi upra vo pred vi de la ova kvu oba ve zu. Po red to ga, po-treb no je iz me ni ti Po slov nik Vla de ka ko bi se pred vi de la oba ve za da se i za stra te gi je pri pre ma obra zlo že nje ko je sa dr ži i pro ce nu fi nan sij skih sred sta va neo p hod nih za nji ho vo spro vo đe nje.

Po sle du go go di šnjeg pi lo ti ra nja, oba ve za uvo đe nja pro gram skog bu dže ta pred vi đe na je Za ko-nom o bu džet skom si ste mu po čev ši od 2015. go di ne. U prak si to pod ra zu me va da se pred met na me to do lo gi ja usvo ji po čet kom 2014. go di ne i da se spro ve de in ten ziv na obu ka ka ko bi nad le žni or ga ni bi li u mo guć no sti da pri me ne no vi na čin pla ni ra nja bu dže ta. Re al no je oče ki va ti da će bu-du ći pro gra mi od go va ra ti struk tu ri Vla de tj. po je di nač nim mi ni star stvi ma. Me đu tim, u skla du sa zah te vi ma sek tor skog pri stu pa, neo p hod no je bar pred vi de ti i gru pi sa nje po je di nač nih pro gra ma pre ma sek to ri ma ko ji su već pred vi đe ni, kao i ulo gu Ge ne ral nog se kre ta ri ja ta/Re pu blič kog se-kre ta ri ja ta za jav ne po li ti ke u obez be đi va nju kom ple men tar no sti pro gra ma. Na ovaj na čin omo-gu ći će se bo lja ve za iz me đu me đu sob no po ve za nih po je di nač nih pro gra ma.

Ka da su u pi ta nju pro gra mi i pro jek ti ko ji se fi nan si ra ju iz fon do va EU, neo p hod no je obez-be di ti sred stva za nji ho vo su fi nan si ra nje i pret fi nan si ra nje. Zbog ne do stat ka sred sta va za pret-fi nan si ra nje i/ili su fi nan si ra nje pro je ka ta, prak tič no već do bi je ni no vac mo gao bi da pro pad ne, od no sno da po je di nač ni pro jek ti uop šte ne bu du odo bre ni zbog ne po sto ja nja od go va ra ju će fi-nan sij ske kon struk ci je. Iz tog raz lo ga, uzi ma ju ći u ob zir pri me re do bre prak se iz dr ža va čla ni ca EU, tre ba lo bi uve sti me ha ni zme za pri me nu su fi nan si ra nja i pret fi nan si ra nja u prak si.

25

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja pRI pRE Ma I UpRa Vlja njE pRO jEk tI Ma

9. Pri pre ma i upra vlja nje pro jek ti ma

Tre nut no sta nje

Na osno vu pri ku plje nih po da ta ka od re sor nih mi ni-star sta va i jav nih pred u ze ća, Mi ni star stvo fi nan si ja i pri vre de po lo vi nom 2013. go di ne pri pre mi lo je iz ve-štaj o re a li za ci ji pro jekt nih zaj mo va odo bre nih Re pu-bli ci Sr bi ji od me đu na rod nih fi nan sij skih or ga ni za ci ja i dru gih stra nih kre di to ra. Po da ci ko ji su sa ku plje ni uka zu ju da se ula zi lo u kre dit ne aran žma ne bez pret-hod no pri pre mlje ne pro jekt no-teh nič ke do ku men-ta ci je, bez re še nih imo vin sko-prav nih pi ta nja ili, u slu ča ju za vr še nih pro je ka ta, bez po treb nih do zvo la nad le žnih or ga na i to me slič no. U ve li kom pro cen tu, zaj mo vi se anek si ra ju, naj če šće se pro du ža va nji hov rok, ali če sto i sam po če tak im ple men ta ci je pro jek ta. Ima pri me ra da su zaj mo vi odo bre ni i efek tiv ni pre-ko če ti ri go di ne, a da je re a li za ci ja istih od 0 do 10%. Od ukup no odo bre nih 4,5 mi li jar di evra, iz nos po vu-če nih sred sta va je 1,1 mi li jar di evra (25%), pro se čan broj go di na od da tu ma efek tiv no sti je 2,5. Po red to-ga, ka da je u pi ta nju re a li za ci ja bes po vrat nih sred sta-va, pri met ne su te ško će u re a li za ci ji in fra struk tur nih pro je ka ta u sek to ru ži vot ne sre di ne24.

Iz ve štaj o na pret ku iz 2013. go di ne na vo di „ne po-sto ja nje ko he rent nih sek tor skih stra te gi ja i stra te ški iz ra đe nih in ve sti ci o nih pla no va, što do vo di do sla be pri pre me se ri je pro je ka ta, i da lje pred sta vlja ozbi ljan pro blem u po je di nim sek to ri ma. Po treb no je una pre-di ti ka pa ci te te po ten ci jal nih kraj njih ko ri sni ka za iz-ra du pro jekt ne do ku men ta ci je u skla du sa IPA zah-te vi ma25.“ Stra te gi ja ne ma bez pro je ka ta, a pro je ka ta ne ma bez od go va ra ju će ur ba ni stič ke, plan ske i pro-jekt no-teh nič ke do ku men ta ci je. Do sa da šnja prak-sa je po ka za la ne sa mo da ne ma do volj no sprem nih pro je ka ta, ne go i oni za ko je je pro jekt no-teh nič ka do ku men ta ci ja pri pre mlje na ima ju znat nih te ško ća u spro vo đe nju. Isto ta ko, prak sa u dr ža va ma čla ni ca ma po ka za la je da je dan od osno vih uzro ka u ne do volj noj is ko ri šće no sti Struk tur nih fon do va i Ko he-zi o nog fon da upra vo le ži u ne do volj no pri pre mlje noj pro jekt noj do ku men ta ci ji.

Do ku ment „Pre pre ke u raz vo ju in fra struk tu re“, ko ji je pri pre mljen u okvi ru pro jek ta Pro gram evrop skog part ner stva sa op šti na ma, ko ji fi nan si ra ju EU i Vla da Švaj car ske, pred sta vlja ana li zu iza zo va u raz vo ju in fra struk tu re u 25 op šti na ju žne i ju go i stoč ne Sr bi je i jed na ko je pri men-ljiv na ce lu te ri to ri ju Re pu bli ke Sr bi je. U do ku men tu se na vo di da pla ni ra nje uop šte, na ro či to ono ko je se od no si na re a li za ci ju in fra struk tur nih pro je ka ta kroz pla no ve in ve sti ci ja, pred sta vlja oblast u ko joj op štin ska ru ko vod stva i struč ne slu žbe mo ra ju da lje da se usa gla ša va ju, i krat ko-roč no i du go roč no. Lo kal nim sa mo u pra va ma ne do sta je kva li tet na plan ska do ku men ta ci ja. Na pri mer, ne u speh na sto ja nja da se iz ra de i usvo je pro stor ni pla no vi, glav ni do ku men ti u ko ji ma se da ju smer ni ce za da lje pla ni ra nje, pred sta vlja pr vu pre pre ku u osmi šlja va nju in fra struk tur nih pro je ka ta na lo kal nom ni vou. Osim to ga, usvo je ni lo kal ni pla no vi če sto ne od ra ža va ju stvar ne

na nepovučena sredstva plaćaju se commitment fees, što dodatno opterećuje budžet Republike srbije, sredstva se odlivaju, a nema razvojnih efekata. troškovi otplate kamata dostigli su iznos u 2012. godini od preko 2% u BDp. prema projekcijama učešće kamata u BDp porašće na 2,6% u 2014. godini. Da li smo izvukli pouke? Finansiramo auto-put iz kredita, nismo pripremili na vreme tehničku dokumentaciju, nismo rešili imovinsko-pravna pitanja nad zemljištem, što je dovelo do isteka grejs perioda i sada plaćamo commitment fee, ne povlačimo sredstva umesto da smo spremni ušli u projekat, završili ga u roku, pustili put u naplatu putarine i sada servisirali dug po osnovu kamata iz naplate putarine.

26

pRI pRE Ma I UpRa Vlja njE pRO jEk tI Ma Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja

raz voj ne po tre be. U slu ča ju pla no va de talj ne re gu la ci je, oni se če sto iz ra đu ju sa mo ka da se po-ja vi mo guć nost ula ga nja u kon kre tan pro je kat. Ka ko iz ra da i usva ja nje ta kvih pla no va mo gu da po tra ju ne ko li ko me se ci, ovaj pri stup mo že da obes hra bri fi nan si je re i da re zul ti ra od u sta ja njem od in ve sti ci ja. Ko nač no, ta kva si tu a ci ja je re zul tat to ga što u op šti na ma ne po sto je ka pa ci te ti za iz ra du plan ske do ku men ta ci je, kao i fi nan sij skih ogra ni če nja ko ja ih spre ča va ju da po ve re ove po slo ve tre ćim li ci ma26. Isto ta ko, po sto je ja sne na zna ke da je ka ta star ne po kret no sti još jed no usko gr lo u pro ce su pla ni ra nja i for mu li sa nja in fra struk tur nih pro je ka ta.

Va žan pro blem ko ji su usta no vi li De le ga ci ja EU i Kan ce la ri ja za evrop ske in te gra ci je je ste da se če sto pri li kom pro ce ne sprem no sti pro jek ta ne uzi ma u ob zir kva li tet pro jekt ne do ku men ta ci je. Neo d go va ra ju ća i ne pot pu na do ku men ta ci ja zna ča jan je či ni lac u ka šnje nju pot pu ne pri pre me i spro vo đe nja in fra struk tur nih pro je ka ta u Re pu bli ci Sr bi ji, što do vo di do ka šnje nja ten der skih po stu pa ka, na knad nog spo rog spro vo đe nja i sla be ap sorp ci je ras po lo ži vih sred sta va i po ve ća-nja tro ško va po osno vu ne pred vi đe nih ra do va. Ilu stra ci je ra di, po stup ci jav nih na bav ki če sto se spro vo de bez po sve ći va nja ve će pa žnje spe ci fič no sti ma pro je ka ta, što do vo di do lo šeg kva-li te ta teh nič kih de lo va ten der skih pa ke ta ko ji se od no se na na bav ke u obla sti in fra struk tu re. Ka da se na bav ka za vr ši, ugo vo ri ko ji se skla pa ju sa iz vo-đa či ma ne od ra ža va ju sa vre me ne na či ne re a li za ci je in fra struk tur nih pro je ka ta i vr lo če sto su u su prot-no sti sa mo da li te tom ten der skog po stup ka, što če-sto do vo di do spo ro va. S ob zi rom da tro ško vi pri-pre me ve li kih in fra struk tur nih pro je ka ta mo gu da pred sta vlja ju čak 10% ukup ne vred no sti pro jek ta, se lek ci ja pro je ka ta sa neo d go va ra ju ćom do ku men-ta ci jom ta ko đe do vo di do ne e fi ka sne i ne de lo tvor-ne upo tre be bu dže ta za ove na me ne. Za pro blem sla bog kva li te ta do ku men ta ci je ve zan je i pro blem sla bih ka pa ci te ta re sor nih mi ni star sta va i jav nih ko mu nal nih pred u ze ća za pra će nje pri pre me pro-jekt no-teh nič ke do ku men ta ci je in fra struk tur nih pro je ka ta27. Po red to ga, uoče na su dva va žna ne do stat ka u po sto je ćim po stup ci ma se lek ci je in-fra struk tur nih pro je ka ta za fi nan si ra nje. Pr vo, ve o ma ma lo pa žnje se obra ća na stra te ški zna čaj pro je ka ta, od no sno na nji hov po ten ci jal ni do pri nos ostva re nju stra te ških ci lje va. Dru go, oce na sprem no sti (zre lo sti) pro jek ta ne uzi ma u ob zir kva li tet (po u zda nost po da ta ka) i do vr še nost plan ske i teh nič ke do ku men ta ci je. Da bi se od go vo ri lo na te ne do stat ke, Vla da je usvo ji la Me to-do lo gi ju za se lek ci ju i pri o ri ti za ci ju in fra struk tur nih pro je ka ta ko ja je sa stav ni deo do ku men ta „Na ci o nal ni pri o ri te ti Re pu bli ke Sr bi je za me đu na rod nu raz voj nu po moć u pe ri o du 2014–2017, sa pro jek ci ja ma do 2020. go di ne“ i ko ja sa dr ži dva osnov na ele men ta, i to pro ce nu stra te ške re le vant no sti i pro ce nu ne do sta ta ka pro je ka ta pre ko nač ne se lek ci je. Na ve de na me to do lo gi ja od no si se na sek to re tran spor ta, ži vot ne sre di ne, ener ge ti ke i po slov ne in fra struk tu re, s tim što se ovaj me to do lo ški kon cept mo že pri me ni ti na sve sek to re u ko ji ma je mo gu će iden ti fi ko va ti ka pi tal ne pro jek te.

Ana li ze su po ka za le da po sto je će za ko no dav stvo, na ro či to ono ko je ure đu je pla ni ra nje i iz-grad nju, ne pred sta vlja pre pre ku za pri pre mu teh nič kih do ku me na ta po treb nih za pri ku plja nje sred sta va i re a li za ci ju lo kal nih in fra struk tur nih pro je ka ta. Me đu tim, či nje ni ca je da tre nut no va-že ći Za kon o pla ni ra nju i iz grad nji ne pre po zna je sa vre me na re še nja ko ja se pri me nju ju u obla sti gra đe vi nar stva, a po seb no stan dar di zo va nih me đu na rod nih ugo vo ra ko je ka rak te ri še če sta pri-me na prin ci pa „pro jek tuj i iz gra di“ (žu ti FI DIC). Pri me na prin ci pa „pro jek tuj i iz gra di“, pod ra zu-me va da se iz vo đa ču ra do va, ko ji ujed no sno si i od go vor nost za iz ra du pro jekt ne do ku men ta ci je, osta vlja ve ći ste pen slo bo de pri li kom de fi ni sa nja naj op ti mal ni jih teh nič ko-teh no lo ških re še nja za od re đe ni obje kat ko ji je pred met ugo vo ra.

- Izgradnja žeželjevog mosta kasni dve godine.

- južni deo koridora 10 gradi se već godinama.

- projekat rekonstrukcije Golubačke tvrđave uslovno je odobren 2010. godine, a priprema tenderske dokumentacije je počela tek početkom 2014. godine.

27

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja pRI pRE Ma I UpRa Vlja njE pRO jEk tI Ma

Na osno vu na ve de nog, glav ni pro ble mi ko ji se od no se na pri pre mu i po sle dič no upra vlja nje pro jek ti ma su:

• Ne sprem na ur ba ni stič ka i plan ska do ku men ta ci ja;• Ne sprem na pro jekt no-teh nič ka do ku men ta ci ja;• Ne a de kva tan Za kon o pla ni ra nju i iz grad nji.

Pre po ru ke za una pre đe nje pri pre me pro je ka ta i upra vlja nja pro jek ti ma

Mo gu će je da će do ći do od re đe nog ot po ra u pri me ni Me to do lo gi je za iden ti fi ka ci ju i se lek ci ju in fra struk tur nih pro je ka ta, jer se ra di o uvo đe nju si ste ma i na pu šta nju prak se „sve je pod jed na-ko bit no, ura di će mo, bi će“, itd. Me đu tim, u prak si, da bi do šlo do una pre đe nja si ste ma za pri-pre mu i upra vlja nje pro jek ti ma, neo p hod no je u pot pu no sti pri me ni ti pred met nu me to do lo gi ju. Na ve de na me to do lo gi ja se od no si na sek to re tran spor ta, ži vot ne sre di ne, ener ge ti ke i po slov ne in fra struk tu re, s tim što se ovaj me to do lo ški kon cept mo že pri me ni ti na sve sek to re u ko ji ma je mo gu će iden ti fi ko va ti ka pi tal ne pro jek te. Pri me nom me to do lo gi je de fi ni sa no je oko 100 stra-te ški re le vant nih pro je ka ta. Po red de fi ni sa nih stra te ški re le vant nih pro je ka ta, me to do lo gi ja će da ti i od go vor na sprem nost pro je ka ta za re a li za ci ju, na osno vu če ga bi se utvr dio re a lan plan i re do sled ko ra ka za nji ho vo spro vo đe nje. Ka ko bi se omo gu ći lo da se ras po lo ži va sred stva usme re na stra te ški zna čaj ne in fra struk tur ne pro jek te, od no sno one pro jek te ko ji će naj vi še do pri ne ti ostva re nju na ci o nal nih stra te ških ci lje va, i ka ko bi se iz be gle te ško će i ka šnje nja u spro vo đe nju in fra struk tur nih pro je ka ta, bu du ća iden ti fi ka ci ja i pri o ri ti za ci ja in fra struk tur nih pro je ka ta, bez ob zi ra na iz vor fi nan si ra nja, tre ba lo bi da pra ti de fi ni sa nu me to do lo gi ju. U prak si to zna či da bi po me nu ta Me to do lo gi ja tre ba lo da bu de ista ona me to do lo gi ja ko ja je pred vi đe na čla nom 54a Za ko na o bu džet skom si ste mu. Na i me, po me nu ti član pred vi đa da će Vla da, na pred log mi ni-star stva za du že nog za po slo ve fi nan si ja, bli že ure di ti sa dr ži nu, na čin pri pre me i oce ne ka pi tal-nih pro je ka ta. Po red to ga, na po re bi tre ba lo usme ri ti na pri pre mu i spro vo đe nje već iden ti fi ko-va nih oko 100 pro je ka ta, a ne iden ti fi ko va ti no ve i pri pre ma ti ne ke no ve bro šu re gde će oni bi ti pred sta vlje ni. Na ovaj na čin de fi ni sa la bi se je din stve na li sta pro je ka ta na ko ju bi bi le usme re ne sve ak tiv no sti u ve zi sa pri pre mom, fi nan si ra njem i spro vo đe njem pro je ka ta.

Po red pri me ne Me to do lo gi je, u na red nom pe ri o du neo p hod no je opre de li ti zna čaj ni ja sred stva u dr žav nom bu dže tu i bu dže ti ma lo kal nih sa mo u pra va za pri pre mu ur ba ni stič ke, plan ske i pro-jekt no-teh nič ke do ku men ta ci je. Dr žav ni or ga ni ni ka ko ne sme ju da sma tra ju da su IPA sred stva na me nje na za ovu svr hu, u vi du tzv. PPF ili po je di nač nih pro je ka ta, do volj na. Di na mi ka iz ra de ur ba ni stič ke i plan ske do ku men ta ci je tre ba lo bi da bu de uskla đe na sa li stom stra te ški re le vant-nih pro je ka ta ko ji su pro i za šli iz pr ve fa ze Me to do lo gi je. Isto ta ko, ka ko bi se obez be dio bo lji kva li tet ove do ku men ta ci je, neo p hod no je da mi ni star stvo nad le žno za po slo ve ur ba ni zma bu de uklju če no u sve fa ze iz ra de ove do ku men ta ci je, a ne sa mo na kra ju, ka da je do ku men ta ci ja već pri pre mlje na i do sta vlje na na odo bre nje ko je u prak si pod ra zu me va od la ga nje zbog ve li kog bro ja ko men ta ra/pri me da ba. Ima ju ći u vi du da je pri pre ma ur ba ni stič ke i pro jekt no-teh nič ke do ku-men ta ci je skup i vre men ski du ga čak pro ces, ove ak tiv no sti bi tre ba lo spro vo di ti kon ti nu i ra no.

U pla ni ra nje in fra struk tur nih pro je ka ta po treb no je uve sti prin cip kon cen tra ci je. To zna či da je po treb no one pro jek te ko ji su stra te ški re le vant ni fi nan si ra ti kom bi no va njem ras po lo ži vih sred-sta va, od no sno kon cen tri sa njem sred sta va u prav cu re a li za ci je kon kret nog pro jek ta. Tre nut no, mi ima mo si tu a ci ju da upr kos to me što se su o ča va mo sa pro ble mi ma u re a li za ci ji pro je ka ta fi-nan si ra nih iz sred sta va pro jekt nih zaj mo va, sred sta va EU ili bi la te ral nih do na to ra, re sor na mi ni-star stva ras pi su ju po zi ve za do sta vlja nje pred lo ga pro je ka ta iz sred sta va bu dže ta ko ji se od no se na ne ke spo ra dič ne ak ci je.

Još jed no si stem sko re še nje u ovoj obla sti od no si se na iz me ne i do pu ne Za ko na o pla ni ra nju i iz grad nji. Po la ze ći od sa vre me nih tren do va ko ji se pri me nju ju u obla sti gra đe vi nar stva, a po seb-no stan dar di zo va nih me đu na rod nih ugo vo ra ko je ka rak te ri še če sta pri me na prin ci pa „pro jek tuj

28

sI stEM pRa ćE nja I OcE njI Va nja Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja

i iz gra di“, va že ći Za kon o pla ni ra nju i iz grad nji ne uzi ma u ob zir u do volj noj me ri osnov na na če la ta kvog kon cep ta grad nje. Pri me na prin ci pa „pro jek tuj i iz gra di“ pod ra zu me va da se iz vo đa ču ra do va, ko ji ujed no sno si i od go vor nost za iz ra du pro jekt ne do ku men ta ci je, osta vlja vi ši ste pen slo bo de pri li kom de fi ni sa nja naj op ti mal ni jih teh nič ko-teh no lo ških re še nja za od re đe ni obje kat ko ji je pred met ugo vo ra. Pri iz grad nji obje ka ta fi nan si ra nih iz sred sta va me đu na rod ne raz voj ne po mo ći, na pr vom me stu iz IPA in stru men ta, ve li ka ve ći na pro je ka ta ko ji se od no se na iz grad nju obje ka ta za sno va na je na na ve de nom prin ci pu „pro jek tuj i iz gra di”. To kom re a li za ci je pro je ka ta pri me nom na ve de nog mo da li te ta pro jek to va nja i gra đe nja, uoče ne su od re đe ne ne u sa gla še no sti iz me đu tog pri stu pa i ure đe no sti si ste ma ur ba ni stič kog pla ni ra nja, sa dr ži ne ur ba ni stič kih pla no-va, na či na iz ra de i sa dr ži ne pro jekt ne do ku men ta ci je u Re pu bli ci Sr bi ji i iz tog raz lo ga Za kon o pla ni ra nju i iz grad nji mo ra bi ti iz me njen.

10. Si stem pra će nja i oce nji va nja

Tre nut no sta nje

Pra će nje i oce na uti ca ja/efe ka ta stra te gi ja, me ra i pro je ka ta nu žan je pred u slov za una pre đe-nje efi ka sno sti i de lo tvor no sti jav nih po li ti ka u ostva ri va nju ci lje va. Na ža lost, ade kva tan si stem pra će nja i oce nji va nja u Sr bi ji ne po sto ji. Je dan od raz lo ga ovog ne do stat ka le ži u či nje ni ci da ve li ka ve ći na stra te gi ja ne sa dr ži po la zne i cilj ne vred no sti za is pu nje nje ci lje va i re zul ta ta, te otu da ne po sto ji ni oba ve za nji ho vog pra će nja i oce nji va nja, usled če ga osta je mo us kra će ni za sa zna nja o do brim i lo šim po te zi ma i isto vre me no smer ni ca ma za bu du će od lu ke. Ka da se go vo ri o po la znim i cilj nim vred no sti ma (in di ka to ri ma), mo ra se bi ti i opre zan. U ne do stat ku od go va ra-ju ćeg zna nja i kva li tet nih sta ti stič kih po da ta ka, po sto ji i ri zik po sta vlja nja ne re al nih in di ka to ra, kao i ri zik da in di ka to ri vo de po li ti ku ume sto da je obr nu to. Pra će nje i oce na uti ca ja/efe ka ta jav nih po li ti ka po seb no zah te va ka pa ci te te za upra vlja nje i ko or di na ci ju, za pre gled i pri ku plja-nje po da ta ka, za ana li zu po da ta ka i pri pre mu iz ve šta ja i za pred sta vlja nje re zul ta ta pra će nja kre a to ri ma po li ti ka (Na rod na/lo kal na skup šti na, Vla da) i dru gim ak te ri ma (ci vil no dru štvo i pri-vat ni sek tor).

Na osno vu na ve de nog, glav ni pro ble mi ko ji se od no se na pra će nje i oce nji va nje su:

• Ne po sto ja nje for mal no prav nog okvi ra i in sti tu-ci o nal nog okvi ra za pra će nje i oce nji va nje;

• Ne do volj no zna nja o po slo vi ma pra će nja i oce nji va nja i ne do sta tak sve sti o nji ho vom zna ča ju.

Da li neko zna koji su efekti sredstava uloženih kroz nacionalni investicioni plan (nIp)?

29

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja sI stEM pRa ćE nja I OcE njI Va nja

Pre po ru ke za una pre đe nje si ste ma pra će nja i oce nji va nja

Ade kva tan si stem pra će nja i oce nji va nja ne po sto ji i po treb no ga je iz gra di ti na zdra vim osno va ma. Ono što tre nut no po sto ji je ste iz ve šta va nje ko je bi tre ba-lo da pod ra zu me va si stem pra će nja i oce nji va nja, ali u prak si ni je ta ko. Uglav nom iz ve šta va nje se svo di na pri ku plja nje in for ma ci ja i pred sta vlja nje spro ve de nih ak tiv no sti. Ono što ne do sta je je ste si stem za sno van na po ka za te lji ma ko ji u prak si auto mat ski pod ra zu me va pra će nje pla ni ra nih ak tiv no sti ka ko bi se ostva ri li re-zul ta ti, ci lje vi i po ka za te lji, i ta ko đe pod ra zu me va oce-nji va nje (ex-an te, mid-term i ex-post) pred u ze tih ak tiv-no sti ka ko bi se utvr di la nji ho va svr sis hod nost, efek ti, itd. Pra će nje i oce nji va nje do dat no do bi ja na zna ča ju uvo đe njem pro gram skog bu dže ta ko ji će upra vo pod-ra zu me va ti da u okvi ru sek to ra po sto je pro gra mi, a u okvi ru pro gra ma re zul ta ti i po ka za te lji.

Me đu tim, da bi ova kav si stem funk ci o ni sao u prak si, neo p hod no je for mal no prav no uve sti oba ve zu pra će-nja i oce nji va nja i us po sta vi ti ade kva tan in sti tu ci o nal-ni okvir (npr. oce nji va nje mo gu da vr še ne za vi sna te la ili oce nji va či ne za vi sni od or ga na spro vo di la ca od re-đe nih ak tiv no sti ko je su pred met oce nji va nja; pra će nje pod ra zu me va da svi pra te svo je ak tiv no sti, a ne ko (Ge-ne ral ni se kre ta ri jat/Re pu blič ki se kre ta ri jat za jav ne po li ti ke) pra ti ak tiv no sti onih ko ji već pra te, itd.).

Dokument „nacionalni prioriteti za međunarodnu pomoć za period 2014–2017, sa projekcijama do 2020. godine“ prva je strategija/programski dokument koja jasno definiše polazne i ciljne vrednosti, mehanizam za sprovođenje i praćenje, i čija izrada je zasnovana na prethodnoj oceni izvora finansiranja namenjenih za sprovođenje dokumenta. Međutim, i pored činjenice da je utvrđena projekcija buduće međunarodne razvojne pomoći, ni ovaj dokument ne definiše troškove za njegovo sprovođenje.

30

ZakljUčak Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja

11. Za klju čak

Ci tat Ben dža mi na Fren kli na If you fail to plan, you are plan ning to fail! do volj no go vo ri o zna ča ju te me ko ju ob ra đu je ovaj rad. Una pre đe nje stra te škog i ope ra tiv nog pla ni ra nja tre ba po sma tra ti kao neo p hod nost una pre đe nja pro ce sa do no še nja me đu sob no po ve za nih od lu ka u sa da šnjem vre me nu ra di bo lje bu duć no sti. Sa mo ako uzme mo u ob zir ne ke od ključ nih pro ble ma u Sr bi ji kao što su vi so ka sto pa ne za po sle no sti ili ne raz vi je na in fra struk tu ra, a pri to me zna mo ko li ko sred sta va ko ja smo do bi li na kon pro ce sa pri va ti za ci je je ste utro še no i ko li ko sred sta va iz zaj mo-va sto ji na ra ču ni ma ne u tro še no, sa ma po se bi se na me će po tre ba pro me ne u pri stu pu pri li kom pla ni ra nja i spro vo đe nja stra te ških od lu ka.

Kva li tet stra te škog i ope ra tiv nog pla ni ra nja za vi si od ne ko li ko po ve za nih fak to ra: po li tič ke vo lje da se cen tar do no še nja od lu ka in sti tu ci o na li zu je u okvi ru si ste ma dr žav ne upra ve, us po-sta vlja nja ja snog in sti tu ci o nal nog okvi ra za pla ni ra nje sa pre ci zno utvr đe nim nad le žno sti ma i me ha ni zmi ma za ko or di na ci ju, de fi ni sa nja je din stve nog stra te škog okvi ra i ak ci o nih pla no va za nje go vo spro vo đe nje, po ve zi va nja stra te škog pla ni ra nja i pla ni ra nja bu dže ta, una pre đe nje si ste-ma pla ni ra nja i upra vlja nja pro jek ti ma i uvo đe nja si ste ma pra će nja i oce ne pro gra ma i pro je ka ta. Dva do dat na fak to ra ko ja se pro ži ma ju kroz sve osta le su: do vo ljan broj kva li fi ko va nih dr žav nih slu žbe ni ka i uče šće ci vil nog dru štva u pro ce su stra te škog i ope ra tiv nog pla ni ra nja, ali i u pra će-nju i oce ni pro gra ma i pro je ka ta ko ji se spro vo de.

Spro vo đe nje pre po ru ka iz ovog ra da omo gu ći lo bi Vla di Re pu bli ke Sr bi je da una pre di na čin do no še nja od lu ka, kao i rad dr žav nih or ga na ko ji či ne cen tar Vla de (Ge ne ral ni se kre ta ri jat/Re-pu blič ki se kre ta ri jat za jav ne po li ti ke, Mi ni star stvo fi nan si ja, Re pu blič ki se kre ta ri jat za za ko no-dav stvo i Kan ce la ri ja za evrop ske in te gra ci je) i re sor nih mi ni star sta va, a sve u ci lju po sti za nja re zul ta ta sa ve ćim efek ti ma u okol no sti ma ogra ni če nih fi nan sij skih sred sta va. Ni ka ko ne tre ba za bo ra vi ti da bi spro vo đe nje pre po ru ka do pri ne lo po ve ća nju spo sob no sti da se pred vi de raz li či te si tu a ci je ko ji ma bi se br že pri la go di li, po ve ća la bi se tran spa rent nost u ra du dr žav nih or ga na i omo gu ći lo pre no še nje do bre prak se stra te škog i ope ra tiv nog pla ni ra nja na po kra jin ske or ga ne i or ga ne lo kal ne sa mo u pra ve.

Od la ga nje spro vo đe nja pre po ru ka iz ovog ra da zna či lo bi sa mo gu ra nje pro ble ma pod te pih na ogra ni čen vre men ski pe riod. A uko li ko ni smo sa mi sprem ni da iz vu če mo pro ble me is pod te pi ha, on da će to za nas ura di ti ne ko dru gi u pro ce su pre go vo ra o pri stu pa nju EU i to u okvi ru po gla-vlja 22 Re gi o nal na po li ti ka i ko or di na ci ja struk tur nih in stru me na ta. Ako bu de mo če ka li, do ta da po sto ji ve li ki ri zik da će mo ne sprem ni pri stu pi ti EU i na či nu na ko ji pla ni ra ju dr ža ve čla ni ce i da ne će mo bi ti sprem ni da utro ši mo EU fon do ve ko ji su na ras po la ga nju dr ža va ma čla ni ca ma.

Naj go ri sce na rio bi bio da na sta vi mo po sta rom ka da je u pi ta nju na čin na ko ji pla ni ra mo, do-no si mo i spro vo di mo od lu ke.

31

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja anEks

12. Aneks

tabela 2. pregled problema, preporuka i nosilaca posla

Problemi Preporuke Nosioci posla

Sistem planiranja i strateški okvir

• Ne postoji jedinstveni strateški okvir;

• Nejasno je na koji način se utvrđuju prioriteti;

• Nije definisano kako se program Vlade (ekspoze predsednika) sprovodi u praksi;

• Ne postoji jasno definisa-na metodologija za izradu sektorskih strategija;

• Veliki broj strate-gija koje su međusobno neusaglašene i sadrže nerealno postavljene ciljeve;

• Sistem planiranja zas-novan je na godišnjem planiranju koji dozvoljava veoma lako menjanje srednjoročnih ciljeva, bez političkih posledica.

U narednom srednjoročnom periodu vodilja u definisanju prioriteta trebalo bi da bude Nacionalni plan za usklađivanje sa pravnim tekovinama EU 2014—2018 (NPAA). Isto tako, je razmišljati i o neo-phodnosti prioritizacije kako bi se jasno definisali razvojni potencijali Srbije (nemoguće je da je sve podjednako bitno) i istovremeno utemeljio pravac budućih pregovora o pristupanju sa EU (ilustracije radi, ukoliko bi sektor ener-getike bio prioritetniji u odnosu na sek-tor životne sredine, u praksi to bi značilo veća ulaganja u sektor energetike i istovremeno usmerilo prelazne periode u okviru poglavlja 27 Životna sredina).

Trebalo bi predvideti da Generalni sekre-tarijat/Republički sekretarijat za javne politike u saradnji sa resornim mini-starstvima, na osnovu programa Vlade (ekspozea premijera), pripremi plan za sprovođenje programa Vlade. Trebalo bi početi sa pripremama Na-cionalnog plana razvoja tri godine pre ulaska u EU. Da bi se rešio problem lošeg kvalite-ta strategija i njihove međusobne neusklađenosti, neophodno je pripremiti metodologiju za izradu strategija i ak-cionih planova. Neophodno je doneti odgovarajuću od-luku Vlade kojom bi, za svaki od sektora i tematskih oblasti, bilo definisano da li sektor ima krovnu strategiju i koje su to podsektorske strategije, i do kraja 2016. godine konsolidovati sektorske strate-gije. Neophodno je usvojiti Metodologiju integrisanog sistema planiranja koju tre-nutno priprema Generalni sekretarijat. Okvir strateškog i operativnog planiranja trebalo bi postaviti na nivou zakona.

Generalni sekretarijat Vlade/Republički sekre-tarijat za javne politike

Kancelarija za evropske integracije

32

anEks Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja


Institucionalni okvir

• Odnos i koordinacija između različitih central-nih institucija koje obav-ljaju poslove strateškog planiranja i koordinacije politika, kao što su Ministarstvo finansija, Kancelarije za evropske integracije i Generalnog sekretarijata nije precizno regulisan;

• Neadekvatna organizacio-na struktura i nadležnosti Ge-neralnog sekretarijata;

• Preklapanja nadležnosti između ministarstava zbog nedostataka Zakona o ministarstvima;

• Neadekvatan institucio-nalni okvir za sprovođenje projekata.

Autori Zakona o ministarstvima bi tre-balo da jasno utvrde nadležnosti mini-starstava kako se ne bi preklapale. Neophodno je definisati međusobne odnose organa koji čine tzv. „centar Vlade“ (Sektor za planiranje, nadzor i koordinaciju politika i poslove u vezi sa procesom pristupanja Evropskoj uniji Generalnog sekretarijata (planira i koordinira politike i prati njihovo sprovođenje), Republički sekretarijat za zakonodavstvo (izgrađivanje, praćenje i unapređenje pravnog sistema), Sektor za budžet Ministarstva finansija (planira budžet) i Kancelarija za evropske inte-gracije (koordiniranje procesa evrop-skih integracija, i planiranje i praćenje međunarodne razvojne pomoći)) u odnosu na unapređen sistem strateškog planiranja. To podrazumeva i uspostav-ljanje bolje komunikacije i operativnije odnose između njih. Nacionalni plan razvoja trebalo bi da priprema Sektor za planiranje, pro-gramiranje, praćenje i izveštavanje o međunarodnoj razvojnoj pomoći Kancel-arije za evropske integracije. Godinu dana pre početka pripreme Nacionalnog plana razvoja trebalo bi utvrditi insti-tucionalne veze između ovog sektora i Generalnog sekretarijata Vlade. Kada je u pitanju položaj Sektora za planiranje, nadzor i koordinaciju politika i poslove u vezi sa procesom pristupanja Evropskoj uniji Generalnog sekretarijata unutar sistema državne uprave, moguće je da ovaj sektor ostane deo Generalnog sekretarijata, ali isto tako da postane poseban organ. Neophodno je izvršiti analizu postojećeg institucionalnog okvira za upravljanje projektima u svim sektorima relevantnim za Strukturne fondove i Kohezioni fond (saobraćaj, životna sredina, energetika, konkurentnost, ljudski resursi), utvrditi njihove nedostatke i prednosti i defini-sati perspektivu unapređenja i razvoja institucionalnog okvira.

Generalni sekretarijat Vlade Ministarstvo zaduženo za poslove državne uprave Ministarstvo finansija Kancelarija za evropske integracije Republički sekretarijat za zakonodavstvo

33

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja anEks


Ljudski resursi

• Nedovoljan broj zapo-slenih da bi se obavljali poslovi strateškog plani-ranja;

• Nepostojanje politike zadržavanja kadrova;

• Nedovoljno znanja kada je u pitanju preuzimanje po-slova strateškog planiran-ja, pripreme i upravljanja projektima, praćenje i ocena.

Obezbediti adekvatan broj državnih službenika koji raspolažu neophodnim znanjima. Uspostaviti mehanizam motivacije državnih službenika, tj. politiku zadržavanja kadrova. Sprovoditi kontinuiranu obuku.

Ministarstvo zaduženo za poslove državne uprave Ministarstvo finansija Služba za upravljanje kadrovima

Finansiranje strategija

• Strategije ne sadrže pro-cenu troškova i nejasna je veza između strateškog planiranja i budžetiranja;

• Nejasna povezanost između višegodišnjih pro-cena i naknadnih limita u godišnjem budžetu;

• Programski budžet još uvek nije uveden.

Izmeniti Poslovnik Vlade kako bi se predvidela obaveza da se i za strategije priprema obrazloženje koje sadrži i pro-cenu finansijskih sredstava neophodnih za njihovo sprovođenje. Dosledno primenjivati Metodologiju za programsko budžetiranje i, imajući u vidu da je ona samo objavljena na inter-net prezentaciji Ministarstva finansija, na određen način formalizovati njena rešenja. Neophodno je predvideti i grupisanje pojedinačnih programa prema sektorima koji su već predviđeni, kao i defini-sati ulogu Generalnog sekretarijata u obezbeđivanju komplementarnosti između programa. Neophodno je obezbediti mehanizam nacionalnog sufinansiranja i pretfinansi-ranja projekata koji se finansiraju iz sredstava EU.

Generalni sekretarijat Vlade/ Republički sekre-tarijat za javne politike Ministarstvo finansija

34

anEks Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja


Priprema i upravljanje infrastrukturnim projektima

• Nespremna urbanistička i planska dokumentacija;

• Nespremna projektno--tehnička dokumentacija;

• Neadekvatan Zakon o planiranju i izgradnji.

Kako bi se omogućilo da se raspoloživa sredstva usmere na strateški značajne infrastrukturne projekte, odnosno one projekte koji će najviše doprineti (uti-cati) ostvarenju nacionalnih strateških ciljeva, i kako bi se izbegle teškoće i kašnjenja u sprovođenju infrastrukturnih projekata, buduća identifikacija i priori-tizacija infrastrukturnih projekata, bez obzira na izvor finansiranja, trebalo bi da prati Metodologiju za identifikaciju i selekciju infrastrukturnih projekata koja je sastavni deo dokumenta „Nacionalni prioriteti za međunarodnu pomoć za period 2014—2017, sa projekcijama do 2020. godine“. Metodologiju za identifikaciju i selek-ciju infrastrukturnih projekata tre-balo bi pretočiti u metodologiju koja je predviđena članom 54a Zakona o budžetskom sistemu. Neophodno je opredeliti značajnija sred-stva u državnom budžetu i budžetima lokalnih samouprava za pripremu urbanističke, planske i projektno-tehničke dokumentacije i kontinuirano pripremati ovu dokumentaciju. Neo-phodno je da ministarstvo nadležno za poslove urbanizma bude uključeno u sve faze izrade ove dokumentacije, a ne samo na kraju, kada je dokumentacija već pripremljena i dostavljena. Izmeniti Zakon o planiranju i izgradnji kako bi se omogućila primena principa „projektuj i izgradi“ (žuti FIDIC).

Kancelarija za evropske integracije Ministarstvo finansija Ministarstvo zaduženo za poslove urbanizma

Sistem praćenja i ocenjivanja

• Nepostojanje formalno-pravnog okvira i insti-tucionalnog okvira za praćenje i ocenjivanje;

• Nedovoljno znanja o po-slovima praćenja i ocenjivanja i nedostatak svesti o njihovom značaju.

Neophodno je formalnopravno uvesti obavezu praćenja i ocene strategija, programa i projekata i uspostaviti ade-kvatan institucionalni okvir. Uvesti sistem zasnovan na pokazatelji-ma, a on bi u praksi automatski podra-zumevao praćenje planiranih aktivnosti kako bi se ostvarili rezultati, ciljevi i pokazatelji i koji takođe podrazumeva ocenjivanje (ex-ante, mid-term i ex-post) preduzetih aktivnosti kako bi se utvrdila njihova svrsishodnost, efekti, itd.

Generalni sekretarijat Vlade/ Republički sekre-tarijat za javne politike

35

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja BIBlIOGRaFskE napOMEnE

13. Bibliografske napomene

1 Milena Lazarević, Sena Marić, Amanda Orza, Studija Kreiranje politike i pregovori za pristupanje EU: Kako do rezultata za Srbiju, Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, (2013), 53.

2 Vlada Republike Srbije, Nacionalni prioriteti za međunarodnu pomoć za period 2014–2017, sa projekcijama do 2020. godine, (2013), 10.

3 Ministarstvo finansija, Uputstvo o programskom budžetu, (2014), 32.4 Milena Lazarević, Sena Marić, Amanda Orza, Studija Kreiranje politike i pregovori za pristupanje EU: Kako

do rezultata za Srbiju, Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, (2013), 32.

5 Narodna skupština, Odluka o proglašenju Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“ br. 48/94 i 11/98), 39.

6 Narodna skupština, Zakon o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“ br. 79/05 i 101/07), 17.7 Generalni sekretarijat Vlade, Projekat Podrška osnaživanju koordinacije aktivne politike u Vladi Srbije, (2010),

4–20.8 Evropska komisija, Izveštaj o napretku Srbije za 2013. godinu (2013), 46.9 Kancelarija za evropske integracije, IPA 2011 Projekat „Podrška u pripremi projekata PPF 5”, (2013). 10 Baza Eurostat, http://knoema.com/ES_agr_r_landuse-8?tsId=1001690, (pristupljeno 15. septembra,

2013)11 Holland trade, Holland is world-leading exporter of agri-food products, http://www.hollandtrade.com/sector-

information/agriculture-and-food/?bstnum=4909, (pristupljeno 9. septembra, 2013).12 Republički zavod za statistiku, Popis poljoprivrede, http://popispoljoprivrede.stat.rs/, (pristupljeno 10.

septembra, 2013).13 Republički zavod za statistiku, Statistički kalendar (vrednosti za 2011. godinu), (2012). 14 Evropska komisija, Izveštaj o napretku Srbije za 2012. godinu (2012), 9, 10 i 67.15 Evropska komisija, Generalni direktorat za proširenje, Analitički izveštaj, http://ec.europa.eu/enlargement/

pdf/key_documents/2010/package/sr_rapport_2010_en.pdfhttp://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2011/package/sr_analytical_rapport_2011_en.pdf, (pristupljeno 5. februara, 2014). Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj, http://www.sigmaweb.org/publications/48970654.pdf (pristupljeno 5. februara, 2014).

16 Vlada Republike Srbije, Nacrt zakona o ministarstvima, (2014), 2117 Analitički izveštaj koji prati Mišljenje Komisije o zahtevu Srbije za članstvo u Evropskoj uniji, (2011), 16.18 Međunarodni monetarni fond, Godišnji izveštaj br. 213/11, (2011), 30.19 Sigma, Izveštaj za Srbiju 2010, (2010), 24.20 Sigma, Izveštaj za Srbiju 2012, (2012), 3.21 Evropska komisija, Izveštaj o napretku Srbije za 2012 godinu, (2012), 9.22 Kancelarija za evropske integracije, Izveštaj o efektivnosti i efikasnosti međunarodne razvojne pomoći

namenjene Republici Srbiji po sektorima, (2013), 99.23 Evropska komisija, Izveštaj o napretku Srbije za 2013. godinu (2013), 45.24 Ministarstvo finansija i privrede, Izveštaj o realizaciji projektnih zajmova odobrenih Republici Srbiji od strane

međunarodnih finansijskih organizacija i drugih stranih kreditora, (2013).25 Evropska komisija, Izveštaj o napretku Srbije za 2013. godinu, (2013), 46.26 Projekat „Program evropskog partnerstva sa opštinama“, Prepreke u razvoju infrastrukture, (2012), 27.27 Vlada Republike Srbije, Nacionalni prioriteti za međunarodnu pomoć za period 2014–2017, sa projekcijama

do 2020. godine, (2013), 314.

Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja u Republici Srbiji

IzdavačEvropski pokret u SrbijiKralja Milana 31Beogradwww.emins.org

Za izdavača Maja Bobić

AutorOgnjen Mirić

Urednikdr Filip Ejdus, predsednik Istraživačkog foruma

Izvršni uredniciJelena RibaćAleksandar Bogdanović

Lektura i korekturaVesna Pravdić

Dizajn i prelomDunja Šašić

Beograd, april 2014.

Rad Istraživačkog foruma Evropskog pokreta u Srbiji je finansijski podržan od strane Think Tank Fund programa Fondacija za otvoreno društvo.

Mišljenja i stavovi izraženi u ovom radu predstavljaju stavove autora i ne odražavaju neophodno i zvanične stavove Evropskog pokreta u Srbiji niti Fondacija za otvoreno društvo.

Documents

Unapređenje strateškog planiranja