Unidad 6 O Donnell Acerca de Varias Account Abilities y Sus i

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Capítulo 4Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones

GuillermoO'Donnell

Para Gabriela, por las luces de Navidadl

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Introducción

Desde hace un tiempo me ocupo, y preocupo, por un tema que en su momen-

to denominé "accountability horizontal". Como es necesario para entender las re-

flexiones que siguen, transcribo a continuación la definición de accozmtability

horizontal que he propuesto:

"[La accountability horizontal consiste en] La existencia de-agen-

cias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dis-

puestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el

control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment,en

relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del es-

tado que pueden, en principio o presuntamente,ser calificadas co-mo iIícitas.'"

, Una vez más, y ya no recuerdo cuántas, agradezco a Gabriela Ippolito-O'Donnell sus lúcidos, indispensa-

bles y a veces implacables comentarios.

, "Accollntability horizontal," en: Agora. 1998, núm. 8, pp. 5-34.

Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones / 87

-...,¡,¡;;;,¿.. ---

En relación con la accountability horizontal, la distinguí de la vertical. Porésta me referí principalmente al tradicional mecanismo de las elecciones. Perotambién anoté, entre "las buenas noticiás" que ofrece el panorama contemporá-

neo,que

"[E]n muchas nuevas poliarquías han aparecido diversas organiza-

ciones (incluidas organizaciones de derechos humanos que exten-

dieron la definición inicial de su misión) que exigen con vigor que

los funcionarios estatales respeten las libertades y garantías libera-

les básicas de la población. sobre todo los débiles y los pobres.

Otras organizaciones supervisan las elecciones y asumen otras ta-

reas democráticas, como la educación de la población en el cono-

cimiento y ejercicio de sus derechos políticos. Otras actúan como

guardianes republicanas de la legalidad de las acciones estatales en

términos de sus posibles transgresiones en contra de otras agencias

estatales y de la conducta ética de los funcionarios públicos." J

Acabo de enfatizar los términos "liberales", "democráticas" y "republicanas"

porque en la accountability horizontal desarrollo el argumento que resumen tres

grandes corrientes, parcialmente concurrentes y conflictivas, que se conjugan en las

poliarquías contemporáneas: Basado en esto, en relación con la accountability ho-

rizontal presento otros dos argumentos: el primero consiste en que el peso de cada

una de esas corrientes varía significativamente en diversas poliarquías y el segundo,

que en buena parte de ellas, incluidas las latinoamericanas, por cierto, el peso rela-

tivo de las corrientes liberal y republicana es pronunciadamente menor que el de la

democrática. Argumento, además, en dicho texto que esta debilidad de las dimen-

siones liberal y republicana se expresa, ~ntre otras cosas, a través de serios déficitsde accowltability horizontal.

Por otro lado, al inventariar las "buenas noticias" referidas en el párrafo antes

transcripto me basé en evidencia proveniente de la información y en estudios so-

bre movimientos sociales, derechos humanos, sociedad civil, capital social y otros.

Sobre estos fenómenos, en textos que incluyen su capítulo en este volumen así co-

J Ibíd.. p. 27.

.Para no prolongar excesivamente el presente texto. me remito a mi ibíd.. incluso para la definición de es-

tos tres términos.

88 / Controlando la política

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mo en otros recientes,S Smulovitz y Peruzzotti dan dos pasos muy útiles. Primero,

reúnen los fenómenos mencionados anteriormente dentro del concepto de accoun-

tability social (vertical) y los distinguen de los tradicionales mecanismos de ac-

cOlllltabilityelectoral (vertical). Segundo, enuncian diversos argumentos e hipóte-

sis acerca de las características y consecuencias de la accollntability social.

Obviamente, de igual modo que el concepto de accollntability horizontal, el de

accollntability social incluye fenómenos que, aunque comparten atributos q!¿~permiten considerados parte del respectivo concepto, presentan característicasdiferenciales. Esta situación aconseja realizar lo que estos autores proponen y es-

te volumen avanza: explorar analítica y empíricamente algunas de esas caracte-

rísticas, no sólo en sí mismas sino también tal como aparecen comparativamen-

te en diversos contextos nacionales y subnacionales. Para que esto fuera posible,

también sería conveniente elaborar tipologías de diversos fenómenos de accoun-

tability social, para no perdemos en la gran variedad de situaciones empíricamen-

te comprendidas en este concepto.

Las reflexiones que siguen apuntan a colaborar con los avances que propone

este volumen. Aclaro sin embargo que, dado que en los últimos tiempos me he

interesado principalmente por la accollntability horizontal, estas reflexiones bus-

can sobre todo explorar interrelaciones entre ésta y el tema principal de este vo-

lumen: la accollntability social.

Accountability horizontal y estado de derecho

En el artículo publicado en Agora argumento que para que la accolllltability

horizontal funcione con razonable efectividad, aunque result~'Útj¡ no suele ser

suficiente que alguna agencia estatal esté seriamente empeñada en ello. En ge-

neral, sobre todo cuando se trata de hacer valer la accolllltability horizontal con-

tra poderosos segmentos del Estado -especialmente las altas posiciones del go-

bierno-, es necesario el funcionamiento coordinado y convergente de toda una

red de instituciones que tienen suficiente autorización legal, autonomía deciso-

, Ver de estos autores "Societal Aeeountability in Latin Ameriea," en: JOl/mal 01 Democracy, vol. 11, núm.

4, octubre de 2000, pp. 147-158 Y "Societal and Horizontal Controls. Two Cases about a Fruilful Rclations-

hip," en: Mainwaring, Seott y Welna, Christopher, (eds.), Democraric Accol/nlabiliry in Larin America,

Oxford, Oxford University Press, (en prensa).

Acerca de varias accOImtabilitiesy SIlSillterrelaciones / 89

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ria y voluntad para hacerla valer. Muchas veces, la posibilidad de efectividad de

esta red culmina -aparte de supuestos más raros de impeachment- en el Po-

der Judicial, sobre todo en sus altas instancias. Es allí donde suelen tomarse las

decisiones finalmente ejecutorias contra individuos situados en otras agencias

del Estado. Cabe suponer además que la existencia de una red de agencias -in-

cluido el propio Poder Judicial- seriamente empeñadas en hacer valer la aCCOlllt-

tability horizontal y la generalizada percepción de esta disposición, obra como un

invisible pero importante elemento de disuasión de diversas transgresiones y co-

rrupciones. La accountability horizontal, cuando es efectiva y percibida como tal,

pesa no sólo por sus acciones sino también por lo que previene.

Esto quiere decir que para la efectividad de la accountability horizontal es ne-

cesaria la existencia de un estado democrático de derecho, sobre todo en lo que

respecta al lugar en qué históricamente ha sido más difícil establecerlo: el con-

trol y la eventual sanción de los gobernantes electos y de los funcionarios que se

desempeñan en la cúpula del aparato estatal. Esta efectividad es lo que llamo la

dimensión republicana de la poliarquía. Ella implica la obligación de gobernan-

tes y funcionarios de acatar los límites legales y constitucionales de sus respecti-

vas jurisdicciones, tanto en el respeto de otras jurisdicciones públicas ("obliga-

ción de no transgresión") como de no anteponer intereses privados a los públicos

que aquéllos, se supone, deben servir ("obligación de no corrupción").

Por otro lado, como la historia reciente de nuestro país muestra, la debilidad

de la accountability horizontal puede coexistir con el respeto de al menos parte de

los derechos que denomino de liberales o civiles, sobre todo en relación con la ac-

countability social, los de libre expresión (incluso la de los medios), reunión, mo-

vimiento y asociación.6 Si un Poder Ejecutivo dado, delegativo o no -poco im-

porta eso en este momento-, pero por cierto muy parecido al que sufrimos hasta

hace en poco en la Argentina se dedica denodadamente a eliminar o neutralizar

los mecanismos de la accountability horizontal y, con ello, muestra su transgresora

vocación de no respetar los límites legalmente establecidos para las jurisdiccio-

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.Para la discusión de estos derechos y su relación con la democracia política, me remito al artículo de mi au-

toría ''Teoría democrática y política comparada" publicado en: Desarrollo Económico, vol. 39, núm. 56, ene-

ro-marzo de 2000, pp. 519-570. En este texto argumento que un estado de derecho democrático no sólo esta-

blece y respalda las reglas y derechos ínsitos a la definición de democracia política (o poliarquía) sino también

que es un sistema legal que "cierra", en el sentido de que nadie puede declararse exento de la vigencia de esasreglas. Señalo asimismo que la consiguiente prohibición de de /egibus so/utus es una de las características es-

pecíficamente diferenciales de la democracia política en relación con todo tipo de régimen o estado autoritario.


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-nes de diversas agencias estatales, entonces uno puede ser escéptico acerca de la

voluntad de ese Ejecutivo de respetar los derechos civiles de aquellos que -no ca-

be duda- lo molestan mediante el ejercicio de la accountability social.

Si, a pesar de esto, en estas situaciones la accountability social existe y se ma-

nifiesta de diversas maneras, segurarmente no es porque existan un pleno estado de

derecho democrático ni un gobierno que acepta la accountability social debido a

que cree que normativamente le corresponde hacerla. Parece claro en cambio ~e,como Smulovitz y Peruzzotti señalan, hay en la sociedad individuos y asociacionés

que sienten con suficiente intensidad que vale la pena intentar la accountability so-

cial, y que tienen capacidad tanto individual como organizativa para ello. Esto tam-

bién ocurre porque esos individuos y asociaciones están protegidos por los dere-

chos mencionados anteriormente o porque, aunque inicialmente no lo estén, esos

derechos suelen ser invocados efectiv~ente por quienes adoptan la causa de los

primeros. Que estos derechos existan bajo gobiernos poco liberales y republicanos

sólo puede entenderse porque, como Smulovitz y Peruzzotti también señalan, quie-

nes ejercen la accountability social impondrán prohibitivos costos a la tentativa de

eliminarlos, sin contar que en ese caso el respectivo gobierno dejaóa de gozar de

las -actualmente- importantes ventajas de legitimación internacional que un ra-

zonable grado de respeto de esos derechos trae aparejado. Esto quiere decir que en

el mundo contemporáneo los gobiernos democráticamente electos pueden llevar

adelante con cierto grado de impunidad las violaciones a la accountability horizon-

tal (especialmente si ellas no incluyen demasiada corrupción) pero no les es posi-

ble -por demasiado costoso- violar seria y sistemáticamente derechos como los

de expresión, reunión, movimiento y asociación. Esto es cierto en buena medida

porque esos derechos y otros cercanam~nte re1acionados'son condición necesaria

para la existencia de la dimensión democrática de accountabÜityJvertical) electo-

ral implicada por elecciones competitivas. Simplemente, sin un grado razonable de

vigencia de esos derechos y, por lo tanto, sin posibilidad de tener elecciones com-

petitivas en las que la oposición pueda realmente desalojar al oficialismo, el régi-

men del caso dejaóa de ser democrático.7

Lo dicho hasta ahora entraña que, aunque sean analítica y empíricamente di-

ferentes, las tres dimensiones de accountability -electoral, social y horizontal-,

están íntimamente relacionadas. Puede resultar interesante seguir algunas impli-caciones de esto.

, Para la fundamentación de estas afinnaciones me remito a las obras mencionadas en la nota al pie precedente.

Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones / 91

-Interrelaciones

-

En un texto reciente8 menciono la conveniencia de distinguir dos tipos de

agencias de accountability horizonta1. Uno de ellos, que llamo de balance, está in-

tegrado por los tres grandes poderes clásicos -Ejecutivo, Legislativo y Judi-

cial- que las constituciones, desde la de Estados Unidos en principio hasta prác-

ticamente las de todo el mundo en la actualidad,9 tratan de establecer un equili-

brio entre sus poderes y atribuciones. A lo largo del tiempo, estas instituciones

han sido complementadas, ~unque con diferentes ritmos y características según

los países, por agencias que llamo asignadas: fiscalías, auditorías, conseils d'E-

tat, ombudsmen y similares.

La razón de estas innovaciones ha sido la evidencia que existen deficiencias en

las instituciones de balance como instrumentos de accountability horizontal. Estas

deficiencias son varias. Una consiste en que estas instituciones son reactivas y, por

lo tanto, intermitentes; sólo actúan frente a las transgresiones ya producidas o in-

minentes por parte de otro Poder. Otra radica que los conflictos que se desatan al-

rededor de cuestiones de accountability horizontal entre estos supremos poderes del

Estado suelen ser sumamente dramáticos y políticamente costosoS;1IIeste inconve-

niente se acentúa porque suele imputarse a los respectivos actores motivaciones

estrechamente partidarias. Finalmente, debido a que la atención de quienes enca-

bezan estos Poderes está centrada en el desempeño de sus propias funciones

constitucionales, las instituciones de balance suelen ser un tosco instrumento para

efectivizar la accountability horizontal frente a la creciente complejidad y especia-

lización de las burocracias y las políticas estatales.

Ante a estos inconvenientes, en principio las agencias asignadas cuentan con

varias ventajas. Una consiste en que no suelen ser reactivas e intermitentes sino

proactivas y permanentes en sus tareas de control. Otra es que para sus acciones

pueden invocar criterios profesionales, "apolíticos," que tienden a disminuir el

dramatismo y la conflictividad de esas situaciones. Finalmente, estas agencias

'''Horizontal Accountability: The Legal Institutionalization of Mistrust," en: Mainwaring, Seo!! y Welna. Chris-

topher. (eds.). op.cit..Incluso en los regímenes parlamentarios. a partir de la adopción en Europa después de la Segunda Guerra

Mundial de diversas formas de revisión judicial del carácter constitucional de los actos de las otras ramas.

10 Recuerdo que mi definición de accoulltability social no incluye cualquier tipo de interacción entre insti-

tuciones estatales. aunque sea de mutuo control. Se refiere exclusivamente a acciones iniciadas por una de

ellas sobre la base de aducir que otra agencia ha cometido. o está en proceso de cometer, una transgresión

ilegal (incluso. por supuesto. inconstitucional).


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pueden especializarse en escarbar complejos y a veces oscuros vericuetos de lasburocracias Y políticas estatales.

Idealmente, ambos tipos de agencias de accountability horizontal deberían

funcionar complementariamente. Y, por supuesto, su efectividad depende de que,

como he mencionado en la definición de accountability horizontal transcripta al

comienzo de este texto, posean "autoridad legal y estén fácticamente dispuestas

y capacitadas para emprender [las correspondientes] acciones". No desarrollaré'\aquí las implicaciones de estas observaciones. Pero, pensando en el tema de este

volumen, la accountability social, considero que de lo que acabo de señalar surge un

mapa de las instituciones estatales en el cual vemos, primero, las grandes institu-

ciones de balance, a las que en cada caso podemos evaluar -al menos aproxima-

damente- en términos de su efectividad como elementos de accountability hori-

zontal. Vemos también, con importantes variaciones de país a país, una serie de

agencias asignadas, algunas de ellas con jurisdicción bastante amplia respecto de

varios tipos de transgresiones, mucho más especializadas, y algunas colocadas en

el nivel nacional y otras en los niveles subnacionales, en relación tanto con los

gobernantes electos como con las burocracias. Las principales preguntas después

de trazar este mapa son, por un lado, si esas agencias efectivamente cumplen las

responsabilidades de accountability horizontal que formalmente les competen y,

por otro lado, cuáles de ellas son las que lo hacen. .

- Visto desde la accountability social, este puede ser un mapa muy desalenta-

dor: prácticamente ninguna de estas agencias, sea de balance o asignadas, está

realmente dispuesta o capacitada para cumplir sus respectivas funciones de ac-

countability horizontal. Pero en situaciones menos extremas, aunque tal vez no

perfectas, para la accountability social este es un mapa d~'opqrtunidades estraté-

gicas. La existencia de algunas agencias de la accountability h6rizontal dispues-

tas y capaces de cumplir sus funciones (aunque finalmente, por causa, digamos,

de la inefectividad del Poder Judicial no puedan cerrar el ciclo de los respectivos

procesos), es seguramente un importante elemento de inducción de accountabi-

lity social. En general, el cálculo de probabilidades que talo cual demanda de ac-

countability social tiene, si no de triunfar, de ser seriamente atendida, debe ser,fuertemente influido por la percepción de disponibilidad de la accountability ho-

rizontal que acabo de mencionar. Pero la relación juega también en la otra direc-

ción. La existencia de ciertas demandas de accountability social, especialmente

si se encuentran bien organizadas, son continuas en el tiempo y recogidas por los

medios, seguramente representa un importante elemento de estimulación para

Acerca de varias accoul1tabilities y sus il1terrelaciones / 93

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que ciertas agencias de accountability horizontal se resuelvan a asumir sus fre-

cuentemente arduas responsabilidades.

Sin duda, cada dimensión de accountability (las dos verticales, electoral y so-

cial y las dos horizontales, de balance y por asignación) es importante per se. Pe-

ro estoy persuadido de que buena parte de los fenómenos más interesantes y po-

líticamente más importantes, así como los que más necesitan nuestras investiga-

ciones, se sitúan en las interacciones entre estas dimensiones. Esto me parece

particularmente cierto en casos en los que, como suele ocurrir en América Lati-

na, varias de esas dimensiones operan deficientemente. Es en esas interacciones,

tanto de inducción como de estimulación, donde pueden descubrirse oportunida-

des de avanzar en la muy necesari~ democratización de nuestros países.

Finalmente, la operación de accountability horizontal genera un producto late-

ral para el ejercicio de la accountabilty vertical, tanto la electoral como la social.

Las instituciones de balance y las asignadas no suelen ser diseñadas para generar

información públicamente disponible que puede ser apropiada por la sociedad,

incluso por los medios. Pero si esas agencias funcionan más o menos efectiva-

mente, generan flujos de información disponibles tanto para la accollntability

electoral como para la social. De otra manera, esa información faltaría o sería dis-

torsionada por agencias estatales que han logrado eximirse de accollntability ho-

rizontal. Aunque escasamente comentada, esta es una contribución muy impor-

tante de la accountability de este tipo al vigor de la vida democrática, incluso en

lo que respecta a sus aspectos verticales electorales y sociales.

Sobre la accountability social

Después de esta incursión en el terreno de las interacciones entre la accolln-

tability vertical y la horizontal, vuelvo al concepto de accollntability social. Con-

viene recordar la genealogía y el parentesco de los conceptos. La intuición de que

una sociedad activa y bien organizada vigoriza un régimen representativo y pro-

mueve la accountability de los gobernantes es tan antigua, por lo menos, como

Locke. Ya en el siglo XX, los pluralistas anglosajes (como Bentley, Truman y el

primer Dahl) recalcaron hasta el exceso el papel de los grupos sociales organiza-

dos en el funcionamiento de la democracia. Más recientemente, los trabajos (su-

puestamente neotocquevilleanos) de Robert Putnam y la literatura sobre "capital

social" que generaron han resucitado el interés sobre los inputs políticos de la so-

94 / Controlando la porrtlca

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íciedad. A este interés contribuyen fructíferamente Smulovitz y Peruzzotti. Con-

sidero que el ángulo de originalidad de su aporte reside principalmente en dos as-

pectos descuidados por sus predecesores. Uno es que la orientación principal omás frecuente de las acciones comprendidas en el concepto de accountability so-

cial no es -al menos directamente- la satisfacción de intereses materiales; es

la demanda de que ciertas cuestiones consideradas de carácter general sean teni-

das en cuenta "adecuadamente" por el Estado, que cierta agencia estatal ajuste ~acciones a lo legalmente establecido o sufra una sanción por no haberlo hecho.'

Aunque sospecho que a veces no será fácil distinguidos en la práctica, los agen-tes de accountabilitysocial no son los "grupos de presión", "grupos de intereses"

o instituciones "neocorporativas" sobre los cuales existe, como sabemos, unaabundante literatura. u

El segundo aspecto original de la accountability social que se desprende de los

trabajos de Smulovitz y Peruzzotti conviene recalcarlo tanto porque es importan-

te en sí mismo como porque -sobre todo desde las transiciones posteriores a los

regímenes autoritarios- es novedoso en buena parte de América Latina. Tal co-mo estos autores han insistido en varios textos,. las demandas de accountability

social suelen ser formuladas en un lenguaje de derechos y legalidad.'2

Entre otras razones, el concepto de accountability social me parece útil porque

agrega una serie de actividades sociales diversas que comparten las característi-

cas señaladas anteriormente. Además, Smulovitz y PeruzzottLson convincentes -

en su argumento de que la accountabilitysocial es un importante componente dela vida democrática. Por su parte, una vez dado el paso analíticamente convenien-

te de reunir en un único concepto una variada serie de actividades que, sin em-

bargo,contienen algunos importantes atributos comunes, fa fas~siguiente consis-

te en desagregar el concepto para poder examinar algunas car~2terísticas y con-secuencias específicas -no comunes- de esas actividades. Aunque este paso,por supuesto, no es ateórico, su principal implicación es empírica y comparativa.Prudentemente, las obras iniciales de Smulovitz y Peruzzottl avanzaron poco en

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11 Aunque, debido a que todos ellos y la accountability social tienen en común ser demandantes frente al Es-

tado, esa literatura probablemente ofrezca puntas analíticas y.empíricas aprovechables para el estudio de esa

accoulllability. .

" Ver nota al pie N° 2. Ver también Smulovitz, Catalina, "Constitución y Poder Judicial en la nueva demo-

cracia argentina. La experiencia de las instituciones", en: Acuña, Carlos, (org.), La nueva matriz política ar-gentina, Buenos Aires, Nueva Visión, 1995, pp. 71-114, Y Peruzzoui, Enrique, "Modernization and Juridi-

fication in Latin America: A Reassessment of the Latín American Development Path", en:Thesis Eleven,

núm. 58 1999, pp. 59-82.

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Acerca de varias accol//Jtabilities y SI/Simerrelaciones / 95

esta dirección, a la espera de las contribuciones tanto empíricas como compara- tivas de las que el presente volumen es.una primera expresión.

Hacia una agenda de investigación

Parrafos atrás mencioné la conveniencia de elaborar tipologías de nccouiítabi-

lity social. Por supuesto, la útilidad de una tipologia depende de las preguntas que uno quiere plantear. Se.podría, por ejemplo, establecer una clasificación a partir de

las caracterfsticas de los agentes de la accolintabiliry social: individuos, movimientos sociales, organizaciones formales o lo que sea. Se podría clasificar también en función de los diversos repertorios de estrategias de esos agentes. 0, por supuesto, se podrían cruzar ambas tipologías. Estas y otras clasificaciones permitirán avanzar conocimientos, sobre todo si emanan de buenas e interesantes preguntas.

Dicho esto. aquí me limito a sugerir otras posibilidades, no excluyentes de las

anteriores y que, dado mi interls en la accountability horizontal, no han de sor- prender. La idea de la accounrabifity social implica, como Smulovitz y Peruzzot- ti advierten aunque hasta ahora no lo han elaborado, el concepto hirschmaniano de voice." Se trata de una voz que, como lo sugiere la metafora de la verticalidad, se dirige desde la sociedad "hacia amba," hacia el Estado. Me tienta por esto

decir que la verticalidad de la accountability social tiene, tendenciosa e intencio- nalmente, un destino horizontalizado. Se trata de una voz que espera y demanda ser oída, en el sentido de que tal o cual agencia estatal adopte, o deje de adoptar, las decisiones a las que ella se refiere.

Una obvia cuestión empírica surge de lo recikn dicho. Esto es, tratar de deter- minar quC acciones de accountabiliry social fueron atendidas y cuAles no, así co-

mo qué papel jugaron en ello agencias de balance o asignadas; cuáles acciones de accolo~tability social suscitaron algún tipo de actividad estatal pero no prosperaron, en el sentido que esa actividad no acabó cumpliendo el recorrido institucional y decisorio -la red jurídica e institucional de que hablo arriba- que hubiera en principio correspondido; y cuáles acciones de nccoi~nrability social a su vez prosperaron en el sentido que acabo de señalar. Suficientemente afinada, esta clasificación tripartita, combinada con tipos de agencia de accountability ho-

" Hirschman, Albert Enf, Voice and Loyalty. Responses fo Decline in Fhis, 0~gn) l i~ l l f ;o l~~ and Stares, Cam- bridge, Harvard University Ress. 1970. Sospecho quc parie de la abundante literatura que este libro ha susci- tado tambien podría ser útil pan avanzar analíiica y empíricamente en el esrudio de la nccoiriitabili~y social.


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.j* :?;a: rizontal, podría operar hacia el interior de cada caso nacional, a lo largo . A dei tiein-

: .- po o comparativamente ya sea en el nivel de los casos nacionales o 'sjibnaciona- les. Aunque admito que en algunos supuestos puede ser difícil consider& si,-iba accouritability social ha "prosperado" o no, insisto en que debido a la verticalidad insita a la definición de accountability social la cuestión acerca del modo en que se ha horizontalizado debería ser una de las preguntas fundamentales de quienes la estudian. \

Esta perspectiva me parece también pertinente sobre la base de algunas con- sideraciones que Smulovitz recalca." Típicamente, para ejercer la accountability social no s610 hace falta un grado bastante alto de intensidad subjetiva acerca de la cuestión en juego sino también suficientes recursos personales y organizacio- nales: alguna combinación de tiempo, información, acceso a media, capacidad de comunicación pública e interpersonal y, a veces, dinero. La carencia de estos recursos condena numerosas cuestiones al silencioso cementerio de las non-issues. Esto es particularmente grave en América Latina, donde esos recursos estan dis- tribuidos de manera sumamente desigual.

Ya que, como sabemos, la investigación de las non-issues es un infierno me- todológico, si no estamos dispuestos a enfrentarla directamente podríamos al menos preguntamos cual es la trayectoria de demandas de accountability social origina- das en sectores socialmente débiles, excluidos o desprotegidos, qué recursos y estrategias usan, qué puntos de acceso de oclusión encuentran en el Estado, qué acciones prosperan o no. cuán firmes o duraderos son los logros si los hubo, en qué medida estas acciones tienden a generar bienes públicos, bienes generales para el sector movilizado o ventajas particularistas; cómo y cuando los medios (y qué ti-

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po de medios) recoge o no estas acciones y cuáles son las consecuencias.. . Los puntos suspensivos indican que no pretendo ser riguroso ni exhaustivo. Pe-

ro agrego que el tipo de investigación que surge de estas preguntas sería particularmente interesante si se lo comparara con datos referidos a sectores sociales relativamente privilegiados. Asimismo, también lo sería establecer un paralelo entre casos en los que los sectores populares actúan solos y otros en los que sus demandas son asumidas o apoyadas por sectores o asociaciones relativamente privilegiados.

Agrego ahora una nota de cautela y, si se me permite, de consejo para el futuro desarrollo de esta promisona línea de estudios de la accowztability social. Adviértase, insisto, que la definición de accountability social conduce casi inexorablemente a pre-

'' Especialmente en su obra citada de 2001.

Acerca de varias accoitr~rabilities y sus iriterrelaciones /

guntarse acerca del eco obtenido en el Estado por la voz así ejercida.'5 Pero, como

creo haberlo ilustrado implícitamente en las páginas precedentes, esa pregunta re-

mite a dos de los temas clásicos de la ciencia política: el de las demandas, o inputs,

de la sociedad sobre el Estado y el gobierno y al del tipo de actores, las modalida-

des de formulación y los sesgos de acceso de esos inputs. La ventaja de la defini-

ción de accollntability social de Smulovitz y Peruzzotti es, como ya comenté, que

restringe esa temática a un subconjunto de esos inputs: el de acciones que no invo-

can -al menos directamente- intereses materiales y que se expresan principal-

mente en un lenguaje de derechos y legalidad. Sin embargo, la variedad y com-

plejidad de los fenómenos que permanecen dentro de este subconjunto sigue

siendo enorme. Por ello, sugiero que el desarrollo teórico y empírico de un concep-

to novedoso e interesante como el de accountability social requiere -como ha

ocurrido tantas otras veces en las ciencias sociales- una apropiación cuidadosa y

autoconsciente de su genealogía y parentescos.

Procusto

Adam Przeworski nos tiene acostumbrados a textos ejemplares por el rigor

analítico, la creatividad teórica y la seriedad de las investigaciones que los sus-

tentan. Precisamente por esto no quiero dejar de comentar su contribución a este

volumen. En ella, Przeworski comete tres errores: conceptual, metodológico y de

atribución cáusal, los cuales sustentan una admonición: que los intelectuales la-

tinoamericanos abandonemos nuestra "cultura del lamento." Voy por partes.

1. El error conceptual. Por supuesto, przeworski tiene derecho a no conside-

rar útil el concepto de "democracia delegativa." Pero su argumento contra éste se

limita, por un lado, a reproducir una fanfarronada de Margaret Thatcher, como si

elfo fuese descripción suficiente de cómo funciona el régimen político británico.16

" Lo cual no implica que a veces una voz desatendida deje de tener importantes consecuencias. Por ejemplo.

demandas reiteradamente desatendidas de castigo de corrupci6n o transgresi6n pueden ejercer fuerte influencia

en la opini6n pública y contribuir a la derrota electoral del gobierno de turno. En otras palabras. puede haber

aquí una importante conexi6n entre las dimensiones sociales y electorales de la accountabiUt)' vertical.,. Al menos desde Lijphart (Las democracias cOnlempor6neas. Barcelona. Ariel. 1987, versi6n en español).

sabemos que el régimen británico es excepcional dentro de las antiguas democracias por su fuerte carácter

mayoritario y la alta disciplina partidaria en el Parlamento. A pesar de que la expresi6n de Thatcher es ob-

viamente exagerada (pensemos s6lo en la gran independencia del Poder Judicial en ese país), esas caracte-

rísticas de Gran Bretaña escasamente la hacen apropiada para el uso que le da przeworski. como si fuera re-presentativa del conjunto de democracias al que se refiere.


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por otro lado, Przeworski dice nunca haber oído a Fernando Henrique Cardosodecir algo parecido. Además de que el estilo personal de este último es diferentedel de Thatcher, a nadie que yo sepa (el suscripto incluido, cóticos o apologis-

tas), se le ha ocurrido que Brasil con Cardoso es un caso de democracia delega-tiva. Sacar conclusiones acerca de la democracia delegativa sobre la base de dos

casosque no lo son es un error elemental,particularmentesorprendenteen quien,

como Przeworski, es coautor de un excelente texto de metodología comparad"va.17Es también sorprendente porque en este y otros textos Przeworski discute

conceptos seria y afiladamente. Pero en su capítulo en el presente volumen se li-mita a lo que él mismo llama "anécdotas", que para peor no tienen relación con-

ceptual con el tema supuestamente en discusión.2. El error metodológico. Para operacionalizar la accountability horizontal,

Przeworski cuenta puntos de veto e instituciones que no son controladas direc-

tamente por el Ejecutivo. Así encuentra que no hay grandes diferencias entrediversos países; por lo tanto "muchos de los problemas que con frecuencia seidentifican como típicamente latinoamericanos son en realidad genéricos o almenos (sic) universales de las democracias."'8Hay dos problemas en esta con-

clusión. Primero, Przeworski no se pregunta si esos puntos de veto y de auto-nomía funcionan efectivamente como tales. Que las respectivas atribuciones de

esas agencias están en el texto de las constituciones y de las leyes, bien lo sa-bemos. Pero precisamente de lo que se trata es de saber si ellas funcionan efec-tivamente o no.'9 De hecho, en muchos casos esas instituciones han sido anula-

das, cooptadas, paralizadas o vaciadas por el Ejecutivo, a veces en connivencia

con el Legislativo y hasta con el Judicial. El mecánico co¿1teode Przeworski ig-nora este tema crucial; esto le permite concluir que, al menos eneste respecto,nohay diferencias dignas de mención entre los gobiernos de, digáinos, Fujimori,Menem y Chávez, y los de democracias altamente institucionalizadas. Agrego

que un estudio reciente encontró que en general el tipo de agencia que Prze-worski computa es significativamente menos autónomo en América Latina queen Estados Unidos, en términos de qué poderes nombran a los dirigentes de las

respectivas agencias y de la dependencia de éstos respecto de los primeros pa-

17 Przeworski, Adam y Teune, Henry, The Logic 01Comparative Sociallnquiry, Nueva York, Wiley, 1970.

"Transcripto del capítulo de przeworski, en este volumen. Mi traducción.

19 Para la elaboración de este tema me remito al artículo de mi autoría "Otra institucionalización," en: Ago-

ra. vol. 5. núm. 3. 1997, pp. 3-37.

Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones / 99>-~...,.

ra continuar en sus cargos.20Otro problema del conteo de Przeworski es que notoma en cuenta las que he llamado agenciasasignadas,las fiscalías, contralorías,consejos de Estado, ombudsmen y similares que han sido creadas precisamentecon la intención de reforzar o complementar la accollntability horizontal ejerci-

da (o no, según los casos) por las instituciones de balance: Ejecutivo, Legislati-vo y Judicial. Además, es necesario tener en cuenta que parece existe una rela-

ción positiva entre el ritmo de creación de las agencias asignadas y el fracaso entérminos de accountability horizontal de las que Przeworski computa: a mayorinefectividad de éstas, más creación de las primeras. Es entonces probable que

przeworski hubiera encontrado que existen más agencias asignadas en América

Latina que en las democracias altamente institucionalizadas.Con ello, siguiendola lógica que emplea en su texto, Przeworski hubieraconcluido que hay más ac-

countability horizontal en América Latina que en aquellas democracias.21

Sobre la base de este tipo de razonamiento y análisis de datos, przeworski

concluye que, si es que hay accountability horizontal, la hay en todas partes.Además, implicando que esto tiene que ver con el concepto de accountability,

nos informa que las calificadoras internacionalesde crédit<?tienen fuerte impac-to sobre los paíseslatinoamericanos.Por supuesto,todospodemos definir nuestrosconceptos como queremos, tal como lo hicimos Smulovitz y Peruzzotti respecto

de la accountabilitysocial y el suscripto, de la horizontal.Nuevamente, a Prze-worski pueden o no parecerles útiles estos conceptos,pero no es serio atribuimosbanalidades tales como incluir en las respectivas definiciones cualquier agente

o interacción que influye sobre lo que hacen o dejan de hacer países, Estados ygobiernos.

3. La atribución causal injustificada. Contribuyendo, sin duda inadvertida-mente, a nuestra cultura del lamento, al final de su texto Przeworski nos hace sa-

ber que América Latina sufre "un alto grado de desigualdad y de prevalencia de

la pobreza."22Como, por encontramos ensimismados en nuestra presumible de-

_1--1

'"Shugart, Matthew S.; Moreno. Erika y Crispo Brian, 'The Accountability Deficit in Latin America," de

próxima publicación en: Mainwaring, Scott y Welna, Christopher, op. cit. Como estos autores dicen: "Unacuestión clave en relación con las agencias de superintendencia [en mis términos, de accollnlabjlity horizon-

tal (O'Donnell) [es en qué medida tienen auténtica independencia en relación con las agencias electas [es

decir, Ejecutivo y Legislativo (O'Donnell)] que se supone vigilan:'

21Partiendode la base,claroestá,de que lo mismoque hacecon las quecomputa,przeworskitampocosepregunta si estas agencias funcionan o no tal como está legalmente previsto." Mi traducción.Ver el artículo de Prze\Vorski en este volumen.


presión, tal vez no.1o sepamos, przeworski agrega que América Latina es el con-

tinente más desigual del mundo. Dicho esto, comenta: "Soy escéptico... [conres-

pecto a que esto] se deba a la debilidad de los mecanismos de accoll1ltability,

electoral, horizontal o vertical."23 Tal como lo sugieren sus exóticas interpretacio-

nes de conceptos tales como democracia delegativa, accollntability social y ac-

cOl/lltability horizontal, parece que Przeworski -aburrido de nuestros lamentos-

ha dejado de leemos. Lo mismo deja de la afirmación que acabo de transcribir.

Que yo sepa, la dirección de los esfuerzos explicativos actuales es exactamen~la opuesta de la que Przeworski comenta:24esto es, tomar la extrema desigualdad

y pobreza como importantes causas del mal funcionamiento y la escasa represen-

tatividad de los regímenes democráticos latinoamericanos. En todo caso, la pre-

gunta acerca de estos regímenes en relación con la desigualdad y la pobreza es si

se pueden utilizar sus libertades políticas como palanca para superar colectiva-

mente esos males, y cómo hacerlo.

4. Lamentos. Exhortar a no lamentarse implica invitar a callarse. Al hacer es-

te gesto -para decido suavemente- inusual en la vida intelectual, przeworski

es consistente: como sabe que todas las democracias (dicho sea de paso, con o

sin extrema desigualdad y pobreza) son en el fondo lo mismo, y como implícita-

mente no hay ningún horizonte mejor que este mundo de Procusto (o, para los no

afectos a la mitología, este low equilibriunl trap), lo único posible es el silencio.

Corresponde entonces informar de estos "hechos"25 a los inadvertidos intelectua-

les latinoamericanos. Así dejaremos delamentamos, !y de lamentamos tanto que

hemos creado una cultura dellamentoP. Por detrás de su tono condescendiente,

" [bid. Mi traducción.

" En realidad, según códigos académicos tan válidos en América Latina como en Est~dos Unidos y en Po-

lonia. hubiera correspondido que przeworski aportara citas de los textos que hacen esie tipo de atribución

causal. ¿O no valía la pena el esfuerzo cuando el propósito de su capítulo es simplemente informamos quetodas las democracias son lo mismo?

" Por cierto, przeworski no es un adepto del realismo mágico. Pero no le hacía falta pendular hacia el rea-

lismo ingenuo, como cuando luego de afirmar que "Tlris is jllst ,lre way lije is" C"Asíes la vida", una afir-

mación probablemente tomada de Mr. Gardiner), comentando la equivalencia entre Gran Bretaña y Brasil,

agrega que "[Tlllis fact is jllst self-evidel/t" C"Este hecho es simplemente auto-evidente"). Prefiero el Prze-

worski antipositivista de antes, a quien le gustaba citar con aprobadón una frase cuyo autor no recuerdo: "A

fact. il/fact, is very abstract" C"Unhecho, de hecho. es algo muy abstracto").

,. La afirmación de przeworski acerca de nuestra "cultura del lamento" es particularmente llamativa tenien-

do en cuenta sus numerosos escritos contra las explicaciones culturalistas de la política. El úlimo de ellos,

del 23 de agosto de 2000, cuando presentó una ponencia dedicada en buena parte a esta crítica en la Funda-ción Juan March. Madrid.

Acerca de varias accol/lltabilities y SI/Sillterrelaciones / 10:

: -~~.._.

esta exhortación a callar trae un mensaje profundamente conservador: lo que es,

es, y no vale la pena lamentarse porque no dejará de serIo. El Przeworski del pre-

sente capítulo parece haber llegado a esta posición. Pero no es convincente cuan-

do la transmite en un lenguaje oracular basado en anécdotas irrelevantes y en da-tos insuficientes e indecuadamente analizados.

No es imposible que Przeworski tome mis comentarios como otro episodio en

la "fury ofprotests"27 a que debe someterse cuando, al parecer con una asiduidad

que bordea el autosacrificio, pretende convencemos de que todos los gatos son

pardos. Pero estas "furias" son en realidad desacuerdos fundados, entre otras ra-

zones, en la endeblez de sus argumentos. ""o

y los "lamentos" son críticas. A pesar de nuestro autodesignado mentor, no

dejaremos de hacer la persistente y aguda crítica a estas democracias que, comointelectuales y ciudadanos, nos compete. Si hay algo que, a lo largo de su histo-

ria y de sus diversas corrientes y períodos, distingue a las ciencias sociales lati-noamericanas, es su espíritu crítico. Por su parte, los conservadores (y otros peo-

res) siempre han preferido que callemos nuestros "lamentos".

" Ver el artículo de przeworski en este volumen

102 / Controlando la polítíca

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Unidad 6 O Donnell Acerca de Varias Account Abilities y Sus i