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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Los procesos para la revocación de la condición de refugiado/a (Visa 12-IV)
de acuerdo a las disposiciones del Decreto Ejecutivo 1182 y resoluciones de
la Comisión para determinar la condición de los/las refugiados/as en el
Ecuador.
Tesis previa a la obtención del Título de:
ABOGADO
AUTOR: Calderón Hinojosa Manuel Alejandro Email:[email protected]
TUTOR: Sánchez Padilla Edwin Patricio
Marzo, 2015
Quito - Ecuador
ii
DEDICATORIA
A Dios, mi fuerza y fortaleza que sin su bendición nada surge.
A mis padres, Lucia Hinojosa y Manuel Calderón mis amigos, consejeros, ejemplos de vida,
muestra de sacrificio, humildad, honestidad y amor.
A mis hermanas Viviana, Lizbeth y a ese pequeño ser que ilumina el hogar, Yuliana mis
mujeres por quienes y para quienes vivo.
Finalmente y no menos importante, a todas aquellas personas que se adelantaron al cielo y
para las que aún me acompañan en el andar, ya que construyeron con sus consejos y
confianza al hombre, amigo y trabajador que se eleva en este mundo de valientes. Mamá Pía,
Ñaña Lupe, Carmen Almagro, Wladimir Pastrano, José Cevallos, Ivonne Pazmiño y todos a
quienes mi memoria no es grata en recordarlos por su fragilidad.
iii
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a la Universidad Central del Ecuador y sus docentes, por recibirme en las aulas y
brindarme sus conocimientos sin ningún tipo de reserva.
A mi tutor, Doctor Edwin Patricio Sánchez Padilla, por su colaboración y esmero en el
desarrollo del presente estudio, además por su gran calidad humana y ejemplo como
profesional.
A la Dirección de Refugio por brindarme su ayuda y conocimientos en mi vida laboral.
A mis compañeros de aula, que juntos hemos creado una buena amistad y un sentido de
profesionalismo, apegados al estricto sentido de honestidad, ética, servicio y que con sus
consejos hemos llegado a culminar todos los proyectos planteados.
iv
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL
Yo, Manuel Alejandro Calderón Hinojosa, en calidad de autor de la tesis realizada sobre “Los
procesos para la revocación de la condición de refugiado/a (visa 12-IV) de acuerdo a las
disposiciones del Decreto Ejecutivo 1182 y Resoluciones de la Comisión para determinar la
Condición de los/las Refugiados/as en el Ecuador”, por medio de la presente autorizo a la
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR, hacer uso de todos los contenidos que me
pertenecen o parte de los que contienen esta obra, con fines estrictamente académicos o de
investigación.
Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente autorización,
seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6, 8, 19 y
demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su Reglamento.
Quito D.M., a 06 de marzo de 2015.
FIRMA: ________________________
NOMBRE: Manuel Alejandro Calderón Hinojosa
CÉDULA DE CIUDADANÍA: 1720492253
CORREO ELECTRÓNICO: [email protected]
v
APROBACIÓN DEL TUTOR DE TESIS
vi
APROBACIÓN DEL JURADO O TRIBUNAL
Los miembros del Tribunal de Grado aprueban el trabajo de investigación titulado “Los
procesos para la revocación de la condición de refugiado/a (Visa 12-IV) de acuerdo a las
disposiciones del Decreto Ejecutivo 1182 y resoluciones de la Comisión para determinar la
condición de los/las refugiados/as en el Ecuador”, de acuerdo con las disposiciones
reglamentarias emitidas por la Escuela de Derecho de la Facultad de Jurisprudencia, Ciencias
Políticas y Sociales de la Universidad Central del Ecuador para títulos de pregrado.
MAYO 2015
Para constancia firman:
TRIBUNAL DE GRADO
_________________________
PRESIDENTE DEL JURADO
____________________ ____________________
VOCAL 1 VOCAL 2
vii
ÍNDICE DE CONTENIDOS
DEDICATORIA ....................................................................................................................... ii
AGRADECIMIENTOS ......................................................................................................... iii
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL ................................................... iv
APROBACIÓN DEL TUTOR DE TESIS ............................................................................. v
APROBACIÓN DEL JURADO O TRIBUNAL .................................................................. vi
ÍNDICE DE TABLAS............................................................................................................ xii
ÍNDICE DE GRÁFICOS ..................................................................................................... xiv
ÍNDICE DE ANEXOS ........................................................................................................... xv
RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................... xvi
ABSTRACT .......................................................................................................................... xvii
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 1
CAPÍTULO I ............................................................................................................................ 2
1. PROBLEMA ........................................................................................................................ 2
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA .................................................................... 2
1.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA ......................................................................... 4
1.3 PREGUNTAS DIRECTRICES. ................................................................................... 4
1.4 OBJETIVOS ................................................................................................................... 5
1.4.1 GENERAL ............................................................................................................... 5
1.4.2 ESPECÍFICOS ........................................................................................................ 5
1.5 JUSTIFICACIÓN .......................................................................................................... 5
viii
CAPÍTULO II .......................................................................................................................... 7
2. MARCO TEÓRICO ............................................................................................................ 7
UNIDAD I ................................................................................................................................. 7
1.- Refugio ................................................................................................................................. 7
1.1. Definición de Refugio ........................................................................................................ 7
1.2 Antecedentes históricos ................................................................................................... 12
1.2.1 Historia del Derecho Internacional de los Refugiados. ............................................. 14
1.3. Antecedentes normativos................................................................................................ 17
1.3.1 Internacionales .............................................................................................................. 17
1.3.1.1 Evolución del Derecho Internacional de los Refugiados con respecto a la
Convención de 1951. .............................................................................................................. 17
1.3.1.2. Evolución del Derecho Internacional de los Refugiados en Latinoamérica. ....... 18
1.3.1.2.1 Principios del Derecho Internacional de los Refugiados. .................................... 22
1.3.1.2.1.1 Principio de no devolución. ................................................................................. 22
1.3.2 Constitución ................................................................................................................... 32
1.4 El refugio como garantía constitucional en el Ecuador. ............................................... 36
1.5. Naturaleza Jurídica ........................................................................................................ 39
1.6. Características ................................................................................................................. 39
1.7. Distinción entre el refugio y asilo político ..................................................................... 41
UNIDAD II ............................................................................................................................. 44
2. Debido Proceso: .................................................................................................................. 44
2.1 Definición .......................................................................................................................... 44
ix
2.3 Principios del Debido Proceso......................................................................................... 49
2.3.1 PRINCIPIOS: .................................................................................................................. 51
2.3.1.2 Principio de legalidad ................................................................................................ 52
2.3.1.3 Principio de economía procesal ................................................................................ 52
2.3.1.4 Principio de buena fe y lealtad procesal .................................................................. 53
2.3.1.5 Principio de publicidad.............................................................................................. 53
2.3.1.6 Principio del Derecho a la defensa ........................................................................... 54
2.3.1.7 Principio de impulso de oficio: .................................................................................... 55
2.3.1.8 Principio de razonabilidad ........................................................................................... 55
2.3.1.9 Principio de imparcialidad. .......................................................................................... 55
2.3.1.10 Principio de informalismo.......................................................................................... 55
2.3.1.11 Principio de celeridad. ............................................................................................... 55
2.3.1.12 Principio de eficacia ................................................................................................... 56
2.3.1.13 Principio de verdad material. ..................................................................................... 56
2.3.1.14 Principio de simplicidad ............................................................................................ 56
2.3.1.15 Principio de predictibilidad ........................................................................................ 56
2.4 Argumentación jurídica del debido proceso en el Ecuador ......................................... 56
2.4.1 Constitución. .................................................................................................................. 57
2.4.2 Leyes ............................................................................................................................... 60
2.5 Naturaleza jurídica. ......................................................................................................... 65
Unidad III ............................................................................................................................... 66
x
3. El decreto 1182 y la Vulneración al debido Proceso con la revocatoria del refugio .... 66
3.1 El Decreto 3301 como antecedente. ................................................................................ 66
3.2 Desarrollo Contenido del Decreto 1182 ......................................................................... 77
3.3. Revocatoria del refugio en el Ecuador .......................................................................... 94
3.3.1 Proceso de la Revocatoria de refugio .......................................................................... 95
3.3.2 Debido proceso .............................................................................................................. 95
3.3.3 Vulneración del debido proceso y la revocatoria ....................................................... 98
3.3.4 Implicaciones jurídicas sociales de la vulneración del debido proceso de la
revocatoria de refugio .......................................................................................................... 102
CAPITULO III ..................................................................................................................... 105
3. METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN.................................................................... 105
3.1 Tipo de Investigación ..................................................................................................... 105
3.1.2 Investigación de campo............................................................................................... 105
3.1.1 Investigación bibliográfica ......................................................................................... 105
3.2 Métodos y Técnicas ........................................................................................................ 105
3.2.1 Métodos ........................................................................................................................ 106
3.2.2 Técnicas ........................................................................................................................ 107
3.2.3 Instrumentos. ............................................................................................................... 107
3.2.3.1. FORMULARIO DEL CUESTIONARIO DE LA ENCUESTA ......................... 107
3.2.3.2. FORMULARIO DEL CUESTIONARIO DE LA ENTREVISTA ..................... 109
3.4 Recolección de la Información ...................................................................................... 110
3.5 Procesamiento y análisis de la Información ................................................................ 111
xi
CAPITULO IV ..................................................................................................................... 113
4.- ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS ........................................... 113
4.1 FORMULARIO Nº1 ...................................................................................................... 113
4.1.1 Resultados de la Encuestas. ........................................................................................ 113
4.2 Formulario 2.- ................................................................................................................ 128
4.2.1 Resultados de la Entrevista. ....................................................................................... 128
RECOMENDACIONES...................................................................................................... 133
5. PROPUESTA ................................................................................................................... 134
5.1 Justificación .................................................................................................................... 135
5.2 Objetivos ......................................................................................................................... 137
5.2.1 Objetivo General. ........................................................................................................ 137
5.2.2 Objetivo Específico. .................................................................................................... 137
5.3 Beneficiarios ................................................................................................................... 137
5.4 Factibilidad ..................................................................................................................... 138
5.5 Descripción de la propuesta .......................................................................................... 139
5.6 Desarrollo de la Propuesta ............................................................................................ 139
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................................... 151
Linkografía ........................................................................................................................... 159
ANEXOS ............................................................................................................................... 166
xii
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1: Población y muestra ................................................................................................. 110
Tabla 2: Plan de Recolección de datos .................................................................................. 111
Tabla 3: Conoce usted, si el refugiado tiene los mismos derechos en el Ecuador ................. 113
Tabla 4: Conoce usted de la revocatoria del refugio en el país. ............................................ 114
Tabla 5: Conoce usted cual es el reglamento para la aplicación de los derechos y obligaciones
de los refugiados. ................................................................................................................... 115
Tabla 6: Sabe usted cuáles son las cláusulas para revocar el estatus de refugio según el
Decreto 1182 .......................................................................................................................... 116
Tabla 7: Cree usted, que existen normas y procedimientos adecuados por parte de la
Dirección de Refugio para resolver la cesación, extinción y revocación de la condición de
refugio .................................................................................................................................... 117
Tabla 8: Cree usted importante implementar políticas públicas y procedimientos uniformes en
las oficinas de la Dirección de Refugio a nivel nacional. ..................................................... 118
Tabla 9: Podría indicar usted desde cuándo ostenta la condición de refugiado en el Ecuador
................................................................................................................................................ 119
Tabla 10: Podría indicar usted, de qué manera fue informado que su estatus de refugio
entraba en proceso de revisión .............................................................................................. 121
Tabla 11: Indique usted, si se le entregó algún documento acreditativo mientras dure el
proceso de revisión ................................................................................................................ 122
Tabla 12: Indique usted si fue previamente para la entrevista de revisión ........................... 123
Tabla 13: Indique usted la forma de la notificación para la entrevista de revisión .............. 124
Tabla 14: Sabe usted si será notificado con la resolución de revocación o renovación de su
condición de refugio en el Ecuador. ...................................................................................... 125
xiii
Tabla 15: Indique usted si la notificación con la resolución de revocación de su condición de
refugio en el Ecuador. ............................................................................................................ 126
Tabla 16: Considera usted que debe elaborarse un manual de procesos para la correcta
aplicación de los procesos en los casos de cesación, extinción y revocación, de la condición
de refugiados. ......................................................................................................................... 127
xiv
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1 ................................................................................................................................ 113
Gráfico 2 ................................................................................................................................ 114
Gráfico 3 ................................................................................................................................ 115
Gráfico 4 ................................................................................................................................ 116
Gráfico 5 ................................................................................................................................ 117
Gráfico 6 ................................................................................................................................ 118
Gráfico 7 ................................................................................................................................ 119
Gráfico 8 ................................................................................................................................ 121
Gráfico 9 ................................................................................................................................ 122
Gráfico 10 .............................................................................................................................. 123
Gráfico 11 .............................................................................................................................. 124
Gráfico 12 .............................................................................................................................. 125
Gráfico 13 .............................................................................................................................. 126
Gráfico 14 .............................................................................................................................. 127
xv
ÍNDICE DE ANEXOS
Anexo 1: Modelo de Informe previo del Funcionario. .......................................................... 166
Anexo 2: Propuesta De Notificación ..................................................................................... 168
Anexo 3: Registro De Los Posibles Eventos En El Sistema Progres Para El Proceso De
Revisión ................................................................................................................................. 171
Anexo 4: Certificación emitida por la Dirección de Refugio valido por dos meses en los
procesos de revisión ............................................................................................................... 179
xvi
RESUMEN EJECUTIVO
“Los procesos para la revocación de la condición de refugiado/a (Visa 12-IV) de acuerdo
a las disposiciones del Decreto Ejecutivo 1182 y resoluciones de la Comisión para
determinar la condición de los/las refugiados/as en el Ecuador”.
El tema de investigación se lo efectuó con la finalidad de verificar si los procesos y
pronunciamiento para revocar la condición de refugio quebrantan el derecho constitucional al
debido proceso en contra de los ciudadanos refugiados. La cesación, revocatoria y extinción
son causales contempladas en el Decreto 1182 del 30 de mayo de 2012, que facultan a la
Comisión para determinar la Condición de los/las refugiados/as en el Ecuador a retirar el
estatus de refugio cuando surgen elementos aplicables a cada caso, estos procesos y
resoluciones deben acatar la normativa, principios y derechos consagrados en la Constitución
de la República del Ecuador para evitar caer en la nulidad de los actos. Por otra parte es
necesario hacer un análisis breve al proceso de reconocimiento de la condición de
refugiado/a, para de esta forma tener claro cuáles son los efectos y el impacto que produciría
revocar el estatus de refugio.
PALABRAS CLAVE:
Revocación de la condición de refugiado/a
Decreto Ejecutivo 1182
Resoluciones de la Comisión para determinar la Condición de los/las Refugiados/as en el
Ecuador
xvii
ABSTRACT
Processes for the revocation of the refugee status (Visa 12-IV) pursuant to executive
decree 1182 and resolutions of the Commission to determine status of refugee in
Ecuador
This research was focused to verify if processes and pronouncement to revoke status of
refugee breaches the constitutional right against refugee citizens. Cessation, revocation and
extinguishing are causes provided in Decree 1182 of May 30, 2012, that are the base for the
Commission to determine status of refugees in Ecuador to interrupt such status of refugee,
when applicable elements are in place in each case. Such processes and resolution are to
observe regulatory body, principles and rights provided in the Constitution of the Republic of
Ecuador in order to prevent falling in nullity grounds. On the other hand, a brief analysis
should be made to the process to recognize status of refugee, in order to clearly recognize
effects and impact of revoking status of refugee.
KEYWORDS:
Revocation of refugee status
Executive Decree 1182
Resolutions de la of the Commission to determine status of refugee in Ecuador
I certify that I am fluent in both English and Spanish languages and that I have translated the
attached abstract from the original in the Spanish language to the best of my knowledge and belief.
1
INTRODUCCIÓN
El capítulo primero contiene el problema, planteamiento del problema su respectiva
formulación y las interrogantes que el autor de la presente tesis ha implementado sobre el
problema, la delimitación de la investigación, finalmente estableciendo la justificación y
los objetivo tanto general como específicos.
El capítulo segundo, corresponde al marco teórico en el cual se tomó en cuenta
antecedentes de investigaciones anteriores relacionadas con el tema, fundamentos teóricos
y doctrinarios, así también el presente capítulo contiene la formulación de la hipótesis, la
caracterización de las variables y la definición de los términos básicos procedentes de la
concepción y experiencia del autor en la materia en la que se direcciona el presente trabajo
de investigación.
En el capítulo tercero, se instauran los métodos y diseño a ser aplicados en el plan y la
tesis, así como también la determinación de la población y la muestra por medio de la cual
se obtendrán datos necesarios para el análisis del problema, en este capítulo se fijó la
operacionalización de las variables, las técnicas e instrumentos que permiten el mejor
desenvolvimiento del trabajo investigativo, así como la validez y confiabilidad de los
instrumentos, técnicas y análisis de datos, caracterizando finalmente la propuesta.
El capítulo cuarto, constituye los aspectos administrativos en el que se describen los
recursos humanos, recursos técnicos y los recursos materiales con los que se procede a
desarrollar la tesis, además se describe el cuadro del presupuesto y cronograma de
actividades que se desenvolverá en el presente trabajo de investigación. Finalmente el
contenido del trabajo también contiene las referencias bibliográficas, el esquema
demostrativo y los anexos.
2
CAPÍTULO I
1. PROBLEMA
“LOS PROCESOS PARA LA REVOCACIÓN DE LA CONDICIÓN DE
REFUGIADO/A (VISA 12-IV) DE ACUERDO A LAS DISPOSICIONES DEL
DECRETO EJECUTIVO 1182 Y RESOLUCIONES DE LA COMISIÓN PARA
DETERMINAR LA CONDICIÓN DE LOS/LAS REFUGIADOS/AS EN EL
ECUADOR”
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
El aumento delictivo por parte de ciudadanos solicitantes o en condición de refugio ha
generado que la población ecuatoriana genere aspectos xenofóbicos en contra de las
personas con protección internacional, razón por la cual resulta importante mantener
procesos adecuados de depuración efectuados de forma especializada por parte del órgano
competente en materia de refugio, para que las personas que violen la normativa nacional e
internacional sean revocadas de su estatus, logrando de esta forma salvaguardas la
integridad e institucionalidad del refugio.
Los procesos de revocación emitidos en la Dirección de Refugio, no acatan de forma
estricta las disposiciones constitucionales ni el marco normativo en materia de refugio, por
lo que se ven vulnerando los derechos de los refugiado por una parte y por otra violentando
las disposiciones inmersas en la Constitución de la República del Ecuador.
La aplicación de la revocación del estatus de refugio no contempla a favor de los
ciudadanos con necesidad de protección internacional la aplicación íntegra del derecho al
debido proceso, puesto que los procedimientos empleados no cumplen con formalidades
indispensables para efectuar la valides de los actos, en este sentido surge la necesidad de
conocer si las reglas establecidas para los efectos de la revocación generan procedimientos
inadecuados o si estos procedimientos son los que vulneran e incurren a la legalidad de su
aplicación, por ello se tiene que tomar en cuenta que todas las etapas o procesos pre
resolutivos deben estar debidamente motivados indicando las normas o principios jurídicos
3
en los que se sustenta, así como la pertinencia de su aplicación y los antecedentes de
hecho. Las leyes, disposiciones deben ser claras y los procedimientos a ejecutarse ser
aptos, oportunos e idóneos realizando un análisis objetivo, preciso, claro y articulado entre
los fundamentos fácticos, para con esto evitar la nulidad en las resoluciones y por
consiguiente violaciones a los derechos de los ciudadanos con refugio en el Ecuador.
La ausencia del debido proceso en la toma de decisión del cuerpo colegiado de la
Comisión genera preocupación no solo por la no observancia a las disposiciones legales y
las repercusiones que ello pueda generar, sino porque se vulnera los derechos de las
personas refugiadas; y, siendo que el refugio es un derecho eminentemente humanitarios,
no se puede dejar de lado el cumplimiento de los derechos garantizados en la constitución
y las normas internacionales.
4
1.2 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
¿Cómo los procesos para la revocación de la condición de refugiado/a (visa 12-IV) de
acuerdo a las disposiciones del Decreto Ejecutivo 1182 y Resoluciones de la Comisión
para determinar la Condición de los/las Refugiados/as en el Ecuador vulneran el derecho
constitucional al debido proceso de las personas refugiadas?
1.3 PREGUNTAS DIRECTRICES.
1. ¿Qué es revocar la condición de refugiado/a?
2. ¿Cuántas formas de revocar el estatus de refugio se presentan según el Decreto 1182?
3. ¿Existen normas y procedimientos adecuados por parte de la Comisión y la Dirección
de Refugio, para avocar conocimiento y resolver la revocación de la condición de
refugiado/a?
4. ¿Es importante implementar políticas públicas y/o procedimientos uniformes en las
oficinas de refugio a nivel nacional?
5. ¿Existen reformas que deban efectuarse al Decreto 1182, con la finalidad de evitar la
inconstitucionalidad de las Resoluciones emitidas por la Comisión?
6. ¿Los procedimientos de revocación de la condición de refugiado/a ejecutados en las
legislaciones de países sudamericanos sirven como bases para implementarlos en la
normativa del Estado Ecuatoriano en materia de refugio?
5
1.4 OBJETIVOS
1.4.1 GENERAL
Demostrar las falencias incurridas en las resoluciones y/o los procedimientos aplicados
para la revocación de la condición de refugiado/a en el Ecuador,
1.4.2 ESPECÍFICOS
Exponer la importancia de contar con ordenamientos e instrucciones legales adecuadas
que respeten la normativa nacional e internacional y permitan hacer efectivo los
derechos fundamentales de los ciudadanos con estatus de refugio.
Describir la normativa legal aplicable para la revocación de la condición de
refugiado/a en la legislación ecuatoriana.
Analizar los procedimientos realizados en la Dirección de Refugio para poner los
casos de revisión en conocimiento de la Comisión; con el fin de determinar sus
falencias o aciertos y concluir generando propuestas aplicables a la revocación del
estatus de refugio.
Comparar las reformas realizadas a la normativa de refugio hasta llegar al del Decreto
1182.
1.5 JUSTIFICACIÓN
La presente investigación tendrá como base el derecho positivo y adjetivo en materia de
refugio, para luego de un análisis crítico proponer procedimientos de actuación para la
revocación del estatus de refugio. El trabajo investigativo pretende aportar con una guía
clara que indique el procedimiento a seguir en el caso de que sea aplicable una de las
causales de cesación extinción o revocatoria.
6
La presente tesis es fuente de gran interés para los servidores públicos que laboran en la
Dirección de Refugio, puesto que servirá como una herramienta jurídica de guía a quienes
son los llamados a aplicar las normas afines en materia de refugio; a los ciudadanos
refugiados servirá como una guía informativa para enriquecer la cultura jurídica de la
materia en la que se desarrolla su derechos y que a través de la misma puedan hacer
respetar cada uno de los procesos a su favor; para el Estado ecuatoriano, debido a que se
estarán emitiendo buenas actuaciones de la administración pública a favor de los usuarios.
La propuesta del presente estudio no se destina a enmarcar una nueva Ley en el
ordenamiento jurídico del Ecuador, sino que mediante un análisis objetivo se critique la
normativa vigente (Decreto 1182) que permitan más adelante establecer procesos claros y
significativos que brinden una respuesta positiva a la sociedad refugiada. Hay que tener
presente que el aceptar más refugiados en el Ecuador no nos convierte en un país más
humanista, sino por el contrario respetar y hacer respetar sus derechos preservando la
Institución del refugio mediante una depuración de las personas que se han acogido de
forma indebida a las protección del refugio.
7
CAPÍTULO II
2. MARCO TEÓRICO
UNIDAD I
1.- Refugio
1.1. Definición de Refugio
Definiciones y Conceptos.
Según el artículo 1 sección A numeral 2 de la Convención de Ginebra de 1951, y su
Protocolo de 1967, un refugiado es una persona que:
(…) debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre
fuera del país de su nacionalidad y no puedan o, a causa de dichos temores, no quiera
acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a
consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia
habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.
Cuando el mencionado artículo hace referencia a “fundados temores”, estamos frente a
dos elementos uno objetivo (fundados) y otro subjetivo (temores). El temor que siente el
solicitante es fundado cuando se basa en situaciones reales u objetivas, como sus
experiencias o las de sus allegados. Tomando en consideración, aunque no es
imprescindible, la información sobre la situación actual de su último lugar de residencia o
país de origen (ACNUR, Manual de Procedimientos Artículo 42. Nota sobre la Carga y el
Mérito de la Prueba en las Solicitudes de Asilo. Procesos de Asilo (Procedimientos de
Asilo Justos y Eficientes, 1998).
8
Por otra parte, como señala LARENAS, otro elemento de la definición de refugiado es
la persecución (grave violación de derechos humanos que atenta contra la dignidad humana
de las personas) la cual puede ser actual o futura (SERRANO, 1993). Esta persecución
debe estar basada en uno de los cinco motivos establecidos por la Convención de Ginebra
de 1951, los cuales son: raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo
social u opiniones políticas. A este respecto conviene recordar el párrafo 51 de la guía
establecida por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR):
No existe una definición universalmente aceptada del concepto de
“persecución” y los diversos intentos de formularla han tenido escaso éxito.
Del artículo 33 de la Convención de 1951 puede deducirse que toda amenaza
contra la vida o la libertad de una persona por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas es
siempre persecución. También constituirían persecución otras violaciones
graves de los derechos humanos por las mismas razones (ACNUR, Manual de
Procedimientos Artículo 42. Nota sobre la Carga y el Mérito de la Prueba en
las Solicitudes de Asilo. Procesos de Asilo (Procedimientos de Asilo Justos y
Eficientes, 1998).
Existen motivos concurrentes (ACNUR, Manual de Procedimientos Artículo 42. Nota
sobre la Carga y el Mérito de la Prueba en las Solicitudes de Asilo. Procesos de Asilo
(Procedimientos de Asilo Justos y Eficientes, 1998), relacionados con actos
discriminatorios, que pueden configurar persecución en contra de una persona.
Esto tiene como fundamento el párrafo 54 del Manual de Procedimientos citado:
Sólo en determinadas circunstancias esa discriminación constituirá persecución. Así
ocurriría si las medidas de discriminación tuvieran consecuencias de carácter
esencialmente lesivo para la persona de que se tratase, como, por ejemplo, si limitaran
gravemente su derecho a ganarse la vida, a practicar su religión o a tener acceso a los
servicios de enseñanza normalmente asequibles.
Otro de los elementos que conforma la definición de refugiado es el hecho que el
solicitante no quiere o no puede acogerse a la protección de su Estado, esto se da porque
existen circunstancias de alto riesgo para su seguridad personal en el país de origen o
residencia habitual. Por lo tanto, como menciona LARENAS SERRANO existen tres
aspectos que deben tomarse en consideración en el presente análisis:
9
El primero se refiere a la circunstancia de hallarse fuera del país de su
nacionalidad (ACNUR, Manual de Procedimientos Artículo 42. Nota sobre la
Carga y el Mérito de la Prueba en las Solicitudes de Asilo. Procesos de Asilo
(Procedimientos de Asilo Justos y Eficientes, 1998). El segundo es la
incapacidad de la persona para ejercer su derecho fundamental de ser protegido
por su país (o el Estado no tiene las intenciones de proteger a la persona)
(ACNUR, Manual de Procedimientos Artículo 42. Nota sobre la Carga y el
Mérito de la Prueba en las Solicitudes de Asilo. Procesos de Asilo
(Procedimientos de Asilo Justos y Eficientes, 1998) (Estado como agente de
persecución) (ACNUR, Agentes de Persecución, 1995 y “Sección Criterios de
Inclusión Motivos del Artículo1.A.2”, en Documentos y Políticas del ACNUR
sobre la Protección Internacional, 1995). El tercero se relaciona con su libre
voluntad o albedrío para no acogerse a la protección que podría darle su país.
(ACNUR, Agentes de Persecución, 1995 y “Sección Criterios de Inclusión
Motivos del Artículo1.A.2”, en Documentos y Políticas del ACNUR sobre la
Protección Internacional, 1995).
Con respecto al tercer elemento, debemos tomar en cuenta que la voluntad de la persona
para acogerse a la protección de su país o residencia habitual, no es una cuestión arbitraria,
ya que el agente persecutor es el aparato estatal o en su defecto, éste no puede
proporcionarle la protección que necesita (ACNUR, Agentes de Persecución, 1995 y
“Sección Criterios de Inclusión Motivos del Artículo1.A.2”, en Documentos y Políticas del
ACNUR sobre la Protección Internacional, 1995).
Lo antes mencionado se fundamenta en el Manual de Procedimientos y Criterios para
Determinar La Condición de Refugiado en virtud de la Convención de 1951 y el Protocolo
de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados del ACNUR; pese a que no es un instrumento
de carácter vinculante (softlaw) (SZTUCKI), la Dirección de Refugio del Ministerio de
Relaciones Exteriores Y Movilidad Humana en los análisis de los casos de elegibilidad lo
utiliza de forma sostenida. Al igual, que el resto de las directrices y consideraciones que
emite esta dependencia de las Naciones Unidas. Cabe precisar, que la práctica generalizada
( Corte IDH, Artículo 55 de la Convención Americana sobre Derechos Humano., 2009) de
la aplicación de las directrices y recomendaciones del ACNUR en materia de refugio, por
parte de la Dirección de Refugio, se ha cristalizado en el tiempo, por la reiterada y
sostenida aplicación de estas. Lo que conlleva a concluir que se trata de una verdadera
costumbre implementada por éste órgano de gobierno:
10
Como ilustración de las prácticas generales de los Estados, se pueden consultar
diferentes actos y declaraciones de jefes de Estado y agentes diplomáticos,
opiniones de asesores jurídicos a Gobiernos, tratados bilaterales, comunicados
de prensa o declaraciones oficiales de portavoces gubernamentales, leyes
estatales, decisiones de tribunales nacionales, y prácticas militares o
administrativas de los Estados. (Rover, “Conceptos básicos del derecho
internacional”, en Servir y Proteger, recopilado, 2006).
Además, hay que considerar lo que menciona el Preámbulo de la Convención Sobre el
Estatuto de los Refugiados de 1951, con respecto a la cooperación que debe existir entre
los Estados miembros y el ACNUR, ya que de esa manera se podrá velar de una forma
efectiva el derecho de los refugiados y solicitantes de refugio:
Tomando nota de que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
tiene por misión velar por la aplicación de las convenciones internacionales que aseguran
la protección a los refugiados, y reconociendo que la coordinación efectiva de las medidas
adoptadas para resolver ese problema dependerá de la cooperación de los Estados con el
Alto Comisionado.
Así mismo, lo dispone el artículo 35 de la Convención de 1951, cuando
menciona que “Los Estados Contratantes se comprometen a cooperar en el
ejercicio de sus funciones con la Oficina del alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados”. La Cooperación que deben tener los Estados con
el ACNUR, a más de las conversaciones y políticas que puedan llegar de
común acuerdo, con respecto a la situación y proceso de elegibilidad de la
población refugiada, se refiere a que los Estados deben tomar en consideración
- al momento de aplicar los instrumentos internacionales del derecho de los
refugiados – las recomendaciones y directrices que promulgue este Alto
Comisionado de las Naciones Unidas (Convención Sobre el Estatuto de los
Refugiados de 1951.).
Por otro lado, DEMUTH acota que:
Únicamente desde 1994 el ACNUR (dependencia de la ONU para los refugiados)
consideró que los desplazados internos (“IDPs”) poseen las mismas cualidades que los
refugiados; las cuales según la autora son: “Ser desarraigado, sin hogar y carecer de
protección Estatal, cabe destacar, que la protección Estatal debe ser efectiva” (DEMUTH,
2000).
11
Como menciona LARENAS SERRANO, en estos casos intercede la protección
internacional, al ser subsidiaria a la protección Estatal, puesto que su país de
origen o residencia habitual no quiere brindarle protección o no puede hacerlo,
porque el agente de persecución escapa al control estatal o el aparato estatal no
cuenta con los mecanismos adecuados para proteger a su nacional en todo su
territorio (SERRANO, 1993).
De ahí que, el Estado receptor se ve en la obligación de proteger a la persona afectada
gracias al carácter vinculante de la Convención de Ginebra.
De igual manera, con el fin de ahondar en el tema de la subsidiaridad de la protección
internacional en el caso de los solicitantes de refugio y los refugiados reconocidos, es
preciso mencionar las reflexiones realizadas por NAMIHAS y CANCADO TRINIDADE.
La base de la protección internacional radica en el hecho que los derechos humanos son
inherentes a la persona humana, por lo que estos deben ser garantizados por todos los
Estados y naciones, sin importar la condición en la que se encuentre la persona en dicho
territorio, sea ésta regular o irregular:
Si los derechos humanos conocen una internacionalización constante y en progreso, no
se debe olvidar, sin embargo, que la protección jurídica internacional de los mismos
continúa poseyendo un carácter subsidiario de la protección nacional (NAMIHAS, 2001).
El gradual reconocimiento por los Estados de la naturaleza subsidiaria de los
procedimientos internacionales de solución de supuestas violaciones de Derechos
Humanos contribuyó considerablemente para hacer posible el progreso en esta área (…) se
volvió patente, en la operación de tal sistema de protección internacional, inherentes a la
persona humana y no derivan del Estado (TRINIDADE, 1983).
Además, una persona adquiere el estatus de refugio en el Ecuador (Definición
vinculante por estar recogida por el art. 8 del Decreto Ejecutivo 1182 de 2012), si reúne las
características dispuestas en la Convención de Ginebra de 1951 como ya se citó con
antelación; la cual dispone lo siguiente:
(…) toda persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se
encuentre fuera del país de su nacionalidad y no puedan o, a causa de dichos temores, no
12
quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose,
a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia
habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.”
Tomando en cuenta todos los elementos que conforman la definición de refugiado, cabe
decir, que los solicitantes de refugio se encuentran en una situación de vulnerabilidad,
debido a las experiencias vividas en su país de origen o residencia habitual. Por ello, en sus
países de acogida, como menciona la Opinión Consultiva 18:
(…) los hace blanco fácil de violaciones a sus derechos humanos, basadas especialmente
en criterios de discriminación y, en consecuencia, los coloca en una situación de
desigualdad ante la ley en cuanto al goce y ejercicio efectivos de estos derechos (Opinión
Consultiva 18).
1.2 Antecedentes históricos
El origen del Derecho Internacional de los Refugiados se da con el fin de proteger y
garantizar la vida, integridad y la libertad física de aquellas personas que se encuentran en
situación de vulnerabilidad, debido a que el contexto actual en su país de origen o
residencia habitual es intolerable, por la situación de violencia; la persecución ocasionada
por la violación grave a los derechos humanos; los conflictos armados internos e
internacionales y las violaciones al derecho internacional humanitario. Estas circunstancias
se detallan en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, la Declaración
de Cartagena de 1984; y demás instrumentos internacionales o regionales en la materia.
Es dable acotar, que las instituciones gubernamentales de su país de origen o residencia
habitual, no pueden o no quieren brindarles una efectiva protección que contrarreste el real
e inminente riesgo en que se encuentran, por lo que se han visto en la imperiosa necesidad
de huir, convirtiéndose así en Desplazados Internos o Refugiados en el caso de traspasar
fronteras universales.
Como explica HATHAWAY: el estatus de refugiado es una designación categórica que
debe ser tomada en cuenta por la comunidad internacional, al ser consecuencia de la huida
13
por el riesgo de serios abusos a los derechos humanos en su habitual residencia
(HATHAWAY, 2007).
Como menciona el autor, es preciso considerar que los refugiados se distinguen de otros
migrantes forzados en dos aspectos: Primero, una persona es un refugiado sólo si puede
demostrar que el riesgo de persecución subyacente de la huida se acumula debido a la falta
de protección estatal. La segunda consideración fundamental (…), está ligada a la
capacidad de la comunidad internacional de garantizar una solución (HATHAWAY,
2007).
Como menciona MALGESINI y GIMÉNEZ, los solicitantes de refugio son
personas que buscan escapar de la muerte segura e inmediata, originada por la
persecución por razones de intolerancia política, religiosa, entre otras
circunstancias; o por catástrofes humanitarias como los conflictos armados
internos o internacionales. Por tal razón, lo que los distingue de otros migrantes
forzados, es que merecen una protección y asistencia especiales, hasta que se
resuelva o cese la situación de violencia que originó la huida, y decidan
retornar a su residencia habitual voluntariamente (GIMÉNEZ, 2000)
El amparo internacional de los refugiados se desarrolla para defender los derechos
humanos violados o que corren un riesgo inminente de ser violados, de aquellas personas
que en su país de origen o residencia habitual no pueden confiar su cuidado a la policía, no
tienen acceso a un juicio justo, no cuentan con la penalización de aquellos que violan sus
derechos; y en general, no cuentan con la protección estatal que necesitan (GIMÉNEZ,
2000).
Se considera pues, que el estatuto de refugiado evita las normas habituales de control de
la migración, ya que se basa en el reconocimiento inherente de circunstancias en donde
huir es ética y pragmáticamente más importante que las usuales normas del control
migratorio.
HATHAWAY especifica que: la exclusión de los refugiados del usual derecho
de los gobiernos para imponer sanciones al arribo o presencia irregular de estos
seres humanos, se debe a que el sistema de protección del refugio es
fundamentalmente un mecanismo autónomo de protección de los derechos
humanos (HATHAWAY, 2007).
14
1.2.1 Historia del Derecho Internacional de los Refugiados.
Sobre el tema MALGESINI y GIMÉNEZ, mencionan que:
La primera relación escrita del concepto de asilo es de carácter religioso. Surge en el
siglo XIV de la palabra latina Asylum y de la griega Asylon, que significa “lugar sagrado
inviolable.” Una combinación de ambos términos llevó a su acepción actual, en la que se
entiende por asilo “la protección que una persona perseguida encuentra en un lugar, en el
que está segura de no ser víctima de coerción” (GIMÉNEZ, 2000).
Siguiendo con el concepto definido por los autores citados: Antiguamente el asilo era
sinónimo de santuario, un territorio, (no un derecho) en el que se disfrutaba de inmunidad.
Fue una institución muy conocida en Egipto y Grecia, donde los deudores, los esclavos
fugitivos, los criminales, los perseguidos políticos podían beneficiarse de ella (GIMÉNEZ,
2000).
Por su parte, el cristianismo prolongó la noción de asilo citada. Al haberse construido la
iglesia católica sobre la exaltación de principios de la caridad; las personas que habían
cometido actos criminales eran acogidos por ella, debido a que la obra de caridad permitía,
también, satisfacer otras exigencias espirituales como el perdón de los pecadores. Sin
embargo, en la actualidad, la iglesia católica se ha adaptado normativamente a la evolución
del Derecho Internacional de los Refugiados, por lo que abolió la defensa del asilo
religioso del derecho canónico en 1983 (GIMÉNEZ, 2000).
A lo largo de la historia de nuestra humanidad, debido a circunstancias como conflictos
políticos, racismo, persecuciones políticas entre otros las personas han tenido que
abandonar sus hogares y su propios territorio para buscar seguridad en otro lugar, para huir
de la persecución, de los conflictos armados y de la violencia política, en todas las regiones
del mundo ha ocurrido todo esto. (Beltrán, 2004)
Algo importante como un aporte a la humanidad es la incorporación por algunas
religiones conceptos como asilo, refugio, acogida y hospitalidad para personas que se
encuentran en peligro, claro que estos conceptos eran desconocidos hasta este siglo, al
principio no existían normas universales destinadas a su protección, y los esfuerzos
encaminados a protegerlas y asistirlas eran en esencia localizados y se llevaban a cabo a
medida que surgían los casos. (Beltrán, 2004)
15
Por los conflictos armados entre naciones, incluso después de la Primera Guerra
Mundial, aún después de haberse creado la Sociedad de Naciones, no se consideró que la
cuestión de los refugiados era un problema internacional que había que abordar en el
ámbito internacional. Esta sociedad a través de sus comisionados se ocupó de varios
refugiados de diferentes nacionalidades lográndose crear el Estatuto para Refugiados. Con
esta singular iniciativa en protección del refugiado en el mundo y tras la Segunda Guerra
Mundial, se crearon varios organismos distintos para afrontar la situación de los refugiados
europeos, palestinos y coreanos.
En 1950, la comunidad internacional no había creado aún una red de instituciones,
sistemas y leyes para abordar el problema de los refugiados desde una perspectiva global.
El punto de inflexión llegó en 1950-1951, con el establecimiento de la oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la adopción de la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Estatuto para los Refugiados. Ambos
proporcionaron, por primera vez, una estructura formal para responder a las necesidades de
los refugiados y unas normas para protegerlos en aplicación del Derecho Internacional de
modo permanente y a largo plazo.
Al respecto, bien cabe reflexionar en torno a la percepción general existente desde el
máximo organismo. (Beltrán, 2004)
Desde mi punto de vista, los refugiados son el síntoma de las enfermedades de una era
donde la condición de Refugio es un imperativo ético-humanitario. (Beltrán, 2004). Por
ello se dice que: Son por definición personas que han abandonado sus países. Muchos
quienes huyen de la violencia y la persecución no se consideran refugiados por la única
razón de no haber cruzado una frontera internacional, algo que en muchos casos no pueden
hacer. (ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo , 1994)
Las necesidades y las cifras de desplazados internamente son muy similares a las de los
refugiados. Por su parte la Convención Internacional de 1951, en su artículo 1 define el
término "refugiado":
A(2). (Toda persona que) (...) debido a fundados temores de ser perseguida por motivos
de raza, religión nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas
se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no
16
quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose
fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual (...) no pueda o, a causa de dichos
temores, no quiera regresar a él. (ACNUR, La situación de los refugiados en el mundo ,
1994)
Por otro lado, para conocer la historia del Derecho Internacional de los Refugiados, es
preciso tomar en consideración lo recopilado por ACUÑA, BENALCÁZAR, LÓPEZ Y
SAAVEDRA en su obra El Refugio en el Ecuador:
Esta institución, tiene como referente histórico a la Primera Guerra Mundial y, de
manera particular, la firma del Tratado de Paz de Versalles en París en 1919. Este tratado,
analizó y normó la situación de cientos de miles de personas deportadas, perseguidas, sin
hogar y víctimas del hambre y de las enfermedades (W. ACUÑA, 2004).
Recientemente constituida, la Sociedad de Naciones, y en especial el gobierno Noruego
representado por el señor Fridtjof Nansen, plantearon la necesidad internacional de dar
atención prioritaria a los efectos de la guerra y la situación de los refugiados. Nansen por
encargo de la Conferencia Internacional de la Sociedad de Naciones, asumió el programa
de apoyo a los refugiados, que consistía en: brindar asistencia humanitaria a las víctimas
del desarraigo; regularizar la situación de los refugiados usando como documento de
identidad el pasaporte Nansen; impulsar una política de repatriación de las víctimas de la
guerra y sus familias a su país de origen o ubicarlos en el país de recepción.
A inicios de los años 30 (…), el triunfo del nacional socialismo en Alemania, abrió una
etapa de especial tensión con otras potencias que formaban parte de la Comunidad
Internacional (…). Estados Unidos en 1938 planteó la emigración de cuantos quisieran
abandonar los territorios ocupados por Alemania. Nace así el Comité Intergubernamental
para los Refugiados, (…) cuyo principal mandato era dar alternativas de reasentamiento
(W. ACUÑA, 2004).
Para 1943, la Sociedad de las Naciones firmó en Washington la Constitución de la
Administración, Socorro y Reconstrucción UNRRA dedicada a asistir a las víctimas de la
guerra en los territorios ocupados por Alemania.
17
Sin embargo, en 1946 se creó la Organización Internacional de los Refugiados (OIR),
como un organismo especializado de las Naciones Unidas, destinado a proteger a los
grupos de personas desvalidas a consecuencia de la Segunda Guerra Mundial (W.
ACUÑA, 2004).
La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 en su artículo 14 dispone que
cada persona tiene derecho a buscar y gozar de asilo en otros países si sufre persecución; lo
que incentiva a que en 1951 la Asamblea General de la ONU cree el Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) mediante Estatuto. Este instrumento
permite la creación de la Convención de Ginebra de 1951 y posteriormente, su Protocolo
de 1967, lo que refleja la estrecha relación que tiene el Derecho Internacional de los
Refugiados con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (W. ACUÑA, 2004).
El ACNUR actúa bajo la autoridad de la Asamblea General del Consejo Económico y
Social de las Naciones Unidas y asume la función de proporcionar protección internacional
a los refugiados, buscar soluciones a los problemas de los refugiados (soluciones
duraderas), ayudar a los gobiernos a facilitar la repatriación voluntaria o asimilación en
nuevas comunidades nacionales (…) (ACNUR, Agentes de Persecución, 1995 y “Sección
Criterios de Inclusión Motivos del Artículo1.A.2”, en Documentos y Políticas del ACNUR
sobre la Protección Internacional, 1995).
1.3. Antecedentes normativos
1.3.1 Internacionales
1.3.1.1 Evolución del Derecho Internacional de los Refugiados con respecto a la
Convención de 1951.
El fin del Protocolo Adicional de 1967 fue abolir las restricciones
geográficas y temporales que establece la Convención de 1951 para el
reconocimiento del estatuto de refugiado, puesto que, éste último instrumento
en su artículo 1 menciona que:
A los efectos de la presente Convención, el término "refugiado" se aplicará a
toda persona: Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º
de enero de 1951 (….) las palabras "acontecimientos ocurridos antes del 1.º de
enero de 1951", (…) podrán entenderse como:
a) "Acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951, en Europa" o
como
18
b) "Acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951, en Europa o en
otro lugar" (W. ACUÑA, 2004).
La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra en 1951, da lugar
a que los Estados Miembros la interpreten en el sentido que sólo puede ser aplicada a los
refugiados que han pasado a tener tal condición como resultado de acontecimientos
ocurridos antes del 1.º de enero de 1951.
Por consiguiente, los refugiados y solicitantes de refugio, fuera de esa temporalidad
(después de 1951), no estarían amparados por la Convención, lo que es sería limitante y
discriminatorio. Por ello, el artículo 1 del Protocolo de 1967 establece que se darán por
omitidas las palabras "como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero
de 1951 y ..." y las palabras"... a consecuencia de tales acontecimientos", que figuran en el
párrafo 2 de la sección A del artículo 1 de la Convención (W. ACUÑA, 2004).
El avance en el Derecho Internacional de los Refugiados permite y obliga éticamente a
los Estados firmantes de la Convención de 1951, a que acojan, protejan y garanticen los
derechos de los refugiados y solicitantes de refugio; sin que tengan como pretexto la
limitación geográfica y temporal de este instrumento internacional.
1.3.1.2. Evolución del Derecho Internacional de los Refugiados en Latinoamérica.
Según ACUÑA, BENALCÁZAR, LÓPEZ Y SAAVEDRA: “la evolución del Derecho
Internacional de los Refugiados en América Latina tuvo como matriz central un conjunto
de instrumentos jurídicos que regulaban el derecho de asilo, figura que se aproximaba al
concepto de refugio” (W. ACUÑA, 2004).
En la década de los años 30 del siglo XX, los tratados latinoamericanos como: el
Tratado sobre Asilo y Refugio Político de Montevideo de 1939, los Tratados sobre
Derecho Penal Internacional de Montevideo de 1889, la Convención sobre Asilo de la
Habana de 1928, la Convención sobre Extradición de Montevideo de 1933, la Convención
sobre Asilo Político de Montevideo de 1933, el Tratado sobre Asilo y Refugio Político de
Montevideo de 1939, la Convención sobre Asilo Territorial de Caracas de 1954, y la
Convención sobre Asilo Diplomático de 1954; dan protección a las personas que por
19
motivos de persecución, fundamentalmente política, huyen de sus países en busca de
salvaguardar su vida, libertad, seguridad e integridad (W. ACUÑA, 2004).
América Latina es la región pionera en el establecimiento de un marco
normativo de protección en materia de asilo, cuyo ámbito material estaba
destinado a garantizar y proteger a las personas que aducían persecución
política, o involucradas en lo que reiteradamente se denominaban delitos
políticos o delitos comunes con nexos a los delitos políticos (W. ACUÑA,
2004).
De la revisión de los Tratados en América Latina se puede decir que desde el siglo XIX
existe la preocupación central por asilo, mas no por el refugio. El asilo estaba dirigido a
proteger a aquellos personajes cuya vida política estaba vinculada al poder (W. ACUÑA,
2004).
Entre 1950 y 1970 América Latina recibió una significativa presencia de refugiados
provenientes de la postguerra europea, lo que hizo que se preste enorme interés a la
temática del refugio; y en consecuencia, se mire con mayor interés a los instrumentos que
regulaban o regulan la protección de los refugiados:
En los años sesenta América Latina vivió un profundo proceso de transformación
social, donde algunos gobiernos de la región, brindaron apoyo a refugiados que huyeron de
regímenes autoritarios europeos (…). A esto se sumó que las Naciones Unidas aprobaran
en 1966 el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional
sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales, el Protocolo sobre el Estatuto de los
Refugiados en 1967 y la suscripción, en 1969 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (W. ACUÑA, 2004).
Demostrando una vez más, el estrecho vínculo que existe entre el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional de los Refugiados.
En la década de los 70, Latinoamérica inicia una fase histórica muy crítica, puesto que
las dictaduras militares en el Cono Sur: Chile y Argentina, por ser regímenes autoritarios,
generaron miles de exiliados, dígase asilados. ACNUR, además, de preocuparse por las
víctimas de estos hechos (unos 5.000 refugiados latinoamericanos dejaron Chile con
20
destino a unos 10 países diferentes), debió hacer frente al reasentamiento de miles de
europeos que habían llegado principalmente a Argentina, Uruguay y Chile.
A finales de la década de los 70, nuevos conflictos políticos y sociales, esta vez
en Centroamérica, particularmente en Nicaragua, Guatemala y El Salvador, por
razones de guerras civiles internas, generaron flujos masivos de refugiados que
caracterizaban nuevas situaciones. Lo que conlleva a que se dé una respuesta y
política normativa por parte de los países receptores; orientados a regular las
causas y efectos de los desplazamientos masivos de personas; la cual
posteriormente se consolidó en la Declaración de Cartagena de 1984, inspirada
por la Convención de la Organización de la Unidad Africana de 1974. En el
coloquio sobre el Asilo y la protección internacional de refugiados en América
Latina, realizado en Tlatelolco, México en 1981, se planteó la necesidad de
extender la protección para los refugiados a todas aquellas personas que huyen
de su país a causa de agresión, ocupación o dominación extranjeras, violación
masiva de los Derechos Humanos, o acontecimientos que alteren seriamente el
orden público (…) (W. ACUÑA, 2004).
Estos avances normativos que amplían la definición de refugio a la luz de nuevas
situaciones históricas y sociales, fueron promovidas por el ACNUR y el replanteamiento
del concepto de refugiado alentado por la Organización de la Unidad Africana (OUA)
(Convención de la Organización para la Unión Africana por la que se regulan los Aspectos
Específicos de Problemas de los Refugiados en África., 1974), la cual considera como
refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad
han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos
internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan
perturbado gravemente el orden público (W. ACUÑA, 2004).
Esta definición ampliada de refugiado, fue acogida íntegramente por la Declaración de
Cartagena de 1984 (Declaración de Cartagena sobre Refugiados., 1984), a pesar de que no
es vinculante jurídicamente para los Estados de manera formal, es a la luz de la práctica
internacional, una definición que podría estar integrada plenamente al derecho
consuetudinario internacional, pues la práctica de los Estados de la Región ha sido
permanente y reiterada al recibir, atender y proteger a la población refugiada bajo las
características planteadas por la Declaración de Cartagena (W. ACUÑA, 2004).
Cabe mencionar, que la definición de refugiado desarrollada en este fue llevada en el
Ecuador, bajo la aplicación del artículo 2 del Decreto Ejecutivo 3301 de 1992,
21
actualmente derogado por el Decreto Ejecutivo 1182 de mayo de 2012 el mismo que solo
toma en consideración a definición propuesta por la Convención de Ginebra de 1951, lo
cual de cierta forma ha generado motivos de discusión por parte de los organismos no
gubernamentales que protegen los derechos de los refugiados, quienes justifican que se
debe mantener la aplicación de la Declaración de Cartagena respaldándose en el artículo 11
numeral 3 de la Constitución de la República dispone que: Los derechos y garantías
establecidos en la Constitución y en los instrumentos de Derechos Humanos serán de
directa e inmediata aplicación. Consecuentemente, la Declaración de Cartagena de 1984 al
recoger derechos humanos se convierte en un instrumento jurídico de directa e inmediata
aplicación en el país (Constitución de la República del Ecuador, Art. 41, 2008).
La Declaración de Cartagena de 1984 no es un instrumento de Derechos
Humanos, al estar dentro del Derecho Internacional de los Refugiados, rama
independiente del derecho. Sin embargo, recoge derechos humanos; y como se
mencionó, las dos ramas del derecho están íntimamente relacionadas: (…) tres
grandes vertientes de protección internacional de la persona humana-Derechos
Humanos, Derecho de los Refugiados, Derecho Humanitario- (…). Pero esto
no excluye la posibilidad, ya concretada en la práctica, de la aplicación
simultánea de las tres vertientes de protección, o de dos de ellas, precisamente
porque son complementarias. Y aún más, se dejan guiar por una identidad de
propósito básico: la protección de la persona humana en todas y cualquier
circunstancia (Declaración de Cartagena sobre Refugiados., 1984).
Al compartir en el plano normativo, principios y derechos el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos y el Derecho Internacional de los Refugiados, no cabe excluir del
artículo 11 numeral 3 a los instrumentos internacionales del derecho de los refugiados,
pese a que son vertientes o ramas del derecho totalmente independientes la una con la otra.
Además, el fin último del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, así como, del
Derecho Internacional de los Refugiados es la protección de la persona humana, como se
mencionó.
En 1995 a través de la resolución No. 1336 de 9 de junio de 1995; la Asamblea
General de la Organización de Estados Americanos resuelve promover un
proceso de armonización legal en materia de refugiados, tomando en cuenta los
principios contenidos en instrumentos tales como la Convención de Ginebra de
1951, su Protocolo de 1967, la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, la Declaración de Cartagena de 1984 y la Declaración de San José
de 1994 (W. ACUÑA, 2004).
22
En mayo de 1999, se celebra en México el Seminario Regional sobre Acciones
Prácticas en el Derecho de los Refugiados, que concluye con la Declaración de Tlatelolco
sobre acciones prácticas en el Derecho de los refugiados en América Latina y el Caribe que
afirma, que la definición del término refugiado de la Declaración de Cartagena, constituye
en la actualidad una realidad jurídica en la región y ha permitido asegurar la protección de
personas necesitadas de la misma (W. ACUÑA, 2004).
Lo que se evidencia en el caso ecuatoriano, puesto que muchos refugiados colombianos,
sobre todo, han sido declarados como tales por el Estado conforme lo dispuesto en la
Declaración de Cartagena de 1984; y, que al momento se restringe las definición amplia de
refugiado por las delimitadas características de la definición contenida en la Convención de
Ginebra de 1951.
1.3.1.2.1 Principios del Derecho Internacional de los Refugiados.
1.3.1.2.1.1 Principio de no devolución.
El principio rector en el Derecho de Refugio es la No Devolución, Principio por el cual
ninguna persona puede ser repatriada en contra de su voluntad, a un territorio en el cual
pudiera quedar expuesta a la persecución o su vida, seguridad o libertad estuvieran
amenazadas por situaciones adversas en su país de origen o residencia habitual. Así lo
manifiesta el artículo 33 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 al
disponer que ningún: Estado contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo
alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre
por causa de su religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o de sus
opiniones políticas. (ACNUR, Manual de Procedimientos Artículo 42. Nota sobre la Carga
y el Mérito de la Prueba en las Solicitudes de Asilo. Procesos de Asilo (Procedimientos de
Asilo Justos y Eficientes, 1998). Principio que de la misma forma se encuentra inmerso en
la Constitución del Ecuador, ya que el Estado respetará y garantizará el principio de no
devolución, además de la asistencia humanitaria y jurídica de emergencia. (Constitución de
la República del Ecuador, Art. 41, 2008).
Este principio imperativo, fue también recogido por el derogado Decreto Ejecutivo
3301 de 1992 en su artículo 13, y sigue subsistiendo en el actual Decreto Ejecutivo 1182
23
de 2012 en su artículo 9, al establecer que: ninguna persona será rechazada en la frontera,
devuelta, expulsada, extraditada o sujeta a medida alguna que obligue a retornar al
territorio donde su integridad física o libertad personal esté en riesgo.
El principio de No Devolución se dice fue ampliado por la Convención de Naciones
Unidas Contra la Tortura, ya que ésta prohíbe que una persona sea retornada a un país en
donde pueda sufrir actos de tortura (Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes. , 1984).
Cabe recalcar, que este principio es considerado como norma JusCogens (Declaración y
Plan de Acción de México para fortalecer la protección internacional de los refugiados en
América Latina., 2004), porque:
Es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de
Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que
sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional
general que tenga el mismo carácter (Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados,, artículo 53, en, 1969).
De igual manera, lo considera la doctrina: El principio de non refoulement conforma en
la actualidad una norma imperativa de Derecho Internacional general (juscogens) y todo
acto internacional que contravenga, particularmente todo tratado internacional, es nulo de
pleno derecho. Tal principio impone a todos los Estados perpetrada de modo continuado y
sistemático, podría constituir un crimen internacional del Estado responsable (RAFOLS,
1998).
El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, refiriéndose
al derecho a buscar asilo y a disfrutar de él, reconoce que:
El principio de no devolución enunciado en la Convención sobre el Estatuto de
los Refugiados y su Protocolo, (…) no implica ninguna limitación geográfica y
que por consiguiente, el traslado de un refugiado desde un país a un tercer país
que posteriormente enviará al refugiado hacia el lugar donde se teme sea objeto
de persecución, constituye una devolución indirecta en violación de los
instrumentos internacionales de derechos humanos mencionados. (Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2000)
24
De todo lo anterior se deriva que, los Estados que no son Parte de la Convención de
1951 sobre el Estatuto de los Refugiados o de otro documento Internacional que lo recoja,
están en la obligación de cumplir con él.
Sutil pero clara es la diferencia entre la devolución y la expulsión; el principio de no
devolución o non refoulement consiste en la prohibición para el Estado receptor de poner a
la persona de vuelta en el país del que salió y en el que alberga fundados temores de
persecución por los motivos establecidos por la Convención. La expulsión consiste en
sacar a la persona del territorio del país receptor para enviarlo a cualquier otro territorio en
el que pueda sufrir persecución en los términos establecidos por la misma Convención.
Ambas disposiciones abarcan además las situaciones de hecho que puedan tener directa o
indirectamente el mismo resultado, es decir, colocar al solicitante o refugiado declarado en
una posición de indefensión o dificultad tal en el país en el que está buscando asilo, que su
única alternativa sea la de retornar a su país o trasladarse a otro en el que pueda verse
perseguido; convirtiéndose así, en una devolución o expulsión de hecho.
Estas disposiciones carecen del carácter de absolutas, únicamente por lo establecido en
la misma Convención, en ambos casos, tanto en lo referente al principio de no devolución
como en el caso de la prohibición de expulsión, dentro de los mismos artículos - 32 y 33 -
que los definen, se encuentran las excepciones a su aplicación.
Artículo 32. -- Expulsión
1. Los Estados Contratantes no expulsarán a refugiado alguno que se halle
legalmente en el territorio de tales Estados, a no ser por razones de seguridad
nacional o de orden público.
2. La expulsión del refugiado únicamente se efectuará, en tal caso, en virtud de
una decisión tomada conforme a los procedimientos legales vigentes. A no ser
que se opongan a ello razones imperiosas de seguridad nacional, se deberá
permitir al refugiado presentar pruebas exculpatorias, formular recurso de
apelación y hacerse representar a este efecto ante la autoridad competente o
ante una o varias personas especialmente designadas por la autoridad
competente.
3. Los Estados Contratantes concederán, en tal caso, al refugiado un plazo
razonable dentro del cual pueda gestionar su admisión legal en otro país. Los
Estados Contratantes se reservan el derecho a aplicar durante ese plazo las
medidas de orden interior que estimen necesarias.
Artículo 33. -- Prohibición de expulsión y de devolución ("refoulement")
1. Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en
modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o
25
su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a
determinado grupo social, o de sus opiniones políticas.
2. Sin embargo, no podrá invocar los beneficios de la presente disposición el
refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un peligro para la
seguridad del país donde se encuentra, o que, habiendo sido objeto de una
condena definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza
para la comunidad de tal país. (Convención Interamericana para Prevenir y
Sancionar La Tortura, suscrita en Cartagena de Indias , 1985.)
Resulta particularmente interesante el análisis que se debe realizar al momento de
exceptuar a una persona del beneficio del principio de no devolución, ya que existen
matices que no se pueden ignorar al momento de sopesar los bienes jurídicos que se
encuentran en juego, así, si bien es cierto, la misma Convención expresa supuestos en los
cuales, a pesar de la condición de refugiado de una persona, de cualquier modo se puede
llevar a cabo su devolución, existen otros instrumentos de derecho internacional en materia
de derechos humanos que prohíben a los Estados exponer a una persona a que sea víctima
de tortura, de este modo, si se tienen razones fundadas para considerar que en caso de
devolver a una persona a su país de origen va a ser torturado, la devolución no se puede
llevar a cabo. Por ello, se debe hacer un “análisis de proporcionalidad”, que consiste en
evaluar y sopesar si los bienes jurídicos que se pretenden proteger con la devolución de la
persona en el país de asilo, son de mayor importancia que la posibilidad razonable de que
la misma se vea expuesta a ser torturado en los términos de la Convención Interamericana
para Prevenir y Sancionar la Tortura (Convención Interamericana para Prevenir y
Sancionar La Tortura, suscrita en Cartagena de Indias , 1985.).
Sin embargo, el análisis no cesa ahí, pues además existe otra consideración que realizar
respecto de este tema. La Convención establece, en su artículo 1 literal F, las
circunstancias en las que se debe considerar que una persona, a pesar de reunir los
elementos que requiere la definición para ser considerado como refugiado, no merece la
protección internacional - subsidiaria - por los actos que en sus supuestos se describe:
Las disposiciones de esta Convención no serán aplicables a persona alguna respecto de
la cual existan motivos fundados para considerar:
26
a) Que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito
contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales
elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos;
b) Que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio, antes de
ser admitida en él como refugiada;
c) Que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los
principios de las Naciones Unidas. ( Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional, 1998)
Esto está directamente relacionado con lo mencionado acerca de las excepciones al
beneficio del principio de no devolución; de la redacción de la Convención se puede ver
claramente que el Art. 1 lit. F, letra b) se refiere a la generalidad de delitos comunes; en
concordancia con lo antes mencionado sobre la prohibición establecida por la Convención
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, no se debería exceptuar a una persona
de la protección internacional si de graves delitos comunes se trata, no obstante, en los
otros dos literales, a) y c), por la misma naturaleza de los actos a los que se refieren, ni
siquiera las disposiciones de dicha Convención le serán aplicables a la persona, por tratarse
de delitos no amnistiables e imprescriptibles conforme a lo establecido en los
considerandos citados a continuación, así como por el artículo 29 del Estatuto de la Corte
Penal Internacional ( Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, 1998)
Los crímenes de la competencia de la Corte no prescribirán. De este modo se busca que
el reconocimiento del estatuto de refugiado no sirva como una vía para incentivar la
impunidad, particularmente cuando se trata de delitos tan graves como los que entran
dentro del ámbito de aplicación del Estatuto de Roma.
Detención ilegal y arbitraria / No Prohibición por ingreso ilegal.
Contrario de lo que ocurre con el derecho a ser documentado, la Convención de 1951
establece reglas claras en cuanto a la prohibición de detener arbitraria o ilegalmente a los
solicitantes de refugio mientras se encuentran en el país de acogida y a la espera de una
respuesta definitiva por parte de las autoridades, en el Ecuador esta disposición es
perfectamente aplicable, pues no se ha seguido la línea de los “campamentos” de
refugiados que se sigue en otros países, por ejemplo Kenia o Argelia; los solicitantes de
refugio, deben gozar de su libertad personal, de la cual podrán ser privados únicamente si,
27
conforme a derecho, y siguiendo los principios del debido proceso, así se determina; mas
no por su situación migratoria indefinida.
En el Ecuador se prohíbe la detención (aún legal) de las personas que hayan ingresado
irregularmente al territorio ecuatoriano, siempre y cuando se trate de personas en situación
de refugio y así lo aleguen, pero sujetos a la condición de que se presenten inmediatamente
ante las autoridades y expliquen el motivo para su ingreso bajo esas circunstancias. Así lo
dispone el artículo 31 de la Convención de Ginebra de 1951:
Artículo 31. -- Refugiados que se encuentren ilegalmente en el país de
refugio
1. Los Estados Contratantes no impondrán sanciones penales, por causa de su
entrada o presencia ilegales, a los refugiados que, llegando directamente del
territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada en el sentido previsto
por el artículo 1, hayan entrado o se encuentren en el territorio de tales Estados
sin autorización, a condición de que se presenten sin demora a las autoridades y
aleguen causa justificada de su entrada o presencia ilegales.
2. Los Estados Contratantes no aplicarán a tales refugiados otras restricciones
de circulación que las necesarias; y tales restricciones se aplicarán únicamente
hasta que se haya regularizado su situación en el país o hasta que el refugiado
obtenga su admisión en otro país. Los Estados Contratantes concederán a tal
refugiado un plazo razonable y todas las facilidades necesarias para obtener su
admisión en otro país. (Convención de Ginebra , 1951)
En Ecuador la Constitución a través de su artículo 41 refuerza lo mencionado
anteriormente, cuando menciona que no se aplicará a las personas solicitantes de asilo o
refugio sanciones penales por el hecho de su ingreso o de su permanencia en situación de
irregular. Por su parte, el Decreto Ejecutivo 1182 de 2012 en su artículo 2 establece de
modo categórico la obligación de permitir el ingreso de toda persona que alegue
encontrarse en situación de refugio, eliminando toda posibilidad de llevar a cabo
procedimientos de rechazo en frontera, puesto que como se mencionó, esto implicaría una
violación al principio de no devolución y al derecho de asilo, puesto que se le pondría a la
persona en una situación, en la cual, está obligada a regresar a su país de origen o
residencia habitual, en donde su vida, libertad y seguridad corren riesgo.
Razón por la cual nuestra norma constitucional establece y determina el derecho que
tiene toda persona al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita
de sus derechos e intereses.
28
La práctica ha permitido ver que en el Ecuador, a pesar de las disposiciones
establecidas en los párrafos anteriores sobre la prohibición de realizar
detenciones ilegales para con los solicitantes de refugio, todavía se priva de la
libertad a personas que alegan la condición de solicitantes de refugio, e incluso
se inician trámites de deportación mientras se verifica la autenticidad del
documento de identificación, violando flagrantemente no solo este derecho,
sino el principio de no devolución (G. BENAVIDES LLERENA “Demanda
Colombiana de Refugio: Contexto y Desarrollo”).
No Discriminación.
De acuerdo a un estudio realizado por Fundación Regional de Asesoría de Derechos
Humanos (INREDH), la realidad en el Ecuador para la población en situación de refugio
no es muy alentadora en cuanto a la no-discriminación, este grupo se ve expuesto en cuatro
campos: discriminación por ser de nacionalidad colombiana, por trabajo, por ser
refugiado/a y por razones étnicas. (LEÓN, 2006)
La no discriminación ampara a los solicitantes de refugio, no solo por la disposición de
la Convención de 1951, sino también, por lo regulado en la amplia legislación
internacional de derechos humanos, este principio de “no discriminación” es una de las
bases, ya que atañe a todas las etapas del proceso, de este modo se vela porque no se dé un
tratamiento diferenciado en el acceso al mismo, sino también en las actuaciones
(entrevista, documentación, garantías, recursos) y la resolución final. Sin embargo, no es
solo en la esfera de lo procedimental que este derecho cobra fundamental importancia, sino
que su aplicación debe extenderse sin limitación a todos los demás derechos de los que
gozan los solicitantes en la nación.
Resulta importante hacer una distinción en cuanto a este derecho, puesto que en
ocasiones, el tratamiento diferenciado por consideraciones especiales, como la
vulnerabilidad, indefensión o fragilidad de un grupo de personas (en situación de refugio
por ejemplo) no necesariamente representará discriminación, sino que se busca, con ese
tratamiento diferenciado, que estas personas puedan acceder y ejercer derechos que de otro
modo no podrían alcanzar.
29
La Convención de 1951 establece claramente la prohibición de que se aplique cualquier
medida que pueda representar discriminación en contra de un solicitante de refugio o
refugiado:
Artículo 3. -- Prohibición de la discriminación
Los Estados Contratantes aplicarán las disposiciones de esta Convención a los
refugiados, sin discriminación por motivos de raza, religión o país de origen. La
Constitución dentro de la legislación nacional regula expresamente la igualdad y no-
discriminación en el goce y ejercicio de los derechos de los extranjeros, naturalmente este
es un grupo general en el que se hallan particularmente los solicitantes de refugio:
El Art. 9 de la actual norma Constitucional establece que las personas extranjeras que se
encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los mismos derechos y deberes que los
ecuatorianos (...). (Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Aunque el Decreto Ejecutivo 3301 de 1992 actualmente derogado, no dispone nada al
respecto del principio de no discriminación; por las normas expresas en la Constitución y
los instrumentos internacionales, queda cubierto el tratamiento en igualdad de condiciones
en y ante la ley al que tienen derecho los solicitantes de refugio. Este principio se extiende
a todos los aspectos de la vida jurídica de los solicitantes de refugio, mientras subsista tal
condición, es decir, no se refiere únicamente al tratamiento no discriminatorio dentro del
proceso de determinación de la condición de refugiado (en cualquiera de las etapas), sino a
la posibilidad de ejercicio o exigencia de cualquier otro derecho que le asista de ley.
Conforme al análisis presentado por BENAVIDES en su documento Demanda
Colombiana de Refugio: Contexto y Desarrollo existe una marcada falencia del
Estado ecuatoriano en la protección del ejercicio de derechos por parte de los
solicitantes de refugio, esto tiene que ver en parte con el desconocimiento de la
institución del refugio, pero principalmente con una incorrecta interpretación de
la normativa vigente. Esta situación evidencia la necesidad de desarrollar
propuestas de reformas, o al menos acuerdos ministeriales en la legislación
pertinente con miras a contemplar de modo expreso la situación especial de la
población en situación de refugio en el país (G. BENAVIDES LLERENA
“Demanda Colombiana de Refugio: Contexto y Desarrollo”).
Principio de unidad familiar / reunificación familiar.
30
Se basa fundamentalmente en el derecho de todo ser humano a tener una familia, y que
el Estado en el que se encuentre proteja y procure el bienestar y unión de la misma.
Usualmente los solicitantes de refugio, aunque no siempre, procurarán que la seguridad
que buscan para sí mismos se haga extensiva a su familia, el Estado no puede, menos que
tomar todas las acciones necesarias para que se preserve en todo momento la unidad
familiar de las personas que buscan ser reconocidas como refugiados. En ciertas ocasiones,
los solicitantes de refugio no se encontraran en compañía de uno, varios o todos los
miembros de su núcleo familiar, esto no impedirá que una vez que dichos miembros de la
familia del solicitante ingresen al país y deseen unirse a su petición.
Tiene como efecto principal que los familiares dependientes (menores de edad, excepto
cónyuge) de un solicitante de refugio se vean afectados por la decisión que realiza el
órgano decisor en materia de refugio, ya sea con el reconocimiento de la condición de
refugiado, o con la negativa del mismo; en el primer caso, el status de refugiado/a que
adquiere el familiar del solicitante principal, se denomina “status derivativo”, si la
respuesta es negativa, dicha persona se verá afectada por tal resolución. Sin embargo de lo
anterior, existen casos en los que, tras el análisis de la solicitud de la persona principal y
las consecuentes entrevistas ya se a él o a otro miembro dela familia, se llega a determinar
que deben tomarse decisiones independientes o autónomas para cada uno de los integrantes
del grupo familiar, resultando en la aceptación de algunos y la negativa de otros.
Afortunadamente, estos casos son una excepción y por lo general la unidad del grupo
familiar se mantendrá en el país de refugio.
La aparente claridad respecto de este derecho de los solicitantes, existe sin duda una
cuestión que puede presentar un desafío al momento de aceptar en el proceso de
determinación de la condición de refugiado a uno o varios de los integrantes del grupo
familiar del solicitante, ya que en ocasiones se presentan personas que no están
directamente vinculadas con la persona en razón de parentesco, sino más bien por
cuestiones de dependencia económica o emocional, por ejemplo hijos de crianza menores
de edad (no legalmente adoptados) o personas de tercera edad que dependen del solicitante
principal. La cuestión de qué se entiende puramente por unidad familiar en este campo en
particular, se ha resuelto con una interpretación de lo que significa “grupo familiar”; en el
31
Ecuador la conclusión ha sido que el principio se refiere a las personas menores de edad o
mayores de edad en alguna circunstancia de vulnerabilidad (edad, salud, etc.) dependientes
económicos y emocionales del solicitante principal (Información obtenida en la Dirección
General de Refugiados del Ministerio de Relaciones Exteriores, sobre el criterio utilizado
para determinar los integrantes de un grupo familiar., 2009.).
La Convención de 1951, a pesar de lo fundamental de este derecho, no lo reconoce
expresamente, sin embargo, la Declaración de Cartagena de 1984 si protege la unidad
familiar de los solicitantes de refugio en su conclusión decimotercera:
Reconocer que la reunificación de las familias constituye un principio fundamental en
materia de refugiados, el cual debe inspirar el régimen de tratamiento humanitario en el
país de asilo y de la misma manera las facilidades que se otorguen en los casos de
repatriación voluntaria. La familia como núcleo fundamental de la sociedad y el derecho de
las personas de que sea protegida están reconocidos por la Constitución en el artículo 67:
Art. 67.- Se reconoce la familia en sus diversos tipos. El Estado la protegerá como
núcleo fundamental de la sociedad y garantizará condiciones que favorezcan integralmente
la consecución de sus fines. Estas se constituirán por vínculos jurídicos o de hecho y se
basarán en la igualdad de derechos y oportunidades de sus integrantes. (Constitución de la
República del Ecuador, 2008)
El matrimonio es la unión entre hombre y mujer, se fundará en el libre consentimiento
de las personas contrayentes y en la igualdad de sus derechos, obligaciones y capacidad
legal. Las familias de los solicitantes de refugio gozan de reconocimiento y protección de
sus derechos durante y al terminar el procedimiento de determinación de la condición de
refugiado en el Ecuador, también, por lo establecido en el artículo 20 del Decreto 3301:
“En el caso de aceptar al solicitante en calidad de refugiado, la Comisión dictará una
resolución en tal sentido y dispondrá que se notifique el particular y otorgue la visa 12-IV,
al igual que el respectivo de identificación, tanto al titular como a sus dependientes”.
(Decreto Ejecutivo 3301, 1992)
32
No obstante todavía existen dificultades que impiden la completa satisfacción de sus
necesidades, en particular los derechos a la educación y la salud de los dependientes de los
solicitantes principales.
1.3.2 Constitución
El refugio como garantía constitucional en el Ecuador, la Constitución del Ecuador no
distingue entre los Derechos de los extranjeros y los nacionales, a excepción de los
derechos políticos (Constitución de la República del Ecuador, Art. 41, 2008).
Con respecto a este tema, es imprescindible rescatar lo que menciona MARTÍNEZ al
respecto:
La negación, e incluso, restricción de derechos a los extranjeros vulnera
directamente una de las premisas básicas de la modernidad y, por tanto, de la
cultura occidental: la universalización de los derechos. Si creemos que los
derechos humanos son universales y deben ser generalizables a todos,
debemos, pues, defender los derechos de todos, incluidos los extranjeros (J.
MARTÍNEZ).
Desde el punto de vista territorial, los derechos humanos deben ejercerse, aplicarse y
garantizarse en cualquier país y en todo su territorio, sin importar la forma de gobierno.
Desde el punto de vista sociodemográfico, no puede existir razón alguna para que una
sociedad desconozca los derechos a cualquier persona o grupo humano
independientemente de su origen étnico, género, edad, condición social o estatus legal. Por
ello, si bien la Declaración Universal de Derechos Humanos no es un instrumento
internacional vinculante per se, sentó las bases para la futura elaboración de estándares de
derechos humanos que no suelen distinguir entre nacionales y no nacionales; ya que recoge
y protege los derechos sin distinción del estatus migratorio de la persona (Constitución de
la República del Ecuador, Art. 41, 2008).
Al respecto, es imprescindible tener presente lo que recoge la Opinión Consultiva 18,
cuando menciona lo siguiente:
Los Estados americanos tienen la obligación de garantizar la protección básica
de los derechos humanos, prevista en los tratados de derechos humanos, a todas
33
las personas bajo su autoridad, “y [aquélla] no depende[…] para su aplicación
de factores tales como la ciudadanía, nacionalidad ni ningún otrofactor de la
persona, incluida su condición de inmigración (Corte IDH, Condición Jurídica
y Derechos de los Migrantes Indocumentados, Opinión Consultiva OC-18/03 ,
2003.).
Las políticas tradicionales de los Estados, han hecho una distinción sustancial entre las
personas “legales” y las “ilegales”, de acuerdo a sus ordenamientos jurídicos internos en
materia migratoria. Sin embargo, dicha concepción se está modificando con el transcurso
del tiempo, por el reconocimiento y las garantías de los derechos intrínsecos del ser
humano. Un claro ejemplo de esto es el Ecuador, puesto que el artículo 40 de la
Constitución proclama que: No se identificará, ni se considerará a ningún ser humano
como ilegal por su condición migratoria. (Constitución de la República del Ecuador, 2008)
La concepción de que ningún ser humano podrá ser considerado como ilegal, debido a
su condición migratoria, parte de la noción de ciudadanía universal, la cual manifiesta que:
(…) el sujeto de los derechos es cada vez más un sujeto transfronterizo o –siguiendo la
terminología de John Rawls – un sujeto cosmopolita, esto es, un sujeto que ejerce los
derechos derivados de su vínculo de ciudadanía no solo dentro de los límites formales de la
soberanía nacional de su Estado, sino también fuera, puesto que tal sujeto tendría un doble
vínculo político- jurídico de ciudadanía o pertenencia, a saber; por una parte, el vínculo
con su Estado nacional, y por otra parte, un segundo vínculo, derivado de la integración de
su propio Estado en cualquier tipo de regiones globales o comunidades transnacionales, o
derivado de la residencia en algún territorio dichas regiones globales, como por ejemplo la
Unión Europea. (M. FARIÑAS DULCE, Globalización, ciudadanía y Derechos Humanos,
Instituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas, , 2004)
Esto quiere decir, que la protección jurídica, política y social (…) derivada del estatus
jurídico-político de la ciudadanía, ya no responde hoy día en un proceso unilateral entre
soberanía del Estado nacional y el ciudadano de tal Estado (M. FARIÑAS DULCE,
Globalización, ciudadanía y Derechos Humanos, Instituto de Derechos Humanos
Bartolomé de las Casas, , 2004).
34
También la Constitución en su artículo 9 no hace una diferenciación entre los derechos
de los extranjeros, sin importar su situación migratoria en el país, y los nacionales, con la
salvedad de los derechos políticos:
Las personas extranjeras que se encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los
mismos derechos y deberes que los ecuatorianos, de acuerdo con la Constitución
(Constitución de la República del Ecuador, Art. 41, 2008).
Teniendo como antecedente el hecho que todos los seres humanos somos iguales en
dignidad y derechos sin importar la condición migratoria, la norma citada, se fundamenta
en el preámbulo de la misma Constitución, el cual predica el respeto, en todas sus
dimensiones, a la dignidad de las personas; y, que precisamente una de las dimensiones o
senderos para la realización de la dignidad humana son los Derechos Humanos, los cuales
dignifican a las personas. Por todo lo mencionado, la Constitución reconoce todos los
derechos de sus nacionales para con los ciudadanos extranjeros (con excepción de los
derechos políticos).
El texto constitucional antes citado, es aplicable al caso de las personas con refugio en
el Ecuador, ya que al ser extranjeros, se les reconoce los mismos derechos que los
ecuatorianos. Sobre todo, si dichas personas se encuentran en una situación de
vulnerabilidad, debido a que se vieron forzadas a salir de su país de origen, sufriendo o
teniendo el riesgo de sufrir algún tipo de persecución por los cinco motivos establecidos en
la Convención de 1951.
Además, la Constitución en su artículo 11 numeral 2 proclama que: Todas las personas
son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades. Por ello, no cabe
ninguna diferenciación entre los derechos de los extranjeros, en los cuales se incluye a los
ciudadanos refugiados y los nacionales. Por consiguiente, es preciso citar la Opinión
Consultiva OC -18/03, del 17 de septiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos de
Norteamérica a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la cual se afirma que,
los Estados pueden otorgar un trato distinto a los trabajadores migrantes documentados y a
los trabajadores migrantes indocumentados, o a extranjeros respecto de los nacionales. Tal
es el caso de los derechos políticos reconocidos sólo a los nacionales. Sin embargo,
35
respecto de los derechos humanos internacionalmente reconocidos, todas las personas son
iguales ante la ley y tienen derecho a igual protección, de conformidad con el artículo 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
No obstante en cuanto a los ciudadanos refugiados en proceso de revisión, a los cuales
solo se les entrega un documento en papel acreditando su estatus de refugio, conforme al
principio pro homine, recogido en el artículo 427 de la Constitución, tienen derecho al
trabajo, ya que se interpretará toda norma o disposición legal en el sentido que más
favorezca a la vigencia de sus derechos. Lo que conlleva con el objetivo de garantizar su
sobrevivencia y vida digna en el país, que todos sus derechos deben y tiene que mantenerse
indemnes hasta que no se decida de manera definitiva si se mantiene o retira su condición
de refugio.
CARPIO MORALES, con respecto al Principio Pro Homine afirma que:
Es un criterio hermeneútico que informa todo el Derecho de los Derechos
Humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia o a la
interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos
o, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se
trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su
suspensión extraordinaria (MARCOS, 2004).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, con fecha 13 de Septiembre de 1985
emitió la opinión consultiva No. 5 (OC-5/85)112, dando respuesta a la inquietud del
gobierno de Costa Rica respecto de la colegiación obligatoria de periodistas y la
interpretación de los artículos 13 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
determinando su incompatibilidad con el derecho a la libertad de expresión consagrado en
la Convención. Esta, sentó el principio de que: Si una misma situación jurídica le son
aplicables el Pacto de San José y otro Tratado Internacional, debe prevalecer la norma más
favorable a la persona humana (Derechos, 1985).”
Es dable acotar, que la Constitución de la República del Ecuador, según sus artículos
424 y 425 es la norma suprema y jerárquicamente superior a las demás normas que
conforman su ordenamiento jurídico, por lo que prevalece ante estas. Además, siguiendo
con lo que disponen los artículos anotados, las normas jurídicas de menor jerarquía deben
36
mantener conformidad con las disposiciones constitucionales, de lo contrario carecerán de
eficacia jurídica, y no deberán ser aplicadas por las autoridades estatales.
De igual manera, el artículo 426 de la Constitución del Ecuador, dispone claramente
que todas las autoridades públicas, en general, aplicarán directamente las normas
constitucionales y las previstas en los instrumentos internacionales de derechos humanos.
Así mismo, no podrán alegar falta de ley o desconocimiento de las normas para justificar la
vulneración de los derechos y garantías establecidos en la Constitución.
1.4 El refugio como garantía constitucional en el Ecuador.
Conforme lo establece la normativa constitucional en el Ecuador garantiza a todas las
personas naturales y ciudadanas, nacionales y extranjeras el mismo derecho
constitucional, no distingue alguna excepción, dando a los extranjeros el derecho de
establecer su domicilio en el Ecuador y trabajar en él, gozando de todos los derechos que
goza el ecuatoriano.
Razón por la cual, el Ecuador por ser un país de paz, ratificó la convención de 1951, el
Estatuto de refugiados en 1958; y, reglamentando mediante Decreto presidencial Nº 1182,
de 30 mayo 2012 el cual regula el refugio sustituyendo al decreto Nº 3301.
Decretos que fueron primordiales para determinar en la actual norma constitucional los
derechos de asilo y refugio, como los principios de movilidad humana y ciudadanía
universal, establecida en los articulos40, 41 y 42de los cuales el artículo 41, reza:
Art. 41.- Se reconocen los derechos de asilo y refugio, de acuerdo con la ley y
los instrumentos internacionales de derechos humanos. Las personas que se
encuentren en condición de asilo o refugio gozarán de protección especial que
garantice el pleno ejercicio de sus derechos. El Estado respetará y garantizará
el principio de no devolución, además de la asistencia humanitaria y jurídica de
emergencia. No se aplicará a las personas solicitantes de asilo o refugio
sanciones penales por el hecho de su ingreso o de su permanencia en situación
de irregularidad. El Estado, de manera excepcional y cuando las circunstancias
lo ameriten, reconocerá a un colectivo el estatuto de refugiado, de acuerdo con
la ley. (Constitución de la República del Ecuador, Art. 41, 2008)
37
En la normativa constitucional en su articulado once numeral tres, consagra los
derechos y garantías sobre los derechos humanos, los cuales serán aplicables por cualquier
persona pública, las mismas que no se exigirá para el ejercicio de estos derechos ningún
tipo de condición. Determinando igualmente en la misma normativa que para la protección
y aplicación de estos derechos, el Estado establecerá las respectivas garantías para el
ejercicio y pleno reconocimiento. Algo que se debe señalar y que está normado en la
Constitución es que el Estado propugna el principio de ciudadanía universal, la libre
movilidad de todos sus habitantes en el planeta, y la terminación de la condición de
extranjero como parte de la transformación de las relaciones de igualdad entre países.
Art. 416.- Las relaciones del Ecuador con la comunidad internacional
responderán a los intereses del pueblo ecuatoriano, al que le rendirán cuenta
sus responsables y ejecutores, y en consecuencia:
1. Proclama la independencia e igualdad jurídica de los Estados, la convivencia
pacífica y la autodeterminación de los pueblos, así como la cooperación, la
integración y la solidaridad.
2. Propugna la solución pacífica de las controversias y los conflictos
internacionales, y rechaza la amenaza o el uso de la fuerza para resolverlos.
3. Condena la injerencia de los Estados en los asuntos internos de otros
Estados, y cualquier forma de intervención, sea incursión armada, agresión,
ocupación o bloqueo económico o militar.
4. Promueve la paz, el desarme universal; condena el desarrollo y uso de armas
de destrucción masiva y la imposición de bases o instalaciones con propósitos
militares de unos Estados en el territorio de otros.
5. Reconoce los derechos de los distintos pueblos que coexisten dentro de los
Estados, en especial el de promover mecanismos que expresen, preserven y
protejan el carácter diverso de sus sociedades, y rechaza el racismo, la
xenofobia y toda forma de discriminación.
6. Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos
los habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero
como elemento transformador de las relaciones desiguales entre los países,
especialmente Norte-Sur.
7. Exige el respeto de los derechos humanos, en particular de los derechos de
las personas migrantes, y propicia su pleno ejercicio mediante el cumplimiento
de las obligaciones asumidas con la suscripción de instrumentos
internacionales de derechos humanos.
8. Condena toda forma de imperialismo, colonialismo, neocolonialismo, y
reconoce el derecho de los pueblos a la resistencia y liberación de toda forma
de opresión.
9. Reconoce al derecho internacional como norma de conducta, y demanda la
democratización de los organismos internacionales y la equitativa participación
de los Estados al interior de estos.
10. Promueve la conformación de un orden global multipolar con la
participación activa de bloques económicos y políticos regionales, y el
38
fortalecimiento de las relaciones horizontales para la construcción de un mundo
justo, democrático, solidario, diverso e intercultural.
11. Impulsa prioritariamente la integración política, cultural y económica de la
región andina, de América del Sur y de Latinoamérica.
12. Fomenta un nuevo sistema de comercio e inversión entre los Estados que se
sustente en la justicia, la solidaridad, la complementariedad, la creación de
mecanismos de control internacional a las corporaciones multinacionales y el
establecimiento de un sistema financiero internacional, justo, transparente y
equitativo. Rechaza que controversias con empresas privadas extranjeras se
conviertan en conflictos entre Estados.
13. Impulsa la creación, ratificación y vigencia de instrumentos internacionales
para la conservación y regeneración de los ciclos vitales del planeta y la
biosfera. (Constitución de la República del Ecuador, Art. 41, 2008)
Prueba de lo que profetiza el Ecuador, podemos encontrarlo en la opinión que hace la
oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, que
trabaja en el Ecuador, protegiendo a la población refugiada en América Latina. Este
organismo de conformidad con las garantías constitucionales y en cumplimiento con su
mandato se encarga de:
Vela por la protección de las personas refugiadas, expandiendo el espacio
de la protección al favorecer políticas públicas, prácticas administrativas y
mediante intervenciones específicas.
Potencia los derechos de las personas refugiadas en el Plan del Buen Vivir del
Ecuador promoviendo un ambiente favorable a la integración local y
naturalización de refugiados reconocidos en el país.
Asume la responsabilidad de buscar soluciones duraderas que incluyan el uso
estratégico del reasentamiento como instrumento de protección y como
herramienta de solidaridad, así como una repatriación voluntaria al futuro
Combate la xenofobia y la discriminación, junto a la sociedad civil y
organismos estatales, a través de campañas diseñadas para promover la
solidaridad y la convivencia pacífica. (El ACNUR en el Ecuador )
Este organismo determinó que hasta septiembre de 2013, el Estado ecuatoriano
ha reconocido a 54.865 personas refugiadas en el país. Desde el año 2000, en que había
390 refugiados, 170.965 personas han solicitado el reconocimiento de la condición de
refugiado en el Ecuador. Cerca del 23% de ellos son niños, niñas y adolescentes. (El
ACNUR en el Ecuador ).
Razón por la cual el Ecuador, en lo referente a materia de refugio se ha comprometido a
cumplir con todos los compromisos adquiridos en los tratados y convenciones
39
internacionales, como la adquirida en la convención de Ginebra, la declaración de
Cartagena y la declaración y plan de acción de México, ratificándose en cumplir con estas
declaratorias enmarcado en el respeto de los derechos humanos contenidas en la norma
Constitucional e instrumentos internacionales, para la protección de los derechos de los
refugiados.
La política del Ecuador sobre el refugiado está orientada al derecho humanista y a la
solidaridad, reconociendo los derechos fundamentales de las personas, y la posibilidad de
tener y recibir asilo y refugio en el nuestro así como en otro país, expresando su decisión
de respetar el principio de la no discriminación y estableciendo que combatirá, prevendrá y
eliminará toda y cada una de las formas de xenofobia y discriminación.
1.5. Naturaleza Jurídica
El derecho de refugio se orienta a la protección de personas vulnerables, cuya situación
implica la oportuna aplicación, convergente e interrelacionada, de los principios
normativos de los distintos instrumentos internacionales especializados en derechos
humanos, que identifican a las personas que necesitan protección internacional, así como
aquellas personas que no la necesitan, por haberse comprobado su responsabilidad
criminal.
Las cláusulas de exclusión, así como los procesos de revocación tienen como objetivo
impedir que los beneficios de la protección internacional sean extendidos a personas que
hayan cometido crímenes contra la paz, crímenes de guerra o de lesa humanidad, que
hayan cometido graves delitos comunes en su país, o que irrespeten las normas del país
subsidiario de su protección. De esa manera, se busca cuidar el verdadero propósito de la
Institución del Refugio, que es proteger a víctimas de violación a sus derechos humanos y
no brindar acogida a sus victimarios.
1.6. Características
Utilizando la Convención de 1951 como su herramienta más importante, el
mandato principal del ACNUR es garantizar la protección internacional de
aproximadamente 32 millones de personas desarraigadas en el mundo. La
40
Convención promociona los derechos humanos básicos de los refugiados y la
no repatriación contra su voluntad a un país donde sufran persecución. Les
ayuda a repatriarse a su país de origen cuando las condiciones así lo permitan,
a integrarse en los países de asilo o a reasentarse en terceros países. El ACNUR
promociona los acuerdos internacionales sobre los refugiados, colabora con los
estados en el establecimiento de estructuras de asilo y actúa en calidad de
observador internacional en relación a los asuntos de los refugiados (condición
del refugiado )
En este sentido sirve tomar como aspectos característicos del refugio los impulsos
creados como es el ejemplo de los Estados Unidos en su acta de Inmigración y
Nacionalidad da una clara definición de refugiado y sostienen que:
(A) Cualquier persona que se encuentre fuera de su país de nacionalidad o, en
el caso de no tener nacionalidad específica, se encuentre fuera del país donde
habitualmente reside y no puede o no quiere regresar a ese país y, no puede o
quiere protegerse allí, debido a persecución o a un temor fuertemente
fundamentado de persecución por razones de raza, religión, nacionalidad,
membresía en un grupo social en particular u opinión política.
(B) En circunstancias especificadas por el Presidente de los Estados Unidos,
después de haber obtenido el debido asesoramiento de acuerdo a la sección
207(e) de esta Acta, cualquier persona que se encuentre dentro de su país de
nacionalidad o, en el caso de no tener nacionalidad específica, se encuentre
dentro del país en el cual reside habitualmente, y sea perseguida o tenga un
temor fuertemente fundamentado de persecución por razones de raza, religión,
nacionalidad, membresía en un grupo social en particular u opinión política. El
término "refugiado" no incluye a ninguna persona que haya ordenado, incitado,
ayudado, o participado de alguna otra forma en la persecución de cualquier
persona por razones de raza, religión, nacionalidad, membresía en un grupo
social en particular u opinión política. (condición del refugiado )
Igualmente los países Europeos se han comprometido a la instauración de un Sistema
Europeo Común de Asilo (SECA) ratificándose en la Convención de Ginebra de 1951
relativo al estatuto de los refugiados, para garantizar que ninguna persona será reenviada al
lugar donde corre peligro aplicando el principio de la no expulsión, implementado un
régimen de asilo para llegar a un reconocimiento y a un estatuto del refugiado. (condición
del refugiado )
Según el SECA sostiene que todo persona que no pertenezca a la UE o apátrida que se
encuentra fuera de su país de origen, que se le niegue o no puede regresar a el por temor a
ser perseguido puede solicitar el estatuto de refugiado. Los solicitantes que no cumplan las
41
condiciones necesarias para que se les reconozca el estatuto de refugiado pueden solicitar
una protección subsidiaria. (condición del refugiado ).
Para evaluar correctamente las solicitudes, los países de la UE deberán
considerar:
Todos los hechos pertinentes relativos al país de origen en el momento de
adoptar una decisión, incluidas las leyes y normas del país de origen y la
forma en que son aplicados;
La documentación o las declaraciones del solicitante en las que se especifica
si ha sido objeto de persecución o daños graves;
El hecho de que existan indicios serios de un temor fundado de persecución o
un riesgo real de sufrir daños graves en aquellos casos en que ya se haya
perseguido al solicitante, o haya sufrido otros daños graves e injustificados;
Su estatuto individual (su pasado, su edad, su sexo, acciones a los que ha
estado o podría estar expuesto/a y que conllevarían persecución y daños
graves, etc.);
Cualquier actividad ejercida por el solicitante desde la salida de su país de
origen.
Los países de la UE deberán tener en cuenta el origen de la amenaza. En este
caso, la amenaza deberá proceder:
del estado;
de partidos u organizaciones que controlan el estado;
de protagonistas no oficiales cuando el estado no pueda o no quiera asumir
una protección efectiva. (condición del refugiado )
1.7. Distinción entre el refugio y asilo político
El concepto de refugio podemos definirlo como la institución jurídica, por medio del
cual se otorga a un ciudadano extranjero el reconocimiento de refugiado en un Estado
determinado que no es el propio, donde busca la seguridad que le hace falta en su país de
origen, por circunstancias, de temores fundados por persecución por motivos de índole
políticos, raza, y religión.
La Agencia Nacional de la ONU para los refugiados ACNUR da una Clara
definición de lo que es el Refugiado y establece:
De acuerdo con la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados,
un refugiado es una persona que "debido a fundados temores de ser perseguida
por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado
grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su
nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la
protección de su país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a
consecuencia de tales acontecimientos fuera del país donde antes tuviera su
42
residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores no quiera regresar a
él".. (Quien es un Refugiado)
Esta agencia determina que la mayoría de las personas puede por parte de los gobiernos
establecer las garantías básicas para que la persona refugiada pueda respetársele sus
derechos así como cuidar su seguridad física, razón por la cual esta agencia tiene el
mandato de cerciorare que el refugiado sea protegido en el país de asilo, y que se le
respeten.
Podemos decir que la persona refugiada es quien huye de su país por abusos contra sus
derechos humanos, obligándose a solicitar refugio o protección internacional en otro
Estado, con la finalidad de recibir protección contra su propio Estado donde se violentas
sus derechos como persona, a no ser discriminado, no ser penado ni extraditado a su país
de origen donde sufrirá persecuciones, tener derecho al trabajo, vivienda y educación y
sobre todo el derecho a la circulación. Son personas que de una u otra forma han cruzado
fronteras internacionales por riesgo de persecución en su país de origen. Para María Teresa
Gil Bazo da una clara definición de las personas refugiadas y establece que:
A. los efectos de la presente Convención, el término ‘refugiado’ se aplicará a
toda persona ... que ... debido a fundados temores de ser perseguida por
motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social
u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda
o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o
que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales
acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no
pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él (...)”. Artículo
1(A)2 de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los
Refugiados.
La Convención de Ginebra, completada más tarde por el Protocolo de 1967,
supone la instauración de un sistema general de protección de refugiados de
ámbito internacional en el contexto de las naciones unidas. El rasgo más
importante de la definición convencional es que por primera vez un
instrumento internacional no hace depender el concepto de refugiado del
criterio de la nacionalidad. Hasta entonces no existía una definición general de
refugiado en los instrumentos internacionales, que se limitaban a enumerar los
grupos de personas merecedoras de tal calificación en virtud de su origen
nacional. Ello era así debido a las circunstancias históricas que hicieron
aparecer el régimen internacional de protección de refugiados. (Gil Bazo)
De acuerdo con la terminología griega así proviene de la voz latina asylum que significa
“lugar de refugio para los perseguidos”. En cambio Asilo Político podemos definirla como
43
la protección o amparo que, en determinadas circunstancias otorga un Estado determinado
en su territorio a las personas perseguidas, por convicciones religiosas, políticas, étnicas o
la comisión de un delito político.
Si el asilo es concedido en un territorio de un Estado es llamado asilo territorial, y si es
concedido en una sede diplomática se llama asilo diplomático. Asilo podemos decir
entonces que consiste en la protección que hace un Estado a una persona que no es de su
nacionalidad, que está en peligro por amenazas, persecución o actos por autoridades de
otro Estado.
En el pasado grafica está definición el caso de Víctor Raúl Haya de La
Torre que fue asilado en la Embajada de Colombia en Lima y que por la
negación del gobierno peruano de otorgarle el salvo conducto para que deje el
territorio nacional fue objeto de un juicio entre Perú y Colombia en la Corte
Internacional de Justicia en 1950, y en el momento actual, el asilo concedido a
Julian Assange, periodista australiano fundador del portal Wikileaks, por el
Ecuador en su sede diplomática en Londres el pasado 16 de agosto y sobre el
cual también ha anunciado Inglaterra que no le otorgará el respectivo salvo
conducto para que deje la isla continente.
Al existir las dos clases de asilo, el territorial y diplomático, podemos indicar que la
esencia de los dos es la protección de la persona no nacional, perseguida por el otro Estado.
Según los acuerdos internacionales ningún Estado, está obligado a negar la admisión de la
persona extranjera en su territorio y misión diplomática mantenida en otro país, peor aún
entregarlo a país extranjero o ser expulsado de su territorio, a excepción de que el Estado
haya aceptado alguna restricción en particular. Es muy sólido el argumento de la concesión
del asilo dado que resulta de la soberanía territorial del Estado y la soberanía es una
condición inmanente e inherente a la calidad de Estado. (Rodríguez Mackay)
Con todo ello, también es importante precisar que en el caso de extranjero
acusado por un delito común en su propio país generalmente no se le concede
asilo y ello en consideración a que el derecho de otorgarlo está frecuentemente
condicionado por tratados de extradición, y hasta por la cortesía internacional.
En ese sentido, la concesión del asilo no es una práctica por regla general que
se pueda brindar en calidad de beneficio a quienes les son imputados delitos
comunes. Sí, en cambio, se concede a generalmente a delincuentes políticos o a
los refugiados políticos que son extranjeros o apátridas. (Rodríguez Mackay)
44
Delo que se ha mencionado podemos indicar que existe el asilo humanitario, practicad
por ciertos Estados aceptar personas extranjeras, en su territorio por el peligro que corren
en sus propios Estados, por causas racistas, religiosas y políticas. Estas personas por el
riesgo que corren se ven forzadas a huir a otros Estados, por no tener la debida protección
de su propio Estado. En países como Francia, Canadá Y Estados Unidos han aceptado a
personas refugiadas que han sufrido mutilaciones sexuales, al igual que España han dado
refugio a personas homosexuales perseguidas por su preferencia sexual.
UNIDAD II
2. Debido Proceso:
2.1 Definición
La actual norma constitucional señala que:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de
cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las
siguientes garantías básicas:
1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el
cumplimiento de las normas y los derechos de las partes. 2. Se presumirá la
inocencia de toda persona, y será tratada como tal, mientras no se declare su
responsabilidad mediante resolución firme o sentencia ejecutoriada. 3. Nadie
podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de
cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o
de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución
o la ley. Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad
competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento. 4. Las
pruebas obtenidas o actuadas con violación de la Constitución o la ley no
tendrán validez alguna y carecerán de eficacia probatoria. 5. En caso de
conflicto entre dos leyes de la misma materia que contemplen sanciones
diferentes para un mismo hecho, se aplicará la menos rigurosa, aun cuando su
promulgación sea posterior a la infracción. En caso de duda sobre una norma
que contenga sanciones, se la aplicará en el sentido más favorable a la persona
infractora. 6. La ley establecerá la debida proporcionalidad entre las
infracciones y las sanciones penales, administrativas o de otra naturaleza.
(Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Lo que determina la norma constitucional es asegurar el cumplimiento de los derechos
y obligaciones, que todas las personas tienen dentro de un proceso (penal, administrativo
etc.), Se puede considerar al debido proceso como el método para el cumplimiento efectivo
de todas las normas, preceptos, principios y garantías que motiven a la concesión y
sanción de derechos y obligaciones en su respectiva materia, para legar a una justa
45
resolución. Por lo que en lo que nos respecta el debido proceso sustenta la ejecución de la
sanción que merezca un proceso.
Con un debido proceso regido por las garantías constitucionales no se permitirá la
violación de los derechos de las personas, y poder tener a nuestro alcance todos los medios
jurídicos, para garantizar nuestros derechos. Estas garantías constitucionales nacen de la
necesidad de tener instrumentos de protección, para la libertad de las personas y limitativo
para el Estado, razón por la cual estos derechos y garantías reciben el nombre de principios
constitucionales que son emanados de la propia Ley suprema, que es la base fundamental
política que regula el derecho en el Estado.
Si bien se ha conferido al Estado el monopolio del Poder de decidir sobre los
conflictos y de averiguar la verdad real, su ejercicio está rígidamente limitado
por una serie de Principios cuyo objetivo común es de racionalizar el uso del
Poder del Estado, evitando la arbitrariedad y procurando la seguridad jurídica
del ciudadano, pues el Legislador ha considerado que de poco sirve asegurar
otros derechos sino se garantiza que los procesos en los cuales esos derechos
deberán hacen valer, van a ser a su vez respetuosos de los derechos
fundamentales, ya que si no se respetan estas garantías constitucionales, los
habitantes del País quedan absolutamente desamparados. (Que es el Debido
Proceso )
De este modo podemos decir que las garantías constitucionales se convierten en los
mecanismos que la Ley da a disposición de sus ciudadanos para poder defender sus
derechos y poder repararlos cuando sus derechos sean violentados. Se convierten en los
instrumentos para proteger los derechos constitucionales y el respeto de la supremacía de
la constitución. El debido proceso jurídicamente hablando necesita de una justicia que esté
a la altura y medida de la dignidad humana, porque es a la persona que se la juzga en un
proceso.
El debido proceso es una institución instrumental en virtud de la cual debe
asegurarse a las partes en todo proceso legalmente establecido y que se
desarrolle sin dilaciones justificadas oportunidad razonable de ser oídas por un
tribunal competente, predeterminado por la ley, independiente e imparcial, de
pronunciarse respecto de las pretensiones y manifestaciones de la parte
contraria, de aportar pruebas lícitas relacionadas con el objeto del proceso y de
contradecir las aportadas por la contraparte, de hacer uso de los medios de
impugnación consagrados por la ley contra resoluciones judiciales motivadas y
conformes a derecho, de tal manera que las personas puedan defender
efectivamente sus derechos” Constituye un principio jurídico procesal que
46
tiene por objeto garantizar los derechos humanos fundamentales tanto del
individuo como de la sociedad, frenando de esta manera la arbitrariedad y el
abuso del poder estatal y de la administración de justicia. Establece una serie
de reglas a observarse para el desarrollo de un proceso justo que conduzca a
proteger al inocente mediante la búsqueda de la verdad. (Silva Calle)
El debido proceso podemos decir que es principio jurídico procesal o sustantivo donde
cualquier persona, tiene derecho a las garantías constitucionales que le aseguran tener un
resultado equitativo y justo, el cual le permitirá poder ser oída y hacer valer sus derechos
frente a una autoridad pública. Constituye el principio básico de un Estado de Derecho, el
respeto absoluto de la norma y de los actos donde el Estado actúa, en la aplicación de una
Ley, dentro de un proceso, donde se sanciona un acto punible ante un Juez en observancia
a la norma y al debido proceso. Es el garantizador de las garantías constitucionales y de
cualquier violación de la misma.
El concepto del debido proceso envuelve comprensivamente el desarrollo
progresivo de prácticamente todos los derechos fundamentales de carácter
procesal o instrumental, como conjuntos de garantías de los derechos de goce -
cuyo disfrute satisface inmediatamente las necesidades o intereses del ser
humano-, es decir, de los medios tendientes a asegurar su vigencia y eficacia.
El principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta
Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de
"bilateridad de la audiencia" del "debido proceso legal" o "principio de
contradicción" y que para una mayor comprensión se ha sintetizado así: a)
Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; ,b) derecho de
ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir
las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de
preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información
y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate;
ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados,
técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión
que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho
del interesado de recurrir la decisión dictada. Tomen en cuenta los recurridos
que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige
para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier
procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y
que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de
ser asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su
defensa. Sentencia: 15-90, 1734-92, 1739-92. Recurso de Amparo,
interpuesto ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
(Principio del Debido Proceso )
Todos los tratadistas sostienen que el debido proceso es el principio legal donde el
Estado respeta y debe respetar todos los derechos de las personas; es el principio jurídico
47
procesal donde la persona tiene todos los derechos y garantías para ser escuchado frente de
una autoridad competente dentro del proceso.
El Debido proceso penal es el conjunto de etapas formales secuenciadas e
imprescindibles realizadas dentro un proceso penal por los sujetos procesales
cumpliendo los requisitos prescritos en la Constitución con el objetivo de que:
los derechos subjetivos de la parte denunciada, acusada, imputada, procesada y,
eventualmente, sentenciada no corran el riesgo de ser desconocidos; y también
obtener de los órganos judiciales un proceso justo, pronto y transparente
( «¿Qué es el Debido Proceso Penal?» (en español). Apuntes Jurídicos.).
La tratadista y jurista venezolana Cora Farías Altuve sostiene que
La constitucionalización de las normas sobre derechos y garantías procesales en la
Constitución no es una simple formalización de reglas, conceptos y principios elaborados
dogmáticamente por el Derecho Procesal, sino la consagración de normas que han
adquirido un significado distinto desde el momento de su incorporación en el Texto
Constitucional, por ser normas de garantía que configuran la tutela del ciudadano frente a
los Poderes Públicos y los particulares entre sí. De tal carácter deviene que deben ser
interpretadas teniendo en consideración a todas las demás reglas constitucionales con las
que guarda relación e inevitablemente tal interpretación estará influenciada por los valores,
normas y principios que inspiran el orden constitucional en el cual se consagran y por el
necesario balance del contenido esencial de los derechos presentes en el proceso. Es por
ello que resultaría inadecuado pretender interpretar la norma constitucional desde la norma
misma; ya que por el contrario, es la norma legal la que debe ser examinada bajo el prisma
constitucional. (Farias Altuve, 2006)
El tratadista panameño Jorge Gonzáles Valderrama al hablar sobre el debido proceso
sostiene que dentro de la normativa Constitucional, aparece como una garantía
constitucional establecida en al articulado de la norma constitucional panameña donde
estable que: “Nadie será juzgado, sino por autoridad competente y conforme a los trámites
legales, y no más de una vez por la misma causa penal, administrativa, policiva o
disciplinaria”. Sostiene el tratadista que su país a suscrito diferentes instrumentos
internacionales donde el debido proceso está determinado con la misma prioridad,
menciona el articulado 10 de la Declaración de los Derechos del Hombre, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 14) y la Convención Americana de
Derechos Humanos donde se determina en su articulado 8 que: Toda persona tiene
48
derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o
tribunal competente independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en
la sustentación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación
de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
(Gonzáles Valderrama).
El debido proceso protege y garantiza el derecho que tiene la persona en un proceso de
ser oída frente a una autoridad judicial, autoridad que deberá ser protector de los derechos
constitucionales, razón por la cual deberán todos los órganos jurisdiccionales ser creados y
constituidos por ley, la que los inviste de jurisdicción y competencia. Esta constitución
debe ser anterior al hecho que motiva el proceso y debe contar con los requisitos mínimos
que garanticen su autonomía e independencia.
Ello se resume con la predictibilidad que debe garantizar un sistema jurídico ya que los
particulares deben estar en la concreta posibilidad de saber y conocer cuáles son las leyes
que los rigen y cuáles serán los organismos jurisdiccionales que juzgarán los hechos y
conductas sin que esa determinación quede sujeta a la arbitrariedad de algún otro órgano de
gobierno. Por estas circunstancias si el juzgador es tendencioso no podrá existir el debido
proceso, el Juez deberá ser consecuente con respecto entre las partes, bilateral, imparcial.
Para que exista el debido proceso el Juez, Tribunal estará anticipado de los hechos que
motivan el juicio, es decir el juzgador, juzgará conforme a un caso particular, lo que
garantizará establecer un Estado de derecho
Igualmente sus resoluciones deberán estar conforme a los pedidos de las partes en el
proceso, respetando el derecho a la defensa que tienen las partes, a través de su defensor,
en caso de no tenerlo el Estado le proporcionara un defensor de oficio, para precautelar el
derecho a la defensa. Este derecho de la defensa es irrenunciable, debiendo contar siempre
en el proceso con la asesoría de un abogado, claro que existe en ciertas partes del sistema
jurídico que no necesariamente necesitan de un profesional de derecho, pero esto es un
incierto y peor aún una utopía, porque no hay una persona natural que pueda resolver su
situación jurídica sin la ayuda de un abogado.
49
2.3 Principios del Debido Proceso
El debido proceso es un principio jurídico procesal o sustantivo, según el
cual toda persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas, tendientes a
asegurar un resultado justo y equitativo dentro del proceso, y a permitirle tener
oportunidad de ser oído y hacer valer sus pretensiones frente al juez. El término
procede del derecho anglosajón, en el cual se usa la expresión “debido proceso
legal. La noción del “Debido Proceso” como ha sido asumida en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela comporta el categorizar
a dicho Derecho como uno de los Derechos Humanos, vinculado éste a todo
proceso jurisdiccional o administrativo y con miras a posibilitar tanto el
requerimiento como el reconocimiento judicial a un “juicio justo”. (El Debido
Proceso)
En nuestra norma constitucional en su articulado 424 señala que la Constitución es la
norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y
los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones
constitucionales; en caso contrario carecerán de eficacia jurídica. Esta supremacía de la
Constitución afecta la manera tradicional de concebir, interpretar y aplicar el derecho
ordinario, mediante el conocido efecto de la interpretación conforme con la Constitución.
(Dr. Blacio Aguirre, 2013). Sostiene el autor que todos los preceptos constitucionales son
de carácter obligatorio; uno de estos preceptos es el derecho al debido proceso.
García Jesús sostiene que el debido proceso es principio medular en el diseño del
procedimiento penal. (García Valencia, 2005). El artículo 76 de la Constitución de la
República del Ecuador, reconoce a las personas el derecho al debido proceso y a una
justicia sin dilaciones ya sea en el campo penal o administrativo. Este principio
fundamental constitucional determina y establece los derechos que tiene una persona
procesada dentro del proceso, con la finalidad de tener una sentencia motiva acorde a las
normas constitucionales, una vez que haya sido escuchado ante un Tribunal imparcial,
independiente y competente. (Dr. Blacio Aguirre, 2013)
Por lo tanto, es posible concluir que cada principio general del proceso tiene su opuesto,
y así el argentino Peyrano decía que (...) casi todos los principios procesales reconocen la
viabilidad teórica de su antítesis» (Peyrano, (1978).
50
Estos principios se caracterizan por su bifrontalidad, esto es, que se presentan
habitualmente en parejas, o sea que se puede concebir su opuesto. Otra característica es su
complementariedad, esto es, que los principios no se presentan aislados sino vinculados a
otros (Peyrano, (1978).
En el Ecuador respecto al debido proceso, cabe manifestar que se refiere con mayor
categoría e importancia en los procesos de índole penal siendo el derecho del debido
proceso administrativo uno de los más vulnerados. Sin embargo como se ha mencionado
con anterioridad, el debido proceso tiene como fin velar las garantías constitucionales así
como las leyes de menor rango para que las decisiones sean acordes al procedimiento y
sobre todo justas, razón por lo que tomando en cuenta lo manifestado en el artículo 76
numeral 1, daremos dar la misma importancia del debido proceso en el ámbito
administrativo en las garantías de los derechos sociales de los administrados, puesto que
los derechos analizados de forma obligatoria deben interpretarse en conjunto.
El debido proceso administrativo como parte de los derechos fundamentales, se
manifiestan a través de una serie de reglas y principios que se imponen a la administración
para su funcionamiento ordenado en atención de la norma constitucional y sus principios
rectores, como por ejemplo, el conocimiento de los actos por parte del afectado no
constituye una mera formalidad que pueda ser omitida o remplazada, puesto que consiste
un presupuesto de la idoneidad de las actividades que cumple el Estado a través de sus
instituciones.
En este orden de ideas, el SIDH ha fijado posición sobre la aplicación de las garantías
del debido proceso legal en ámbitos administrativos. Así, ha establecido la obligación de
los Estados de contar con reglas claras para el comportamiento de sus agentes, a fin de
evitar márgenes inadecuados de discrecionalidad en la esfera administrativa, que puedan
fomentar prácticas arbitrarias o discriminatorias. Al mismo tiempo, el SIDH ha avanzado
en la identificación de ciertos estándares del debido proceso legal que deben regir los
procesos administrativos (…)
La Corte destacó respecto al debido proceso administrativo:
51
Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones
justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías
mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro
procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas. (Corte IDH,
Artículo 55 de la Convención Americana sobre Derechos Humano, Opinión)
En primer término podríamos indicar que el poder público se manifiesta a través de
leyes, resoluciones o actos administrativos. La formación de leyes, resoluciones y actos
administrativos deben seguir un debido proceso para que puedan surtir los efectos que
están llamados a producir, es el propio Estado el que debe guardar respeto en su propia
estructura, no se trata de una imposición de leyes o resoluciones a los súbditos, porque
estas leyes y resoluciones deben ser coherentes. La actividad orgánica del Estado tiene que
dirigirse al reconocimiento de derechos y a su efectiva vigencia, las normas jurídicas se
obligan a acatar los principios constitucionales, concebidos como inalienables e
intangibles; dicho de otra forma, la gestión pública debe dirigirse a la consecución de esos
fines (reconocimiento de derechos y su efectiva vigencia), pero con una limitación, la cual
es que sus políticas no sean regresivas.
2.3.1 PRINCIPIOS:
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes
principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho
Administrativo:
2.3.1.1 Principio de igualdad
El presupuesto esencial de este principio, es el hecho de que debe
existir igualdad de situaciones entre las personas que se consideran víctimas
de la violación y otras que se señalen como término de comparación, es decir la
determinación del quebranto constitucional, se hace mediante un cotejo de
supuestos en que la desigualdad aparezca de una forma notoria, como en el
caso en examen, donde no es necesario hacer distinciones artificiosas o
arbitrarias, para establecer la violación. El principio de igualdad tal y como ha
sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres
deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es
esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos
fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el
52
corolario de la dignidad humana. El principio de igualdad que establece el
artículo 33 de la Constitución no tiene un carácter absoluto, pues no concede
propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción
de circunstancias, sino más bien a exigir que no se haga diferencias entre dos o
más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en
condiciones idénticas, por lo que no puede pretenderse un trato igual cuando
las condiciones o circunstancias son desiguales. (Principio de Igualdad )
2.3.1.2 Principio de legalidad
Es la prevalencia de la ley sobre cualquier actividad o función del poder público. Esto
quiere decir que todo aquello que emane del Estado debe estar regido por la ley, y nunca
por la voluntad de los individuos. (Principio de Legalidad )
El principio de legalidad es cuando los poderes públicos están sujetos a la Ley, es decir
que todos los actos procesales deben estar de conformidad con la Ley, y será invalidado
nulos actos judiciales que no están apegados a la Ley.
Principio que rige todas las actuaciones de las Administraciones públicas
sometiéndolas a la ley y al Derecho. Tiene una vinculación positiva, en el
sentido de que la Administración puede hacer sólo lo que esté permitido por
ley, y una vinculación negativa, en el sentido de que aquélla puede hacer todo
lo que no esté prohibido por ley. El principio de legalidad se constituye como
pieza fundamental del Derecho administrativo, sancionado, reservando a la ley
la tipificación de las infracciones y sanciones que correspondan. (Principio de
Legalidad )
2.3.1.3 Principio de economía procesal
Se busca que el proceso vaya sin errores desde el momento de su comienzo, para evitar
costos innecesarios al Estado y a las partes afectadas. Así como dilataciones innecesarias.
Hace algunos años, reflexionamos acerca de la trascendencia de los principios
de celeridad y economía procesal 1., a los que atribuimos jerarquía
constitucional. Ello con la finalidad expresa de que, a través de la aplicación de
la Constitución Nacional, e interpretando y aplicando las normas de menor
jerarquía, pero desde la Ley Suprema, se dé prioridad a la necesidad de que la
tramitación del proceso sea lo más rápida y económica posible 2. La exigencia,
proviene de dos órdenes; el derecho interno y el derecho internacional. Dado
que, con la aplicación del derecho internacional de los derechos humanos, los
instrumentos internacionales que se incorporan al derecho interno obligan a
hacer efectivos esos derechos en la jurisdicción interna de los estados. Así se
53
demuestra que, al decir de Bidart Campos, el derecho internacional tiene
aptitud para ingresar al derecho interno, y éste último ingresa al derecho
internacional cuando el sistema estatal de derechos resulta más favorable y más
amplio. (Boleso).
2.3.1.4 Principio de buena fe y lealtad procesal
El Art. 26 sobre el principio de buena fe y lealtad procesal, del COFJ, establece que: En
los procesos judiciales las juezas y jueces exigirán a las partes y a sus abogadas o abogados
que observen una conducta de respeto recíproco e intervención ética, teniendo el deber de
actuar con buena fe y lealtad. Se sancionará especialmente la prueba deformada, todo
modo de abuso del derecho, el empleo de artimañas y procedimientos de mala fe para
retardar indebidamente el progreso de la litis. La parte procesal y su defensora o defensor
que indujeren a engaño al juzgador serán sancionados de conformidad con la ley. (Código
Orgánico de la Función Judicial , 2009).
Algunos tratadistas consideran que estos dos principios son diferentes, pero en
verdad se trata más bien de dos manifestaciones del mismo aspecto, por cuanto
ambas se refieren a la conducta de las partes y con el fin de obtener la recta
administración de justicia. El principio de concreta a que las partes no utilicen
el proceso o las actuaciones de éste para lograr fines fraudulentos o dolosos, o
alegar hechos contrarios a la realidad, o emplear medios que tiendan a
entorpecer la buena marcha del procedimiento. (Principio de Buena Fe o
Lealtad Procesal )
2.3.1.5 Principio de publicidad
Este principio constitucional donde se determina que todas las actuaciones de las
entidades judiciales son públicas a excepción delos casos, en que la Ley establezca lo
contario. La publicidad puede ser interna, en el caso de que el conocimiento de los actos
procesales sólo es permitido a las partes intervinientes; o puede ser externa, cuando el
conocimiento es de todas las personas (Chiovenda, (1922a).).
Además, el conocimiento público del proceso y sus actuaciones puede ser inmediato,
esto es, que se conoce la actividad en el momento en que se realiza; o diferido si el
conocimiento se da de forma mediata, es decir, que se da tiempo después de realizada la
actividad o una vez finalizado el proceso. (Chiovenda, (1922a).)La contraparte o principio
54
opuesto al principio de publicidad es el principio de secreto o reserva de las actuaciones
procesales.
Rivera sostiene que uno de los principios fundamentales del derecho al proceso es el
principio de publicidad que en sentido procesal es hacer público los actos del proceso. Es
la otorga el derecho a las partes y a terceros el acceso al desarrollo del litigio, logrando con
su presencia una suerte de control hacia la responsabilidad profesional de jueces En esta
acepción la publicidad del proceso puede existir o bien respecto de las partes o en relación
con terceros. (R, 2009).
Art. 13.- PRINCIPIO DE PUBLICIDAD.- Las actuaciones o diligencias
judiciales serán públicas, salvo los casos en que la ley prescriba que sean
reservadas. De acuerdo a las circunstancias de cada causa, los miembros de los
tribunales colegiados podrán decidir que las deliberaciones para la adopción de
resoluciones se lleven a cabo privadamente. No podrán realizase grabaciones
en video de las actuaciones judiciales. Se prohíbe a las juezas y a los jueces dar
trámite a informaciones sumarias o diligencias previas que atenten a la honra y
dignidad de las personas o a su intimidad. (Código Orgánico de la Función
Judicial , 2009)
2.3.1.6 Principio del Derecho a la defensa
El derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para
los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento
administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que
necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser
asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa. El principio de
defensa, como garantía constitucional fundamental, tiende a resguardar la
libertad del individuo ante la posibilidad de que se le imponga indebidamente
una pena, por ello, no puede ni debe ser restringido en forma alguna, sino más
bien resguardado celosamente por el legislador, el juez y el gobernante. El
ordenamiento procesal penal en vigencia, en su artículo 198 recepta el
principio ahora imperante de que todo se puede demostrar y por cualquier
medio ilícito, si ello es así nuestro legislador ya ha optado, para que conforme
al principio constitucional de necesaria demostración de culpabilidad irrestricta
para ejecutar la defensa, se puede acreditar cualquier hecho de importancia
para la fijación de la responsabilidad o no del encartado en el hecho delictivo
que se le atribuye. El principio de defensa debe garantizar que el imputado
cuente con el tiempo razonable para la adecuada preparación de su defensa; lo
que debe valorar el juez en cada caso particular y el que el procedimiento de
acción privada haya estado reservado históricamente a delitos contra el honor y
la propaganda desleal, cuya pena es de multa, al utilizarse en delitos de acción
pública sancionados con pena privativa de libertad, violenta el principio de
derecho a la defensa y al procedimiento. (Principio de Defensa ).
55
2.3.1.7 Principio de impulso de oficio:
Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización
o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las
cuestiones necesarias.
2.3.1.8 Principio de razonabilidad
Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen
infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben
adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción
entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a
lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
2.3.1.9 Principio de imparcialidad.
Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación entre los
administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento,
resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.
2.3.1.10 Principio de informalismo.
Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y
decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e
intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser
subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de
terceros o el interés público.
2.3.1.11 Principio de celeridad.
Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote
al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten
su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en
56
tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento
o vulnere el ordenamiento.
2.3.1.12 Principio de eficacia
Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la
finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en
su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión a los administrados.
2.3.1.13 Principio de verdad material.
En el procedimiento la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente
los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las
medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley.
2.3.1.14 Principio de simplicidad
Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo
eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser
racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
2.3.1.15 Principio de predictibilidad
Las autoridades administrativas deberán brindar a los administrados o sus representantes
información veraz, completa y confiable sobre cada trámite de modo tal que a su inicio, el
administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final
que se obtendrá
2.4 Argumentación jurídica del debido proceso en el Ecuador
El debido proceso es una institución instrumental en virtud de la cual debe
asegurarse a las partes en todo proceso legalmente establecido y que se
desarrolle sin dilaciones justificadas oportunidad razonable de ser oídas por un
tribunal competente, predeterminado por la ley, independiente e imparcial, de
pronunciarse respecto de las pretensiones y manifestaciones de la parte
contraria, de aportar pruebas lícitas relacionadas con el objeto del proceso y de
57
contradecir las aportadas por la contraparte, de hacer uso de los medios de
impugnación consagrados por la ley contra resoluciones judiciales motivadas y
conformes a derecho, de tal manera que las personas puedan defender
efectivamente sus derechos (Arturo.)
Constituye un principio jurídico procesal que tiene por objeto garantizar los derechos
humanos fundamentales tanto del individuo como de la sociedad, frenando de esta manera
la arbitrariedad y el abuso del poder estatal y de la administración de justicia. Establece
una serie de reglas a observarse para el desarrollo de un proceso justo que conduzca a
proteger al inocente mediante la búsqueda de la verdad.
La naturaleza de un Debido Proceso radica en que se respeten los preceptos legales que
asisten a un individuo sometido a un proceso, por tal razón dichas normas deben ir
encaminadas a garantizar a ese ciudadano su dignidad humana.
El debido proceso y sus garantías nos explican e ilustra diciéndonos que, para cada
caso hay un camino que se debe seguir o que para cada trámite hay un procedimiento que
se debe cumplir, es decir que, para cada acción y para cada juicio hay un proceso que
obligatoriamente debe cumplirse. Para ello es preciso contar con normas claras, factibles,
equilibradas, justas y que el ciudadano común pueda entender, careciendo de la necesidad
de asesoramiento legal al respecto.
2.4.1 Constitución.
El Ecuador contaba con una Constitución Política que fue promulgada el mes de Agosto
de 1998, publicada en el Registro Oficial número 1 del 11 de Agosto de 1998, no podemos
congratularnos por la dictación de la citada Carta Fundamental, pues su contenido, por
regla general, no es realmente algo extraordinario desde el punto de vista de la vigencia
efectiva de los derechos de las personas. Ha quedado atrás la época en que las
Constituciones Políticas tenían el papel de asignar los roles fundamentales de las
instituciones, de dejar enunciados los principios y los derechos, para que de ellos se ocupe
la legislación secundaria. La experiencia vivida por el Ecuador sin duda ha constituido una
razón vital para que nuestros asambleístas hayan optado por una Constitución
58
razonablemente operativa, y como tal orientada, insistimos, a la vigencia efectiva de los
derechos.
La nueva Carta Política tiene una orientación muy garantista de los derechos de las
personas, y la trascendencia que para tal cuerpo normativo tienen los derechos humanos.
Bastaría para graficar la tal trascendencia, mencionar tres nóveles derechos: la seguridad
jurídica, el derecho a una justicia sin dilaciones, el derecho a una tutela judicial imparcial.
O citar por ejemplo que en los delitos de genocidio, tortura, desaparición forzada de
personas, secuestro y homicidio por razones políticas o de conciencia, la obediencia a
órdenes superiores no eximirá de responsabilidad.
La Carta Constitucional de la República dice ahora en su primer artículo, al comienzo,
que "El Ecuador es un estado social de derecho..." (Constitución de la República del
Ecuador, Art. 41, 2008) Definición que en sí mismo significa mucho para toda la sociedad
en su conjunto, a la cual representa el Estado. Alessandri y Somarriva definen en su clásico
"Curso de Derecho Civil". "Parte General y los Sujetos de Derecho", al Estado de Derecho
de la siguiente manera:
El Estado de derecho significa que tanto gobernantes como gobernados deben
someterse en su obrar, no al capricho o a la conveniencia de cada cual sino a normas
jurídicas y precisas establecidas de antemano. Los gobernantes deben conformarse a estas
reglas no sólo cuando se trate de determinar los derechos de los gobernados entre sí, unos
respecto de otros sino también cuando se trata de circunscribir los poderes de los
gobernantes frente a sus administrados y en éste último aspecto es más espinudo porque al
fin de cuentas se traduce en que el poder público se auto limite su función de crear y
sancionar el derecho". (Constitución de la República del Ecuador, Art. 41, 2008).
En la misma línea de estelaridad de los derechos humanos, el artículo 11, núm.9 dice
que: El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos
humanos que garantiza esta Constitución; y precisa que: El Estado garantiza a todos sus
habitantes sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio y el goce de los derechos
humanos establecidos en esta Constitución y en las declaraciones, pactos, convenios y más
instrumentos internacionales vigentes. Adoptará, mediante planes y programas
59
permanentes y periódicos, medidas para el efectivo goce de estos derechos" (Constitución
de la República del Ecuador, Art. 41, 2008).
Si hasta ahora reproducido pareciere corto en relación a las características que he
subrayado de la Constitución Política actual, bastaría reproducir el artículo 11 de la misma
para despejar toda duda al respecto. La disposición de la referencia es uno de los grandes
pilares de la nueva Carta, pues le da un sentido operativo al ejercicio de los derechos, en el
sentido de que deja en claro que para el ejercicio de los mismos no es requisito sin equa
non el contar con una Ley secundaria, y más aún deja también en claro que cualquiera sea
el contenido de la Ley, "no podrán restringir el ejercicio de los derechos y garantías
constitucionales" (Constitución de la República del Ecuador, Art. 41, 2008).
Y también es fundamental la norma de la referencia porque deja claramente establecido
la trascendencia que tiene a partir de la actual Constitución el contenido de los
instrumentos internacionales vigentes: los derechos contenidos en éstos son directa e
inmediatamente aplicables por y ante cualquier juez, tribunal o autoridad. El antecedente
de este contenido es también la reforma de enero de 1996. En ésta se dijo que "Los
derechos y garantías consagrados en esta Constitución son plenamente aplicables e
invocables ante cualquier Juez, Tribunal o Autoridad Pública" (Reforma Constitucional,
1996). Obviamente el contenido actual es bastante más rico, pues además de incluir a los
derechos y garantías determinados en los instrumentos internacionales vigentes, incorpora
el carácter inmediato a la aplicabilidad de los derechos y garantías. Vale decir, no necesitan
desarrollo legislativo complementario.
Y aunque parezca sin importancia, la Constitución al incorporar la preposición "por",
luego de decir que tales derechos son directa e inmediatamente aplicables, está precisando
quienes son autores de esa aplicación inmediata y directa: cualquier juez, tribunal o
autoridad. Antes la Constitución sólo incluía la expresión "ante" luego de definir el
carácter plenamente aplicable e invocable de los derechos y garantías consagrados
constitucionalmente, con lo cual podía interpretarse, equivocadamente por cierto, que no
había la obligación de autoridades, tribunales y jueces de darle vida a esos derechos, sino
que solamente se los podía invocar por parte de las personas.
60
Hacemos hincapié los instrumentos internacionales vigentes porque éstos actualmente
en el Ecuador valen más que las leyes internas. Dicho de otra forma, el ordenamiento
jurídico ecuatoriano ha sido reestructurado, redefinido en cuanto a su jerarquía. En efecto,
en el primer lugar de la pirámide está la Constitución, luego vienen los tratados y
convenios internacionales, luego las Leyes, y dentro de éstas, tienen prevalencia jurídica
las definidas actualmente como orgánicas respecto de las ordinarias; luego vienen los
Decretos-Leyes, Decretos, etc., y la demás normativa interna.
2.4.2 Leyes
El célebre maestro procesalista Eduardo Couture definía al debido proceso, apegándose
a las enmiendas estadounidenses como “no ser privado de la vida, libertad o propiedad sin
la garantía que supone la tramitación de un proceso desenvuelto en la forma que establece
la Ley” (COUTURE, 1958). Sin embargo, tal concepto erróneo si se considera, como ya se
ha demostrado, que el debido proceso busca proteger no sólo la vida, libertad o propiedad
sino todo derecho subjetivo que pueda estar en peligro en un proceso. Además el no privar
a las personas de la vida, la libertad o la propiedad es una característica del debido proceso,
mas éste no consiste en aquello.
Por otro lado debo advertir, que las garantías del debido proceso no se limitan a la
tramitación del proceso conforme a lo establecido en la ley, su concepto no se agota allí. Es
así que Wray nos dice que; no por hallarse previsto en la ley, cualquier procedimiento se
convierte en jurídicamente idóneo (WRAY, Enero 2000.), y los requisitos impuestos por la
norma fija no se concilian con la idea de las garantías necesarias para un debido proceso,
pues en cada tipo de situación deberá observarse una determinada conducta y requisitos
distintos para el respeto de los derechos subjetivos (WRAY, Enero 2000.).
Cipriano Gómez, si bien no trae un concepto suyo, aporta un concepto que, según sus
palabras, es el consenso de lo que sostiene la doctrina mexicana, y que por cierto es
ciertamente adecuado, pues no se limita a la ley como lugar de donde emergen las
garantías del mismo, pero que no destaca las notas relevantes, que hemos explicado, del
debido proceso y resalta otras que tal vez no debería ser tan destacadas. Al respecto dice:
61
se entiende por debido proceso legal el conjunto de condiciones y requisitos de carácter
jurídico y procesal que son necesarios para poder afectar legalmente los derechos de los
gobernados (GÓMEZ LARA, 2006).
Florentín Meléndez quien al darnos su concepto de debido proceso, enfoca
adecuadamente el tema y distingue el debido proceso como fin y las garantías para el
mismo como medio. Debido proceso debe entenderse como, dice el autor:
Un medio pacífico de solución de conflictos, como un remedio idóneo de
conflictos a través de la erradicación de la fuerza ilegítima, y como un debate
en el que participan dos partes con la intervención de un tercero independiente
e imparcial que interpreta y aplica la ley a cada caso concreto – se rige por una
serie de principios, disposiciones y garantías básicas que aseguran la tutela
judicial efectiva de los derechos fundamentales que están en juego en los
procesos judiciales, y, en definitiva, garantizan un juicio justo a las partes
(MELÉNDEZ, 2005).
El Estado no satisfecho con el reconocimiento del debido proceso como un
derecho instrumental al derecho de tutela jurídica efectiva, le da más fuerza
reconociendo ciertas características del mismo bajo el membrete de derechos
subjetivos que permiten alcanzar esa tutela efectiva (El debido proceso como
derecho subjetivo.).
Además el autor acierta en decir que las garantías del debido proceso tienen un fin
esencial: - sin afán de redundar – garantizar un juicio justo a las partes. Ese es el punto
esencial, en el cual se resume todo este estudio: el debido proceso es un juicio justo, de allí
que en Europa se hable del derecho a un fair trial, derecho que los hombres tienen pues es
justamente una de las razones de su congregación en sociedad, el obtener un juicio justo (y
por consiguiente con ciertas características: imparcial, en igualdad, etc.) de la autoridad a
quien ceden su derecho de hacer justicia por su propia mano. Así lo ha sostenido la Corte
Iberoamericana de Derechos Humanos Al decir que el debido proceso; abarca las
condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos
derechos u obligaciones están bajo consideración judicial (HUERTA), con debida cautela
al decir que él abarca aquello se evita confundirlo con lo que éste abarca en su contenido.
En este punto es adecuado distinguir entre los caracteres del debido proceso y las
garantías del mismo, que se relacionan en tanto a regla general o principio o verdad
innegable que debe tener un juicio para ser justo, o para ser idóneo para defender los
derechos subjetivos que se pretenden sean protegidos por el procedimiento, como los que
62
estén involucrados en el mismo, es decir ser idóneo para tutelar derechos; y, las reglas
particulares, requisitos o concreción de los principios a un procedimiento específico para
que éste sea justo o idóneo para defender los derechos subjetivos de las personas
adecuadamente ante cualquier acto del Estado, tanto aquellos que pretenden la tutela como
aquellos que puedan involucrarse en el procedimiento, es decir la diferencia entre lo
universal y lo particularizado (El debido proceso como derecho subjetivo.).
Recalco un punto ya señalado con anterioridad, el debido proceso no implica un
derecho para el actor sino también para el demandado, por lo que implica una acción
positiva para defender el derecho que se pretende debe ser tutelado y se garantice el
ejercicio de otros que se encuentran involucrados en el mismo sin ser el derecho de la
pretensión, y una acción negativa, por la cual se protejan otros derechos involucrados en él.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado (GARCÍA, 2006), en
ese sentido al respecto.
Ahora, el análisis del concepto de debido proceso y la formulación de un ensayo del
mismo no ha acabado. Precisamente se debe a la incorporación, en la doctrina
norteamericana, de la idea de la existencia de un debido proceso sustantivo (sustantive
dueprocess) frente al tradicional y ya definido debido proceso procedimental (procedural
dueprocess), que el concepto debe ser revisado, e inclusive el acertado concepto de
Meléndez, si bien demarca una parte del concepto general, resulta insuficiente para definir
toda la categoría (El debido proceso como derecho subjetivo.).
El debido proceso sustantivo se refiere a la idoneidad jurídica del contenido de un acto
de poder, que no sea un proceso judicial, dentro de un Estado de Derecho, para limitar
legítimamente los derechos subjetivos involucrados en su procedimiento y por tanto
protegerlos del uso abusivo del poder público, es decir la idoneidad jurídica del contenido
de un acto de poder, que adopta una determinada forma o procedimiento para limitar un
derecho subjetivo (un acto del Estado que puede ser una ley, decisión administrativa, más
no un proceso judicial) de acuerdo a los fines del Estado de Derecho, para proteger o
limitar legítimamente los derechos involucrados dicho procedimiento. El debido proceso
sustantivo será el medio idóneo para aquello (El debido proceso como derecho subjetivo.).
63
El debido proceso procesal o propiamente procesal, es - según ya se dijo y concretando
lo ya expuesto – el remedio idóneo de los conflictos sociales a la luz del Estado de
Derecho, es un medio idóneo de resolución de conflictos que conlleva un proceso judicial
o administrativo, mediante el cual se adopta una decisión, y que en su conjunto defiende
los derechos que están bajo consideración administrativa o judicial y los derechos
subjetivos de las partes que se vean involucradas en ese proceso (El debido proceso como
derecho subjetivo.).
De lo que se ve el debido proceso propiamente procesal es un ideal de lo que debe ser el
proceso judicial o administrativo en un Estado de Derecho, el deber ser del mismo, como
el debido proceso sustantivo lo es del ideal de los procedimientos previstos en la ley o las
decisiones administrativas que limitan derechos subjetivos en un Estado de Derecho; y,
ambos el constituyen la gran categoría que es el ideal de lo que deben ser los actos de
poder en un Estado de Derecho (El debido proceso como derecho subjetivo.).
En tanto a su contenido, he de referirme a dos autores principalmente Alberto Wray y
Cipriano Gómez Lara, cuyo pensamiento plasmaré debido a que el definir el contenido de
este derecho, desbordaría el propósito de este trabajo y lo tornaría en insuficiente por la
ardua controversia que puede darse sobre el tema.
Wray menciona que a lo largo de su texto parece considerar, que es necesario no definir
los elementos del debido proceso, pues este requiere ser aplicado a las situaciones más
diversas, y al hacerlo se podría caer en una exposición insuficiente para unos casos y
extensiva para otros, pues cada caso en particular contiene sus propias características y
requerimientos, dice que el debido proceso está contenido en los siguientes principios:
a) La idoneidad, ya que el debido proceso debe guardar una correspondencia
con su fin de proteger los derechos básicos de los individuos, siendo necesario
que exista correspondencia entre las exigencias formales establecidas, el
derecho cuya protección se busca y la naturaleza de los peligros que amenazan
a este derecho, permitiendo que el debido proceso sea un medio eficaz.
b) Neutralidad, pues en el debe existir imparcialidad y equilibrio entre quienes
litigan en la contienda legal, lo cual no implica que en el caso de las leyes
sociales no se debe tener preferencia hacia una parte, pues el fin mismo de la
ley es protegerla y no se contradice este elemento pues la idoneidad del
procedimiento se define en consideración a las circunstancias del grupo
vulnerable y no un particular.
64
c) Imparcialidad, lo cual conlleva que no exista vínculos entre el órgano que
administra el proceso y una de las partes de la contienda, lo que conlleva un
órgano imparcial que asegure la atención de los conflictos con justicia.
d) Igualdad, pues los casos similares deben recibir el mismo tratamiento ya que
el ejercicio del poder público debe estar conforme con leyes generales, que
establezcan las reglas de procedimiento, evitando la discriminación.
e) Transparencia, pues todo interesado debe contar con la posibilidad de
conocer, previamente, el procedimiento idóneo para limitar o privarle de su
derecho, las razones para hacerlo, los fundamentos de hecho y evidencias para
hacerlo y fundamentarlo, y las evidencias existentes.
f) Contradicción. Al ser uno de los fines del proceso el satisfacer las legítimas
pretensiones de los ciudadanos y ser una respuesta a una exigencia de justicia,
es necesario que la decisión que afecta el derecho de una persona o lo limita se
dé luego de haberle oído, permitirle criticar la evidencia de cargo y presentar
evidencias de descargo, por lo cual es indispensable la contradicción.
g) Evidencia. Pues los derechos de los particulares no pueden ser limitados o
afectados mientras no se haya demostrado que efectivamente ha existido una
subsunción del hecho con una norma general; pero además, de la prueba se
necesita la posibilidad de una contradicción siendo posible que se tome una
decisión luego de haber considerado el punto de vista desde las dos
perspectivas de quienes contienden.
h) Motivación. Ello implica que la decisión debe estar fundada en referentes
normativos para que sea legítima, debido al carácter responsable de la
autoridad pública y a su sujeción al derecho. (WRAY, Enero 2000.)
Por su parte Cipriano Gómez considera que el debido proceso debe estar enmarcado en
cuatro principios procesales clásicos de la doctrina italiana:
a) Principio lógico del proceso: “buscar la verdad y evitar el error”, pues el
proceso debe buscar la “verdad verdadera” y no la verdad creada
ficticiamente por los litigantes poderosos en contra de los que no lo son. Se
debe evitar esa verdad artificial obligatorias jurídicamente, pues valen
jurídicamente pero que no corresponden a una verdad material o histórica.
b) Principio jurídico del proceso: que se resume en la igualdad de las partes y
la justicia de la decisión de la autoridad, según el autor. La igualdad de las
partes implica que ellas tengan la misma oportunidad de pruebas, alegatos,
etc., que a la final repercute en la imparcialidad de la autoridad pública. La
justicia de la resolución ha de implicar un criterio más allá de la legalidad de
la misma y que la autoridad debe buscar.
c) Principio político del proceso: implica “máximo beneficio social con el
mínimo sacrificio individual” pues todo procedimiento implica el choque del
Estado con los individuos, por lo cual debe dirigirse todo procedimiento al
equilibrio entre el interés colectivo y el particular.
d) Principio económico del proceso: implica que los actos procesales se
desarrollen con el mejor resultado posible, pero con economía en el esfuerzo
y en el tiempo (rapidez y celeridad) y en el aspecto pecuniario, tanto para la
sociedad (en tanto el costo que debe asumir la sociedad por la litigiosidad de
65
los individuos sea el mínimo) y el individuo (el costo que sufren las partes
para ir a litigar).
En tanto al contenido de las garantías del debido proceso, entendidas como
los requisitos contemplados en la ley, y extraídos racionalmente de los
principios que constituyen y debe comprender un proceso para ser idóneo o el
debido para tutelar positiva y negativamente los derechos subjetivos, debo
recalcar que es diverso y tan variado según lo requiera el caso concreto, por lo
que no existe un catálogo determinado y de existir no es uno
omnicomprensivo de todas las circunstancias posibles. (GÓMEZ LARA,
2006).
2.5 Naturaleza jurídica.
Desde la Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 se
ha reconocido, acertadamente, el carácter de derecho humano del debido proceso. A ello se
suma que la mayoría de los instrumentos internacionales y cartas políticas de los Estados lo
consideran así, en la actualidad (El debido proceso como derecho subjetivo.).
El profesor Reynaldo Bustamante Alarcón nos dice que es un derecho de carácter
instrumental, y da la noción de que las garantías del debido proceso son también son
derechos subjetivos que cumplen la función de impedir que “los derechos de los individuos
sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proceso” (BUSTAMANTE).
El debido proceso es un derecho:
1.- Público: pues implica una prerrogativa con respecto al Estado;
Extramatrimonial: pues no tiene una utilidad económica inmediata, no siendo
valuable en dinero.
2.- Relativo: pues está limitado a una persona en particular un sujeto pasivo
determinado, únicamente el Estado y sus órganos y agentes que manifiestan
su voluntad;
3.- Originario: pues, sin perjuicio de caer en razonamientos filosóficos, aparte
de ser uno de las causas principales de los hombres el unirse en sociedad, para
la protección de sus derechos, por lo cual es evidente que ésta sea su
prerrogativa, pertenece a toda persona independientemente de su actividad
dirigida a adquirirlo;
4.- Intransmisible e intransferible: pues al pertenecer a cada persona no se ve la
necesidad de que se traspase a otra persona, además de que por el hecho de
ser un derecho humano y personalísimo por tanto se encuentra en esta
categoría;
5.- Puro y simple: pues su goce no está sujeto a modalidad alguna, sino que
66
constituye un derecho de los individuos y una obligación del Estado y los
particulares (El debido proceso como derecho subjetivo.).
Unidad III
3. El decreto 1182 y la Vulneración al debido Proceso con la revocatoria del refugio
3.1 El Decreto 3301 como antecedente.
La Coalición por las Migraciones y el Refugio (CMR) es un espacio de acción -
reflexión en el que convergen diferentes ONG, instituciones académicas y profesionales a
título individual que encaminan acciones destinadas a exigir el respeto de los derechos de
las personas en movilidad humana por parte del Estado ecuatoriano y de las sociedad en
general. (Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
Sobre esta línea, la Coalición ha mantenido como una de sus líneas de trabajo la
elaboración de informes que recojan de manera integral los aspectos críticos que vulneran
los derechos de las personas que se encuentran en las diferentes dinámicas de la movilidad
humana. Dentro de este ámbito se destacan los informes sombra y alternativo sobre el
cumplimiento de la Convención sobre los derechos de todos los Trabajadores Migratorios
y sus familiares de los años 2007 y 2010, los cuales fueron presentados al respectivo
Comité de Naciones Unidas en Ginebra para los exámenes periódicos al Estado
ecuatoriano. Siguiendo esta línea de trabajo el presente informe para el Examen Periódico
Universal 2011 condensa los aspectos prioritarios en torno a los derechos humanos de las
personas en las diferentes dinámicas de movilidad humana: emigración, inmigración,
refugio, desplazamiento interno y los delitos que se pueden identificar como son la trata y
el tráfico de migrantes en contextos de movilidad. (coalición por la migración y el
refugiado)
La Movilidad Humana es un hecho social cada vez más visible en el Ecuador que se
expresa en diversas dinámicas. Flujos migratorios de ecuatorianos que salen del país con
destino a Estados Unidos, España, Italia y otros países buscando una mejor condición de
vida (más de dos millones de emigrantes); flujos de personas de otro origen nacional que
ingresan al Ecuador por razones diversas, entre las cuales se encuentra población que
requiere protección internacional a fin de proteger su vida e integridad (el Ecuador cuenta
con 54 mil personas refugiadas de cuales el 99% son colombianas y más de 140 mil
67
solicitantes de refugio; personas que se desplazan dentro del territorio ecuatoriano ya sea
de manera voluntaria o forzada; Además, en el contexto de la movilidad se encuentran
también las víctimas de los delitos de tráfico ilícito de migrantes y de trata de personas.
(Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
Todas estas dinámicas ocurren de manera simultánea y tienen su origen en diversas
causas sociales, políticas y económicas complejas que están interrelacionadas y que no
solo responden al contexto nacional, sino a factores regionales y mundiales.
A la presente fecha la Coalición por las Migraciones y Refugio está conformada por las
siguientes instituciones y organizaciones: Catholic Relief Service – CRS, Fundación
Esperanza, Misión Scalabriniana Ecuador, Programa Andino de Derechos Humanos de la
Universidad Andina Simón Bolívar– PADH, Tierra de Hombres, y como profesionales a
título personal: Gina Benavides, Javier Arcentales, Lina Cahuasquí y Francisco Hurtado.
Al realizar una revisión de las deliberaciones que tuvieron lugar en el EPU del año
2008, es posible constatar diferentes preocupaciones por parte de los delegados de los
países en torno a la protección y garantía de los derechos de las personas en movilidad
humana, particularmente migrantes, refugiadas y víctimas de la trata internacional.
(Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
Cabe señalar que, para entonces el Ecuador se encontraba en un proceso de reforma
constitucional por lo que las respuestas que brindó el Estado ecuatoriano en ese momento
hacían referencia a esta etapa que significó algunos cambios importantes, en lo
institucional, lo normativo y las prácticas del Estado en torno a las personas en movilidad.
No obstante los efectos de estos cambios en relación al respeto de los derechos de las
personas en movilidad y la coherencia con lo propuesto pueden ser visibles de mejor
manera a tres años de la entrada en vigencia de la Constitución. (Coalición por las
Migraciones y el Refugio , 2012)
En efecto la Constitución del 2008, introduce reconocimientos importantes de derechos
a las personas en movilidad. El artículo 40 reconoce el derecho a migrar a todas las
personas, prohíbe el considerar como ilegal a una persona por su condición migratoria y
68
establece parámetros para la protección a emigrantes ecuatorianos en el exterior; de igual
manera se reconocen los derechos de asilo y refugio (Art. 41) se prohíbe el desplazamiento
forzado, la trata y el tráfico de personas (Art. 66 num 29 lit. b). La Constitución también
prohíbe cualquier forma de discriminación con base en la condición migratoria, origen,
pasado judicial, entre otros motivos (Art. 11 num. 2); Además, declara la igualdad de
derechos entre personas nacionales y extranjeras (Art. 9) y en cuanto las relaciones
internacionales propugna los principios de ciudadanía universal, libre movilidad, la
extinción de la condición de extranjero, entre otros aspectos (Art. 416 num 6 y 7). Cabe
anotar que estos principios constitucionales determinan estándares de protección de
derechos a personas en movilidad más amplios y garantistas que los instrumentos
internacionales existentes sobre las diferentes dinámicas (Constitución de la República del
Ecuador, Art. 41, 2008).
A pesar de estos reconocimientos constitucionales que garantizarían un mayor respeto a
los derechos humanos de las personas en movilidad, es posible constatar en la práctica que
el Estado ecuatoriano en los tres años de vigencia de la Constitución se ha distanciado de
los principios constitucionales. En efecto, no obstante que la Constitución señala que sus
disposiciones pueden ser aplicables de manera directa y que se ha incorporado de manera
expresa el principio pro derechos humanos, se insiste en aplicar la Ley de Migración y la
Ley de Extranjería, la cuales son caducas pues datan del año 1971, tiempo en el que el
Ecuador se encontraba bajo dictadura, y se sustentan en criterios de seguridad nacional y
selectividad migratoria que atentan contra los derechos de personas inmigrantes, refugiadas
y víctimas de trata y de tráfico.
La Ley de Extranjería, desde el criterio de selectividad plantea categorías de visados
(según artículos 9 y 12), que no se adecuan a la realidad migratoria que tiene el Ecuador y
que dejan de lado a personas inmigrantes trabajadores por cuenta propia, que no poseen
altos recursos, migrantes de larga data, víctimas de trata, o aquellas personas que
simplemente quieren radicarse en el país. A esto se suma la exigencia de mantener, al
menos un mes, de estadía legal en el Ecuador para poder iniciar el trámite de visa en
cualquier categoría, esto significa que una persona que se encuentra en situación irregular
ya no puede acceder a forma de regularización alguna. A pesar de que la Constitución
establece que no debe existir discriminación por condición migratoria, como efecto de
69
estas medidas y de las leyes vigentes, las personas que no están regularizadas quedan en
una situación de vulnerabilidad; ya que, por una parte, se exige un visado para acceder a
ciertos servicios y derechos, y por otra parte, deja abierta la posibilidad inminente de
detención y sometimiento a procesos de deportación. (Coalición por las Migraciones y el
Refugio , 2012)
La Ley de Migración permite un amplio margen de actuación discrecional a los agentes
del Servicio de la Policía de Migración, establece las causas y el procedimiento para la
deportación e impedimento de ingreso (exclusión) de personas de otro origen nacional, los
cuales se oponen a la prohibición constitucional de considerar a una persona como ilegal
por su condición migratoria, al derecho a migrar y a la libertad personal. En efecto, según
esta Ley una persona que se encuentra en condición migratoria irregular debe ser detenida
inmediatamente y sometida a procesos de deportación, no existen excepciones de ninguna
clase. Como consecuencia de la aplicación de esta normativa violatoria de los derechos
hanaumentado las cifras de personas detenidas por su condición migratoria. (Coalición por
las Migraciones y el Refugio , 2012)
Los extranjeros detenidos por estas causas son sometidos al proceso de deportación
determinado por la Ley de Migración, en el cual se identifican algunas vulneraciones a
derechos humanos, pues para empezar la persona debe estar detenida durante todo el
proceso; luego quien conoce la deportación son autoridades diferentes dependiendo de la
ciudad donde la persona es detenida, en Quito son los jueces penales de contravenciones,
mientras que en provincias continúan siendo las Intendencias Generales de Policía, las
cuales son autoridades administrativas y no judiciales; el recurso de apelación de la
decisión de deportación no es efectivo por lo tanto no se aplica; no existe un tiempo
determinado legalmente para la deportación por lo que una persona puede permanecer
meses privada de su libertad; en las audiencias de deportación no se respetan las garantías
del debido proceso como contar con una defensa efectiva, con un traductor o con el
representante consular de su país de origen; existe una indefinición de la naturaleza de esta
acción pues tienen elementos administrativos como penales. Las personas recuperan su
libertad mediante acciones constitucionales de Hábeas Corpus interpuestas por las
organizaciones que tienen servicios de atención jurídica, desde el año 2010 se calcula que
70
deben haber sido planteados más de cien hábeas corpus en casos de migrantes. (Coalición
por las Migraciones y el Refugio , 2012)
Entre el 10 y el 15 de junio del 2010, los Intendentes Generales de Policía y la Policía
de Migración llevaron a cabo el Plan de operaciones denominado “Identidad”, como una
medida de combate a la delincuencia, en el marco del cual se realizaron controles en
lugares públicos, centros comerciales y los barrios de mayor concentración de población
cubana y colombiana. (Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
Como consecuencia de estos operativos, fueron detenidas aproximadamente 224
personas de otro origen nacional, de las cuales 52 personas eran de origen cubano, según el
Informe de Verificación elaborado por la Coalición por las Migraciones, y el Refugio y la
Defensoría del Pueblo del Ecuador. Entre las personas detenidas existían víctimas de trata
y personas solicitantes de refugio que también fueron sometidas a procesos de deportación.
(Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
Hasta diciembre de 2010 las personas inmigrantes eran detenidas en un centro
denominado “calabozo de migración”, desde enero de 2011 fueron trasladados a las
instalaciones del denominado “Albergue Temporal de Deportaciones”, adecuado en un
antiguo hotel del Centro Histórico de Quito (Hotel Hernán,) el cual ha sido cuestionado
seriamente por las diferentes organizaciones de sociedad civil y por la Defensoría del
Pueblo, ya que es un centro de detención de naturaleza privada que se encuentra
resguardado por la Policía de Migración, donde las personas en condición migratoria
irregular pueden permanecer por tiempo indeterminado. Aquellas personas que son
detenidas en otras provincias que no sea la de Pichincha permanecen en centros de
detención por delitos comunes. (Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
Las personas provenientes de Cuba, Colombia, Haití y aquellas de origen asiático o
africano y que no poseen recursos económicos que exige el Estado ecuatoriano para su
regularización presentan una mayor propensión a ser víctimas de detención y sometimiento
a deportaciones y que los ubica en una situación de mayor riesgo. Particularmente en el
caso de población cubana, su Estado de origen no los admite en condición de deportados
por lo que permanecen detenidos indeterminadamente y pueden recuperar su libertad tras
71
las interposición de Hábeas Corpus, sin embargo su condición migratoria es crítica pues no
están regularizados en el Ecuador, tampoco pueden retornar a su país de origen y pesa
sobre ellos una orden deportación y hasta el momento no se han adoptado medidas que
solucionen su situación. En el caso de personas haitianas, africanas o asiáticas al no existir
recursos económicos para su deportación por parte del Estado ecuatoriano, pueden
permanecer indefinidamente privadas de su libertad. (Corte Constitucional del Ecuador,
2012)
En el Ecuador existe cierta facilidad para ingresar al país, pero no para obtener un
visado para permanecer de manera regular, lo que ha provocado el aumento de personas en
situación irregular con riesgo a ser detenidas y sometidas a procesos de deportación.
Tampoco se ha previsto la posibilidad de implementar procesos de regularización para
solventar su situación migratoria; por el contrario, se han incluido mayores requisitos para
la obtención de visas y de la nacionalidad ecuatoriana. (Corte Constitucional del Ecuador,
2012)
Frente a esta situación instancias nacionales e internacionales para la protección de
derechos humanos han llamado la atención al Estado ecuatoriano, sin que hasta el
momento se hayan tomado medidas efectivas que eviten la vulneración de derechos de las
personas de otro origen nacional en el Ecuador. En este sentido, la Defensoría del Pueblo
del Ecuador ha emitido un Pronunciamiento Defensorial (No.-005-DNPrt-2010,
expediente-47750-DNPrt-2010- FH) en el que se pone en evidencia las diferentes
violaciones a los derechos humanos ocurridas en los procesos de deportación; ha abierto un
expediente defensorial que cuestiona la existencia del centro de detención actual y ha
interpuesto algunos hábeas corpus a favor de personas detenidas por su condición
migratoria.
Por su parte, el Comité de Naciones Unidas para la protección de Todos los
Trabajadores Migratorios y sus Familiares (CMW/C/ECU/CO/2, 3 diciembre 2010) ha
hecho observaciones y recomendaciones contundentes respecto de la situación de personas
inmigrantes y refugiadas al Estado Ecuatoriano, sin que se hayan acogido ninguna de las
medidas hasta el momento; En esta misma línea la Coalición por las Migraciones y el
Refugio ha solicitado por dos ocasiones medidas cautelares ante la Comisión
72
Interamericana de Derechos Humanos frente a detenciones a personas en situación
migratoria irregular (proceso MC346 – 2010) y frente a la detención arbitraria de un grupo
de personas de origen asiático que a pesar de tener documentos con estadía regular e
incluso nacionalidad ecuatoriana fueron sometidos a procesos sumarios de deportación
(proceso MC 109 – 2011). Al momento los dos procesos se encuentran en estudio por parte
de la Comisión.
Desde las autoridades estatales y medios de comunicación existe una fuerte tendencia a
vincular de manera injustificada la presencia de personas de otro origen nacional y el
aumento de la delincuencia. Esta vinculación se expresa en algunas medidas adoptadas por
parte del Estado ecuatoriano que son discriminatorias, vulneran derechos y acentúan la
xenofobia. En diciembre de 2009 mediante Decreto Ejecutivo 1471 RO 490, 17-12-08, se
decidió solicitar a las personas de nacionalidad colombiana la presentación de “pasado
judicial apostillado” previo el ingreso al Ecuador, esta medida discriminatoria ha sido
severamente cuestionada por su carácter discriminatorio ya que atenta contra el principio
de igualdad y no discriminación por origen nacional, pasado judicial, entre otros principios
y derechos reconocidos en la Constitución. Razón por la cual ha sido demandada su
inconstitucionalidad en el mismo año, sin que la Corte Constitucional haya emitido una
sentencia hasta el momento, datos obtenidos por la Dirección de refugio. (Coalición por las
Migraciones y el Refugio , 2012)
Con este mismo criterio de seguridad se han adoptado otras medidas que se traducen en
la solicitud de mayores requisitos para complejizar la obtención de un visado. Tal es el
caso de la solicitud de movimiento migratorio previa la inscripción de un niño o niña en el
Registro Civil, con la finalidad de comprobar que haya sido concebido en el Ecuador
(Resolución DIGECICDAJ – 2011) y nuevos requisitos para contraer matrimonio,
Requisitos emitidos por resolución del Registro Civil que restringen el derecho al registro
de identidad de hijos/as de inmigrantes Resolución de la Dirección General de Registro
Civil No. DAJ2010-00213 y 000214, 16-07-10. (Coalición por las Migraciones y el
Refugio , 2012)
Esta medida ha sido modificada por dos ocasiones la primera mediante el Decreto
Ejecutivo 1522, RO509, 19-01-09 en donde se exceptúa de la presentación a: menores de
73
edad, refugiados legalmente reconocidos, tripulantes de aeronaves, autoridades
gubernamentales, funcionarios diplomáticos y miembros de organismos internacionales y
la segunda mediante el Decreto Ejecutivo 667, RO, 17-02-11 que elimina la legalización
del pasado judicial. (Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
Las medidas adoptadas con criterio de seguridad en contra de las personas de otro
origen nacional han afectado también el ejercicio del derecho a solicitar refugio en el
Ecuador. Si bien el Ecuador es el país que recibe mayor número de personas refugiadas del
conflicto colombiano y también existen personas de otros países como Cuba, Haití y países
asiáticos y africanos que solicitan refugio, en los últimos años se han adoptado medidas
que restringen este derecho. El Ecuador regula este derecho mediante el Decreto Ejecutivo
3301 actual Decreto Ejecutivo 1182 del año 2012, el cual determina un procedimiento
para el reconocimiento de esta condición que no está acorde a la gran cantidad de personas
que solicitan refugio. (Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
De hecho, desde las organizaciones de la Coalición por las Migraciones y el Refugio se
ha criticado que bajo este procedimiento, la Dirección de Refugiados del Ministerio de
Relaciones Exteriores tiene un amplio margen de discrecionalidad, lo que ha generado
vulneraciones a las garantías al debido proceso, por ejemplo la falta de motivación en las
respuestas negativas. No obstante mediante el Decreto 1635 de marzo de 2009, este
procedimiento se ha tornado aún más restrictivo pues se introduce un procedimiento previo
que determina la admisibilidad y prevé la posibilidad de desechar solicitudes antes de que
sean conocidas por el órgano regular que es la Comisión para determinar la condición de
refugiado, además en este Decreto se reducen considerablemente plazos para apelaciones y
notificaciones. (Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
Siguiendo esta línea el Estado ecuatoriano el 11 de enero de 2011 a través del
Ministerio de Relaciones Exteriores ha emitido un Acuerdo Ministerial para la
implementación del Decreto 1635, en el cual se establece un proceso de admisibilidad de
las solicitudes de refugio. Esto significa que funcionarios que no son parte de la Comisión
competente para determinar la condición de refugiado pueden desechar las solicitudes si en
su opinión estas son infundadas o abusivas, además según este instrumento normativo no
es posible apelar de estas decisiones. (Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
74
Esto atenta contra las garantías del derecho al debido proceso, entre ellas el
conocimiento de órgano competente, el derecho a recurrir de las decisiones y vulnera los
principios para la protección de personas refugiadas, ya que como han detectado las
organizaciones de la Coalición, existen personas que requieren protección internacional
pero que debido a este procedimiento no han sido si quiera admitidas a trámite. Esto pone a
estas personas en riesgo de ser detenidas y devueltas a su país de origen a través de
procesos de deportación, lo cual vulnera el principio de no devolución y la prohibición de
sancionar a personas con necesidad de protección internacional por su condición
migratoria irregular, según datos de la dirección del refugiado. (Coalición por las
Migraciones y el Refugio , 2012)
De igual manera, se detectan otras formas de restringir el derecho a solicitar refugio en
el Ecuador. Tal es el caso de las personas que son detenidas por encontrarse en situación
migratoria irregular y expresan el deseo de solicitar asilo. En algunos casos se aplica el
proceso de admisibilidad declarando las peticiones como abusivas o infundadas sin que sea
la Comisión la que conozca del caso. De igual manera los jueces de contravenciones en las
audiencias de deportación solicitan la certificación formal por parte de la Dirección de
Refugiados del Ministerio de Relaciones Exteriores para que las personas no sean
deportadas. (Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
No han sido publicadas en el RO. Resolución del Registro Civil que restringe el derecho
al matrimonio de los inmigrantes Resolución del Registro Civil No. 3, RO 154, 19-03-10 6
y recuperen su libertad, lo que contraviene con la naturaleza de la condición de refugiado
que es declarativa y no constitutiva, y pone en riesgo a personas que requieren protección
internacional sean devueltas al país donde corre peligro su vida e integridad física. En
efecto, se reportan casos de personas colombianas que siendo solicitantes de refugio fueron
devueltas a su país de origen. (Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
En 2008 el Estado ecuatoriano llevó a cabo el Registro Ampliado, el cual consistió en el
reconocimiento de manera expedita de más de 27 mil personas de origen colombiano en las
provincias de la frontera norte del Ecuador con la finalidad de mejorar la protección a
quienes requerían el reconocimiento del estatuto de refugiado. Sin embargo, se detectan
75
casos de personas que habiendo sido reconocidas en este proceso, el momento de renovar
su documentación se les ha cancelado la misma sin que exista un procedimiento adecuado
para estos efectos, informes obtenidos por la dirección del refugiado del año 2009.
(Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
En cuanto a la documentación si bien las personas refugiadas reciben una credencial
emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores que las identifica como tales, este
documento no es aceptado como válido en algunas instituciones públicas, como el Seguro
Social y menos aún privadas como las instituciones del sistema financiero, razón por la
cual a quien se encuentra en condición de refugio les es muy complejo el abrir una cuenta
de ahorro, obtener un crédito e inclusive el hacer efectivo un cheque que puede ser el pago
de su salario. La situación es más compleja para las personas que se encuentran como
solicitantes de refugio pues la Dirección de Refugiados, no siempre se les emite un
documento de la misma calidad que al de una persona que ha sido reconocida. En su
mayoría se emiten cartas en papel simple que certifican esta condición, lo cual implica que
el ejercicio de sus derechos se restringe aún más ya que es documento goza de menor
reconocimiento. En definitiva la documentación puede servir para evitar la deportación al
país de origen pero no facilita el ejercicio de derechos, por el contrario esta ha servido
como un medio de estigmatización que dificulta la integración. (Coalición por las
Migraciones y el Refugio , 2012)
En este sentido, el derecho al trabajo es uno de los derechos que mayor dificultad en
ejercer tienen las personas de otro origen nacional. En principio según los parámetros
constitucionales no puede existir discriminación por condición migratoria y las personas
extranjeras deben tener los mismos derechos que las ecuatorianas. Sin embargo, para poder
trabajar deben solicitar un permiso del Ministerio de Relaciones Laborales. Las personas
refugiadas pueden obtener este permiso pero es válido solo por 90 días que puede ser
renovado; las personas solicitantes de refugio y quienes se encuentran en situación
migratoria irregular según indican las autoridades del Ministerio de Relaciones Laborales
no pueden ejercer este derecho. Estas políticas que atentan en contra de los principios
Constitucionales han empujado a un gran número de personas a trabajar en la informalidad,
pero también a ser víctimas de explotación laboral, según acuerdo ministerial 2006, 2010
(Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
76
En cuanto la protección de derechos de niños, niñas y adolescentes, adicional a las
dificultades existentes para inscribirlos en el Registro Civil, se ha detectado desde las ONG
que atienden en Quito, un importante número de adolescentes (alrededor de 100 casos)
provenientes de Colombia que no están acompañados, han solicitado refugio pero hasta el
momento no se definen acciones institucionales eficaces para su protección. En Quito se ha
conformado una mesa interinstitucional para trabajar en el tema. (Coalición por las
Migraciones y el Refugio , 2012)
En cuanto al combate a la trata de personas las acciones e institucionalidad son
limitadas. El número de víctimas de trata internacional, sobre todo con fines sexuales ha
aumentado. Son muy escasos los esfuerzos estatales en torno a la prevención de este delito
y a la atención y protección a víctimas. En efecto, la atención a víctimas la realizan ONG y
son pocos los centros de acogida y protección estatales. De igual manera, la mayoría de
casos de trata quedan en impunidad sin que se sancione a los responsables. Desde junio de
2011 se crea la Unidad Anti trata de la Policía Nacional que si bien es una unidad
especializada en este delito no tiene una cobertura nacional y es escasa la coordinación de
sus acciones con las entidades que trabajan en la atención a las víctimas. En el año 2010,
desde el Ministerio de Justicia se inició un proceso de reforma al “Plan Nacional para
combatir la Trata de Personas, tráfico ilegal de migrantes, explotación sexual laboral y
otros modos de explotación y prostitución de mujeres, niños, niñas y adolescentes,
pornografía infantil y corrupción de menores”, el cual estaba vigente desde el año 2005. En
este proceso se determinó que el nuevo plan sería exclusivo para la trata y fue construido
de manera participativa con diferentes actores sociales relacionados con el tema. No
obstante, en septiembre de 2011 desde el Ministerio del Interior se decidió no adoptar este
plan debido a una supuesta falta de recursos y se determinó mantener la rectoría del tema
en dicho ministerio. (Coalición por las Migraciones y el Refugio , 2012)
En relación al desplazamiento interno, hasta la fecha no existe normativa, políticas
públicas e institucionalidad que precautele los derechos de las personas que enfrentan este
tipo de desplazamiento. En el último año han surgido incidentes fuertes en lugares donde
se han proyectado la construcción de mega proyectos y explotación minera, los cuales
darían lugar a procesos de desplazamiento. El primero en Río Grande en la provincia de
Manabí, por la construcción de una represa, donde grupo de aproximadamente 250 policías
77
realizaron un desalojo, en el marco del cual se agredió a una mujer embarazada, a un
adulto mayor, se propició la desaparición de un niño de 6 años y se detuvieron a algunas
personas. Y el segundo, en Kimsacocha provincia del Azuay al sur del Ecuador en donde
las comunidades vienen ejecutando actos de resistencia a procesos de concesión minera
que involucrarían la desaparición de sus fuentes de agua. Estos procesos tienden a
extenderse en el país por la adopción por parte del Estado ecuatoriano de una política
extractivista, según la dirección de refugiados. (Coalición por las Migraciones y el
Refugio , 2012)
3.2 Desarrollo Contenido del Decreto 1182
EL REFUGIO EN EL ECUADOR DE LA INCLUSIÓN, EXCLUSIÓN, CESACIÓN,
REVOCATORIA Y EXTINCIÓN DE LA CONDICIÓN DE REFUGIADO.
ESTATUS DE REFUGIADO.
SOLICITANTE DE ASILO O REFUGIADO TEMPORAL.- Es toda aquella persona
que solicita el reconocimiento de la condición de refugiado y cuya solicitud todavía no ha
sido evaluada en forma definitiva, a dicha persona se le otorga un certificado provisional
que le permite permanecer en territorio ecuatoriano mientras se tramita su reconocimiento
(Paredes Goméz, 2012).
REFUGIADO RECONOCIDO.- Es toda aquella persona a la cual, el Estado
Ecuatoriano a través de su autoridad competente, le reconoce la condición de refugiado, es
portador de un documento de identificación (Visa 12-IV) que legaliza su permanencia en
territorio ecuatoriano hasta la fecha de vencimiento inscrita en la identificación (Paredes
Goméz, 2012).
DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS REFUGIADOS.
Por principio el Artículo 9 de la Constitución de la República, expresa: Las personas
extranjeras que se encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los mismos derechos y
deberes que las ecuatorianas, de acuerdo con la Constitución (Constitución de la República
del Ecuador, Art. 41, 2008).
78
Solicitantes de refugio.
Derechos:
• No ser deportado o devuelto de cualquier manera a su país de origen• No ser sancionado
por haber ingresado irregularmente al Ecuador
• Transitar libremente por el Ecuador
• Tener acceso a un procedimiento de elegibilidad justo, esto es el derecho al debido
proceso y al acceso a su expediente a petición de parte interesada; así como a apelar
cualquier decisión negativa en sede administrativa.
• Obtener documentación.
• Que sus Derechos Humanos sean respetados.
• Acceder a los servicios básicos, bancarios y de vivienda.
• Derecho a la educación y salud pública.
Obligaciones:
• Respetar las leyes y la Constitución de la República del Ecuador
• Acatar las medidas decretadas para mantener el orden público
• No intervenir en los asuntos políticos del país de refugio
• No afectar las relaciones entre su país de origen y el país de refugio (Paredes
Goméz, 2012).
79
Refugiados reconocidos
Derechos:
• No ser deportado o devuelto de cualquier manera a su país de origen por ningún motivo.
• Permanencia regular en el Ecuador y se le entregue el documento de identidad
correspondiente.
• Transitar libremente por el Ecuador.
• No ser discriminado por ningún motivo.
Tener acceso al procedimiento, esto es tener acceso a sus expedientes a pedido de parte
interesada.
• Trabajar por cuenta propia, o contratado y a recibir una remuneración, así como el
derecho social a asociarse.
• Tener acceso al sistema de justicia, educación, salud, vivienda, seguridad social, servicios
del registro civil, financieros y otros (Paredes Goméz, 2012).
Obligaciones:
• Respetar las leyes y Constitución del Ecuador
• Registrarse en las oficinas de migración como extranjero residente a través de la
obtención del censo.
• Acatar las medidas decretadas para mantener el orden público
• No intervenir en los asuntos políticos del país de refugio
• No afectar las relaciones entre su país de origen y el país de refugio.
• Renovar su carné de refugiado con la periodicidad que determine la normativa nacional
(Paredes Goméz, 2012).
80
CLÁUSULA DE INCLUSIÓN
“Las cláusulas de inclusión define los criterios que una persona debe cumplir para ser
reconocida como refugiado. Estas cláusulas forman la base positiva sobre la que se
efectuará la determinación de la condición de refugiado (Serrano)”. En materia de
refugiados está cláusula consta en la Convención de Ginebra de 1951 en el Artículo 1,
literal A, expresa:
A. A los efectos de la presente Convención, el término "refugiado" se aplicará a toda
persona: 1) Que haya sido considerada como refugiada en virtud de los Arreglos del 12 de
mayo de 1926 y del 30 de junio de 1928, o de las Convenciones del 28 de octubre de 1933
y del 10 de febrero de 1938, del Protocolo del 14 de septiembre de 1939 o de la
Constitución de la Organización Internacional de Refugiados (Convención de Ginebra ,
1951).
Las decisiones denegatorias adoptadas por la Organización Internacional de Refugiados
durante el período de sus actividades, no impedirán que se reconozca la condición de
refugiado a personas que reúnan las condiciones establecidas en el párrafo 2 de la presente
sección.
2) Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951 y
debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad,
pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de
su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la
protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de
tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o,
a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.
En los casos de personas que tengan más de una nacionalidad, se entenderá que la
expresión "del país de su nacionalidad" se refiere a cualquiera de los países cuya
nacionalidad posean; y no se considerará carente de la protección del país de su
nacionalidad a la persona que, sin razón válida derivada de un fundado temor, no se haya
81
acogido a la protección de uno de los países cuya nacionalidad posea (Paredes
Goméz, 2012).
Para una mejor compresión de los elementos que conforman esta definición de
refugiado, se procederá a interpretar cada uno de ellos, para tal efecto se emplearan los
razonamientos expuestos en el Manual de Procedimientos y Criterios para determinar la
condición de refugiado expedido por ACNUR (Paredes Goméz, 2012).
Los términos empleados en la Convención de Ginebra para el Estatuto de los
refugiados de 1951 que implican limitaciones geográficas y temporales fueron suprimidos
por el Protocolo de New York de 1967.
1) Acontecimientos ocurridos antes del 1° de enero de 1951.
La Convención de 1951 no define el término “acontecimientos”, pero se entendió que
designaba los “sucesos de particular importancia que implican cambios territoriales o
cambios políticos profundos y los programas sistemáticos de persecución que son
consecuencia de cambios anteriores.
2) “Fundados temores de ser perseguida”
La expresión “fundados temores de ser perseguida” es la parte esencial de la definición.
Esta expresión de fundados temores se traduce en un temor razonable, esto es que el sujeto
que solicita refugio sea capaz de demostrar de manera razonable su temor a permanecer en
un su país por la razones ya indicadas en la definición. (Paredes Goméz, 2012)
Al elemento del temor – estado de ánimo y condición subjetiva – se añade el
calificativo de “fundado”. Ello significa que no es sólo el estado de ánimo de la persona
interesada lo que determina su condición de refugiado, sino que esa tesitura debe estar
basada en una situación objetiva. Por consiguiente, la expresión “fundados temores”
contiene un elemento subjetivo y un elemento objetivo ambos deben tomarse en cuenta al
momento al momento de determinar la condición de refugiado/a; a más de esto, el
conocimiento de la situación en el país de origen del solicitante, es un elemento importante
82
para evaluar el grado de credibilidad de esa persona y la observación de otros factores
como el carácter de la persona, sus antecedentes, su influencia, su situación económica o
su franqueza, solo el análisis detallado de estas situaciones pueden llevar a la conclusión de
que sus temores de ser perseguida son “fundados”. (Paredes Goméz, 2012)
Estos temores no tienen por qué guardar relación únicamente con la experiencia
personal del solicitante, las experiencias vividas por sus amigos o parientes u otros
miembros del mismo grupo racial o social pueden ser suficientes para tener un temor
fundado de convertirse en víctima de persecución (Paredes Goméz, 2012).
b) Persecución
No existe una definición universalmente aceptada del concepto de “persecución” , del
artículo 33 de la Convención de Ginebra de 1951 puede deducirse que persecución es toda
amenaza contra la vida o la libertad de una persona por motivos de raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas (Paredes
Goméz, 2012).
La persecución debe distinguirse del castigo por un delito de derecho común. Las
personas que huyen del enjuiciamiento o castigo por un delito de esta índole no suelen ser
refugiados. Conviene tener presente que un refugiado es una víctima, o una posible
víctima, de la injusticia y no un prófugo de la justicia
Dicha persecución es posible que no exista al momento en que el individuo pide que se
le reconozca la condición de refugiado y solicita la protección pero puede tratar de evitarse
una situación que entraña un peligro futuro.
En conclusión para que exista persecución, son tres los aspectos relevantes que se deben
observar:
1. Por principio tal persecución debe ser individualizada salvo los casos de flujos
migratorios masivos, que son casos excepcionales, en los que se sigue un procedimiento
específico para el caso.
83
2. Existe La alternativa de la huida interna, esto es que la persona que tiene fundados
temores de persecución en una parte de su territorio debe buscar protección en otra parte de
su Estado, la Jurisprudencia ha empleado este criterio para denegar la condición de
refugiado.
3. Por último, cabe señalar que no es necesario que sea el Estado quien persiga al
refugiado, sino que es suficiente con que el Estado no proteja, no quiera o no pueda
proteger a la victima de persecución.
“En la práctica seguida por ACNUR indica que, en determinadas circunstancias, la
discriminación podría considerarse como persecución”16.
3) “Por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u
opiniones políticas”
Para que a una persona se le reconozca la condición de refugiado/a esta debe demostrar
que tiene fundados temores de ser perseguida por los motivos ya indicados, es indiferente
que la persecución se produzca por uno o más de estos motivos. Al examinador le incumbe
investigar los hechos y en base a esto determinar si la persona solicitante de refugio reúne
o no los requisitos exigidos, expresos en esta definición, y que se detallan a continuación:
a) Raza
En el presente contexto, el concepto de raza debe entenderse en su sentido más amplio,
que abarca todos los grupos étnicos habitualmente denominados “razas”. Con frecuencia
implicará también la pertenencia a un grupo social determinado de ascendencia común que
constituye una minoría en el seno de una colectividad más amplia. La discriminación por
motivos de raza ha sido condenada universalmente como una de las violaciones más
palmarias de los derechos humanos.
b) Religión
84
La Declaración Universal de Derechos Humanos y los Pactos Internacionales de
Derechos Humanos proclaman el derecho de toda persona a la libertad de pensamiento, de
conciencia y de religión, derecho que incluye la libertad de cambiar de religión y la
libertad de manifestar su religión, tanto en público comoen privado. Este es un derecho que
también se encuentra consagrado en nuestra Constitución de la República en el Artículo 66
numeral 8.
c) Nacionalidad
En este contexto, el término “nacionalidad” no debe entenderse sólo como
“ciudadanía”, sino que designa también la pertenencia a un grupo étnico o lingüístico y, a
veces, puede coincidir con el concepto de “raza”. La persecución por motivos de
nacionalidad puede consistir en medidas y comportamientos contrarios a una minoría
nacional (étnica, lingüística) y, en determinadas circunstancias, el hecho de pertenecer a
esa minoría puede suscitar por sí mismo fundados temores de persecución.
d) Pertenencia a un determinado grupo social
Un “determinado grupo social” suele comprender personas de antecedentes, costumbres
o condición social similares. Los temores alegados por una persona de ser perseguida por
este motivo, pueden coincidir con otros temores, por ejemplo, su raza, su religión o su
nacionalidad.
e) Opiniones políticas.
Por esta razón el solicitante debe demostrar que abriga temores de ser perseguido por
sostener tales opiniones. Esto presupone que el solicitante mantenga opiniones no toleradas
por las autoridades, que expresan una crítica de su política o de sus métodos.
4) “Se encuentre fuera del país de su nacionalidad”
85
En este contexto, el término “nacionalidad” designa la “ciudadanía”. La fórmula “se
encuentre fuera del país de su nacionalidad” concierne a las personas que tienen una
nacionalidad. En la mayoría de los casos, los refugiados conservan la nacionalidad de su
país de origen.
Un requisito sine qua non para obtener el estatuto de refugiado es que el solicitante se
encuentre fuera del país de su nacionalidad; como es lógico no esfactible el otorgarle la
condición de refugiado a una persona que ante fundados temores de persecución cuenta
con la protección del país de su nacionalidad, esto significaría que no requiere de una
protección internacional.
La nacionalidad puede probarse mediante la posesión de un pasaporte. La posesión de
ese pasaporte crea una presunción de que el titular es nacional del país que lo haya
expedido, salvo prueba en contrario.
5) “Y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal
país”. Este requisito se refiere a las personas que tienen una nacionalidad. Tanto si no
puede como si no quiere acogerse a la protección de las autoridades de su país.
El hecho de que no pueda acogerse a esa protección implica la existencia de
circunstancias ajenas a la voluntad de la persona. Puede ocurrir, por ejemplo, que un estado
de guerra, una guerra civil u otros disturbios graves impidan que el país de nacionalidad
preste su protección o hagan ésta ineficaz.
La expresión “no quiera” se refiere a los refugiados que se niegan a aceptar la
protección de las autoridades del país de su nacionalidad. Esta expresión está condicionada
por la reserva “a causa de dichos temores”.
6) “O que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales
acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a
causa de dichos temores, no quiera regresar a él”.
86
Esta situación hace referencia a los apátridas, que son personas que carecen de
nacionalidad, en estos casos se tiene en cuenta el país donde antes tenía su residencia
habitual en vez del país de su nacionalidad.
Se advertirá que no todos los apátridas son refugiados, pues para ello deben encontrarse
fuera del país donde antes tenían su residencia habitual por los motivos indicados en la
definición; caso contrario el apátrida no adquiere la condición de refugiado.
7) Nacionalidad doble o múltiple
El párrafo 2) del literal segundo de la sección A del artículo 1 de la Convención dice lo
siguiente:
En los casos de personas que tengan más de una nacionalidad se entenderá que la
expresión del país de su nacionalidad‟ se refiere a cualquiera de los países cuya
nacionalidad posean. Esta cláusula tiene por objeto excluir del estatuto de refugiado a todas
las personas de doble o de múltiple nacionalidad que pueden acogerse por lo menos a la
protección de uno de los países de que son nacionales, dando primacía a la protección
nacional por sobre la protección internacional (Paredes Goméz, 2012).
PROCEDIMIENTO PARA FLUJOS MASIVOS.
Aun cuando por regla general le corresponde al Estado receptor el examinar una a una,
individualmente las solicitudes de refugio sin embargo hay situaciones en las que grupos
enteros han sido desplazados situación que hace imposible proceder individualmente a la
determinación de la condición de refugiado de cada miembro del grupo. Por eso se ha
recurrido a la denominada “determinación colectiva” de la condición de refugiado.
“El gobierno ecuatoriano durante los años 2008 al 2010 inició un proceso novedoso en
América Latina que se denominó “Registro Ampliado”, orientado a resolver, la situación
de desprotección de miles de refugiados colombianos en el país. El resultado de este
proceso fue el reconocimiento del estatus de refugiado a aproximadamente 28.000
colombianos, la inmensa mayoría en las provincias de la frontera norte (Sucumbíos,
Esmeraldas y Carchi)” (Paredes Goméz, 2012).
87
CARGA DE LA PRUEBA
Es un principio general de derecho que la carga de la prueba incumbe al peticionario
más resulta ser que la mayoría de las veces, una persona que huye de la persecución llega
con lo más indispensable y, en muchos casos, incluso sin documentación personal, por
consiguiente, aun cuando, en principio, la carga de la prueba incumbe al solicitante, en este
caso en particular la carga de la prueba se distribuye por tanto el deber de averiguar y
evaluar todos los hechos pertinentes corresponde a la vez al solicitante y al examinador, en
algunos casos el examinador habrá de recurrir a todos los medios que tenga a su
disposición para conseguir las pruebas necesarias en apoyo de la solicitud (Paredes
Goméz, 2012).
Sin embargo, puede ser que ni siquiera así el solicitante de refugio pueda probar sus
declaraciones, en estos casos si el relato del solicitante parece verídico deberá concedérsele
en aplicación del beneficio de la duda, a menos que existan razones de peso para no
hacerlo.
“El beneficio de la duda no debería concederse más que cuando se hayan obtenido y
comprobado todos los elementos de prueba accesibles y el examinador esté convencido de
la credibilidad general del solicitante. Las declaraciones del solicitante tienen que ser
coherentes y verosímiles, y no estar en contradicción con los hechos conocidos” ( Manual
de Procedimientos y Criterios para determinar la condición de refugiado expedido por la
ACNUC).
CLÁUSULA DE EXCLUSIÓN
Las cláusulas de exclusión, de la misma forma tienen un carácter negativo, establecen
las circunstancias en que una persona queda excluida de la condición de refugiado, pese a
que se hayan satisfecho los criterios positivos de las cláusulas de inclusión, en los
siguientes casos:
88
D. Esta Convención no será aplicable a las personas que reciban actualmente protección o
asistencia de un órgano u organismo de las Naciones Unidas distinto del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados. Cuando esta protección o asistencia haya
cesado por cualquier motivo, sin que la suerte de tales personas se haya solucionado
definitivamente con arreglo a las resoluciones aprobadas sobre el particular por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, esas personas tendrán ipso facto derecho a los
beneficios del régimen de esta Convención.
E. Esta Convención no será aplicable a las personas a quienes las autoridades competentes
del país donde hayan fijado su residencia reconozcan los derechos y obligaciones
inherentes a la posesión de la nacionalidad de tal país.
F. Las disposiciones de esta Convención no serán aplicables a persona alguna respecto de
la cual existan motivos fundados para considerar:
a) Que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la
humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar
disposiciones respecto de tales delitos;
b) Que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio, antes de ser admitida
en él como refugiada;
c) Que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las
Naciones Unidas (Paredes Goméz, 2012).
Las personas comprendidas en esta cláusula están clasificadas en tres grupos: El primer
grupo comprende a las personas que ya reciben protección o asistencia de las Naciones
Unidas; el segundo grupo son aquellas personas a las que no se considera necesitadas de
protección internacional, y el tercer grupo aquellas personas a las que no se considera
merecedoras de la protección internacional (Paredes Goméz, 2012).
89
Para efectos de interpretar los términos empleados en esta definición, se emplearan los
razonamientos expuestos en el Manual de Criterios y Procedimientos elaborado por
ACNUR. Personas que ya reciben protección o asistencia de las Naciones Unidas
“Esta Convención no será aplicable a las personas que reciban actualmente protección o
asistencia de un órgano u organismo de las Naciones Unidas distinto del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados (Manual de Procedimientos y Criterios para
determinar la condición de refugiado expedido por la ACNUC).”
Cuando esta protección o asistencia haya cesado por cualquier motivo, sin que la suerte
de tales personas se haya solucionado definitivamente con arreglo a las resoluciones
aprobadas sobre el particular por la Asamblea General de las Naciones Unidas, esas
personas tendrán ipso facto derecho a los beneficios del régimen de esta Convención
(Paredes Goméz, 2012).
La exclusión establecida en esta cláusula se aplica a las personas que ya reciben
protección o asistencia de un órgano u organismo de las Naciones Unidas distinto del
ACNUR. Esta protección o asistencia la proporcionaba anteriormente el Organismo de las
Naciones Unidas para la Reconstrucción de Corea y actualmente el Organismo de Obras
Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano
Oriente (OOPS).
2) Personas a las que no se considera necesitadas de protección internacional
“Esta Convención no será aplicable a las personas a quienes las autoridades
competentes del país donde hayan fijado su residencia reconozcan los derechos y
obligaciones inherentes a la posesión de la nacionalidad de tal país (Paredes
Goméz, 2012).”
Esta disposición se refiere a las personas que reuniendo por otros conceptos las
condiciones para ser consideradas como refugiados, han sido acogidas en un país en el que
se les ha concedido la mayoría de los derechos de que normalmente disfrutan los
nacionales , pero no la ciudadanía oficial (con frecuencia se las denomina “refugiados
90
nacionales”.) En muchos casos se trata de personas cuyo origen étnico es el mismo que el
de la población del país que les ha acogido.
3) Personas a las que no se considera merecedoras de la protección internacional “Las
disposiciones de esta Convención no serán aplicables a persona alguna respecto de la cual
existan motivos fundados para considerar:
a) que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la
humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar
disposiciones respecto de tales delitos;
b) que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio, antes de ser admitida
en él como refugiado;
c) que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las
Naciones Unidas.”
a) Delitos de guerra, etc.
“a) que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la
humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar
disposiciones respecto de tales delitos (Paredes Goméz, 2012).”
Al mencionar los delitos contra la paz, delitos de guerra o delitos contra la humanidad
(llamados también crímenes contra la paz, crímenes de guerra y crímenes contra la
humanidad), la Convención se remite de modo general a los “instrumentos internacionales
elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos”. Buen número de esos
instrumentos datan del final de la segunda guerra mundial. Todos ellos contienen
definiciones de lo que constituye “un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito
contra la humanidad”. La definición más amplia se encuentra en el Acuerdo de Londres de
1945 y en la carta del Tribunal Militar Internacional (Paredes Goméz, 2012).
b) Delitos comunes
91
“b) que ha cometido un grave delito común, fuera del país de refugio, antes de ser admitida
en él como refugiado (Paredes Goméz, 2012).”
Para determinar si un delito es “común” o, por el contrario, “político”, debe tenerse en
cuenta ante todo su naturaleza y su finalidad, es decir, si se ha cometido por verdaderos
motivos políticos y no simplemente por razones personales o con ánimo de lucro. Debe
haber asimismo un nexo causal estrecho y directo entre el delito cometido y la finalidad y
el objeto políticos invocados. Además, el elemento político del delito debe predominar
sobre su carácter de delito de derecho común.
No será así cuando los actos cometidos no guarden proporción con el objetivo
invocado. El carácter político del delito asimismo es más difícil de admitir si el delito
supone la perpetración de atrocidades.
Sólo es causa de exclusión el delito que haya sido cometido o que se presume cometido
por la persona interesada “fuera del país de refugio, antes de ser admitida en él como
refugiado” (Paredes Goméz, 2012).
Un refugiado que comete un delito grave en el país de refugio está sujeto a
enjuiciamiento con las debidas garantías en ese país. En casos extremos, según el párrafo 2
del artículo 33 de la Convención, se permite la expulsión de un refugiado o su devolución a
su anterior país de origen si, habiendo sido objeto de una condena definitiva por un delito
común “particularmente grave” constituye una amenaza para la comunidad de su país de
refugio.
Es difícil definir qué es un delito común “grave”; no obstante en el presente contexto un
delito “grave” tiene que ser una infracción castigada con la pena de muerte o con penas
muy graves. Las infracciones sancionadas con penas menos graves no son causa de
exclusión (Paredes Goméz, 2012).
c) Actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas
92
“c) que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las
Naciones Unidas.”
Considerada la presente cláusula junta con las otras dos, hay que suponer, aunque no se
dice de manera expresa, que los actos a que hace referencia también tienen que ser de
carácter delictivo. Las finalidades y los principios de las Naciones Unidas están expuestos
en el Preámbulo y en los Artículos 1 y 2 de la Carta de las Naciones Unidas. En ellos se
enumeran principios fundamentales que deben regir la conducta de sus miembros entre sí y
en relación con la comunidad internacional en general. De esto cabría deducir que para que
un individuo haya cometido un acto contrario a esos principios, tiene que haber ocupado
un puesto de autoridad en un Estado Miembro y haber sido un elemento determinante de la
infracción por su Estado de esos principios. No obstante, difícilmente pueden encontrarse
precedentes de aplicación de esta cláusula que, debido a su carácter muy general, debe
aplicarse con cautela (Paredes Goméz, 2012).
CESACIÓN
Está cláusula indica las situaciones en las que un refugiado deja de serlo, en
los casos que se enumeran a continuación (Convención de Ginebra, Artículo 1
literal C ., 1951).
1) Si se ha acogido de nuevo, voluntariamente, a la protección del país de su
nacionalidad, o
2) Si, habiendo perdido su nacionalidad, la ha recobrado voluntariamente; o
3) Si ha adquirido una nueva nacionalidad y disfruta de la protección del país
de su nueva nacionalidad; o
4) Si voluntariamente se ha establecido de nuevo en el país que había
abandonado o fuera del cual había permanecido por temor de ser perseguida; o
5) Si, por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue
reconocida como refugiada, no puede continuar negándose a acogerse a la
protección del país de su nacionalidad.
Queda entendido, sin embargo, que las disposiciones del presente párrafo no se
aplicarán a los refugiados comprendidos en el párrafo 1 de la sección A del
presente artículo que puedan invocar, para negarse a acogerse a la protección
del país de su nacionalidad, razones imperiosas derivadas de persecuciones
anteriores.
6) Si se trata de una persona que no tiene nacionalidad y, por haber
desaparecido las circunstancias en virtud de las cuales fue reconocida como
93
refugiada, está en condiciones de regresar al país donde antes tenía su
residencia habitual. ( Convención de Ginebra , Artículo 1 literal C ., 1951)
Queda entendido, sin embargo, que las disposiciones del presente párrafo no se
aplicarán a los refugiados comprendidos en el párrafo 1 de la sección A del presente
artículo que puedan invocar, para negarse a acogerse a la protección del país de su
nacionalidad, razones imperiosas derivadas de persecuciones anteriores.
En conclusión de las seis cláusulas las cuatro primeras son consecuencia de un cambio
en la situación del refugiado suscitado por él mismo; mientras que las dos últimas, se basan
en la idea de que la protección internacional ya no está justificada a consecuencia de los
cambios ocurridos en el país en que se temía ser perseguido o porque han desaparecido los
motivos que tenía una persona para convertirse en refugiado. Su enunciación es exhaustiva.
Por consiguiente, deben interpretarse restrictivamente y no pueden aducirse, por analogía,
otras causas para justificar la privación de la condición de refugiado ( Convención de
Ginebra , Artículo 1 literal C ., 1951).
EXTINCIÓN.
Al respecto la normativa sostiene que se procederá a la extinción de la
condición del estatus de refugiado en los siguientes casos:
1. Cuando se determine, con posterioridad a la resolución por la cual se otorgó
el Estatuto, que tal decisión carece de fundamento, bien porque la persona
solicitante no satisfacía los criterios de inclusión o porque su reconocimiento se
produjo por una representación inexacta o forjada de los hechos.
2. O bien porque de haberse conocido aquellos hechos, se hubiera aplicado una
de las cláusulas de exclusión previstas en el artículo 10 de este Reglamento”
(Decreto 1182, 2012)
Notificada con la extinción el solicitante deberá abandonar inmediatamente el país.
DATOS ESTADÍSTICOS.
Como ya hemos manifestado anteriormente el Ecuador es uno de los países con mayor
número de refugiados, información que ha sido ratificada por el Presidente del Alto
94
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ANUR) (Paredes
Goméz, 2012).
Los datos estadísticos que se exponen a continuación son obtenidos de la página web
oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, misma que nos
refleja que durante el año 2009 hubo un aumento en el número de refugiados reconocidos
por el Gobierno Ecuatoriano, a través de las autoridades competentes, con la ejecución del
Plan de Registro Ampliado, mismo que beneficio a una serie de solicitantes de refugio, en
su mayoría ciudadanos colombianos y colombianas debido a los hechos de violencia
suscitados en el vecino país (Paredes Goméz, 2012). Según el Ministerio de Relaciones
Exteriores establece datos estadísticos de enero a septiembre del 2012. (Paredes
Goméz, 2012)
SOLICITANTES DE REFUGIO
3.3. Revocatoria del refugio en el Ecuador
95
3.3.1 Proceso de la Revocatoria de refugio
REVOCACIÓN.
Esta cláusula encierra el supuesto en el que una vez concedido el estatuto de refugiado a
una persona, posteriormente se descubra que no reunía las condiciones necesarias para que
se la hubiera reconocido tal status. Pues bien, en estos casos se revocará la condición de
refugiado a esa persona. Y como nunca tuvo la condición de refugiado en sentido estricto,
los efectos de dicha revocación serán ex-tunc; y no ex-nunc20, como en el supuesto de las
cláusulas de cesación. Al respecto la normativa sostiene que se procederá a la revocación
del estatus de refugiado en los siguientes casos:
1. Cuando se determine que la persona refugiada se ha visto inmersa en delitos,
situaciones que atenten contra la seguridad del Ecuador.
2. o que la persona solicitante de refugio o el refugiado reconocido este
inmerso en las situaciones reconocidas en este reglamento en el artículo 9,
segundo inciso.
3. O las situaciones expresas en el artículo 33 numeral 2 de la Convención de
Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados.
La revocatoria surtirá efectos a partir de que la misma hubiere sido notificada
(Paredes Goméz, 2012).
3.3.2 Debido proceso
Críticas al marco normativo del refugio en el Ecuador
A pesar de contar con el marco normativo más amplio de la región en materia de
refugio, éste es considerado, principalmente por las organizaciones de la sociedad civil
ecuatorianas, como un sistema normativo frágil, fragmentado y obsoleto, cuyas debilidades
se podrían resumir de la siguiente manera: Entrevista E006 realizada por Sebastián Balda
el 10 de enero de 2008 en Quito. Como ejemplos de la aplicación del tratamiento del tema
de refugio desde la perspectiva de género, González se refiere a mujeres que son esposas
de miembros de grupos irregulares; mujeres cuyos hijos podrían ser tomados
eventualmente para formar parte de estos grupos; cuya condición de mujer no es solamente
para ser su esposa, sino para otros tipos de cosas, evidentemente estas personas pueden
sufrir persecuciones dadas las circunstancias en la que está, y efectivamente puede cumplir
96
todos los requisitos que nos da el Estatuto de 1951 y el Decreto 3301, que actualmente está
revocado por el decreto 1182.
En primer lugar, la fragilidad del sistema normativo radicaba en que el principal
instrumento jurídico (Decreto 1182) es creado mediante un Decreto Ejecutivo y
complementado por un Reglamento.
En segundo lugar, se habla de un sistema fragmentado, conformado por una serie de
instrumentos normativos aislados e igualmente débiles (Acuerdos Ministeriales, Planes o
Programas, etc.).
Finalmente, en tercer lugar, se considera que el sistema normativo es obsoleto, pues está
conformado, en gran parte, por leyes que datan de varias décadas atrás, por ejemplo la Ley
de Migración y su Reglamento. Esto lleva a que la política nacional en materia de refugio
no sea acorde con los principales avances en materia de protección internacional, tendiente
a ampliar la definición de refugiados a una visión más bien relacionada con la movilidad
humana, la cual tiene su fundamento en el derecho de todas las personas, por su naturaleza
humana, a emigrar (2008). En definitiva, esta concepción se basa en la expresión “los
derechos humanos no tienen fronteras” y pretende superar un sistema basado en la
soberanía estatal.
Este último punto es criticado por los funcionarios estatales, pues consideran que una
política de este tipo, “de abrir las puertas a todo el mundo” perjudicaría a la institución del
refugio, pues en ese caso “ya no estaríamos hablando de refugio” como lo establecen los
instrumentos internacionales y la misma figura del refugio como la conocemos “ya no sería
necesaria” ( 2008 ).
Ante estas limitaciones, se considera necesario el impulso de espacios amplios y
participativos de dimensión jurídica que permitan fundamentar y trabajar una propuesta de
Ley de Refugio sobre la base de las propuestas que han sido trabajadas desde la sociedad
civil. Esto evitará que los criterios políticos y de seguridad primen sobre los humanitarios y
de respeto a los derechos humanos.
97
Actualmente, por iniciativa de la Sociedad Civil, se ha creado una Coalición entre
diferentes organizaciones no gubernamentales e instituciones académicas para trabajar
conjuntamente en la elaboración de una propuesta integral sobre migración y refugio que
será presentada ante la Asamblea Constituyente en los próximos días ( 2008 ).
Otras limitaciones para la aplicación de las normas internacionales y nacionales sobre
refugio en el Ecuador
A las limitaciones específicas del marco normativo planteadas en los puntos anteriores,
se suma el hecho de que el tema de los refugiados ha estado centralizado en los ministerios
de Relaciones Exteriores y de Gobierno, pues no existe una entidad estatal que tenga la
capacidad de coordinar acciones y políticas entre todas las instituciones. Hay que recordar
que los compromisos internacionales asumidos por el país constituyen una obligación para
todas las instituciones del Estado, sin embargo, la ausencia de la este tipo de instituciones y
de una política de Estado frente al tema, han llevado a que, como se verá en el siguiente
capítulo, la política nacional haya sido elaborada según los intereses y motivaciones de los
diferentes gobiernos de turno y, más que ello, a los ministros de turno.
Adicionalmente, la falta de una política de Estado, de un marco normativo sólido y de
un marco institucional fuerte para hacer frente a la problemática del refugio, ha llevado a
que, en muchos casos, la política ecuatoriana haya estado influenciada por el contexto
político de tensión binacional. En este sentido, se evidencia que en muchos casos el tema
del refugio ha sido manejado desde una perspectiva de seguridad y soberanía nacional,
adoptando políticas tendientes a restringir el acceso de ciudadanos colombianos al país.
A estas debilidades se suma la debilidad que caracteriza al sistema institucional del
refugio en el país. Como se verá en el capítulo IV, existen una serie de discrepancias entre
las diferentes instituciones estatales, internacionales y no gubernamentales que trabajan la
problemática del refugio que no han permitido avanzar en la elaboración de políticas
integrales, estables y duraderas enmarcadas en los compromisos internacionales asumidos
por el país.
98
Pero, además, existen una serie de instituciones y grupos de presión que pretenden tratar
el tema como un asunto de seguridad, criminalizando y estigmatizando a la población
colombiana establecida en el país y que plantean la necesidad de endurecer las políticas
migratorias frente a los ciudadanos colombianos.
Frente a esta situación, la política ecuatoriana frente a la población colombiana ha sido
diseñada de manera que satisfaga los intereses de todos los actores involucrados, es decir,
se han combinado una serie de políticas tendientes a restringir la llegada de inmigrantes
colombianos con políticas que buscan ampliar el marco de protección a la población
colombiana refugiada en el país.
Finalmente, otro aspecto importante que limita la aplicación de las normas nacionales e
internacionales es la poca información que existe en el país sobre los derechos y
obligaciones de los refugiados, mecanismos de protección y procedimientos en los puntos
de control migratorio de frontera. En muchos casos, la información que poseen quienes
solicitan refugio proviene de vías informales (amigos, parientes o instituciones
colombianas); otras, la mayoría, no conocen o sienten temor de acudir a las instituciones
nacionales bajo el supuesto de que pueden ser visibilizadas o localizadas por quienes los
persiguen desde Colombia. Generalmente la información la obtienen con posterioridad al
ingreso a través de amigos, parientes, compatriotas, empleadores o personas cercanas a la
Iglesia ( 2008 ).
Esta falta de información se refleja, además, en las propias autoridades de frontera y en
la población ecuatoriana. Como consecuencia, se restringe el acceso efectivo a personas
que potencialmente pueden ser sujetos de protección internacional. Esto ubica a estas
personas en situación de riesgo ya que pueden ser consideradas como inmigrantes comunes
y, por tanto, ser sometidas a controles y sanciones que podrían vulnerar sus necesidades de
protección y las expone a niveles de inseguridad y violencia, pues muchas pueden verse
sometidas a procesos de explotación, chantaje u otros abusos al no acceder a la obtención
de una visa ( 2008 ).
3.3.3 Vulneración del debido proceso y la revocatoria
99
La organización Human Rights Watch (HRW) urgió hoy al Gobierno de Ecuador a
reformar sus leyes sobre asilo y revocar parte de un decreto aprobado en mayo que regula
la concesión de refugio en el país, por considerar que no se adhiere a las normas
internacionales (14No).
En una carta dirigida al canciller de Ecuador, Ricardo Patiño, el director para las
Américas de HRW, José Miguel Vivanco, y el director del programa de refugiados del
organismo, Bill Frelick, instan "respetuosamente" a Quito a revocar varias disposiciones
del decreto ejecutivo 1182, aprobado el 30 de mayo.
Además, insta al Gobierno ecuatoriano "a que promueva la adopción de legislación
exhaustiva que respete plenamente el derecho a solicitar asilo".
El mencionado decreto "otorga a las autoridades ecuatorianas la facultad de revocar la
condición de refugiado a personas a quienes ya se les ha reconocido este estatus, por
razones que exceden las permitidas por el derecho internacional", aseguró HRW. La carta
de Vivanco y Frelick a Patiño responde a un comunicado emitido el pasado 20 de junio por
la Cancillería ecuatoriana en respuesta a otra misiva enviada ese mismo día por HRW al
presidente ecuatoriano, Rafael Correa (14No).
En esa carta, HRW se mostraba "profundamente preocupado porque el decreto
presidencial 1182 no protege los derechos de debido proceso de quienes buscan asilo,
incluido el derecho a que sus peticiones de asilo sean examinadas justamente", y ofrece
"una definición acotada de quién puede considerarse refugiado".
En su respuesta, la Cancillería indicó que ese pronunciamiento "no corresponde a la
verdad" y señaló que "de conformidad con el texto de la Convención de Refugiados de
1951, el Ecuador se reserva el derecho de revocar la condición de refugiado bajo ciertas
circunstancias".
Agregó que "el procedimiento de admisibilidad para calificar a los refugiados sigue de
forma rigurosa las directrices y direcciones del Comité Ejecutivo del ACNUR (Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados)".
100
HRW replicó hoy que ese comunicado "no proporciona dato alguno que refute los
argumentos de fondo expresados en nuestra carta con respecto a ciertas directrices de
ACNUR que no son respetadas por los procedimientos previstos en el Decreto 1182".
El organismo indicó que el pronunciamiento de la Cancillería "incluye expresiones
genéricas sobre principios y datos que no explican de qué modo las normas vigentes
cumplen con las obligaciones jurídicas internacionales asumidas por Ecuador en materia de
derechos de refugiados". HRW se puso a disposición del Gobierno de Ecuador para
ayudarle a "reformar el marco jurídico vigente sobre asilo".
En el punto 1 del comunicado se indica que “la Legislación interna ecuatoriana recoge
textualmente la definición universalmente aceptada de refugiado, contenida en la
Convención de Ginebra de 1951, por lo tanto es errada la aseveración de que la Legislación
ecuatoriana incluya una definición ‘acotada’ de quienes pueden considerarse refugiados”.
Sin embargo, el Decreto excluye explícitamente del derecho ecuatoriano la definición más
amplia de refugiado contenida en la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de
1984, que refleja la evolución de los principios del derecho de los refugiados. Gracias a la
definición de la Declaración de Cartagena, la mayor parte, si no la totalidad, de los
ciudadanos colombianos que piden asilo —y que representan la gran mayoría de
refugiados y solicitantes de asilo en Ecuador— calificarían como refugiados.
En el punto 2 se cuestiona la relevancia de la Declaración de Cartagena al señalar que
“es falso que la Declaración de Cartagena sea una norma vinculante”, que ésta fue
adoptada “para hacer frente al conflicto centroamericano en un contexto y época que
difieren notablemente de la realidad actual” y que fue “elaborada en un foro académico y
no por representantes de Estados, por lo que la adhesión a ella es voluntaria”. En nuestra
carta afirmamos que la Declaración de Cartagena fue incorporada a la legislación
ecuatoriana voluntariamente a través de un decreto de 1992 y que por ello tenía fuerza
obligatoria para Ecuador. Como dijimos en la carta, la decisión de utilizar el nuevo Decreto
para eliminar esta definición de las normas ecuatorianas que regulan el acceso al asilo
constituye “una regresión de los derechos de los refugiados en virtud de las leyes del
Ecuador”.
101
En el punto 3 se recita genéricamente que el “procedimiento de admisibilidad para
calificar a los refugiados, sigue de forma rigurosa las directrices y direcciones del Comité
Ejecutivo del ACNUR”. Sin embargo, el comunicado no proporciona dato alguno que
refute los argumentos de fondo expresados en nuestra carta con respecto a ciertas
directrices de ACNUR que no son respetadas por los procedimientos previstos en el
Decreto 1182.
El punto 4 indica que “todos los países de América Latina establecen plazos para
presentar las solicitudes de refugio” y que el plazo de Ecuador “no sólo [...] no es el más
riguroso en este aspecto, si no que contempla excepciones”. Nuestra carta no dice ni
sugiere que el plazo de 15 días fijado en el mencionado Decreto para presentar solicitudes
de asilo sea el más riguroso de la región. A su vez, la carta hace referencia a las
excepciones cuando menciona que “a las personas que piden asilo y son miembros de un
‘grupo de atención prioritaria’, incluidos niños, personas de edad avanzada o personas con
discapacidad, habitualmente se les permite presentar su solicitud más de 15 días después de
su ingreso al país”. Precisamente, la carta insta a las autoridades ecuatorianas a tomar en
cuenta que algunas personas que piden asilo muchas veces tienen dificultades para ponerse
en contacto con las autoridades de asilo durante los 15 días siguientes a su llegada al país
por razones entendibles de tipo logístico. Esta preocupación no se menciona en su
comunicado.
En el punto 5 se afirma que “[d]e conformidad con el texto de la Convención de
Refugiados de 1951 el Ecuador se reserva el derecho de revocar la condición de refugiado
bajo ciertas circunstancias”. La carta, por su parte, expresa en el segundo párrafo que “el
gobierno del Ecuador tiene derecho a regular quién puede permanecer en el país y rechazar
las solicitudes de asilo infundadas” y cita, en la última sección relativa a la potestad de
revocar la condición de refugiado, el artículo 1F de la Convención sobre Refugiados de
1951, que define las circunstancias en las cuales un Estado puede excluir a una persona de
la condición de refugiado. No obstante, su comunicado oficial no analiza nuestro
señalamiento de que el Decreto 1182 otorga a las autoridades ecuatorianas la facultad de
revocar la condición de refugiado a personas a quienes ya se les ha reconocido este estatus
por razones que exceden las permitidas por el derecho internacional.
102
En el punto 6 se menciona que hay actualmente 56.000 refugiados en Ecuador, y que
este es el país de América Latina con mayor cantidad de refugiados. La carta de Human
RightsWatch contiene exactamente esa misma información en su segundo párrafo. A su
vez, el punto 6 del comunicado indica que el gobierno ecuatoriano destinó 60 millones de
dólares a programas de ayuda a refugiados, que 27.000 niños extranjeros reciben educación
gratuita en Ecuador y que 65.000 extranjeros tienen acceso a atención de la salud gratuita
en el país. Human RightsWatch considera positivo que Ecuador se ocupe de que miles de
extranjeros tengan acceso a derechos fundamentales como salud y educación, pero esto no
tiene relación alguna con nuestro argumento de que el Decreto 1182 contiene disposiciones
que vulneran derechos básicos de los refugiados reconocidos por el derechos internacional.
Por último, quisiéramos destacar que al final de su comunicado se indica que la
información allí contenida “refleja el compromiso del Gobierno ecuatoriano en el respeto y
promoción de los Derechos Humanos, el Refugio y los derechos de los solicitantes de
refugio y los refugiados”. En función de este compromiso, quisiéramos instar
respetuosamente al gobierno de Ecuador a revocar las disposiciones del Decreto 1182 que
objetamos en nuestra carta del 20 de junio, y a que promueva la adopción de legislación
exhaustiva que respete plenamente el derecho a solicitar asilo.
3.3.4 Implicaciones jurídicas sociales de la vulneración del debido proceso de la
revocatoria de refugio
QUITO.- Ecuador debería revocar el decreto presidencial que contiene disposiciones
violatorias de derechos reconocidos a refugiados en el derecho internacional, señaló ayer la
fundación Human RightsWatch (Human Rights Watch ).
Luego de que el 30 de mayo de 2012, el presidente, Rafael Correa, expidiera el Decreto
1182 para regular los procedimientos de asilo en Ecuador, que acoge a la mayor cantidad
de refugiados de América Latina, registrados que hasta septiembre de 2013, ascendían a
55.000 en total. El 16 de junio de 2014, la ONG Human Rights Watch presentó un
memorial de amicuscuriae conjuntamente con la Clínica de Derechos Humanos y
Genocidio de la Benjamín N. Cardozo School of Law ante la Corte Constitucional del
103
Ecuador, en el cual se afirma que el decreto implica la violación de las obligaciones
jurídicas internacionales asumidas por Ecuador de proteger a refugiados y solicitantes de
asilo. “Ecuador debería ofrecer a los refugiados una oportunidad razonable de solicitar
asilo”, manifestó ayer en un comunicado José Miguel Vivanco, director para las Américas
de Human Rights Watch (Human Rights Watch ).
El memorial se presentó en el marco de procedimientos iniciados en 2012 ante la Corte
Constitucional por la organización no gubernamental Asylum Access Ecuador y la Clínica
Jurídica de la Universidad San Francisco de Quito. Ambas instituciones objetaron varios
artículos del decreto. “Ciertas disposiciones del Decreto 1182 vulneran los derechos de
debido proceso de los solicitantes de asilo y transgreden estos y otros derechos
fundamentales, incluido el derecho a solicitar asilo y el principio de no devolución”, señala
el memorial (Human Rights Watch ).
Razón por la cual ante la Corte Constitucional, al petitorio de inconstitucionalidad de
ciertas disposiciones del decreto 1182 de 2012, por organizaciones internacionales
encargadas de la protección y respeto de los derechos del refugiado, resuelven la causa por
acción de inconstitucional presentada por Adriana Lasso Pérez, Luis Narváez Aguirre,
Juan Pablo Albán Alencastro, y Daniela Salazar Marín, los cuales formularon la demanda
de inconstitucionalidad en contra del decreto Ejecutivo 1182, por contravenir el principio
de reserva de Ley contemplado en el Art 133 de la Constitución y el principio de legalidad,
haciendo referencia además la supremacía de los tratados internacionales ratificados por el
Ecuador, afirmando que el acto impugnado limita las definiciones de refugiado contenidas
en los instrumentos internacionales, considerando además que el mencionado decreto
atenta contra el derecho a solicitar asilo y varios derechos de los refugiados.
Los demandantes exponen su argumentación y establecen las disposiciones
constitucionales presuntamente infringidas, solicitando se declare inconstitucional los
artículos 1,2,3,8,9,10,19,20,21,23,24,25,26,27,31,33,52,54,55 y 56 del mencionado
Decreto, por considerar que contravienen a las normas dispuestas en la Convención de
1951 de refugiados y demás instrumentos internacionales. (Constitucional, 2013)
104
El memorial sostiene que el decreto impone plazos procesales breves e inflexibles que
dificultan, o directamente imposibilitan, que solicitantes de asilo pidan el reconocimiento
de la condición de refugiados y que, cuando sea necesario, apelen las determinaciones
desfavorables con respecto a tal condición.
El decreto también prevé un estándar de admisibilidad exigente para la consideración de
solicitudes relativas a la condición de refugiado, concede a los funcionarios amplia
discrecionalidad para excluir a solicitantes de asilo del proceso en cuestión y otorga
facultades excesivamente amplias a las autoridades para revocar el estatus de refugiado.
Los procedimientos contemplados en el decreto son incompatibles con directrices sobre
salvaguardas básicas adoptadas por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados, aseveró Human Rights Watch. (ALA) (htt2).
105
CAPITULO III
3. METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN
3.1 Tipo de Investigación
De acuerdo a los objetivos planteados el tipo de investigación es el exploratorio debido
a que se realizó sobre un tema poco estudiado, tal como es los procesos para la revocación
de la condición de refugiado/a (visa 12-iv) de acuerdo a las disposiciones del decreto
ejecutivo 1182 y resoluciones de la comisión para determinar la condición de los/las
refugiados/as en el ecuador, por lo cual, los resultados obtenidos acercan a un nivel
superficial del conocimiento generado por la formulación del problema que trata de abarcar
fenómenos sociales que deben ser explicados. Por este motivo lo que se busca
fundamentalmente es descubrir las bases para que la hipótesis formulada pueda ser
verificada y contrastada.
3.1.2 Investigación de campo
La investigación de campo fue imprescindible para la total comprensión del problema
planteado debido a que se pudo recoger de primera mano las impresiones de los sujetos de
estudio. Esta investigación de campo fue cualitativa y cuantitativa debido a que se
utilizaron entrevistas y encuestas para determinar los datos necesarios para este trabajo de
titulación.
3.1.1 Investigación bibliográfica
Dentro de la investigación exploratoria se toma como referencia la información
contenida en documentos, libros y leyes que dan lugar a la configuración de fuentes
primarias, secundarias y terciarias, siendo fundamentales por lo tanto las entrevistas,
encuestas, libros, leyes e internet como medio de acceso a bibliotecas virtuales y
repositorios digitales de reconocidas universidades nacionales y extranjeras.
3.2 Métodos y Técnicas
106
3.2.1 Métodos
Se describen los métodos que fueron utilizados para la presente investigación y que son:
a. MÉTODO INDUCTIVO.- Es un proceso de análisis de aspectos, de situaciones, de
ideas particulares para llegar al principio general que los determina, con este método,
basándome en el análisis de los artículos pertinentes de la constitución de la República
del Ecuador en vigencia, se determinó una idea general de los preceptos legales que se
investigaron en el presente trabajo.
b. MÉTODO DEDUCTIVO.- Es el proceso lógico mediante el cual se parte de aspectos
generales, aceptados como válidos, y los mismos, aplicando el razonamiento lógico, se
puede explicar hechos particulares; es así que del contexto general de las normas
descritas en el párrafo anterior se pudo plantear la creación de un manual de
procedimiento para la tramitación de los casos de revisión y revocatoria de refugio.
c. MÉTODO EXEGÉTICO.- Consiste en la interpretación y explicación literal de la
norma, se explica el contenido, se expone el sentido y se determina el alcance de la ley,
las expresiones que la originaron en la forma como el legislador la elaboró tratando de
desempeñar la conducta personal, su autenticidad e intencionalidad para su aplicación
por parte del juez o las distintas entidades estatales de justicia
d. MÉTODO ANALÍTICO.- Es aquel que se utiliza para descomponer o desintegrar el
hecho que se investiga, explicando las implicaciones con el tema principal, este método
se concreta por medio de la observación de la problemática, y la descripción crítica de
una forma ordenada y clasificada.
e. MÉTODO SINTÉTICO.- Comprende los procesos del método analítico, pero en éste
se realiza en proceso contrario al reconstruir e integrar los elementos que en el método
analítico se desintegran, principalmente como un procesos de síntesis, éste es un
complemento del método analítico, nos permite comprender el lado, la idea, el hecho,
la entidad jurídica, la normativa y sus diferentes elementos y sus vinculaciones.
107
f. MÉTODO DIALÉCTICO.- El método dialéctico constituye el método científico de
conocimiento del mundo. Proporciona al hombre la posibilidad de comprender los más
diversos fenómenos de la realidad. El método dialéctico al analizar los fenómenos de la
naturaleza, de la sociedad y del pensamiento permite descubrir sus verdaderas leyes y
las fuerzas motrices del desarrollo de la realidad.
3.2.2 Técnicas
Entre las técnicas utilizadas para la presente investigación se tiene:
a) Observación: A través de esta el investigador puede palpar la realidad del fenómeno
que se pretende explicar por lo cual puede recabar información de primera mano.
b) Entrevista: Es una de las maneras de recopilar información obtenida de una persona
cuya opinión es relevante para la investigación. Puede ser utilizada a profundidad para
conocer los motivos y antecedentes para exponer la opinión obtenida.
c) Encuesta: Es una de las principales herramientas para recopilar información aunque
varios mantengan que se presta a excesivas subjetividades del encuestado. Se diseña un
cuestionario que debe ser respondido por el encuestado presentándole opciones
cerradas, semiabiertas o de selección múltiple.
3.2.3 Instrumentos.
3.2.3.1. FORMULARIO DEL CUESTIONARIO DE LA ENCUESTA
1.- ¿Conoce usted, si el refugiado tiene los mismos derechos en el Ecuador?
SI ( ) NO ( )
2.- ¿Conoce usted la revocatoria de refugio en el país?
SI ( ) NO ( )
3.- ¿Conoce usted cual es el reglamento para la aplicación de los derechos y obligaciones
de los refugiados?
SI ( ) NO ( )
108
4.- ¿Sabe usted cuáles son las clausulas para revocar el estatus de refugio según el Decreto
1182?
SI ( ) NO ( )
5.- ¿Cree usted, que existen normas y procedimientos adecuados por parte de la Dirección
de Refugio para resolver la revisión, extinción, cesación y revocación de la condición de
refugio?
SI ( ) NO ( )
6.- ¿Cree usted importante implementar políticas públicas y procedimientos uniformes en
las oficinas de la Dirección de Refugio a nivel nacional?
SI ( ) NO ( )
7.- ¿Podría indicar usted desde cuándo ostenta la condición de refugiado en el Ecuador?
a) 2000 a 2005
b) 2005 a 2010
c) 2010 a 2015
8.- ¿Podría indicar usted, de qué manera fue informado que su estatus de refugio entraba en
proceso de revisión?
a) Dirección de Refugio
b) Familiares
9.- ¿Indique usted, si se le entregó algún documento acreditativo mientras dura el proceso
de revisión?
SI ( ) NO ( )
10.- ¿Indique usted la forma de la notificación para la entrevista de revisión?
SI ( ) NO ( )
11.- ¿Indique usted la forma de la notificación para la entrevista de revisión?
Escrita ( )
Verbal ( )
109
12.- ¿Sabe usted si será notificado con la resolución final de revocación o renovación de
su condición de refugio en el Ecuador?
SI ( ) NO ( )
13.- ¿Indique usted como fue la notificación con la resolución de revocación o renovación
de su condición de refugio en el Ecuador?
Escrita ( )
Verbal ( )
14.- ¿Considera usted que debe elaborarse un manual de procesos para la correcta
aplicación de los procesos en los casos de revisión, cesación, extinción y revocación, de la
condición de refugiados?
SI ( ) NO ( ).
Gracias por su colaboración.
3.2.3.2. FORMULARIO DEL CUESTIONARIO DE LA ENTREVISTA
1.- ¿Cuál es el proceso para ejecutar la revisión de la condición de refugiado en el
Ecuador?
2.- ¿Qué normativa se aplica en el proceso de revisión para revocar de la condición de
refugio en el Ecuador?
3.- ¿Cree usted que la población de refugiados que ingresó al proceso de revisión y a la
cual les fue revocado su estatus de refugio, comprendieron claramente del proceso de
revisión?
4.- ¿Cuál es el tiempo que dura el proceso de revisión para revocar el estatus de refugio en
el Ecuador?
3.3 Población y Muestra.
El estudio del problema se circunscribirá a la ciudad de Quito, en la Dirección de
Refugio a la Comisión, departamento jurídico y a la Secretaría Técnica de la Comisión. En
110
tanto al periodo o temporalidad del análisis de éste se delimitará en el periodo 2014,
teniendo en cuenta las entrevistas realizadas en el mes de Julio.
Para cumplir con los objetivos planteados a esta investigación se encuestará a 30
ciudadanos refugiados para verificar si se efectivizó el acceso al debido proceso dentro de
los procedimientos establecidos para el proceso de revisión y revocación del refugio.
Por otra parte entrevistaré a funcionarios de la Comisión departamento jurídico y la
Secretaría Técnica de la Comisión para conocer acerca de los procedimientos de
revocación de la condición de refugio.
Conforme se trata de un muestreo intencional, pues se conoce exactamente la población
a la cual se implementará los instrumentos de recolección de datos, no se requiere el
desarrollo de una fórmula para determinar el muestreo, por lo que las encuestas y las
entrevistas se aplicarán teniendo en cuenta el siguiente cuadro:
Tabla 1: Población y muestra
POBLACIÓN MUESTRA INSTRUMENTOS
6 Funcionarios de la Secretaría Técnica
de la Comisión, encargados de la
notificación (administrativos.)
1 personas Entrevista
3 Asesores jurídicos encargados de
realizan el proceso de revisión.
1 personas Entrevista
6 Funcionarios de la Comisión. 3 personas Entrevista
102 Entrevistas en el mes de Julio del
2014 en Quito.
30 refugiados Encuestas
TOTAL MUESTRA INVESTIGACIÓN 35 PERSONAS
Autor: Alejandro Calderón Hinojosa.
3.4 Recolección de la Información
Para la recolección de la información realice en la Dirección de Refugio por una lado,
encuestas que se aplicó a las y los ciudadanos refugiados en el Ecuador, y por otro lado
111
realice entrevistas a la Comisión departamento jurídico y a la Secretaría Técnica de la
Comisión.
Tabla 2: Plan de Recolección de datos
PREGUNTAS BÁSICAS
EXPLICACIÓN
1.- ¿Para qué?
Para alcanzar los objetivos de investigación.
2.- ¿De qué personas u objetos?
Funcionarios de la Dirección de Refugio
Personas refugiadas en el Ecuador
3.- ¿Sobre qué aspectos?
Matriz de operacionalización de variables
4-¿Quién?-¿Quiénes?
El investigador
5.- ¿Cuándo?
Agosto 2014
6.- ¿Dónde?
Ciudad de Quito
7.- ¿Cuántas veces?
Una
8.- ¿Qué técnicas de recolección?
Encuesta, entrevista
9.- ¿Con qué?
Guía-cuestionario
10.- ¿En qué situación?
Contextual
Elaborado por: Alejandro Calderón Hinojosa
3.5 Procesamiento y análisis de la Información
Una vez que se ha concluido con la recolección y tabulación de los datos, procedí con la
etapa de análisis e interpretación de los datos. Estas etapas se encuentran estrechamente
ligadas. Sin embargo en inicio como parte del análisis procedí a separar los elementos
112
básicos de la información y examinarlos con el propósito de responder a las distintas
cuestiones planteadas en la investigación.
Consecuentemente con el proceso de la interpretación se encontró un significado más
amplio de la información empírica recabada, estas etapas permitieron extraer conclusiones
en función del problema, las variables, la formulación de las hipótesis y el marco teórico
elaborado con el objeto de esta investigación. En este sentido el análisis consiste en
descomponer la información.
113
CAPITULO IV
4.- ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
4.1 FORMULARIO Nº1
4.1.1 Resultados de la Encuestas.
1.- ¿Conoce usted, si el refugiado tiene los mismos derechos en el Ecuador?
Tabla 3: Conoce usted, si el refugiado tiene los mismos derechos en el Ecuador
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 30 100,00%
No 0 0%
Total 30 100,00%
Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 1
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: Al interrogar al encuestado, si el refugiado tiene los mismos
derechos en el país como cualquier persona nacional, la encuesta arrojo que, de un total de
30 personas encuestadas, 30 de los encuestados consideran tener los mismos derechos que
cualquier ciudadano, claro que con ciertas limitaciones.
SI
NO
114
2.- ¿Conoce usted de la revocatoria de refugio en el país?
Tabla 4: Conoce usted de la revocatoria del refugio en el país.
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 5 16.70%
No 25 83.30%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 2
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: Al interrogar si conocen sobre la revocatoria de refugio en el
país, la encuesta arrojo que, de un total de 30 personas encuestadas, 5 de los encuestados
consideran conocer sobre la revocatoria de refugiado en el país, lo que corresponde al
16.70% de la muestra, y un total de 25 personas equivalente al 83.30% de la muestra,
consideran no conocer sobre la revocatoria del refugio.
SI
NO
115
3.- ¿Conoce usted cual es el reglamento para la aplicación de los derechos y
obligaciones de los refugiados?
Tabla 5: Conoce usted cual es el reglamento para la aplicación de los derechos y
obligaciones de los refugiados.
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 27 90.00%
No 3 10.00%
Total 80 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 3
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: al cuestionar a la población encuestada sobre cuál es el
reglamento para la aplicación de la revisión del refugiado, se concluyó que, de un total de
30 personas encuestadas, 27 consideran conocer que hay un reglamento para la aplicación
de sus derechos, representando el 90% de la muestra, en cambio las otras 3 personas
correspondientes al 10% de la muestra, no están seguras conocer la normativa para la
aplicación de sus derechos y obligaciones.
SI
NO
116
4.- ¿Sabe usted cuáles son las cláusulas para revocar el estatus de refugio según el
Decreto 1182?
Tabla 6: Sabe usted cuáles son las cláusulas para revocar el estatus de refugio según
el Decreto 1182
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 0 0%
No 30 100%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 4
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: al cuestionar a la población encuestada si sabe cuáles son las
cláusulas para revocar el estatus de refugio según el Decreto 1182, se concluyó que, de un
total de 30 personas encuestadas, las 30 consideraron no conocer por que se les revoca el
estatus de refugiados.
SI
NO
117
5.- ¿Cree usted, que existen normas y procedimientos adecuados por parte de la
Dirección de Refugio para resolver la cesación, extinción, cesación y revocación de la
condición de refugio?
Tabla 7: Cree usted, que existen normas y procedimientos adecuados por parte de la
Dirección de Refugio para resolver la cesación, extinción y revocación de la condición
de refugio
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 0 0%
No 30 100.00%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 5
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: al cuestionar a la población encuestada si sabe que existen
normas y procedimientos adecuados por parte de la Dirección de Refugio para resolver la
revisión, extinción y revocación de la condición de refugiado/a, se concluyó que, de un
total de 30 personas encuestadas, todas las 30 personas encuestadas consideran desconocer
la existencia de normas y procedimientos adecuados por parte de la Dirección de Refugio
para resolver la cesación, extinción y revocación de la condición de refugiado/a.
SI
NO
118
6.- ¿Cree usted importante implementar políticas públicas y procedimientos
uniformes en las oficinas de la Dirección de Refugio a nivel nacional?
Tabla 8: Cree usted importante implementar políticas públicas y procedimientos
uniformes en las oficinas de la Dirección de Refugio a nivel nacional.
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 30 100.00%
No 0 0%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 6
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: Al interrogar al encuestado si es importante implementar
políticas públicas y procedimientos uniformes en las oficinas de refugio a nivel nacional,
la encuesta arrojo que, de un total de 30 personas encuestadas, 30 de los encuestados
consideran la necesidad de la implementación de procedimientos claros y transparentes por
parte de la Dirección de Refugio.
SI
NO
119
7.- ¿Podría indicar usted desde cuándo ostenta la condición de refugiado en el
Ecuador?
a) 2000 a 2005
b) 2005 a 2010
c) 2010 a 2015
Tabla 9: Podría indicar usted desde cuándo ostenta la condición de refugiado en el
Ecuador
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
a) 15 50.00%
b) 10 33.30%
c) 5 16.70%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 7
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: al cuestionar a la población encuestada si podría indicar
desde cuándo ostenta la condición de refugiado en el Ecuador, se concluyó que, de un total
de 30 personas encuestadas, 15 obtuvieron el refugio desde el año 2000 al 2005
representando el 50% de la muestra, 10 consideran haber obtenido el refugio desde el año
2005 al 2010, representando el 33.30% de la muestra, en cambio las otras 5 personas
correspondientes al 16.70% de la muestra consideran haber obtenido el refugio desde el
año 2010 al 2015, lo cual refleja que si no se lleva un proceso adecuado, más de la mitad
a)
b)
c)
120
de personas que ingresan a proceso de revisión serán afectados no solo en su estatus como
refugiados, también se les afectará a todos los años de relativa estabilidad y domicilio en el
Ecuador, lo cual produce efectos conexos.
121
8.- ¿Podría indicar usted, de qué manera fue informado que su estatus de refugio
entraba en proceso de revisión?
a) Dirección de Refugio
b) Familiares
Tabla 10: Podría indicar usted, de qué manera fue informado que su estatus de
refugio entraba en proceso de revisión
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Dirección de refugio 30 10.00%
Familiares 0 0%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 8
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: Al interrogar al encuestado si podría indicar, de qué manera
fue informado que su estatus de refugio entraba en proceso de revisión, la encuesta arrojo
que, de un total de 30 personas encuestadas, 30 de los encuestados consideran haber sido
informado por la Dirección de Refugio que su caso ingresaba a proceso de revisión.
Dirección de Refugio
Familiares
122
9.- ¿Indique usted, si se le entregó algún documento acreditativo mientras dura el
proceso de revisión?
Tabla 11: Indique usted, si se le entregó algún documento acreditativo mientras dure
el proceso de revisión
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 28 93.30%
No 2 6,70%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 9
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: al cuestionar a la población encuestada si podría indicar, si se
le entregó algún documento acreditativo mientras duró el proceso de revisión, se concluyó
que, de un total de 30 personas encuestadas, 28 indicaron que recibieron un documento
acreditativo mientras duró el proceso de revisión, representando el 93.30% de la muestra,
en cambio las otras 2 personas correspondientes al 6.70% de la muestra, no haber recibido
dicho documento.
SI
NO
123
10.- ¿Indique usted si fue previamente informado para la entrevista de revisión?
Tabla 12: Indique usted si fue previamente informado para la entrevista de revisión
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 30 100.00%
No 0 0%
Total 30 100,00%
Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 10
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: Al interrogar al encuestado si fue previamente informados
para la entrevista de revisión, la encuesta arrojo que, de un total de 30 personas
encuestadas, 30 de los encuestados consideran haber sido informados de una entrevista
para el proceso de revisión.
SI
NO
124
11.- ¿Indique usted la forma de la notificación para la entrevista de revisión?
Escrita ( )
Verbal ( )
Tabla 13: Indique usted la forma de la notificación para la entrevista de revisión
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Escrita 0 0%
Verbal 30 100.00%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 11
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: Al interrogar al encuestado si fue previamente notificado para
la entrevista de revisión, la encuesta arrojo que, de un total de 30 personas encuestadas, 30
de los encuestados fueron notificados solo de forma verbal por parte de la Dirección de
Refugio, para la entrevista de revisión, sin dejar alguna constancia por escrito que la
persona fue notificada conforme lo establece la Ley.
escrita
verbal
125
12.- ¿Sabe usted si será notificado con la resolución de revocación o renovación de su
condición de refugio en el Ecuador?
Tabla 14: Sabe usted si será notificado con la resolución de revocación o renovación
de su condición de refugio en el Ecuador.
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 30 100.00%
No 0 0%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 12
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: Al interrogar al encuestado si le notifican de la resolución del
proceso de revisión, la encuesta arrojo que, de un total de 30 personas encuestadas, 30 de
los encuestados dicen que serán notificados pero solo con la resolución final del proceso ya
sea de revocación o renovación de su condición de refugio en el Ecuador.
SI
NO
126
13.- ¿Indique usted como fue la notificación con la resolución de revocación de su
condición de refugio en el Ecuador?
Escrita ( )
Verbal ( )
Tabla 15: Indique usted si la notificación con la resolución de revocación de su
condición de refugio en el Ecuador.
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Escrita 30 100.00%
Verbal 0 0%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 13
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: Al interrogar al encuestado si le notifican con la resolución
de revocación de su condición de refugio en el Ecuador, la encuesta arrojo que, de un total
de 30 personas encuestadas, los 30 de los encuestados consideran haber sido notificados
por medio escrito con la resolución final de revocatoria o renovación de su condición de
refugio conforme lo exige la Ley.
escrita
verbal
127
14.- ¿Considera usted que debe elaborarse un manual de procesos para la correcta
aplicación de los procesos en los casos de revisión, cesación, extinción y revocación, de
la condición de refugiados?
Tabla 16: Considera usted que debe elaborarse un manual de procesos para la
correcta aplicación de los procesos en los casos de cesación, extinción y revocación, de
la condición de refugiados.
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJE
Si 30 100.00%
No 0 0%
Total 30 100,00% Autor: Alejandro Calderón
Gráfico 14
Autor: Alejandro Calderón
Análisis e interpretación: Al interrogar al encuestado si se debe elaborarse un manual de
procesos para la correcta aplicación de los procesos en los casos de cesación, extinción y
revocación, de la condición de refugiados en el Ecuador, la encuesta arrojo que, de un total
de 30 personas encuestadas, los 30 de los encuestados consideran que si se debe realizar un
manual de procedimiento.
SI NO
128
4.2 Formulario 2.-
4.2.1 Resultados de la Entrevista.
1.- ¿Cuál es el proceso para ejecutar el proceso de revisión de la condición de refugiado en
el Ecuador?
- La primera entrevistada perteneciente a la Comisión considera que primero debe ser
reconocido como refugiado, luego se compara con las declaraciones del refugiado y si
encuentran algún error en su declaración iría el caso a revisión por extinción, igualmente
la Comisión manda los casos a revisión por casos de cesación o por revocatoria de proceso,
casos que pasa a revisión por los delegados.
- La segunda entrevistada perteneciente a la Secretaría Técnica de la Comisión considera
que la revisión se lleva a cabo o se detecta en los procesos de revisión en la renovación de
documentos, el 100% en las personas que tienen la visa 12/IV, antes de entregárseles el
nuevo documento como filtro de seguridad el funcionario chequean en las páginas de la
judicatura y por ser el 95%de los refugiados colombianos se revisa además registraduría,
procuraduría y policía nacional de Colombia, con el número de cédula, verificando que no
existan caso que puedan ir a revisión en caso de, que hayan tenido sentencia ejecutoriada,
o que tengan problemas en el país de origen o en el país que se les acoge, indica además
que de cuarenta personas a revisión unas veinte tienen procesos judiciales y muchos de
ellos de carácter penal, sostiene la entrevistada que cuando están con sentencia
ejecutoriada pasa el caso a revisión y cuando todavía no está ejecutoriada, se renova el
documento realizando un proceso interno para que el caso quede pendiente y se vuelva a
revisar el caso. A la persona que pasa a revisión no se le entrega la visa sino un papel con
fecha de vigencia hasta el día de la entrevista, luego de la entrevista se le vuelve a entregar
el papel hasta que la comisión revise el caso para ratificarse o no.
- El tercer entrevistado perteneciente a la asesoría jurídica indica que el proceso de revisión
es cuando la persona se acerca de renovar la visa se realiza un filtro para verificar si la
persona tienen antecedentes penales en el Consejo de la Judicatura y entidades de
Colombia, de tener antecedentes pasan los casos a revisión, estos casos de revisión son
129
cuando no han renovado los documentos dentro de los noventa día los refugiado, siendo la
única causal para que pase un caso a revisión.
2.- ¿Qué normativa se aplica en el proceso de revisión para revocar la condición de
refugio en el Ecuador?
- La primera entrevistada perteneciente a la Comisión sostiene que para la revisión se
acogen al decreto 1182 de acuerdo a los casos que pasan a revisión; los casos de revisión o
de oficio pasan a revisión por renovaciones tardías, cuando las personas no se han acercado
actualizar sus documentos pasa el caso a revisión donde la comisión puede ratificar o
revocar o extinguir la condición de refugiado. Menciona la entrevistada que se toma en
cuenta la que menciona convención y el estatuto jurídico de la función ejecutiva, y citan
además las normativas legales penales si existen o tienen antecedentes penales los
refugiados.
- La segunda entrevistada perteneciente a la Secretaría Técnica de la Comisión menciona
que el decreto 1182 art. 60 explica el procedimiento cuando existe el caso en el proceso de
revisión, menciona además que no existe otro instrumento legal para realizar el
procedimiento. Sostiene que se fundamentan en el estatuto de la función ejecutiva.
- Menciona el tercer entrevistado perteneciente a la asesoría jurídica que existe muchos
vacíos legales dentro del decreto 1182, la norma supletoria es el ERJAFE, donde existe los
mecanismos para que un caso pasea revisión y es donde la comisión se fundamenta en el
caso de revisión
3.- ¿Cree usted que la población de refugiados que ingresó al proceso de revisión y a la
cual les fue revocado su estatus de refugio, comprendieron claramente del proceso de
revisión?
- La primera entrevistada perteneciente a la Comisión menciona que algunos casos
dependen de la Comisión donde mediante resolución, se les indica por que pasa a revisión
para aclarar cierta información que no quedo claro o se encontró elementos contradictorios,
existen varios aspectos porque comisión decide poner a revisión un caso, hay caso que son
130
puestos a revisión por administración y es donde no están completamente informada las
personas de porque va su caso a revisión, por las inquietudes que mencionan los refugiados
en las entrevistas realizadas, razón por la cual no está claro según la entrevistada cuando
los casos pasan a revisión.
- La segunda entrevistada perteneciente a la Secretaría Técnica de la Comisión indica que
el proceso de revisión empieza en el dos mil doce realizando un filtro de seguridad,
anteriormente no existía eso, razón por la cual el usuario está sorprendido con el nuevo
procedimiento donde se encuentra a varios refugiados inmersos en varios delitos, los
funcionarios tienen la obligación de explicar a los usuarios los motivos del porque pasan
sus casos a revisión. Indican que todos los refugiados están informados los motivos y
causales porque están sus casos en revisión.
- Indica el tercer entrevistado perteneciente a la asesoría jurídica que en el proceso de
revisión están inmersas las personas cuando no renovaron sus documentos dentro de los
noventa días, y al conocer el tiempo para su renovación la persona no se exime de
responsabilidad, razón por la cual los funcionarios deberían haberle indicado el tiempo
para renovar sus documentos. En los casos de extinción, cesación y revocatoria es caso
muy diferente por entra en el tema de credibilidad, exclusión o del cometimiento de un
delito, determinado que no se podrá quitar la condición de refugiado hasta que no se
encuentre los argumentos necesarios.
4.- ¿Cuál es el tiempo que dura el proceso de revisión para revocar el estatus de refugio en
el Ecuador?
- La primera entrevistada perteneciente a la Comisión menciona que el decreto 1182
establece que existe un tiempo de cuatro meses, de considerarlo conveniente la comisión
por requerir mayor información, aclarar ciertos datos, recopilar documentación que pueda
ser favorable para decidir sobre el caso, se extiende el plazo máximo de un meses decir de
cinco meses aproximadamente. Este tiempo es tomado en cuenta cuando es presentado el
caso para resolver. Sostiene la entrevistada que en el decreto no existe con claridad el
tiempo establecido para determinar la condición del refugiado, este tiempo se lo considera
desde el momento que comisión avoca conocimiento, por esta razón no existe un manual o
131
reglamento el tiempo que debe durar para cada etapa de admisibilidad, elegibilidad y
cuando comisión resuelve.
- La segunda entrevistada perteneciente a la Secretaría Técnica de la Comisión menciona
que el proceso administrativo es inmediato, si se observa algún caso de revisión se
programa una cita de entrevista, de una semana a quince días, es decir quince días de
habérseles notificado, y para resolver el caso es la comisión quien determina el tiempo.
Sostiene además que en todos los casos de revisión, cesación, extinción y revocatoria el
proceso es el mismo.
- Sostiene el tercer entrevistado perteneciente a la asesoría jurídica que para tomar una
decisión la Comisión tiene un plazo de cuatro meses, más treinta días para las solicitudes
de primera instancia, pero que en el Decreto 1182 no hay un tiempo determinante para los
casos de revocación, cesación y extinción de refugiados.
132
CONCLUSIONES
Se ha concluido que en materia de refugio el Ecuador, en lo que respecta a los procesos
de revocación, no cuenta con el sustento legal para ejecutar los procesos de revocación de
las causales de cesación, extinción y revocatoria, lo cual afecta a la validez de sus actos y
contribuye a la vulneración de los derechos de los ciudadanos refugiados.
No existe un conocimiento efectivo por parte de los funcionarios de la Dirección de
Refugio, sobre el trámite, tiempo y efectos que se producen al ejecutar la revisión de los
casos inmersos en las causales de revocación.
Carecen de un proceso unificado, organizado y metódico que viabilice la revocación del
estatus de refugio mediante la aplicación de las causales de cesación, extinción y
revocatoria del refugio en el Ecuador sin dejar en la indefensión juridica a los ciudadanos
refugiados.
No se cumple con los preceptos constitucionales y demás disposiciones legales afines
en el tratamiento de los procesos de revocación de la población refugiada en el Ecuador
con necesidad de protección internacional.
Para los casos en los que se aplicará la extinción, cesación y revocatoria del estatus de
refugio, el Decreto 1182 no cuenta con la normativa procedimental (norma adjetiva), por lo
que en su defecto, por un lado suelen utilizar las normas aplicables e inherentes a las
solicitudes iniciales de refugio y no acogen normativa supletoria como la del (ERJAFE)
Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva.
133
RECOMENDACIONES
Elaboración de un manual de procesos para los casos susceptibles de revisión de
acuerdo a las causales de cesación, extinción y revocatoria de la condición de refugio en el
Ecuador,
Proveer a los funcionarios encargados del proceso de revocación de la Dirección de
Refugio, las guías legales necesarias que permita apoyar y viabilizar su trabajo en estricto
apego de las normas constitucionales en lo que respecta al debido proceso.
Implementar un procedimiento uniforme en la Dirección de Refugio, que facilite a los
usuarios y funcionarios la comprensión de todas y cada una de las etapas del proceso desde
su inicio hasta su resolución definitiva.
Que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, por medio de la
Dirección de Refugio gestionen capacitaciones a sus funcionarios respecto al proceso de
revocación del estatus de refugio, su impacto y consecuencias.
Que se tenga en cuenta la propuesta de la creación de un manual de procedimiento que
esta investigación ofrece, como una forma de apoyar la legalidad de los procesos de
revisión, extinción, cesación y revocatoria de la condición del refugio en el Ecuador, tanto
para los funcionarios de la Comisión, la Secretaría Técnica de la Comisión y su
departamento jurídico; y, que pase a formar parte del material de consulta de los
especialistas en la materia de refugio, en el Ministerio de Relaciones Exteriores, y
Movilidad Humana, Dirección de Refugio, así como las universidades y centros de
enseñanza vinculados al tema.
134
CAPITULO V
5. PROPUESTA
IMPLEMENTACIÓN DE UN MANUAL DE PROCESOS PARA LOS CASOS DE
REVISIÓN, CESACIÓN, EXTINCIÓN Y REVOCATORIA DE LA CONDICIÓN
DE REFUGIO EN EL ECUADOR
El Decreto Ejecutivo 1182 determina tres formar para revocar el estatus de refugio en el
Ecuador, de tal manera que para efectos del presente estudio entiéndase por revocación,
todas las causales contempladas para la Extinción, Cesación y Revocatoria de la condición
de refugiado/a. Es necesario además indicar que no obstante de que las tres formas para
quitar el refugio responden o son aplicables a diferentes actos incurridos, cumplen el
mismo procedimiento empleado para las renovaciones tardías conforme lo refiere el
artículo 60 del Decreto Ejecutivo 1182.
La revocación del estatus de refugio en la teoría como en la práctica no han cumplido
estricta y satisfactoriamente las disposiciones constitucionales y formalidades legales
esenciales para la validez de los actos emitidos en la Dirección de Refugio, sea porque en
el Decreto 1182 no se establece la legalidad del procedimiento de revisión para las
revocaciones de la condición de refugio o porque los procesos aplicado en la actualidad
son engorroso y no definido por una norma expresa, lo cual afecta a los derechos de los
ciudadanos refugiados en nuestro país.
La revisión a la que se refiere el artículo 60 del Decreto Ejecutivo 1182, en adelante
llamado “Decreto 1182”, es un procedimiento en el cual se determinará la legitimidad,
oportunidad y pertinencia de renovar o revocar la condición de refugio en el Ecuador, no
obstante los procesos para la revocación del mencionado estatus, no cuentan con el soporte
legal necesario para la ejecución del proceso de revisión, lo cual genera que las actuaciones
celebradas en la Dirección de Refugio carezcan de las formalidades necesarias para su
validez.
La Comisión para Determinar la Condición de los/las Refugiados/as en el Ecuador en
adelante llamada “la Comisión”, es el ente colegiado conformado por un delegado del
135
Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, un delegado del Ministerio del
Interior y un delegado del Ministerio de Justicia Derechos Humanos y Cultos, la Comisión
posee la capacidad de resolver la revocación de la condición de refugio en el Ecuador en
aplicación de la legislación nacional e internacional de la materia, cuando se hayan
transgredido una de las causales inmersas en los artículos 52, 54, 55, del Decreto Ejecutivo
1182 de 30 de mayo de 2012.(Véase Anexo 1)
Es pertinente mencionar que los funcionarios públicos solo pueden actuar al margen de
lo determinado en la Constitución y la Ley, es así que el Artículo 226 de la Constitución
del Ecuador 2008 menciona: “Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias,
las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad
estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la
Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus
fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución.”.
Así también se debe tener en cuenta que todas las acciones, procesos, siempre deben
emanar de la autoridad competente conforme lo establece el numeral primero del Art. 121
del Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, en adelante
“ERJAFE” el cual menciona: Los actos administrativos, normativos o de simple
administración que dicte la Administración Pública Central, bien de oficio o a instancia del
interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento
establecido
5.1 Justificación
En razón de que existen tres maneras de revocar el estatus de los refugiados en el
Ecuador y que la revisión de los casos de refugio solo está contemplado en el artículo 60
del Decreto 1182 (para los casos de renovación tardía), la implementación de un Manual
de Proceso para los casos de cesación, extinción y revocatoria de la condición de refugio
en el Ecuador, justifica su importancia no solo porque al momento la Dirección de Refugio
carece de un procedimiento legal, claro y pertinente para dicho efecto, sino también porque
se requiere que los/las funcionarios/as de la Dirección de Refugio ejecuten de forma
uniforme el proceso de revisión bajo el marco normativo del derecho, con la finalidad de
136
respetar los derechos del usuario así como propender a brindar un servicio eficaz, eficiente
y de calidad de acuerdo a lo referido en el Artículo 227 Constitución del Ecuador 2008.
Es necesario tener en cuenta que las autoridades administrativas al igual que las/los
servidoras/res públicos deben aplicarán de forma directa las normas constitucionales pese a
que estas no hayan sido invocadas de manera expresa por las personas con refugio en el
Ecuador y que todos los actos del poder público debe mantener conformidad con la norma
suprema y que la inobservancia de los aspectos legales producen nulidad jurídica en sus
actos, por lo que otro de los motivos por los que la propuesta producto del análisis
investigativo de esta tesis justifica su importancia, es la observancia de los preceptos y
garantías constitucionales así como de las normas supletorias y propias de la materia, lo
cual garantiza la legalidad de los actos y el cumplimiento del debido proceso.
La inexistencia de un proceso adecuado para emplear la revisión de los casos de refugio
inmersos en las causales de revocación, bajo ningún concepto podrán perjudicar a los
administrados ya sea que se trate de errores u omisiones respecto a los trámites,
autorizaciones o informes que la Dirección de Refugio conocían, o al menos debían
conocer y ser llevados a cabo, en relación a lo descrito por el Artículo 96 del ERJAFE.
Puesto que los derechos consagrados en la Constitución y derecho humanos son de
inmediato cumplimiento y aplicación, la vulneración de derechos no puede justificarse bajo
ninguna circunstancia o alegarse bajo la falta de ley de acuerdo a lo manifestado por el Art.
426, Párrafo segundo de la Constitución del Ecuador 2008, por esta razón otra de las
importancias de la presente propuesta es promover que se garantice el cumplimiento no
solo de los aspectos procedimentales en su legal aplicación, sino también del cuidado,
tutela de los derechos de la población refugiada en el Ecuador.
La revocación del estatus de refugio lleva consigo un impacto de desestabilidad en
todos los ámbitos de permanencia sean estos jurídicos, sociales, educativos y laborales, lo
cual lleva a exigir que los procesos materia de este estudio sean celebrados con la mayor
pulcritud, tanto por la legalidad en la que se sostiene su ejecución, como en la pertinencia
con la que se han de cumplir las formalidades normativas, es deber entonces del estado
brindar una protección especial en la cual se garantice el pleno ejercicio de sus derechos, la
137
asistencia humanitaria y jurídica de emergencia. Las garantías constitucionales y derechos
de los refugiados, no son susceptibles de interpretación, de tal forma que la Dirección de
Refugio tiene la obligación de aplicar de forma directa, inmediata y efectiva los derechos
de los refugiados conforme lo establecido en el Artículo 11 numeral 3 de la Constitución
del Ecuador 2008.
5.2 Objetivos
5.2.1 Objetivo General.
Proponer la ejecución de un manual de procedimientos respecto al proceso de revisión,
cesación, extinción y revocación, que cumpla a plenitud cada uno de los elementos
constitutivos para la validación de todos los actos en la revocación del estatus de refugio.
5.2.2 Objetivo Específico.
Gestionar la implementación del manual de procedimientos para la aplicación cotidiana de la
Dirección de Refugio.
Realizar una crítica objetiva indicando los aspectos positivos y negativos del Decreto 1182, así
como los vacíos legales existentes, para mejorar los procedimientos adecuados para la
tramitación de los casos de revisión, cesación extinción, y revocatoria.
Establecer la forma correcta de cómo se deben aplicar los procedimientos en apego a las
disposiciones de las leyes a nivel nacional, e internacional en lo referente a los procesos de
revocación, a fin de que los actos generados en la Dirección de Refugio respeten los derechos y
principios constitucionales para la validez efectiva de sus actos.
5.3 Beneficiarios
Los beneficiarios de un proyecto son aquellas personas a quienes se dirige la propuesta
en cuestión, y que obviamente recibirán un beneficio con dicho proyecto. Los beneficiarios
138
directos son aquellas personas que participarán directamente en el proyecto, y se
benefician con su puesta en marcha. Pueden ser las personas que se emplearán en el
proyecto, o que usarán de alguna manera el producto que se derive de la propuesta.
En el caso de la presente propuesta, se consideran beneficiarios directos a los directivos
de la comisión para determinar la condición de los refugiados. Los beneficiarios indirectos
son las personas refugiadas que viven en la zona donde se aplica el proyecto.
En el caso de la propuesta que se presenta, los beneficiarios indirectos serán las
personas con refugio en el Ecuador, en tanto se efectuarán dichos procesos con un mayor
rigor técnico, y de forma general, con la realización de mejores procesos para la
tramitación de los casos, se beneficiará toda la sociedad de refugiados en el Ecuador.
5.4 Factibilidad
Este proyecto será factible para lograr la adecuada aplicación de los procedimientos en
los casos de revisión, cesación, extinción y revocación por parte de la Dirección de
Refugio y la Comisión.
Factibilidad interna
La propuesta será factible de manera interna para El Ministerio de Relaciones
Exteriores y Movilidad Humana y sus funcionarios.
Factibilidad externa
El proyecto tiene factibilidad externa, pues abarcará con sus beneficios a toda la
población refugiada en el Ecuador, y además a todas y cada una de las dependencias de la
Dirección de Refugio ubicadas en Tulcán, Esmeraldas, Cuenca, Guayaquil, Santo
Domingo, Quito y Lago Agrio, una vez que se haga efectiva la propuesta del manual de
procesos para los casos de cesación, extinción y revocatoria de la condición de refugio en
el Ecuador, este trabajo investigativo será reproducido y aplicado en cada una de las
dependencias de la Dirección de Refugio a nivel nacional.
139
5.5 Descripción de la propuesta
El proyecto tiene como objetivo desarrollar precisamente un manual de procesos, con
los elementos técnico jurídicos necesarios respecto al procedimiento de casos en revisión
para su revocación, de acuerdo a las causales de cesación, extinción y revocatoria de la
condición de refugio en el Ecuador.
Así mismo proveer de la normativa legal pertinente para que la Comisión de oficio
pueda conocer los casos que han incurrido en lo dispuesto en los Artículos; 52, 53, 54 del
Decreto Ejecutivo 1182 de 2012, así como los que han incurrido en lo dispuesto en el
Art.60 IBÍDEM.
La iniciación de los procesos de oficio deben ser realizados exclusivamente por la
autoridad competente, en este caso la Comisión para determinar la Condición de los/las
Refugiados/as en el Ecuador, ente que tiene la potestad de conocer y resolver todos los
casos desde la solicitud inicial, hasta la revocación del mencionado estatus, por lo cual con
el manual de procesos todos los funcionarios solo deberán aplicar las normas y no sujetarse
a interpretaciones subjetivas
Para llenar este vacío jurídico se implementa el procedimiento administrativo común,
determinado en el Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva,
como norma supletoria, hasta que la Dirección de Refugio establezca una normativa propia
y pertinente para la ejecución de los casos en alusión, ley que puede basarse precisamente
en el manual de procesos ya que contiene todos los fundamentos legales aplicables a la
materia.
5.6 Desarrollo de la Propuesta
MANUAL DE PROCESOS PARA LOS CASOS DE REVISIÓN, CESACIÓN,
EXTINCIÓN Y REVOCATORIA DE LA CONDICIÓN DE REFUGIO EN EL
ECUADOR.
140
141
TITULO I
PRINCIPIOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES
CAPÍTULO PRIMERO
Del Estado ecuatoriano.-
Que el número 1 del Artículo 3 de la Constitución Garantizar sin discriminación alguna
el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos
internacionales (…)”;
Que el número 8 del artículo 11 de la Constitución establece que el contenido de los
derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y
las políticas públicas. El Estado generará y garantizará las condiciones necesarias paro su
pleno reconocimiento y ejercicio. Será inconstitucional cualquier acción u omisión de
carácter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los
derechos;
Que el número 9 del artículo 11 de la Constitución establece que el más alto deber del
Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución.
CAPÍTULO SEGUNDO
De La Administración Y Los/Las Funcionarios/As Públicos.-
Que el número 3 del artículo 11 de la Constitución consagra que los derechos y
garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos
humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor
público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte, y que para el ejercicio de
los derechos y las garantías constitucionales no se exigirán condiciones o requisitos que no
estén establecidos en la Constitución o la Ley.
Los derechos serán plenamente justiciables. No podrá alegarse falta de norma jurídica
para justificar su violación o desconocimiento, para desechar la acción por esos hechos ni
para negar su reconocimiento;
142
Que el número 5 del artículo 11 establece que en materia de derechos y garantías
constitucionales, las servidoras y servidores públicos, administrativos o judiciales, deberán
aplicar la norma y la interpretación que más favorezcan su efectiva vigencia;
CAPÍTULO TERCERO
De Los Refugiado.-
Que el artículo 9 de la Constitución establece que las personas extranjeras que se
encuentren en el territorio ecuatoriano tendrán los mismos derechos y deberes que las
ecuatorianas, de acuerdo con la Constitución;
Que el número 1 del artículo 11 de la Constitución establece que los derechos se podrán
ejercer, promover y exigir de forma individual o colectiva ante las autoridades
competentes; estas autoridades garantizarán su cumplimiento;
Que el número 2 del artículo 11 de la Constitución consagra que todas las personas son
iguales y gozaran de los mismos derechos, deberes y oportunidades;
Que el número 6 del artículo 11 de la Constitución consagra que todos los principios y
los derechos son inalienables, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual
jerarquía;
Que el artículo 40 de la Constitución reconoce el derecho de las personas a migrar y
establece que no se identificará ni considerará a ningún ser humano como ilegal por su
condición migratoria;
Que el artículo 41 de la Constitución reconoce el derecho de asilo y refugio, así corno el
derecho de las personas que se encuentren en necesidad de protección internacional a gozar
de protección especial que garantice el pleno ejercicio de sus derechos. La norma
compromete al Estado a respetar y garantizar el principio de no devolución.
143
Asistencia humanitaria y jurídica de emergencia. Se prohíbe aplicar a las personas
solicitantes de la condición de refugiarlo, sanciones penales por el hecho de su ingreso o de
su permanencia en territorio nacional en situación de irregularidad. Establece además la
posibilidad de que se reconozca a un colectivo el estatuto de refugiado, de manera
excepcional y cuando las circunstancias lo ameriten;
TITULO II
ETAPAS DEL PROCESO
CAPÍTULO PRIMERO
De Las Etapas
Art. 1.- El proceso de revisión deberá contar con las siguientes etapas:
I ETAPA.- INICIACIÓN/APERTURA: Generado por el área administrativa, jurídica
o de elegibilidad, que ha evidenciado la existencia de un presunto acto de terminación de la
Condición de Refugio.
II ETAPA.- MOTIVACIÓN/RESOLUCIÓN INICIAL: Procedimiento en el cual la
Comisión comprueba los hechos fácticos para apertura o desechar la pertinencia del
proceso de revisión mediante la correspondiente resolución.
III ETAPA.- NOTIFICACIÓN INICIAL: Procedimiento del área administrativa para
gestionar la notificación del inicio al proceso de revisión o de la renovación de su visa de
refugio.
IV ETAPA.- TESTIMONIO: Procedimiento del oficial (jurídico) que mediante una
entrevista recopilará las declaraciones y los documentos de descargo respecto a los motivos
por los que se decidió la revisión de su caso, para remitir a la Comisión mediante un
informe jurídico la recomendación sobre la cesación, extinción o revocatoria de la
condición de refugio.
144
V ETAPA.- RESOLUCIÓN/ RESOLUCIÓN DEFINITIVA: Procedimiento de la
Comisión para emitir la resolución final sobre la revocatoria o permanencia del estatus de
refugio.
VI ETAPA.- NOTIFICACIÓN DEFINITIVA: Procedimiento del área administrativa
para gestionar la notificación de la resolución definitiva realizada a cargo de la Comisión.
TITULO III
DEL PROCESO DE REVISIÓN
CAPÍTULO PRIMERO
De La Iniciación
Art. 2.- Todo funcionario público está en la capacidad de poner en conocimiento de la
COMISIÓN PARA DETERMINAR LA CONDICIÓN DE LOS/LAS REFUGIADOS EN
EL ECUADOR, los casos de ciudadanos que actualmente mantiene la calidad migratoria
12-IV para su posible revisión, siempre que existan elementos objetivos, fehacientes y
comprobables para considerar que se ha incurrido en alguna de las causales contempladas
en los artículos 52, 54, 55, del Decreto Ejecutivo1182.
La “capacidad” a la que se refiere el párrafo precedente en definitiva constituye el
proceso aplicado por la máxima autoridad y el personal de cada institución para cumplir
con el alcancen de los objetivos institucionales, de tal forma que cada funcionario/a tiene la
posibilidad de asegurar el buen desarrollo institucional conforme a lo manifestado en el
Art. 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado.
Art. 3.- Cuando se evidencie que a un ciudadano refugiado le es aplicable una de las
causales de revocación de la condición de refugio, debe elevarse al conocimiento de la
Comisión mediante el respectivo informe (anexo1) y anexando los documentos que
justifiquen la procedencia de la revisión solicitada, el informe debe ser realizado con firma
de elaboración y acta entrega recepción para plasmar la cadena de responsabilidad.
145
Art. 4.- Iniciada la primera etapa y hasta que la Comisión dicte su resolución sobre la
procedencia de aperturar el proceso de revisión, no se renovará la visa de refugio, por lo
que se emitirá una constancia provisional de refugio conforme al tiempo que tiene la
Comisión, determinado en el Art. 41 del decreto 1182, para resolver sobre la revisión del
caso.
CAPITULO SEGUNDO
De La Motivación
Art. 5.- La Comisión es el órgano administrativo competente, creado con la potestad de
resolver los aspectos de reconocimiento y revocación de la condición de refugio, en
atención a lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto 1182 y en cumplimiento al 84 del
ERJAFE.
Los procedimientos podrán iniciarse de oficio en la Dirección de Refugio por
resolución del órgano competente, a petición de razonada de otros órganos en el ámbito de
su materia o por denuncia de conformidad con el Art.136 del ERJAFE.
Art. 6.- Toda vez que se cumplan a cabalidad las formalidades para elevar a
conocimiento de la Comisión un posible caso de revisión, esto es el informe previo con
todos los documentos recopilados hasta la primera fase (sean estos visa caducada,
movimiento migratorio, consulta de antecedentes, etc.) con su respectiva cadena se
responsabilidad. La Comisión mediante reunión extraordinaria debe pronunciarse mediante
resolución motivada aceptando o negando la revisión el caso, conforme al tiempo
establecido en el Artículo 41 del Decreto 1182.
Art. 7.- La administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos y a notificarlos cualquiera que sea su forma, cada resolución debe cumplir
con los requisitos legales para su validez, conforme lo determina el art. 122 y 156,núm.3
del ERJAFE, así como también debe indicar la etapa a la que se sujetará en adelante
(cuarta etapa TESTIMONIO) y las obligaciones a cumplir por parte del ciudadano
refugiado (No faltar, acudir con los documentos probatorios para su debida defensa de su
caso etc.).
146
Art. 8.- En los casos que la Comisión no considere poner en proceso de revisión,
emitirá una resolución motivada con los preceptos por los cuales no amerita la revisión de
su caso, y en tal sentido la SECRETARÍA TÉCNICA DE LA COMISIÓN emitirá la
respectiva visa a favor del ciudadano en el menor tiempo posible.
Art. 9.- En todos los casos en que la Comisión determine la necesidad de iniciar un
procedimiento de revisión, consecuentemente se notificará con la resolución motivada al
ciudadano refugiado por medio de la SECRETARÍA TÉCNICA DE LA COMISIÓN
conforme a lo establecido en el Art. 160, numeral 2 del ERJAFE, con estricto apego a lo
estipulado en el art. 60, núm. 1 y 66 del ERJAFE.
CAPÍTULO TERCERO
De La Notificación Inicial
Art. 10.- La SECRETARÍA TÉCNICA DE LA COMISIÓN es la unidad administrativa
competente para emitir la notificación inicial del proceso de revisión.
Art. 11.- Todas las notificaciones a realizar por parte de La SECRETARÍA TÉCNICA
DE LA COMISIÓN deben sujetarse a lo establecido en los artículos 123, 126, 127 del
ERJAFE.
Art. 12.- Cuando la resolución de la Comisión disponga la procedencia de poner en
revisión los casos, la SECRETARÍA TÉCNICA DE LA COMISIÓN al momento de
notificar a los ciudadanos refugiado se les indicará la fecha, día y hora que tienen para
acudir a la entrevista en la fase de Testimonio y a la vez se emitirá un certificado
provisional en papel valido por el plazo que tiene la Comisión para resolver
definitivamente sobre su estatus de refugio. El tiempo correrá a partir de la fecha que
culmine la toma de versiones en la cuarta etapa.
Todos los ciudadanos refugiados con la decisión de pasar a proceso de revisión tienen
derecho a que le sean notificados por parte o a cargo de la Dirección de Refugio los hechos
que se le imputen como producto de la resolución de la Comisión.
147
El certificado provisional en papel al que se refiere el art. 12 del presente manual de
procesos, es el documento oficial emitido por la Dirección de Refugio, en el cual se
certifica la condición que ostenta la persona que se encuentra en proceso de revisión,
valido por el tiempo en el que ha de resolver la Comisión su caso.
Art. 13.- Cuando la resolución de la Comisión disponga la no procedencia de ejecutar
el proceso de revisión los casos, la SECRETARÍA TÉCNICA DE LA COMISIÓN
notificará al ciudadano refugiado con la resolución de la Comisión y se procederá a emitir
nuevamente su visa de refugiado valido por el tiempo contemplado en el artículo 45 del
Decreto 1182.
CAPÍTULO CUARTO
Del Testimonio
Art. 14.- Son elementos constitutivos de la etapa de testimonio:
Notificación de la Resolución de la Comisión dando apertura al proceso de revisión.
Entrevista.
Documentos probatorios.
Expediente digitalizado.
Informe jurídico.
Art. 15.- Con la Notificación de la Resolución de la Comisión dando apertura al
proceso de revisión, el oficial de la asesoría jurídica, está en la obligación de receptar el
testimonio de los/las refugiados/as mediante una entrevista en la cual se abordará:
Elementos por los que fue reconocido/a como refugiado/a.
Causales que motivaron el proceso de revisión.
Justificaciones del hecho imputado en su contra.
En esta etapa el funcionario Jurídico debe recolectar no solo la versión de los hechos
referidos en el párrafo precedente, sino que además debe recolectar los documentos
148
probatorios que sustentan la defensa del ciudadano refugiado, adjuntarlos debidamente y
custodiarlos para anexar al informe jurídico que será remitido a la Comisión mediante acta
entrega recepción.
Art. 16.- Son documentos probatorios:
Aquellos que demuestren la inocencia o responsabilidad sobre el acto imputado en
contra del refugiado (sentencias, movimientos migratorios, etc.).
Los documentos que considere el entrevistado que son los necesarios para cumplir
con su legítima defensa (certificados médicos, denuncia de perdida de visa etc.).
Los documentos antes referidos deben ser entregados de primera mano por el/la
refugiado/a, en caso de que no se pudiera obtener los documentos por parte del
entrevistado, el oficial jurídico solicitará los documentos que considere oportunos para
sustentar su informe técnico jurídico a través de los oficios o procedimientos
correspondientes que merezca cada institución nacionales o extranjeras del sector público
y/o privado.
Art. 17.- Posterior a la toma de versión y recolección de documentos probatorios, el
funcionario jurídico debe revisar el expediente de la persona entrevistada para lo cual
solicitará al personal de archivo la digitalización integra del expediente para su
correspondiente estudio caso por caso.
La elaboración del informe técnico jurídico debe ser realizado en el término de ocho
días y ser remitido a la Comisión mediante acta entrega recepción, para lo cual la cadena
de responsabilidad del informe técnico jurídico debe contener firma responsabilizando la
elaboración y custodiar el envío de todos los elementos constitutivos a la etapa de
testimonio, en concordancia al artículo 14 del presente manual.
Art. 18.- El informe técnico jurídico contendrá:
Identificación del refugiado (datos personales conforme al sistema de datos proGres)
149
Recopilación y trascripción de todas las entrevistas que motivaron el reconocimiento
del refugio.
Las entrevistas susceptibles de recopilación y trascripción serán aquellas halladas en el
expediente, pueden ser individuales o colectivas, así como las que se vinculen a su caso,
siempre que se basen en los mismos motivos de huida y reconocimiento (caso de familiares
que ingresaron por motivos semejantes)
Cuadro de comparación y credibilidad de las versiones inmersas en las entrevistas
recopiladas y transcritas.
Motivación amplia, justificando la procedencia de la entrevista y demostrando la
responsabilidad del acto incurrido, o de la no responsabilidad del mismo.
Recomendación para la Comisión motivando la extinción, cesación o revocatoria de la
condición de refugiado/a. Cabe mencionar que la recomendación elaborada por el
oficial jurídico no tiene el efecto de obligatorio para la toma de decisión final a cargo
de la Comisión.
CAPÍTULO QUINTO
De La Resolución
Art. 19.- La Comisión es el cuerpo colegiado y órgano competente para resolver en
materia de refugio, está obligada además a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos y a notificarla conforme lo establece el artículo 115 del ERJAFE.
Art. 20.- Toda vez que se cumplan a cabalidad con las formalidades para elevar a
conocimiento de la Comisión la recomendación de extinguir, cesar o revocar el estatus de
refugio. La Comisión mediante reunión ordinaria debe pronunciarse mediante resolución
motivada sobre la permanencia o revocación del estatus de refugio.
Art. 21.- La Comisión de considerarlo necesario podrá solicitar mayor información a la
Dirección de Refugio, por medio de la Secretaría Técnica de la Comisión para
150
fundamentar su decisión de revocar el caso, conforme a lo determinado en el Art. 42 del
Decreto 1182.
Art. 22.- La Comisión para resolver los casos en proceso de revocación, aplicará el
artículo 20 del Decreto 1182, que podrá extenderse por 30 días más cuando el caso
requiera de mayores elementos de juicio para su decisión.
Art. 23.- En todos los casos que la Comisión no considere revocar el estatus de refugio
emitirá una resolución motivada con los preceptos por los cuales no amerita la revocación
de su caso, dando paso para que la SECRETARÍA TÉCNICA DE LA COMISIÓN emita
la respectiva notificación y visa a favor del ciudadano refugiado.
Art. 24.- En todos los casos en que la Comisión determine la necesidad de revocar el
estatus de refugio en el Ecuador, se notificará por medio de la SECRETARÍA TÉCNICA
DE LA COMISIÓN al ciudadano refugiado con la resolución de la Comisión conforme a
lo establecido en el Art. 156 numerales 3, 4, 5 y artículo 203 numerales 1,2 del ERJAFE.
CAPÍTULO SEXTO
De La Notificación Definitiva
Art. 25.- La SECRETARÍA TÉCNICA DE LA COMISIÓN es la unidad administrativa
competente para notificar las solicitudes y resoluciones definitivas de la Comisión. Todas
las notificaciones deben sujetarse a lo establecido en los artículos 123, 126, 127 del
ERJAFE.
Art. 26.- Con la resolución de la Comisión de mantener el estatus de refugio, se
notificará al ciudadano refugiado y se renovará la visa 12-IV.
Art. 27.- Con la resolución de la Comisión de extinguir, cesar o revocar el estatus de
refugio, se notificará al ciudadano refugiado y a la vez se le indicará de forma clara cuales
son los plazos para interponer los recursos administrativos que estime pertinente de
acuerdo a lo dispuesto en el artículo 156 numeral tercero del ERJAFE.
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accion-de-proteccion-como-garantia-de-los-ddhh&option=com_content.
Consultado el 10 de noviembre de 2014.
166
ANEXOS
Anexo 1: Modelo de Informe previo del Funcionario.
Modelo de Informe previo del Funcionario
Señores
Comisionados de la Comisión para determinar la Condición de los/las Refugiados en el
Ecuador.
Presente.-
De mis consideraciones.
Por medio del presente solicito poner en revisión el caso del/la
ciudadano/a…………………………………………………………………………………..
de nacionalidad………………………………………………………………., con número
de caso…………………………………….., en vista que se evidencian elementos
de ………………………..(cesación/ revocación/extinción), como lo determina el
Art. ……………. del Decreto Ejecutivo 1182 de 30 de mayo de 2012, en base a los
siguientes hechos objetivos que se describen a continuación:
1) (Ejemplo para Cesación) De la revisión al movimiento migratorio emitido por el/la
funcionario/a………………………………………. Del Ministerio del Interior se
desprende que el/la ciudadano/a …………………………….., salió del Ecuador
el …………..(13) de …………….. (enero) del año…………. (2015) sin el permiso
correspondiente de la Dirección de Refugio.
2) (Ejemplo para Revocación) De la revisión realizada a la página oficial de la Judicatura
de Pichincha se desprende que el/la ciudadano/a ……………………………..,
está/estuvo inmersa en delitos o situaciones que atenten la seguridad del Ecuador, el
cual versa sobre……………….. (robro agravado) conforme a la sentencia emitida
el……………(13 de enero de 2014).
167
3) (Ejemplo para Extinción) De la revisión realizada a los hechos que motivaron el
reconocimiento del estatus de refugio al señor/a………………….. en
la……………….. (15reunión 2010) se desprende que mantiene contradicciones con las
entrevistas de el/la ciudadano/a………………………………, con fecha de
entrevista…………….. .
4) (Ejemplo para renovación tardía) De la revisión realizada el…………… (13 de mayo
2015) a la visa de refugio del señor/a…………………….. se desprende que a la fecha
conserva…………,(2 años) sin renovar su documento acreditativo de refugiado/a. La
visa que presenta tiene como fecha límite para caducar el…………….. . (13 mayo
2015)
Información que se pone en consideración para los fines legales pertinentes.
Atentamente,
……………………………………………..
FUNCIONARIO DE LA DIRECCIÓN DE REFUGIO
Anexos
a) (ejemplo) Movimiento Migratorio
b) (ejemplo) sentencia consejo de la judicatura
c) (ejemplo) cuadro comparativo de análisis de contradicciones
d) (ejemplo) visa sin renovar, carta explicativa.
168
Anexo 2: PROPUESTA DE NOTIFICACIÓN
PROPUESTA DE NOTIFICACIÓN
RESOLUCIÓN I.XX/XR2014.
COMISIÓN PARA DETERMINAR LA CONDICIÓN DE REFUGIADOS EN EL
ECUADOR
CONSIDERANDO:
Que, la Constitución de la República en el artículo 76, establece que en todo proceso en el
que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará las garantías
básicas del derecho al debido proceso.
Que, conforme el párrafo segundo del artículo 5 de la ley de Extranjería, la decisión de
conceder, negar o revocar una visa a un ciudadano extranjero, no obstante el cumplimiento
de los requisitos legales y reglamentarios, es facultad soberana y discrecional de la Función
ejecutiva, a través de los organismos competentes.
Que, el Art. 70 del Estatuto de régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva
dispone: “ACTOS DE SIMPLE ADMINISTRACIÓN.- Son toda declaración unilateral
interna o interorgánica, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce
efectos jurídicos individuales de forma indirecta en vista de que solo afectan a los
administrados a través de los actos, reglamentos y hechos administrativos, dictados o
ejecutados en su consecuencia.”.
Que, el Art. 15 del Decreto Ejecutivo 1182 de 30 de mayo de 2012, en su parte pertinente
dispone: “Créase la Comisión para determinar la Condición de los/las Refugiados/as en el
Ecuador, en adelante "la Comisión", funcionará bajo la coordinación del Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, y estará integrada de la siguiente manera:
169
1. Una persona designadas por Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e
Integración, uno de los cuales presidirá la Comisión;
2. Una persona designada por el Ministerio del Interior; y
3. Una persona designada por el Ministerio de Justicia Derechos Humanos y Cultos.”.
Que, es facultad de esta Comisión, resolver la condición de refugiado en el Ecuador, cuyas
resoluciones serán motivadas de conformidad con lo prescrito en el artículo 41 del Decreto
Ejecutivo 1182.
Que, los Acuerdos Ministeriales números, 4063 de 18 de marzo de 2014, del Ministerio del
Interior; el 0552 del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos, publicado en
Registro Oficial No.19 del 20 de junio de 2013; y el 000071 del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio e Integración, del 03 de octubre de 2012, donde nombran y delegan a
sus respectivos funcionarios para integrar la Comisión y conocer las solicitudes puestas a
su consideración.
Que, el ciudadano…………….., solicitó protección internacional el…………….. (Fecha)
siendo reconocido por el estado ecuatoriano el………….(fecha), por medio de la
resolución …………
Que, se somete a consideración el caso del ciudadano ………………… de
nacionalidad ……………… de número de expediente …………….., en vista que se
evidencia que el ciudadano en mención ………………(ha salido del país sin el permiso de
la autoridad competente) de conformidad con lo dispuesto en el ………(Art. 63) del
Decreto Ejecutivo 1182 de 30 de mayo de 2012.
Que, analizados los argumentos del caso, la documentación anexa se considera pertinente
la iniciación de oficio del proceso de revocación en aplicación del Art. 136 ERJAFE.
En ejercicio de las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias la Comisión,
170
RESUELVE
PRIMERO.- Iniciar un procedimiento de Revisión del caso del ciudadano……………….
SEGUNDO.- Desígnese a la Secretaría Técnica de la Comisión para que fije día y hora
para la realización de una entrevista al señor ………………………., con la finalidad que
este aporte con información y las pruebas que el usuario estime pertinentes en base a lo
determinado en el Art. 42 del Decreto Ejecutivo 1182 de 30 de mayo de 2012.
TERCERO.- Aclaración, el ciudadano ……………… mantiene su condición de refugiado
en territorio ecuatoriano y este procedimiento no disminuye sus derechos.
CUARTO.- El presente acto por su naturaleza no es impugnable en vía administrativa de
conformidad con lo dispuesto en el Art. 74 del ERJAFE.
QUINTO.- El presente acto toma vigencia desde su emisión de conformidad con lo
dispuesto en el Art. 125 ERJAFE.
Notifíquese con esta Resolución a……………………………
171
Anexo 3: REGISTRO DE LOS POSIBLES EVENTOS EN EL SISTEMA PROGRES PARA EL PROCESO
DE REVISIÓN
REGISTRO DE LOS POSIBLES EVENTOS EN EL SISTEMA PROGRES PARA
EL PROCESO DE REVISIÓN
CAPÍTULO I
DE LA CANCELACIÓN – EXTINCIÓN
Art. 28.- EXTINCIÓN O CANCELACIÓN EN PROCESO:
Para iniciar con el proceso, se deberá comenzar por subir el evento RSD38; mencionando
en la celda de Motivo cual es la razón por la que el caso pasa a revisión así como también
en el espacio de Comentario. (Véase la gráfica 1)
(Grafica 1)
Este es el detalle de cómo quedará el evento RSD38 al implantarlo en el sistema ProGres.
Dependiendo la razón
172
Art. 29.- EVENTO DE ENTREVISTA:
Una vez ya iniciado el proceso de Cancelación mencionado en el evento señalado con
antelación, se procederá a subir conjuntamente el evento RSD39, evento que al crear
generará un pendiente (P) para que sea debidamente resuelta o contestada por la persona
que ha realizado la entrevista deberá subir el resultado (RSD40; RSD41; o RSD42).
(Véase la gráfica 2)
(Gráfica 2)
Este es el detalle de cómo quedará el evento RSD39 al implantarlo en el sistema ProGres.
Art. 30.- EVENTO PARA PASAR EL CASO A COMISIÓN:
Este evento se lo creará cuando el asesor jurídico o funcionario de la Dirección de Refugio
en su defecto ha realizado el informe que debe pasar a la Comisión, dejando en el citado
informe una recomendación del análisis realizado y subiendo el resultado RSD46, este
evento al igual que el anterior creará un evento de forma automática dejándolo pendiente
(P) el cual deberá ser contestado por la antes referida Comisión. (Véase la gráfica 3)
173
(Gráfica 3)
Este es el detalle de cómo quedará el evento RSD43 al implantarlo en el sistema ProGres.
CAPÍTULO II
DE LA CESACIÓN
Art. Art. 31.- CESACIÓN EN PROCESO:
Para iniciar con el proceso, se deberá comenzar por subir el evento RSD58; mencionando
en la celda de Motivo cual es la razón por la que el caso pasa a revisión así como también
en el espacio de Comentario. (Véase la gráficas 4)
(Gráficas 4)
174
Este es el detalle de cómo quedará el evento RSD58 al implantarlo en el sistema ProGres.
Art. 32.- EVENTO DE ENTREVISTA:
Una vez ya iniciado el proceso de Cesación mencionado en el evento señalado con
antelación, se procederá a subir conjuntamente el evento RSD60, evento que al crear
generará un pendiente (P) para que sea debidamente resuelta o contestada por la persona
que ha realizado la entrevista con el resultado (RSD61; RSD62; o RSD63). (Véase la
gráfica 5)(Gráfica 5)
175
Este es el detalle de cómo quedará el evento RSD60 al implantarlo en el sistema ProGres.
Art. 33.- EVENTO PARA PASAR EL CASO A COMISIÓN:
Este evento se lo creará cuando el asesor jurídico o funcionario de la Dirección de Refugio
en su defecto ha realizado el informe que debe pasar a la Comisión, dejando en el citado
informe una recomendación del análisis realizado y subiendo el resultado RSD67, este
evento al igual que el anterior creará un evento de forma automática dejándolo pendiente
(P) el cual deberá ser contestado por la antes referida Comisión. (Véase la gráfica 6)
(Gráfica 6)
Este es el detalle de cómo quedará el evento RSD64 al implantarlo en el sistema ProGres.
176
TÍTULO III
DE LA REVOCACIÓN
Art. 34.- REVOCACIÓN EN PROCESO:
Para iniciar con el proceso, se deberá comenzar por subir el evento RSD103; mencionando
en el espacio de Comentario cual es la razón por la que el caso pasa a revisión.
(Véase la gráfica 7)(Gráfica 7)
Este es el detalle de cómo quedará el evento RSD103 al implantarlo en el sistema ProGres.
Art. 35.- EVENTO DE ENTREVISTA:
177
Una vez ya iniciado el proceso de Revocación mencionado en el evento señalado con
antelación, se procederá a subir conjuntamente el evento RSD104, evento que al crear
generará un pendiente (P) para que sea debidamente resuelta o contestada por la persona
que ha realizado la entrevista con el resultado (RSD105; RSD106; o RSD107). (Véase la
gráfica 8)
(Gráfica 8)
Este es el detalle de cómo quedará el evento RSD104 al implantarlo en el sistema ProGres.
Art. 36.- EVENTO PARA PASAR EL CASO A COMISIÓN:
Este evento se lo creará cuando el asesor jurídico o funcionario de la Dirección de Refugio
en su defecto ha realizado el informe que debe pasar a la Comisión, dejando en el citado
178
informe una recomendación del análisis realizado incluyendo el evento RSD111, este
evento al igual que el anterior creará un evento de forma automática dejándolo pendiente
(P) el cual deberá ser contestado por la antes referida Comisión. (Véase la gráfica 9)
(Gráfica 9)
Este es el detalle de cómo quedará el evento RSD108 al implantarlo en el sistema ProGres.
179
Anexo 4: Certificación emitida por la Dirección de Refugio valido por dos meses en los procesos de revisión
Certificación emitida por la Dirección de Refugio valido por dos meses en los
procesos de revisión
