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UNIVERSIDAD DEL SALVADOR - USAL -
Maestría en Relaciones Internacionales con
orientación Paz y Conflicto
Título: La cooperación descentralizada de los municipios
como herramienta para la promoción del desarrollo local:
10 puntos de control.
Tutor: Prof. Federico Merke
Alumna: Lic. Gabriela MESSING
Año 2008.-
2
Abstract.
Este trabajo aborda la cooperación descentralizada oficial como herramienta de
gestión pública de municipios. El problema central es la identificación de los
puntos de control que requiere esta herramienta cuando es utilizada para
contribuir con el logro del desarrollo local. El abordaje del problema implicó el
análisis de los beneficios y limitaciones que deben tener en cuenta los
municipios argentinos en la actualidad. Se ha profundizado en el análisis de los
actores; los modos de hacer y los resultados.
La tesis está estructurada en cuatro capítulos y una sección final destinada a
las conclusiones:
• El Capítulo I constituye el sustento conceptual del trabajo: contiene una
clarificación de conceptos; un marco conceptual y un modelo de análisis
de la cooperación descentralizada basado en tres variables claves:
actores, modos de hacer y resultados.
• El capítulo II se centra en un análisis de la variable Actores. Analiza
cuestiones claves referidas a los actores de la cooperación
descentralizada analizando las respectivas figuras de los generadores
de iniciativas y los protagonistas.
• El capítulo III analiza la variable de los Modos de Hacer. Comienza con
una tipificación de relaciones; realiza un análisis FODA de proyectos y
3
finaliza con el análisis de la dicotomía descentralización financiera vs no
descentralización financiera y el grado de intervención de los actores.
• El capítulo IV analiza los Resultados: aborda el entorno sistémico y
avanza en el análisis de dos dicotomías: ayuda versus la cooperación
descentralizada basada en el interés mutuo y co-financiación versus la
no co-financiación en los proyectos.
Las conclusiones finales recapitulan las conclusiones alcanzadas;
proponen 10 puntos de control para la gestión en cooperación descentralizada;
analizan las ventajas del sistema de variables propuesto y realizaran
recomendaciones para futuros trabajos.
Cooperación descentralizada; Cooperación internacional al desarrollo;
municipios argentinos; Comisión Europea; protagonistas de la cooperación
descentralizada; generadores de cooperación internacional; desarrollo local;
financiación de la cooperación descentralizada; modos de hacer; resultados.
Palabras clave
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AGRADECIMIENTOS Y DEDICATORIAS
Los trabajos que merecen la pena cuentan con la contribución de más de una
persona y poseen un punto de inspiración.
Quiero hacer un reconocimiento especial a todos los que contribuyeron con
este trabajo – los dos pilares de familia (mamá y Sebastián), amigos y colegas
– y dos agradecimientos especiales, uno a mi Tutor, Federico Merke, por sus
muchas contribuciones y correcciones y otro a María del Huerto Romero por su
generosidad para compartir avances y experiencias.
Una dedicatoria a mis hijos, a Sofía y a Agustín, que llenaron mi vida de luz e
ilusiones.
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Con formato: Numeración y viñetas
INDICE GENERAL
INTRODUCCIÓN
1. Tema Pág. 8
2. Problema Pág. 16
3. Preguntas fundamentales Pág.17
4. Metodología de investigación Pág. 18
CAPÍTULO I – LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA, UNA APROXIMACIÓN
CONCEPTUAL
1. Aclarando conceptos Pág. 24
2. María del Huerto Romero y su aproximación contextual a la
cooperación descentralizada
Pág. 29
3. conclusiones Pág. 40
CAPITULO II – ACTORES
1. Generadores de iniciativas Pág. 46
1.a La contracara de seguridad en la cooperación de la UE Pág. 61
2. Protagonistas Pág. 64
3. Conclusiones Pág. 74
CAPITULO III – MODOS DE HACER
1. Tipificación de las relaciones Pág. 84
1.a. FODA de Proyectos Pág. 88
6
2. Descentralización financiera vs no descentralización financiera Pág. 95
3. Grado de intervención Pág. 98
4. Conclusiones Pág. 104
CAPITULO IV – RESULTADOS
1. Entorno sistémico condicionante de la cooperación Pág. 109
2. Ayuda vs. Interés mutuo Pág. 121
2.a El cambio en el paradigma de la cooperación Pág. 121
2.b La calidad de la ayuda Pág. 124
2.c El concepto de partenariado. Pág. 125
3. Co-financiación vs no co-financiación Pág. 128
4. Conclusiones Pág. 133
CONCLUSIONES.
1. Las conclusiones generales Pág. 137
2. 10 puntos de control para la gestión Pág. 145
3. Sobre la metodología Pág. 150
4. Recomendación para futuros trabajos Pág.151
BIBLIOGRAFÍA
7
INDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Enfoque integral de la cooperación descentralizada – Sistema
de variables propuesto
Pág. 38
Cuadro 2: Delimitación de conceptos Pág. 40
Cuadro 3: Análisis FODA. Pág. 91-95
Cuadro 4: Preguntas que miden el grado de intervención de los
protagonistas y los generadores de la iniciativas de la cooperación
descentralizada.
Pág. 99
Cuadro 5: Transición en los paradigmas de cooperación Pág. 122
Cuadro 6: 10 puntos de control a partir del enfoque integral de la
cooperación descentralizada
Pág. 149
INDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Relaciones de cooperación descentralizada con América
Latina por país
Pág. 120
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TÍTULO
La cooperación descentralizada de los municipios como herramienta para la
promoción del desarrollo local: 10 puntos de control.
INTRODUCCIÓN
1. Tema
“la profusión de iniciativas de cooperación descentralizada
evidencia que los gobiernos centrales ya no tienen el monopolio de la
acción exterior, actualmente las administraciones regionales y algunas
esferas de la sociedad civil tienen un rol destacado en la arena
internacional. Mientras los procesos de integración regional vienen
forzando la adaptación de las teorías de las relaciones internacionales
desde mediados de siglo pasado, ahora parece necesario continuar
trabajando para incorporar nuevos desafíos – como el que supone el
fenómeno de la cooperación descentralizada – al estudio de la arena
internacional”
Arnau Gutiérrez Camps 1
El tema a analizar por este trabajo será la cooperación descentralizada
oficial como herramienta de gestión para municipios. El desarrollo de la tesis
supondrá el análisis de cuestiones referidas tanto a actores (los donantes o 1 Arnau Gutiérrez Camps, Una aproximación a las relaciones de cooperación descentralizada entre la UE y América Latina. Producido por el Observatorio de Cooperación Descentralizada Unión Europea – América Latina (Montevideo, 2006), p. 116.
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generadores de iniciativas como a los receptores o protagonistas de la
cooperación descentralizada) como a los procesos y los resultados. El objetivo
central del trabajo está centrado en explorar los beneficios y considerar las
limitaciones que supone la utilización de la cooperación descentralizada como
política de desarrollo en manos de entidades subnacionales.
Las limitaciones en cuanto a extensión, recursos y al carácter
unipersonal de este trabajo exige la delimitación del objeto y los actores de
estudio. Es por ello que se tomará, en materia de generadores de iniciativas, la
cooperación proveniente de la Unión Europea. Ahora bien: ¿por que la Unión
Europea (UE)? La respuesta es simple: los principales actores y la mayor
cantidad de recursos para la cooperación descentralizada provienen de fuentes
de la Unión Europea. Es un actor relevante del sistema internacional y las
previsiones auguran que esta importancia no habrá de decrecer en un futuro
cercano. Es importante notar que el 60 % de ayuda mundial al desarrollo
proviene tanto de las instituciones comunitarias como de sus países
miembros2
.
¿Pero como nos damos cuenta que la cooperación al desarrollo es una
verdadera política para la UE? Luis Tejada Chacón3
2 Ester Barbe, Política Exterior Europea (Barcelona: Ariel Estudios Europeos, 2000), p. 13.
explica dos
transformaciones fundamentales que tuvo esta política durante la década de
los 90: la constitucionalización en el Tratado de la Unión y su crecimiento
cuantitativo y la globalización. Este autor explica que entre 1986 y 1995 la
3 Luis Tejada Chacon, “Perspectivas de la Cooperación al Desarrollo de la Unión Europea” en Revista Española de Desarrollo y Cooperación N° 1. 1997.
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cooperación comunitaria se triplicó, alcanzando en esta fecha el 10.5% de toda
la ayuda mundial y ocupando el 5° puesto como donante. Coincidentemente un
informe4
del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE que contiene
proyecciones del período 2006 a 2010 y estima que para el 2010 los países de
la Unión Europea estarán aportando – en promedio –de su PBI un porcentaje
para la ODA de 0,59 (cuya cuantía se estima en 80633 millones de u$s).
En cuanto a la innovación en materia de gestión de la cooperación
descentralizada y tal como nos aclara el texto de Romero5
fue la Unión
Europea quien por primera vez utilizó este enfoque en sus programas y quien
desarrolló un concepto. En 1992 la Comisión Europea definió la cooperación
descentralizada como un:
[…] nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca
establecer relaciones directas con órganos de representación local y
estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo
iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de la
población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus
puntos de vista sobre el desarrollo.
4 OCDE, Organización para la Cooperación y el desarrollo Económico –DAC, Comité de ayuda al Desarrollo: “DAC Members net ODA 1990- 2004 and Dac Secretariat simulations of net ODA to 2006 and 2010” obtenido del sitio web www.ocde.org. 5 María del Huerto Romero, “Una Aproximación Contextual y Conceptual a la Cooperación descentralizada” en Víctor Manuel Zúñiga y María del Huerto Romero Eds. Tejiendo Lazos entre Territorios. La cooperación descentralizada local Unión Europea – América Latina. ( Valparaíso, 2004), p. 19.
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En relación con América Latina, la Comisión Europea y los países que
la componen también son la mayor fuente de cooperación descentralizada, tal
como lo explica Agustín Fernández de Losada Pasolls6
:
Europa es hoy el primer donante, el mayor inversor y el segundo socio
comercial de la región. En cuanto a las relaciones de cooperación
descentralizada, los gobiernos locales de España, y en mayor medida
Italia y Francia, son los que han cooperado con América Latina.
Los actores de la cooperación descentralizada, según establece el
reglamento (CE) N° 1659/98 del Consejo publicado en el diario oficial N° L 213/
30/7/1998 – prorrogado hasta 2006 por reglamento (CE) N° 625/2004 del
Parlamento y el Consejo – establece en su artículo 3 que:
[…] los operadores de la cooperación que podrán beneficiarse de una
ayuda financiera de conformidad con lo dispuesto en el presente
Reglamento serán los agentes de la cooperación descentralizada de la
Comunidad Europea y de los países en desarrollo, a saber: poderes
públicos locales, organizaciones no gubernamentales […]
La tesis está estructurada en cuatro capítulos y una sección final
destinada a las conclusiones.
6 Agustín Fernández de Losada Pasolls, “Reflexiones de la Cooperación descentralizada entre gobiernos locales de la Unión Europea y de América Latina. Una perspectiva Europea ” en Victor Manuel Zúñiga y María del huerto Romero Eds. Tejiendo Lazos entre Territorios. La cooperación descentralizada local Unión Europea – América Latina. (Valparaíso, 2004), p. 131.
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El Capítulo I propone una aproximación conceptual referida a la
cooperación descentralizada. El capítulo contiene una primera clarificación de
conceptos que retoma a autores clásicos como Robert Keohane (Después de
la hegemonía. Cooperación y discordia en la política económica mundial) y
Rafael Grasa (La cooperación para el desarrollo de la Comunidad Europea:
naturaleza, mecanismos y políticas del libro Política Exterior Europea) así como
textos publicados por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Banco
Mundial y la Comisión Europea.
Para el marco conceptual se privilegió un texto de María del Huerto
Romero7
7 María del Huerto Romero, Op. Cit.-
denominado “Una aproximación conceptual y contextual de la
cooperación descentralizada” Este texto es la parte central - por ser una
conceptualización - de una publicación titulada “Tejiendo Lazos entre
Territorios. Cooperación Descentralizada Local entre la Unión Europea –
América Latina” y es producto de una evaluación de la cooperación
descentralizada entre la Unión Europea y América Latina. El texto de María del
Huerto Romero está estructurado en tres interrogantes fundamentales: a) Que
factores impulsaron la emergencia del enfoque descentralizado?; b) De qué
hablamos cuando hablamos de cooperación descentralizada? Y c) Cuales son
sus virtudes y sus límites? El Capítulo I, se centra en el segundo interrogante y
propone una reconversión del análisis de la pregunta formulada por Romero
para transformarlo en un modelo de análisis de la cooperación descentralizada
basado en tres variables claves: actores, modos de hacer y resultados.
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El capítulo II se centra en un análisis de la variable Actores. En este
apartado se analizan cuestiones claves referidas a aquellos que toman parte en
la cooperación descentralizada analizando las respectivas figuras de los
generadores de iniciativas y los protagonistas.
En materia de los generadores de iniciativas se analizan las
motivaciones, los obstáculos a la efectividad en las políticas de cooperación
descentralizada y la contracara de seguridad en la cooperación. En relación
con los protagonistas se aborda las motivaciones y obstáculos a la efectividad
en las políticas de cooperación descentralizada.
El capítulo III analiza la variable de los Modos de Hacer. Este apartado
comienza con una tipificación de relaciones basada en texto de Arnau Gutiérrez
Camps (Una aproximación a las relaciones de cooperación descentralizada
entre la UE y América Latina) producido por el Observatorio de Cooperación
descentralizada Unión Europea – América Latina.
Luego el capítulo III realiza un análisis de fortalezas, oportunidades,
dificultades y amenazas de los proyectos de cooperación por ser los proyectos
la modalidad típica en que se llevan a cabo la mayoría de las acciones entre
partes.
El capítulo finaliza con el análisis de dos cuestiones referidas a los
modos de hacer:
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a) la dicotomía descentralización financiera vs no descentralización
financiera;
b) el grado de intervención de los actores
El capítulo IV analiza los Resultados de la cooperación descentralizada.
En su primer apartado aborda el entorno sistémico que es el que de alguna
manera condiciona los resultados de la cooperación descentralizada.
Luego el capítulo avanza en el análisis de dos dicotomías que afectan
los resultados que se alcanzan a través de la cooperación descentralizada:
a) la ayuda versus la cooperación descentralizada basada en el interés
mutuo;
b) la co-financiación versus la no co-financiación en los proyectos.
Las conclusiones finales se dividen en cuatro apartados diferenciados. El
primero esta dedicado a recapitular las conclusiones logradas a través del
trabajo; el segundo esta dedicado a proponer puntos de control para la gestión
de la cooperación descentralizada; el tercero analiza las ventajas del sistema
de variables propuesto y el apartado final realizara recomendaciones para
futuros trabajos. Los puntos de control propuestos son derivados del análisis de
las variables analizadas en los capítulos II, II y IV respectivamente.
Finalmente, corresponde a analizar los motivos personales que me
impulsan a abordar este problema. Desde septiembre del 2002 hasta junio de
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2005 desempeñe mi primera gestión como Coordinadora de Cooperación
Internacional del Municipio de Pergamino. Actualmente, y desde marzo del
2007 he reasumido el área de Cooperación Internacional como Directora y
adicionalmente me han encargado llevar adelante la Dirección de Relaciones
Universitarias Institucionales de la Universidad Nacional del Noroeste de la
Provincia de Buenos Aires (UNNOBA) de la cual también depende el servicio
de relaciones internacionales.
La participación en la gestión pública, basada predominantemente en
un interés y una vocación social personal, me ha llevado a preguntarme acerca
de los alcances de la cooperación internacional al desarrollo pero
específicamente en la cooperación descentralizada. La falta de abordajes
teóricos – prácticos que guíen el trabajo de los técnicos que planifican y
ejecutan políticas públicas es un área de trabajo que se me hace atractiva y a
la vez necesaria por su utilidad.
La misión principal de este trabajo es poder incentivar a mas municipios
a aprovechar las ventajas de la cooperación descentralizada, a la vez que
conocer su entorno y sus problemas. Considero que el conocimiento de este
tema merece una reflexión seria y una guía de acción que muchos de nosotros
no tuvimos cuando comenzamos con nuestra gestión varios años atrás.
Finalmente, es importante destacar que siento un interés especial por
poder trabajar un tema sobre el cual existe tanto para aportar, que presenta
características actuales y que representa un desafío hacia el futuro.
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2. Problema
El problema a abordar será la identificación de los puntos de control que
requiere la cooperación descentralizada cuando es adoptada por los municipios
argentinos como una herramienta de gestión pública. Asimismo, el abordaje del
problema nos conducirá al tratamiento de cuales son los beneficios y cuales las
limitaciones que deben tener en cuenta los municipios argentinos en la
actualidad, cuando se proponen utilizar la cooperación descentralizada como
política de desarrollo local.
El análisis de este problema tiene como objetivo evaluar los contextos,
beneficios y limitaciones, asociados a los actores, a los modos de hacer y a la
posibilidad de obtener resultados para proveer al técnico local de un enfoque
global que guíe la toma de decisiones y la planificación de este tipo de políticas
públicas.
Por que abordar este problema? La poca utilización de la cooperación
descentralizada es un problema ligado a esta nueva herramienta de la gestión
pública. El desconocimiento, la falta de información y la falta de reflexión
conceptual nos lleva a desaprovechar esta herramienta y en el mejor de los
casos a guiar la acción con una perspectiva de corto plazo y sin una estrategia
que guíe la política pública.
No existen actualmente estudios cabales referidos a cooperación
descentralizada y su utilización por parte de municipios argentinos que
