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UNIVERSIDAD MARIANO GALVEZ MAESTRIA EN ALTOS ESTUDIOS ESTRATEGICOS CON ESPECIALIZACION EN

SEGURIDAD Y DEFENSA FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION

ESCUELA DE GESTIÓN PÚBLICA

Lectura No. 10

GUATEMALA: RIGIDECES DEL GASTO PÚBLICO

Gabriel Castellanos,

Catedrático

Guatemala 2013

Gabriel Castellanos GUATEMALA: Rigideces Fiscales del Gaasto Público

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INDICE

I. INTRODUCCIÓN. 2 II. TERMINOLOGÍA 4 III. METODOLOGÍA 6 IV. ANÁLISIS Y EVALUACIÓN: Las rigideces fiscales en Guatemala 8 A. Rasgos característicos del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala, Ejercicio Fiscal 2006 8

B. Inflexibilidades y rigideces fiscales 11 C. Proyecto del Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2011 15

V. COMENTARIOS 23

A. Comentarios Generales 23 B. Comentarios sobre rigideces fiscales y bienestar 24

VI. CONCLUSIONES 27 BIBLIOGRAFÍA 29


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GUATEMALA: RIGIDECES DEL GASTO PÚBLICO

I. INTRODUCCIÓN:

1. La evidencia empírica muestra que uno de los principales instrumentos para gobernar es el presupuesto general de la nación. La actual noción de presupuesto trasciende el antiguo concepto, que lo veía como un simple registro contable de ingresos y gastos a realizar por parte de un durante un año. Teniendo el presupuesto una naturaleza de instrumento de gobierno y de política económica es obvio que el mismo deba tener características de flexibilidad, con el objeto de que el Gobierno pueda utilizarlo apropiada y efectivamente para apoyar acciones de desarrollo y solucionar problemas, de acuerdo a las circunstancias cambiantes de un momento dado. En ese sentido, la característica de flexibilidad del presupuesto ha tomado una gran importancia en términos de la elaboración y ejecución de los presupuestos nacionales.

2. El presupuesto contiene los ingresos que el Gobierno espera recibir de varias fuentes durante

un año y los gastos hacia los cuales ese Gobierno tiene el objetivo de destinar los recursos provenientes de los ingresos. El aspecto técnico-práctico de los ingresos se concentra en el tema de los impuestos que, normalmente, son la fuente mayoritaria y común para obtención de ingresos por parte del Gobierno. Los aspectos relacionados con los montos de impuestos a obtener y la flexibilidad en la obtención de los mismos, medida a través de la elasticidad de los impuestos con respecto a las variaciones del PIB es uno de los puntos centrales de la política tributaria. Esta política también se concentra en aspectos de índole pragmática para seleccionar la clase de impuestos que un Gobierno o una colectividad deciden establecer para financiar los gastos de funcionamiento e inversión integral del Gobierno de un país, buscando mantener principios de equidad. En términos concretos se considera que un sistema tributario es flexible si los diferentes instrumentos tributarios de captación son igualmente eficientes y productivos, tienen una elasticidad igual o mayor que uno con respecto al crecimiento del PIB y no tienen destinos específicos.

3. La flexibilidad del gasto se concentra básicamente en hacer viable el mantenimiento de grados

de libertad en la asignación de los recursos obtenidos por parte del Gobierno para atender, de acuerdo a prioridades razonables y objetivas establecidas en programas de desarrollo o de gobierno, aquellos gastos que sean más importantes y para que esos gastos puedan tener una cobertura total y sin discriminaciones para toda la población de un determinado país. Por esa razón, existe una preocupación creciente sobre las características de rigidez que suelen existir en los presupuestos fiscales, que limitan la estructura de los presupuestos públicos. Esta preocupación está acompañada de otra más general que se refiere a la conveniencia de establecer una programación presupuestaria plurianual para asegurar el financiamiento de obras y actividades de infraestructura física y humana en el mediano y largo plazos.

4. Las rigideces fiscales son comunes en los países en desarrollo así como en los países

desarrollados en donde tienden a disminuir, al contrario de lo que sucede en los países en desarrollo. Los rasgos dominantes, los tipos de rigideces y las razones de las mismas suelen ser variados, aunque en última instancia, tienen marcadas analogías entre los países. Por otra


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parte, un determinado tipo de rigidez no puede ser calificado ex-ante como negativo o positivo. Para efectuar un análisis y evaluación sobre los resultados de una rigidez fiscal hay que hacer uso de metodologías basadas en evidencia empírica. De hecho, rigideces de igual naturaleza producen efectos positivos en algunos países, mientras que en otros producen efectos negativos que incluso inhiben un buen manejo de la política fiscal y además dificultan reaccionar ante cambios en el entorno macroeconómico de un país.

5. En términos generales, es importante analizar los criterios que se externan a favor o en contra

de las rigideces presupuestales. Las rigideces del gasto pueden ser deseables cuando se trata de garantizar ciertos tipos de gastos, por ejemplo, aquellos que tienen un carácter prioritario, como en el caso de los gastos en inversión en recursos humanos (educación, salud, seguridad) o inversiones en infraestructura. En síntesis, se trata de asegurar que rubros que requieren un financiamiento prioritario de mediano y largo plazo estén aislados de las fluctuaciones de corto plazo que pueden provenir de la discusión anual de los presupuestos de gobierno. Hay que tener en cuenta también que frecuentemente, las rigideces del gasto se originan en la desconfianza de ciertos sectores y grupos de interés de no ser tomados en cuenta en el momento de la asignación de los recursos y, por lo tanto, procuran establecer principios o normas para mantener un flujo de recursos asegurado en el mediano plazo acorde a sus intereses.

6. La rigidez fiscal condiciona la composición del gasto público y también su nivel ya que la

financiación del presupuesto a través de impuestos puede ser insuficiente y puede tender hacia una preferencia para aumentar el endeudamiento público para hacer frente a las rigideces de gasto. Por otro lado, las rigidez fiscal puede dificultar la transparencia del presupuesto de gastos ya que dificulta visualizar el destino efectivo de los recursos públicos.. De hecho, se observa en algunos presupuestos con fuertes rigideces que en determinados momentos existen abundantes excedentes de recursos para gastos no prioritarios, mientras que existen faltantes para el financiamiento de gastos prioritarios. A la larga, el mayor problema a que pueden conducir las rigideces de gasto es el automatismo en la determinación y preparación del mismo, hecho que parcialmente se constata en Guatemala, lo que puede favorecer grados de ineficiencia del presupuesto de gasto.

7. Las rigideces del gasto se refieren tanto a la formulación del presupuesto como a las

modificaciones del mismo. Asimismo, influyen en la programación de la ejecución del gasto y por ende en la ejecución presupuestaria en su totalidad. Las anteriores restricciones limitan los grados de libertad de los gobiernos para tomar decisiones relacionadas con el desarrollo del país y con la atención de las necesidades prioritarias. Hay que reconocer que el problema fiscal es esencialmente un problema político, ya que su formulación y solución exige acuerdos con la comunidad y con los representantes políticos de esa comunidad. En consecuencia, el diseño y aprobación de un presupuesto requiere de por lo menos un mínimo apoyo político a favor de la agenda de Gobierno y de las prioridades establecidas dentro del mismo. El problema puede complicarse si, además de existir presiones políticas que favorezcan las rigideces fiscales, también pueden existen presiones políticas que de una u otra forma pueden debilitar la disciplina fiscal. En consecuencia, el origen de las rigideces del presupuesto está ligado en gran parte al debate sobre la asignación del gasto público y a las presiones de los diferentes grupos de interés de la sociedad sobre el Estado para obtener recursos necesarios para hacer frente a los gastos compatibles con las prioridades de los


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grupos de interés, las que no necesariamente pueden coincidir con el interés general y con las prioridades de desarrollo del país.

8. Este trabajo se refiere especialmente a la inflexibilidad del gasto que tiene un peso crucial en

la latitud fiscal o grados de libertad fiscal que el gobierno tiene en la preparación del presupuesto de la nación. Por latitud fiscal del gobierno se entiende las posibilidades que tiene a disposición el gobierno para incrementar, disminuir o cambiar la naturaleza de los gastos. Esta latitud está restringida por varios mecanismos. Un mecanismo frecuentemente utilizado por los grupos de interés para garantizarse recursos para sus objetivos prioritarios es el de establecer a través de la vía política de los Congresos pre-asignaciones de gasto que frecuentemente entran en contradicción con prioridades de desarrollo del país y de las agendas de los respectivos gobiernos. En el caso de Guatemala, por ejemplo, el sistema de pre-asignaciones de la Constitución y otras leyes han asegurado que el gobierno no tenga ingerencia alguna en la asignación y ejecución de montos sustanciales de los ingresos corrientes.

9. El mecanismo de pre-asignación de gasto suele establecerse en términos de porcentaje del

PIB, del presupuesto de gastos, o bien, de los ingresos corrientes, tributarios u ordinarios. Como este mecanismo involucra también a futuros ingresos que pueda percibir el gobierno en el futuro, las reformas tributarias para obtener mayores recursos para hacer frente a las necesidades prioritarias y de desarrollo del país, en la práctica, pueden únicamente aspirar a disponer de un determinado porcentaje de esos nuevos ingresos, ya que hay que restar el porcentaje o porcentajes establecido por medio de las pre-asignaciones.

II. TERMINOLOGIA

10. Las rigideces fiscales pueden definirse como restricciones institucionales que limitan la

capacidad de modificar el nivel o estructura del presupuesto público. La rigidez se refiere a cualquier componente cuya inclusión en el presupuesto no depende de la discreción de las autoridades encargadas de elaborar la política presupuestaria en el corto plazo. Las rigideces se incluyen dentro de grupos o partes del presupuesto para dar cumplimiento a artículos constitucionales, leyes y/o decretos que determinan el destino de un gasto o grupos de gastos independientemente de las decisiones del Gobierno. En consecuencia, el mecanismo de rigideces fiscales se establece básicamente a través de normas provenientes de las constituciones o de otras leyes, o bien, de acuerdos contractuales que especifican asignaciones del presupuesto para determinadas actividades, sectores o entidades en plazos estipulados o en forma indefinida.

11. Las rigideces se manifiestan más frecuentemente en el corto plazo que en el largo plazo. Por

lo general en el corto plazo la casi totalidad de los presupuestos tienen un carácter rígido, mientras que en el largo plazo los presupuestos pueden gozar de una mayor flexibilidad, ya que en el largo plazo no se excluye la posibilidad de que existan cambios de leyes que favorezcan reducciones paulatinas o aceleradas de las rigideces fiscales. La contrapartida práctica de las rigideces fiscales es la posibilidad de mantener un mayor o menor grado de flexibilidad o latitud en la utilización de los recursos fiscales por parte de las autoridades de gobierno.


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12. Las rigideces fiscales pueden ser rigideces originadas en la política de gasto o bien rigideces derivadas de la captación y asignación de impuestos. En la práctica, frecuentemente las rigideces se originan tanto en rigideces de política de gasto como rigideces de captación y asignación de impuestos. De manera general pueden distinguirse las siguientes razones para la existencia de rigideces: a) sistemas de seguridad social; b) relaciones intergubernamentales y de organización territorial; c) recursos excepcionales o extraordinarios; d) funcionamiento del Estado; e) aportes a instituciones cuyo financiamiento es requerido por una combinación de condicionantes normativos y políticos; f) aportes constitucionales y aportes por ingresos con destino específico; g) gastos prioritarios, especialmente sociales; h) servicios de la deuda que incluye el pago de intereses y amortizaciones; i) cláusulas de ajuste macroeconómico (estabilidad fiscal y/o monetaria) y; j) otras como las rigideces implícitas derivadas de las exenciones, exoneraciones y devoluciones de impuestos contenidas en diferentes leyes tributarias.

13. La programación plurianual de los presupuestos hace necesaria la asignación previa de

recursos para el financiamiento de actividades plurianuales vinculadas a la obtención de objetivos de mediano plazo que esa programación conlleva. Por otra parte, el establecimiento de recursos extraordinarios para el financiamiento del presupuesto puede también estar acompañado de preasignaciones de gasto igualmente temporales que los recursos extraordinarios, pero que en la práctica, suelen convertirse en preasignaciones permanentes, con lo cual se otorga un carácter de permanencia a esas rigideces fiscales y se generan problemas de índole tributaria para la obtención de los recursos necesarios para hacer frente a esos gastos.

14. Dentro del marco de políticas de descentralización del gobierno, el financiamiento de

funciones descentralizadas, de forma automática o discrecional, introduce rigideces en los presupuestos de gasto, no solo por las modalidades de reparto o coparticipación de impuestos sino también por la acción proactiva que los gobiernos descentralizados deben ejercer para la obtención de recursos propios independientes, no provenientes del gobierno central. Esto último es especialmente válido en el caso de preasignaciones condicionadas a una contraparte, o bien, para fortalecer la capacidad financiera de los entes descentralizados. Además, el financiamiento de funciones descentralizadas suele establecer rigideces estacionales o cíclicas dependiendo de los movimientos estacionales o cíclicos que se dan en la obtención de los ingresos fiscales por parte del gobierno central.

15. Las preasignaciones de gasto establecidas en los sistemas de seguridad social tienen una

función altamente redistributiva entre los contribuyentes al sistema impositivo de la seguridad social o bien entre los aportantes a estos regímenes cuando los mismos son de tipo contributivo. En algunos casos estos gastos se manejan como salarios diferidos (previsión social) y en otros como salarios en especie (seguros de salud). Sin embargo, también hay que tener en cuenta los problemas de financiamiento que los sistemas de seguridad social ponen a los gobiernos dentro de su presupuesto.

16. La magnitud del compromiso legal y contractual al que los diferentes gobiernos deben hacer

frente durante cada año fiscal es un asunto que está tomando importancia en los análisis económicos y financieros sobre las rigideces fiscales. Esas obligaciones reducen las posibilidades de las autoridades encargadas del presupuesto de priorizar acciones de Estado y,


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en términos prácticos, dificultan también la ejecución de los programas del gobierno central. El fenómeno de la inflexibilidad tiene un impacto sobre el gobierno y sobre los representantes democráticamente electos en lo relacionado con su capacidad de poner en práctica planes de gobierno, identificar prioridades de gasto y asignar los recursos que se necesitan para esos efectos. De igual manera, las inflexibilidades del presupuesto ponen en riesgo la estabilidad macroeconómica, ya que dificultan la adaptación de los montos fiscales a las diferentes situaciones corrientes y a las perspectivas macroeconómicas. En síntesis, esas inflexibilidades se traducen en compromisos de altos montos de gasto para el futuro y, en consecuencia, presionan, entre otros, hacia un constante incremento de la deuda pública.

17. Las rigideces fiscales pueden considerarse como un fenómeno deseable mientras las mismas

existen en sectores o programas del presupuesto que es necesario y conveniente que permanezcan inmunes ante las contingencias presupuestales de corto plazo. En ese sentido, las rigideces son un mecanismo que permite aislar esos sectores y programas de las discusiones anuales sobre el presupuesto y facilitan un sólido compromiso por parte del Estado para cumplir con esas obligaciones. Sin embargo, cuando existe un amplio número de rigideces presupuestarias, o bien, algunos de los sectores en donde se manifiestan las rigideces no son sectores prioritarios y su inclusión en el presupuesto es más bien un resultado de presiones de grupos de interés para aprovechamiento propio, el argumento del aislamiento de sectores pierde fuerza. En este caso, la rigidez fiscal es un elemento que limita la difusión de los beneficios del presupuesto para la comunidad. Aún cuando se trata de sectores prioritarios que es conveniente que permanezcan libres de las alzas y bajas de los presupuestos anuales, existen algunas situaciones inesperadas que pueden requerir cambios en los compromisos adoptados previamente, con el objeto de favorecer objetivos más amplios de política de Estado, tales como el objetivo de mantener un viable equilibrio financiero del Estado. Finalmente, los montos de ingresos destinados a objetivos específicos, así como las transferencias obligatorias y los fondos especiales añaden considerables complejidades al proceso de elaboración y ejecución del presupuesto y dificultan el establecimiento de prioridades dentro de las políticas públicas y la determinación de los recursos a destinar anualmente para los diferentes sectores de la sociedad.

III. METODOLOGIA

18. Metodológicamente suelen distinguirse tres grupos de rigideces fiscales que se originan de

normas constitucionales, legales u otras. El primer grupo se refiere a las rigideces que establecen mandatos obligatorios de pago para ciertos tipos de gastos (rigidez del gasto); el segundo grupo se refiere a determinadas fuentes de ingresos a las cuales se les debe dar un uso predeterminado para fines específicos de gasto (rigidez de ingresos); el tercer grupo se refiere a otras inflexibilidades que incluyen recursos parafiscales y extensiones tributarias que se destinan a ciertas entidades para que sean asignados a objetivos específicos de gasto que no están incluidos en el presupuesto y, en consecuencia, no son del ámbito discrecional del poder ejecutivo, pero que sin embargo, reflejan implícita o explícitamente decisiones presupuestarias.

Adicionalmente, las rigideces fiscales se clasifican de acuerdo a la intensidad de aplicación de las mismas en tres niveles de rigidez: alta, media y baja. Un sector puede considerarse con una rigidez alta si el poder ejecutivo y legislativo no tienen influencia alguna sobre los montos


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que se destinan a ese sector durante un período fiscal. La rigidez media lleva consigo un cierto grado de discrecionalidad por parte de las autoridades sobre el monto nominal que se le destina al sector objeto de la rigidez en el corto plazo. Finalmente, un sector presenta una rigidez baja si el poder ejecutivo tiene una amplia discrecionalidad sobre los ajustes nominales de las asignaciones del presupuesto para ese sector, o bien, si el monto de los recursos que se destinan a ese sector no es significativo. De acuerdo con esta metodología, si la situación de un sector cae dentro de una de las dos primeras categorías de rigidez alta o media, se le considerará como exclusivamente rígido.

19. En el caso del presupuesto ejecutado 2006, las rigideces se ordenan por el rasgo dominante de cada una de las mismas. Este rasgo dominante puede estar vinculado a varios criterios como son el de principio de beneficio, que se refiere a aspectos de seguridad social e infraestructura, a la organización territorial, que se refiere a aspectos de descentralización y especialmente de gobierno municipal, a la excepcionalidad del recurso cuando este no es recurrente, como en el caso de las regalías, privatizaciones o programas de alivio de la deuda. Asimismo, puede estar vinculado a los costos del funcionamiento del que, aparte de las remuneraciones del sector público,, incluye otros pagos derivados de regulaciones constitucionales o de otras leyes, como por ejemplo, los aportes a los congresos o asambleas legislativas, las contralorías de cuentas, los ministerios públicos o instituciones equivalentes, las superintendencias o direcciones de administración tributaria, los tribunales supremos electorales y otros similares. Del mismo modo, las rigideces pueden estar vinculadas a bienes meritorios, como en el caso de los aportes a las universidades, a los fondos sociales, a los consejos de desarrollo, a programas para la juventud, la seguridad alimenticia, etc.. También las rigideces pueden estar vinculadas a definiciones políticas que favorecen el gasto social y establecen gastos prioritarios, por ejemplo para educación y salud. Finalmente, un rasgo dominante de varias rigideces fiscales está relacionada con restricciones macroeconómicas, como en el caso del pago de los servicios de la deuda (amortizaciones e intereses) y el costo de la política monetaria. Recientemente, también se habla de rasgos dominantes implícitos, como en el caso del gasto tributario ocasionado por las exenciones, exoneraciones y devoluciones de impuestos que suelen existir en los países como sistemas de promoción de actividades productivas, especialmente de exportación.

20. En el caso del presupuesto estimado para el año 2011, por el hecho de que se tienen menos datos específicos para el análisis de las rigideces de ese año, la metodología de agrupación es más simple. En términos generales, los gastos rígidos se refieren a: a) Aportes establecidos por la Constitución Política de la República y leyes tributarias, que incluyen los gastos con destino específico y los aportes a entidades públicas que son obligación del Estado; b) El pago de las nóminas de salarios, bono 14 y otros compromisos que corresponden al servidor público, incluyendo las jubilaciones; c) El costo de los servicios básicos, insumos críticos, aportes y servicios técnicos indispensables para el funcionamiento del gobierno y; d) El pago de los compromisos derivados de la deuda pública interna y externa en cuanto a amortizaciones de capital y pago de intereses.

21. Es importante mencionar que la definición de rigidez o de inflexibilidad se refiere a eventos

de corto plazo, como ya se indicó, ya que la capacidad de maniobra de los poderes Ejecutivo y Legislativo puede crecer en el mediano y en el largo plazo. Aún cuando los aportes a algunos sectores son rígidos o inflexibles por naturaleza y funcionan con un alto grado de rigidez, bajo


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especiales circunstancias, el Gobierno puede ganar discrecionalidad sobre ciertos aspectos del presupuesto, especialmente en tiempos de dificultades o crisis económicas. Por ejemplo, durante la crisis económica de mediados y finales de los 80s, varios países dieron una categoría de flexibles o de baja rigidez a los pagos de intereses y amortizaciones de la deuda pública, cayendo en incumplimiento y renegociando posteriormente la deuda del Gobierno.

IV. ANALISIS Y EVALUACION: Las rigideces fiscales en Guatemala.

22. A continuación se presenta un análisis y evaluación de las rigideces fiscales en Guatemala. Para ese efecto, se ha elegido el presupuesto ejecutado del año 2006. El análisis se enfoca al presupuesto del gobierno central y no al presupuesto del sector público no financiero – SPNF - que incluye las entidades descentralizadas y autónomas no financieras.

A. Rasgos característicos del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala de 2006.

23. Tamaño del Presupuesto. El presupuesto total programado para el 2006 fue de 35,984

millones de Quetzales (Q). El presupuesto total ejecutado de ese año ascendió a Q.34,720 (12.9% del PIB), sin incluir las amortizaciones por Q. 6 107 millones. Comparativamente con otros países, es un presupuesto pequeño cuyo tamaño se explica fundamentalmente por la baja carga tributaria que existe en este país (10.2% con relación al PIB para el 2006). El tamaño de este presupuesto unido a la serie de inflexibilidades y rigideces que contiene limita la capacidad del mismo para incidir efectivamente en la solución de los principales problemas de desarrollo del país.

24. Resultado fiscal. El cuadro siguiente resume el balance del presupuesto de Guatemala

ejecutado durante el año 2006. CUADRO 1

GUATEMALA RESULTADO FISCAL 2006 (Millones de Quetzales)

Rubro Monto % PIB

Ingresos 1 29 250 10,9 Gasto sin intereses 2 30 540 11,4 Déficit primario -1 289 -0,5 Intereses 3 182 1,2 Déficit -4 471 -1,7 Financiamiento Interno neto 2 604 1,0 Financiamiento Externo neto 2 867 1,1 Aumento en disponibilidad de caja 999 0,4 1 Ingresos corrientes y de capital 2 Gasto corriente y de capital Fuente: Ministerio de Finanzas, Presupuesto Ejecutado 2006


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El déficit presupuestal de Guatemala del año 2006 fue de 1.7% del PIB. Este relativamente bajo déficit fue resultado, en gran parte, del generoso crecimiento del monto de ingresos tributarios que se manifestó especialmente a partir de la segunda mitad del año 2006. Esta tendencia continuó durante el transcurso del año 2007. Por otra parte, los ingresos corrientes y de capital, fueron equivalentes al 10.9% del PIB, mientras que la suma del gasto corriente y de capital, sin los intereses, fue de alrededor del 11.4% del PIB, lo que generó un déficit primario de 0.5%. El financiamiento del déficit se operó por medio de financiamiento interno y externo netos equivalentes al 1.7% del PIB. Tanto el pago de los intereses como los pagos de los montos de las amortizaciones de la deuda interna, incluyendo el costo de la política monetaria de los años 2003, 2004 y 2005 (Q.1 156 millones), y de la deuda externa forman parte de una de las importantes rigideces fiscales macroeconómicas de Guatemala durante el año 2006. Los montos de las amortizaciones se detallan en los ingresos por financiamiento, que se presentan en el cuadro 2

25. Ingresos del presupuesto. El siguiente cuadro muestra el panorama de los ingresos totales del

presupuesto de Guatemala del año 2006.

CUADRO 2 GUATEMALA: INGRESOS TOTALES DEL PRESUPUESTO DE ESTADO 2006

(Millones de Quetzales)

Tipo de ingreso Monto Porcentaje

TOTAL INGRESOS 34 720 100,0 Corrientes 28 845 83,1 Ingresos tributarios 27 238 78,5 Ingresos no tributarios 1 607 4,6 De capital 405 1,2 Por financiamiento 5 470 15,7 Endeudamiento interno neto 2 604 7,5 Bonos 7 137 20,5 Amortizaciones ¹ 4 534 13,1

Endeudamiento externo neto 2 867 8,3 Préstamos 4 440 12,8 Amortizaciones 1 573 4,5 1 Incluye costo de la Política Monetaria 2003, 2004 y 2005 Fuente: Ministerio de Finanzas, Presupuesto Ejecutado 2006

Dentro del total de ingresos, el 83% correspondió a ingresos corrientes, el 1% a ingresos de

capital y el resto, 16%, a ingresos por financiamiento. La relación anterior indica que la mayor proporción de los ingresos totales proviene del pago de impuestos y solo una relativamente pequeña parte de esos ingresos se financia con deuda. El 94% de los ingresos


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corrientes se financiaron con los ingresos tributarios. Durante los dos años previos, los ingresos tributarios aumentaron su participación en el conjunto de los ingresos corrientes. Dentro de los ingresos tributarios, los principales impuestos fueron el Impuesto al Valor Agregado –IVA- (45% de los ingresos tributarios), el Impuesto sobre la Renta –ISR- incluyendo el IETAAP (24%), los impuestos a las importaciones (9.3%) y el impuesto sobre derivados del petróleo (7.6%). La carga tributaria en 2006 fue de 10.2% con respecto al PIB. Esta carga tributaria, una de las más bajas de América Latina, se considera insuficiente para hacer frente a los retos de un programa de desarrollo integral del país. En lo relacionado con los ingresos por financiamiento, dentro de las amortizaciones de deuda interna se incluyen Q1,156 millones correspondientes al costo de la política monetaria de los años 2003, 2004 y 2005 que se cubrieron en el año 2006 por medio de bonos del tesoro.

26. Gasto del presupuesto. Los gastos corrientes y de capital se ilustran en el cuadro a

continuación.

CUADRO 3 GUATEMALA: GASTOS TOTALES DEL PRESUPUESTO DE ESTADO 2006

(Millones de Quetzales)

Tipo de gasto Monto Porcentaje

TOTAL GASTOS 34 720 100 Corrientes 21 622 62,3 Remuneraciones 7 650 22,0 Bienes y Servicios 2 870 8,3 Descuentos y Bonificaciones 56 0,2

Prestaciones y Seguridad Social 1 829 5,3

Intereses 3 182 9,2 Otras 11 0,0 Transferencias Corrientes 6 024 17,4 De capital 12 099 34,8 Inversión real directa 3 701 10,7 Transferencias de capital 8 340 24,0 Inversión financiera 58 0,2 Aumento en disponibilidad de caja 999 2,9

Fuente: Ministerio de Finanzas, Presupuesto Ejecutado 2006


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La distribución de los gastos del cuadro anterior muestra que casi dos terceras partes de esos gastos se destinaron a gasto corriente y una tercera parte a gasto de capital. Dentro de los gastos corrientes, el rubro de remuneraciones (22% del gasto total), una de las más importantes rigideces, fue el rubro mayor seguido por el de las transferencias corrientes (17%). En cuanto a los gastos de capital, las transferencias de capital fueron el mayor rubro de esos gastos (24% del gasto total), seguidos por los gastos de inversión real directa (11%). Por medio de las transferencias corrientes y de capital se trasladan fondos para un poco más del 50% de los gastos que se realizan al amparo de rigideces fiscales.

B. Inflexibilidades y rigideces fiscales.

27. Origen de rigideces e inflexibilidades fiscales. Al analizar el origen de las rigideces e

inflexibilidades en Guatemala, es necesario separar dos periodos: el periodo antes del 1985 y el periodo posterior a ese año. En el año 1985 se aprobó la actual Constitución Política de la República que marca el inicio de un creciente proceso de rigideces e inflexibilidades fiscales del actual presupuesto de Guatemala. Previamente al año 1985, las tres principales rigideces e inflexibilidades del presupuesto, a saber, remuneraciones, pago de la deuda y gastos militares se justificaban por razones diferentes. El pago de los salarios era y sigue siendo un requisito establecido por la ley, por otra parte, el pago de la deuda, como en la actualidad, respondía a obligaciones contractuales asumidas con financistas y entidades financieras nacionales y del exterior. Finalmente los gastos militares eran una rigidez que respondía a intereses y presiones de las fuerzas armadas, cuya mayor justificación era la de hacer frente a la actividad de grupos disidentes que habían optado el camino de una oposición armada.

28. En el año 1985 se aprobó la Constitución de la República, que obliga a asignar determinados

porcentajes del gasto o de la recaudación de los impuestos a favor de determinadas dependencias, instituciones o programas. A estas pre-asignaciones se les denomina Aportes Constitucionales mediante los cuales se les asignan fondos al Organismo Judicial, Corte de Constitucionalidad, Universidad de San Carlos, Deporte Federado, Municipalidades, Educación Física, Recreación y Deporte, y Deporte no Federado. Posteriormente, otras leyes obligaron a asignar otros porcentajes adicionales de gastos o ingresos a instituciones o actividades específicas, proceso que dio inicio con el aumento de la tasa del IVA del 7% al 10% en 1986 y del 10% al 12% en 2001 y al que siguió una serie de disposiciones semejantes de otras leyes que finalmente dieron como resultado que en 2006, el 113.1% de los ingresos corrientes estuviera pre-asignado. Detrás de este proceso creciente de rigideces e inflexibilidades están un mayor activismo político hacia el presupuesto por parte de los miembros del Congreso de la República, que refleja una lucha de influencias entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, así como una creciente actividad de grupos de interés de la sociedad civil con una constante tendencia a beneficiar a entidades y programas considerados por esos grupos como prioritarios o importantes. Sin embargo, también es reflejo de la actitud que plantea la teoría de la “tragedia de los comunes” que señala que los entes que participan en la negociación y aprobación del presupuesto, cuyos recursos deberían ser destinados al bien común, tratan de obtener ventajas personales o grupales, a través del proceso de negociación o aprobación del presupuesto, ventajas que incluso pueden abrir la puerta a actividades vinculadas con la corrupción.


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29. Clasificación e importancia de las rigideces fiscales. En el Cuadro 4 Se presenta una clasificación de las rigideces fiscales de Guatemala, que incluye el rasgo dominante de las mismas el tipo de rigidez, su justificación legal o económica, la intensidad de la rigidez y el porcentaje que cada una de las rigideces representa dentro de los ingresos corrientes.

Evaluación de las rigideces. De acuerdo con el Cuadro 4, la mayor rigidez fiscal de Guatemala, en 2006, fue el pago de servicios de la deuda que incluye intereses y amortizaciones y equivale a un 28.2% de los ingresos corrientes del presupuesto de Guatemala. La intensidad de ésta rigidez es alta ya que las autoridades monetarias y financieras del país mantienen el firme propósito de respetar los calendarios de pago establecidos con los financistas internos y del exterior. Por el contrario, la rigidez fiscal del pago del costo de la política monetaria cuya justificación es económica y equivale al 4% de los ingresos corrientes tiene una intensidad de rigidez media ya que, por una parte, se cancela con bonos del Estado y, por la otra, aún esta pendiente de pagarse un monto significativo del costo vencido de esa política correspondiente a las pérdidas operativas del Banco de Guatemala antes del año 2002 y que asciende a un poco mas de 18 000.0 millones de quetzales.

30. Los sueldos y salarios del gobierno central fueron, en su orden, la segunda más importante rigidez. Esta es una rigidez legal y económica derivada de las tareas que son necesarias para el funcionamiento del gobierno central y equivale al 26.5% de los ingresos corrientes. Los sueldos y salarios en el caso de Guatemala son un típico ejemplo de rigideces por gasto y la intensidad de la rigidez de la misma es alta en el corto plazo, ya que difícilmente puede concebirse el hecho de que funcionarios u oficiales del sector público presten sus servicios en el Estado y no reciban remuneración alguna. Sin embargo, dentro de un contexto de mediano plazo la intensidad de la rigidez puede ser menor o mayor dependiendo de la política de empleo que aplique el gobierno central. Íntimamente relacionada con la rigidez de los sueldos y salarios está la rigidez de las clases pasivas que equivale al 6.5% de los ingresos corrientes y que incluye el pago y la formación de fondos para hacer frente a las compensaciones que por despido involuntario y pensiones exige el Código Laboral.

31. Las asignaciones sin contraparte a las municipalidades fueron la tercera rigidez fiscal en

importancia en Guatemala en el año 2006 (10.6% de los ingresos corrientes). Estas asignaciones provienen de los así llamados aportes constitucionales establecidos en la Constitución Política de la República (5.5% de los ingresos corrientes) y del régimen llamado “IVA-PAZ” (5.1% de los ingresos corrientes), mediante el cual se asigna a las municipalidades punto y medio de los 12 puntos porcentuales de la actual tasa del IVA, equivalente a un 12.5% de los ingresos del IVA. Si bien es cierto que las asignaciones a las municipalidades fueron promovidas para favorecer la descentralización del poder político, la efectividad de las mismas ha sido limitada y se han prestado a abusos y malos manejos de diferente índole. El problema fundamental con respecto a estas asignaciones es que un importante número de las corporaciones municipales no cuenta con programas de inversión de esos recursos ni con suficiente capacidad humana para asignarlos razonablemente.


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CUADRO 4 Guatemala: Clasificación de las rigideces fiscales de acuerdo con su rasgo dominante, 2006

Rigidez por Rasgo dominante Tipo de rigidez

Justificación Legal o

económica Ingreso Gasto

Intensidad de la

Rigidez

En % de los

ingresos corrientes-

Seguridad social • Cuotas al IGSS Legal X Media 1,0

Prestaciones sobre nómina salarial: Principio del beneficio

• Clases pasivas Legal X Alta 6,5 Asignación condicionada sin contraparte Constitucional Organización

territorial • Municipalidades y Legal X Alta 10,6 Sueldos y salarios Económica X Alta 26,5 Gastos financiados con ingresos propios Legal X Media 2,0

Funcionamiento del Estado

(Cobros por servicios, multas, etc.) Otros aportes con ingresos corrientes (MP, TSE, , Contraloría, INAP, PARLACEN y otros).¹ Legal X Alta 7,0

Otras definiciones

SAT¹ Legal X Alta 2,0 Aportes Constitucionales (menos municipalidades):¹ Constitucional X Alta 6,7

• Organismo Judicial • Corte de Constitucionalidad • Universidad de San Carlos • Deporte Federado • Educación Física, Recreación y Deporte

Aportes de impuestos con destínos específicos

IVA-Paz (Menos Municipalidades, Educación y Salud Parciales)¹ Legal X Alta 10,6

• Fondos Sociales • Consejos de Desarrollo • Seguridad Ciudadana • Seguridad Alimenticia • Otros

Impuestos sobre bebidas.alcohólicas, tabaco y productos derivados del petróleo.

Bienes Meritorios sujetos a norma legal

• Programas Varios Legal X Media 5,0 Gastos prioritarios:

• Educación² Legal X Baja 1,9 • Salud² Legal X Baja 1,1

Definiciones políticas vinculadas al gasto social

Pago de servicios de la deuda Económico-contractual X Alta 28,2 Restricción

macroeconómica Costo Política Monetaria Económica X Media 4,0

Total 113,1³

Implícitas Gasto tributario Legal X Alta 112,0 /4 ¹ Incluye las respectivas remuneraciones ²No incluyen remuneraciones ³El exceso de gastos sobre el 100% de los ingresos corrientes se cubre con ingresos por financiamiento neto (deuda) 4Estimado de la Superintendencia de Administración Tributaria –SAT- Fuente: Ministerio de Finanzas Ejecución del Presupuesto ejecutado 2006.


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32. Los aportes constitucionales a la Universidad de San Carlos, al Organismo Judicial, a la Corte de Constitucionalidad, a las municipalidades y al deporte ascienden a un 12% de los ingresos corrientes y a un 6.7% de los mismos sin contar a las municipalidades. El aporte constitucional ha sido cuestionado especialmente por el hecho de que contiene algunas pre-asignaciones para actividades que no se consideran prioritarias, como en el caso del deporte y la recreación, en comparación con la educación y salud, por ejemplo. La misma pre-asignación para la Universidad de San Carlos es censurada por el hecho de que, mediante la misma, se da preeminencia a la educación universitaria por encima de la educación primaria y la educación media de las que adolece una gran cantidad de ciudadanos del país. El cumplimiento de los aportes constitucionales es ineludible y en consecuencia la intensidad de esa rigidez es alta. Los aportes IVA-PAZ tienen también pre-asignaciones para los fondos sociales, los consejos de desarrollo, la educación orientada al trabajo, la seguridad ciudadana y la seguridad alimenticia. Los aportes IVA-PAZ ascienden en total a un 18% de los ingresos corrientes, pero si se excluye a las municipalidades y a la educación para el trabajo y a una parte de seguridad alimenticia dirigida a la salud, el IVA-PAZ que se destina a los fondos sociales, consejo de desarrollo, seguridad ciudadana y seguridad alimenticia asciende a un 10.6% de los ingresos corrientes.

33. Adicionalmente existen otras rigideces fiscales que están relacionadas con cuotas al Instituto

Guatemalteco de Seguridad Social –IGSS- (1% de los ingresos corrientes), los gastos financiados con ingresos propios (2%), que son característicos de aquellos ministerios o instituciones que prestan servicios remunerados, otros aportes con ingresos corrientes (9%) para hacer frente a los gastos del Ministerio Público –MP-, Tribunal Supremo Electoral –TSE-, Superintendencia de Administración Tributaria –SAT-. Contraloría General de Cuentas –CGC- y otros análogos, así como otros aportes por ingresos con destinos específicos (5%), que básicamente se refieren a gastos para varios programas pre-asignados con fondos provenientes de los impuestos de bebidas alcohólicas y tabaco y de productos derivados del petróleo y, finalmente, algunos gastos prioritarios para el financiamiento parcial de algunas tareas relacionadas con la educación y la salud (3.0%) financiados con recursos IVA-PAZ.

34. En síntesis, las rigideces fiscales del presupuesto de Guatemala, en 2006, que en total

ascendieron al 113.1% de los ingresos corrientes, numéricamente son iguales del lado de los ingresos que del lado del gasto, excluyendo las rigideces implícitas relacionadas con los gastos tributarios, mientras que en porcentaje de los ingresos corrientes, las rigideces de lado del gasto son mayores y equivalen al 75.2% de los ingresos corrientes, de los cuales 32.2 puntos porcentuales se relacionan con el pago del servicio de la deuda, incluyendo el costo de la política monetaria. La mayoría de las rigideces tiene una intensidad alta y se justifican por disposiciones constitucionales, legales y económicas. El proceso de rigideces fiscales tiene una ligera tendencia a incrementarse. Por otra parte, las posibilidades de modificaciones constitucionales y legales que se requerirían para disminuir el número y monto de las rigideces, por el momento, parecen muy bajas. En consecuencia, se anticipa que, en el mediano plazo, las rigideces fiscales continuarán jugando un papel decisivo en la elaboración, aprobación y ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala, como en el caso del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala de 2011, actualmente en preparación.


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35. Teniendo en cuenta las escasas expectativas de una reducción de las rigideces fiscales en

Guatemala, es recomendable que las autoridades fiscales insistan en requerimientos de programas de gasto acompañados de un eficiente control de parte de las entidades a cuyo favor se han establecido pre-asignaciones de gasto. Esto es especialmente importante en el caso de las municipalidades y en el caso de la Universidad de San Carlos, del deporte federado y no federado y de la educación física, recreación y deportes incluidos en los aportes constitucionales y, en parte, en los aportes de IVA-PAZ. Con respecto a estos últimos también se recomienda una mayor supervisión y control en la elaboración y puesta en marcha de los programas de los fondos sociales y consejos de desarrollo, con el objeto de que los recursos asignados a esas instituciones colaboren eficiente y efectivamente en el desarrollo del país. Dentro de un marco de mejoramiento la eficiencia de los gastos de las rigideces fiscales, los sistemas de indicadores de eficiencia y de resultados del gasto toman una importancia especial.

C. Proyecto del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado de Guatemala de

2011.

36. A continuación se describen los elementos macroeconómicos y financieros y los requisitos presupuestarios que se han tomado en cuenta para la elaboración del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos 2011. Escenario Macroeconómico 2011-2013. El Banco de Guatemala -BDG- y el Fondo Monetario Internacional –FMI- han efectuado una estimación sobre el comportamiento de las principales variables económicas para el trienio 2011-2013. Ese pronóstico se fundamenta en el análisis de factores de orden externo e interno que inciden en la evolución económica nacional. De acuerdo con esas estimaciones, la situación económica de Guatemala continuará mejorando en forma moderada durante el período 2011-2013, como se puede observar en el cuadro siguiente.

CUADRO 5 Escenario Macroeconómico 2010 - 2013

Fuente: Banco de Guatemala


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CUADRO 6

Proyecciones Macroeconómicas para el período 2010-2013 A continuación los principales supuestos de orden externo e interno que sirvieron de base para la formulación de las proyecciones macroeconómicas elaboradas por el Banco de Guatemala para el período 2010-2013, así como algunos de los aspectos cuantitativos y metodológicos utilizados para dichas proyecciones: Supuestos de Orden Externo:

a) Las mejores perspectivas de recuperación de la actividad económica de los Estados Unidos de América y de los demás socios comerciales de Guatemala (Centroamérica, México y la Zona del Euro), de acuerdo con los últimos reportes de los principales organismos internacionales;

b) La reactivación del comercio mundial; c) La revisión al alza del crecimiento esperado de las exportaciones y de las importaciones; y, d) La evolución del ingreso de divisas por remesas familiares y por turismo.

Supuestos de Orden Interno:

a) El mantenimiento de políticas monetaria y fiscal disciplinadas, ésta última continuando con un moderado sesgo anticíclico para 2010;

b) Niveles de inflación moderados; y c) Un ritmo de crecimiento moderado del crédito al sector privado.

Aspectos Cuantitativos:

a) El análisis de la información reciente proporcionada por asociaciones de productores, gremiales y entidades públicas; y,

b) Los resultados recientes de la Encuesta de Opinión Empresarial realizada a una muestra representativa de 365 empresas sobre sus expectativas de producción y ventas para 2010.

Aspectos Metodológicos: Las proyecciones están respaldados por los resultados obtenidos en varios modelos econométricos y estadísticos incluyendo los siguientes: • Un modelo de programación financiera que integra los sectores monetario, externo, fiscal y real y que permite

evaluar la consistencia de las estimaciones de variables clave para los cuatro sectores de la economía. • Un modelo de correlaciones dinámicas que permite conocer la asociación del ciclo económico de Guatemala

con el ciclo económico de los principales socios comerciales del país y establecer las posibles variaciones en la actividad económica nacional como resultado de cambios en la evolución económica de los socios comerciales.

• Un modelo macroeconómico semi estructural que permite conocer los mecanismos de transmisión y la trayectoria de la tasa de interés líder de la política monetaria y los pronósticos de inflación de mediano plazo.

• Dos modelos econométricos que permiten proyectar el recorrido de la inflación en un horizonte de 24 meses, tomando en consideración posibles choques externos, especialmente derivados de fluctuaciones en el precio internacional del petróleo y sus derivados.

• Varios modelos ARIMA univariados para realizar análisis de series de tiempo de variables clave de los distintos sectores de la economía.

37. El crecimiento de la economía, medido a través del crecimiento del Producto Interno Bruto -PIB-, se estima en un 2.7% para el año 2011, crecimiento mayor al esperado para el corriente año 2010 que es del 2.1%. El crecimiento económico que se anticipa para los años 2012 y 2013 es de un 3.1% y un 3.4%, respectivamente. La inflación estará en los alrededores de un


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5% en el año 2011, es decir, en el mismo nivel que se espera para el corriente año, y de un 4.5% y un 4% en los años 2012 y 2013. Las perspectivas del sector externo del lado de las exportaciones son relativamente buenas, ya que estas últimas estarían creciendo a tasas mayores al 5.7%, que es el porcentaje de crecimiento de las exportaciones que se espera para el presente año. Las tasas de crecimiento estimado para las exportaciones durante el próximo trienio son de 6.4% durante el año 2011 y de 6.7% y 7.4% durante los años 2012 y 2013.

38. En síntesis, para el período 2011-2013 se anticipa que la economía, en promedio, crezca en alrededor de un 3% anual, la tasa de inflación se sitúe en las proximidades de un 4.5% anual y las exportaciones crezcan por encima del 6.5% anual, expectativas superiores a las del comportamiento económico que se pronostica para el año en curso 2010. La información anterior conforma un panorama de moderado crecimiento de la economía para ese trienio con una tasa de inflación relativamente baja y con tendencia a disminuir.

39. Escenario Fiscal 2011-2013. Dentro del marco de crecimiento moderado de la economía

nacional para el próximo trienio, y teniendo en cuenta los resultados de la recaudación tributaria durante los primeros cuatro meses del año en curso, la -SAT- y el -MFP- han efectuado las estimaciones de recaudación tributaria y de otros ingresos que estarían financiando los presupuestos de los años 2011, 2012 y 2013. Estos ingresos no toman en cuenta reforma tributaria alguna, ni de tipo impositivo ni de naturaleza administrativa.

CUADRO 7

Escenario Fiscal 2011 – 2013

• Estimación de cierre. **Cifras preliminares a mayo 2010. 40. Ingresos. Para el año 2011 se estiman ingresos tributarios por Q.37,017.6 millones que

equivalen a una carga tributaria del 10.5% del PIB. Así mismo, se estiman ingresos no tributarios


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por Q.1,942.5 millones, sin incluir donaciones. En consecuencia, los ingresos corrientes de ese año (ingresos tributarios más ingresos no tributarios) serían de Q.38,960.1 millones.

CUADRO 8 Ingresos Corrientes 2011- 2013*

En millones de Quetzales Al añadirle a los ingresos corrientes la cantidad de Q.12,741.7 millones provenientes de uso de caja, de donaciones y de emisión de bonos y préstamos externos se obtiene el total de ingresos por Q.51,701.8 millones con los cuales se financiará el presupuesto del año 2011. La estructura de los ingresos estimados para 2011 puede observarse en el cuadro a continuación.

CUADRO 9

Estructura Estimada del Financiamiento del Presupuesto 2011 En Millones de Quetzales y Porcentajes

41. Para los años 2012 y 2013 se estiman ingresos corrientes por Q.41,524.8 millones

(Q.39,514.3 millones de ingresos tributarios más Q.2,010.5 millones de ingresos no

* No incluye Donaciones


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tributarios) y de Q.44,278.7 millones (Q.42,193.1 millones de ingresos tributarios y Q.2,085.6 millones de ingresos no tributarios), respectivamente. El impacto de la crisis mundial de 2009 sobre las finanzas públicas generó una drástica caída en la recaudación con respecto al PIB pasando de 11.3% en 2008 a 10.4% en 2009. La recaudación tributaria como porcentaje del PIB se estima en 10.4% en promedio para el trienio 2011-2013, mostrando una tendencia decreciente. Para 2011 se proyecta una carga tributaria de 10.5%, en 2012 de 10.4% y en 2013 de 10.3%. Este comportamiento obedece sobre todo al hecho de que la estructura tributaria es débil y no reacciona proporcionalmente a los incrementos de la actividad económica medida por el PIB. La disminución de la carga tributaria es un riesgo que compromete en el mediano plazo la obtención de recursos destinados para educación, salud, seguridad e infraestructura, indispensables para el desarrollo económico y social del país. Este riesgo tenderá a perpetuarse, a no ser que, a la brevedad, se apruebe una reforma tributaria integral, adecuada y realista.

42. Déficit. Para amortiguar el impacto de la crisis económica de 2009, se implementó una política fiscal anti cíclica moderada que trajo consigo un aumento temporal del déficit fiscal el cual pasó de 1.6% del PIB en 2008 a 3.2% del PIB en 2009. Este estímulo permitió aumentar el gasto social para mitigar los efectos de la crisis sobre los grupos más vulnerables y compensar la caída del consumo y la inversión privada, lo que permitió que la economía guatemalteca mostrara un crecimiento positivo en el contexto mundial adverso. En el marco de implementación de una política fiscal prudente y ante un escenario de recaudación modesto en el mediano plazo, se inició en 2010 una reducción gradual del déficit fiscal estimando un déficit máximo de 3.1% del PIB para dicho año. Para el trienio 2011-2013 se estima continuar con la reducción gradual del déficit fiscal como porcentaje del PIB proyectándose en 2.5% para 2011 y 2.2% para 2012 y 2013.

43. Gasto Total. Los presupuestos para el período 200-2013 han sido calculados de acuerdo con

las estimaciones de ingresos tributarios, no tributarios y otros, como se indicó en el escenario fiscal. El monto del presupuesto para el año 2011 es de Q51,701.8 millones. Para los años 2012 y 2013 los montos de presupuesto son de Q54,373.0 millones para 2012 y Q57,092.9 millones para el año 2013.

44. Los presupuestos del trienio 2011-2013 muestran una tendencia decreciente en porcentaje del

PIB. Para 2011 se estima en 14.6%, para 2012 en 14.3% y para 2013 en 14%. Por otra parte, aunque los montos nominales de los tres presupuestos aumentan en promedio en un 5% anual, al deducir de dicho crecimiento el porcentaje de inflación esperado para esos años, el crecimiento anual de los tres presupuestos es prácticamente nulo. Si este 0 crecimiento se compara con el porcentaje de crecimiento de la población de alrededor 2.4% anual, se manifiesta que el presupuesto per cápita disminuye año con año con lo cual existirán menores recursos para hacer frente a las necesidades de los ciudadanos. Todo lo anterior indica que los presupuestos para los próximos tres años tendrán dificultades para absorber el incremento esperado en el nivel general de precios y no contarán con montos apropiados de recursos para atender las áreas prioritarias de inversión en recursos físicos y humanos.

45. La política de destino del gasto, como ya se indicó, tiene en nuestro país una manifiesta

rigidez e inflexibilidad debido a las asignaciones de gasto que es necesario efectuar para garantizar el cumplimiento de compromisos de gastos establecidos por la Constitución


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Política de la República y otras leyes tributarias, así como para el pago de las remuneraciones de los servidores públicos, el pago de servicios básicos e insumos críticos para el funcionamiento del Gobierno y el pago del servicio de la deuda pública interna y externa. Esas restricciones institucionales de origen legal o contractual (aportes obligatorios) limitan la capacidad de modificar la estructura del presupuesto público en el mediano y largo plazos para hacer frente a prioridades de desarrollo económico y social del país. En nuestro medio las rigideces fiscales se manifiestan en gran parte a través de la captación de impuestos con destinos específicos.

46. El cuadro siguiente muestra en porcentaje los gastos rígidos o ineludibles financiados con

ingresos corrientes en los años 2011, 2012 y 2013. En términos generales, los gastos ineludibles se refieren a: a) Aportes establecidos por la Constitución Política de la República y leyes tributarias, que incluyen los gastos con destino específico y los aportes a entidades públicas que son obligación del , b) El pago de las nóminas de salarios, bono 14 y otros compromisos que corresponden al servidor público, incluyendo las jubilaciones; c) El costo de los servicios básicos, insumos críticos, aportes y servicios técnicos indispensables para el funcionamiento del gobierno y; d) El pago de los compromisos derivados de la deuda pública interna y externa en cuanto a amortizaciones de capital y pago de intereses.

CUADRO 10 Gastos Rígidos o Ineludibles Financiados con Ingresos Corrientes, 2011*


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47. Como puede observarse en la gráfica anterior para cada uno de los tres años se incluyen en porcentaje los aportes obligatorios, las remuneraciones, los servicios básicos e insumos críticos y el servicio de la deuda. El porcentaje de aportes obligatorios se reduce porcentualmente en el año 2012 como consecuencia de que en ese año ya no se incluye el aporte extraordinario para el Tribunal Supremo Electoral del año 2011. Ese porcentaje disminuye aún más en el año 2013 debido a la reducción de la carga tributaria que se anticipa para ese año de no implementarse una reforma tributaria, reducción que afectaría a los gastos específicos para gastos ineludibles. Los gastos ineludibles equivalen al 97% del total de los ingresos corrientes del año 2011, manteniéndose alrededor de ese porcentaje durante los años 2012 y 2013.

48. Cabe hacer notar que dentro de los gastos ineludibles del año 2011 únicamente se contempla financiar con ingresos corrientes el 11.3% del pago total del servicio de la deuda de ese año, quedando pendiente el 88.7% para completar el pago total de ese servicio, el cual deberá financiarse a través de desembolsos de préstamos y colocación de bonos. En consecuencia, hay que reconocer, por una parte, que los ingresos corrientes, cuyo principal componente son los ingresos tributarios, no alcanzan a cubrir la totalidad de los gastos ineludibles y, por la otra, que la rigidez presupuestaria derivada de los gastos ineludibles limita el margen de maniobra de la política fiscal.

49. Como puede observarse en el cuadro siguiente, el gasto con destino específico representa el

39% del presupuesto total de gastos del año 2011, cuyo desglose se incluye en el cuadro 12. Los aportes a entidades públicas equivalen al 8% del presupuesto. Las remuneraciones (22% del presupuesto), estimadas con base en las nóminas de cada Ministerio, incluyen también los ajustes salariales que por ley corresponden al servidor público (bonificaciones, derechos escalafonarios, etc.). Las jubilaciones integran el 7% del presupuesto. Los servicios básicos incluyen el pago de servicios de agua potable, energía eléctrica, teléfono y correspondencia. Por su parte, los insumos críticos se determinan por las funciones que corresponden a cada institución pública e incluyen gastos como combustible, útiles escolares, medicamentos, pagos a ONG en salud, y equipamiento. Los servicios básicos conjuntamente con los insumos críticos forman parte del rubro de otros gastos. Cabe indicar que el gasto total de inversión se encuentra incluido en el rubro de gastos con destinos específicos, los aportes a entidades públicas y otros gastos.


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CUADRO 11 Distribución del Gasto Público Total para 2011 (Rigidez)

Porcentajes

50. La distribución del gasto con destino específico, que representa el 39% del gasto total, se muestra a continuación:

CUADRO 12

Distribución de los Ingresos con Destino Específico 2011 Porcentajes

El 72% de la distribución del cuadro anterior está determinada por el cumplimiento de disposiciones legales derivadas de leyes tributarias y por mandato constitucional que establecen destinos específicos para los ingresos e impuestos del Estado.

Para Financiar Inversión,

Bienes, Servicios

y Otros Gastos


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V. COMENTARIOS

A. Comentarios generales

51. Durante los últimos años, pese a reformas fiscales de mayor o menor envergadura, la latitud

fiscal de del gobierno no ha aumentado. El origen de las rigideces fiscales ésta ligado al debate político sobre la asignación del gasto público. Por una parte, diferentes grupos de interés quieren asegurar la obtención de recursos de la nación para la consecución de sus objetivos específicos. Por la otra, las rigideces son producto de la lucha por la obtención de espacios políticos en lo relacionado con el gasto público entre los organismos Ejecutivo y Legislativo.

52. En Guatemala existe un margen limitado de posibilidades para las decisiones presupuestarias, como consecuencia del alto porcentaje del gasto público que está predeterminado por rigideces fiscales. Estas rigideces, además de estar establecidas por disposiciones constitucionales u otras disposiciones legales, se fundamentan en acuerdos contractuales, como en el caso de la deuda, en demandas de grupos de interés y de la sociedad civil, y en compromisos de gobierno con grupos de interés con alto peso político como en el caso de maestros u otros.

53. Las rigideces fiscales dificultan y limitan la puesta en práctica de planes de gobierno y

programas de desarrollo, ya que no se cuenta con los recursos necesarios debido a las limitaciones originadas por las rigideces fiscales. En la práctica, las entidades de gobierno encargadas de la elaboración de los presupuestos se encuentran con la dura realidad de que los recursos de los cuales pueden disponer libremente son muy escasos e insuficientes para poner en práctica programas considerados como prioritarios para el desarrollo del país, lo que, aparte de dejar insatisfecha una importante demanda de bienes y servicios públicos, genera frustración dentro del ámbito de las autoridades y funcionarios encargados de la elaboración y ejecución del presupuesto.

54. La eficiencia y eficacia de las rigideces fiscales son débiles y limitadas. Los recursos de

varias rigideces van a parar a manos de instituciones o de grupos que no tienen la suficiente capacidad para ejecutar correctamente los recursos asignados. De esta forma, varios gastos prioritarios no reciben los recursos suficientes o, si los reciben, estos son asignados deficientemente para la obtención de las prioridades vinculadas al desarrollo. En otros casos, especialmente dentro de los programas de descentralización territorial, los recursos son trasladados a las municipalidades, por ejemplo, sin que éstas elaboren planes y programas razonables de gasto y sin que estas tengan que aportar recursos propios en contrapartida. Lo anterior, unido a un insuficiente control, facilita actividades de corrupción y de enriquecimiento propio. Además, las rigideces debilitan los gastos de inversión.

55. Desde el punto de vista de la política económica, el hecho de que el Ministerio de Finanzas

Públicas esté involucrado en todas las fases del proceso de aprobación del presupuesto -definición del monto, discusión de su distribución sectorial y regional al interior del Ejecutivo, discusión con el Poder Legislativo y ejecución del presupuesto a lo largo de la vigencia del mismo- lleva a dichas entidades a interiorizar elementos que pueden debilitar su


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función principal orientada al mantenimiento del equilibrio fiscal y financiero del presupuesto y a garantizar una alta calidad y eficiencia de los diferentes tipos de gasto con base en prioridades, incluyendo los de las rigideces fiscales. En consecuencia, es conveniente examinar y probablemente redefinir las competencias dentro del Ministerio de Finanzas Públicas para el proceso de diseño, integración y formulación del presupuesto.

56. En el caso de Guatemala, la flexibilidad es prácticamente inexistente, debido a las sanciones

administrativas y pecuniarias que conlleva el incumplimiento de la asignación de las rigideces fiscales dentro de un determinado presupuesto.

57. En Guatemala las remuneraciones son una de las rigideces fiscales más preponderantes.

Alrededor de una cuarta parte del presupuesto se encuentra pre-asignado para el pago de remuneraciones. El pago de intereses y amortizaciones de la deuda pública se considera como un componente con un alto grado de rigidez fiscal para Guatemala. La mayor parte de la deuda proviene de préstamos concedidos por instituciones financieras internacionales. Estos prestamos, aparte de las condicionalidades que incluyen, conllevan una fuerte obligación de cumplimiento de pago, ya que un eventual incumplimiento puede traer consecuencias negativas a nivel de concesión de crédito comercial, inversión, y otras fuentes de recursos.

58. Con respecto a los gastos tributarios, denominación utilizada para referirse a las exenciones y

exoneraciones y devoluciones tributarias que se conceden a ciertos sectores y a ciertos tipos de actividad, la información que existe en Guatemala está sujeta a un amplio debate técnico sobre la forma como se calcula. La eliminación de las exenciones y exoneraciones en Guatemala y, en general en los países Centroamericanos, ha tomado una dimensión muy alta en términos del costo económico y político que puede involucrar la supresión de las mismas, ya que forman parte del sistema de costos de producción para ciertos sectores o actividades y, por ende, son parte importante de la política económica de cada uno de esos países. Hay que reconocer, sin embargo, que empieza a perfilarse una tendencia en Centroamérica de que las exenciones, exoneraciones y devoluciones deben ser evaluadas técnicamente para determinar una relación de costo beneficio favorable para el país y debe establecerse un sistema de reducción gradual de las mismas en el mediano y largo plazo. Por otra parte, se reconoce que las mismas debilitan y merman sensiblemente la captación de los principales impuestos de los países considerados.

B. Comentarios sobre las rigideces fiscales y el bienestar

59. Las implicaciones sobre el bienestar de las rigideces fiscales es un tema que se encuentra en

medio de un debate entre los especialistas y formuladotes de la política económica. Por una parte, las rigideces fiscales, al garantizar recursos del presupuesto para actividades prioritarias, aseguran que esas actividades prioritarias cuenten con el financiamiento suficiente e independiente de los vaivenes de la coyuntura económica y de la situación del presupuesto. Bajo este punto de vista las rigideces que aseguran recursos financieros para la puesta en marcha de actividades prioritarias como la educación y la salud pueden considerarse como positivas y favorables para promover el desarrollo de un país y por ende el bienestar de sus ciudadanos.


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60. Desde otro punto de vista, sin embargo, las rigideces fiscales que garantizan recursos para actividades no prioritarias o para actividades orientadas a favorecer intereses de grupos específicos de la sociedad y no de la sociedad en su totalidad, pueden ser objeto de crítica. Las rigideces que, por ejemplo, garantizan fondos para organizaciones o instituciones con fines particulares como por ejemplo el deporte o bien garantizan recursos para instituciones que promueven actividades a favor de grupos particulares pueden considerarse como negativas y poco favorables para promover el desarrollo del país y el bienestar de toda la población.

61. Los salarios, una de las mayores rigideces fiscales en Guatemala, como en otros países, puede

considerarse que promueve el bienestar de los empleados del sector público, en contrapartida a las prestaciones que estos realizan para que el gobierno pueda funcionar. Además, si el gobierno funciona bien y promueve el desarrollo y el bienestar, la rigidez de los salarios puede considerarse también como favorable para el desarrollo del país. Sin embargo, hay que tener en cuenta también la posibilidad de que esta rigidez favorezca la contratación de personas que no tienen una calificación especial para trabajar en el gobierno sino únicamente poseen vínculos de amistad o de afinidad política con los gobernantes y sus funcionarios y, en razón de éstas, han logrado obtener un empleo. En este caso la rigidez salarial no promueve el bienestar general del país y puede abrir la puerta a determinados tipos de corrupción. En síntesis, la rigidez de los salarios puede ser positiva o negativa para el bienestar y desarrollo del país dependiendo de la calidad eficiencia de las funciones que realice el gobierno y dependiendo de la calidad humana y técnica de las personas que sean contratadas para trabajar dentro del gobierno.

62. En el caso de las rigideces fiscales derivadas del servicio de la deuda, los efectos sobre el

bienestar y el desarrollo pueden ser negativos en razón de los recursos financieros que dicho servicio acapara en detrimento de otras actividades prioritarias. La reducción de la deuda como porcentaje del PIB es un hecho positivo, ya que en la medida en que disminuya la deuda se liberarán recursos para destinarlos a actividades de desarrollo económico que puedan incidir en el bienestar de la población en el largo plazo.

63. En los casos en los que la ingeniería financiera de los programas de pensiones no logra

establecer mecanismos autosuficientes de financiamiento, sino que se apoya en ingresos del Estado, la carga financiera de esas pensiones para el gobierno y, por ende, la rigidez fiscal que las acompaña puede ser dificultosa, complicada e inclusive peligrosa desde el punto de vista del equilibrio financiero y fiscal. En los sistemas de pensiones contributivos, como en el caso de Guatemala, mientras las aportaciones logren cubrir el gasto futuro que conllevan las pensiones, el sistema puede considerarse como satisfactorio y carente de problemas. Sin embargo, cuando las aportaciones no son suficientes para los gastos del futuro y en parte dependen y se financian con ingresos tributarios, lo que podría ser el caso del país en el largo plazo, la carga futura de esos sistemas podría ser muy elevada y la correspondiente rigidez fiscal de esa carga, aparte de ser difícil, podría mermar amplios montos de recursos que podrían invertirse en áreas prioritarias de desarrollo económico y social.

64. Las rigideces fiscales que garantizan aportes a instituciones y entidades de diversa índole son

probablemente las que causan más debate en el seno de la sociedad y de los especialistas en política económica. Exceptuando los aportes o transferencias a instituciones necesarias para


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el mantenimiento del Estado de Derecho y su funcionamiento, como son, el Poder Judicial, la Corte de Constitucionalidad, el Congreso o Asamblea , la Contraloría General, el resto de aportes o transferencias a otras instituciones descentralizadas o ajenas al gobierno refleja en gran parte las presiones de grupos de interés para la obtención de recursos dirigidos a la obtención de fines específicos y no necesariamente relacionados con el bien común. Dentro de estas rigideces, las transferencias a municipalidades, consejos de desarrollo, universidades y fondos sociales son las que más dudas suscitan en términos de la eficencia y eficacia de los gastos realizados con los recursos que se proveen a través de esas rigideces, a pesar de que, en el caso de las municipalidades y consejos de desarrollo, se reconoce la contribución de esas aportaciones a los programas de descentralización. Dentro de un marco de mejoramiento y fortalecimiento de la eficiencia y eficacia de los gastos amparados en rigideces fiscales, los indicadores de eficiencia y de resultados del gasto toman una preponderancia especial. Probablemente sobre este tipo de rigideces debe de enfocarse de forma especial el análisis económico y el análisis de políticas económicas.

65. En lo que respecta a la infraestructura física, las rigideces fiscales, garantizan que las obras

que se realizan dentro de un contexto de tiempo multanual tengan asegurados los fondos suficientes para su finalización. Por otra parte, en el caso de impuestos con pre-asignación específica para el mantenimiento y desarrollo vial, por ejemplo, permiten la puesta en práctica de programas de mediano plazo para el mantenimiento y expansión de la red vial de un país de una forma cierta y segura. Estas rigideces fiscales, sin embargo, pueden estar sujetas a presiones de intereses particulares y existe un eventual riesgo de que los montos de los recursos asegurados mediante las respectivas rigideces fiscales generen expectativas que favorezcan actitudes de malos manejos o de corrupción. En síntesis, las rigideces fiscales para la construcción de infraestructura pueden ser positivas si se acompañan y apoyan en programas bien diseñados y razonables de construcción de infraestructura y responden a prioridades objetivas de desarrollo. Sin embargo, pueden también ser negativas cuando propician una incorrecta y poco eficiente utilización de los recursos, o bien, acciones de corrupción dada la seguridad y permanencia de esos recursos.

66. El costo de la política monetaria se ha transformado en una rigidez fiscal en Guatemala, ya

que por ley las autoridades fiscales deben de cubrir las pérdidas operativas del Banco de Guatemala derivadas de los programas de estabilización monetaria, de combate a la inflación o de intervención del tipo de cambio. Actualmente, esa rigidez está inmersa en un amplio debate. El punto central del debate es si el alto costo de esos programas en el país -el programa monetario de estabilización de la inflación ha tenido un costo mayor de 20 mil millones de Quetzales durante los últimos ocho años- se justifica por los moderados logros obtenidos hasta la fecha, o bien, podrían ponerse en práctica otras alternativas de instrumentos de política monetaria menos costosas y más eficientes. También está en el debate el tema de la conveniencia de cubrir las perdidas operativas del banco central con recursos tributarios que podrían ser destinados a actividades prioritarias de tipo social. Para algunos investigadores de política económica, no es razonable que se pongan en práctica políticas monetarias que conllevan pérdidas operativas en los bancos centrales que, a la larga, aumentan la emisión monetaria con potencialidad de producir inflación -resultado contrario al que se pretende obtener- y deben ser cubiertas con recursos tributarios. En términos de bienestar, la rigidez fiscal del pago del costo de la política monetaria podría considerarse como positiva, ya que contribuye supuestamente a evitar el posible surgimiento de tasas de inflación altas. Sin


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embargo, desde el punto de vista de la eficiencia puede considerarse más bien como negativa, ya que absorbe recursos tributarios que podrían ser destinados a otras actividades prioritarias dentro del contexto de desarrollo de los países y favorece que los bancos centrales no se esfuercen en poner en práctica otras alternativas para la obtención de los equilibrios monetarios y financieros.

67. Dentro de las rigideces del gasto debe considerarse también el gasto de los fondos especiales

constituidos para diferentes fines que destinan recursos del presupuesto para objetivos específicos y para gastos específicos determinados por la ley. En la realidad, estos fondos se equiparan a mini presupuestos para diferentes sectores (gasto social, infraestructura, etc.) Estos mini presupuestos debilitan una discusión unificada, inteligente y razonable del presupuesto y pueden pasar por encima de prioridades del país para la asignación de los limitados recursos con que se cuenta. En consecuencia, estos fondos deberían elaborar coherentes y detallados programas de actividad con indicadores de evaluación y control de eficiencia y resultados y producir anualmente sólidos informes sobre el uso de los recursos de que disponen. Gradualmente los recursos de que disponen deberían irse incluyendo dentro del presupuesto general y ser objeto de un estudio y análisis por parte del poder Ejecutivo y de otros órganos de control

68. En síntesis, las rigideces fiscales pueden favorecer o disminuir el bienestar y desarrollo de un

país dependiendo de la eficiencia y eficacia de los gastos que se realizan con esos recursos y el alcance que tienen para dar respuesta a las necesidades de la población de un país. En la medida en que los gastos financiados con rigideces produzcan efectos positivos y beneficios para toda la población, esas rigideces pueden considerarse como positivas, aún cuando restrinjan la capacidad discrecional del gobierno en la asignación de esos gastos.

VI. CONCLUSIONES

69. Recientemente se han puesto en vigencia en el país indicadores de eficiencia para medir los

resultados de la ejecución del gasto público. Aún cuando no existen perspectivas de reducción de las rigideces en el mediano plazo, se considera que será posible aumentar la eficiencia y la eficacia del gasto por medio de mecanismos más precisos y completos de medición de la eficencia de los resultados y por medio de evaluaciones más sistemáticas de la auditoría social realizada por la sociedad civil.

70. Para las autoridades fiscales, la existencia de las rigideces fiscales es un obstáculo para una

gestión fiscal eficiente y efectiva. La ausencia de grados de libertad para administrar los recursos financieros del gobierno origina que las decisiones de propuesta de un nuevo presupuesto y de ejecución del mismo sean más mecánicas que estratégicas. La posibilidad de establecer un plan y programa de acción fiscal está seriamente limitada por la existencia de las rigideces fiscales y por el alto componente de ingresos corrientes que estas conllevan. En términos generales, las rigideces fiscales de Guatemala son mayores del 100% de sus ingresos corrientes, lo que significa que las autoridades fiscales únicamente pueden establecer estrategias de gasto para la obtención de objetivos de gobierno con recursos provenientes del endeudamiento. Lo anterior es contraproducente por el hecho de que las rigideces favorecen la decisión de las autoridades fiscales y de los gobiernos de aumentar la deuda para poder


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poner en práctica programas libres y no asignados que estén en línea con los objetivos de desarrollo de los gobiernos de turno. En términos generales, en los tres países las rigideces debitan los gastos de inversión.

71. Los miembros del Congreso y los políticos de los partidos que los respaldan parecen no tener

una dimensión objetiva sobre los inconvenientes de las rigideces fiscales. Más bien las miran como mecanismos favorables para poder tener mayor ingerencia en las decisiones del país y para compartir el poder político y los espacios políticos del país y obtener ventajas económicas personales. En consecuencia, es probable anticipar que los miembros del Congreso continúen favoreciendo las prácticas de crear y aumentar rigideces fiscales para los presupuestos de los gobiernos centrales.

72. Algunos políticos y congresistas reconocen que las rigideces fiscales posiblemente pueden

producir resultados menos eficientes de la política de gasto público. Sin embargo, defienden el sistema de rigideces fiscales argumentando que las decisiones sobre el destino del gasto deben de ser compartidas entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. Este último poder tiene una comunicación más directa y más representativa con los diferentes grupos de la población que el organismo ejecutivo y, en consecuencia, puede reflejar mejor las prioridades de gasto de la sociedad de sus respectivos países que lo que lo puede hacer el organismo ejecutivo. Por otra parte, no descartan que eventualmente las rigideces fiscales puedan facilitar algunas operaciones de corrupción en lo referente a la ejecución del gasto. Sin embargo, consideran que la eventual corrupción que pueda surgir queda más que compensada con la posibilidad de asignar gastos a áreas y actividades prioritarias para bien de toda la población y para dar cumplimiento a las expectativas políticas de los electores de los miembros del Congreso de la República.

73. Finalmente, cuando se analiza la situación de las rigideces fiscales de forma numérica, como

por ejemplo en porcentaje de los ingresos corrientes, queda una clara evidencia de los escasos grados de libertad que tiene el gobierno central de asignar recursos para su plan de gobierno y para el programa de desarrollo en general. En términos más concisos, el sistema de rigideces fiscales patentiza que el poder fiscal está prácticamente en manos del Legislativo y el Ejecutivo se va transformando en un simple operador de decisiones fiscales y financieras que se originan fuera de su ámbito.


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