Finanzas Públicas

Módulo “D” | Universidad Mariano Gálvez de Guatemala | 2012

Universidad Mariano Gálvez de Guatemala

Escuela de Gestión Pública

LLiicceenncciiaattuurraa eenn AAddmmiinniissttrraacciióónn PPúúbblliiccaa LIC. SERGIO CAMPOS (A Y B) LIC. ALBERTO VINICIO PEREZ (C, D Y E) LIC. JULIO ORELLANA (F Y G)

FINANZAS PUBLICAS

MÓDULO “D” UNIDAD “2”

Semana del 14 mayo ] al [20 mayo 2012]

RESUMEN EJECUTIVO DE LOS INFORMES SOBRE POLITICA FISCAL EN GUATEMALA ENTRE 2008-2010

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El módulo D, unidad 14, describe brevemente los resúmenes los informes ejecutivos sobre Política Fiscal en Guatemala a mediados de la década del siglo XXI, 2008-2010 y principios de

la segunda década 2011. LA POLÍTICA FISCAL El sector

público, o más concretamente el Estado, desempeña un importante papel en la determinación de la producción y

el empleo de la economía mediante las políticas de estabilización, también conocidas como política fiscal. Las

políticas estabilizadoras pueden tener carácter expansivo o restrictivo. Una política expansiva pretende aumentar el

PIB, mientras que una política restrictiva trata de reducir el PIB.

GUÍA PROGRAMÁTICA

MÓDULO “D” UNIDAD “13”

Semana del 14 mayo al 20 de mayo 2012

Actividades de la Unidad

Tiempo

estimado de

realización

Plazos

L M M J V S D

14 15 16 17 18 19 20

Estudia el material X X X X X X X

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INTRODUCCIÓN El modulo D, unidad 14 describe aspectos fundamentales de la política fiscal que debe permitir al Estado promover, orientar y proteger la producción nacional. Además debe propiciar una equitativa distribución primaria del ingreso nacional y contribuir, por medio del gasto social, a aliviar la situación de los sectores más empobrecidos.

La Constitución Política, en su artículo 118, Principios del Régimen Económico y Social, indica: “El régimen económico y social de la República de Guatemala se funda en principios de justicia social... Es obligación del Estado orientar la economía nacional para lograr la utilización de los recursos naturales y potencial humano, para incrementar la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso nacional... Cuando fuere necesario, el Estado actuará complementando la iniciativa y la actividad privada, para el logro de los fines expresados”.

La unidad 14 analiza el segundo y tercer informes ejecutivos sobre POLITICA FISCA, durante los años 2008 y 2009, del gobierno de Álvaro Colom.

Además el modulo desarrollar los principios de la política fiscal desde LOS ACUERDOS DE PAZ SEÑALAN: “La política fiscal (ingresos y gastos) es la herramienta clave para que el Estado pueda cumplir con sus obligaciones constitucionales y en particular con aquellas relacionadas con el desarrollo, la equidad y la justicia social”. Es decir que la política fiscal debe constituirse en el mecanismo redistributivo del ingreso, generador de empleo, activador de la inversión, satisfactor de las necesidades básicas. También en el instrumento financiero de la descentralización administrativa y del fortalecimiento de la participación civil en la toma de decisiones respecto a las obras y proyectos en el ámbito local; en el instrumento que permita la productividad del trabajo y la competitividad de la economía guatemalteca.

En este sentido, la reforma del sistema tributario debe tener como objetivo un cambio sustancial en la estructura tributaria y en la orientación del gasto e inversión pública para cumplir con el objetivo de los Acuerdos de Paz; para que el sistema fiscal sea globalmente progresivo, tanto por el lado del ingreso como del gasto. La prioridad debe ser el gasto social, el financiamiento de la prestación de servicios públicos y la infraestructura básica de apoyo a la producción y comercialización. Una estructura globalmente progresiva puede contribuir en la redistribución del ingreso y crear mejores condiciones para el crecimiento económico. Ambos componentes provocarán un aumento del bienestar económico y social, lo que a su vez influirá en la ampliación de la base tributaria y en el reforzamiento de una mejor estructura fiscal globalmente progresiva, y creará de esta forma un círculo virtuoso favorable para el desarrollo.

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OBJETIVOS

Unidad “14”

I M P O R T A N C I A D E S E G U N D O Y T E R C E R

I N F O R M E D E L A P O L I T I C A F I S C A L E N

G U A T E M A L A

A L F I N A L I Z A R L A U N I D A D S E E S P E R A Q U E E L Y L A E S T U D I A N T E

Defina los principios de la Política Fiscal

Analice la política fiscal desde los Acuerdos de Paz

Compare los diferentes informes de política fiscal en Guatemala

durante el período fiscal 2008 y

Investigue información bibliográfica para profundizar el tema

relacionado a los informes de política fiscal en Guatemala

Política Fiscal

Políticas Fiscal en los

Acuerdos de Paz.

Segundo informe de política

Fiscal en Guatemala 2008

Tercer Informe de Política

Fiscal en Guatemala 2009

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CONTENIDO 1. REALIDAD SOCIAL

Guatemala no esta generando la riqueza necesaria para mejorar el nivel de vida de sus habitantes. El 56.2% de los guatemaltecos son pobres y el 16% ganan menos de US$ 1 al día. Ello ha incidido en que al año 2004, Guatemala haya descendido al puesto número en el índice de desarrollo humano.

a) ¿Qué significa esto? Que Guatemala está teniendo dificultades para definir e implementar políticas congruentes e integrales que permitan elevar el crecimiento económico. Que actualmente ocupe el puesto del Índice de Crecimiento Potencial de Mediano Plazo, sólo indica que aún hay mucho camino por recorrer.

b) ¿Qué podemos hacer para cambiar esto? Creando una política de desarrollo basada en el comercio exterior, siendo esto lo más conveniente para economías pequeñas como la nuestra.

c) ¿Cómo podemos implementar una política de desarrollo basado en el comercio exterior de forma exitosa? Potencializando la competitividad de todos los factores de la economía. Incentivando a las empresas para competir en la superación de los estándares internacionales, en sus distintos ámbitos de acción. La competitividad debe originarse en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructura productiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entorno económico, social e institucional en que se manifiesta. Es necesario buscar el desarrollo económico y social para Guatemala. El gobierno debe asumir el reto del crecimiento económico sostenible. AGEXPRONT quiere contribuir al desarrollo económico y social del país en forma sustentable, por medio de las exportaciones. Por lo anterior, ha elaborado las siguientes “Propuestas de acciones para la competitividad de las exportaciones”

2. PROPUESTA DE POLÍTICA FISCAL

Desde la firma de los Acuerdos de Paz han habido cuatro reformas fiscales, pero ninguna ha logrado avances importantes en materia fiscal, de forma tal que logren asegurar los dos objetivos principales que plantea la competitividad sistémica para la política fiscal: que genere los suficientes ingresos para que el Gobierno pueda desempeñar sus funciones y, a la vez, mantenga la competitividad del país, sin interrumpir el proceso generador de riqueza de todos los

Positivismo La palabra es poder. Las palabras transforman al mundo y al hombre. Todos nosotros hemos escuchado decir: "no se debe hablar de las cosas buenas que nos pasan, porque la envidia ajena puede destruir nuestra alegría". Nada de eso. Los vencedores hablan con orgullo de los milagros de sus vidas. Si usted pone energía positiva en el aire, ésta atrae más energía positiva, además de alegrar a aquellos que realmente lo quieren bien. En cuanto a los envidiosos, a los derrotados, sólo podrán causarle algún daño si usted les da ese poder. No tema. Hable de las cosas buenas de su vida con todos aquellos que quieran escucharlo. El Alma del Mundo está muy necesitada de su

alegría.

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guatemaltecos. Este documento busca detectar los problemas para lograr dichos objetivos y las recomendaciones necesarias para lograrlo. Los retos de la política fiscal de Guatemala A largo plazo, la política fiscal debe responder a dos criterios:

a) Favorecer una política de desarrollo económico y social sustentable. b) Mantener la estabilidad macroeconómica. c) De igual manera, a corto plazo, la política fiscal debe responder a dos criterios: d) Dotar al gobierno de recursos suficientes para cumplir sus funciones prioritarias. e) Competitividad.

La propuesta alrededor de la cual giran los documentos de esta serie habla de un modelo de desarrollo económico y social basado en basado en el comercio exterior, donde la competitividad dicta el objetivo de las políticas gubernamentales y empresariales. En este sentido, la competitividad debe ayudarnos a identificar las líneas generales alrededor de las cuales debe girar la política fiscal

3. DIVERSAS DEFINICIONES ACERCA DEL ENFOQUE DE LA POLITICA FISCAL Conjunto de instrumentos y medidas que toma el Estado con el objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones que le ayuden a cumplir los objetivos de la política económica general. Los principales ingresos de la política fiscal son por la vía de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y el endeudamiento público interno y externo.

a. ACCION DEL ESTADO EN LA POLITICA FISCAL La política fiscal como acción del Estado en el campo de las finanzas públicas, busca el equilibrio entre lo recaudado por impuestos y otros conceptos y los gastos gubernamentales. Es el manejo por parte del estado de los ingresos vía impuestos, y la deuda pública para modificar el ingreso de la comunidad y sus componentes: el consumo y la inversión. Su objetivo se expresa en tres aspectos: a) redistribuir la renta y los recursos con ajustes de tipo impositivo, b) contrarrestar los efectos de los auges y las depresiones, y c) aumentar el nivel general de la renta real y la demanda

4. DEFINICIÓN DE POLITICA FISCAL DESDE EL PUNTO DE VISTA POLITICO ECONÒMICO1 Es una herramienta de la política económica destinada a obtener los recursos para la mantención del Estado y para cumplir con el desarrollo de las obras públicas y sociales que le corresponden, en su misión de redistribuir los ingresos entre los habitantes. Al mismo tiempo el presupuesto de la nación le permite conocer cuáles serán sus ingresos y sus gastos para un período determinado.

4.1. INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA FISCAL2 Examinaremos los dos instrumentos de la política fiscal que son: INGRESOS 4.2. GASTOS .Estos instrumentos comprenden: el gasto público, los

impuestos, las transferencias, el presupuesto y los programas financieros. Todos estos instrumentos conforman la actividad financiera del Estado. Ingresos públicos Los ingresos públicos, o sea, las fuentes de financiamiento más importantes para el Estado son:

1 http://es.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADtica_fiscal Esta página fue modificada por última vez el 30 abr 2012, a las 10:48.

2 http://es.scribd.com/revolutiondx/d/2575496-POLITICA-FISCAL

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a) IMPUESTOS Prestaciones de carácter obligatorio y legal que el Estado percibe en dinero y que los contribuyentes satisfacen sin percibir una retribución directa. Indirectamente se verán beneficiados con la seguridad pública, la justicia, un sistema legislativo, etc.

b) EMPRÉSTITOS: Son ingresos que el Estado percibe con cargo de devolución en un cierto plazo y con ciertos intereses. Los empréstitos pueden obtenerse dentro del país o en el extranjero.

c) LAS EMPRESAS DEL ESTADO: Pueden proporcionar al Estado ingresos, pero también demandan gastos, cuando sus ejercicios financieros arrojan pérdidas y cuando sus operaciones hacen necesario aumentos de capital

4.3. LOS INGRESOS DEL ESTADO SE CLASIFICAN: a) EXTRACONTRACTUALES: Impuestos,- Contribuciones- Multas- Intereses penales,-

Indemnización,- Confiscación- Comisos,- Herencias- Reajustes.- Emisión. b) CONTRACTUALES: Son los ingresos cuyo origen está en un acuerdo de voluntades entre el

Estado y el erogante. Por ejemplo las donaciones que se hacen al Estado para la ejecución de obras públicas. También lo son los empréstitos, que exigen una autorización legal.

c) DERIVADOS DEL DOMINIO: Son principalmente las utilidades o dividendos percibidos por el Estado provenientes de sus empresas. Los ingresos más importantes son sin lugar a dudas los impuestos, erogaciones en dinero efectivo exigidas por el Estado, en virtud de la ley, sin contraprestación a favor del que las paga.

d) LAS CONTRIBUCIONES Son también erogaciones obligatorias, pero supone que el contribuyente está obteniendo una prestación (contribución para el pago de la pavimentación de una calle o camino, que grava las propiedades a acceden a dicha vía).

e) LA MULTA, es una sanción de carácter pecuniario con la que se castigan ciertas infracciones. f) INTERESES PENALES Es la sanción que se origina por el atraso en el pago de una obligación

pecuniaria con el Fisco. g) LAS INDEMNIZACIONES Son ingresos eventuales que el Estado percibe como reparación

por un daño experimentado en el patrimonio fiscal. Su pago debe ser ordenado por sentencia judicial.

h) LA CONFISCACIÓN Es la transferencia gratuita al Estado de la propiedad de un bien. i) LA EXPROPIACIÓN Es también la transferencia al Estado de la propiedad de un bien, pero

sujeta a indemnización. La garantía de la propiedad es un derecho fundamental que la Constitución asegura.

j) EL COMISO Es la adquisición por el Estado sin indemnización del instrumento de un delito, como el arma empleada por un delincuente, especies adulteradas, contrabando, etc.

k) HERENCIA Es la adquisición por el Estado de los bienes que forman la herencia vacante, que es aquella que carece de heredero legal.

5. POLITICA FISCAL La política fiscal es una rama de la Política económica que configura el presupuesto del Estado, y sus componentes, el gasto público y los impuestos como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica, amortiguando las oscilaciones de los ciclos económicos y contribuyendo a mantener una economía creciente, de pleno empleo y sin inflación alta. El nacimiento de la teoría macroeconómica keynesiana puso de manifiesto que las medidas de la política fiscal influyen en gran medida en las variaciones a corto plazo de la producción, el empleo y los precios.

5.1. OBJETIVOS FINALES DE LA POLÍTICA FISCALCOMO SE HA EXPUESTO ANTERIORMENTE LOS OBJETIVOS PRINCIPALES DE TODA POLÍTICA FISCAL SON:

a) Acelerar el crecimiento económico. b) Plena ocupación de todos los recursos productivos de la sociedad, tanto humanos, como

materiales y capitales.

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c) Plena estabilidad de los precios, entendida como los índices generales de precios para que no sufran elevaciones o disminuciones importantes.

1. Política fiscal expansionista: Se presenta cuando se toman medidas que generen aumento en el gasto público o reducción de los impuestos

2. Política fiscal contractiva: Se presenta cuando se toman decisiones para tener un gasto público gubernamental reducido, o aumentar los impuestos, o a una combinación de ambas.

5.2. TIPOS DE POLÍTICA FISCAL 3 Puede ser expansiva o restrictiva : a) Política fiscal expansiva: cuando el objetivo es estimular la demanda agregada,

especialmente cuando la economía está atravesando un período de recesión y necesita un impulso para expandirse. Como resultado se tiende al déficit o incluso puede provocar inflación.

b) Política fiscal restrictiva: cuando el objetivo es frenar la demanda agregada, por ejemplo cuando la economía está en un período de excesiva expansión y tiene necesidad de frenarse por la excesiva INFLACIÓN4 que está creando. Como resultado se tiende al superávit 5

a. Política fiscal expansiva: Los mecanismos a usar son: 1. Aumentar el gasto público, para aumentar la producción y reducir el paro. 2. Bajar los impuestos, para aumentar la renta disponible de las

personas físicas, lo que provocará un mayor consumo y una mayor inversión de las empresas, en conclusión, un desplazamiento de la demanda agregada en sentido expansivo.

De esta forma, al haber mayor gasto público, y menores impuestos, el presupuesto del Estado, genera el déficit. Después se puede decir que favorece el gasto fiscal en el impuesto presupuestario.

b. Política fiscal contractiva Es la que hace disminuir la DEMANDA AGREGADA6, a fin de generar un exceso de OFERTA AGREGADA 7de bienes, lo que finalmente hará reducir el nivel de ingreso.

c. Política fiscal restrictiva Los mecanismos son los contrarios que en la expansiva:

1. Reducir el gasto público, para bajar la demanda agregada y por tanto la producción.

2. Subir los impuestos, para que los ciudadanos tengan una renta menor y en consecuencia disminuyan su consumo y así la demanda agregada se desplaza hacia la izquierda.

De esta forma, al disminuir el gasto público, y aumentar los impuestos, el presupuesto del Estado, tiende a generar un superávit o disminuir el déficit.

4 LA INFLACIÓN, en economía, es el incremento generalizado de los precios de bienes y servicios con relación a una moneda durante un período de tiempo determinado.

Cuando el nivel general de precios sube, cada unidad de moneda alcanza para comprar menos bienes y servicios. Es decir que la inflación refleja la disminución del poder

adquisitivo de la moneda: una pérdida del valor real del medio interno de intercambio y unidad de medida de una economía. Una medida frecuente de la inflación es el índice de precios, que corresponde al porcentaje anualizado de la variación general de precios en el tiempo (el más común es el índice de precio al consumidor) 5 SUPERÁVIT es la abundancia de algo que se considera útil o necesario. Es un término empleado sobre todo en economía. Así tenemos. Superávit presupuestario, como

antónimo de déficit presupuestario 6 LA DEMANDA AGREGADA representa la cantidad de bienes y servicios que los habitantes, las empresas, las entidades públicas y el resto del mundo desean y pueden

consumir del país para un nivel determinado de precio 7 OFERTA AGREGADA En la teoría macroeconómica, es la oferta total de bienes y servicios que las empresas planean poner a la venta en la economía nacional durante

un período de tiempo específico. Es la cantidad total de bienes y servicios que las empresas están dispuestas a vender a un determinado nivel de precios en una economía.

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6. HISTORIA DE LA POLITICA FISCAL

La política fiscal es la propuesta por John Maynard Keynes8, que propone teorías innovadoras. Por ejemplo: dice que la ley de Say ("la oferta genera su propia demanda") no se cumple, ya que puede haber equilibrio económico aunque exista mucho paro. Cree que el Estado es quien debe intentar resolver el problema del paro (a diferencia de los clásicos y los monetaristas, que creen que se soluciona por sí sólo). Para hacerlo, el estado tiene que controlar la demanda agregada a través de esta política fiscal. El Estado de pleno empleo es algo transitorio, y la economía es fluctuante.

6.1. POLITICA FISCAL. 9Se entiende como política fiscal como el conjunto de medidas relativas al régimen tributario, gasto publico, endeudamiento interno externo del estado, y a las operaciones y situaciones financieras de las entidades y organismos autónomos o paraestatales, por medio de los cuales se determina el monto y distribución de la inversión y el consumo publico como componentes del gasto nacional.

6.2. INFLUENCIA EN EL DESARROLLO ECONOMICO SOCIAL. Depende de lo que se considere en cada país, debe ser la función del estado en la medida que se acepte que el estado asuma la responsabilidad de crear infraestructura de desarrollo mediante inversiones en el campo económico y social, actividades agrícolas, industriales o distributivas, la influencia de la política fiscal puede ser muy grande. El sector público absorbe ingresos privados por medio de impuestos, los traslada a otras manos, crea inversiones y gastos.

6.3. PROPOSITO FUNDAMENTAL. a) Crear el ahorro público suficiente para hacer frente al volumen de inversiones planeadas y

adquirir recursos adicionales mediante el endeudamiento interno y externo. b) Absorber de la economía privada, ingresos necesarios para la provisión de servicios públicos

necesarios. c) Manipular instrumentos tributarios de gasto, cambiarios, de fijación de precios, tarifas, de

forma que se creen suficientes incentivos para que el sector privado genere ahorros requeridos para el desarrollo económico y cree inversiones.

7. LA POLÍTICA FISCAL EN LOS ACUERDOS DE PAZ10

Los Acuerdos de Paz de Guatemala incluyeron el tema fiscal por dos razones. La primera, de índole coyuntural, responde a la necesidad de proveer al Estado de mayores recursos para financiar el costo de los compromisos adquiridos en los Acuerdos. Y la segunda, de índole estructural, busca romper las limitaciones históricas del país para movilizar recursos internos1 y así poder sentar las bases de una política fiscal de mediano y largo plazo. De esta manera, se pensó, surgiría un nuevo Estado, capaz de promover de manera más eficaz el desarrollo humano2. El tema fiscal se desarrolla primordialmente en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria (ASESA), aunque algunos compromisos específicos sobre gastos también aparecen en otros acuerdos. De acuerdo al ASESA, la política fiscal es fundamental para el desarrollo sostenible de Guatemala y constituye “la herramienta clave para que el Estado pueda cumplir con sus obligaciones constitucionales, y en particular aquellas relacionadas con el desarrollo social.”

8 John Maynard Keynes, primer barón Keynes ( 5 de junio de 1883-21 de abril 1946), economista británico, considerado como uno de los más influyentes

del siglo XX, cuyas ideas tuvieron una fuerte repercusión en las teorías y políticas económicas. La principal novedad de su pensamiento radica en plantear que el sistema capitalista no tiende a un equilibrio de pleno empleo de los factores productivos, sino hacia un equilibrio que solo de forma accidental coincidirá con el pleno empleo. Keynes y sus seguidores de la posguerra destacaron no solo el carácter ascendente de la oferta agregada, en contraposición con la visión clásica, sino además la inestabilidad de la demanda agregada, proveniente de los shocks ocurridos en mercados privados, como consecuencia de los altibajos en la confianza de los inversores. La principal conclusión de su análisis es una apuesta por la intervención pública directa en materia de gasto público que permite cubrir la brecha o déficit de la demanda agregada. Está considerado también como uno de los fundadores de la macroeconomía moderna moderna 9 http://www.mitecnologico.com/Main/PoliticaFiscal

10 sin autor. la suscripción de la pacto fiscal. Guatemala. Capitulo 3

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Los compromisos fiscales abordan aspectos relacionados con los ingresos y egresos estatales. Por el lado de los egresos, se contempla: i) la reorientación del gasto público hacia la población y las localidades más pobres del país; ii) el aumento del 50% en el gasto público destinado a los sectores educación, salud, seguridad ciudadana iii) aumento de la inversión pública en el desarrollo rural; iv) una asignación equivalente al 1.5% de los ingresos tributarios al sector vivienda; y v) reducir para el año 2000 el gasto militar a la mitad . Por el lado de los ingresos, el ASESA incluye importantes compromisos, entre los que destaca aumentar un 50% la carga tributaria antes del año 2000, respecto al nivel registrado en 1995 con relación al PIB (lo cual significa que pasaría de aproximadamente 8% a 12% en el 2000). Este aumento de los ingresos tributarios debería realizarse, según los Acuerdos de Paz, dentro de un sistema tributario que garantice ser: i) justo, equitativo y globalmente progresivo, conforme al principio constitucional de la capacidad de pago; ii) universal y obligatorio; y iii) que estimule el ahorro y la inversión.

EL MINISTERIO DE FINANZA PÚBLICAS 11

8. RESUMEN EJECUTIVO DEL SEGUNDO INFORME SOBRE POLITICA FISCAL EN GUATEMALA 200812

A. GASTO PÚBLICOEL gasto total (incluyendo las amortizaciones de la deuda pública externa) ejecutado al 30 de junio de 2008 asciende a Q 17,040.9 millones, equivalentes al 40.1 por ciento del presupuesto para todo el año (Q 42,535.5 millones). Este porcentaje de ejecución presupuestaria es mayor al promedio del primer semestre del periodo 2000-2008. El retraso en la aprobación de los préstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de

Desarrollo, cada uno por US$ 100 millones, provocó que varios programas y proyectos no contaran con el financiamiento previsto durante los primeros cinco meses del año. Una de las carteras que atravesó dificultades en este sentido fue el Ministerio de Agricultura, pero no afectaron el grado de ejecución del gasto en su conjunto. Aun así, el presupuesto de 2008, medido como proporción del PIB, es el más pequeño del periodo 2000-2008. Equivale al 14.8 por ciento del PIB. Mientras tanto, el de 2007 representó el 15.7 por ciento del PIB, y los presupuestos de años previos equivalieron a porcentajes superiores al 15 por ciento del PIB. Este hecho, junto con normas más exigentes aplicadas al gasto transferido a fideicomisos, organismos internacionales y ONG, explica que el gasto público haya contribuido menos a la liquidez de la economía en e primer semestre del 2008 que en el primer semestre del año pasado, período durante el cual hubo un exceso de liquidez. En comparación con el primer semestre de 2007, el gasto durante el primer semestre de 2008 privilegió el gasto social, especialmente el gasto en agua y saneamiento y educación, además del gasto en justicia y seguridad. El aumento notable del gasto en agua y saneamiento es especialmente importante si se considera que la disponibilidad de agua y las condiciones sanitarias son determinantes básicos de la salud y, especialmente, de la nutrición infantil. Transparencia Fiscal Al 29 de febrero de 2008 se tenía un registro de 60 fideicomisos públicos con patrimonio recibido por Q 22,638.0 millones y disponibilidades en bancos (fiduciarios) por Q 2,137.9 millones. El gasto público ejecutado a través de fideicomisos al 30 de junio de 2008 ascendió a Q 866.3 millones, según el reporte que el Ministerio de Finanzas Públicas mantiene en su Portal de Transparencia Fiscal en Internet. Se reconoce que, pese a los avances para determinar el monto del gasto público ejecutado a través de

11 El Ministerio de Finanzas Públicas es uno de los catorce ministerios que conforman el Organismo Ejecutivo del Gobierno de

Guatemala, bajo la dirección del presidente de la República de Guatemala. Su misión es generar y administrar los recursos financieros y patrimoniales del Estado, de manera eficaz, equitativa y transparente para alcanzar el bien común. El actual Ministro de Finanzas Públicas es Pavel Centeno (“Ministerio de Finanzas Públicas”, 2008). 12 Ministerio de Finanzas Públicas SEGUNDO Informe Sobre la Política Fiscal En Guatemala: Un aporte a la transparencia. Guatemala Julio de

2008.Gobierno de Alvaro Colom http://www.minfin.gob.gt/comunicados/101-antiguo/informes-del-minfin/informes-politica-fiscal-guatemala/273-tercer-informe-

sobre-politica-fiscal.html http://www.minfin.gob.gt/archivos/prensa/info_finanzas311210.pdf

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fideicomisos, persisten desafíos importantes para mejorar el control y la transparencia de los fideicomisos públicos. Para superar varios de estos problemas próximamente se aprobará un acuerdo gubernativo para regular los fideicomisos del gobierno central. Al inicio de la gestión del nuevo Gobierno en enero de 2008 fue necesario ajustar el Presupuesto, para lo cual se aprobaron transferencias interinstitucionales por Q 303.3 millones y transferencias intrainstitucionales por Q 1,231.9 millones. Con esta readecuación se corrigieron fuentes de financiamiento y se fortalecieron las asignaciones presupuestarias para los programas y proyectos de beneficio social, en apego al Plan de Gobierno. Adicionalmente a las transferencias asociadas a la readecuación presupuestaria, durante el primer semestre de 2008 se realizaron 10 transferencias interinstitucionales por Q 146.8 millones, para viabilizar los programas de atención a la población en pobreza extrema, reparación de centros educativos y la atención a las víctimas de la tormenta tropical “Stan”. También se aseguró el financiamiento de la construcción y remodelación de comisarías de la Policía Nacional Civil, la implementación del la Comisión Interinstitucional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y el Consejo Nacional de Adopciones. Por aparte, se aprobaron 133 transferencias intrainstitucionales orientadas a facilitar la administración financiera, apoyar Proyectos de infraestructura y reconstrucción, y adecuar el presupuesto a las prioridades de seguridad y gasto social. Ingresos Durante el primer semestre de 2008, los ingresos tributarios fueron suficientes para financiar el gasto gubernamental ejecutado durante este período. Las estimaciones para el cierre de los ingresos tributarios al final de 2008, revisadas a la luz de lo recaudado al 30 de junio, apuntan a que la carga tributaria se estaría situando en torno al 12 por ciento para el año en su conjunto. Se han realizado avances importantes hacia la presentación de la Propuesta de Modernización Fiscal como iniciativa de ley, por lo que al 30 de junio de 2008 se encontraba en la Secretaría General de la Presidencia, paso previo a su traslado al Congreso de la República. La Propuesta de Modernización Fiscal contiene un esquema de aplicación gradual de sus medidas tributarias que, de ser aprobada por el Congreso de la República, generaría recursos adicionales en 2009 que permitirían cubrir la desaparición del IETAAP. El efecto moderado en 2009 de la Propuesta (logrando sostener la carga tributaria, no incrementándola) atiende la preocupación por la influencia de una crisis económica internacional. Conforme mejoren las condiciones económicas, la Modernización Fiscal activaría otras medidas que lograrían incrementar gradualmente la carga tributaria hasta alcanzar y sostener la meta del 13.2 por ciento a partir de 2011/2012. Estabilización Macroeconómica El resultado presupuestario del primer trimestre fue un superávit fiscal de Q 1,395.9 millones, mientras que para el segundo trimestre hubo un déficit pequeño de Q 104.3 millones (el resultado presupuestado acumulado para el primer semestre es un superávit de Q 1,291.6 millones). Al final de junio se registró un flujo de recursos externos por Q

1,738.7 millones, los cuales estarán financiando gasto a partir de julio. Estos desembolsos de préstamos externos, aunados al déficit fiscal pequeño registrado en el segundo trimestre, significaron un incremento de los recursos en caja por Q 1,648.6 millones (un monto muy cercano a los desembolsos recibidos). Aunque el uso de recursos de caja previsto para el tercer trimestre supera en Q 338.8 millones lo contemplado en el Programa Monetario y Fiscal, las estimaciones muestran que el uso de caja previsto para el cuarto trimestre es consistente con ese Programa. Se estima que con la ampliación presupuestaria solicitada al Congreso de la República al final de junio, el Programa debería ajustarse para mantener dentro de los

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márgenes previstos las variables de liquidez. Sin embargo, el hecho que el déficit fiscal no superará el 2 por ciento del PIB, aún con la ampliación presupuestaria, significa que será moderado el aumento de la demanda agregada originada como resultado de la política fiscal.

El Ministerio de Finanzas Públicas 13

9. TERCER INFORME RESUMEN EJECUTIVO 14 Como seguimiento a los Informes Sobre la Política Fiscal en Guatemala (“Diagnóstico de 2007 y

Perspectivas para 2008”, publicado en febrero de 2008, y “Un Aporte a la Transparencia”, publicado en julio de 2008), el Ministerio de Finanzas Públicas presenta el Tercer Informe Sobre la Política Fiscal en Guatemala, “Cierre Preliminar 2008 y Perspectivas 2009. Este tercer informe toma como base la Memoria de Labores correspondiente al ejercicio fiscal 2008, que fue entregada al Congreso de la República en febrero de 2008, en cumplimiento con el artículo 198 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

A. AVANCES EN EL PLAN DE MODERNIZACIÓN FISCAL 15 La ejecución del Plan de Modernización Fiscal está enmarcada en los pilares de integralidad,

gradualidad y combate a la evasión tributaria. En materia de transparencia fiscal, se creó el nuevo

Viceministerio de Transparencia Fiscal, como parte de los avances en el fortalecimiento institucional

del Ministerio, y se prepararon instrumentos legales para la creación del Observatorio del Gasto

Público y el mejoramiento del control de los fideicomisos públicos. También, se orientó el gasto hacia

los rubros de protección social, infraestructura y seguridad, y se presentó al Congreso de la

República un presupuesto que privilegia la salud, la educación y la seguridad ciudadana.

Finalmente, en materia de política tributaria se logró la aprobación por parte del Congreso de la

República del Impuesto de Solidaridad y la presentación al Congreso de la Iniciativa de Ley de

Disposiciones Complementarias para la Modernización del Sistema Tributario Indirecto y Aduanero.

B. ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

La política fiscal contribuyó en 2008 a la estabilidad macroeconómica mediante un déficit fiscal

moderado (1.6% del PIB), incluyendo una ampliación presupuestaria aprobada en octubre y un

porcentaje alto de ejecución presupuestario (97.1%). La política fiscal prudente y la aprobación tardía

de los préstamos externos presupuestados para 2008 se reflejaron en un superávit fiscal durante los

primeros meses del año, apoyando los esfuerzos de las autoridades monetarias para controlar la

inflación.

En el último cuatrimestre del año las presiones inflacionarias cedieron, pero la economía guatemalteca empezó a mostrar mayor preferencia por la liquidez debido a la incertidumbre resultante de la crisis financiera mundial. En este periodo, el resultado presupuestario pasó del superávit al déficit fiscal, cuyo financiamiento se vio apoyado en los últimos meses del año con un uso moderado de los depósitos del Gobierno en el Banco de Guatemala, proveyendo al sector privado de la liquidez que necesitaba con urgencia.

13

El Ministerio de Finanzas Públicas es uno de los catorce ministerios que conforman el Organismo Ejecutivo del Gobierno de

Guatemala, bajo la dirección del presidente de la República de Guatemala. Su misión es generar y administrar los recursos financieros y patrimoniales del Estado, de manera eficaz, equitativa y transparente para alcanzar el bien común. El actual Ministro de Finanzas Públicas es Pavel Centeno (“Ministerio de Finanzas Públicas”, 2008). 14

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Perspectivas 2009. Guatemala. febrero 2009. gobierno de Álvaro Colom

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C. GASTO PÚBLICO

El gasto público total, incluyendo las amortizaciones de la deuda pública, alcanzó en 2008 los Q

42,661.5 millones, equivalentes al 14.5% del PIB. Aunque menor que el de la mayoría de los años

anteriores, el nivel del gasto público en 2008 correspondió a un presupuesto pequeño como porcentaje

del PIB (de hecho, el menor del periodo 2000-2008), pero ejecutado casi en su totalidad (97.1%, el

segundo porcentaje de ejecución presupuestaria más alto del periodo 2000-2008). En comparación con

2007, el gasto público en 2008 reflejó las prioridades de Gobierno, privilegiando la solidaridad con

los sectores sociales más necesitados, la infraestructura vial y la seguridad ciudadana.

D. INGRESOS TRIBUTARIOS

Las cifras preliminares disponibles muestran que los ingresos tributarios de 2008 superaron en 0.8% su meta presupuestaria, factor que incidió en que el resultado presupuestario acumulado mensual fuera un superávit fiscal hasta agosto. Sin embargo, pese a exceder las previsiones presupuestarias, la carga tributaria en 2008 fue de 11.3%, menor al 12.1% alcanzado en 2007. Dentro de los factores que explican la caída en la carga tributaria destacan una desaceleración importante en la recaudación del Impuesto al Valor Agregado, resultado de una combinación de eventos, incluyendo acumulación de crédito fiscal en el sistema de retenciones y una contracción en el consumo interno asociado a los efectos de la crisis económica mundial. La contracción en el consumo afectó también la recaudación de los impuestos específicos o selectivos al consumo, particularmente sobre la distribución de combustibles. La recaudación aduanera mostró una merma importante, principalmente en el último trimestre del año.

E. TRANSPARENCIA FISCAL

En la presente Memoria de Labores se publica por primera vez un informe sobre el gasto público ejecutado por organizaciones no gubernamentales (ONG), acompañado por 4 anexos de información detallada, por ONG ejecutora y entidad de Gobierno responsable (anexos del 5 al 8). En los últimos años, la ejecución del gasto por la vía de ONG ha aumentado, alcanzando 4.6% del gasto público total en 2008. El gasto público ejecutado a través de fideicomisos se mantuvo elevado, en un 8.7% del gasto público total, mientras que el gasto canalizado por la vía de organismos internacionales se redujo sensiblemente.

A criterio del Ministerio de Finanzas Públicas la evaluación correcta de las

modificaciones presupuestarias (transferencias), debe identificar el efecto neto

entre los débitos y créditos aplicados al presupuesto de cada entidad. Se analizan

los montos y principales destinos de las modificaciones realizadas por los 45

acuerdos gubernativos de presupuesto aprobados en 2008, así como un análisis

general de las reasignaciones internas de recursos en las entidades, realizadas

mediante los 460 acuerdos ministeriales de presupuesto aprobados en 2008. La

principal conclusión es que las transferencias entre entidades (de Ministerio a

Ministerio), alcanzaron Q 3,834.4 millones, equivalentes al 8.7% del presupuesto. Otras transferencias

internas se llevaron a cabo dentro de los Ministerios y Secretarías, como consecuencia de los ajustes

naturales que cualquier presupuesto requiere, y que durante 2008 fueron afectados por cambios

inesperados, como el aumento del precio de la energía y de los combustibles. Estas transferencias

internas alcanzaron Q 6,699.8 millones, 15.2% del presupuesto total.

a. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL MINISTERIO DE FINANZAS PÚBLICAS

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Se reportan los avances logrados en 2008 como parte del Programa de Modernización Interna del Ministerio de Finanzas Públicas, incluyendo el cambio en la estructura organizacional resultado del

Acuerdo Gubernativo que aprobó el nuevo Reglamento Orgánico Interno de la institución. Esta nueva estructura se logra mejorar la gestión interna y la promoción de la transparencia en la ejecución del gasto público. En octubre de 2008 el Ministerio de Finanzas Públicas adoptó un nuevo Código de Ética, de observancia obligatoria para todos los servidores públicos que laboran en la institución. Este Código coadyuvará a asegurar la aplicación de medidas que garanticen normas de conducta adecuadas, así como una administración eficaz y eficiente del régimen jurídico hacendario del Estado.

9.1. LA POLÍTICA FISCAL EN 2008 16

A. Avances en el Plan de Modernización Fiscal El Plan de Modernización Fiscal lanzado a principios de 2008 se fundamenta en los siguientes tres pilares: INTEGRALIDAD, trascendiendo el ámbito tributario al cubrir mejoras en la transparencia fiscal y la calidad del gasto público.

a) GRADUALIDAD, considerando dos etapas de implementación, procurando de esta forma espacio para la recuperación económica luego de la crisis, sin descuidar la sostenibilidad del financiamiento sano del gasto público y tomando en cuenta la necesidad de contar con una política fiscal anticíclica.

b) COMBATE A LA EVASIÓN TRIBUTARIA, como un elemento clave para procurar la justicia fiscal,

atención a los principios de equidad y progresividad. En 2008 se materializaron los siguientes avances en la Etapa 1 del Plan de Modernización Fiscal:

c) APROBACIÓN DEL IMPUESTO DE SOLIDARIDAD, el cual reemplaza al Impuesto de Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz1, cuya vigencia caducó el 31 de diciembre de 2008. La vigencia de este gravamen apoya la sostenibilidad de los ingresos tributarios, en tanto se introduce la modernización del Impuesto Sobre la Renta, prevista como parte de la etapa 2 del Plan.

A. Presentación al Congreso de la República de la Iniciativa de Ley de Disposiciones

Complementarias para la Modernización del Sistema Tributario Indirecto y Aduanero2. Esta iniciativa de ley contiene medidas de política tributaria como la creación de Impuesto Específico de Primera Matrícula de Vehículos Automotores Terrestres, cuyo principal objetivo es facilitar la desgravación a 0% de los aranceles a la importación de vehículos y la corrección de problemas de valoración aduanera en el caso de los vehículos usados. Incluye también, el fortalecimiento de la recaudación del Impuesto de Circulación de Vehículos, como mecanismo impositivo para generar recursos que permitan financiar las soluciones a la problemática del transporte público de pasajeros. En materia de administración tributaria y aduanera, contiene disposiciones aplicables al Sistema Aduanero Nacional, complementando la normativa regional vigente, mejoras en la administración del IVA y reformas al Código Tributario.

B. Aprobación y vigencia del Acuerdo Gubernativo

No. 394-2008, el nuevo Reglamento Orgánico

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Interno para el Ministerio de Finanzas Públicas, mediante el cual se creó el Viceministerio de Transparencia y sus Direcciones de Transparencia Fiscal y Fideicomisos.

C. Avances en la preparación de dos acuerdos gubernativos uno que creará el Observatorio del Gasto Público y otro que fortalecerá el control y regulación de los fideicomisos públicos.

D. Con la presente Memoria de Labores, se publica por primera vez un informe sobre el gasto público ejecutado por organizaciones no gubernamentales.

Los avances para la Etapa 2 del Plan de Modernización Fiscal incluyeron:

A. Presentación y discusión de la propuesta de modernización del Impuesto Sobre la Renta, ante un rango amplio y diverso de sectores políticos, económicos y sociales. Ante la situación especial de crisis económica mundial, se acordó profundizar el análisis y discusión de esta propuesta durante 2009, presentar al Congreso de la República la iniciativa de ley respectiva y solicitar su aprobación, a fin de lograr su vigencia y aplicación efectiva a partir del ejercicio fiscal 2010, como parte de una política fiscal anticíclica.

B. Presentación al Congreso de la República de una iniciativa de ley que reformará la Ley de

Contrataciones del Estado, fortaleciendo mecanismos de transparencia como el sistema Guatecompras y mejorará los sistemas de compras y contrataciones estatales para adecuarse a los tratados de libre comercio suscritos por Guatemala.

9.2. QUÉ PERSPECTIVAS HUBO PARA EL AÑO 2009 17

A. ESCENARIO ECONÓMICO INTERNACIONAL

Las últimas estimaciones disponibles sugieren que durante 2009 el ritmo de crecimiento económico mundial caerá a 0.5%, la tasa más baja observada en las últimas décadas. Entre los factores mas importantes destaca el bajo crecimiento de las economías emergentes y en desarrollo, el que se desacelerará fuertemente, al pasar de 6.25% en 2008 a 3.25% en 2009. Se estima que el volumen del comercio mundial de bienes y servicios disminuirá en un 2.8%, y los precios de las materias primas, no combustibles, podrían disminuir en un 29.1%. En el sistema financiero mundial persiste la incertidumbre. Las condiciones crediticias han empeorado y los precios de los activos han registrado una presión a la baja, no obstante las inyecciones de liquidez y los recortes de tasas dispuestos por los bancos centrales, el financiamiento es de muy corto plazo y escaso. Para los países de mercados emergentes, el financiamiento a través de préstamos bancarios internacionales (tanto para el sector público como para el privado), para fomentar la expansión del crédito interno o para financiar el comercio internacional, continúa mostrando una tendencia a la baja. B. Perspectivas de la actividad económica nacional En el sector real se pronostica una caída de la tasa de crecimiento del PIB a un rango de entre 3.0 %, y 3.5%, el que se explica, fundamentalmente, por el debilitamiento de la demanda externa y del mercado interno. En el sector externo, el crecimiento de las exportaciones de bienes, de las remesas y del turismo se estaría reduciendo. Se estima que las importaciones de bienes también estarían creciendo a una tasa menor, inferior al observado el año anterior. Lo anterior incidiría en que el déficit en cuenta corriente probablemente se estabilice con un 5.2 % del PIB, y la posición externa neta un monto de US$ 4,963.8 millones, superior en alrededor de US$ 300.0 millones al observado a finales de 2008. C. Programa de Emergencia y Recuperación Económica

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El Gobierno de la República lanzó el Programa Nacional de Emergencia y Recuperación Económica, el cual incluye políticas y acciones en once áreas estratégicas y prioritarias, a saber: 1) política fiscal anticíclica; 2) seguridad; 3) política de empleo; 4) política de protección social; 5) políticas sectoriales prioritarias; 6) implementación de la agenda de competitividad; 7) política monetaria, cambiaria y crediticia; 8) política financiera; 9) política bancaria; 10) integración centroamericana; y, 11) transparencia y calidad del gasto público.

lo atinente a la gestión de política fiscal anticíclica, el Ministerio de Finanzas Públicas, busca implementar medidas oportunas y efectivas que puedan ayudar a reducir los riesgos de una caída mayor en el crecimiento económico. La política fiscal actuará como un instrumento de estímulo de corto plazo, orientado a procurar el financiamiento sostenible y transparente de la inversión pública en infraestructura física y social. El déficit fiscal permanecerá moderado, en alrededor del 2% del PIB y financiado principalmente con recursos externos. El financiamiento del déficit fiscal de fuentes internas no generará desplazamiento en el sistema financiero nacional, con un uso de Bonos del Tesoro y recursos de caja significativamente menor que el registrado en 2008. Guatemala es una economía pequeña, abierta y dependiente del ingreso de capital de origen externo, y vulnerable a la volatilidad de los precios internacionales, como en el caso particular del precio del petróleo. La recesión de la economía mundial afectará el nivel de ingresos tributarios y los programas de inversión. Para contrarrestar tal situación, se continuará avanzando en el Plan de Modernización Fiscal, que incluye la reforma de políticas, consistente en el mejoramiento de la gestión fiscal, la reforma tributaria, el fortalecimiento de la administración tributaria y la transparencia y eficiencia del gasto público. Las estimaciones del Ministerio de Finanzas Públicas para 2009 incluyen una carga tributaria de alrededor del 11.4%, un déficit fiscal en torno al 2% del PIB y un gasto total de 14.2% del PIB.

BIBLIOGRAFÍA

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P A C T O F I S C A L . E D I C I Ó N D E L A C O M I S I Ó N D E S E G U I M I E N T O D E L P A C T O

1. LIBROS CONSULTADOS

.

ASIES. Análisis Mensual febrero 2003. Guatemala (2003). CIEN. Agenda Nacional de Negocios. Guatemala (2003). CIEN. En Busca de una Agenda de Comercio Exterior: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Guatemala (2002). CIEN. Informe al Congreso 51, proyecto de presupuesto general de ingresos y egresos del Estado del ejercicio fiscal 2003. Guatemala (2002). CIEN. Lineamientos de Política Económica y Social para Guatemala 2004-2007. Guatemala (2003). CIEN. Perspectivas Económicas. Guatemala (varios años). CIEN y Cámara de la Libre Empresa. Análisis de las reformas e iniciativas presentadas en materia fiscal durante el período 2000-2003. Comisión de Seguimiento del Pacto Fiscal. El Grado de Cumplimiento del Pacto Fiscal tres años después de su Suscripción. Guatemala (2003). Castillo Padilla, Rudy Leonel, "Sistemas y Procedimientos Administrativos, Municipio de Villa Canales", Ejercicio Profesional Supervisado, Facultad, Ciencias Económicas, USAC. Guatemala, 1,995. Cooperación Española, "Presupuesto Municipal", Programa DEMUCA, San José Costa Rica. FUNCEDE, "La Estructura del Presupuesto Municipal de los Municipios de Guatemala, año, 1997". Serie Estudios No.8, Guatemala, 1,999 Esser, Klaus. Elementos de una Estrategia en Guatemala para un Crecimiento Basado en las Exportaciones. Guatemala (1997). Esser, Klaus. Recomendaciones Político-Económicas e Institucionales para Construir las Ventajas Competitivas en Guatemala. Guatemala (1998).

2. ENLANCES http://www.gam.org.gt/files/public/books/GAM-AuditoriaSocialPresMuni.pdf http://www.funcede.org.gt/joomla/attachments/049_manual1.pdf http://www.undp.org.gt/data/docproyecto/46681%20Documento_de_Proyecto%20PRODEME.pdf http://www.femica.org/archivos/presupuesto_guatemal.pdf

3. MANUALES INFOM, "MANUAL DE PRESUPUESTO MUNICIPAL". Instituto de Fomento Municipal. Contiene los cambios operados en la planificación y programación presupuestaria del Sector Público, realizados por la Dirección Técnica del Presupuesto. Guatemala, septiembre de 1,998.

4. LEGISLACION CONSULTADA, tanto de jerarquía constitucional, ordinaria y reglamentaria, la cual fue citada en las notas de pie de página en el desarrollo del modulo. NOTA IMPORTANTE. LAS LEYES NO SON FUENTES BIBLIOGRAFICAS PARA CITAR, HASTA QUE DEJARON DE SER VIGENTES, SE DEBERAN DE CITAR. Este por ser un curso dirigido es importante citarlos según la pirámide de Kelsen

1. Asamblea Nacional Constituyente Constitución Política de la República de Guatemala. Mayo de 1995. 2. Congreso de la República Decreto 12-2002 CÓDIGO MUNICIPAL 3. Congreso de la República de Guatemala DECRETO NUMERO 101-97 LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO 1. CONGRESO DE la República Decreto Legislativo 1132 LEY ORGÁNICA DEL INSTITUTO DE FOMENTO MUNICIPAL –

INFOM ) El Instituto de Fomento M 2. Congreso de la República de Guatemala Decreto 14-2002 LEY GENERAL DE DESCENTRALIZACIÓN

3. Presidente de la República ACUERDO GUBERNATIVO 240-98, REGLAMENTO DE LA LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO