UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE

MÉXICO FACULTAD DE ECONOMÍA

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RESUMEN EJECUTIVO

COORDINADORES LIC. JUAN PABLO ARROYO LIC. OSCAR GUERRA FORD

MARZO DEL 2004

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PARTICIPANTES EN EL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN

COORDINADORES LIC. JUAN PABLO ARROYO ORTIZ

LIC. OSCAR GUERRA FORD

INVESTIGADORES LIC. DAVID MONDRAGÓN CENTENO

LIC. FERNANDO BUTLER SILVA LIC. CRISTINA PUGA ESPINOSA

LIC. JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ SÁNCHEZ LIC. JONATHAN MOLINET MALPICA

LIC. JORGE LUIS ÁLVAREZ PERALTA

AYUDANTES DE INVESTIGACIÓN RICARDO HERNÁNDEZ MUÑOZ SENÉN VALDÉS VILLALOBOS CRISTOBAL ROBLES LÓPEZ

ROSAURA CASTAÑEDA RAMÍREZ ERIKA VILLAFAN ALVAREZ

MIGUEL ANGEL LLANOS GÓMEZ DORA ALICIA SILLER ROSALES

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Resumen Ejecutivo ................................................................................................................ 4

Introducción .................................................................................................................................. 4 Análisis de Cobertura y Focalización.......................................................................................... 6

Fortalezas .................................................................................................................................................. 8 Debilidades ............................................................................................................................................... 9 Recomendaciones ................................................................................................................................... 10

Análisis de Ventas ....................................................................................................................... 12 Fortalezas ................................................................................................................................................ 12 Debilidades ............................................................................................................................................. 13 Recomendaciones ................................................................................................................................... 13

Análisis Financiero ..................................................................................................................... 19 Fortalezas ................................................................................................................................................ 20 Debilidades ............................................................................................................................................. 21 Recomendaciones ................................................................................................................................... 22

Análisis de Participación Social y Servicio a la Comunidad................................................... 24 Fortalezas ................................................................................................................................................ 25 Debilidades ............................................................................................................................................. 25 Recomendaciones ................................................................................................................................... 26

Análisis de la Red de Transporte............................................................................................... 27 Fortalezas ................................................................................................................................................ 29 Debilidades ............................................................................................................................................. 30 Recomendaciones ................................................................................................................................... 30

Escenario Prospectivo................................................................................................................. 31

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Resumen Ejecutivo Introducción El Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA ha sido un apoyo fundamental para la población en situación de pobreza a lo largo de su historia. En los últimos años, a partir de que se decretan sus Reglas de Operación, DICONSA ha buscado adecuar su operación para seguir cumpliendo con su objetivo de apoyar a la población en extrema pobreza, haciendo posible el acceso a alimentos básicos y abarrotes necesarios, a precios más bajos que los que se ofrecen en el mercado. En estos años, DICONSA ha buscado incrementar su eficiencia para afrontar la reducción en términos reales de los recursos que se le asignan para el cumplimiento de su función social. Al afrontar un mercado que se está estrechando, las ventas se han ido reduciendo, lo que ha obligado a una asignación proporcionalmente mayor de recursos para el buen cumplimiento de sus metas, ya que debe seguir operando el sistema que da servicio a la mayor parte de la población objetivo. No obstante, la empresa hace esfuerzos para modificar su esquema de distribución de tiendas para reubicarlas en localidades que realmente requieren del servicio. Los esfuerzos de DICONSA para gestionar un programa social con un marco de eficiencia empresarial, afronta diversas limitaciones:

• su objetivo de abastecer a población en zonas de extrema pobreza, con la transferencia de recursos a través de mejores precios que los existentes en el medio, se ve limitado porque el mercado donde opera ha estado en recesión por baja demanda desde hace varios años. Este fenómeno ha impactado en la concurrencia de consumidores y en el monto de compra que hacen los que acuden a las tiendas;

• la población objetivo crece a un ritmo mayor que la posibilidad de proporcionarle el servicio de abasto, pero además crece con menor capacidad de consumo, por lo que los esfuerzos de mejoramiento del Programa se ven rebasados por el cambio de las condiciones de las localidades a las que debe atender;

• la población objetivo emigra constantemente a otras localidades en busca de oportunidades, y eso los aleja de la posibilidad de acceder a los servicios establecidos de DICONSA;

• la migración de la población en edad de trabajar deja a

la parte de la familia que tiene las mayores

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limitaciones para acceder al mercado, lo que causa que también se reduzcan las ventas del sistema;

• en el medio rural de extrema pobreza se ha desarrollado

un sistema de “tendajones” informales que compiten con el sistema DICONSA, apoyado por las remesas de recursos del familiar que se incorpora a los esquemas de migración y tiene trabajos temporales. Frente a estos “tendajones”, la tienda DICONSA tiene ventajas en ciertos bienes como los granos, la leche en polvo subsidiada y algún abarrote que se consigue más barato que en el sistema privado. Sin embargo, el “tendajón” ofrece cercanía, crédito, variedad, horario de servicio más amplio y otras cosas que lo hacen atractivo por varias razones, menos por precio. El servicio DICONSA sigue ofreciendo los precios más bajos.

• la necesidad de inversión para hacer eficiente y eficaz

el servicio, requiere de una concepción clara en cuanto a la razón del sistema y a la forma en la que puede cumplir sus objetivos;

• el sistema de operación financiera, inmerso en el

esquema fiscal de la federación, impide que el Programa pueda generar recursos e invertirlos para lograr en menor tiempo el propósito de modernización que requiere.

Es en este marco de limitaciones en el que se aplica el proceso de Evaluación del PAR para el año 2003. Este ejercicio atiende los requisitos que establece el Presupuesto de Egresos de la Federación, y toma como referencia las Reglas de Operación que fueron publicadas el 15 de marzo de 2003, y después modificadas el 24 de julio del mismo año. Los resultados obtenidos en esta evaluación nos llevan a pensar en la necesidad de realizar una revisión a fondo del diseño del Programa. Esta revisión debe contemplar la adecuación de la inversión social realizada en la infraestructura de almacenes, la red de transporte y los recursos humanos, aprovechando la red social que el sistema del PAR ha desarrollado, para lograr un esquema que promueva la incorporación de la población rural en condiciones de extrema pobreza a una estructura de mercado que le permita mejorar sus condiciones de vida. Las modificaciones a las Reglas de Operación del año anterior, perfilan algunos lineamientos que podrían ser la base para un nuevo enfoque del Programa, al que habrá que darle tiempo, recursos y una condición de dirección con estabilidad para que se consoliden sus propósitos.

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Análisis de Cobertura y Focalización En la evaluación sobre la operación del Programa de Abasto Rural correspondiente al año 2003, se observa la continuación de la tendencia iniciada hace dos años para mejorar la localización de las tiendas de este Programa. Para entender con precisión a que nos referimos con esta “mejora de la localización”, debemos considerar que este Programa se caracteriza por ser de cobertura geográfica y no estrictamente de focalización, dado que no existe un padrón de beneficiarios, sino que los beneficiarios potenciales son todos aquellos que habitan dentro del área de influencia del lugar donde se ubica la tienda DICONSA. Las acciones emprendidas durante el ejercicio fiscal 2003 en cuanto a cierre y apertura de tiendas, dieron como resultado una disminución neta en el número de tiendas de 2.4% durante el 2003, con lo que el número de éstas se situó en 21,983. Esta variación en la reducción del número de tiendas durante el 2003 es superior a la que se presentó en el año 2002 (1.5%). Con base en la información disponible, observamos que la cobertura de tiendas en relación al nivel de marginación por entidad federativa es significativa, lo cual se debe a que un 67.2% de las tiendas se ubican en localidades de alta y muy alta marginación (este porcentaje es un poco superior al que se presentó en el año de 2002). El restante 32.8% de las tiendas se ubican en localidades no objetivo en lo referente al nivel de marginación que señalan las Reglas de Operación del presente año. Ahora bien, cuando introducimos el criterio de elegibilidad poblacional establecido en las Reglas de Operación, donde se señala que las localidades a atender, además de presentar grados de alta y muy alta marginación, deberán contar con una población de entre 200 y 2,500 habitantes, observamos que el índice de atención a localidades con base en estos criterios es de 48.2%. En nuestro país existen 13,211 localidades que cumplen con los requisitos, tanto de nivel de marginación como de número de habitantes, para ser localidades objetivo de atención del Programa. Sin embargo, en la actualidad estas localidades no son atendidas por DICONSA lo que significa un error de exclusión de 56.8%, por lo que sería recomendable acelerar el proceso de reubicación de tiendas para trasladar las 9,035 que se ubican en localidades que no son pertinentes de acuerdo a las Reglas de Operación (que representan un error de inclusión 46.7%), y así poder destinar mejor estos recursos para la atención de aquellas que sí cumplen con los parámetros para ser consideradas localidades objetivo. Por lo que se refiere a la cobertura efectiva de población del programa en localidades pertinentes, ésta se ubicó en la investigación de campo en 55.90%. Este índice considera también el porcentaje de la población de otras localidades objetivo que no cuentan con tienda DICONSA, pero acuden a las localidades

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cercanas que si cuentan con ella, dicho porcentaje se ubica en 2.9%. La cobertura efectiva de población señalada se encuentra por arriba del que se reportó en la evaluación 2002: que fue de 45.9%. Cabe señalar que este porcentaje de 45.9% se calculó tomando como referencia localidades con alta y muy alta marginación sin contar el criterio poblacional. Calculando este mismo índice con el criterio poblacional para hacerlo comparable con el presente trabajo, nos arroja un resultado de 54.5% La cobertura potencial de este Programa es amplia a nivel nacional, ya que el 44.9% de la población mexicana está en posibilidades de ser atendida por DICONSA. Este indicador resulta menor en 1% al que se registró en 2002, lo cual se debe principalmente al cierre de tiendas en localidades no objetivo que se caracterizan por contar en muchos casos con niveles mayores de población. En los indicadores de resultados de las Reglas de Operación que elabora la propia DICONSA se señala que, para diciembre de 2003, la cobertura en términos de localidades es de 43.07%, índice similar al que se verificó en la presente investigación que resultó de 43.15%. También podemos afirmar que la cobertura geográfica que tiene el Programa de Abasto Rural en nuestro país es satisfactoria, ya que este Programa se encuentra presente en dos terceras partes (67.2%), de las localidades donde los problemas de marginación son más agudos (alta y muy alta marginación). En la investigación de campo se encontró que más del 80% considera que las tiendas DICONSA les generan beneficios: principalmente por los precios, después por razones de localización, y finalmente por horario. Asimismo, más de dos terceras partes de la población entrevistada consideró que la variedad de los productos es adecuada, dado que son los que ellos consumen con más regularidad, pero también manifestaron que debería ampliarse la variedad de productos, incluyendo principalmente a los perecederos. Por otra parte, la población beneficiada consideró que el servicio al cliente, el horario y las instalaciones de la tienda son aceptables, pero que deberían mejorarse para hacerlas equiparables a sus competidores privados de la región. Con el fin de que este programa pueda continuar ampliando su cobertura en las localidades que se consideran objetivo, se deberá mantener un criterio estable en las Reglas de Operación sobre la elegibilidad de las localidades beneficiarias. Esto permitiría la reubicación de casi la mitad de las tiendas que hoy se encuentran en localidades no pertinentes. Este proceso de ajuste se deberá realizar paulatinamente, y se deberá explorar la posibilidad de transferir a particulares la operación de las tiendas que cierre DICONSA, para así poder canalizar los recursos y apoyos que se liberen a la instalación de tiendas en localidades pertinentes.

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A partir de los datos obtenidos en el presente trabajo, se puede calcular el beneficio social total potencial de DICONSA, el cual se deriva del análisis contrafactual entre localidades beneficiadas y no beneficiadas, comparando sus propensiones medias a consumir. De este análisis contrafactual se obtuvo que del efecto tratamiento marginal calculado en el modelo de valuación es de $62.52 pesos en promedio mensual por familia que es la cantidad que gastan en consumo las familias que habitan en localidades sin tienda DICONSA y que tienen las mismas características socioeconómicas de las poblaciones beneficiadas.

Dado que en el trabajo de campo se encontró que el gasto que hacen las familias no beneficiadas en las localidades que no tienen tienda DICONSA es mayor en un 5% en promedio, la política prioritaria es reubicar aquellas tiendas que hoy se encuentran en localidades no objetivo a localidades que presentan una muy alta marginación, que cumplen con los criterios poblaciones y no cuentan actualmente con una tienda. Este aspecto incidiría de manera importante en abatir los niveles de pobreza alimentaría en estas zonas del país. Además de considerar que el Programa de Abasto Rural tiene el potencial de atender a casi la mitad de la población mexicana, también debe considerarse, como un punto fundamental del Programa, que DICONSA es la única opción de abasto que tienen los habitantes de 5,479 localidades en el país. DICONSA deberá continuar y profundizar el proceso de reubicación de sus tiendas hacia las localidades objetivo, a fin de que pueda incrementar su índice de atención a nivel nacional, ofreciendo su servicio de abasto en aquellas localidades que cumplen con los requisitos de elegibilidad. Fortalezas

Existe una tasa de crecimiento descendente de un 2.4% en el número de tiendas entre el cierre del 2002 y cierre del 2003, lo que significó mantener la tendencia en la evolución del número de tiendas con relación a los años anteriores.

Se abrieron 1,206 nuevas tiendas en localidades pertinentes en el 2003.

Dos terceras partes de las tiendas DICONSA se ubican en localidades con niveles de alta y muy alta marginalidad, cifra similar a la de Diciembre de 2002, lo cual nos indica que la disminución en el número de tiendas que presenta el programa no afectó significativamente a este tipo de localidades.

El número de tiendas en grados de marginación bajo y muy bajo representan un porcentaje relativamente pequeño: 12.6%.

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En general, el promedio a nivel nacional es de 81 tiendas atendidas por cada almacén rural. Se observa una adecuada distribución entre el número de tiendas y el número de almacenes por entidad federativa.

El PAR opera prácticamente en toda la República Mexicana, atendiendo a la población de las 32 entidades federativas.

El PAR opera en casi la totalidad de los municipios de México con un 90.4% de municipios atendidos.

Un poco más de la mitad de los estados de la república tienen más del 50% de su población atendida por DICONSA.

A nivel nacional, la cobertura potencial en términos de población de DICONSA es amplia, ya que casi la mitad de la población mexicana está en posibilidades de ser atendida por DICONSA.

El 72.4% de las localidades que forman parte del listado de microrregiones definidas por SEDESOL, son atendidas por DICONSA.

Casi una cuarta parte de la población atendida por DICONSA se localiza en localidades con grados de marginación muy alto y alto.

Un poco más de la mitad de las tiendas DICONSA han ampliado su oferta de servicios: el 50.01% de éstas ofrecía tres o más servicios adicionales a finales del 2003, lo que significa casi el doble de lo que se presentó a finales del 2002.

Debilidades

X Se cerraron 1,191 tiendas en localidades objetivo, lo que no tiene una explicación según lo estipulado en las Reglas de Operación.

X Se abrieron 1,704 tiendas en localidades que no cumplen con los criterios de nivel de marginalidad y población según las Reglas de Operación vigentes.

X La concentración de tiendas DICONSA en unas cuantas entidades federativas es notoria: sólo 9 estados de la República Mexicana concentran un poco más de la mitad de las tiendas, en razón de que en estas entidades existe mayor población y un mayor número de localidades.

X Más de la mitad de las tiendas se ubican en localidades que no cumplen con los criterios poblacionales señalados en las Reglas de Operación, lo cual se explica

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principalmente porque estas tiendas se instalaron cuando la normatividad lo permitía y porque en algún tiempo no se contaba con Reglas de Operación.

X En la población atendida por grados de marginación, no existe una coincidencia entre los estados con mayor población total beneficiaria y los estados con mayor población beneficiaria dentro de los grados de marginación alto y muy alto, lo cual demuestra un bajo cumplimiento de lo señalado en las Reglas de Operación en lo que a beneficiarios se refiere.

X El gran reto del PAR no es tanto en lo relativo a la cobertura poblacional, sino en la mejor focalización en términos de cobertura a localidades pertinentes del Programa de Abasto Rural.

X La población que habita en localidades de alta y muy

alta marginación, y que tiene entre 200 y 2500 habitantes, pero no cuenta con una tienda, es casi igual a la población objetivo atendida, razón por la que el índice de cobertura efectiva se ubica sólo un poco arriba del 50 %

Recomendaciones

Se sugiere una revisión para determinar en que medida resulta benéfico un número de tiendas relativamente alto para atender a tan sólo la mitad de la población objetivo.

Incorporar en las Reglas de Operación el destino y/o permanencia de las tiendas instaladas actualmente en localidades no pertinentes.

DICONSA debe hacer un plan estratégico que marque prioridades, formas, y tiempos para la reubicación del programa en las localidades que sí presentan los requisitos de elegibilidad y pertinencia.

Según la presente evaluación, el PAR presenta características que benefician a la población objetivo en cuanto a los precios y localización que las tiendas ofrecen. Sin embargo, el programa presenta al mismo tiempo problemas de localización, por lo que deberá enfocarse cada vez más a la población que actualmente se considera objetivo. En este sentido debiera eliminarse el criterio del tamaño de la población en las próximas Reglas de Operación, y sólo tomar en cuenta el criterio de alta y muy alta marginación. Esto último, debido a que en todos los parámetros (propensión media al consumo en tiendas DICONSA, nivel de ingreso, etc.) no tiene un gran impacto el tamaño de la población, sino que el

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grado de homogeneidad de las mismas está dado principalmente por el nivel de marginación.

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Análisis de Ventas Toda la información del 2003 presentada por la empresa, con excepción de aquella con la que no se cuenta con información suficiente de su estacionalidad semestral, soporta la hipótesis de que el proceso de deterioro de las ventas de la empresa iniciado desde el 2000 se mantiene en todas las regiones geográficas del país y mercados de productos. Dicho deterioro se refleja en la disminución de múltiples índices de productividad y de márgenes de ganancias, a pesar del fuerte ajuste en el número de trabajadores y del cierre de tiendas Por otra parte, la presencia cada vez mayor de opciones de abasto privadas en el mercado de productos, ha reducido la participación de las tiendas DICONSA en los beneficios económicos que trae consigo la diferencia de precios, siendo los márgenes de ahorro cada vez menores. Esto indicaría, en principio, la necesidad de modificar fuertemente las políticas comerciales de la empresa, a fin de que DICONSA pueda enfrentar una mayor competencia de otros sistemas comerciales que han entrado a los nichos de mercado rurales y urbanos marginales de las tiendas DICONSA y/o la pérdida de competitividad de las de DICONSA. Adicionalmente, la empresa debería resolver los diferentes problemas de abasto o suministro en la distribución proveedores-almacenes centrales-almacenes rurales-tiendas, y la insuficiencia en el capital de trabajo de las tiendas, que se ha diagnosticado en evaluaciones externas anteriores, mismos que en principio podrían explicar el persistente deterioro en la posición económica y financiera de la empresa. Fortalezas

Desde el 2001 DICONSA ha instrumentado diversas políticas comerciales para hacer más eficientes y transparentes las adquisiciones, haciendo especial énfasis en el apoyo a proveedores regionales.

El programa de reposición automática de inventarios ha permitido reponer

de forma rápida los productos faltantes en las tiendas. El nivel de rotación de capital de trabajo en tiendas ha crecido en 7% respecto al año anterior.

El margen de ahorro es de 5.47% en el 2003, con lo que se cumple con la

normatividad establecida en las Reglas de Operación DICONSA.

De acuerdo a los resultados de la encuesta, se presenta un mayor margen de ahorro en localidades con tienda DICONSA consideradas como objetivo, en comparación con localidades no objetivo.

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Las ventas promedio mensuales de las tiendas presentan una tendencia creciente respecto al año anterior, aún a pesar de que el número de tiendas disminuye año con año.

Debilidades

X El valor de las ventas del PAR-DICONSA presentan una tendencia a la baja, lo cual se ha reflejado en una menor participación en el mercado de abasto, sobre todo en los patrones de consumo de la población.

X En el 2003, el valor de las ventas netas no alcanzó el nivel óptimo

programado para este año, al registrase un avance de ventas del 96% de acuerdo al nivel programado.

X Existen referencias que indican un creciente deterioro operativo en

DICONSA, principalmente reflejadas en recorte de personal y cierre de tiendas. Dichas medidas no han representado mejoras en el nivel de ventas de la empresa.

X En términos absolutos, las ventas netas han disminuido 2.89% con respecto

al año anterior.

X En el 2003 se ha observado un aumento considerable de gastos totales de operación en relación con el valor de las ventas netas. Para este año esta proporción fue del 32.19%, contra un 28.71% del mismo indicador para el año anterior.

Recomendaciones Es necesario que DICONSA realice un replanteamiento en su política comercial que le permita tener una mayor ingerencia en el mercado de abasto, no sólo por la suficiencia de alimentos que puede ofrecer en una localidad, sino en la relación que tiene la empresa conforme a la determinación de los precios de los productos de cada localidad. Para ello es necesario revisar, fortalecer y replantear los siguientes puntos:

Con el objetivo de garantizar un mayor margen de ahorro, DICONSA debe proponer precios de venta óptimos mediante una mejor estrategia de negociación con sus proveedores, considerando las mejores opciones de compra, calidad de productos y descuentos sobre volúmenes de compra reflejadas en el precio final de los productos.

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Integrar un catálogo de productos que puedan competir con las opciones de abasto privadas en cuanto a precio y calidad, tomando en cuenta las necesidades y preferencias de los consumidores. Dentro de este contexto puede estar la integración de productos perecederos al catálogo de productos.

Realizar estrategias de investigación de mercados que le permita

considerar el comportamiento constante de las relaciones comerciales existentes y el comportamiento de precios en el mercado.

Se recomienda realizar mejoras administrativas que permitan tener un

mejor control de los inventarios. Dicha mejora debe de surgir con base en las necesidades y características de mercado locales donde existen tiendas DICONSA.

Dentro del mismo contexto, se recomienda otorgar autonomía

administrativa en cada almacén, lo cual permitirá paulatinamente un mejor control de inventarios y una reducción de costos de venta.

Se propone además que cada almacén cuente con el abasto de productos

correspondientes con las necesidades de su zona de influencia para poder sanear la cantidad de inventarios, lograr mejores ventas y establecer una mejor competencia en el mercado.

Se debe replantear la estrategia de supervisión de almacenes y tiendas que

permita revisar la operación, actuar de acuerdo a lo presupuestado y trazar las estrategias y metas de trabajo de forma eficiente, incorporando además y de forma más amplia la participación comunitaria.

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Análisis de Operación El bajo nivel educativo y de capacitación de quienes tienen a su cargo las tiendas DICONSA ha sido un factor relevante para el cierre de tiendas comunitarias, debido a la mala administración que realizan estas personas en una cantidad importante de tiendas, lo que se confirma al saber que cerca de la mitad de los encargados no lleva un registro consistente de las operaciones de sus respectivas tiendas. Además, alrededor del 50% de los encargados de tiendas no conocen el manual de operación de estas unidades, y una parte importante de quienes dicen conocerlo no cuentan con uno a la mano. De esta forma, una cuarta parte de los almacenes rurales de la empresa tiene problemas de incumplimiento de pago de las tiendas que abastecen. Otra cuestión importante es que la supervisión de las tiendas no ha cumplido su función en cuanto al cumplimiento de Reglas de Operación específicas para las tiendas, de tal forma que una cantidad importante de tiendas sigue operando con propaganda partidista y dos terceras partes de los tenderos no cumplen con la disposición de poner precio a todos los productos de DICONSA que se exhiben en las tiendas comunitarias. Uno de los principales problemas en la Operación de DICONSA es el frecuente desabasto de productos que se presenta en los puntos de venta final, de tal forma que una tercera parte de las tiendas tiene problemas en este sentido, lo cual se debe a la inexistencia o escasez de productos en los almacenes rurales de la empresa. Esto ha llevado a que en una tercera parte de los almacenes de la empresa se están adquiriendo directamente productos del catálogo de DICONSA, lo mismo que pasa en una cantidad importante de tiendas. En este sentido, dos terceras partes de los tenderos consideran que las ventas de sus tiendas en el 2003 se han mantenido bajas o han disminuido en relación a las realizadas el año anterior, sobre todo por los bajos ingresos de las familias beneficiarias del programa y la creciente competencia de las tiendas privadas. La principal estrategia para atacar el estancamiento de las ventas de la empresa es la política de ofertas, sin embargo no se observan resultados debido a que a pesar de que en la tercera parte de los almacenes se presume la aplicación de ofertas en las tiendas que abastecen, éstas se respetan sólo en 15.4% de las tiendas. En resumen, los principales problemas en la operación del Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA, de acuerdo a la opinión de los propios operadores del programa y lo observado en el trabajo de campo, es la falta de capacitación de quienes operan el programa, la ineficiente labor de detección–corrección de los elementos básicos de transparencia en la operación de las tiendas, los problemas de desabasto desde los almacenes rurales de la empresa, la creciente competencia de las tiendas privadas, derivada en gran medida por los altos

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precios de DICONSA y, por último, la cada vez menor percepción de ingresos de las familias beneficiarias del programa. Fortalezas

Las tiendas tienen equipo muy básico para su operación, lo relevante es

que se encontró que la mayor parte de las tiendas DICONSA ya cuentan con refrigeradores en sus instalaciones, a pesar de que la empresa no maneja productos perecederos. Normalmente estos equipos están en consignación en las tiendas y son propiedad de las principales compañías refresqueras, es decir, son prestados a los tenderos a cambio de vender determinado tipo de productos.

Los encargados de las tiendas donde las ventas se han incrementado en el

último año o se han mantenido altas, consideran que ello se debe principalmente a tres factores: la estabilidad de precios, el mejor surtido y variedad de productos y el ingreso proveniente de remesas recibidas por las familias de las localidades que atienden.

Debilidades

X Existe un bajo nivel de educación y capacitación del personal que opera el

PAR-DICONSA a través de sus almacenes y tiendas, sobre todo los encargados de las tiendas comunitarias.

X El número de tiendas del programa se ha reducido por el cierre de locales

por la mala administración y el desvío de recursos por parte de los encargados.

X En una cantidad importante de establecimientos comunitarios del programa

se sigue utilizando propaganda partidista, que pone en duda la aplicación transparente del apoyo.

X Sólo una tercera parte de los tenderos cumple con la disposición de poner a

la vista del cliente el precio de todos los productos de la tienda provenientes de DICONSA.

X Alrededor de la tercera parte de las tiendas comunitarias ofrece cuando

menos un servicio complementario a la comunidad que atiende, sin embargo sólo el 2.5% de las tiendas pueden considerarse Unidades de Servicio a la Comunidad, de acuerdo a los criterios establecidos en las Reglas de Operación del programa.

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X En los almacenes rurales se están solicitando productos del catálogo DICONSA, sin embargo tienen problemas en su surtimiento, es el caso de sardina, salsa, jabón de tocador, cloro y aceite vegetal.

X En casi una tercera parte de los almacenes se están adquiriendo por su

cuenta productos cómo café, fríjol, jabón y maíz, para lo cual la administración de las oficinas centrales de la empresa debe otorgar la autorización correspondiente.

X En un número importante de tiendas el abasto de productos se termina en

un periodo de tiempo más corto al periodo en que se realiza el suministro de mercancías, lo cual repercute en el desabasto frecuente en estas tiendas, es así que la tercera parte de los tenderos declara tener problemas en este sentido.

X Derivado del problema del desabasto, un porcentaje amplio de encargados

de tienda adquieren con otros proveedores productos que se encuentran dentro del catálogo de productos de DICONSA.

X Un número amplio de encargados de tienda no llevan un registro

consistente de las operaciones de la tienda, por lo cual prácticamente esta labor es realizada por los supervisores operativos de cada almacén.

X Casi la mitad de los encargados de tienda no conocen el manual de

operación de estas unidades, además la mayoría no cuenta con este documento.

X En cuanto a la política de ofertas, mientras en la tercera parte de los

almacenes si aplican ofertas a algunos productos, es tan sólo en 15.4% de las tiendas que se observa la aplicación de esta política de ventas.

X Los encargados de las tiendas donde las ventas han disminuido en el último

año o se han mantenido bajas, consideran que se debe principalmente a tres factores: la falta de ingresos de las familias de las localidades que atienden, la creciente competencia de las tiendas privadas y los altos precios de los productos que venden.

X Los principales problemas que impiden la operación eficiente del PAR-

DICONSA de acuerdo a los operadores del programa son: o Creciente competencia de las tiendas privadas. o Altos precios de los productos de DICONSA. o El desabasto de productos en las tiendas. o La falta de capacitación del personal de la empresa. o La falta de participación comunitaria.

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X Cerca de la cuarta parte de los almacenes rurales considera tener problemas con sus cuentas por cobrar, es decir tiene problemas para que algunas tiendas cumplan con sus obligaciones de pago.

Recomendaciones

De acuerdo a lo anterior, se sugiere que la empresa realice programas de

capacitación más especializados en cuanto a la administración de las tiendas comunitarias, principalmente. De esta forma tendrá un mejor control de las operaciones de cada uno de los puntos de venta y se evitará el cierre de establecimientos en lugares de pertinencia social del programa.

Se debe establecer una política de supervisión más exhaustiva en cuanto a

la operación transparente del programa, de tal forma que se respeten en su totalidad las Reglas de Operación que tienen este objetivo.

Se recomienda buscar esquemas de negociación con proveedores y

logísticas de distribución más eficientes para atender el problema del desabasto frecuente en los puntos finales de venta de la empresa.

Además, por medio del desarrollo de pequeños proveedores se pueden

conseguir precios más bajos en los productos que la empresa maneja, a partir de un mayor poder de negociación de la empresa.

La empresa debe de manejar políticas de oferta más agresivas en sus

tiendas y almacenes para generar márgenes de ahorro más significativos a la población beneficiaria del programa, lo que puede funcionar como un método de promoción más eficiente del programa. De esta forma, la empresa no sólo debe de vender directamente al menudeo a la población en general, sino que puede intervenir en el abasto al mayoreo abasteciendo a tiendas de abarrotes privadas e incluso a las familias que así lo deseen.

Debido a que en la actualidad la mayoría de las tiendas del programa

cuentan con equipo de refrigeración, la empresa puede empezar a comercializar productos perecederos en las mismas.

Un factor que influye de manera importante en el incremento de las ventas

en las tiendas comunitarias es la variedad y el surtido de los productos en las mismas, en este sentido, en la medida en que se pueda ofrecer más de una marca de cada producto en las tiendas comunitarias y en cantidades suficientes, las ventas se verán incrementadas en alguna medida.

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Análisis Financiero En el ejercicio 2003, DICONSA registró una disminución de sus ingresos por concepto de ventas de productos y programas especiales del 2.9% respecto al año anterior. Las ventas de productos aumentaron 2.1%, mientras los ingresos provenientes de programas especiales se redujeron 21.2% en relación al 2002. Las sucursales Centro, Norte, Oaxaca, Sur, Sureste y Veracruz concentraron el 63.3% del total de ventas de productos. Dichas sucursales atendieron tiendas en localidades que, en conjunto, cuentan con una población objetivo cercana a 5.6 millones de habitantes. Asimismo, el costo y gasto total de la empresa se incrementó 8.9% respecto al 2002. Por ello, el total de costos y gastos de DICONSA, representó el 116.8% del total de ingresos por concepto de ventas de productos y programas especiales, aunque considerando los productos financieros, los costos y gastos totales sobrepasan en 12.1% a los ingresos de la empresa. De igual manera, las seis sucursales anteriormente señaladas, absorben el 61% del total de costos y gastos de la empresa. Derivado del exceso del costo y gasto total sobre los ingresos, se generó un déficit, antes de otros productos y gastos financieros, de 917.6 millones de pesos. Con la finalidad de que DICONSA abasteciera de productos básicos a la población objetivo, así como para cumplir los compromisos con sus proveedores, ésta recibió transferencias del gobierno federal por 788 millones de pesos en el año evaluado. Este recurso, conjuntamente con los productos financieros obtenidos, permitieron que DICONSA, concluyera el ejercicio 2003 con un superávit por 88.3 millones de pesos. Por otra parte, al término del 2003, el activo total de la empresa disminuyó 3% con respecto al 2002, particularmente por la depreciación y la falta de inversiones en activo fijo. No obstante que los ingresos derivados de programas especiales se redujeron, la cuenta por cobrar de este concepto, se incrementó 3.5% en relación al año pasado. Es decir, las dependencias que aprovechan los servicios de DICONSA, han retrasado sus pagos a esta última. DICONSA logró disminuir sus pasivos en más de 151 millones de pesos respecto al 2002, lo cual generó un apalancamiento del 47% y un factor de liquidez de 1.

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El escaso crecimiento en ventas, así como los niveles alcanzados de inventarios, determinaron que estos últimos registrarán durante el 2003 una rotación de 7.1 veces al año, contra 8.3 y 9.8 en el 2002 y 2001, respectivamente. Asimismo, el nivel de productividad de DICONSA mejoró, al pasar la generación de ingresos de 687.76 miles de pesos por trabajador en el 2002 a 713.1 miles de pesos en el 2003. La población que adquiere sus productos en las tiendas DICONSA recibe un costo de transferencia que la empresa deja de percibir, es decir DICONSA entrega productos a un precio que no le permite recuperar determinado porcentaje de su costo. El promedio nacional del costo de transferencia hacia las comunidades marginadas es de 13.4% sobre los ingresos de la empresa, sin considerar los gastos de las oficinas centrales, y del 16.8% considerando estos últimos. En base al análisis financiero de DICONSA correspondiente al ejercicio del 2003, se observan fortalezas que ha desarrollado la empresa, así como debilidades o problemas que enfrenta cotidianamente para instrumentar el Programa de Abasto Rural en los términos establecidos en las Reglas de Operación de este último. Fortalezas

DICONSA ha desarrollado un sistema de puntos de venta de productos alimenticios básicos, así como de bienes no perecederos en zonas rurales caracterizadas por su muy alta y alta marginación, insuficiente infraestructura y habitadas por población con muy bajos niveles de ingreso.

Fomenta la participación de la comunidad en la organización, instalación,

operación y administración de tiendas, así como en la promoción para que adquieran sus productos en este tipo de tiendas comunitarias.

Para abastecer a cerca de 22 mil tiendas, DICONSA ha creado una

infraestructura de almacenamiento y distribución localizadas en puntos estratégicos de la República Mexicana.

La empresa ha realizado ajustes a sus gastos para reducir particularmente

el relativo al gasto de las oficinas centrales, ya que al cierre del 2003, éste representó el 31.67% del total del gasto administrativo, contra el 49% que absorbía en años anteriores.

La productividad de DICONSA en términos de ingresos generados por

trabajador, aumentó en promedio 3.55% anual entre 2001-2003.

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Por otro lado, se observa que las tiendas tienen una cultura de pago, ya que sus adeudos con DICONSA al cierre del 2003, solo representaron el 6.5% del activo circulante. Además, el periodo de cobranza del total del sistema es de 14.10 días aproximadamente.

Mientras las ventas totales de la empresa suman 5,465.8 millones de pesos

en el 2003, a la población beneficiaria se le genera un margen de ahorro del 5.54% de acuerdo al análisis de gabinete, es así que la población total beneficiaria se ahorró 302.8 millones de pesos en el año. Con una población beneficiaria de 42,510,896 personas, a cada una de ellas se le generó un ahorro de $7.12 pesos en el año.

Debilidades

X El segmento de mercado con cobertura nacional que DICONSA atiende, determina en parte sus debilidades financieras. Además, el grado de eficiencia con que opera la empresa, también incide en el cumplimiento de las metas físicas y financieras.

X El análisis de la estructura de costos permite establecer las áreas críticas.

En este sentido el costo de venta es el más elevado, ya que en el 2003 representó el 72.4% del costo total.

X Dicho costo se eleva aun más por los gastos de almacenaje; aunque la

empresa no proporcionó información relativa a lo que cuesta mantener en almacén los productos que posteriormente distribuye, se establece que esta renta virtual incrementa el costo de venta.

X Cabe destacar que el inventario ha tendido a aumentar considerablemente

al cierre del 2003, ya que ascendió a 658 millones de pesos contra los 474.2 millones de pesos en el 2000. Entre mayor sea un inventario más se incurre en gastos de almacenaje; además si la mercancía es adquirida a crédito, aumenta el costo de venta.

X En este sentido, la empresa sigue teniendo una falta de dinamismo al tener

una rotación de inventario con un factor superior a 7 rotaciones al año. Existen sucursales con una mayor rotación de inventario que el promedio nacional, como Tamaulipas, Sureste, Sur, Pacífico, Oaxaca, Noroeste, Michoacán, Centro y Bajío.

X Respecto a los gastos de distribución, éstos se han incrementado

paulatinamente a pesar de que las ventas totales de la empresa se han reducido, considerando que hay un grado de correlación positivo entre ambos conceptos; son los rubros de remuneraciones y previsión social, así como los gastos por concepto de servicios a la comunidad, los que más han determinado el incremento de los gastos de distribución.

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X Asimismo, la carencia de inversiones para la adquisición de nuevas

unidades de transporte y en general de otros activos fijos que tiendan a mejorar el servicio y a obtener ahorros, repercute en un mayor incremento del gasto.

X Al considerar las premisas mencionadas con anterioridad, así como el

conjunto de costos y gastos en que incurre DICONSA para llevar a cabo los objetivos establecidos en sus Reglas de Operación, financieramente la empresa no es rentable, ya que su resultado directo de operación al término del 2003 fue deficitario en 331.1 millones de pesos.

X Además, a esa misma fecha, su resultado antes de ingresos y gastos

financieros fue deficitario en 917.6 millones de pesos.

X Por otra parte, DICONSA cuenta con una liquidez de 1.0 y si sólo se consideran las cuentas más inmediatas de recuperar este factor desciende a 0.53. También, su apalancamiento es del 47.0% principalmente sustentado con pasivos a corto plazo.

X Por ello, la disposición de los acreedores, principalmente proveedores ante

las negociaciones con DICONSA, está determinando la propia operación y el cumplimiento de las metas fijadas por la empresa.

X La empresa opera con un déficit de 688.6 millones de pesos antes de

recibir los apoyos federales al abasto, por lo que dicho monto se debe considerar como un costo de transferencia de la empresa a los beneficiarios del programa. En este sentido, mientras que la población beneficiaria total sólo deja de gastar 302.8 millones de pesos, las pérdidas de la empresa a los beneficiarios superan este monto en 385.8 millones de pesos.

X Trasladando el análisis por beneficiario, cada uno de ellos ahorró $7.12 pesos en el año por sus compras en la tienda DICONSA, sin embargo la empresa perdió $16.2 por llevar este beneficio a cada persona.

Recomendaciones Con la finalidad de aportar elementos de ajuste en la conducción financiera de la empresa y a reserva de mejorarlos, es conveniente llevar a cabo las siguientes acciones:

Revisar y adecuar aquellas actividades, estructura y adquisiciones que representen importantes salidas de gastos.

Es importante revisar el tabulador de los mandos medios y superiores más

que liquidar personal, ya que los egresos por sueldos y prestaciones de

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aquellos representan más del 40% del pago total de remuneraciones y previsión social.

Realizar una evaluación del costo-beneficio de las sucursales Centro,

Metropolitana, Michoacán y Pacifico, ya que el costo de transferencia supera el 20%, es decir por cada peso que venden transfieren entre 0.20 y 0.30 pesos a las comunidades.

Eficientar la operación de la distribución y de las actividades administrativas

para brindar un mayor servicio y obtener ahorros significativos.

Evaluar las condiciones y resultados de las negociaciones con los proveedores.

Propiciar una mayor competencia entre los proveedores, a efecto de

obtener mejores precios.

Promover la incorporación de productores locales y regionales con el fin de reducir los costos de transportación de los productos que adquiere DICONSA.

Facultar a las sucursales, unidades operativas y almacenes rurales para

realizar negociaciones con proveedores locales y regionales, a efecto de obtener mejores precios.

Establecer metas de ahorro mensual en diversas partidas.

Impulsar una política más agresiva de cobro hacia las tiendas y las

dependencias de los gobiernos federal, estatales y municipales.

Reducir al óptimo posible los inventarios en almacén de aquellos productos cuyos precios son relativamente más estables.

Proponer a las autoridades correspondientes un programa de inversión

para la modernización de la flota vehicular, además de la renovación y ampliación del equipo de cómputo de todos los almacenes rurales, con la finalidad de hacer más eficientes las actividades de distribución y administración de los mismos, generando de esta manera ahorros para la empresa.

Evaluar la posibilidad de obtener crédito a largo plazo, a efecto de reducir el

costo de los pasivos a corto plazo de la empresa. De esta forma, se podrá contar con recursos para adquirir de contado productos a precios más bajos.

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Análisis de Participación Social y Servicio a la Comunidad Los importantes efectos que la participación directa de las comunidades tiene sobre los programas de desarrollo social hacen deseable fortalecer la operación del sistema de organización comunitaria de DICONSA. En este sentido se percibe que se ha hecho un importante esfuerzo por construir una red de organizaciones que se responsabilicen parcialmente de la operación local de tiendas y almacenes a través de la constitución de Comités Rurales de Abasto en todas las localidades beneficiadas y de Consejos Comunitarios de Abasto ligados a los almacenes. Cuando funcionan regularmente, estas instancias tienden a convertirse en organismos de participación comunitaria con capacidad para atender problemas diversos, además de los relativos al funcionamiento de la tienda. Pese a ello, subsiste una importante proporción de localidades en donde el funcionamiento de Comités Rurales de Abasto (nivel localidad) y Consejos Comunitarios de Abasto (nivel almacén) es precario y no constituye un elemento importante en el funcionamiento del sistema. Parece importante promover que las asambleas respectivas se celebren con mayor regularidad ya que actualmente el índice de cumplimiento (asambleas realizadas sobre programadas) es de 51% y la encuesta señala que, cuando menos en lo que respecta a los CRA, las asambleas no se llevan a cabo con la regularidad deseada. Una marcha más regular de estos cuerpos colectivos reforzará su presencia a nivel de la comunidad e involucrará a ésta de una manera más orgánica. Cabe señalar en este punto que las Reglas de Operación no establecen periodicidad de asambleas, la cual está prevista únicamente en los manuales de la tienda y del almacén. Por otra parte, el índice de asambleas programadas sobre realizadas no parece suficiente para comprobar que las asambleas se efectúen en todas las localidades. De igual manera, el índice obtenido de dividir el número de Presidentes de CRA que asisten a los CCA entre el número de tiendas no permite identificar el grado de participación de las localidades pertenecientes a un almacén. Los datos obtenidos de la entrevista sugieren que una buena programación de las asambleas de CCA debe tomar en cuenta las distintas tareas de la comunidad para no interferir con los tiempos de trabajo. Asimismo indica que la asistencia es mayor cuando existe buen transporte hacia el almacén o cuando este no queda excesivamente retirado de la localidad.

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A pesar del interés de las comunidades por la instalación de la tienda y de la participación (aunque irregular) de los miembros de CRA y CCA, se advierte una falta de conocimiento sobre las responsabilidades que éstos tienen respecto a tiendas y almacenes por lo que sería recomendable reforzar el programa de capacitación orientándolo hacia el funcionamiento de los cuerpos colectivos de dirección ya que hasta ahora ha estado más bien enfocado a preparar a los miembros de los consejos y a los encargados de tienda en la operación de la misma. Otros programas educativos podrían servir eventualmente para fortalecer los objetivos de “orientar el patrón de consumo de los beneficiarios hacia una mejor nutrición” y “promover la organización de productores“. En este último rubro, no quedan muy claros los vínculos establecidos entre el CRA y los productores locales ni los mecanismos para la comercialización de productos locales, lo cual constituye otro de los objetivos importantes del Sistema. Fortalezas

El sistema cuenta con una estructura horizontal que tiende a fortalecer la participación comunitaria e involucra a los interesados en el buen funcionamiento de las tiendas y almacenes.

Las comunidades han acogido el programa con entusiasmo, según se

desprende de la cesión de locales para instalación de las tiendas, de la disposición de los encargados de las mismas y de la importante proporción de capital comunitario invertido.

Hay una tendencia creciente a convertir a las tiendas en unidades de

servicio a la comunidad en donde se presten diversos servicios.

Se ha cumplido con un intenso programa de capacitación a encargados de las tiendas.

Se apoya la comercialización de productos locales.

Hay una alta participación femenina dentro de los comités y consejos.

Debilidades

X Pese a la buena recepción del programa, la participación de las asambleas de comités y consejos no se realiza con la periodicidad deseada y ha descendido en fechas recientes, lo cual puede deberse a un relativo desinterés por parte de las comunidades, a falta de capacitación de las mismas para hacerlas conscientes de sus derechos y responsabilidades a la interferencia de las mismas con tareas propias de la localidad o la región y a la lejanía de los locales en donde se realizan las reuniones.

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X No hay reglas claras sobre periodicidad de comités y consejos, ni sobre

obligación de Presidentes de CRA de asistir a CCA.

X La gran mayoría de las tiendas no prestan más que uno o dos servicios por lo que no pueden ser catalogadas como unidades de servicio a la comunidad.

X Aunque hay un gran número de productos locales en almacenes, no parece

existir una vinculación bien establecida con las asociaciones de productores por parte de comités y consejos de abasto.

X Falta capacitación a miembros de los comités y de las comunidades sobre

sus obligaciones y derechos como organismos responsables de la operación del sistema de abasto.

Recomendaciones

Reglamentar la periodicidad de asambleas de CRA y CCA y supervisar que se lleven a cabo regularmente.

Realizar cursos de capacitación sobre funcionamiento de cuerpos

colectivos, para reforzar la capacidad de participación y deliberación de los integrantes de comités y consejos y ampliar su conocimiento sobre sus derechos, responsabilidades y obligaciones.

Impulsar la diversificación de servicios en las tiendas para que se

constituyan en verdaderas unidades de servicio a la comunidad.

Fortalecer los vínculos entre los CRA y los CCA con las organizaciones locales de productores.

Programar las asambleas de CCA de tal manera que no interfieran con

tareas de la comunidad, con el fin de incrementar la asistencia.

Otorgar, dentro de lo posible, facilidades para el traslado de los integrantes de comités y consejos a las asambleas respectivas.

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Análisis de la Red de Transporte DICONSA es un mecanismo de servicio público para el abasto rural que incluye una red de transporte. La operación del mecanismo en general y de la red, en particular, está sujeta a Reglas de Operación para conseguir los objetivos del PAR. La operación de la flota vehicular, conforme a esas reglas, ha de ser eficiente, eficaz, transparente y equitativa. Las mismas reglas estipulan evaluar, entre diciembre de 2002 y diciembre de 2003, qué tanto la operación observada cumple con ellas. ¿Qué resultados presenta la empresa respecto a la operación de un total de 4,082 vehículos que existían al cierre de 2002 y que sólo fueron 3,868 en diciembre de 2003? Se observa una reducción del 5,24%. En particular, el total de vehículos de carga en operación disminuyó 4.62% al pasar, en este periodo, de 1990 unidades a 1898. Las unidades dedicadas a supervisión se redujeron en 5.79%. Fueron 1,250, al cierre de 2002, y 1,178 en diciembre del año pasado. La proporción que representan los vehículos de carga en toda la flota fue prácticamente la misma. Eran 1,190, o sea 48.75% del total, en 2002, y 1,898, es decir, 49.06% de todos los vehículos al cierre de 2003. Como proporción de los vehículos en operación, el total de carga viene a ser constante. 57.24%, en diciembre de 2002, y 57.20% en diciembre de 2003. La flota de vehículos que opera DICONSA ha permanecido estable en el periodo examinado. ¿Ha sido eficiente la operación de la flota de carga? Las Reglas de Operación no incluyen una medida de eficiencia aunque señalan la necesidad de que la empresa cuente con una. La empresa estima un promedio de utilización de los vehículos que puede emplearse como un indicador confiable de eficiencia. Desde este punto de vista, a diciembre de 2003, la eficiencia presenta oscilaciones por tipo de vehículo y por nivel de operación. El promedio de utilización de tractocamiones en la sucursal Central Mixteca era 90% y apenas 26% en Culiacán. En Morelia, para el caso de los vehículos "estacas de 3.5 toneladas", el mismo promedio llegaba al 65%. Al mismo tiempo, en Tlaxcala, apenas alcanzaba 2%. Los vehículos denominados "torthon" presentaban, en la sucursal Durango un promedio de utilización del 67% mientras que, en Torreón la utilización llegaba al 19%. Del mismo modo, respecto a los camiones de dos ejes, también conocidos como "rabones", en Durango, se utilizaron al 92%, y sólo al 22% en Mexicali. La cobertura de la empresa es geográfica. Las tiendas están ubicadas principalmente en áreas remotas donde, a través del sistema de precios, es casi "invisible" la demanda efectiva de los bienes adquiridos, almacenados y distribuidos por DICONSA. El Programa de Abasto Rural requiere un total bruto de unos 21,943 viajes. 40.7% de éstos por caminos de terracería, prácticamente igual al número de viajes por caminos pavimentados, 39.6%. Si se consideran también los caminos más difíciles que la terracería y las rutas donde se mezclan estos tipos de camino, tendemos 51.51% del total.

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A diciembre de 2003, el total bruto de viajes mostró una reducción inferior al 1% que no modifica sustancialmente ninguna de estas cifras presentadas en el informe preliminar. Las oscilaciones en la eficiencia, la estabilidad en el tamaño de la flota y la enorme importancia relativa de tipo de camino sugieren conjuntamente la hipótesis de que la empresa cumple razonablemente con las Reglas de Operación en materia de eficiencia durante el periodo considerado. Cabe también, a manera de corolario, sugerir que es muy probable que la operación de la flota de carga contribuye directamente al bienestar de la población objetivo y añade valor por sí misma. Es necesario un examen más cercano de los viajes reales para explorar esa hipótesis. Los viajes reales están asociados con el número de tiendas, las ventas mensuales, la distancia, el tiempo y el tipo de camino. La relación es inversa con la distancia y el tipo de camino, 5.7 y 13%, respectivamente. Los viajes reales, además, están positivamente asociados con el número de tiendas, 36%, las ventas mensuales, 40.2%, y el tiempo, 29.3%. Sin contar las consecuencias de la reducción en el gasto de inversión y las complicaciones de mantenimiento con sus efectos de obsolescencia de la flota, esta exploración sugiere que la flota de carga muy probablemente es operada con eficiencia conforme a las Reglas de Operación. La oscilación observada implicaría, por la cobertura geográfica de la empresa, que el análisis de eficiencia tiene que dividirse en regiones. La asociación de los viajes reales con las tiendas y las ventas sugiere la probabilidad de que la operación eficiente de la flota contribuye efectivamente al bienestar de quienes compran en esas tiendas. En efecto, la red de transporte permite reducir las consecuencias negativas derivadas de la dispersión y lejanía relativa de la población objetivo. La evaluación de gabinete incluyó una exploración de las condiciones organizacionales que influyen en la observación de las Reglas de Operación. Las Reglas de Operación para el PAR DICONSA tienen un supuesto implícito que no se ha cumplido en el periodo sujeto a evaluación. Se trata del supuesto de la estabilidad institucional. El 20 de octubre de 2003, fue designado un nuevo Director General en un contexto de reestructuración del Programa. En tres años, el puesto de mayor responsabilidad ejecutiva ha sido cambiado aproximadamente dos veces al año, si se cuenta el tiempo en que esa responsabilidad quedó en manos de un encargado. El 1 de noviembre de 2003 fue nombrado otro Director de Operaciones. Es decir, este puesto, crucial para la función de transporte en DICONSA, ha cambiado 2.16 veces en los último tres años. El supuesto de estabilidad institucional, como es evidente, no se cumple y la evaluación del cumplimiento de reglas en materia de transporte resulta especialmente vaga. La reestructuración en proceso hace las cosas todavía más difíciles. Las funciones y el personal reducido de logística y transporte pasarían a formar parte de una

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gerencia encargada tanto de la infraestructura como del transporte y de los servicios. La carga de trabajo correspondiente a las funciones de logística y transporte, hacia octubre de 2003, estaba a cargo de un gerente, tres subgerentes y tres coordinadores. En este momento, febrero de 2004, tras la salida del gerente el 15 de enero, esa carga de trabajo se distribuye entre un subgerente y dos coordinadores. A todo esto, es preciso sumar un agravante, la nueva estructura no ha sido autorizada todavía. Este grado de inestabilidad, ya detectado en el anterior informe preliminar de evaluación, genera incertidumbre y complica el cumplimiento de las Reglas de Operación. Una entidad de servicio público sujeta a Reglas de Operación puede llegar a encontrar obstáculos en las reglas mismas, encontrarse con el problema de las reglas en el curso de sus propias políticas para conseguir los objetivos establecidos. Dadas unas reglas sin indicadores, particularmente en el caso de logística y transporte, ¿qué puede hacerse para cumplir con el PAR? La cultura organizacional incluye indudablemente la eficiencia como valor y dispone de información y procedimientos para conseguirla, conservar y evaluar sus resultados, y corregir el rumbo. La inestabilidad institucional observada, asociada con una política de reestructuración paralela, y unas Reglas de Operación incompletas en materia de logística y transporte, generan restricciones innecesarias a la empresa. La red de transporte es una condición material eficaz y eficiente para la operación del PAR. Fortalezas Es preciso superar la debilidad mencionada. Para hacerlo hay que tomar en cuenta lo que podrían ser fortalezas importantes:

Una flota vehicular verosímilmente eficiente y eficaz.

Cultura organizacional orientada a cumplir la misión de la empresa.

Estructura pequeña y flexible.

Experiencia en operación del transporte para los fines propios de DICONSA.

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Debilidades

X La principal debilidad sería la existencia de Reglas de Operación incompletas o mal concebidas en combinación con inestabilidad institucional.

X La persistente inestabilidad institucional ha conseguido empeorar la

situación. La flota vehicular está restringida a mover maíz de manera inercial o rutinaria.

X Está en riesgo una ventaja comparativa, la cobertura geográfica. La

rotación del personal en combinación con el programa de reducir el personal gubernamental, deja esa cobertura sin dirección propia y le asigna un lugar subordinado dentro de la jerarquía.

X Ha cambiado la estructura de competencia de los mercados donde

concurre DICONSA sin que, en materia de logística y transporte, se hayan efectuado adecuaciones de política.

Recomendaciones

Es necesario redefinir los criterios para construir y conservar información que corresponda a la operación de la empresa Es recomendable a corto y mediano plazos redefinir los lineamientos estratégicos de operación de la flota y asegurar el mantenimiento y reemplazo óptimo de vehículos.

Es necesario, además, formular Reglas de Operación adecuadas a la

realidad de DICONSA y estrechamente relacionadas con alguna forma de planeación estratégica.

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Escenario Prospectivo En esta evaluación como en otros trabajos anteriores hemos observado que una operación eficiente de los mercados es fundamental para un impacto eficiente de los recursos de apoyo para la atención a la pobreza extrema. En la medida que exista un funcionamiento eficiente de los mercados rurales, tanto desde la perspectiva de la oferta como desde la demanda, los recursos públicos asignados para el combate a la pobreza y el desarrollo de proyectos productivos, tendrán mayor impacto. Para mejorar la capacidad de abastecer de productos básicos a la poblaciones con altos grados de marginación no sólo bastan medidas orientadas para mejorar las condiciones de oferta, si no también la promoción en el mejoramiento de las condiciones de la demanda existentes en el mercado, el cual, constituye uno de los aspectos principales a considerar en las propuestas para mejorar el funcionamiento del programa de abasto rural que realiza DICONSA. Resulta insuficiente llevar bienes y servicios indispensables que signifiquen un margen de ahorro en el consumo de poblaciones marginadas, como también es insuficiente el objetivo de abastecer a localidades de difícil acceso y en las cuales en ocasiones no existen otras opciones de comercialización. Si se pretende incrementar los niveles de bienestar de la población marginada con un mayor y mejor consumo de bienes básicos, el papel de DICONSA para promover el abasto rural debe ser reformulado de raíz, en la perspectiva de convertirse en un medio que estimule y promueva el mejoramiento o incorporación de la población en actividades productivas, esto de manera conjunta con otros programas gubernamentales, lo que resultaría en incrementar los niveles de ingreso y con ello su capacidad de consumo y bienestar. Las acciones en que DICONSA puede intervenir para incrementar los niveles de ingreso de sus poblaciones objetivo son los siguientes:

o Que el almacén DICONSA ofrezca un espacio de vinculación y gestión entre las opciones de financiamiento existentes y los productores rurales con el fin de incentivar la producción, la productividad y fortalecer así el acceso al mercado.

o El que los almacenes DICONSA puedan servir como punto de contacto

para la comercialización y almacenamiento de bienes de los productores locales.

o Que la flota vehicular de DICONSA pudiera apoyar a la transportación de

los productos de las localidades objetivo, con lo que se evitaría que estos regresaran vacíos a los almacenes y optimizar el uso de estos.

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o Que en las tiendas y /o almacenes DICONSA se puedan vender, en las

épocas de inicio de cosecha; implementos agrícolas, semillas mejoradas, fertilizantes etc. Lo cuales se podrían ofrecer a precios preferenciales a cambio de los cheques de PROCAMPO o de parte de los mismos.

o Que en las tiendas DICONSA se vendan a precios preferenciales alimentos

mejorados para animales de crianza que permitan a los pobladores locales mejorar en cantidad y calidad sus animales de traspatio, los cuales cumplen un papel fundamental en la alimentación y en los ingresos de estos habitantes.

Por otra parte, para mejorar la eficiencia de Programa de Abasto Rural DICONSA, y con ello mejorar las condiciones de oferta de productos, se propone lo siguiente:

• Ampliar el número de proveedores con el fin de ofrecer mejores precios y con ello incrementar el poder adquisitivo de las familias, además de ofrecer una mayor variedad en los productos a los clientes DICONSA.

• Incorporar como proveedores DICONSA a productores que sean

competitivos de las pequeñas y mediana empresas regionales.

• Establecer en los almacenes de DICONSA la venta de abarrotes de mayoreo y medio mayoreo a las tiendas privadas que deseen convertirse en “Asociados de DICONSA”, con la condición de otorgar precios bajos a cambio de que los “asociados” respeten el precio de algunos productos básicos, de tal forma que al incidir en el mercado de abarrotes al mayoreo se puede lograr una operación eficiente del mismo y por tanto la reducción de precios de productos básicos al menudeo.

• Liberalizar las tiendas DICONSA que operan en localidades no objetivo (de

media, baja y muy baja marginación) y donde existen suficientes opciones de abasto, convirtiéndolas también en “Asociadas del Sistema DICONSA”.

• Implementar en los almacenes la venta de abarrotes de medio mayoreo y

menudeo a las familias que así lo deseen una vez por semana.