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UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR DECANATO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO
COORDINACIÓN EN DESARROLLO Y AMBIENTE DOCTORADO EN DESARROLLO SOSTENIBLE
TESIS DOCTORAL
LINEAMIENTOS PARA UNA INSTITUCIONALIDAD PROSPECTIVA EN CAMBIO CLIMÁTICO PARA MÉXICO
Por
Alicia Vilma Villamizar González
Junio, 2017
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UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR DECANATO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO
COORDINACIÓN EN DESARROLLO Y AMBIENTE DOCTORADO EN DESARROLLO SOSTENIBLE
LINEAMIENTOS PARA UNA INSTITUCIONALIDAD PROSPECTIVA EN CAMBIO CLIMÁTICO PARA MÉXICO
Tesis Doctoral presentada a la Universidad Simón Bolívar por
Alicia Vilma Villamizar González
como requisito parcial para optar al grado académico de
Doctor en Desarrollo Sostenible
Con la asesoría del Profesor
Marino J. González R., Ph.D.
Junio, 2017
iii
iv
DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS
Dedico este paso largo a
Mis Padres, Nina y Gonzalo, por estar a mi lado siempre y por su ejemplo de vida. Mis hermanos, Ginita, María Gracia, Nielvi, Gonzalo y Leonardo, por mantenernos juntos y apoyarme en todo momento. Mi hijo Héctor José, por existir y por amarme a pesar de mis faltas y mis carencias, aún en la distancia. Romelio, porque siempre estás, y sin palabras, haces que todo esté donde, cuando y como es necesario. Mis sobrinos y sobrinos nietos, por ser la continuidad de nuestra hermosa y bendecida familia.
Agradezco a
Cada ser humano que me ha apoyado. Mis amados amigos, Mirady, Leonor, Rudyard, Nilita, Arlenis, Edgard, Haymara, Yarita, Arturo, Orangel, Luis José, José Abraham. Mis Alitas Tarbesianas, mis Patiquinas USB, mi Intercambio Académico y a mis insustituibles del Lab de Elenita. Mis profesores inolvidables Roger Carrillo, Pedro Aso, Marisol Aguilera, Mirady Sebastiani, Kaldone Nweihed, Yara Schaeffer-Novelli, Robert Twilley, Gilberto Cintrón, Héctor Bastardo, Miguel Martínez-Miguelez, Arnoldo Gabaldón, José Duque, Rafael Lairet, María del Pilar García, Osvaldo Canziani, Edmundo de Alba. Mis entrañables estudiantes, sin ellos yo no hubiera seguido hasta aquí. Son mi inspiración y mi esperanza. A Marino González, por ser preciso, por estar cuando es estrictamente necesario y dejar ser, sin cuestionamientos.
v
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
DECANATO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO COORDINACIÓN EN DESARROLLO Y AMBIENTE
DOCTORADO EN DESARROLLO SOSTENIBLE
LINEAMIENTOS PARA UNA INSTITUCIONALIDAD PROSPECTIVA
EN CAMBIO CLIMÁTICO PARA MÉXICO
Por: Alicia Vilma Villamizar González Carnet No.: 88 76147 Tutor: Prof. Marino J. González R Feha: Junio, 2017
RESUMEN
La Institucionalidad en Cambio Climático (ICC) de México contempla intervenciones hasta el 2070, fundamentalmente en su matriz energética. Sin embargo, no se conocen cuáles son las configuraciones institucionales que darán sustento a dichas intervenciones hasta el 2100. Como una contribución a la atención efectiva del problema cambio climático en México, en esta tesis doctoral se proponen lineamientos para una institucionalidad de carácter prospectivo (LI-Mx) que le permitan al Estado mexicano disponer de una visión de largo plazo con alcance hasta finales del Siglo XXI. Para la obtención de los LI-Mx se diseñó una metodología cualitativa-cuantitativa no experimental que combinó el Análisis Prospectivo y el Análisis Estructural. Este método permitió: 1) Construir la Narrativa Histórica Nacional (NHN-Mx) en cambio climático, a partir de la sistematización de las lecciones aprendidas por México en la construcción de su modelo de ICC, y del análisis de su evolución histórica durante el período 1992-2016; 2) Construir la Narrativa de Expertos Mexicanos (NEx-Mx), acerca de su visión prospectiva en cambio climático para el país, utilizando como base temporal las Trayectorias de Concentración Representativa (RCPs) y las Rutas Socioeconómicas Compartidas (SSPs) propuestas por la comunidad científica del clima para el siglo XXI, y 3) Formular los LI-Mx. Los LI-Mx corresponden a los elementos relevantes aportados por la NHN-Mx y la NEx-Mx en cuanto al potencial de adaptabilidad institucional de México para visualizar y adecuarse tempranamente a diferentes futuros que impondrá el cambio climático al país, para los años 2050, 2070 y 2100, así como, al rol de la gobernanza climática en la construcción de una institucionalidad prospectiva a escala nacional. Los resultados obtenidos pueden constituir un abordaje novedoso para México, al considerar a los LI-Mx una herramienta de planeación de carácter institucional que le permitiría a México prepararse a los condicionamientos derivados de la variabilidad e incertidumbre intrínsecas al clima durante el Siglo XXI según las tendencias futuras de las RCPs y las SSPs y el aprendizaje sobre su propia experiencia en cambio climático.
Palabras clave: Institucionalidad en cambio climático, México, RCPs, SSPs, análisis prospectivo.
vi
ÍNDICE GENERAL
APROBACIÓN DEL JURADO …………………………………………………………..ii
DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS ……………………………………………..iii
RESUMEN ............................................................................................................................ iv
ÍNDICE GENERAL ………………………………………………………………………. v
ÍNDICE DE TABLAS ……… …………………………………………………………...vi
ÍNDICE DE FIGURAS…………………………………………………………………….
LISTA DE ABREVIATURAS …………………………………………………………….
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 1
1. Planteamiento y justificación ......................................................................................... 1
1.1 Planteamiento y antecedentes .................................................................................. 1
1.2. Justificación............................................................................................................. 9
2. Objetivos ...................................................................................................................... 12
2.1. Objetivo General ................................................................................................... 12
2.2. Objetivos Específicos ............................................................................................ 12
CAPÍTULO I ...................................................................................................................... 13
Marco Epistemológico ....................................................................................................... 13
I.1. Objeto de Estudio....................................................................................................... 13
CAPÍTULO II .................................................................................................................... 17
Marco Teórico .................................................................................................................... 17
II.1. Interdependencias entre la Democracia, la Institucionalidad Ambiental y el
vii
Desarrollo Sustentable. .............................................................................................................. 18
II.2. Hitos históricos relevantes a la institucionalidad ambiental..................................... 20
II.3. Institucionalidad ambiental ...................................................................................... 25
II.3.1. Principios de una institucionalidad ambiental ................................................... 26
II.3.1.1. La centralización y la descentralización ......................................................... 27
II.3.1.2. La sectorialización/transectorialización ......................................................... 27
II.3.1.3. La participación ciudadana ............................................................................. 29
II.4. Los compromisos globales en cambio climático y sus exigencias institucionales ... 33
II.4.1. Incidencias nacionales de la institucionalidad global en cambio climático ...... 35
II.5. Cambio Climático en el contexto regional: América Latina .................................... 39
II.5.1. Ejemplos de la institucionalidad del cambio climático en América Latina: Chile,
Uruguay y Venezuela. ........................................................................................................... 55
II.5.1.1. Chile ............................................................................................................... 56
II.5.1.2. Uruguay .......................................................................................................... 57
II. 5.1.3 Venezuela ....................................................................................................... 60
II.6. Escenarios para la investigación del clima ............................................................... 64
II.6.1 Las Rutas de Concentración Representativa (RCPs). Su utilidad para la
construcción de una institucionalidad prospectiva relativa a cambio climático .................... 68
II.6.1.1 ¿Qué son las RCPs? ......................................................................................... 68
II.6.1.2. ¿Qué se puede hacer con las RCPs? ............................................................... 70
II.6.1.3. Aplicación de las RCPs como guía para políticas públicas climáticas. ......... 71
II.6.2 Las trayectorias socioeconómicas del clima (SSPs) .......................................... 76
II.6.2.1 Cómo se usan y para qué sirven las trayectorias socio-económicas SSPs. ..... 78
II.6.2.2 Las característica clave de las trayectorias SSP ............................................. 81
II. 6.2.3. ¿Qué se ha hecho con las SSPs? ................................................................... 87
II.6.4 Supuestos de Política climática Compartidos (SPC). ........................................ 92
viii
CAPÍTULO III ................................................................................................................... 95
Método ................................................................................................................................. 95
III.1 Hipótesis .................................................................................................................. 95
III.2 Unidad u Objeto de Análisis .................................................................................... 95
III.3 Alcance de la investigación ...................................................................................... 97
III.4. Fases del diseño no experimental ............................................................................ 98
III.4.1 Fase 1 ................................................................................................................ 99
III. 4.2 Fase 2 Trabajo de campo ............................................................................... 102
III.4.3 Fase 3 Análisis de tendencia ........................................................................... 109
III.4.4 Fase 4 Formulación de lineamientos arreglos de carácter prospectivo para la
ICC actual de México .......................................................................................................... 109
III.5 Fortalezas y limitaciones del método propuesto ................................................... 110
CAPÍTULO IV ................................................................................................................. 114
Resultados y Discusión ..................................................................................................... 114
IV.1 Sistematización de las lecciones aprendidas a través de la experiencia de México en
la construcción de su modelo de Institucionalidad para Cambio Climático (ICC), durante el
período 1992-2016: Construcción de la Narrativa Histórica Nacional (NHN-Mx). ............... 114
IV.1.1. Marco histórico: Evolución institucional en cambio climático de México ... 116
IV.1.2 Marco Normativo ............................................................................................ 129
IV.1.3 Marco institucional de México específico para Cambio Climático. .............. 157
IV.1.3.1 Ley General de Cambio Climático (LGCC) ............................................... 158
IV.1.3.2 Los alcances y demandas de la LGCC ........................................................ 159
IV.1.3.3 Cambios derivados de la Ley General de Cambio Climático ..................... 166
IV.1.3.4 Componentes del marco institucional en torno al cambio climático. .......... 178
IV.1.3.4.1 La Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC). .......................... 179
IV.1.3.4.2 Política Nacional en Cambio Climático (PNCC). ................................... 180
IV.1.3.4.3 La Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) ..................... 182
ix
IV.1.3.4.4 El Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC). .......... 184
IV.1.3.4.5 El Consejo de Cambio Climático (C3) .................................................... 187
IV.1.3.4.6 Instrumentos de la Política Nacional de Cambio Climático ..................... 187
IV. 1.3.5.1 La región fronteriza de México................................................................ 190
IV.1.3.5.2 Los Estados ............................................................................................. 1921
IV. 1.3.5.3 Los Municipios ........................................................................................ 205
IV.1.4 El papel de la ciencia en México en su institucionalidad en cambio climático.
............................................................................................................................................. 209
IV.2. Diagnóstico de la consulta a expertos nacionales en relación a la Institucionalidad
en Cambio Climático (ICC) actual de México: Construcción de la Narrativa de Expertos
nacionales en cambio climático (NEx-Mx). ............................................................................ 224
IV.2.1 Análisis y discusión de las respuestas de los expertos nacionales. ................. 226
IV.2.1.1 Análisis derivado de la aplicación del Instrumento 1. ................................. 231
IV.2.1.1a Análisis de la categoría “Institucionalidad para medidas de A&M”. ........ 231
IV. 2.1.1b Análisis de la categoría “Factores nacionales”. ....................................... 238
IV.2.1.1.c Análisis de la categoría “Factores internacionales” .................................. 242
IV.2.1.1 d Análisis de la categoría “Fortalezas institucionales”. ............................... 244
IV.2.1.1 e Análisis de la categoría “Debilidades institucionales”. ............................. 245
IV.2.1.1. f Análisis de la categoría “Oportunidades nacionales”. .............................. 246
IV.2.1.1 g Análisis de la categoría “Oportunidades internacionales”. ....................... 246
IV.2.1.1 h Análisis de la categoría “Amenazas nacionales”. ..................................... 247
IV.2.1.1 i Análisis de la categoría “Amenazas internacionales”. ............................... 249
IV.2.1.2 Análisis derivado de la aplicación de los Instrumentos 2 y 3. ..................... 251
IV.2.1.2.1 Análisis del Instrumento 2. ....................................................................... 252
IV.2.1.2.2 Análisis del Instrumento 3. ....................................................................... 258
IV.3 Lineamientos para la formulación de una Institucionalidad (LI-Mx) con carácter
prospectivo para la ICC de México, ante el comportamiento del clima a lo largo del Siglo XXI.
................................................................................................................................................. 270
V. CONCLUSIONES ....................................................................................................... 283
x
V.1 Conclusiones derivadas de la sistematización de la ICC de México para el período
1992-2016. ............................................................................................................................... 283
V.2 Conclusiones derivadas de la consulta a los expertos nacionales en cambio climático.
V.3 Conclusiones respecto a la metodología ................................................................................
VI. CRONOGRAMA ....................................................................................................... 291
VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................... 293
xi
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 2.1 Aspectos relevantes de la institucionalidad ambiental, en países seleccionados de
América Latina _______________________________________________________________ 43
Cuadro 2.2. Institucionalidad relativa a cambio climático en países seleccionados de América
Latina (AL). _________________________________________________________________ 63
Cuadro 2.3 Elementos relevantes de la institucionalidad en cambio climático de Chile y Uruguay.
___________________________________________________________________________ 70
Cuadro 2.4 . Características de las Rutas de Concentración Representativas (RCPs)._________ 80
Cuadro 2.5. Factores y tendencias socioeconómicas globales característicos de las Narrativas
Socio-económicas Compartidas (SSPs).___________________________________________ 97
Cuadro 2.6 Aspectos y variables comúnmente considerados por la comunidad científica del
clima, en la construcción de las narrativas socioeconómicas (SSPs) ______________________ 81
Cuadro 2.7 Características de las Trayectorias Socioeconómicas Compartidas (SSPs) _______ 90
Cuadro 3.1. Criterios de selección de las variables seleccionadas _______________________ 103
Cuadro 3.2 Alcances y características de los instrumentos de consulta aplicados a expertos
mexicanos en cambio climático. _________________________________________________ 107
Cuadro 3.3 Fortalezas y limitaciones del método utilizado ____________________________ 112
Cuadro 4.1 Líneas estratégicas fundacionales del Comité Intersecretarial para Cambio Climático
(CICC) del Estado mexicano (1997-2000) _________________________________________ 119
Cuadro 4.2 Estatus de las Comunicaciones Nacionales (CN), Reportes Bianuales de
Actualización (BUR) en Cambio Climático e Inventario de GEI (IGEI), de los países no Anexo 1
de América Central y Sur América (continentales). __________________________________ 122
Cuadro 4.3 Marco normativo base para la construcción de la institucionalidad en cambio
climático de México. _________________________________________________________ 131
Cuadro 4.4 Instrumentos de política y órganos de gobierno federal relativos a cambio climático
de México. _________________________________________________________________ 135
Cuadro 4.5 Instrumentos de política y órganos de gobierno a nivel estatal y municipal vinculados
a cambio climático en México. __________________________________________________ 138
Cuadro 4.6. Objetivos y estrategias vinculadas al ambiente, desarrollo sustentable y cambio
xii
climático presentes en los Planes de Desarrollo Nacionales (PND) de México, para los sexenios
1995-2000, 2000-2006 y 2007-2012. _____________________________________________ 140
Cuadro 4.7. Objetivos y estrategias relativas a los Ejes 2,4 y 5 del PND-2013-2018 de México.
__________________________________________________________________________ 142
Cuadro 4.8 Alcances y particularidades relevantes del Plan Especial de Cambio Climático
(PECC) 2014-2018 de México. _________________________________________________ 149
Cuadro 4.9 Alcances de la Ley General de Cambio Climático de México _______________ 160
Cuadro 4.10. Atribuciones del Estado mexicano en relación con la capacitación institucional
derivadas de la Ley General de Cambio Climático. __________________________________ 164
Cuadro 4.11 Cambios derivados de la Ley General de Cambio Climático de México ______ 167
Cuadro 4.12 Ley General de Cambio Climático (LGCC) de México. Retos y oportunidades. 173
Cuadro 4.13. Artículos transitorios de la Ley General de Cambio Climático (LGCC) de México
con atribuciones para las entidades federativas y municipios del país. ___________________ 177
Cuadro 4.14 Actividades del INECC durante el período 2013-2016. Actividades seleccionadas.
__________________________________________________________________________ 188
Cuadro 4.15 Instrumentos de política en cambio climático en los diferentes niveles de gobierno
de México __________________________________________________________________ 195
Cuadro 4.16 Estado actual de los Planes Estadales de Acción Climática (PEACC) de México.
(ver Anexo 3) _______________________________________________________________ 199
Cuadro 4.17 Vulnerabilidad climática por sectores. Estado de Veracruz. _________________ 203
Cuadro 4.18 Vulnerabilidad climática por sectores. Estado de Aguascalientes. México _____ 224
Cuadro 4.19. Estatus del PEACC y Atlas de Riesgo de las entidades federativas de México __ 219
Cuadro 4.20 Responsabilidades de los gobiernos municipales según la Ley General de Cambio
Climático (LGCC). ___________________________________________________________ 268
Cuadro 4.21. Alcances de la agenda CONACyT 2014-2018, en relación al cambio climático en México.
Cuadro 4.22 Supuestos sobre el comportamiento del CO2 y socioeconómicos a lo largo del Siglo XXI, según la comunidad internacional del clima. 227
Cuadro 4.23. Categorías, sub-categorías y factores extraídos de la consulta a los expertos
nacionales en clima y cambio climático de México. Instrumento 1 ______________________ 253
xiii
Cuadro 4.24. Previsiones en términos socioeconómicos, a juicio de los expertos nacionales
consultados, según las SSPs y las RCPs para el CO2 que requerirá México para prepararse
tempranamente a los desafíos del clima para los años 2050, 2070 y 2100. Instrumento 2 ____ 260
Cuadro 4.25 Previsiones para la ICC actual de México según opinión de los expertos nacionales
del clima, para los años de corte 2050, 2070 y 2100. Instrumento 3
Cuadro 4.26. Narrativa Histórica Nacional (NHN-Mx): insumos históricos de la experiencia de
México en la construcción de su ICC durante el período 1992-2016, agrupados según los
principios de la institucionalidad en cambio climático.
Cuadro 4.27 Propuesta de LI-Mx de orden normativo (N), institucional (I), socioeconómico (S)
y de política climática (P) para una institucionalidad en cambio climático con visión prospectiva
de largo plazo al 2100, obtenidos a partir de las narrativas nacionales Histórica (NHN-Mx) y de
Expertos (NEx-Mx), a lo largo del Siglo XXI, según las RCPs y las SSPs.
xiv
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 2.1 Indicadores de Gobernanza. Países seleccionados. ___________________________ 30
Tabla 3.1. Resultados del protocolo de búsqueda de información relevante para la presente
propuesta de investigación._____________________________________________________ 100
xv
ANEXOS
Anexo 1. Instrumento de consulta 1. Entrevista personal a expertos del clima de México. Anexo 2. Instrumentos de consulta 2 y 3. Cuestionarios aplicados a los expertos del clima de México. Anexo 3. Cuadro 4.16. Estado actual de los Planes Estadales de Acción en Cambio Climático (PEACC) de México.
xvi
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 2.1. Escenarios de cambio climático. ________________________________________ 65
Figura 2.2. Abordajes para el desarrollo de los escenarios globales del clima. _____________ 67
Figura 2.3. Proceso de desarrollo de los nuevos escenarios que pueden ser utilizados en la
investigación del cambio climático futuro. _________________________________________ 69
Figura 2.4. Cascada de Incertidumbre.. ____________________________________________ 72
Figura 2.5. Espacios o dominios de desafío para la adaptación y la mitigación. __________ 791.
Figura 2.6 (a) Las cinco SSPs en el espacio conceptual de los desafíos para la A&M, (b)
escenarios para áreas irrigadas e intensidad de cultivos y (c) escenarios para la eficiencia en el
uso del agua. Tomado, de Hanasaki et al. (2013) _____________________________________ 87
Figura 2.7 Ejemplo de la Arquitectura de la Matriz de Escenario (AME) para las SSPs y RCPs.
___________________________________________________________________________ 88
Figura 2.8. Características del escenario.. _________________________________________ 89
Figura 3.1. Integración conceptual del análisis prospectivo y estructural propuesto para la
formulación de lineamientos para facilitar la adecuación de la actual ICC de México al clima
futuro. ______________________________________________________________________ 97
Figura 3.2. Diseño no experimental longitudinal de triangulación. ______________________ 99
Figura 4.1 Diagrama representativo de los alcances de la aplicación del marco normativo en
cambio climático de México. ___________________________________________________ 130
Figura 4.2. Instrumentos de política, arreglos institucionales y documentación relativa al cambio
climático a escala nacional. México período 1992-2015. ____________________________ 134
Figura 4.3 Distribución de competencias en materia de cambio climático entre los niveles de
gobierno de México. __________________________________________________________ 163
Figura 4.4 Instrumentos de Política del Sistema Nacional de Políticas en Cambio Climático,
previstos en la Ley General de Cambio Climático de Méxic. _________________________ 172
Figura 4.5 Sistema Nacional de Cambio Climático (SINACC) de México. _______________ 181
Figura 4.6 Organización de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático de México
(CICC). ____________________________________________________________________ 183
xvii
LISTA DE ABREVIATURAS
5CN Quinta Comunicación Nacional de México ante la CMNUCC
A&M Adaptación y Mitigación
AE Análisis Estructural
AL América Latina
ALC América Latina y el Caribe
AME Arquitectura de la matriz de escenario
APF Administración Pública Federal
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
C3 Consejo de Cambio Climático
CCA Comisión para la Cooperación Internacional
CCA-UNAM Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM
CCC comunidad del cambio climático
CCDS Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable
CCS Centro para Estrategias Climáticas de los EEUU de Norteamérica
CEMDA Centro Mexicano de Derecho Ambiental
CGD comunidad de la gestión del riesgo de desastres
CMNUCC Convención Marco de la Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC, en inglés)
CESPEDES Comisión de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable
CENAPRED Centro Nacional de Prevención de Desastres
CFE Comisión Federal de Electricidad
xviii
CICC Comisión Intersecretarial de Cambio Climático
CMIP Proyecto de Intercomparación de Modelos Climáticos / Coupled Model Intercomparison Project
CN Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela
COCEF Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza
COCLIMA Comisión Intersecretarial de Cambio Climático del estado de Guanajuato
COCEF Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza
CONACyT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CONAFOR Comisión Nacional Forestal
CPCC Coordinación del Programa de Cambio Climático del INE
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
COP Convención de las Partes
DC Declaración de Estocolmo
DOF Diario Oficial de la Federación
DS Desarrollo Sustentable
ENCC Estrategia Nacional de Cambio Climático
END Estrategias Nacionales de Desarrollo
ENE Estrategia Nacional de Energía
ENSO El Niño Southern Oscillation / EL Niño Oscilación del Sur
EAMs Modelos del Sistema Terrestre/Earth System Models
EUA Estados Unidos de Norteamérica
GEF Fondo Mundial para el Medio Ambiente (Global Environment Facility)
GEI Gas de Efecto Invernadero
GT Grupo de Trabajo
GCM Modelos climáticos globales / Modelos de Circulación Global
xix
GEI Gases de efecto de invernadero
IAMs Modelos de evaluación integrada/Integrated Assessment Models
IAV Impactos, Adaptación y Vulnerabilidad
I+D Investigación y Desarrollo
ICC Institucionalidad en Cambio Climático
ICLEI Gobiernos Locales por la Sustentabilidad
IDH Índice de Desarrollo Humano
IEGEI Inventario Estatal de Gases de Efecto Invernadero
INAMEH Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología
INE Instituto Nacional de Ecología
INECC Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático
INEGEI Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero
INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía
INDC Contribuciones Nacionales para la Reducción de Emisiones/Intented National Determined Contribution
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change / Panel Intergubernamental de Cambio Climático
LEDS Estrategia de Crecimiento de Bajas Emisiones (Low Emission Development Strategy)
LGCC Ley General de Cambio Climático
LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
LI-Mx lineamientos para una institucionalidad de carácter prospectivo para México
LOA Ley Orgánica del Ambiente de Venezuela
MARNR Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables de Venezuela
MDL Mecanismo para un Desarrollo Limpio
MINANB Ministerio de Ambiente de Venezuela hasta 2012
xx
MINEA Ministerio Ecosocialista y de Aguas de Venezuela
MMA Ministerio del Medio Ambiente de Chile
MVOTMA Ministerio de Ordenamiento Territorial y de Medio Ambiente del Uruguay
MRV Medición, Reporte y Verificación
MSNM Metros Sobre el Nivel del Mar
NAMA Acción Nacional Apropiada de Mitigación (Nationally Appropiate Mitigation Action)
NEx-Mx Narrativa de Expertos Mexicanos
NHN-Mx Narrativa Histórica Nacional para México
NOM Norma Oficial Mexicana
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OMM Organización Meteorológica Mundial
ONU Organización de las Naciones Unidas
PACCCH Programa de Acción ante el Cambio Climático del Estado de Chiapas
PACCM Programa de Acción Climática de la Ciudad de México
PACMUN Plan de Acción Climática Municipal
PANCC Plan de Acción Nacional de Cambio Climático de Chile
PCL Plataforma Climática Latinoamericana
PECiTI Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2014-2018
PEACC Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático
PECC Programa Especial de Cambio Climático
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PEMEX Petróleos Mexicanos
xxi
PIB Producto Interno Bruto
PIBN Producto Interno Bruto Nominal
PINCC Programa de Investigación de Cambio Climático de la UNAM
PK Protocolo de Kyoto
PNCC Política Nacional de Cambio Climático
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNRCC Plan Nacional de Respuesta al Cambio Climático del Uruguay
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PoA Programa de Actividades
PYMES Pequeñas y Medianas Empresas
REDD+ Reducción de Emisiones por Deforestación y/o Degradación Forestal
REDUCC Red Universitaria de Cambio Climático
RCP Trayectorias de Concentración Representativas / Representative Concentration Pathways
RSt Revisión sistemática teórica
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes
SE Secretaría de Economía
SECTUR Secretaría de Turismo
SEDENA Secretaría de la Defensa Nacional
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEGOB Secretaría de Gobernación
SEMAR Secretaría de Marina
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
xxii
SENER Secretaría de Energía
SEP Secretaría de Educación Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil
SMA Arquitectura de la Matriz de Escenario/Scenario Matriz Architecture
SNRCC Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Variabilidad de Uruguay
SMN Servicio Meteorológico Nacional
SNCC Sistema Nacional de Cambio Climático
SNRCC Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Variabilidad del Uruguay
SRE Secretaría de Relaciones Exteriores
SS Secretaría de Salud
SSP Trayectorias Socioeconómicas Compartidas/Shared socio-economics pathways
SRES Reporte especial sobre los escenarios de emisiones / Special Report on Emission Scenarios
SREX Special Report on Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation
SPC Supuestos Compartidos de Política Climática/Shared Policy Assumptions
TACC Proyecto de Enfoque Territorial del Cambio Climático
UE Unión Europea
UNAM Universidad Nacional Autónoma de México
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (US Agency for International Development)
USTDA Agencia de Desarrollo y Comercio de Estados Unidos (United States Trade and Development Agency)
USEPA Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (US Environmental Protection Agency)
USFS Servicio Forestal de los Estados Unidos (US Forest Service)
xxiii
UV Universidad Veracruzana
UNIDADES
°C Grado centígrado
g Gramo
GtCO2eq giga toneladas de CO2 equivalente
h Hora
ha Hectárea
hab Habitante
hab/km2 Habitantes por kilómetro cuadrado
km Kilómetro
km2 Kilómetro cuadrado
l Litro
m Metro
m2 Metro cuadrado
m3 Metro cúbico
m3/s Metro cúbico por segundo
m3/hab/año Metro cúbico por habitante por año
msnm Metro sobre el nivel del mar
mm Milímetro
% Porcentaje
t Tonelada
W Watt
Wh Watt hora
Wh/m2 Watt hora/metro cuadrado
Compuestos asociados a los gases de efecto invernadero (GEI)
C Carbono
C2F6 Hexafluoroetano
xxiv
CF4 Tetrafluoroetano
CFC Clorofluorocarbonos
CH4 Metano
CO Monóxido de carbono
CO2 Bióxido de carbono
COVDM Compuestos orgánicos volátiles diferentes del metano
HFC Hidrofluorocarbonos
N2O Óxido nitroso
NOx Óxidos de nitrógeno
PFC Perfluorocarbonos
SF6 Hexafluoruro de Azufre
SO2 Bióxido de azufre
1
INTRODUCCIÓN
1. Planteamiento y justificación
1.1 Planteamiento y antecedentes
El cambio climático es un problema de y del desarrollo, generado por diversas actividades
humanas. Sus múltiples efectos comprometen la economía, el capital natural, la seguridad y la
salud humana a escala global, siendo un tema con peso específico en la agenda internacional y de
obligatoria atención a nivel nacional. En respuesta, las acciones de gobierno se han centrado en la
formulación y operacionalización de políticas para la mitigación, principalmente a través del
control de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y en menor medida, en políticas
para la adaptación, estas últimas esencialmente orientadas hacia la construcción de capacidades
en la sociedad. Ambos tipos de intervenciones se formulan actualmente con visiones de corto y
mediano plazo, no más allá del 2050. La velocidad e intensidad de los cambios que el clima ha
experimentado y los proyectados a futuro están obligando a los gobiernos a tomar previsiones de
mayor plazo, lo que requiere extender la escala temporal hasta finales de siglo.
Los esfuerzos por adecuar o construir una institucionalidad relativa al cambio climático1
están comenzando a traducirse en nuevos arreglos institucionales a escala país. Sin embargo, el
acento está dado en adecuar los espacios institucionales para dar cabida a su financiamiento
internacional, más que a procurar una institucionalidad integral relativa a este problema
(CEMDA 2013, SELA 2013; TM 2013). La construcción de una institucionalidad capaz de
adecuarse al problema del cambio climático requiere de antemano, saber qué es cambio climático
y comprender la dinámica espacio-temporal intrínseca a éste. Al respecto, los países que son
Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas en Cambio Climático (CMNUCC),
1 Para efectos de esta investigación, por institucionalidad relativa a cambio climático se entiende como el arreglo político-institucional para la articulación entre el Estado y los diversos actores de la sociedad, que busca en su interacción e interdependencia, cumplir con la misión y los objetivos de la gobernanza climática, especificados en los planes nacionales de desarrollo y en los acuerdos internacionales vinculados al clima.
2
acordaron definir al cambio climático como “un cambio de clima atribuido directa o
indirectamente a la actividad humana, que altera la composición de la atmosfera mundial y que se
suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables”
(Artículo 1, CMNUCC, 1992).
La ciencia lo define como: “un cambio en el estado del clima que puede ser identificado por
cambios en la media y/o en la variabilidad de sus propiedades y que persiste por un período
típicamente de décadas o por períodos mayores. El cambio climático puede deberse a procesos
internos naturales o a forzantes externos, como la modulación de los rayos solares, las erupciones
volcánicas, y cambios antrópicos persistentes en la composición de la atmosfera o en el uso de la
tierra” (IPCC 2014 a, b).
De ambos conceptos se derivan implicaciones para la institucionalidad y las políticas
públicas en cambio climático a escala nacional. El hecho de que la CMNUCC haga la distinción
entre el cambio climático atribuible a las actividades humanas y el atribuible a causas naturales,
compromete a cada parte con el desarrollo de plataformas institucionales plenamente habilitadas
para realizar intervenciones a escala país en respuesta a las causas antrópicas identificadas en sus
territorios. De igual forma, esa institucionalidad debe prepararse para dar respuesta a la dinámica
temporal del cambio climático para escalas mayores de 50 años a futuro. Esto último resulta
inaccesible para muchos gobiernos y funcionarios, sin duda un reto para el cual deberán
prepararse y, cuanto antes, mejor.
El tema del cambio climático ha transitado desde mediados del Siglo XX por un camino
controvertido, traspasando la frontera de lo ambiental para, incluso, desafiar los procesos de
democratización (Whitehead 2001; Purdy 2010; Youngs 2010; de Miguel y col., 2011) y niveles
de gobernanza (Asenjo 2006; Brondizio et al., 2009; Brunner 2010), que tienen lugar actualmente
en el mundo en desarrollo. Ha superado también diversas resistencias, como el desconocimiento
de la validez de las bases científicas que lo sustentan (Saidón, 2014); el considerarlo un invento
de interés político (Elbers, 2012), y la propia lentitud en ser reconocido como sujeto de política
pública, hasta imponerse definitivamente hoy día como el tema político-ambiental de desarrollo,
con mayor espacio, lugar y personalidad jurídica propios.
Para la época de los noventa, la casi nula evidencia de que los países en desarrollo tuviesen
responsabilidad con el cambio climático, tuvo un acentuado efecto dilatorio en términos de su
3
institucionalidad en la mayoría de los gobiernos de la región de América Latina que ya habían
firmado el Protocolo de Kyoto (PK) y que eran y siguen siendo en su totalidad, países No
Anexo I (Gabaldón y Rodríguez Becerra 2002; Rodríguez Becerra 2003a; Guimaraes y Bárcena
2003; García-Guadilla 2005). Este comportamiento fue similar en el resto de las regiones en
desarrollo, traducido en una débil disposición por legislar e institucionalizar la mitigación, y
prácticamente, sin establecer base legal para la adaptación (Villamizar 2011a, PCL 2012).
En la literatura científica se observa un interés creciente por el estudio y análisis de las
iniciativas institucionales nacionales relativas a cambio climático, sus alcances y sus contextos
político-sociales (Ahmad 2009, Brunner 2010; Bell 2011b; Beddington et al. 2012). Alemania,
Inglaterra y Canadá, por ejemplo, han integrado la política del clima (mainstreaming) como una
práctica común a escala local (Bulkeley and Kern 2006; Gore 2010); en el Sureste de África
luego del advenimiento de la democracia en 1994, el Estado comenzó a dar soporte institucional
a políticas agrícolas específicas que han favorecido a poblaciones más pobres para quienes antes
no había atención alguna y para quienes las sequías significaban la muerte o la emigración
obligada (O’Farrel et al., 2009). La Unión Europea ha adoptado nuevos arreglos institucionales
que dan cabida a instrumentos de política novedosos para atender sus objetivos comunitarios
respecto a sus compromisos con el cambio climático, así como el desarrollo de un rango de otras
políticas y medidas que van significativamente más allá de lo que algunos Estados miembros han
adoptado a escala nacional, destacando acciones como la Hoja de Ruta hacia una economía baja
en carbono competitiva en 2050, la Hoja de Ruta de la energía para 2050 y el Libro Blanco sobre
el Transporte (Jordan et al., 2012; EU 2015).
En Latinoamérica también se han dado pasos hacia la construcción de una institucionalidad
específica que atienda la problemática asociada al cambio climático (Delanegra Quispe 2007; De
la Torre y col., 2009; Perdomo 2011a,b; IICA 2015). Sin embargo, el tema sigue marginado
como un problema ambiental integrado en el mejor de los casos a los planes de desarrollo
nacionales y sectoriales de corto, mediano y largo plazo, y a través de diálogos nacionales
interministeriales y planes nacionales, entre otras plataformas de acción. Muestras de estos
esfuerzos se han dado, por ejemplo, en Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala,
República Dominicana, mediante la inclusión del tema en varios subniveles de acciones de
desarrollo nacionales, en particular asociados a sectores productivos y energéticos (CEPAL 2010;
Chisari y col., 2012). Chile, México, Perú y Uruguay, siguen adelantando, comparativamente
4
dentro de la región, avances legislativos e institucionales que han significado un apoyo creciente
mejor estructurado e institucionalizado, no solo en mitigación, sino también en adaptación, a
escala nacional (De la Torre y col. 2009; Conte Grand y De Elia 2010; Villamizar 2011b,
Ccoyure 2015)
Micheli (2002:2) identifica para México elementos que evidenciaban un tránsito
relativamente exitoso desde “una etapa de reformas neoliberales de la economía, hacia formas de
operación que la integran al mercado ambiental global”. Este progresivo camino iniciado por
México desde la década de los 70 con su institucionalidad ambiental, es visible siguiendo la
evolución del marco legal que da sustento a políticas públicas en cambio climático (de género,
recursos hídricos, riesgos ambientales, seguridad nacional, entre otros) y del fortalecimiento de la
institucionalidad referida a este problema (SEMARNAT 2011). Además, ese transitar ha legado a
México un contingente importante de actores nacionales involucrados en el tema del cambio
climático a través de quienes es factible explorar la potencialidad institucional más allá de lo que
el marco legislativo en la materia impone al país, a sus instituciones y a sus ciudadanos.
Actualmente la Institucionalidad en Cambio Climático (ICC) de México contempla
acciones hasta el 2070, fundamentalmente en términos de cambios y mejoras tecnológicas a su
matriz energética. Sin embargo, no se conocen cuáles configuraciones institucionales albergarán
a dichas intervenciones, ni a futuras, hasta el 2100. Circunstancia que motiva el objetivo central
de esta investigación doctoral y para cuyo alcance será clave el aporte de los actores nacionales
involucrados con el tema del cambio climático.
Ahora bien, es imperativo para la definición de una institucionalidad nacional en cambio
climático, prever tempranamente una respuesta a los cambios futuros del clima. Es necesario, por
tanto, saber con la mayor antelación posible qué se requerirá para abordar acertadamente los
problemas derivados de los impactos de este problema. Una condición de partida es reconocer
que estos problemas dependen de varios factores: la exposición, en este caso al cambio climático;
el sujeto en riesgo, por ejemplo la población, los recursos naturales o los ingresos; y la capacidad
adaptativa, dada por la tecnología, el ingreso, y la gobernanza. En particular, es clave para el
interés nacional conocer la capacidad actual y el potencial prospectivo en términos
institucionales que se posee para abordar la complejidad de este problema a largo plazo.
A efectos de incorporar una visión prospectiva temprana y con la finalidad de lograr la
5
mayor visualización entre la correspondencia operativa y la efectividad de la ICC de México al
comportamiento del clima futuro, en esta investigación se realiza un análisis prospectivo que
toma como base las “Rutas de Concentración Representativa” (Representative Concentration
Pathways, RCPs, por sus siglas en inglés) y las Rutas Socioeconómicas Compartidas (SSPs por
sus siglas en inglés). Estos nuevos abordajes han sido presentados recientemente por la
comunidad global de científicos que trabajan en modelaje de evaluación integrada del clima y de
ecosistemas terrestres y, expertos en inventario de emisiones (Meinshausen et al. 2011; Riahi et
al. 2011; van Vuuren et al. 2011; Ebi et al.a,b, 2014).
Las RCPs “forman un robusto grupo de datos climáticos y otros relacionados, con alta
resolución espacial y sectorial para el período que se extiende hasta el 2100” (van Vuuren et al.
2011), que se espera puedan ser utilizadas para apoyar y guiar el proceso de toma de decisiones,
principalmente en cuanto a políticas de adaptación y mitigación al cambio climático.
Las RCPs, pueden ayudar a los que formulan y toman decisiones de políticas públicas (PP)
en torno a múltiples problemas tipo fin, estén o no relacionados con el clima. Tomando en cuenta
lo anterior, lo indicado por González (1998) para problemas tipo fin en referencia a los ámbitos
de aplicación de políticas públicas en salud, puede aplicarse a las RCPs. Estas podrían apoyar la
toma de decisiones sobre intervenciones a varias escalas de acción de políticas públicas en
cambio climático. Para estas últimas, ese ámbito en principio sería general, traducido en una
política nacional específica para este problema cuya responsabilidad recae en el Poder Público
Nacional (o su equivalente dentro del marco constitucional de cada país). Sin embargo, siendo su
ámbito de aplicación local, la acción de política también es específica y atañe a las instituciones
que tienen responsabilidad local directa en la seguridad y el mejoramiento de la calidad de vida
(González 1998), en este caso particular, frente al cambio climático. Estas instituciones también
son específicas para cada país.
Al ser las RCPs un conjunto de rutas plausibles que muestran las tendencias en cuanto a la
concentración de algunos de los GEI más comunes derivados de las actividades de desarrollo y,
estas tendencias responden a la vez a los nuevos escenarios socio-económicos (Kriegler et al.,
2012) conocidos como las Rutas Socioeconómicas Compartidas (SSPs por sus siglas en Inglés)
se espera que la integración de las RCPs y las SSPs sirvan de indicadores más confiables de lo
que la sociedad podrá hacer (particularmente, cuándo) para adaptarse al cambio climático. Las
tendencias reflejadas por la RCPs muestran varias rutas posibles de las concentraciones de los
6
GEI en función de las decisiones de desarrollo socio-económico que las naciones tomen durante
el Siglo XXI. La decisión de tomar la ruta más apropiada para contribuir con la reducción del
problema de cambio climático a escala nacional, estará influenciada por las pre-condiciones
favorables que cada país tenga en relación a su institucionalidad (Cote 2014), gobernanza
(Derman 2014), legislación (Dubash et al. 2013) y economía (Estrada et al. 2013), entre otros
aspectos que en conjunto determinarán sus necesidades y opciones futuras ante el cambio
climático.
Adicionalmente a las RCPs y a las SSPs, la comunidad científica del clima que realiza
evaluaciones de Impactos, Adaptación y Vulnerabilidad (IAV) ante el cambio climático, ha
construido los Supuestos Compartidos de Política climática (fundamentalmente, medidas de
adaptación y mitigación) (SPAs por sus siglas en inglés). Estos últimos, junto a las RCPs y las
SSPs, constituyen los supuestos que sustentan las narrativas2 construidas por la comunidad
científica del clima a escala global y para grandes regiones, entre las que se incluye América
Latina.
La integración de estos supuestos, que reflejan posibles futuros socioeconómicos globales y
regionales, está incorporándose de forma consistente, aunque lenta, en los nuevos escenarios
integrados del clima. Dicha integración se estructura en lo que se ha denominado la Arquitectura
de la Matriz de Escenario (Scenario Matriz Architecture SMA, por sus siglas en inglés) (Ebi et
al., 2014a), a través de la cual puede explorarse de forma cualitativa las diferentes trayectorias
que los países pudieran tomar en función de las decisiones de política en adaptación y mitigación
(A&M) ante el cambio climático futuro. El soporte cualitativo-cuantitativo que brindan las RCPs,
SSPs y SPAs para la construcción de las SMAs puede apoyar a la formulación de lineamientos
para la futura construcción de una institucionalidad que dé cabida a las políticas, climáticas o no,
que requerirán los países. En la actualidad, están disponibles en la literatura pocos trabajos
recientes sobre las narrativas climáticas, la mayoría de contenido conceptual y metodológico
respecto a las SSPs, los SPAs y la SMA y algunos pocos sobre su aplicación.
2 Cada trayectoria RCPs representa una línea base síntesis y específica elaborada de la literatura publicada,
que los investigadores del clima pueden utilizar para probar permutaciones de circunstancias sociales, técnicas y
económicas. Estas permutaciones son las “narrativas” (Wyne 2013)
7
En otras palabras, las RCPs, las SSPs y los SPAs pueden ayudar a identificar más
precisamente – y más tempranamente- las necesidades de adaptación a los impactos identificados
a escala nacional, y lo más importante, identificar las opciones viables que cada país tiene para
adaptarse. Con ello se ahorrará tiempo y dinero, dos variables claves en el éxito de una política
pública.
Otros aspectos que favorecen el uso de las RCPs se derivan de su nombre y son de
explícita importancia clarificar a los efectos de este trabajo. van Vuuren et al. (2011) hacen
hincapié en su significado, con la previsión de evitar mayores expectativas acerca de lo que
puede esperarse de las RCPs. Son de carácter “representativo” de un gran conjunto de escenarios
en la literatura, compatible con un amplio rango de escenarios de emisiones disponibles con
políticas climáticas y no climáticas. Son “rutas o trayectorias de concentración”, porque no son
nuevos escenarios integrados definitivos, pero poseen características internamente consistentes de
proyecciones de los componentes de forzamiento radiativo3 para el resto de las fases del proceso
de construcción de los nuevos escenarios integrados. Son “concentraciones” y no emisiones, dado
que las primeras son utilizadas como el producto primario de las RCPs como entrada a los
modelos climáticos4. Las cuatro RCPs fueron generadas para niveles de forzamiento radiativo de
8.5, 6, 4.5 y 2.6 W/m2, para finales del siglo XXI y cada una cubre un período de tiempo entre
1850 y el 2100 (van Vuuren et al. 2011).
Idealmente se espera que los países puedan llevar un registro actualizado, tanto de las
emisiones, como de las concentraciones de los GEI emitidos en sus territorios, de forma que las
acciones de adaptación y mitigación (A&M) puedan ser aplicadas según las necesidades y
opciones a escala nacional. Esto permite contar con mejores elementos de juicio para identificar
las opciones reales que cada país tiene para adaptarse. México cuenta con una primera
estimación de las emisiones GEI realizada en 1995 considerando 1990 como año base,
manteniendo su actualización al presente con información sobre la estimación de las emisiones
3 Cambio en la irradiación neta vertical (expresada en Wm-2) en la tropopausa debido a un cambio interno o un cambio en el forzamiento externo del sistema climático (por ejemplo, un cambio en la concentración de dióxido de carbono o la potencia del Sol). Normalmente el forzamiento radiativo se calcula después de permitir que las temperaturas estratosféricas se reajusten al equilibrio radiativo, pero manteniendo fijas todas las propiedades troposféricas en sus valores sin perturbaciones (IPCC 2014)
4 El trabajo de Meinshausen et al. (2011) describe en detalle cómo las proyecciones de los GEI de larga vida fueron armonizados y usados para su uso en los modelos climáticos para el cálculo de las trayectorias de las concentrationes de estos gases, por la comunidad IAM.
8
antropogénicas de GEI y de la absorción por los sumideros en el país (INECC-SEMARNAT,
2015) lo que favorece el uso de las RCPs propuesto en esta investigación. La integración de las
RCPs, SSPs y SPAs constituye una plataforma de amplia base que puede facilitar la visualización
futura hasta el 2100 al permitir formular lineamientos específicos para una institucionalidad de
carácter prospectivo. Para México, esto sería una opción que le podría permitir adelantar
adecuaciones a su estrategia para abordar las demandas futuras del clima mediante la integración
de las RCPs y las SSPs, con las narrativas nacionales derivadas de esta investigación: la narrativa
histórica (NHN-Mx) y la narrativa de expertos (NEex-Mx), construidas a partir de la
sistematización del proceso de institucionalización del cambio climático de México y del análisis
de la visión predictiva de los expertos consultados, respectivamente.
De lo anterior se evidencian dos aspectos claves en el abordaje de la sistematización del
proceso de institucionalización del cambio climático de México y la propuesta de lineamientos
para una institucionalidad que permitirían atender las demandas del clima futuro en el país,
relevantes a esta investigación:
· La innovación institucional – representada por la inclusión del tema de cambio climático
como sujeto de política pública y su vinculación con el resto de las políticas sociales- da
celeridad a los procesos de toma de decisiones para el conjunto de políticas públicas
tradicionales formuladas para brindar bienestar a los ciudadanos, permitiendo, a la vez,
contrarrestar la resistencia tradicional del Estado a las intervenciones específicas en cambio
climático (Aragón-Durand 2009; Bassett and Shandas 2010; Ford et al., 2011; Rubin and
Rossing 2012).
· El análisis del clima y sus implicaciones de política necesita ser abordado desde una
perspectiva integrada al resto de las políticas sociales, a plazos de corto, mediano y largo
alcance, junto con la evaluación integrada de la A&M (Rodríguez-Morales 2011).
Para esta investigación se ha considerado el caso de México, dentro de la Región de
América Latina, una oportunidad, tanto para profundizar sobre el papel clave de una
institucionalidad en cambio climático ya existente, como para incorporar en ésta, una visión
prospectiva de largo plazo. Partiendo de esta consideración se propone formular lineamientos
para un tipo de institucionalidad futura en cambio climático, como elementos de orientación para
la toma de decisiones en cuanto a capacidades de adaptación y resiliencia de la ICC de México
9
hasta el año 2100.
1.2. Justificación
En esta investigación se parte de la premisa de que la incorporación de nuevas
configuraciones institucionales conferirá mayor flexibilidad a la ICC actual de México,
necesarias para atender las tendencias del clima derivadas de las RCPs, las SSPs y los SPAs a lo
largo del Siglo XXI. Se reconoce como un factor potencialmente dilatorio para la incorporación
de configuraciones institucionales con carácter prospectivo, la tradicional resistencia en el
quehacer de la política pública de aceptar condicionamientos de largo plazo como los que se
derivan de las RCPs y de las narrativas climáticas SSPs y SPAs.
Para el 2009, Aragón-Durand ya advertía para México y específicamente para la
adaptación, que la política nacional debía sustentarse en instrumentos de diagnóstico,
planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación. Tales previsiones
explícitamente son demandas de la Estrategia Nacional en Cambio Climático (ENCC 2008-
2012). Más aún, el autor puntualiza que “La naturaleza e impacto de la adaptación trasciende los
tiempos y períodos de la administración pública por lo que la continuidad de proyectos y
programas es indispensable en el largo plazo” (2009:7).
Cilanto Pelaéz (2013:7) también advierte respecto a la institucionalidad ambiental –que
como se ha evidenciado, es una pre-condición favorable para el desarrollo de una
institucionalidad en cambio climático- que ésta resulta apropiada para resaltar la necesidad, por
parte de los gobiernos, de superar la natural resistencia a planificar a plazos de tiempo mayores a
su propia gestión: “la atención adecuada a la problemática ambiental en un contexto determinado
requiere una variedad de tipos y niveles institucionales susceptibles de evolucionar con el
tiempo”. Al respecto, la autora enfatiza en que independientemente del modelo que se adopte
para organizar la institucionalidad ambiental, éste ha de conjugar en equilibrio tres principios
fundamentales: (1) la centralización y la descentralización, (2) la sectorialización y la
transectorialización y (3) la participación ciudadana.
Ambos requerimientos, adecuación temporal y principios fundamentales, facilitan la
adecuación de la institucionalidad a escalas temporales de largo plazo –superiores con creces a un
10
período de gobierno democrático en particular- la coordinación entre los diferentes niveles de
gobierno y la sociedad, y la atención multi y transectorial del problema, en este caso, del
problema cambio climático.
El proceso dilatado de transición democrática del Estado mexicano referido por Lavín
Salazar (2007), hace posible, por una parte, visualizar la evolución y el papel de la
institucionalización ambiental en el propio proceso de democratización, y por otra, identificar
elementos claves en la institucionalización plena del tema del cambio climático. En la actualidad,
el Estado mexicano cuenta con un cuerpo estructurado e integrado de políticas públicas
específicas para cambio climático con personalidad jurídica propia articulado en el marco del
desarrollo sustentable. Estas políticas están integradas en la Política Nacional de Cambio
Climático (PNCC) configurando una institucionalidad flexible con potencial para ajustarse
paulatinamente, tanto a los nuevos conocimientos generados por la ciencia del cambio climático
–nacional e internacional- como a los múltiples desafíos que este problema seguirá planteando a
la sociedad mexicana frente a sus expectativas de desarrollo sostenible.
A partir del año 2012, la ICC de México cuenta con hechos a nivel nacional e institucional
que han ampliado, reforzado y establecido operacionalmente, los alcances sobre el tratamiento de
este problema. Entre los hitos institucionales nacionales de mayor repercusión están la entrada en
vigencia de la Ley General de Cambio Climático (LGCC) en octubre de 2012 (última reforma
publicada DOF 01-06-2016); a finales de 2013, la aprobación por parte del Congreso del
impuesto al carbono a los combustibles fósiles y de la reforma energética. En abril del 2014, la
formulación del Plan Especial de Cambio Climático (PECC 2014-2018) y en octubre, el
Reglamento del Registro Nacional de Emisiones. Para marzo del 2015, la entrega a la CMNUCC
de sus Contribuciones Nacionales para la Reducción de Emisiones (INDC por sus siglas en
inglés).
A lo interno de la ICC, la refundación de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático
(CICC) en enero 2013 y del Consejo de Cambio Climático (C3) en mayo del mismo año, y la
instalación de la Coordinación de Evaluación de la política nacional de cambio climático en el
Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) en marzo de 2015, representan los
arreglos institucionales más relevantes. Este último arreglo fortalece la PNCC y la
institucionalización del proceso de evaluación de las políticas públicas en México, teniendo a su
cargo la definición de los elementos constitutivos de la PNCC. Esta instancia contribuirá a
11
identificar y fomentar sinergias con otras instancias evaluadoras como el Consejo Nacional de
Evaluación de la Política Social (CONEVAL) y otros mecanismos de evaluación del Estado
mexicano. La evaluación de la PNCC comprenderá los objetivos en materia de mitigación y
adaptación que indica la LGCC y servirá para emitir recomendaciones al Congreso de la Unión,
al Ejecutivo Federal, y a las entidades federativas y municipios (INECC 2016).
Aun cuando la ICC actual de México contempla acciones hasta el 2070, fundamentalmente
en términos de adecuaciones energéticas, no hay evidencias de que el país esté analizando
configuraciones institucionales que puedan sustentar dichas intervenciones hasta finales de siglo.
Esta circunstancia motiva el objetivo central de esta investigación para cuyo alcance será clave el
aporte de los actores nacionales involucrados con el tema del cambio climático a través de
quienes se puede explorar la potencialidad institucional más allá de lo que el marco normativo en
la materia impone al país, a sus instituciones y a sus ciudadanos.
El objetivo propuesto de sistematizar la experiencia de México en cuanto al desarrollo de su
proceso de institucionalización en cambio climático y de utilizar la integración de las RCPs-SSPs
preparadas por las comunidades científicas del clima, con las narrativas nacionales construidas en
este trabajo (NHN y NEx), con la finalidad de proponer lineamientos para una ICC con alcances
prospectivos hasta el 2100, pretende allanar interrogantes claves para políticas públicas en
cambio climático que requerirán respuestas por parte de México, tanto presentes como
espacializadas a lo largo del siglo XXI.
Estas interrogantes, a efectos del alcance de esta investigación, están relacionadas con tres
aspectos medulares en cuanto a la atención del cambio climático a futuro: la exposición, los
sujetos en riesgo y la gobernanza climática. En torno a esta última, México requiere conocer la
capacidad adaptativa actual y potencial de su institucionalidad en cambio climático, a través de la
cual en última instancia, sostiene su gobernanza climática. Ello le permitiría a México conocer
cuáles son sus fortalezas y debilidades actuales frente a las demandas futuras del clima y en
consecuencia, prever con anticipación los arreglos institucionales que su actual ICC requerirá.
En otras palabras, México podría seguir construyendo la capacidad adaptativa al CC y
asegurar con ello, una mejor y más temprana preparación de respuestas planificadas
(intervenciones) para seguir avanzando en sus objetivos de desarrollo sustentable planteados en
sus Planes Nacionales de Desarrollo (PND).
12
El rol orientador de las RCPs y las SSPs y de las narrativas nacionales construidas mediante
esta investigación doctoral, la NHN y la NEx, en la toma de decisiones en torno al clima,
representa una opción viable para la visualización temprana de posibles rutas que podrían tomar
las actividades de la sociedad mexicana generadoras de GEI y por tanto del cambio climático,
según las decisiones de política públicas que tome el país, a lo largo del siglo XXI.
Esta investigación se propone incorporar un abordaje novedoso dentro del proceso de hacer
política pública en México respecto al cambio climático, al formular lineamientos sobre
previsiones tempranas de carácter institucional que le permitan estar mejor preparado frente a los
condicionamientos que se muestran contingentes para el país, derivados de la variabilidad e
incertidumbre intrínsecas al clima global durante el Siglo XXI, según las tendencias futuras de las
RCPs, las SSPs y las tendencias expresadas a través de sus propias narrativas nacionales, la NHN
y la NEx.
2. Objetivos
2.1. Objetivo General
Formular lineamientos para una institucionalidad de carácter prospectivo (LI-Mx) para la
atención del cambio climático en México a lo largo del Siglo XXI.
2.2. Objetivos Específicos
1. Construir la Narrativa Histórica Nacional (NHN-Mx), mediante la sistematización de las
lecciones aprendidas a través de la experiencia de México en la formulación de su modelo de
institucionalidad para cambio climático, durante el período 1992-2016.
2. Construir la Narrativa de Expertos nacionales en cambio climático (NEx-Mx), sobre la
base del diagnóstico de su visión prospectiva en relación con la institucionalidad actual en
cambio climático de México a lo largo del siglo XXI para tres años de corte: 2050, 2070 y 2100,
utilizando como base temporal prospectiva las RCPs y las SSPs.
3. Formular lineamientos para una institucionalidad de carácter prospectivo (LI-Mx) para la
adecuación de la actual institucionalidad en cambio climático de México a lo largo del Siglo
XXI, sobre la base de las RCPs, las SSPs, la NHN-Mx y la NEx-Mx.
13
CAPÍTULO I
Marco Epistemológico
I.1. Objeto de Estudio
El objeto de estudio de esta investigación es la institucionalidad relativa al problema del
Cambio Climático (CC), dentro del contexto marco de América Latina (AL), puntualizado en el
caso de México. Específicamente interesa identificar lineamientos clave para la formulación de
una institucionalidad relativa al cambio climático que México requerirá hasta el 2100.
El debate acerca de la ciencia del cambio climático no solo ha tenido que superar durante
los últimos 25 años el peso de premisas, verdades, creencias y conocimientos que, o han sido
falsos –los menos, aun cuando muy publicitados- o han cargado con una alta incertidumbre
científica. Adicionalmente, este debate ha tenido también que confrontarse ante la concepción de
la política social en el mundo moderno para la cual el tema del cambio climático, como un tema
preocupante derivado de la globalización, poco cuenta dentro de los aspectos claves de
importancia universal para el bienestar social. Aspectos que han sido analizados por Hill (2006) a
través de la exploración de similitudes y diferencias entre países – desarrollados y algunos pocos
en desarrollo- en cuanto a sus políticas sociales, y sobre el análisis de las variaciones en la forma
en que estos aspectos son manejados a escalas nacionales.
El conjunto de imprecisiones que alimentaron, y aún siguen haciéndolo, el debate acerca
del cambio climático, ha impulsado numerosas investigaciones con la finalidad de comprender
mejor el fenómeno biofísico per se, y en consecuencia, preparar a la sociedad y en particular a los
gobiernos, para atender sus múltiples efectos sobre el bienestar integral de la sociedad humana,
más allá de las consideraciones tradicionales relativas al empleo, los servicios de salud, la
seguridad social, la vivienda, la educación y el transporte, por ejemplo.
Hoy día, si bien el debate está lejos de terminar o debilitarse, cuenta con sólidos aportes
obtenidos a través del estudio de la evolución histórica y sociológica del tema de cambio
climático, disponiendo en la actualidad de elementos convincentes para que se lo considere sujeto
14
de política pública y por ende, disponga del espacio/lugar para formular y poner en práctica el
conjunto de políticas necesarias para atender los problemas derivados del meta problema5 cambio
climático, que es percibido por las como un problema tipo fin6.
Por otra parte, si bien esta investigación no trata directamente el Desarrollo Sustentable
(DS), éste está inmerso en sus análisis porque el tema del cambio climático, como problema del y
de desarrollo, transversa y afecta – positiva y negativamente- todas y cada una de las
dimensiones del DS, donde la relatividad de la ciencia, más que nunca, y en particular la ciencia
del cambio climático, se manifiesta, en y entre éstas, contundente y desafiante para las
aspiraciones y los alcances del paradigma del DS.
El estudio del cambio climático – y sus posibles soluciones tanto de política como
tecnológicas- se asienta primeramente sobre el realismo objetivo de la ciencia pura que trata de
comprenderlo y explicarlo como fenómeno fundamentalmente biofísico, separándose lo posible
del observador, ayudándose de métodos experimentales y de la manipulación de variables. Para
una proyección de sus efectos, se requiere de este enfoque positivista. Sin embargo, esta aparente
rigidez está matizada cuando la ciencia construye las proyecciones sobre cambio climático,
alimentadas con referentes registrados y observacionales (datos) cuanti-cualitativos. Estos datos
pueden ser analizados de forma crítica bajo uno de los cuatro paradigmas básicos en
investigación señalados por Guba (1990): el enfoque del post positivismo crítico, objetivista
ampliado. Mediante este enfoque se incluye el uso combinado de métodos experimentales y
cualitativos (Morse, 1994; Pereyra, 2009) que puedan reflejar tendencias, patrones, variabilidades
y finalmente, alimentar con la mayor certeza y replicabilidad científica las proyecciones del
clima.
El enfoque de esta investigación se asienta, en particular por la naturaleza dinámica y
sistémica del cambio climático, sobre uno de los postulados de Martínez Miguélez (2008:46)
acerca de un nuevo paradigma emergente o teoría global de la racionalidad: “aquel que puede
permitir … entrar en la lógica de una coherencia integral, sistémica y ecológica”, es decir, entrar
en una ciencia más universal e integradora verdaderamente interdisciplinaria y transdisciplinaria,
5 Un meta problema es un problema de segundo orden que representa la clase de todos los problemas de
primer orden (Dunn, 2008).
15
lógica que se impone ante el tratamiento del problema del cambio climático y que es consecuente
con el paradigma del desarrollo sustentable.
También es necesario acotar que la ciencia del cambio climático ofrece solamente una
aproximación a la verdad de este complejo y cambiante problema, que de otra forma quedaría
fuera del alcance de quienes tienen la responsabilidad directa de atenderlo.
La teoría y la praxis políticas, en particular en América Latina, muestran claros indicios
acerca del aporte de la institucionalidad ambiental en procesos de transición democrática
(ARCAL-OIEA 2008; Ahmad 2009; Bryson 2010). Es de especial interés para esta
investigación, observar y analizar en paralelo, la evolución de la institucionalidad ambiental en
la región de AL, a través de casos de países seleccionados y sus procesos de democratización, al
considerar que puede arrojar indicios sobre la utilidad de dicha institucionalidad como espacio
potencialmente democrático facilitador del propio proceso de transición; como proceso
propiciatorio para el desarrollo sustentable, y en particular, como apuntalamiento para el diseño
e implementación de una institucionalidad con carácter prospectivo para cambio climático,
potencialmente aplicable en México.
El contexto dialéctico de las políticas públicas de América Latina, así como la coexistencia,
interrelaciones y complementariedades entre la Democracia, la Institucionalidad Ambiental y el
Desarrollo Sustentable configuran para esta investigación, fundamentos hermenéuticos y
ontológicos para el logro del objetivo propuesto. Se sustenta lo anterior en la convicción de que la
estructuración de políticas públicas en cambio climático dentro de una institucionalidad
pertinente, debe estar basada y conjugar los tres principios fundamentales de cualquier
institucionalidad: Centralización/Descentralización; Sectorialización y Transectorialización; y
Participación ciudadana (Cilanto-Peláez 2013). Estos principios se corresponden con una
secuencia paralela de hechos legislativos que tienen como asiento fundamental la democracia,
pilar fundacional del modelo de desarrollo que aspira la sociedad contemporánea, cuyos
presupuestos sociales, políticos, ecológicos y tecnológicos están dados por el paradigma del
Desarrollo Sustentable (Gabaldón 2006).
Esta investigación trata de conciliar teoría y praxis para analizar la experiencia de México
durante los últimos 25 años, a lo largo de los cuales ha configurado una institucionalidad para
cambio climático que se ha constituido en el espacio para dar lugar a diferentes políticas públicas
16
que atienden los múltiples problemas tipo fin derivados de este meta problema que afecta
significativamente al país y, sobre esa base, identificar su potencial adecuación para acoplarse
tempranamente a las exigencias que el clima impondrá sobre dicha institucionalidad a lo largo del
Siglo XXI, a través de un abordaje metodológico enmarcado dentro del nuevo paradigma
emergente propuesto por Martínez Miguélez (2008).
17
CAPÍTULO II Marco Teórico
El desarrollo del presente capítulo se lleva a cabo a través del formato de una Revisión
Sistemática teórica (RSt). Se estructura en siete secciones.
En la Sección 1 se desarrollan ciertas interdependencias relevantes entre la Democracia, la
Institucionalidad Ambiental y el Desarrollo Sustentable, como pre-condiciones para el desarrollo
y concreción de una Institucionalidad en Cambio Climático (ICC), constituyendo los
fundamentos teóricos de esta investigación doctoral. Se presenta el análisis general de la
situación del cambio climático sobre la base de los trabajos seleccionados que dan cuenta de la
evolución a escala global de su institucionalidad durante las últimas dos décadas. Se detallan
aspectos sobre la visibilidad del tema del cambio climático como asunto de política, los posibles
significados de la ICC de México y lo que se vislumbra sobre la base de dicha cronología.
En la sección 2, se desarrollan hitos históricos relevantes a la institucionalidad ambiental
que brindan un marco de referencia acerca de las más importantes negociaciones en materia
ambiental a escalas global, regional y con algunos ejemplos para América Latina.
En la sección 3, se desarrollan aspectos claves para una institucionalidad ambiental,
destacando los principios fundamentales que la constituyen.
En la sección 4 se hace referencia al compromiso global en cambio climático y a sus
exigencias institucionales globales.
En la sección 5 se aborda el tema del cambio climático en el contexto regional,
específicamente para la Región de América Latina, desarrollándose de forma sucinta los casos de
Chile, Uruguay y Venezuela como experiencias relacionadas con procesos de
institucionalización del cambio climático. Los países seleccionados representan ejemplos de
diferentes procesos de ICC que permiten identificar elementos referentes en otros países de la
región respecto al tema de la institucionalización del cambio climático.
En la sección 6 se desarrolla el marco referencial acerca de las Trayectorias de
Concentración Representativas (RCPs por sus siglas en inglés), las Trayectorias Socioeconómicas
Compartidas (SSPs por sus siglas en inglés), los Supuestos Compartidos de Política climática
18
(SPAs, por sus siglas en inglés) y la Arquitectura de la Matriz de Escenario (MSA, por sus siglas
en inglés) elaboradas por la comunidad del clima que trabaja en impactos, adaptación y
vulnerabilidad (IAV) que representan los más recientes aportes de la comunidad científica del
clima en relación con la toma de decisiones de política para el clima futuro, como referentes
conceptuales para el desarrollo metodológico de esta investigación.
En la sección 7 se puntualiza los hallazgos y elementos clave relevantes relativos a la
construcción de la institucionalidad para cambio climático a escala global y regional, derivados
de la presente RSt como referentes teóricos en la formulación de lineamientos para una
institucionalidad con visión prospectiva al 2100 para México.
Siendo intrínsecas al tema del cambio climático, la variable temporalidad y la condición de
prospectividad o prognosis, tienen peso específico dentro de la sustentación teórica de esta
investigación. La variable temporal permite, por una parte, desarrollar el análisis y la
argumentación bibliográfica a lo largo de una línea de pensamiento espacio-temporal que guía al
investigador a través del período entre 1992 y 2016, y por otra, orientarse acerca de los alcances y
resultados de la propuesta de lineamientos para nuevas configuraciones para la ICC de México.
El carácter prospectivo, condición sobre la cual se asienta el objetivo central de esta
investigación, amplía el análisis espacio-temporal hasta finales del Siglo XXI, tomando como
base las Rutas de Concentración Representativas (RCPs por sus siglas en inglés) y las Narrativas
Socioeconómicas compartidas (SSPs) que forman parte de los nuevos escenarios integrados del
clima.
II.1 Interdependencias entre la Democracia, la Institucionalidad Ambiental y el Desarrollo Sustentable.
En términos generales, en las democracias, la variable ambiental dispone – normalmente-
de espacios institucionales definidos. La institucionalidad democrática a juicio de Uvalle
Berrones (2000:15) puede ser entendida como “un atributo de la vida pública que debe
construirse a partir del convencimiento de voluntades particulares y la articulación de los
intereses que definen el sentido mismo de la acción colectiva”. De esta manera, esa
institucionalidad representa el lugar factible para conducir la articulación de la sociedad con el
19
Estado. Para el mismo autor “el diseño y la implementación de una institucionalidad democrática
se enlazan con los procesos de participación y representación que son inherentes al paradigma de
la sociedad abierta” (2005:7). Sociedad abierta, como la entendida por Bergson7, donde
prevalecen la libertad y los derechos humanos. En las democracias modernas, sus principios
fundamentales deben constituirse en un sistema de derechos, libertades, y oportunidades (Dahl
2004:59).
Respecto al ambiente, y en particular desde los años noventa, la definición de
requerimientos ambientales de alcance internacional ha condicionado en gran medida un lugar
más notorio de la dimensión ambiental – aunque no necesariamente más definitorio- dentro de las
estructuras gubernamentales en países democráticos (Abrahams 2004; Bibiloni 2008; Villamizar,
2014). La institucionalidad ambiental puede considerarse un hecho cuando existe una estructura
– o varias- dentro de la organización del Estado que atiende, supervisa y controla de forma
específica los aspectos ambientales del desarrollo que una nación particular lleva o piensa llevar a
cabo (Silva 1996; Rodríguez Becerra 2003b). Idealmente, se espera que esta institucionalidad sea
autónoma e interrelacionada con el resto de los niveles de gobierno y con los actores de la
sociedad civil.
Aun cuando la institucionalidad ambiental no garantiza per se el desempeño ambiental
ajustado a los estándares nacionales e internacionales (Barton y col., 2008; Hernández Trillo,
2015), su carácter normativo permite a la ciudadanía participar y ejercer cierto nivel de
supervisión y exigencia a la autoridad en términos de calidad ambiental, lo que se asienta en el
postulado de Rawls8 el “pre-acuerdo normativo”, y según el cual en palabras de Bartlett y Baber
(2005:1) en una democracia la gente “debe acordar las opciones normativas fundamentales antes
de tomar en cuenta su propia participación en procesos de decisión posteriores”.
7 Bergson, Henry 1859-1941 Filósofo francés, Premio Nobel de Literatura. “Sociedades que tienen gobiernos tolerantes y responden a los deseos e inquietudes de la ciudadanía con sistemas políticos transparentes y flexibles”.
8 Rawls, John. 1993. Political Liberalism. New York: Columbia University Press.
20
II.2 Hitos históricos relevantes a la institucionalidad ambiental.
En el año de 1974 coinciden la Declaración de Estocolmo (DE) y la tercera ola
democratizadora (Hungtinton 1991). La DE tuvo como marco la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente Humano (PNUD 1974) a la cual asistieron representantes de
110 países, muchos de ellos no democráticos. Considerada un hito por las connotaciones que tuvo
sobre la toma de conciencia acerca de la crítica situación que experimentaba la ecología del
planeta como consecuencia de la acción del hombre, representó más un alerta que un compromiso
real. Sin embargo, la DE aprovechó la oportunidad para reforzar un principio fundamental de la
sociedad humana – sin el cual la preservación ambiental no es viable- y que se resalta aquí por su
pertinencia al tema en desarrollo, y que no en balde, es precisamente, el Principio 1 de la DE:
El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute
de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una
vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el
medio para las generaciones presentes y futuras. A este respecto, las políticas que
promueven o perpetúan el apartheid, la segregación racial, la discriminación, la opresión
colonial y otras formas de opresión y de dominación extranjera quedan condenadas y
deben eliminarse.
Quedaría claro para los países firmantes, que el derecho fundamental a la libertad y a la
igualdad, son posibles bajo el disfrute pleno de las libertades civiles y políticas, las cuales a su
vez, son disfrutables más ampliamente, en democracia. Se supone que la firma de declaraciones,
convenios, tratados y demás instrumentos principistas o normativos se asumen para cumplirlos, a
cabalidad. Sin embargo, las evidencias indican que pocos gobiernos se tomaron en serio la DE
(Galafasse 2002; Gare 2002), no solo en cuanto al Principio 1 – el cual está omnipresente en los
acuerdos internacionales desde 1948, como por ejemplo, en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos- sino en torno a la DE en sí misma, cuyo contenido principista hubo que
remecer con contundencia – aunque tardíamente- una década después.
En los ochenta uno de los hitos emblemáticos del ambiente lo constituyó el Informe
Brudtland (PNUD 1984), conocido también como “Nuestro Futuro Común”. Para la Democracia,
21
sirve el referente de la “década perdida”9 en relación a las transiciones ocurridas en América
Latina, sobre las cuales se descargó la total responsabilidad de elevar sustancialmente los niveles
de desarrollo económico y social de la región. El Informe Brundtland introdujo en la agenda
política internacional en los ochenta, el naciente tema del Desarrollo Sustentable (DS) como vía
para superar el modelo tradicional de crecimiento económico y del uso de los recursos naturales.
La misma década, dentro de la tercera ola democratizadora, representó el desplazamiento de un
grupo significativo de países no democráticos hacia regímenes democráticos en diversas partes
del mundo, marcadamente en América Latina, significando hasta hoy día, un sostenido camino –
aunque no exento de problemas- de democratización a escala global (Garretón 1997; Gabaldón
2002, 2006).
La escena internacional es tomada así por elementos que necesariamente requerían el
fortalecimiento – o la creación, según el caso- de institucionalidad que requería conducirse en
democracia. Se puede considerar bajo esta premisa, que la propuesta del Desarrollo Sustentable
significó un espaldarazo a las democracias del mundo. La democracia es sustancial al proceso del
DS, el cual contempla cambios institucionales profundos necesarios para la adecuación de un
Estado democrático liberal 10,11.
El DS requiere del disfrute pleno de libertades civiles y políticas que conduzcan a la toma
de decisiones consensuadas acerca de la explotación racional del capital natural; acerca de la
toma de decisiones sobre la dirección y la orientación de las inversiones y del desarrollo
tecnológico del país. Todo ello, teniendo en cuenta que el horizonte país transciende la escala
temporal de un gobierno en particular, por lo que necesariamente hay que planificar a largo plazo
y conducirse bajo los mayores niveles de equidad que aseguren tener un presente satisfactorio
para todos y fundamentalmente, alcanzar un futuro mejor. Al respecto es pertinente la cita textual
a Gabaldón (2002:2)
“Una democracia liberal moderna, al favorecer la emergencia de una
sociedad civil abierta, poderosa y bien informada, que discuta libremente las causas y
consecuencias de la problemática social y ambiental, y que participe y coopere en la
9 Garretón, Manuel Antonio (1997). Revisando las transiciones democráticas en América Latina.
10 Dahl 1986. Democracy, liberty, and equality.
11 Gabaldón 2006. Desarrollo Sustentable: la salida de América Latina.
22
formulación e instrumentación de las políticas públicas correspondientes, induce dos
procesos. Por un lado, ofrece la oportunidad para que las fuerzas sociales puedan
movilizarse en defensa de la calidad de vida, abogando por un desarrollo sustentable
y emplazando al Estado a cumplir sus responsabilidades. Por el otro, permite que a
través del debate se forme conciencia y se promuevan los cambios de diferente
naturaleza requeridos para alcanzar un desarrollo con tales características”.
Para Duque (2014), por ejemplo, la democracia es un componente esencial del DS al
constituir una base común para la interpretación e interrelación de las cinco dimensiones, que a
su juicio, constituyen la multidimensionalidad de esta propuesta de desarrollo. El autor refiere a
la Democracia como uno de los factores comunes entre las dimensiones social, económica,
natural, política-institucional y cultural, a través de la vinculación de capitales diversos y de por
sí complejos, como el capital humano; el capital económico; el capital natural, el capital social y
el capital institucional. Para este último, Duque considera fundamental la promoción de la
ciudadanía, la eficiencia institucional, la democracia y la justicia para todos.
La década de los ochenta mostró un camino en la compleja ruta ambiental que a pesar de
los avances significativos de la década anterior seguía teniendo moras importantes, en particular
con el deterioro del capital natural del planeta, la pobreza persistente en los países menos
desarrollados – muchos de ellos no democráticos o con gran inestabilidad política- y la inequidad
social que parecía extenderse más allá de las fronteras de estos últimos.
En el ámbito ambiental, los noventa significaron el posicionamiento del ambiente dentro de
la institucionalidad de muchos Estados, al configurar la Conferencia de Río “La Cumbre de la
Tierra” del año 1992 (PNUD 1992), la mayor plataforma de acuerdos ambientales que hasta ese
momento se había logrado formular. Esta nueva realidad política hizo perentoria la adecuación de
la organización político-administrativa de los estados para darle soporte institucional a la variable
ambiental (Adger 2001; Rodríguez Becerra 2003b). Ciento setenta y dos gobiernos se dieron cita
para acordar compromisos que hoy día forman parte de un prolijo sistema de acuerdos
internacionales en materia ambiental – al cual se ha venido sumando la mayoría de los países
adscritos a las Naciones Unidas- como la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, la Agenda 21, la Convención sobre la Diversidad Biológica, la Declaración sobre los
Bosques y Tasas Forestales, y la Convención Marco sobre el Cambio Climático. Esta última
complementada más tarde por el Protocolo de Kyoto (1997), uno de los acuerdos ambientales
23
más controversiales para la política internacional y nacional.
El proceso de reforma ambiental de Colombia, por ejemplo, iniciado en los noventa,
reseñado por Rodríguez Becerra (2003b), revela la coincidencia de dos hechos políticos claves:
La promulgación de una nueva Constitución (1991), conocida como “la constitución verde” y los
acuerdos ambientales de carácter internacional asumidos por Colombia como país firmante de la
Conferencia de Río durante la Cumbre de la Tierra en 1992.
A raíz del mandato de la nueva Constitución, Rodríguez Becerra (2003b) señala como un
paso de avanzada, la realización de un diagnóstico sobre la situación de la institucionalidad
ambiental del país realizado durante la presidencia de César Gaviria (1990-1994) producto de una
amplia consulta pública que recogió las aspiraciones en torno a temas ambientales y sociales
sensibles al país. A partir del 2002, Colombia dedicó un esfuerzo significativo en atender la
degradación ambiental que para ese entonces ya se vislumbraba crítica, en particular en las zonas
donde la insurgencia cometía delitos ecológicos que ponían en riesgo los ingentes recursos
biológicos del país. En contraste con esta situación, Colombia ha sido relativamente uno de los
países de mayor estabilidad institucional en América del Sur, y su trabajo legislativo en ambiente,
parece corroborarlo.
Igual derivación tuvo la DE en Bolivia, particularmente sobre sus áreas protegidas. Con
respecto a la institucionalidad ambiental, Cabrera Condarco y De Ugarte Ochoa (2009) refieren
que durante este período Bolivia instrumentó en la gestión de sus áreas protegidas, un mayor
nivel de participación social que derivó en el paradigma “áreas protegidas con gente”. Ello se
tradujo en la instrumentación de dos novedosos mecanismos de gestión: 1) La Co-administración
y 2) los Comités de Gestión, que en conjunto permitirían construir alianzas, planificar y fiscalizar
las áreas protegidas entre la autoridad competente y demás actores socio-políticos, incluyendo las
organizaciones de base locales. Estas innovaciones estuvieron acompañadas a la vez, de nuevas
configuraciones institucionales de tipo ambiental en Bolivia.
Las acciones de la mayoría de los países de América Latina vinculadas al desarrollo una
institucionalidad ambiental, y en particular, relacionada con cambio climático, reseñadas con
detalle en la Sección 4 de este capítulo, confirman tanto el surgimiento y fortalecimiento de
democracias, como el empoderamiento del tema, tendencia que pareciera marcará la pauta a lo
largo de este siglo. Para el cambio climático, son determinantes la puesta en vigencia del
24
Protocolo de Kyoto (16 febrero 2005) y las grandes Conferencias de las Partes, desde la COP 6
en La Haya-Holanda (noviembre 2000) hasta la más reciente, la COP 21 en Paris (noviembre-
diciembre 2015).
Desde inicios del Siglo XXI, las COPs han representado momentos clave para el avance
global de la institucionalidad en cambio climático. Las COPs dan cuenta de una hoja de ruta
hacia el alcance del pacto global y vinculante de París 2015, así como de la activación de las
ayudas a los países más vulnerables al cambio climático. Sin embargo, a juicio de la sociedad
civil y de no pocas voces calificadas dentro de la comunidad científica del clima, las últimas COP
19, 20 y 21 se han considerado un retroceso, toda vez que los acuerdos evitan el
institucionalizado término compromiso para la reducción de emisiones de GEI establecidos a
nivel nacional, optándose por el término contribuciones y la no aceptación por parte de China y
EEUU (dos de los mayores emisores de GEI) de que el acuerdo alcanzado en Paris sea
vinculante. Las objeciones sobre las contribuciones país y la resistencia de dos grandes emisores
GEI a las incidencias vinculantes post COP21, imponen un desafío más a la materialización de
los acuerdos principalistas del cambio climático emanados de la CMNUCC, refrendados en la
COP 21 y en pleno proceso de ratificación el cual finaliza el 21 de Abril 2017.
En julio 2012, la cita Río +20 (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo
Sustentable) permitió conocer cuán cerca – o lejos- se estuvo de cumplir con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM), y verificar la habilidad de cada país durante estos últimos veinte
años en establecer institucionalidad que diera cabida al cumplimiento de los acuerdos de Río 92,
entre los cuales está el cambio climático. Para septiembre 2015, la entrega de los ODM mostró
hechos concretos acerca del nivel de alcance y de los percances para el logro de estos
compromisos globales, en particular sobre equidad y sustentabilidad. Mostró también la brecha
preocupante entre lo acordado y lo cumplido y la lentitud y pocos avances en cuanto a la atención
de los impactos del clima sobre los ODM (PNUD 2014) En este particular, los efectos de un
clima que se viene expresando con mayor contundencia y alta variabilidad, seguirán
comprometiendo, no solo los alcances esperados post COP21, sino la posibilidad de logros
concretos para muchos países pobres en términos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS) que buscan sostenerse sobre los ODM y completar lo que éstos no alcanzaron. Los
resultados del Acuerdo de Paris, como los del acuerdo post ODM, la “Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible” (UNDP 2015), requieren de un paralelismo en cuanto a su ejecución, no
25
solo temporal, sino de sinergias y complementariedades institucionales, tanto nacionales como
globales.
De lo anterior puede deducirse que dos serios contingentes se vislumbran irreductibles para
la sociedad del siglo XXI: el impacto del cambio climático y la vigencia de los derechos
humanos que se pretende proteger a través de los ODS. Respecto al primero, numerosos trabajos
científicos han alertado acerca de la creciente complejidad de las demandas que sobre la
institucionalidad democrática comportan las consecuencias del cambio climático (Dumas y
Kakabadse 2008; Farber 2008; Harris 2010; Krause 2010; Loring et al. 2011, Takao 2012,
Younus et al. 2014). El segundo contingente indica que los derechos humanos están – y se
quedarán- en el centro de las políticas internacionales, aun cuando para cambio climático éstos
comporten una significación ética y moral ambigua (Bell 2011a; Villamizar 2011b, Fabri et al.
2014) y su inserción aun esté pendiente de forma explícita dentro del marco legal internacional
(Hernández Cuevas 2008, Nanda, 2011, Velayos 2011). Ambos contingentes –cambio climático y
derechos humanos- representan grandes desafíos para las democracias y para el desarrollo
sustentable, dos caras de la misma moneda que aún algunos gobiernos insisten en sectorizar y
gestionar por separado.
II.3 Institucionalidad ambiental
Para esta investigación, es de especial interés el carácter dinámico de la institucionalidad
–de cualquier tipo de institucionalidad- y en particular a lo que Urcuyo (2010:22) considera de
sus características singulares, “Se trata de una compleja interacción entre elementos exógenos y
endógenos. El cambio puede ser incremental o abrupto, continuo, discontinuo, y combinado”.
Entre esos múltiples elementos, Cilanto Peláez (2013:12) advierte que “la estabilidad
institucional puede ser alterada por eventos como la transformación de las estructuras sociales o
los cambios políticos”. En el marco del tema ambiental y más específicamente para cambio
climático, esta alteración puede responder, además, a consecuencias derivadas de
transformaciones físicas del ambiente – naturales o inducidas- cuyas derivaciones sociales y
políticas demandan nuevos arreglos institucionales. Lo anterior refuerza la previsión referida por
Cilanto Pelaéz acerca de la necesidad de que la institucionalidad ambiental sea susceptible de
evolucionar con el tiempo.
26
II.3.1 Principios de una institucionalidad ambiental
Como se ha referido, una institucionalidad ambiental requiere organizar, coordinar y
operacionalizar en equilibrio tres principios fundamentales: (1) la centralización y la
descentralización, (2) la sectorialización y la transectorialización y (3) la participación ciudadana.
Para ello, pueden distinguirse diversas configuraciones jurídico-administrativas con
diferentes grados de institucionalidad ambiental en las democracias modernas que van desde
ministerios o secretarías con responsabilidad y competencias directas y exclusivas para gestionar
la dimensión ambiental del país hasta diversas modalidades de arreglos institucionales entre
instancias con competencia en temas específicos de naturaleza ambiental. En ambos casos, se
trabaja de forma coordinada en la atención del ambiente, ya sea directamente desde el ejecutivo u
otro nivel o dependencia de gobierno asignada para tal fin, con una creciente participación
ciudadana en la toma de decisiones, particularmente a escala local (Freund 2001; Cuadra Montiel
2009; Fortes et al. 2013). El cuerpo jurídico ambiental también es un elemento que destaca en las
democracias, reforzando significativamente la institucionalidad ambiental, normalmente
complementada con legislación internacional (Kim 2010; Guinand y Cánepa 2011; Villamizar,
2011b).
Con fines prácticos, Casas (2008) distribuye las competencias ambientales entre los
diferentes niveles del gobierno nacional, regional y local, en aquellas derivadas de las políticas
públicas ambientales; las que se derivan de la regulación normativa e interpretación de los
alcances de las disposiciones con contenidos ambientales y, las de supervisión, fiscalización y
sanción ambientales. Estas competencias no sólo son compartidas sino que muchas veces pueden
encontrarse dispersas entre diversos organismos estatales. La práctica común en América Latina
por ejemplo, e independiente de la estructura institucional ambiental de cada país de la región, es
la separación de competencias de forma que la instancia que dicta los requisitos ambientales
aplicables a alguna actividad, es distinta de la que determina si el titular de dicha actividad
cumple las obligaciones o, que las disposiciones ambientales nacionales se superpongan con las
regionales y locales (PCL 2012; Valdez Muñoz 2013).
Siendo competencia principal de las instituciones ambientales modernas velar por la
protección, conservación y uso de los recursos naturales, así como mejorar las condiciones de
calidad de vida, fomentar la educación ambiental, y particularmente informar y ampliar los
27
espacios de participación y toma de decisiones de la ciudadanía en temas ambientales que le
afectan directamente – con énfasis a escala local- resulta obvio la necesaria concurrencia de la
descentralización del poder gubernamental y el ejercicio pleno de libertades civiles. De allí que
la causalidad entre democracia y ambiente que se trata de mostrar y evidenciar en esta
investigación, resulte en la concurrencia lógica de elementos complementarios que contribuyen
en el mutuo reforzamiento de ambos pilares, y de forma crítica, para la construcción y
operatividad de una institucionalidad ambiental.
II.3.1.1 La centralización y la descentralización
Representan los pivotes centrales de toda institucionalidad. Posibilitan la coordinación
entre la escala nacional y la local sobre la visión holística e integrada de la problemática
ambiental país y su expresión local más directa sobre el ciudadano, objeto final de toda política
pública. Esta política debe tener en consideración las particularidades – principalmente la
sostenibilidad- de los ecosistemas naturales y humanos, de los sistemas productivos y de las
potencialidades territoriales de cada lugar, porque en ellos se basa su efectividad sobre el
bienestar pretendido (Hernández Trillo, 2015). Identificar y mantener el equilibrio entre ambos
estadios político-administrativos, en otras palabras, mantener el equilibrio entre reservar todas las
decisiones y funciones públicas en materia ambiental en manos del Estado o trasladar los asuntos
de la capital del Estado a las entidades locales, es una pre-condición para preservar la
funcionalidad efectiva y eficaz de una institucionalidad ambiental. Acentuar la centralización
pone en alto riesgo el conocimiento necesario de las singularidades locales que demandan
soluciones ambientales específicas de orden político, social, cultural, geográfico, ecosistémico.
Por el contrario, una acentuada descentralización puede conducir a la incomprensión o
desconocimiento de los alcances nacionales en cuanto a lineamientos, estrategias y directrices
necesarios para tener y atender, apropiadamente, la visión global de la problemática ambiental a
escala país (Gabaldón 2006).
II.3.1.2 La sectorialización/transectorialización
Tradicionalmente, y particularmente en América Latina las estructuras de administración
pública ambiental de los Estados se han establecido por áreas de competencia a partir de ámbitos
28
específicos como los recursos hídricos, la calidad del aire y del agua, el manejo de los desechos
domésticos e industriales -peligrosos y no peligrosos- conservación de los recursos naturales y de
las áreas protegidas, biodiversidad, manejo de cuencas, entre otros.
La poca vinculación entre sectores, resta eficacia a la resolución de los problemas
ambientales específicos de cada ámbito. Al respecto, Cilanto Peláez (2013:2) reconoce que la
sectorialización de lo ambiental en nuestra región, es un sector “autónomo”, aunque no
plenamente incorporado al resto de los sectores nacionales. Ello puede deberse a la resistencia o
la incapacidad institucional por reconocer la naturaleza transversa de la problemática ambiental,
aspecto que se acentúa en relación al cambio climático. Esto último se refleja en un pobre o
ausente diseño de estrategias para la incorporación de la variable ambiental en los procesos de
formulación de las políticas públicas sectoriales y en consecuencia, en magros resultados o
fracasos en políticas sociales tradicionales como son las de vivienda, transporte, seguridad
alimentaria, salud, por ejemplo (Equipo de Acuerdo Social, 2006). Casos de estudio país
realizados en la Región como en Perú, Chile, Brasil y Colombia, indican la necesidad, no solo de
considerar la variable ambiental, sino de incorporar medidas de mitigación al cambio climático
dentro del diseño del proceso de formulación de políticas de orden social. Sin embargo, no está
clara su implementación dada la poca operacionalización existente (Boyd and Coetzee 2013). Es
un hecho que las intervenciones en mitigación y adaptación al cambio climático tienen lugar
dentro de un espacio político controvertido que también incluye abordar un amplio rango de
aspectos socio-económicos. Esto podría ser ventajoso si se diseñan políticas ambiciosas en
términos de objetivos, tanto de mitigación/adaptación al cambio climático, como ambientales y
socioeconómicos, lo que redundaría en una mayor seguridad de alcanzar múltiples objetivos
nacionales de forma simultánea (Grindle 2010).
Tanto en conjunto como por separado, estas políticas sociales son afectadas por los
problemas ambientales, sean locales, nacionales o globales. Gabaldón (2006) considera que una
política ambiental es transectorial por naturaleza, o debería serlo, y que la existencia de un Estado
administrativamente sectorizado conduce a un cambio positivo en la estructura administrativa que
hace posible la acción eficaz y el logro efectivo de los objetivos de ordenación del ambiente. La
mayoría de los organismos encargados del ambiente, creados en sus inicios bajo la perspectiva
sectorial y que aún mantienen la mayoría de los Estados, han incorporado estructuras mixtas que
combinan lo sectorial con una gestión transectorizada, en respuesta a la realidad cambiante
29
espacio-temporal de la dinámica ambiental, sin duda, un gran desafío para los gobiernos en este
Siglo XXI.
II.3.1.3 La participación ciudadana
Se refiere a la creación o el reforzamiento de la progresiva incorporación de los sectores de
la sociedad civil en los asuntos ambientales, de manera que la sociedad en su conjunto se interese
y se sensibilice en su manejo y solución. Es necesario por tanto, incorporar en los diseños
institucionales y en el ordenamiento ambiental, mecanismos de participación ciudadana en los
procesos de toma de decisión en materia ambiental, reforzados a través de procesos
administrativos y jurisdiccionales que permitan el ejercicio pleno de los derechos ambientales, los
cuales en muchos países de la región están consagrados constitucionalmente (García-Guadilla
2005; Sorj y Darcy de Oliveira, 2007). La participación juega un papel crucial como medio para
incrementar la conciencia de los ciudadanos y para educarlos sobre las relaciones entre ambiente
y desarrollo, con el fin de legitimar y dar transparencia a las complejas decisiones en materia
ambiental. Las dificultades para el Estado serán mayores si no existe una planificación y política
participativa de la ciudadanía, fiscalizando, compartiendo responsabilidades, descentralizando el
poder (Seoane y col. 2006; Alvarado Merino 2008; Martínez, 2009; Rodríguez, 2009; Sánchez-
Mejorada Fernández, 2009).
El desarrollo institucional para dar cabida de forma integrada a la gestión del ambiente para
todas las decisiones de desarrollo y conservación, requiere la participación de las comunidades
locales. Spalding (2006) sugiere por ejemplo, que es necesario promover la coordinación entre las
diferentes entidades de los distintos niveles de organización política-administrativa bajo la
perspectiva de un co-gobierno (top- down; down-top). Para Domínguez y col. (2011), se hace
necesario instrumentar la fiscalización, el desarrollo de normas, y el monitoreo e información
ambiental de forma que todos los niveles y las comunidades participen en la supervisión y control
de los aspectos ambientales de planes, proyectos y actividades de desarrollo del país.
Se hace evidente que en una institucionalidad ambiental los tres principios se
interrelacionan, complementan y se retroalimentan de forma positiva. En la medida que la
institucionalidad ambiental esté construida para que estas relaciones fluyan y se vinculen de
forma permanente a través de todos los niveles de gobierno y con la sociedad, y durante el tiempo
que se den los procesos de toma de decisiones en materia ambiental, el Estado democrático y la
30
gobernanza se fortalecen.
Aun así, la fortaleza de esta interdependencia parece estar influenciada por otros aspectos -
que si bien no son objeto de estudio en esta investigación- aparecen como elementos desviatorios
del esperado nivel de gobernanza que se requiere para alcanzar una gobernanza sólida. En la tabla
2.1 se presenta información acerca del nivel de gobernanza de países seleccionados de ALC,
medido a través de indicadores mundiales de gobernanza según el BM (2015). Se utiliza cinco
indicadores que miden el nivel de desempeño de los gobiernos.
Tabla 2.1 Indicadores de Gobernanza. Países seleccionados.
Indicador (rango del percentil *)
País
Chile Costa Rica México Uruguay Venezuela
Voz y rendición de cuentas
63.94 (1998)
95.22 (2005)
97.13 (1998)
72.60 (2005)
49.52 (1996)
58.17 (2004)
71.93 (1996)
86.26 (2010)
54.55 (2000)
20.19 (2011)
Estabilidad política y
ausencia de violencia/
Terrorismo
44.23 (1998)
82.21 (2002)
80.77 (2002)
57.42 (2008)
42.31 (2002)
19.62 (2008)
63.46 (1996)
77.88 (2007)
26.44 (1998)
4.78 (2004)
Efectividad gubernamental
90.26 (1996)
78.65 (2005)
58.05 (2006)
68.90 (2012)
63.34 (1998)
58.05 (2005)
72.68 (2002)
65.85 (2006)
25.37 (1996)
9.48 (2011)
Calidad regulatoria
99.51 (1996)
90.20 (2004)
77.45 (1998)
63.24 (2006)
53.30 (2011)
66.99 (2012)
77.94 (1998)
58.25 (2007)
45.59 (1996)
2.87 (2013)
Rol de la Ley 84.91 (1998)
89.47 (2006)
70.81 (1998)
59.33 (2007)
43.54 (2002)
26.44 (2008)
68.90 (2003)
57.14 (2005)
22.97 (1996)
0.47 (2013)
Control de la corrupción
92.72 (2000)
83.01 (2003)
83.98 (1998)
64.88 (2004)
53.17 (2003)
39.23 (2013)
76.59 (2000)
80.95 (2013)
34.63 (2000)
6.70 (2013)
Fuente: BM 2015. Elaboración propia. *Valores para el período 1996- 2014 (solo valores más bajos y más
altos, durante el período).
Dentro del período de estudio y considerando los valores más altos y bajos obtenidos por
cada país, en la tabla 2.1 se observa lo siguiente: Chile y Uruguay, muestran muy buenos niveles
de gobernanza, a la par de los países más desarrollados y democráticos. Chile muestra su más alto
31
desempeño en 1996 con un valor de 99.51, y su nivel más bajo en el 2006 con 89.47; Uruguay
tiene su más bajo desempeño en el año 1996 (71.93) y el más alto en el 2013 (80.95). Estos
valores altos contrastan con los valores bajos referidos para México (49.52 en 1996 y 39.23 en el
2013), y con los muy bajos niveles de Venezuela (22.97 en 1996 y 0.47 en el 2013). Costa Rica a
pesar de mantener alto desempeño, muestra una disminución sostenida en sus niveles de
gobernanza (97.13 en 1998 y 68.90 en el 2013). Los países seleccionados como ejemplos de nivel
de gobernanza, Chile, Costa Rica, México, Uruguay y Venezuela, han transitado de dictaduras a
democracias durante el siglo XX y tres están en proceso franco de democratización.
Venezuela resulta un caso interesante tomando en cuenta el contraste entre sus inicios
vanguardistas en materia ambiental a escala regional en los años 70 y su estado actual de
gobernanza ambiental. La Constitución Nacional (CN) (República Bolivariana de Venezuela,
2000) establece que el modelo de desarrollo del país es el Desarrollo Sustentable. La CN además,
incorpora un Capítulo específico referido a los Derechos Ambientales (Capítulo IX), que da
carácter jerárquico al ambiente a través de tres artículos: 127, 128 y 129. En ellos se establecen
tres ejes fundamentales sobre la gestión ambiental del país: 1) La protección y mantenimiento del
ambiente, individual y colectivamente entre el Estado y la activa participación de la sociedad; 2)
el desarrollo de una política de ordenación del territorio de acuerdo con las premisas del
desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana; y 3) la
evaluación del impacto ambiental y socioeconómico de todas las actividades susceptibles de
generar daños a los ecosistemas, así como la prohibición de la entrada al país de desechos tóxicos
y peligrosos, y de la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas,
respectivamente. Sin embargo, luego de 17 años de revolución, el desarrollo sustentable, la
participación ciudadana, la calidad ambiental y el tema del cambio climático, son deudas
acumuladas sobre las que el estado no ha rendido cuentas y que restan capital natural y social a
Venezuela comprometiendo su futuro y sus posibilidades de honrar sus compromisos
ambientales. Romero (2014) se pregunta por el tiempo perdido con la propuesta del
“ecosocialismo” 12 con la cual se pretende garantizar a futuro, el disfrute de los derechos
12 La propuesta alternativa del régimen venezolano para atender los problemas ambientales del país en contraposición al “capitalismo salvaje depredador” causante del cambio climático (Plan Nacional de Desarrollo Social 2013-2019)
32
ambientales de los venezolanos, previstos en la Constitución Nacional. El autor muestra su
preocupación al advertir que Venezuela desestima las alertas globales sobre los impactos del
cambio climático dadas por la comunidad internacional y por la ciencia, con la intención de
imponer en Venezuela el Plan de la Patria13, lo que a su juicio lleva al país a embarcarse en un
modelo de cuestionada viabilidad en términos de organización política, social y económica.
Inconsistencias que a manera de ejemplo, revelan la precariedad de la estabilidad política
nacional, de la calidad regulatoria del estado venezolano y del rol de la ley en el país.
De los registros presentados en la tabla 2.1 se puede inferir que no existe una
correspondencia directa entre gobernanza e institucionalidad ambiental en los casos referidos, a
excepción de México y Venezuela. Uruguay y Chile han adelantado significativamente sus
institucionalidades en materia ambiental y cambio climático, fundamentalmente en los últimos 10
años, sugiriendo un buen nivel de correspondencia entre institucionalidad ambiental y
gobernanza. Tomando en cuenta que México está a la vanguardia de la institucionalidad
ambiental y del tema de cambio climático en ALC y el resto del mundo, se observa un nivel
precario de gobernanza, lo cual no ha interferido en la construcción de una sólida
institucionalidad en ambos aspectos. Costa Rica ha venido desarrollando desde los años 70 una
novedosa institucionalidad ambiental dirigida desde sus inicios a la reducción de emisiones GEI,
siendo uno de los países vanguardia en el tema del pago por servicios ambientales (desde 1997) y
con una meta de C neutral para el 2021, a la par de reflejar altos valores de gobernanza.
Finalmente, Venezuela se presenta como un caso especial en el cual, la combinación del
acelerado debilitamiento de su democracia (Gratius y Tedesco 2007; Briscoe 2008; Colburn and
Trejos 2010; Flemes y Radsek 2013), el modelo capitalista de estado de espaldas al DS (Cornia,
2010; Gabaldón 2013), y el retroceso en su institucionalidad y gobernanza ambiental y ausencia
de una institucionalidad en cambio climático (Arias 2009; Villamizar 2014), configuran un
círculo de retroalimentación negativa que expone al país a mayores dificultades para alcanzar el
DS, como lo establece su Constitución Nacional.
Destacan los casos de México y Venezuela por mostrar situaciones extremas en cuanto a la
correspondencia esperada entre gobernanza e institucionalidad ambiental. Venezuela muestra una
correspondencia directa negativa entre nivel de gobernanza y nivel de institucionalidad
13 Nombre con el que Hugo Chávez bautizó su propuesta de plan nacional de desarrollo 2012-2017
33
ambiental, mientras que México muestra una relación aparentemente inversa entre ambos
aspectos, con resultados positivos para su institucionalidad ambiental. No siendo objetivo de esta
investigación indagar con detalle sobre las razones que derivan en este tipo de relación, los
resultados de la comparación entre los cinco países seleccionados a manera de ejemplo, sugieren
que hace falta profundizar entre gobernanza e institucionalidad ambiental, toda vez que la teoría y
la praxis sugieren que ambos aspectos, aunque muy vinculados, inciden de forma particular en
algunos países. Sugiriendo también que deben operar otros aspectos que no están siendo
considerados en la formulación de este tipo de índice compuesto. Aun así, los desempeños
referidos por BM (2015), expresados en rango del percentil de 0 a 100, para el período entre 1996
y 2013 para los países seleccionados, revelan aspectos interesantes sobre lo que podría esperarse
respecto a la correspondencia entre gobernanza e institucionalidad ambiental.
II.4 Los compromisos globales en cambio climático y sus exigencias institucionales
Hoy día puede afirmarse que la definición de un marco jurídico en materia de cambio
climático ha sido un proceso circunstante, lento pero progresivo durante los últimos 24 años, a
escala global. La necesidad de considerar las acciones para hacer frente al calentamiento de la
atmosfera y formular y tomar medidas para controlarlo y afrontar sus impactos en sectores
productivos, ecosistemas naturales y la sociedad humana, derivaron como se ha reseñado, en
primer término, con la adopción de la CMNUCC en 199214 y, en 1997, con la adopción del PK
(en vigor ocho años más tarde). Ambos instrumentos y una serie de acuerdos subsidiarios que se
suceden en cada Convención de las Partes (COP), constituyen al presente, el marco legal
internacional que norma el problema del cambio climático. Con el protocolo se convinieron
compromisos más firmes, específicos y jurídicamente vinculantes aplicables diferencialmente a
cada país. Bajo el marco de la CNUCC, los países en desarrollo (Países No Anexo I) quedan
exentos de fijar metas concretas para la reducción de emisiones de GEI, permitiéndoseles hasta
un aumento de emisiones en reconocimiento a su derecho en avanzar hacia su propio modelo de
desarrollo económico y social. Prerrogativa que significó una férrea limitación en el avance de
adecuaciones ambientales e institucionales que permitiesen mejorar el desempeño de los países
14 La CMNUCC entró en vigor el 21 de marzo de 1994, en concordancia con el artículo 23.
34
en desarrollo en relación a los efectos de los GEI a escala nacional (Tudela Abad 2010). Con
cada acuerdo post COP los países asumen nuevos compromisos o mayores alcances para reducir
sus emisiones GEI y para adaptarse a los impactos del cambio climático. Para hacerlo, requieren
la construcción de capacidades, ajustes, mejoras y nuevos arreglos en la institucionalidad
nacional vinculada al meta problema cambio climático. La propia institucionalidad de la
CMNUCC se auto-examina y da soporte de forma permanente y periódica a las necesidades
institucionales nacionales. Entre estas necesidades destacan en particular, el desarrollo de
políticas ambientales, sociales y económicas que en conjunto den soporte operativo a las políticas
climáticas vinculadas a cambio climático.
El paso más concreto en términos del marco legal internacional relativo al cambio
climático, significó avanzar – al menos en el discurso político- del tímido aliento acordado en la
CMNUCC, al compromiso acordado en el PK por parte de los países más industrializados, de
estabilizar las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Se dedicaron cinco años de los
noventa en negociaciones para allanar obstáculos políticos y legislativos, que finalmente dieron
luz a lo que hoy se conoce y reconoce mundialmente en el ámbito del cambio climático, como el
principio de las “responsabilidades comunes pero diferenciadas” establecido en el PK, que sin
duda marcó también el inicio de la diferenciación entre las negociaciones y las intervenciones
futuras en cambio climático entre cada grupo de países: desarrollados, en transición, en vías de
desarrollo, y los más pobres.
El régimen en la ruta hacia una legislación internacional más efectiva para limitar los
efectos del cambio climático, sigue descansando sobre las normas de implementación del PK
logradas en el 2001 (Liverman and Billet 2010), en proceso permanente de adecuación post
COPs. Actualmente el PK transita su segundo período, está pautado para concluir y ser
definitivamente sustituido en el 2030. Ya para mediados de la primera década de los 2000, se
vislumbran opciones de negociación que habrían de requerir acondicionamientos institucionales
más allá del PK. Por ejemplo, Kuntsi-Reunanen y Luukkanen (2006:272) evaluaron varias
opciones para conducir los acuerdos en cuanto a mitigación de GEI entre los cuales el método de
“contracción y convergencia” (según el cual las emisiones permitidas estarían dadas por la
convergencia de las emisiones per cápita bajo un perfil de contracción global de emisión), surgía
entre los más viables dada su simplicidad ya que “solo sería necesario negociar y acordar acerca
de la meta en relación a las concentraciones de CO2 y la fecha en la cual los derechos de
35
asignaciones per cápita convergirían”. Un paso previo a lo que hoy se propone mediante el uso de
las RCPs. Bajo el método Kuntsi-Reunanen y Luukkanen, los países en desarrollo podrían
continuar con sus tendencias en emisiones GEI mientras que los desarrollados debían reducir sus
emisiones radicalmente.
Otro aspecto de alcance global derivado de los compromisos de la CMNUCC, son los
esfuerzos para construir capacidades para la acción climática, principalmente orientados hacia los
países en desarrollo según lo acordado en Marruecos en la COP7 del año 2001 y cuyos avances
se presentan anualmente ante la Secretaría de la Convención, sujetos a revisión cada cinco años.
Adicionalmente, el Foro de Durban (COP17) sobre “Construcción de Capacidades” facilita el
intercambio de experiencias y la divulgación de información entre las Partes, la sociedad civil, la
academia y las organizaciones internacionales vinculadas al tema del cambio climático.
II.4.1. Incidencias nacionales de la institucionalidad global en cambio climático
Durante la segunda década del nuevo Milenio, las COP 19 (2013), 20 (2014) y 21 (2015),
han abierto un campo inédito a las negociaciones, al abandonar el carácter normativo del PK,
vigente hasta el 2012, que controlaba sólo a los países desarrollados por un nuevo arreglo entre
las partes apoyado más en las contribuciones nacionales para la reducción de GEI, sobre las base
de las posibilidades de cada país. A finales del 2013 se acordó lo siguiente:
“invitar a todas las Partes a comunicar sus Contribuciones Nacionales
para la Reducción de Emisiones (Intended Nationally Determined Contributions
(INDCs) por sus siglas en inglés) que según corresponda, inter alia, incluye
información cuantificable sobre el punto de referencia ( incluyendo, según
corresponda, el año base), escalas de tiempo, y/o períodos para su implementación,
alcance y cobertura, procesos de planificación, supuestos y abordajes metodológicos
incluyendo aquellos para la estimación y contabilización de GEI antropogénicos y,
según corresponda, remociones, y cómo la Parte considera que su contribución
prevista a nivel nacional es razonable y ambiciosa, a la luz de sus circunstancias
nacionales, y cómo esta contribuye con el alcance del objetivo de la Convención
como se establece en su Art. 2”.
El acuerdo pudo concretarse en Paris, en la COP 21, en diciembre 2015, constituyendo
36
una oportunidad clave para afrontar el desafío del cambio climático. Algunos países presentaron
sus INDCs a finales de marzo 2015, como México que fue el primer país en desarrollo que lo
hizo, mientras que la mayoría entregó entre junio y noviembre 2015 (UNFCC 2016). Para la
fecha de la COP 21, diciembre 2015, solo 10 países y una organización de países, no presentaron
sus INDCs. Durante la COP 20, se invitó a todas las Partes a iniciar o intensificar las
preparaciones nacionales para sus INDCs, con la finalidad de dar alcance al objetivo de la
CMNUCC tal como se especifica en su Art. 2, sin prejuicio de la naturaleza legal de las
contribuciones, en el contexto de adoptar un protocolo, otro instrumento legal o, un resultado de
acuerdo con fuerza legal bajo la Convención, aplicable a todos los países.
Los aspectos institucionales adoptados en la CMNUCC, dirigidos a desarrollar y cumplir
con los objetivos y compromisos adoptados en ella y en particular los derivados del Acuerdo de
Paris, constituyen las bases para la formulación, instrumentación y aplicación de las
legislaciones nacionales relativas a cambio climático en cada país miembro. Al respecto,
Stallworthy (2009:1) considera la necesidad de conectar el discurso de la justicia ambiental con
las respuestas necesarias al cambio climático, en virtud de “la naturaleza desagregada de los
impactos y la necesidad de ajustar los marcos legales como parte de las búsqueda de soluciones”.
Baer (2012) por su parte, advierte que el marco regulatorio internacional sobre cambio climático
tiene incidencia sobre los derechos relativos a las emisiones GEI -Greenhouse Development
Rights- al generar inequidades dentro de la política global sobre cambio climático,
particularmente en cuanto a la habilidad de cada país en desarrollo para pagar el costo de
desarrollarse bajo esquemas de menor consumo energético y la casi débil posibilidad de
contabilizar su cuota de responsabilidad para con este problema, de y del desarrollo. Dagnet et al.
(2015:2) en relación a la potencialidad de la institucionalidad actual global, resaltan el hecho de
que aun cuando existe un importante conjunto de esfuerzos de la comunidad internacional,
muchos países en desarrollo “enfrentan desafíos significativos que reducen su habilidad para
llevar a cabo exitosa o completamente, las acciones climáticas que quisieran desarrollar”.
Entre esos desafíos, interesa resaltar a los efectos de este trabajo, la necesidad de establecer
o fortalecer los arreglos institucionales y ajustes en materia ambiental para lograr las metas
nacionales respecto a cambio climático y de fomentar el apoyo internacional dirigido a la
construcción y fortalecimiento de largo plazo, a las capacidades organizacionales e
institucionales locales. Los autores también refieren entre otros desafíos para los países en
37
desarrollo, está el recuperar la voluntad y soporte para acciones climáticas entre sus países,
reducir o eliminar la fragmentación de información y la desvinculación entre expertos e
instituciones de investigación, así como mejorar el entrenamiento para evaluaciones y
metodologías del clima.
Ciertamente uno de los mayores obstáculos para la efectiva implementación a escalas
nacionales del marco regulatorio que rige al cambio climático, es la gama de necesidades y
opciones – cambiantes a lo largo del proceso de negociación- que frente a éste, tienen o pueden
tener los países, sin importar su nivel de desarrollo. Esta diversidad de posibilidades de acción
ante el cambio climático, más que un obstáculo, puede ser – y deberá ser- la base para abordar las
soluciones que se buscan a escala global, para lo cual es pre-condición que los compromisos
nacionales sean más realistas y por tanto viables (Chadwick 2006; Parks and Roberts 2006; Nurse
and Moore 2007; Khovanskaia and Ivanyi 2007; Jindal et al., 2008; Hoad 2015). Sin embargo,
esa viabilidad depende en parte a la superación del abordaje BAU (bussiness as usual) de corto
plazo que domina aun en la institucionalidad climática y ambiental en muchos países. Retomando
la transversalidad del meta problema cambio climático, esa viabilidad requiere de instituciones y
procesos en equilibrio entre la centralización y la descentralización que puedan asegurar la
coherencia y coordinación entre muchos sectores y entidades operativas que atiendan las políticas
del clima. De complemento, es necesario también el monitoreo y la revisión de los procesos en
desarrollo de una forma sistemática que provean la necesaria orientación previsiva para llevar a
cabo los cambios, rectificaciones y asociaciones estratégicas sectoriales que permitan transitar
hacia una institucionalidad capaz de adecuarse a los desafíos del clima según lo proyectado por la
comunidad científica, a lo largo del siglo XXI.
Una primera etapa de ese recorrido, se espera que pueda transitarse a través de
adecuaciones institucionales que se derivan de las INDCs, de ser honradas según lo explicitado
por los países. Las INDCs pueden servir de inicio a un proceso de compromiso capaz de alojar a
esa diversidad de nuevos modelos de institucionalidad y acciones climáticas, tan distintas y
diversas como los son las Partes de la CMNUCC.
En cuanto a la propia institucionalidad derivada de la CMNUCC se observa una compleja
jerarquización de órganos que la asisten, que si bien sirve de soporte –más técnico que político-
no traspasa los ambientes más altos –técnicos y de toma de decisiones- de las Partes. Ello
contribuye poco a comprender y aceptar el papel que juega esta institucionalidad global dentro de
38
las estructuras nacionales de gobierno, así como a ponderar las exigencias que impone la
CMNUCC dentro de las múltiples estructuras democráticas de los gobiernos a la hora de acordar
y concretar acciones de política integradas al resto de las políticas públicas de cada país
(Streimikiene et al., 2006; Wheeler 2008; Teräväinen 2009; Pelling and Dill 2010).
De lo anterior da cuenta la dilación con la que se ha incorporado el tema del cambio
climático dentro de la institucionalidad de los estados como lo refleja la presente RSt. Aun así es
posible actualmente identificar iniciativas a escala regional que posicionan el tema del clima
dentro de los programas de desarrollo nacionales bajo una visión estratégica a largo plazo
orientada a estabilizar las acciones propuestas y servirse de los resultados de dichos planes como
herramienta para la formulación de respuestas estructurales al cambio climático, a través,
fundamentalmente, de la adaptación.
La Unión Europea (UE) es un ejemplo de trabajo permanente, sistematizado y efectivo en
cuanto al desarrollo de una institucionalidad específica para cambio climático (Bryson et al.,
2007; Pavese y Torney 2012). Esta institucionalidad se ve reflejada en el Programa Europeo
sobre el Cambio Climático (PECC), del año 2000, que forma parte de la Estrategia sobre Cambio
Climático de la UE propuesta en el 2005 para una escala temporal de 50 años (UE, 2012). Esta
estrategia contempla cuatro ámbitos de acción: el riesgo climático en sí mismo y la voluntad
política de hacerle frente; la participación internacional en la lucha contra el cambio climático; la
innovación necesaria para un cambio de los métodos de producción y utilización de la energía y,
la adaptación de los países a los efectos inevitables del cambio climático. Sin embargo sus
esfuerzos por redactar una política energética compartida y con visión de futuro, confrontan
posiciones particulares de los países miembros que siguen llegando a acuerdos unilaterales con
los proveedores de energía. Al respecto, Rühle (2012:282) advierte que “los gobiernos de las
sociedades modernas industrializadas no tienen otra alternativa que admitir frente a sus
ciudadanos que en la era del cambio climático, la proliferación del terrorismo y la escasez de
recursos, ningún estado de forma individual ni una alianza, pueden todavía, ofrecer una
protección perfecta. En ese sentido, Costa (2014:3) recalca la capacidad de la UE para “contribuir
a la construcción de instituciones multilaterales en materia ambiental, en general, y climática, en
particular”. En relación al cambio climático, la UE lo ha asumido como un asunto relevante para
la política exterior europea. En correspondencia con el deber ser en el tema del cambio climático,
se espera adicionalmente, que los gobiernos exploten aún más su potencial institucional en el
39
tema y que el sector privado pueda, y esté más dispuesto, a desarrollar e incorporar nuevas
tecnologías e invertir más agresivamente en cambio climático.
En relación con las incidencias que ha tenido el marco regulatorio global relativo a cambio
climático sobre la construcción de los marcos institucionales a escala nacional, la presente RSt
muestra aspectos relevantes de este proceso que orientan y advierten acerca de los alcances de
este trabajo. En ese sentido, vale la pena destacar lo siguiente:
- La institucionalidad en cambio climático, no es un tema sensible al análisis científico
dado la baja sensibilidad y especificidad a la búsqueda sistematizada realizada para esta
investigación
- Está pendiente la plena incorporación de la política del clima dentro del conjunto de otros
sectores sujetos de política, lo que hoy día se reconoce como la integración (mainstreaming) de la
política del clima.
- La escala temporal en términos de institucionalidad en CC no es sensible a la búsqueda
bibliográfica y no está explícitamente desarrollada en términos institucionales, ni a escala global
ni nacional.
II.5 Cambio Climático en el contexto regional: América Latina
América Latina (AL) ha participado activamente en el laborioso proceso de negociación en
cambio climático y, paralelamente, ha venido preparándose para responder a sus implicaciones a
escala nacional (Magrín et al., 2007; Coello Guevara y Morales Tremolada 2010; Hall 2011). Al
respecto Perdomo (2011a) refiriéndose a los países de América Latina y el Caribe (ALC), señala
que éstos “han entendido la necesidad de realizar acciones de mitigación a nivel nacional y
regional, en el marco del desarrollo sostenible, y la necesidad de implementar acciones de
adaptación para disminuir o prevenir los impactos del cambio climático”.
Por efecto de la CMNUCC los países de AL necesariamente debían crear espacios
institucionales a escala nacional que permitiesen asumir, según las circunstancias de cada país,
políticas públicas para cuando el PK entrase en vigor. De los 59 países de medio a bajo
desarrollo que firmaron el PK en los noventa, están entre otros, 14 de América Latina, 16 de
Asia, 5 de Europa y 5 de África, como ejemplos de mayor conciencia gubernamental ante los
40
eventuales efectos negativos, que para ese momento, se sospechaba tendría el cambio climático y
que con mayor dureza, afectaría a los menos desarrollados y más pobres. En referencia a dichos
compromisos, la pre-condición institucional del tema ambiental como sujeto de política pública
en América Latina presente desde aproximadamente los años setenta (Silva 1996; Rodríguez
Becerra 2003b), ha facilitado la progresiva incorporación del cambio climático dentro de las sub-
agendas de desarrollo nacionales en algunos países de la región. Para el 2012, la CEPAL da
cuenta para trece países seleccionados de ALC, de un avance en torno al estatus que el ambiente
y el cambio climático - indirectamente- va tomando dentro de la institucionalidad de los estados
de la región.
Lo ambiental como sujeto de política pública puede constatarse en los Planes Nacionales de
Desarrollo (PND) y en otras estrategias y planes de manejo de la mayoría de los países de la
región. Entre estas acciones se identifican , por ejemplo, compromisos orientados a: garantizar
los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable (Ecuador); política,
ambiente, energía y telecomunicaciones (Costa Rica); enfoques transversales para la innovación,
equidad y medio ambiente (Bolivia); crecimiento alto y sostenido (Colombia); sustentabilidad
ambiental (México); y finalmente, un manejo sustentable del ambiente y una adecuada
adaptación al cambio climático (República Dominicana). Colombia, México y República
Dominicana de los países seleccionados, expresamente hacen referencia a la atención al cambio
climático como uno de los ejes, áreas o dimensiones en los que el país prioriza su desarrollo.
Otro aspecto que emerge de la presente revisión de literatura en la consideración del
cambio climático como sujeto de política pública es el hecho de que a medida que los países de la
región avanzan y profundizan en las negociaciones internacionales y en la institucionalización del
tema del cambio climático, aumenta la necesidad de capacitación, tema que ha sido nuevamente
advertido por autores como Dagnet et al (2015) para países en desarrollo. Estas necesidades han
requerido el apoyo a nivel país del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Desde el 2009 el apoyo se ha concretado a través de dos proyectos principales: Carbono 2012
(Perdomo 2011a) y Estrategias Climáticas (Perdomo 2011b). Ambas iniciativas facilitan las
acciones gubernamentales en aspectos técnicos necesarios para la definición e implementación
de estrategias sobre clima, con financiamiento proveniente de aportes de países desarrollados,
fondos propios del PNUD, así como, la contribución de las contrapartes nacionales de los países
participantes (Perdomo 2011a).
41
En particular, el proyecto de Estrategias Climáticas se basa en el uso de herramientas de
planificación estratégica implementada por los gobiernos dentro del contexto de sus Estrategias
Nacionales de Desarrollo (END). Dichas estrategias están orientadas a reducir sus emisiones
GEI, dado que a juicio del PNUD, “uno de los mayores retos de los países de AL para la
implementación del nuevo régimen climático post-2012 es la puesta en marcha de estrategias
nacionales de desarrollo bajo en emisiones de GEI y, que a la vez, apoyen acciones de adaptación
al cambio climático”. Algunas estrategias que ya se han iniciado son el fortalecimiento de las
capacidades del sector industrial de Argentina y México y del sector público de Colombia, Chile,
Ecuador y Perú (Perdomo 2011b).
En la literatura analizada se señala con insistencia la necesidad de innovar y planificar
acciones específicas para el clima que sean parte regular de políticas públicas. En México, por
ejemplo, Aragón-Durand (2009; 2010) advierte sobre la necesidad de reconocer la adaptación al
cambio climático como una opción de política dentro de los aspectos centrales de las políticas de
saneamiento y recursos hídricos para algunas regiones del país donde el recurso agua es crítico;
Sánchez Vargas (2012) considera imperativo contemplar la pobreza dentro de las políticas de
cambio climático para el Distrito Federal (hoy día el Estado de la Ciudad de México) en función
de las evidencias empíricas de los efectos de este problema sobre los niveles de desarrollo
sustentable de la ciudad capital. Romero-Lankao et al. (2014) en relación con la gobernanza
climática de Ciudad de México y Santiago de Chile, identifican determinantes positivos de
naturaleza política y económica que influyen en la capacidad institucional del clima que deben
ser reforzados para garantizar y potenciar la capacidad adaptativa del Estado: contar con
liderazgos, participar en redes transnacionales y contar con potencial para integrar metas de
cambio climático dentro de las agendas políticas existentes.
Otros estudios llevados a cabo en Estados Unidos de Norteamérica (EUA) señalan que
desarrollar indicadores para una gobernanza climática adaptativa es considerada una reforma
estratégica necesaria para dicho país (Brunner 2010); así como que, la instrumentación a escala
municipal de políticas para el clima local, es ya una innovación complementaria a políticas en
salud humana en algunos municipios de EUA (Basset and Shandas 2010).
Información más detallada sobre el estado actual de las políticas de cambio climático en
América Latina, proviene del informe de la Plataforma Climática Latinoamericana (PCL),
divulgado a finales del 2012, elaborado por varias organizaciones no gubernamentales,
42
universidades e institutos de investigación representativos de la región, consolidados en el tema
de cambio climático.
El referido informe refleja el comportamiento de los gobiernos de la región de AL, así
como su nivel de desempeño, los logros y las deudas con respecto al cambio climático, en
correspondencia con los compromisos que tienen como países No Anexo I de la CMNUCC y del
PK. En términos generales, el estado y calidad de las políticas públicas sobre cambio climático y
desarrollo, fundamentalmente en los sectores agropecuario y forestal, de gran parte de los países
de la Región, presentan debilidad en cuanto a la integración y articulación de las políticas del
clima con otras políticas sectoriales o políticas macroeconómicas. También se observa la misma
tendencia global en torno a la lentitud en la aplicación de los compromisos internacionales en
cambio climático (Ryan, 2012).
Lo más relevante del documento de la PCL sobre la situación en los países seleccionados
para ese estudio, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Paraguay,
Perú y Uruguay, revela tensiones, contradicciones, debilidades y variaciones entre las políticas de
cambio climático y desarrollo, que constituyen en conjunto, obstáculos de fondo para el
cumplimiento de los compromisos sobre clima. En el cuadro 2.1 se presenta un resumen sobre
particularidades de la institucionalidad ambiental comunes a los referidos países, en relación con
la calidad de diseño, nivel de implementación, fortaleza institucional y apoyo político
institucional, señalados por la PCL. Se revela a grandes rasgos una compleja situación
institucional a escala regional que claramente se ve reflejada en la lentitud de su desarrollo e
implementación, así como en los magros alcances con respecto a los compromisos sobre cambio
climático demandados por la CMNUCC y el PK.
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Cuadro 2.1 Aspectos relevantes de la institucionalidad ambiental, en países seleccionados de América Latina
Ejes de evaluación Contenidos principales
Hallazgos
Calidad del Diseño
Evaluación y monitoreo de la política
Debilidad en la integración y articulación de políticas del clima con otras políticas sectoriales o con políticas macroeconómicas, en términos operacionales y en los objetivos contrapuestos. Tensiones y contradicciones entre políticas de protección forestal y políticas de promoción agropecuaria. Debilidad o falta de ordenamiento ambiental del territorio y evaluación de su afecto en la viabilidad de alcanzar objetivos de política en clima. La gran mayoría de las políticas en clima prevén algún tipo de mecanismo o instancias de participación social ya sea en el proceso de formulación o de monitoreo de sus programas, planes u otras herramientas de política. Diversidad de formas de concebir la interacción público-privada en la institucionalidad del clima y variedad de diseños institucionales que se utilizan para operacionalizar la participación pública en las medidas y acciones de gobierno. Variación significativa de la relevancia de los mecanismos de participación entre países y entre políticas.
Integración con políticas sectoriales y macroeconómicas
Nivel de Implementación
Evaluación de la toma de decisiones y acciones para implementar la política adoptada.
Déficit en la implementación de estrategias y políticas centrales de la institucionalidad existente sobre cambio climático. A pesar de avances sustanciales en el desarrollo de normas e instituciones, hay debilidad o retrasos en la implementación de las políticas. No hay un factor único que explique los déficits de implementación, sino diferentes configuraciones de factores y condiciones que afectan la efectiva implementación de las políticas del clima. Insuficiencia de recursos presupuestarios o deficientes asignaciones presupuestarias. Falencias y falta de capacidades locales en la implementación de políticas nacionales a nivel sub-nacional. Carencias presupuestarias y de recursos son indicadores de causas más estructurales que afectan la capacidad del Estado para ejecutar políticas o de la falta de relevancia y prioridad que tiene la problemática de cambio climático en la agenda doméstica de un país particular.
Análisis de la actividad y acciones específicas de implementación que ha realizado el organismo estatal a cargo de la ejecución de esta política.
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Cuadro 2.1 Continuación
Ejes de evaluación Contenidos principales
Hallazgos
Fortaleza Institucional
Análisis y evaluación de las capacidades y recursos de la estructura institucional responsable de implementar y llevar adelante las políticas
En contextos políticos en los cuales la agenda del clima no es prioritaria, la existencia de ciertas estructuras dentro del Estado, con capacidades técnicas para formular y ejecutar proyectos y para acceder a recursos internacionales, ha permitido sostenerla más allá de la atención de los gobiernos de turno. Experiencias en países de la región de nuevos diseños institucionales, intentan posicionar los temas del clima en escenarios institucionales más centrales y relevantes de la estructura del Estado, a partir del involucramiento de los organismos de planificación, ministerios de economía o directamente de los jefes de gobierno.
Apoyo político y social.
Análisis del nivel de consenso político y social existente alrededor de las políticas públicas sobre cambio climático.
Las políticas sobre cambio climático ocupan un lugar claramente marginal en la agenda de los actores políticos y en la atención de la opinión pública en casi todos los países de la región. En muchos casos la súbita relevancia de la problemática del clima en la agenda nacional ha sido en respuesta a eventos climáticos extremos.
Fuente: PCL 2012. Elaboración propia.
45
Vergara y col. (2014) detallan en el estudio “Emisiones Cero 2050 en ALC” las
oportunidades de la región a mediano plazo para pasar a una economía más limpia, incluyendo
los sectores de trasporte, industria, energía y uso de la tierra. Entre las acciones que permitirían a
ALC alcanzar este objetivo se encuentran la descarbonización del sector energético a través de
opciones de energía renovable; la electrificación masiva del sector del transporte; la restauración
de tierras a gran escala, incluyendo el logro de cero deforestación y la acumulación de reservas de
carbono en agricultura y bosques; y la descarbonización de la industria.
También existen evidencias de que al menos en sectores clave para el desarrollo de ALC, se
han dado pasos para la adecuación de la institucionalidad del estado e incorporar el tema de
cambio climático. Rodríguez y col. (2015) para el sector de la agricultura y la seguridad
alimentaria en la región, por ejemplo, dan cuenta de innovaciones institucionales para ambos
sectores que hacen posible su vinculación más directa con políticas de cambio climático. Hay
avances que muestran la inclusión de la agenda climática como un eje más de las agendas
políticas. Destacan cambios normativos que disponen de nuevos marcos reguladores y de
organización de la sociedad para enfrentar el cambio climático en el sector agropecuario.
Respecto a la adaptación, hacen referencia a un mayor conocimiento, tecnologías y medidas,
aunque aún es poca la información que llega a los actores afectados, en particular a los
productores agrícolas. Los autores indican también la necesidad de más recursos humanos mejor
capacitados, mayores recursos financieros y una mejor gobernanza y gestión del conocimiento
disponible.
En términos de desarrollo, Lo Vuolo (2015:23) identifica lo que considera “vertientes de
propuestas con respecto al cambio estructural que debería adoptarse en la región para resolver los
problemas de los estilos de desarrollo vigentes y del cambio climático”. El autor se refiere a lo
que ha llamado “la corriente “productivista” orientada a problemas de baja productividad que
favorece a sectores intensivos capaces de acoplarse con las economías más industrializadas y la
corriente “holística”, orientada a un cambio estructural centrado en la matriz productiva y la
necesidad de aumentar la productividad. En esta última vertiente, los problemas del cambio
climático se atienden modificando las tecnologías aplicadas en los procesos industriales. El
trabajo de Lo Vuolo revela además, que los cambios estructurales al modelo de desarrollo atañen
a todas las facetas de la vida nacional y pone de manifiesto la transversalidad de los impactos del
46
cambio climático, al mostrar que frente a modelos de fuerte fragmentación institucional y
limitado alcance universal que favorece a los grupos mejor posicionados socialmente, como es el
caso de los sistemas de protección social en América Latina, la huella de carbono en el sector
salud, por ejemplo, podría reducirse fomentando la producción local de fármacos. El autor
considera además, que el cambio climático “agrega nuevos ingredientes a los problemas
históricos de los sistemas de protección social de la región”, demandando la incorporación de
nuevas políticas para proteger a los grupos más vulnerables, y la revisión de las políticas actuales.
El Programa Regional para América Latina y el Caribe del PNUD, entre 2009 y 2015
revela que en términos de mitigación la región parece orientarse lentamente hacia opciones bajas
en emisiones de carbono. Dentro del programa regional, los resultados del Programa de Cambio
Climático ofrecen un conjunto de iniciativas que van desde el apoyo para la formulación de
políticas, estrategias y planes para enfrentar el cambio climático en varios países de la región
tanto a nivel nacional como sectorial, la definición de las finanzas necesarias para llevarlas a
cabo; y el análisis actual de cómo los estados presupuestan y ejecutan recursos financieros para el
clima. También el programa ha apoyado a los países en la identificación de oportunidades de
proyectos, como acciones al Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), y la elaboración de
Acciones de Mitigación Apropiadas a nivel Nacional (NAMAs), que sumadas a otras acciones,
han facilitado la remoción de barreras para llevar a cabo proyectos de mitigación. Finalmente,
dentro del mismo proyecto, el PNUD apoya acciones de adaptación en torno a un proyecto con
gobiernos sub-nacionales de Colombia, Perú y Uruguay con Enfoque Territorial al Cambio
Climático (TACC, por sus siglas en inglés). En el marco de este proyecto se llevan a cabo Planes
Regionales Integrados de Adaptación en la región Bogotá-Cundinamarca en Colombia; en las
regiones Tumbes y Piura en Perú; y en la región metropolitana de Montevideo en Uruguay.
El año 2015 representó la oportunidad para sentar las bases de una agenda de desarrollo
dentro de la cual ALC se presenta con válidas opciones para adelantar sus acciones de desarrollo
sustentable, muchas de ellas incluidas en sus PND. Varios eventos dan cuenta de ello: la
Conferencia sobre Financiamiento para el Desarrollo (Addis Ababa, julio 2015); el proceso para
la definición de un conjunto de objetivos y metas de desarrollo sostenible, con miras al 2030
(New York, septiembre); el Encuentro Parlamentario sobre Cambio Climático (Panamá,
noviembre), para dar a conocer los avances de los aportes legislativos de la región en materia de
cambio climático y, a final de ese año, un nuevo acuerdo climático vinculante post 2030
47
alcanzado en Paris en diciembre durante la COP21. Para abril 2016, 175 países firmaron el
Acuerdo de Paris el mismo día de la apertura de la firma, de los cuales 15 lo ratificaron. Este
hecho supone que el Acuerdo podrá entrar en vigor en tiempo récord. La respuesta reafirma que
los estados han entendido la premura de las acciones acordadas en diciembre 2015 y entrado de
lleno en la colaboración para atender de forma coordinada y transparente la tarea impostergable
de controlar el cambio climático como elemento central dentro de la nueva agenda de desarrollo
planteada para alcanzar los ODS. De los 15 países que ratificaron el Acuerdo de Paris en abril
2016, están por ALC, Belice, San Kitts y Nevis, Santa Lucía, Barbados y Grenada. Ecuador,
Chile y Nicaragua no firmaron el Acuerdo en diciembre 2015. El proceso de ratificación va a
requerir de procesos internos de orden legislativo mediante los cuales los países analicen las
implicaciones de dicha ratificación. Entre esos procesos está verificar si su actual
institucionalidad tiene la capacidad para atender las demandas que impondrán las políticas de
A&M derivadas de sus INDCs. Para llevar a cabo estas acciones, los países a través de sus
parlamentos, deberán diseñar y adoptar marcos normativos y arreglos institucionales apropiados a
nivel nacional que establezcan los instrumentos y mecanismos para lograr políticas integrales que
atiendan los aspectos sociales, ambientales y económicos del cambio climático. Entre los países
con aportes legislativos en la región destacan México, Guatemala, Brasil y Honduras con leyes
específicas sobre cambio climático. Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador,
Nicaragua, Paraguay Perú y Venezuela están en proceso de construcción de leyes climáticas y la
gran mayoría poseen mecanismos de leyes sectoriales que abordan la institucionalidad,
gobernanza y articulación en relación al cambio climático.
En el cuadro 2.2 se presenta a manera de ejemplo, un resumen del estado actual de la
institucionalidad relativa al tema del cambio climático, presente en seis países seleccionados de
América Latina, obtenida a través de las páginas web de los gobiernos de cada país. Se obvia
expresamente la referencia a Chile y Uruguay en virtud de que ambos países son ejemplos
desarrollados con más detalle dentro del contenido teórico de este trabajo de investigación como
referentes de otros procesos de desarrollo de ICC en la Región. Aunque Venezuela también se ha
desarrollado como un caso referente, se incluye en el cuadro 2.2 a efectos de destacar su
particular situación respecto al tema de la institucionalidad en cambio climático.
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Cuadro 2.2 Institucionalidad relativa al cambio climático en países seleccionados de América Latina.
País Institucionalidad Políticas
Brasil
Ministerio del Medio Ambiente (MMA). Sistema Nacional del Medio ambiente. Política Nacional en Cambio Climático (PNMC).
Grupo de Trabajo en Adaptación. Desarrollar subsidios técnicos para la elaboración del Plan nacional de Adaptación (conforme a la deliberación del Grupo Ejecutivo en Cambio Climático (GEx 2012). Está coordinado por el MA y el MCyT. Los GT están conformados por todos los órganos de representación del GEx y órganos invitados del gobierno federal. Núcleo de Articulación Federativa para el Clima (19 febrero 2013). Objetivo: integrar las diversas políticas sectoriales que guarden relación con el cambio climático, en particular con respecto a sus impactos, y promover el intercambio de experiencias entre órganos gubernamentales. El núcleo de articulación deberá desarrollar recomendaciones técnicas sobre diversos aspectos de la Política Nacional sobre cambio climático que, posteriormente, será elevada a la apreciación del Grupo Ejecutivo sobre Cambio Climático (GEx) y el Comité Interministerial sobre cambio climático (CIM). El núcleo cuenta con la participación de representantes de todos los estados y diversos órganos del Gobierno federal. Los Comités Sectoriales son grupos creados internamente por los Ministerios para la conducción de las actividades conexas con los Planos Sectoriales de Mitigación y Adaptación. Fondo Nacional de Cambio Climático (Fundo Clima) creado por Ley en el 2009 y reglamentado en el 2010. Es un instrumento de la PNMC. Tiene por finalidad financiar proyectos, estudios y emprendimientos que busquen la mitigación del cambio climático y la adaptación a sus efectos. Está vinculado al MMA, disponiendo de recursos rembolsables administrados el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), y no rembolsables, operados por el MMA.
Colombia
Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Dirección de Cambio Climático
PND 2010-2014 Adoptar medidas de mitigación o reducción del riesgo a los efectos del cambio climático por aumentos en el nivel del mar, y erosión costera. Infraestructura de transporte: Avanzar/Finalizar de manera exitosa las grandes obras -carreteras, puertos, aeropuertos y vías férreas-; e iniciar la ejecución de las obras contempladas en el Plan Maestro de Transporte de largo plazo, considerando los impactos del cambio climático. Implementar tecnologías limpias (vehículos híbridos, a gas o eléctricos) en los vehículos de
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transporte público y privado, e incorporar variables de cambio climático en la estructuración de proyectos. Gestión ambiental para el desarrollo sostenible: Implementar la Política Nacional de Cambio Climático, crear el Sistema Nacional de Cambio Climático, e incorporar las variables de cambio climático en los instrumentos de política. Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático. La finalidad del PNACC es reducir la vulnerabilidad del país e incrementar su capacidad de respuesta frente a las amenazas e impactos del cambio climático. Gestión Ambiental, Crecimiento Verde y Cambio Climático. Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC) La ECDBC es un programa de planeación del desarrollo a corto, mediano y largo plazo que busca desligar el crecimiento de las emisiones GEI del crecimiento económico nacional. Contempla el diseño y la implementación de planes, proyectos y políticas que tiendan a la mitigación de GEI y simultáneamente, fortalezcan el crecimiento social y económico del país, dando cumplimiento a los estándares mundiales de eficiencia, competitividad y desempeño ambiental. Es liderada por el MADS, a través de la Dirección de Cambio Climático, con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación (DNP), y los Ministerios Sectoriales de Colombia.
Colombia
Resolución 2733 - Programa de Actividades (PoAS) Resolución 2733 PoAS del 29 de diciembre de 2010: Por la cual se adoptan los requisitos y evidencias de contribución al desarrollo sostenible del país, se establece el procedimiento para la aprobación nacional de programas de actividades (PoA- por sus siglas en inglés) bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y se reglamenta la autorización de las entidades coordinadoras. Resolución 2734 - Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) Resolución 2734 MDL del 29/12/2010 Por la cual se adoptan los requisitos y evidencias de contribución al desarrollo sostenible del país y se establece el procedimiento para la aprobación nacional de proyectos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que optan al Mecanismo de Desarrollo Limpio - MDL y se dictan otras disposiciones.
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Costa Rica
Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) Dirección de Cambio Climático.
Comisión Consultiva de Cambio Climático. Decreto No. 26964-MINAE. Gaceta 98 del 22 de mayo de 1998. Convenio Centroamericano Regional sobre Cambio Climático. Ley No. 7513, del 25 de mayo de 1995. Dirección de Cambio Climático, coordina el plan de acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), dentro de la cual se establece el compromiso adquirido por Costa Rica de llegar a ser un país carbono neutral para el 2021. Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) persigue responder a la problemática mundial del cambio climático con participación de los diferentes actores y sectores. Contempla los siguientes ejes estratégicos de trabajo en el marco nacional e internacional: Mitigación de GEI; Adaptación al cambio climático para reducir la vulnerabilidad de los principales sectores y regiones del país; Sistema de métricas precisas, confiables y medibles (MRV); Desarrollo de capacidades y transferencia de tecnología Financiamiento y Sensibilización pública, creación de cultura y cambio de hábitos de consumo.
Ecuador
Ministerio del Ambiente Sub-Secretaría de Cambio Climático
Plan Nacional de Cambio Climático Sub-secretaría de Cambio Climático están supeditadas dos direcciones nacionales: Dirección Nacional de Adaptación al Cambio Climático que está conformada por las Unidades de Políticas de Cambio Climático y la de Gestión y Evaluación de la Adaptación al Cambio Climático. Dirección Nacional de Mitigación al Cambio Climático, conformada por la Unidad de Gestión y Control de la Mitigación al Cambio Climático.
El Salvador
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) Comité del Cambio
Concejo de Ministros (2012) aprobó la nueva Política del Medio Ambiente que tiene como objeto “Revertir la degradación ambiental y reducir la vulnerabilidad frente al cambio climático”. En el mismo año se hicieron importantes reformas a la Ley del Medio Ambiente, incorporando instrumentos que facilitan la implementación de acciones para impulsar la adaptación y afrontar el cambio climático. Acuerdos interinstitucionales Política Nacional del Medio Ambiente
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Climático Estudios Nacionales sobre Vulnerabilidad, impactos y Adaptación al Cambio Climático. Estrategia Nacional de Cambio Climático (2013) La estrategia se ha estructurado alrededor de tres ejes fundamentales: Mecanismos para enfrentar pérdidas y daños; Adaptación; y Mitigación. Incluye cinco temas críticos: Sensibilización, educación y formación; Investigación, Tecnología, Financiamiento; e identifica como requerimientos institucionales: la coordinación interinstitucional, fortalecimiento institucional, gobernanza local y modelos de gestión, monitoreo, reporte y verificación, legislación, normativa y regulación. Plan Nacional de Cambio Climático (2015)
Guatemala
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Vice-ministerio de Recursos Naturales y Cambio Climático Dirección de Cambio Climático
Unidad de Cambio Climático (UCC) establecida en septiembre de 2001. Actividades Sustantivas de la UCC Análisis del cambio climático y el calentamiento global. Estudios de fijación de Carbono y aprovechamiento del MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpio). Apoyo técnico y científico a instituciones encargadas de temas afectados por el Cambio Climático (Bosques, recursos hídricos, granos básicos, salud). Participación en actividades de riesgo y alerta temprana relacionadas con actividades de la variabilidad climática, calentamiento global y cambio climático. Programa Nacional de Cambio Climático. Acuerdo ministerial No. 134-2003 Dirección de Cambio Climático diseña e implementa planes, programas, proyectos y estrategias en atención a la Ley Marco para Regular la Reducción de la Vulnerabilidad, la Adaptación Obligatoria ante los efectos del Cambio Climático; Mitigación y Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero a nivel local y regional.
Honduras
Secretaría de Energía, Recursos Naturales, Ambiente y Minas (MiAmbiente+) Dirección Nacional de Cambio Climático
La DNCC tiene como objetivos principales: Coordinar acciones orientadas a formular y ejecutar las políticas nacionales para la mitigación de los GEII, así como la adaptación a los efectos adversos del cambio climático. Promover el desarrollo de Programas y Estrategias de Acción Climática, relativos al cumplimiento de los compromisos asumidos ante la CMNUCC) y el PK. Los ejes de acción en los que centraliza sus actividades son: Mitigación, Adaptación, Finanzas del Clima y Gestión del Conocimiento.
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(DNCC) Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) está vinculada con todas las dependencias de la administración pública, las cuales deben asignar recurso técnico y financiero para la consecución de sus objetivos, buscando operativizar la implementación de dicha Estrategia durante un período meta de 2 años. Comité Técnico Interinstitucional de Cambio Climático (CTICC) conformado actores de instituciones vinculadas al tema central de la dirección que en conjunto se encargan de analizar las propuestas a desarrollar e implementar en el país en materia de cambio climático. Unidad de Adaptación Unidad de Mitigación: Áreas de Atención: -MDL –REDD Unidad de Cumplimiento Internacional Unidad de los Inventarios Nacionales de GEI
Nicaragua
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARENA)
Dirección General de Cambio Climático (DGCC)
La DGCC, creada en enero de 2009 regula, norma, es rector y líder en todos los procesos de la gestión al cambio climático que incluye todo lo relativo a la adaptación, mitigación, gestión de riesgo, gestión de ayuda oficial al desarrollo, negociación de un nuevo régimen mundial ante el cambio climático. Está organizada en tres órganos: Dirección de Emergencias Ambientales, Oficina Nacional de Desarrollo Limpio y la Dirección Específica de Cambio Climático. Dirección Específica de Cambio Climático (DECC) es una dependencia de la Dirección General de Cambio Climático. La DGCC establece coordinación con la División General de Planificación para la gestión de recursos técnicos y financieros a nivel nacional e internacional que permita el desarrollo de acciones de adaptación y mitigación al cambio climático en el país.
Panamá
Ministerio de Ambiente
(MiAmbiente)
Unidad de Cambio Climático
(UCC)
Resolución NºAG-0583-2002 crea el Programa Nacional de Cambio Climático bajo el Departamento de Adecuación y Manejo Ambiental perteneciente a la Dirección Nacional de Protección a la Calidad Ambiental.
Resolución No. AG-0280-2004 se designa al Programa Nacional de Cambio Climático como Unidad Coordinadora de los temas relacionados con Recursos Energéticos y Cambio Climático.
Política Nacional de Cambio Climático (2007)
Comité Nacional de Cambio Climático (CONACCP). Decreto Ejecutivo No. 1 del 9 de enero de 2009. Apoya a la ANAM en la implementación y seguimiento de la Política Nacional de
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Cambio Climático y vela por la implementación de sistemas de coordinación interinstitucional, lo que permitirá, entre otras cosas, aunar esfuerzos para enfrentar el cambio climático.
Marzo de 2011. La UCC forma parte de la DIGICH, de la ANAM
Febrero de 2013, se integra de manera directa a la Administración General.
Paraguay
Secretaría de Ambiente (SEAM)
Comisión Nacional de Cambio Climático (CNCC)
Oficina Nacional de Cambio Climático (ONCC)
Punto Focal Nacional por el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, para el área de Cambios Climáticos y Salud. Resolución S.G. Nº 617, de fecha 28 de agosto 2009.
Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC) (Decreto Nº 14.943, 2001).
CNCC Comisión Nacional de Cambio Climático (2001), órgano colegiado, de carácter interinstitucional, como instancia deliberativa, consultiva y resolutoria de la Política Nacional de Cambio Climático, siendo, además una de sus funciones es la definición de la Política.
Política Nacional de Cambio Climático (2011) tiene como ejes transversales: la perspectiva de género; el enfoque de derecho y la diversidad cultural.
Estrategia Nacional de Adaptación (2015).
Perú
Ministerio del Ambiente (MINAM)
Dirección General de Cambio Climático, Desertificación y Recursos Hídricos, adscrita al Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales.
Plan de Acción de Adaptación y Mitigación frente al Cambio Climático Propuesta del Ministerio del Ambiente (MINAM) para programas, proyectos y acciones prioritarias de corto y mediano plazo en relación al cambio climático, y constituye la primera aproximación a los “Lineamientos Estratégicos de Adaptación y Mitigación frente al Cambio Climático” que se está formulando a nivel de la Comisión Nacional de Cambio Climático (CNCC), con base en los procesos de planificación nacional, sectorial, regional y local y la consideración de los impactos del cambio climático.
Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático, adscrito al Viceministerio de Gestión Ambiental.
Estrategia Nacional contra la Desertificación y la Sequía 2016 – 2030
Plan de Acción en Género y Cambio Climático del Perú (PAGCC-Perú). Con el Decreto Supremo Nº 012-2016-MINAM
Venezuela Ministerio de Dentro de sus líneas estratégicas:
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Ecosocialismo y Aguas (MINEA)
Viceministerio de Gestión Ecosocialista del Ambiente
Planificar, articular, coordinar y desarrollar, estrategias, planes, programas y proyectos, sobre Cambio Climático, incluyendo la representación del Ministerio previa aprobación de la máxima autoridad en el ámbito nacional e internacional.
Fuente: Páginas web oficiales de los gobiernos. Elaboración propia al 25/07/2016.
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De la información presentada en el cuadro 2.2 es relevante destacar lo siguiente: el tema
del cambio climático está posicionado a un alto nivel dentro de la institucionalidad ambiental en
todos los Estados consultados, en orden de jerarquía institucional: existen 10 ministerios y 2
secretarías (Honduras y Paraguay). Ecuador posee una Su-Secretaría de Cambio Climático. Seis
países poseen una Dirección específica para el tema (Colombia, Costa Rica, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Perú), bajo la cual se adscriben directamente las políticas nacionales en
torno al cambio climático. Brasil adscribe su política nacional en la materia al Sistema Nacional
de Ambiente. El Salvador posee un Comité de Cambio Climático; Panamá una Unidad de
Cambio Climático; Paraguay Comisión Nacional de Cambio Climático. Finalmente Venezuela no
muestra ninguna dependencia encargada del tema de cambio climático dentro de su ministerio en
materia ambiental. Otro aspecto de interés está referido a que la vinculación del tema de cambio
climático con áreas de desarrollo es explícita en los portales de los gobiernos de Brasil,
Colombia, El Salvador, Paraguay y Perú, así como en Chile y Uruguay. Solo Colombia lo
relaciona directamente con el Desarrollo Sustentable de la nación. Otros temas que destacan son:
adaptación, mitigación, riesgos ambientales y la modalidad de los Mecanismos de Desarrollo
Limpio (MDL).
De la literatura consultada surgen varios hechos comunes a la mayoría de los países de la
región de AL que permiten visualizar cómo se ha desarrollado el proceso de institucionalización
del cambio climático, así como el nivel de institucionalidad en correspondencia con los
compromisos que tienen como países No Anexo I de la CMNUCC y del PK. A escala regional, se
observa un énfasis en políticas de adaptación, aunque operativamente están vinculadas
directamente con la gestión de riesgos. Sin embargo, la región aún tiene un rezago en estadísticas
e información relevante que le permita orientar de mejor forma la toma de decisiones, en
particular a nivel local en el establecimiento de prioridades, en función de la siniestralidad
registrada y de la identificación de necesidades.
II.5.1 Ejemplos de la institucionalidad del cambio climático en América Latina: Chile, Uruguay y Venezuela.
En la presente sección se desarrollan brevemente tres casos específicos de intervenciones
de gobierno relacionadas con cambio climático en América Latina, seleccionados como ejemplos
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de experiencias sobre el proceso institucional relativo al cambio climático que se lleva a cabo en
la región. Se ha considerado apropiado incluir estos ejemplos, por considerar: en primer lugar,
que evidencian de forma concreta las diferencias en cuanto a la prioridad gubernamental por el
tema del cambio climático y en consecuencia la institucionalidad que lo sustenta; la coexistencia
de los principios fundamentales de una institucionalidad ambiental asiento del marco que da
apoyo al tratamiento del cambio climático en los países seleccionados, y finalmente,
proporcionan elementos de institucionalidad que apoyan la interpretación, análisis y desarrollo
del caso de México en cuanto a la sistematización de su modelo de institucionalidad para cambio
climático.
II.5.1.1 Chile
En el año 2007, el gobierno chileno emprende importantes reformas institucionales que
fortalecieron el tema ambiental tras una larga negociación que alcanzó un acuerdo final de co-
legislación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo – el llamado Protocolo de Acuerdo de
once puntos- para regular la protección del ambiente en Chile. En el marco de las negociaciones
internacionales, a mediados de 2009 se creó el Comité Interministerial de Cambio Climático,
integrado por los ministros de Medio Ambiente, Energía, Agricultura, Hacienda, Relaciones
Exteriores y Secretaría General de la Presidencia. El objetivo de este comité fue trabajar de
manera conjunta y coordinada la posición de Chile ante las negociaciones internacionales de
cambio climático, en particular con miras a la Conferencia de las Partes, COP15 en Copenhague
2009. Para enero de 2010, el gobierno de Chile se adhiere al acuerdo alcanzado en Copenhague.
Posteriormente, el Estado chileno ha evaluado el impacto que las políticas ya impulsadas en el
sector energía tendrían como potencial de mitigación del país; la eficiencia energética y la mayor
participación de las energías renovables no convencionales en la matriz de generación eléctrica
para una escala temporal de mediados del Siglo XXI (Gobierno de Chile 2012).
El Ministerio del Medio Ambiente, a través del Departamento de Cambio Climático, es el
responsable de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 70.h. de la Ley de Bases del
Medio Ambiente No. 19.300 que establece “proponer políticas y formular los planes, programas
y planes de acción en materia de cambio climático”. El Departamento de Cambio Climático tiene
como misión “contribuir a la integración de la problemática asociada al cambio climático en las
57
políticas públicas del país, para lograr un desarrollo sustentable y una economía baja en carbono.
Su visión es ser un actor clave que introduzca el tema a nivel nacional, público como privado,
promoviendo una legislación e institucionalidad acorde”. Para junio 2016, se continúa con el
proceso de consulta pública del Anteproyecto del Plan de Acción Nacional de Cambio Climático
(PANCC) 2017- 2022 (pautado para terminar a finales de 2016), cuyo fin es “crear un
instrumento de política pública que integre y oriente las acciones a tomar como país en relación a
la materia del cambio climático”. Este anteproyecto nace a raíz de los resultados obtenidos a
través del anterior PANCC (PANCC 2008-2012).
La importancia que el Estado chileno da al cambio climático se refleja en un avance
institucional que se remonta a 1996 con la creación del Comité Nacional Asesor de Cambio
Global (Decreto 466), la Autoridad Nacional de Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL)
(Acuerdo 216) en el 2003, la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) aprobada en el
2006, el PANCC del 2008, la Ley 20.147 y en el 2010, la constitución del Consejo de Ministros
para la Sustentabilidad y el Cambio Climático como órgano asesor a la política y regulación del
Ministerio del Medio Ambiente (MMA) y la Oficina Nacional de Cambio Climático adscrita al
MMA. Complemento a esta institucionalidad específica en cambio climático, está la inclusión
explícita del tema en las distintas políticas sectoriales e instrumentos de gestión gubernamental.
El gobierno de Chile reconoce la necesidad de fortalecer la institucionalidad con el propósito de
coordinar adecuadamente la respuesta del país a los nuevos desafíos nacionales e internacionales
ante el cambio climático. Igualmente espera que el nuevo PANCC responda a los ejes y objetivos
de la ENCC, con relación a los tres ejes de dicha estrategia: Adaptación a los Impactos del
Cambio Climático, Mitigación de las Emisiones de GEI y Creación y Fomento de Capacidades
para abordar el problema en Chile.
II.5.1.2 Uruguay
Uruguay cuenta con el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la
Variabilidad (SNRCC 2009), dentro del cual ha desarrollado el Plan Nacional de Respuesta al
Cambio Climático (PNRCC) -aprobado en el 2010- que es su principal instrumento de ejecución
de políticas específicas para cambio climático. El PNRCC constituye un sistema de acuerdos y
compromisos sobre un conjunto de orientaciones y directrices elaboradas en forma
58
interinstitucional y participativa, resultado del trabajo realizado entre técnicos, gobernantes
nacionales y departamentales, representantes de los sectores productivos y de la sociedad civil.
El PNRCC es fundamentalmente un marco estratégico que identifica las líneas de acción y
medidas necesarias para mitigar las emisiones GEI en el Uruguay y para lograr la adaptación de
la sociedad y sus principales sectores de desarrollo a los impactos derivados de la variabilidad y
el cambio climático. Complementando el marco institucional, el PNRCC también interactúa con
el Ministerio de Ordenamiento Territorial y de Medio Ambiente (MVOTMA), diversas
comisiones y comités con representantes de los diferentes ministerios, de los sectores
productivos, sociales, gremiales y de las organizaziones mo gubernamentales (ONG), como
órganos consultivos y asesores en el tema del CC (Gobierno del Uruguay 2012).
El gobierno del Uruguay ha dado prioridad a la adaptación a fines de construir resiliencia
ante los impactos negativos y aprovechar aquellas condiciones positivas que se derivan de este
problema. La creación del SNRCC, condujo necesariamente a identificar las prioridades en
adaptación avanzando en ello a través del PNRCC, el cual plantea los grandes compromisos y
objetivos de las instituciones nacionales para responder a dicho problema.
Como ejemplo de los esfuerzos en adaptación, en Uruguay se ha trabajado el tema desde las
Intendencias15 y acuerdos interdepartamentales, como el caso del Área Metropolitana con el
Proyecto TACC (Enfoque Territorial del Cambio Climático, por sus siglas en inglés). Mediante el
TACC, el país logró identificar medidas que en conjunto pueden ser tomadas por las Intendencias
para los problemas de adaptación y cambio climático, a través del desarrollo de propuestas a
nivel de proyectos concretos a escala local.
Se observan avances en el análisis y desarrollo de mecanismos de mitigación con la
finalidad de incorporarlos a las políticas nacionales y sectoriales de desarrollo, principalmente
para sectores estratégicos como el energético y el agropecuario. En Uruguay también se trabaja
en la ejecución conjunta de la adaptación y la mitigación, a través de varias instancias de
gobierno nacional. El Ministerio de Industria Energía y Minería (MIEM), por ejemplo, en
15 El Congreso de Intendentes es un organismo público creado por el artículo 262 de la Constitución de la
República del Uruguay. Sus objetivos institucionales son la coordinación de las políticas de los gobiernos departamentales, y la celebración de convenios con el Poder Ejecutivo, entes autónomos y servicios descentralizados, la organización y la prestación de servicios y actividades propias o comunes, tanto en sus respectivos territorios como en forma regional o inter departamental.
59
atención a la política nacional de transitar hacia un desarrollo de bajo carbono, promueve el uso
de energías renovables y limpias. Desde el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca
(MGAP) se trabaja en la identificación de vulnerabilidades geográficas o sectoriales, de los
sistemas productivos nacionales, con la finalidad de diseñar mejores políticas de respuesta
dirigidas a atender efectivamente las necesidades de adaptación específicas del sector frente a los
efectos negativos de sequías extremas que han afectado la accesibilidad a los recursos hídricos y
a la producción. Desde el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
(MVOTMA), a través de la Unidad de Cambio Climático (UCC), se trabaja en la elaboración de
las Comunicaciones Nacionales, integrando las distintas visiones e información sectoriales, para
la construcción de la visión país ante el cambio climático. Otro importante esfuerzo es el
Proyecto de Adaptación Costera, ejecutado en el 2010. Para el 2011, se elaboraron medidas de
adaptación y mitigación para el sector turismo.
Estos esfuerzos del MVOTMA apoyan la posición de Uruguay en la política internacional
del cambio climático, conducida por el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE). Se
observa en general una interacción permanente entre diferentes instituciones nacionales clave,
tanto para el desarrollo nacional, como para el fortalecimiento del país en las negociaciones
internacionales del clima.
Aun así es plausible que un sistema como el SNRCC tenga limitaciones para interactuar
con todas aquellas instituciones involucradas en el tema, en aspectos relacionados con el
desarrollo de capacidades efectivas para dar respuesta al cambio climático. Precisamente este
aspecto es una de las carencias advertidas por Perdomo (2011a y b) común a los países de AL.
Sin embargo, también debe tenerse en cuenta que la presión de eventos extremos del clima sobre
sectores estratégicos, como por ejemplo el agropecuario en Uruguay, con potencial para afectar
todo el proceso productivo y tener un impacto económico en el país, impone la necesidad de
desarrollar capacidades específicas para dar una respuesta acorde a esta vulnerabilidad.
Actualmente se está trabajando en la incorporación de otros ministerios al SNRCC: Salud Pública
(MSP), Desarrollo Social (MIDES) y, Transporte y Obras Públicas (MTOP) y en el
fortalecimiento de la articulación con las organizaciones de la sociedad civil y la academia.
60
II. 5.1.3 Venezuela
En América Latina, durante los setenta, Venezuela es uno de los países de la región a la
vanguardia de la institucionalidad ambiental. En 1974 se establece el Ministerio del Ambiente y
de los Recursos Naturales Renovables (MARNR), el primero de su género en la región. Durante
ese mismo año se promulga la Ley Orgánica del Ambiente (LOA) (República de Venezuela,
1976). Ambas decisiones promovidas por la figura presidencial, respondían a la adhesión del país
a los principios de la Declaración de Estocolmo. Particularmente importante es el Plan de
Desarrollo demandado por la LOA, armonizado con las políticas ambientales expuestas en el V
Plan de la Nación (República de Venezuela, 1976). Sisco Marcano (2003) refiere respecto a
ambos hechos: “le otorgaron coherencia institucional y legal a la temática ambiental, logrando su
incorporación como miembro permanente de la agenda gubernamental”. A partir de ese momento
y durante más de cuatro décadas el ministerio de ambiente de Venezuela re-define su estructura
organizativa para la atención de los más apremiantes problemas ambientales del país. Aun con
sus debilidades organizativas y políticas, y problemas de presupuesto, se convierte en la instancia
ejecutiva de guía, supervisión y control de las actividades susceptibles de degradar al ambiente en
el país, tanto para el sector público, privado y la sociedad (Gabaldón, 2006).
A pesar de los compromisos de Venezuela con la CMNUCC a partir de 1992, de la
existencia de la Ley Penal del Ambiente (República de Venezuela, 1992), y de la ratificación del
PK en el 2008, el tema de cambio climático no es incluido dentro de los problemas prioritarios
del país. Para finales de los noventa Venezuela adelanta tímidos pasos en torno a la creación de
una institucionalidad relativa a cambio climático, como por ejemplo, la creación del Punto Focal
adscrito al Ministerio de Energía y Minas. En términos de mitigación, realiza el levantamiento
del primer y hasta hoy día, único Inventario de Gases de Efecto Invernadero del país del año
1995; y vinculado a la adaptación, el proyecto “Evaluación de los impactos del cambio climático
en la costa venezolana por efecto del aumento en el nivel del mar” del año 1996. Aun cuando la
jerarquía constitucional dada al ambiente en la nueva Constitución Nacional impuso al país a
partir del año 1999 una serie de adecuaciones a su institucionalidad y a su marco legal
ambientales, la nueva institucionalidad en materia ambiental también desconoció el tema del
cambio climático. El actual gobierno, que en esencia es el mismo en el poder desde 1999, impuso
una propuesta política, el llamado “Socialismo del Siglo XXI”, cuyos sustentos fundacionales
van a contracorriente de la Constitución Nacional, distorsionando en la práctica lo contemplado
61
para el ambiente. Venezuela también es el primer país de América Latina en eliminar el
ministerio de ambiente. Proceso éste que experimenta varios cambios institucionales,
desplazándolo a un vice-ministerio en un primer intento en octubre del 2014 (adscrito al
Ministerio de Ecosocialismo, Vivienda y Hábitat) para recuperar en abril del 2015, la jerarquía
ministerial bajo el nombre de Ministerio Ecosocialista y de Aguas (MINEA). Las líneas
estratégicas del MINEA se ejecutan a través de tres vice-ministerios: Aguas, Gestión
ecosocialista, y Desechos sólidos. La estructura organizativa del MINEA no revela ninguna
dependencia a cargo del tema de cambio climático. Se percibe estas decisiones como retrocesos
en materia de desarrollo institucional ambiental en un país pionero y con avances innegables en
este tema, y, más aún, cuando el actual gobierno se presenta como defensor de la “salvación del
planeta” (Villamizar 2014). El “Plan de la Patria” presentado por el candidato Hugo Chávez en el
año 2012, en ese entonces también presidente de la nación, fue concebido para la “gestión
bolivariana socialista 2013-2019” y dentro del cual, el “eco-socialismo” – concepto sin definir en
ninguna parte del referido plan y tampoco en la CN- constituiría la plataforma de acción en la
conducción del desarrollo ambiental del país. Sin embargo, la estructura institucional del
MINANB (para ese año el Ministerio de Ambiente del país) tampoco daba respuesta al mandato
de la CN en materia ambiental, y a juicio de Villamizar (2014) tampoco responde a los objetivos
ambientales del Plan de la Patria.
La institucionalidad ambiental de Venezuela presenta notorios vacíos que profundizan los
problemas ambientales del país y su vulnerabilidad ante el cambio climático. Entre estos vacíos,
por ejemplo, están la ausencia de una política nacional sobre cambio climático y su respectivo
plan nacional (Villamizar 2011a); la resistencia e incapacidad institucional para transitar hacia un
desarrollo bajo en carbono y abandonar así su dependencia rentista anclada en la actividad
petrolera (Gabaldón, 2013) y la incapacidad institucional para atender y resolver la grave
situación de contaminación de los recursos hídricos del país y la dotación segura y confiable de
agua potable (Gabaldón y col., 2016).
En relación a cambio climático, el Acuerdo post COP21 impone un reto de múltiples
dimensiones a los países petroleros que como Venezuela, dependen casi 100% de su renta
petrolera. Frente a los compromisos nacionales, Venezuela está obligada a emprender reformas
en su matriz energética que requerirán a su vez una re-dimensionalidad de su actual
institucionalidad ambiental y en particular, la construcción de una institucionalidad en cambio
62
climático, que como se ha reseñado, es ausente de su estructura organizacional en materia
ambiental. Siendo un país cuyos ingresos fiscales dependen en un 40,6% del petróleo (BCV,
2011), parece poco factible que renuncie a explotar bajo el modelo tradicional, parte de sus
reservas de petróleo como contribución al Acuerdo de Paris. Ello le permitiría, por ejemplo,
ajustar sus límites para la explotación de este recurso no renovable, lo cual según McGlade y
Ekins (2015) contribuiría globalmente, a mantener la temperatura media del planeta por debajo
de los 2°C. Los autores encuentran que estos límites rondan un 30% de las reservas de petróleo,
50% de las de gas y más del 80% de las de carbón en los próximos 40 años para tener un 50% de
probabilidades de controlar el cambio climático. Sus resultados muestran que explotar rápida y
exhaustivamente los combustibles fósiles a escala nacional es inconsistente con este límite de
temperatura. Dentro de este contexto, el reto que se le plantea a Venezuela es el de conciliar el
Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019 y subsiguientes, con su INDC
nacional según la cual se compromete a reducir sus emisiones GEI – de forma condicionada-
mediante la formulación del Plan Nacional de Mitigación en al menos un 20% para 2030 en
relación al escenario inercial.
Gabaldón (2013) advierte que la estabilidad macroeconómica de Venezuela, fuertemente
atada a la oscilación de los precios del petróleo en los mercados internacionales, la condiciona a
experimentar perturbaciones oscilantes en el crecimiento económico y por ende en la prosperidad
general del país. Ante esta condición de vulnerabilidad económica como país de renta
exclusivamente petrolera, el término contribución convenido post COP21 y los avances
quinquenales sujetos a comprobación que cada país deberá entregar hasta el 2030, se presentan
como oportunidades para Venezuela de construir una institucionalidad relativa a cambio
climático que le proporcione los espacios necesarios para la operacionalización de políticas
públicas capaces de conducir la prometida reducción nacional de emisiones GEI.
Lo anterior corrobora la acentuada debilidad institucional de Venezuela registrada por el
BM (2015), referida antes en este análisis, en relación con sus niveles de gobernanza. Debilidad
reflejada en su incapacidad para gestionar la problemática asociada a las actividades de desarrollo
del país y, en particular, para atender las implicaciones actuales y futuras del cambio climático en
su territorio. Institucionalidad que deberá reconstruir lo antes posible para cumplir con su
contribución nacional a este problema global.
63
De esta breve reseña sobre el papel de institucionalidad específica para cambio climático en
Chile, Uruguay y Venezuela, emergen elementos sobre experiencias de países de la región,
resumidos en el cuadro 2.3*, como referentes teóricos en el desarrollo del objetivo central de esta
investigación.
Cuadro 2.3 Elementos relevantes de la institucionalidad en cambio climático de Chile y
Uruguay.
Elemento de institucionalidad
No se considera el desarrollo de adecuaciones o configuraciones institucionales para atender los impactos del clima a futuro y poder dar cabida a lo propuesto dentro de sus planes de atención al cambio climático. El CC está vinculado a diversas políticas públicas nacionales e internacionales. Existen diversos arreglos institucionales y dependencias específicas para la atención particular del cambio climático, desde las cuales se generan alianzas sectoriales complementarias y se debate sobre la definición de estructuras institucionales adicionales que conduzcan a la incorporación de todas las áreas de interés público. Tanto la adaptación como la mitigación son consideradas acciones pilares para el desarrollo futuro y consideradas ambas y en paralelo, respuestas tempranas necesarias para atender los impactos del cambio climático a escala nacional. La incorporación del cambio climático ha comportado un desafío para los Estados al requerir la integración de este problema en la estructura institucional pre-existente que da espacio a las diferentes políticas públicas e instrumentos de gestión que abordan aspectos tan variados y disímiles como la generación y uso de energía, la conservación y uso de la biodiversidad, la ordenación territorial, y la gestión del recurso hídrico, entre otros.
Los nuevos escenarios vinculantes en el plano internacional relacionados con la política del clima, han servido de impulso para debatir sobre cambio climático al más alto nivel político a escala nacional, así como, para revisar y adecuar la institucionalidad – específica o no- que aborda en la actualidad, la problemática del cambio climático.
Fuente: Gobierno de Chile. 2016. Ministerio del Ambiente. Ejes transversales: Cambio Climático; Gobierno del Uruguay. 2016. Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA). Política sobre cambio climático y cometidos del MVOTMA. Elaboración propia. *Dado que Venezuela no posee una institucionalidad en cambio climático, no se incluye en el cuadro.
Un aspecto relevante identificado en los casos de Chile y Uruguay, es que la variable
temporal es de poco alcance dentro de la institucionalidad para cambio climático. Condición que
es común en el resto de los países de la región que más han trabajado en su desarrollo. Como se
ha reseñado, la temporalidad es una variable clave en la atención del cambio climático y
constituye una de las bases para contrarrestar la incertidumbre y variabilidad del clima,
64
situaciones éstas que generan presión sobre las decisiones de política en temas contingentes que
requerirán de una visión prospectiva temprana para poder visualizar con mayor precisión las
necesidades y opciones viables de los Estados para atender los impactos del clima a lo largo del
Siglo XXI.
II.6 Escenarios para la investigación del clima
Los escenarios del clima16 representan un avance y ayuda tecnológica mediante los cuales
se logra describir rutas plausibles de diferentes aspectos del futuro. Los escenarios del clima son
construidos para investigar las consecuencias potenciales del cambio climático, y cada vez más,
son utilizados en apoyo a la toma de decisiones en relación a las políticas del clima.
Los escenarios representan el comportamiento futuro de relevantes fuerzas impulsoras de
cambio que incluyen procesos, impactos (físicos, ecológicos y socioeconómicos) y las posibles
respuestas claves para la definición de una política del clima. Se utilizan para explorar las
implicaciones del cambio climático para la toma de decisiones. Por ejemplo, para áreas costeras
pueden orientar la toma de decisiones vinculadas con los planes de desarrollo de infraestructura
portuaria para definir si esta será resistente a un rango de condiciones climáticas futuras inciertas.
En este particular es importante resaltar lo que Moss et al. (2008:747) advierten con respecto a
lo que debe esperarse de los escenarios del clima toda vez que con mucha frecuencia son
percibidos como realidades finales y diagnósticos de un futuro dado inamovible: “la meta de
trabajar con los escenarios no es predecir el futuro sino entender mejor las incertidumbres y
alternativas futuras con la finalidad de considerar la pertinencia o robustez de diferentes
decisiones u opciones bajo un amplio rango de futuros posibles”.
Los nuevos escenarios difieren de los utilizados con anterioridad por el IPCC y se basan
fundamentalmente en producir varios productos complementarios entre sí. Moss et al. (2010)
refieren al respecto que los nuevos escenarios, más que comenzar con escenarios socio-
económicos que den lugar a emisiones alternativas de GEI, fijan futuros alternativos en las
16 Los escenarios son imágenes alternativas de lo que podría acontecer en el futuro, y constituyen un instrumento apropiado para analizar de qué manera influirán las fuerzas determinantes en las emisiones futuras, y para evaluar el margen de incertidumbre de dicho análisis. Los escenarios son de utilidad para el análisis del cambio climático, y en particular para la creación de modelos del clima, para la evaluación de los impactos y para las iniciativas de adaptación y de mitigación (IPCC 2001).
65
concentraciones globales de GEI y aerosoles como punto de partida. En la figura 2.1 se muestra
la secuencia del proceso de desarrollo de estos escenarios manejados por varias comunidades de
investigadores del clima. Se observa una simple cadena lineal de causas y consecuencias del
cambio climático que parte de supuestos socioeconómicos sobre los cuales se construyen
escenarios de emisiones.
Figura 2.1 Escenarios de cambio climático. Tomado de Moss et al. 2010.
El propósito del proceso de desarrollo de escenarios es construir un grupo de nuevos
escenarios que faciliten el análisis integrado del cambio climático a través de las principales
comunidades científicas del clima. Entre los nuevos escenarios están las “Rutas de Concentración
Representativas” (RCPs por sus siglas en inglés) que pueden ser utilizadas en paralelo por los
modelos del Sistema Terrestre (Earth System Models) (ESMs) para explorar los cambios futuros
en las respuestas físicas y biogeoquímicas ante la cambiante composición de la atmosfera y el
forzamiento radiativo y por los modelos de evaluación integrada (Integrated Assessment Models)
(IAMs) para explorar las condiciones socio-económicas que podrían resultar bajo tales cambios
en la composición atmosférica.
En la actualidad, a partir de las RCPs, los modeladores del clima están conduciendo nuevos
experimentos de modelos climáticos para producir las proyecciones utilizando las series de
tiempo de las emisiones, las concentraciones y el Uso de la Tierra. Estas proyecciones modelo
podrán utilizarse para construir los nuevos escenarios climáticos con aplicaciones en impactos,
66
adaptación y vulnerabilidad (IAV) y en estudios IAV (Kriegler et al., 2012).
Las RCPs “no están per se ligadas a un escenario socio-económico en particular: cada
RCPs es consistente con muchos escenarios socio-económicos porque futuros y diferentes
escenarios socio-económicos pueden alcanzarse bajo cambios similares en la composición
atmosférica” (IPCC 2014a).
Debido a que no todos los cambios socio-económicos pueden cuantificarse, de la
colaboración entre las comunidades científicas de IAM e IAV derivarán las narrativas cualitativas
que representarían los diferentes futuros socioeconómicos que pueden ser combinados con las
RCPs (van Ruijven et al. 2014). Las narrativas cualitativas – factores contribuyentes para esta
investigación- pueden ser utilizadas como un grupo común de suposiciones avaladas por la
comunidad científica. En términos de los estudios integrados de IAV, estas narrativas pueden
combinarse con los resultados de los estudios de los EMS basados en los RCPs para examinar los
impactos del cambio climático, así como las opciones de adaptación y la vulnerabilidad. Lo
mismo puede ser utilizado para investigar los alcances regionales y globales de la reducción de
las emisiones globales, en otras palabras, para investigar acerca de la mitigación.
En la figura 2.2 puede apreciarse los diferentes abordajes de la comunidad científica del
clima para el desarrollo de los escenarios globales.
67
Figura 2.2 Abordajes para el desarrollo de los escenarios globales del clima: (a) integración de información y feedbacks (punteada); (b) abordaje paralelo propuesto. Los números indican que los pasos analíticos (2a y 2b ocurren concurrentemente). Las flechas indican transferencia de información (sólidas), selección de RCPs (discontinua). Fuente: Moss et al. 2008.
Para ambos abordajes, los supuestos socioeconómicos apoyan la formulación de los
escenarios de emisiones que representan un determinado forzamiento radiativo que es modelado
para diferentes escenarios a los cuales están asociados los impactos potenciales sobre
ecosistemas, sectores productivos y personas.
Otro aspecto importante con relación a los escenarios del clima, son los usuarios de éstos.
Moss et al. (2008) los agrupan en dos grandes tipos: los usuarios finales y los intermedios. Los
primeros son “los hacedores de política y tomadores de decisiones”, los segundos son
“investigadores que usan los escenarios como insumos para sus trabajos”. Interesa a efectos de
esta investigación, los usuarios finales. Éstos pueden identificar decisiones que podrían conducir
hacia resultados aceptables a través de un amplio rango de futuros y hacerlo lo más
tempranamente posible. Para ello será necesario apoyarse en previsiones institucionales que le
permitan disponer de los asientos administrativos y organizativos futuros sin generar mayores
distorsiones de tipo político (Dholakia-Lehenbauer and Elliott 2012; Kysar 2013)
68
II.6.1 Las Rutas de Concentración Representativa (RCPs). Su utilidad para la construcción de una institucionalidad prospectiva relativa a cambio climático
La literatura científica disponible respecto al tema de las RCPs es muy reciente. Por ello,
este apartado se basa fundamentalmente en los trabajos fundacionales de tres grupos de
investigadores principales que han desarrollado la teoría acerca de las RCPs, como insumos de
referencia para los nuevos modelos del clima. Los trabajos fundacionales corresponden a van
Moss et al., (2010), Vuueren et al. (2011, 2013, 2014) y Ebi et al. (2013, 2014).
II.6.1.1 ¿Qué son las Rutas de Concentración Representativas (RCPs)?
Las RCPs fueron formuladas a finales del 2011, en respuesta a la expresa solicitud del
Panel Intergubernamental en Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) con la finalidad
de disponer de mayor robustez científica en futuras evaluaciones del cambio climático. Las RCPs
representan un nuevo insumo de carácter científico que permite a los hacedores y tomadores de
decisión, experimentar sobre posibles políticas públicas relativas al CC a lo largo de una escala
temporal de 100 años (van Vuuren et al. 2011). Para estos autores, quizás lo más valioso de las
RCPs sea el “facilitar la cercana cooperación entre diferentes disciplinas involucradas en la
investigación climática, y proveer una consistente línea analítica a lo largo de la investigación del
cambio climático”.
En la figura 2.3 se muestra el proceso de desarrollo de nuevos escenarios que podrán ser
utilizados para la investigación y evaluación de impactos relativos al cambio climático futuro. Se
observa la integración de las RCPs dentro de este proceso paralelo, en particular para la
construcción de los escenarios socioeconómicos donde las RCPs aportan insumos respecto a
concentración de emisiones y uso/cobertura del suelo. Las tendencias de las RCPs pueden o no
ser consistentes con los escenarios socioeconómicos futuros.
69
Figura 2.3 Proceso de desarrollo de los nuevos escenarios que pueden ser utilizados en la investigación del cambio climático futuro. Adaptado de Moss et al., 2010.
El proceso comienza con la identificación de las características del forzamiento radiativo
que da soporte al modelaje de un amplio rango de posibles climas futuros. En paralelo con el
desarrollo de escenarios del clima basados en las RCPs, nuevos escenarios socioeconómicos
pueden desarrollarse para explorar importantes incertidumbres socioeconómicas que afectan a la
adaptación y a la mitigación.
Algunos escenarios socioeconómicos serán consistentes con las características de
forzamiento utilizadas para identificar las RCPs, otros serán desarrollados para explorar futuros y
aspectos completamente diferentes. Utilizando una variedad de herramientas y métodos, como
por ejemplo, el patrón de escalamiento, los nuevos escenarios socioeconómicos podrán integrarse
con los nuevos escenarios del clima. Los escenarios integrados podrán ser utilizados en nuevas
investigaciones para explorar la adaptación, la mitigación y otros aspectos como
retroalimentación, usando supuestos consistentes. Este tipo de investigación podrá proveer ideas
sobre costos, beneficios y riesgos de diferentes climas futuros, políticas y vías de desarrollo
económico.
70
II.6.1.2. ¿Qué se puede hacer con las Rutas de Concentración Representativas (RCPs)?
Las RCPs facilitan la comparación entre varios estudios así como una mejor
comunicación de los resultados de los modelos al ser resultado de correlacionar un grupo común
de escenarios que puedan ser utilizados por la comunidad científica. De esta manera, las cuatro
tendencias RCPs cuyas principales características se muestran en el cuadro 2.4, proveen
información sobre posibles trayectorias de los principales agentes de forzamiento radiativo del
cambio climático consistente con los actuales escenarios utilizados en la literatura científica sobre
el clima (los modelos climáticos y los modelos de evaluación integrada). Las RCPs sirven de
base para que los modeladores del clima conduzcan nuevos experimentos de modelos climáticos
y para producir nuevos escenarios. Paralelamente, los que trabajan en evaluación integrada,
pueden explorar un rango de diferentes futuros en términos de políticas, tecnología y cambios
socio-económicos, resultado de una ruta de concentración particular (una de las cuatro RCPs), y
magnitud de cambio climático.
Cuadro 2.4 Características de las Rutas de Concentración Representativas (RCPs).
RCPs Descripción Publicación/Modelo IA
RCPs8.5
Alcanza un forzamiento radiativo hasta de 8.5 W/m2 (~1370 ppm CO2 eq) al 2100
Riahi et al. 2007/MESSAGE
RCPs6
Estabilización sin sobrecargar las ruta hasta de 6 W/m2 (~850 ppm CO2 eq) a una estabilización después del 2100
Fujino et al. 2006; Hijoka et al. 2008/AIM
RCPs4.5
Estabilización sin sobrecargar las ruta hasta de 4.5 W/m2 (~650 ppm CO2 eq) a una estabilización después del 2100
Clarke et al. 2007; Smith and Wigley 2006; Wise et al. 2009/GCAM
RCPs2.6
Pico en el forzamiento radiativo a~3 W/ m2
(~490 ppm CO2 eq) antes del 2100 y luego declina (la ruta seleccionada declina hasta 2.6 W/ m2 al 2100
Van Vuuren et al. 2007; van Vuuren et al. 2006/IMAGE
Fuente: Tomado de van Vuueren et al. (2011) a Niveles aproximados de forzamiento radiativo fueron definidos como ±5% del nivel establecido en W/m2relativo a niveles pre-industriales. Los valores de forzamiento radiactivo incluyen el efecto neto de todos los GEI antropogénicos y otros agentes forzantes.
71
II.6.1.3 Aplicación de las Rutas de Concentración Representativas (RCPs) como guía para políticas públicas climáticas.
Como se evidencia de la presente RSt, el fenómeno del cambio climático expone a los
Estados frente a serias dificultades para cumplir sus obligaciones con la sociedad. Esta situación
se erige como uno de los mayores desafíos del Siglo XXI e impone a los hacedores de política,
mayor apertura e innovación analítica, así como una visión integrada y prospectiva de largo plazo
que les permita abordar tempranamente la alta complejidad de la problemática asociada al cambio
climático (Bono 2008; Maceira y col. 2010).
En la medida que los hacedores de política puedan visualizar el futuro de esta problemática,
podrán contar con elementos de juicio más robustos para orientar la formulación de políticas
públicas capaces de dar solución a los problemas que más directamente – y con mayor
frecuencia- afectarán a las personas. Lo anterior cobra mayor trascendencia ante la contundencia
de las nuevas evidencias científicas presentadas por el IPCC, piezas claves para la toma de
decisiones de política del clima no solo a escala global, sino de particular relevancia para la toma
de decisiones nacionales. Estas evidencias, además de confirmar la responsabilidad de la
sociedad humana en la acentuación del problema de cambio climático, avizoran trayectorias y
desenlaces del clima de la Tierra que no obedecen a experiencias del pasado y que estarán
signadas por la intangibilidad y la incertidumbre, y en la mayoría de los casos, se manifestarán a
lo largo del presente siglo – con mayor o menor contundencia- en respuesta a las omisiones y
acciones que la sociedad global emprenda para contrarrestar los efectos del cambio climático.
Es un hecho que la incertidumbre y la novedad en el comportamiento del clima futuro,
sumarán presión sobre la toma de decisiones de políticas a escala nacional. La prevalencia de la
visión prospectiva en la planificación a plazos mayores a lo tradicional en la formulación de los
planes de desarrollo de cada país, se impone dentro de los desafíos institucionales que cada
estado deberá asumir en respuesta a sus compromisos con la CMNUCC. Dichos compromisos
son mitigar sus emisiones y concentraciones de GEI y preparar a los ciudadanos para adaptarse a
los impactos acumulados e irreversibles del clima.
Los diferentes escenarios climáticos desarrollados por la comunidad de científicos del
clima, pueden ayudar a visualizar las implicaciones que tendrán las variaciones de un conjunto de
hipótesis coherentes e internamente consistentes sobre impulsores del cambio climático Entre los
72
impulsores están el desarrollo demográfico y socioeconómico, el nivel de gobernanza, el cambio
tecnológico, entre otros. Dentro de este contexto, las políticas públicas – climáticas y no
climáticas- necesariamente deberán formularse considerando las implicaciones derivadas de los
escenarios futuros del cambio climático, en particular, la incertidumbre implícita en éstos
(Williams et al., 2007; Foley 2010; Meinshausen et al., 2011; Riahi et al., 2011; Prudhomme et
al. 2014).
La “cascada de incertidumbre” (Maslin 2013) es una clara representación acerca de las
limitaciones de los nuevos modelos de simulación climática presentados por el IPCC (2013), que
aun cuando reflejan un aumento significativo sobre la comprensión del complejo sistema
climático, poseen un amplio rango de incertidumbre. La cascada se basa en la secuencia usual del
uso de la nueva generación de modelos del clima y las posibles soluciones de la sociedad a los
impactos del cambio climático (Figura 2.4).
Figura 2.4 Cascada de Incertidumbre. Estimaciones de los impactos del cambio climático y las respuestas de la sociedad basadas en modelos que contienen una incertidumbre creciente. Las líneas sólidas representan resultados modelados; las líneas punteadas representan entradas hacia la próxima capa de modelos. Tomada de Maslin (2013).
73
Las RCPs consideran una amplia variedad de modelos socioeconómicos que incluyen el
crecimiento de la población, el uso de la tierra, la intensidad y uso de la energía y el desarrollo
regional. Variables que se expresan dentro de un muy amplio rango de manifestaciones que se
suman a la variabilidad propia del clima y a su condición natural de sistema abierto, igualmente
variable a escala regional y local. La variabilidad no resta credibilidad a los modelos, los cuales
son capaces de reproducir la variabilidad natural de los últimos 150 años (Diffenbaugh and
Scherer. 2011; Caron et al. 2012; Baker and Huan 2014); dar pruebas teóricas de la relación entre
el CO2 y la temperatura global (Grantham et al. 2010), dar soporte a los trabajos y experimentos
del paleoclima (Clarke et al. 2004; Bintanja et al. 2005). De igual forma, aportan una percepción
plausible del clima futuro y de las opciones acerca del futuro deseado (Godard 2008; Barbieri et
al. 2010; Fortes et al. 2013; Ebi et al. 2014a,b).
La incertidumbre debe ser explicada de forma convincente por la comunidad científica del
clima y conocida y aceptada por el público y por los hacedores de políticas y tomadores de
decisión. Con ello podría superarse el retardo gubernamental en espera de mayor
confidencialidad sobre el clima futuro y dar inicio de inmediato el desarrollo de políticas más
efectivas de mitigación y adaptación.
Los resultados obtenidos a través de recientes estudios científicos que han utilizado las
RCPs, muestran tendencias a escala global y regional a lo largo del siglo XXI, sobre aspectos
claves para el desarrollo de los países. La afectación del cambio climático futuro sobre eventos
que tienen un amplio rango geográfico de influencia, como la distribución de los recursos
hídricos a escala global (Hanasaki et al. 2013) y la calidad del agua (van Puijenbroek et al. 2014)
son de interés capital para los gobiernos por las múltiples consecuencias que generan.
Consecuencias que a la vez, se manifiestan en complejas y múltiples derivaciones que
comprometen el bienestar de la sociedad.
La literatura consultada no refiere estudios prospectivos donde se haya utilizado los
resultados de simulaciones bajo las RCPs, en la formulación de cambios institucionales que
puedan adecuarse a la dinámica y diversidad de respuestas que se espera a lo largo del siglo XXI
por efecto del cambio climático. En efecto, la investigación apoyada en la utilización de los
nuevos escenarios y de las RCPs y las SSPs apenas está comenzando. La mayoría de los estudios
basados en simulaciones del clima se enfocan en la identificación de medidas de mitigación y
adaptación que pueden ser formuladas a lo largo del siglo XXI, sin entrar en especificaciones
74
acerca de cuándo y cuáles adecuaciones institucionales podrán ser necesarias (d’Aquino and Bah
2011; Kehew et al. 2013; Felgenhauer and Webster 2014). Ebi et al. (2014b) refieren dos
proyectos de intercomparación de modelaje que han usado la versión preliminar de las SSP junto
con las simulaciones climáticas basadas en las RCPs en sus experimentos: Modelo de
Intercomparación en Agricultura y Modelo de Intercomparación de Impactos Intersectorial. La
investigación y desarrollo de escenarios es una tarea continua que evalúa su utilidad para el
abordaje más efectivo del riesgo ante el cambio climático y ayuda a enfocar los esfuerzos en la
reducción de las incertidumbres, tanto en la proyección de impactos, como en la escogencia de
opciones de manejo de riesgos.
Las RCPs pueden significar un punto de inflexión en la toma de decisiones sobre políticas
públicas. Aunque la reciente divulgación de las RCPs hace casi imposible conseguir estudios
referenciales de sus bondades y limitaciones, su fortaleza descansa en el hecho de que por sí
solas, pueden servir de guía expedita para una aproximación a diferentes trayectorias de
desarrollo futuras. Con esa guía prospectiva, y evaluando las diferentes trayectorias de los
indicadores comunes de desarrollo (tipo de energético, crecimiento poblacional, uso de la tierra,
tecnología, y GEI, entre otros), y las respuestas esperadas por trayectoria, los gobiernos podrían
tomar decisiones tempranas con relación al tipo de modelo o los cambios necesarios en la
institucionalidad en cambio climático que pudieran facilitar el re-direccionamiento del modelo
energético asumido, para orientarlo hacia la trayectoria de menor riesgo y costo.
La posibilidad real de contar con un predictor sobre la tendencia del clima para períodos de
revisión de 20 años a lo largo del Siglo XXI, pone en las manos de los tomadores de decisión
elementos referentes claves para la institucionalidad ambiental o específica en cambio climático:
sea para comenzar o avanzar en la construcción de ésta; sea para fortalecerla en caso de tenerla, o
para reformularla. Se conseguiría así una forma viable de orientar al país hacia la sustentabilidad
de una Estrategia de Desarrollo basada en Reducción de Emisiones (LEDS por sus siglas en
Inglés) 17 que además de satisfacer las demandas de la población, sea capaz de llevar las
17 LEDS “Low emissions Development Strategy”. Durante la COP 16 de la CMNUCC en Cancún, México 2010, se acordó alentar a los países en desarrollo formular estrategias o planes de desarrollo con bajas emisiones de C en el contexto del DS y fue la primera vez que se introduce formalmente el concepto de LEDS. En las subsecuentes, COP, las Partes dieron seguimiento al proceso de preparación de LEDS que iniciaron muchos países en desarrollo.
75
concentraciones de CO2 a los valores de 1990 (350 ppm CO2 eq18), concentración que no
significaba mayores problemas para el mantenimiento del equilibrio energético del sistema
climático del planeta.
Refiere Finanzas Carbono (2014), una plataforma desarrollada por el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), que en Latinoamérica la mayoría de los países trabajan “en promover la
coordinación institucional, el desarrollo de capacidades a nivel institucional y financiero, la
incorporación de la dimensión de cambio climático en los presupuestos nacionales, la preparación
de políticas nacionales para fomentar la mitigación y la adaptación, entre otros”. Se observa que
existe en ALC un interés creciente por articular acciones vinculadas al cambio climático con
incidencia en aspectos económicos, sociales y climáticos.
Las estrategias climáticas apoyadas por el PNUD (Perdomo 2011a,b) se suman a ese
esfuerzo, significando en conjunto, vías plausibles para atraer y dirigir inversiones públicas y
privadas hacia un crecimiento económico y sostenible. Aún así, un aspecto queda relegado dentro
de estas iniciativas y es la visión de largo plazo. Ninguna de las iniciativas propuestas y en
desarrollo considera una escala temporal más allá del corto plazo, alrededor del 2050. De allí la
ventaja que representa el uso de las RCPs como predictor confiable de las tendencias plausibles
del clima hasta el 2100 facilitando la adecuación institucional del país lo más temprano posible
respecto a dicho horizonte temporal.
Disponer de esta información para un rango plausible de resultados de las RCPs es crítico y
relevante en la formulación de lineamientos para una futura configuración institucional a la ICC
actual de México, al permitir sopesar de forma temprana, beneficios y co-beneficios19, entre otros
aspectos claves para la gobernanza a escala nacional.
18 Los GEI difieren en la influencia térmica positiva (forzamiento radiativo) que ejercen sobre el sistema climático mundial, por sus diferentes propiedades radiativas y períodos de permanencia en la atmósfera. Estas influencias se pueden expresar mediante una métrica común basada en el forzamiento radiativo por CO2. Las emisiones de CO2 equivalente constituyen un valor de referencia y una métrica útil comparar emisiones de GEI diferentes.
19 Efectos positivos que una política o acción propuesta para un objetivo pueda tener sobre otro objetivo, independientemente de su efecto neto sobre el bienestar social general. Los co-beneficios son frecuentemente afectados por la incertidumbre y dependen, de entre otros aspectos, de las circunstancias locales y las prácticas de implementación (IPCC, 2014b).
76
II.6.2 Las Narrativas Socioeconómicas Compartidas del clima (SSPs)
Conocidas como las Narrativas Socioeconómicas Compartidas (SSPs por sus siglas en
inglés, Shared Socioeconomics Pathways), o trayectorias socioeconómicas20, representan
descripciones plausibles de tendencias alternativas en la evolución de la sociedad y los sistemas
naturales a lo largo del Siglo XXI a escala global y para grandes regiones del mundo- entre éstas,
la región de Latino América (Ebi et al. 2014). Las SSPs han sido propuestas por los mismos
grupos de investigadores de la comunidad científica del clima que desarrollaron las RCPs. Son
más recientes por lo que se dispone de pocas publicaciones. De allí que este apartado
introductorio se basa fundamentalmente en los trabajos de van Vuuren et al. (2014); Ebi et al.
(2014b) y O’Neill et al. (2014), que en conjunto aportan las bases teóricas de las rutas o
trayectorias socioeconómicas que la comunidad del clima utiliza como insumo para los nuevos
escenarios integrados del clima.
Las recientes evidencias científicas sobre el clima recabadas por el IPCC (2013, 2014),
indican con alta confiabilidad, que la magnitud y extensión de los impactos futuros del cambio
climático dependerá, de la respuesta de factores físicos de la atmosfera, y de las decisiones en
cuanto a políticas en A&M y trayectorias de desarrollo.
Respecto a las trayectorias, van Vuuren et al. (2014) y Ebi et al. (2014) puntualizan la
diferencia conceptual con los escenarios, destacando el tipo de insumo que representan las
trayectorias para los escenarios climáticos. El término escenario lo definen como “una
comprehensiva, integrada y consistente descripción del futuro del sistema climático humano,
incluyendo información cualitativa y cuantitativa, sin una declaración concreta sobre su
probabilidad”. En el escenario se integran supuestos socioeconómicos, de cambio climático y de
política de cambio climático, que se incorporan dentro de las células de la Arquitectura de la
Matriz de Escenario (AME) (van Vuueren et al. 2014; Ebi et al. 2014; O’Neill et al. 2014),
descrita más adelante.
El término trayectoria o ruta, describe los componentes del escenario, como por ejemplo, la
20 A efectos de este trabajo se usa indistintamente, narrativa o trayectoria socioeconómica.
77
concentración atmosférica o los indicadores de desarrollo. Al respecto, van Vuueren et al. (2014)
advierten que “las trayectorias no son escenarios comprehensivos, pero si están centradas en un
componente específico del futuro, como el cambio climático o circunstancias económicas. Solo al
combinar las RCPs con las SSPs pueden obtenerse bases para un escenario integrado21. Es
necesario recordar que la trayectoria es dependiente de la naturaleza temporal de los supuestos,
aunque no está referida a un tiempo específico a lo largo del Siglo XXI, como ocurre con las
RCPs.
Ebi et al. (2014) consideran un aspecto clave la comprensión del rango y carácter de
posibles futuros para apoyar las evaluaciones de cambio climático requiriéndose que los
escenarios incluyan (1) los impulsores de las emisiones GEI22, (2) las emisiones resultantes, (3)
consideraciones acerca de otros impulsores de desarrollo económico que podrían afectar la
magnitud y patrones de impactos y la habilidad de evitar, preparar, acoplarse y recuperarse del
cambio climático y, 4) la política en A&M.
Las trayectorias socioeconómicas han venido preparándose paralelamente con las
trayectorias RPCs dentro de un proceso que fue iniciado en el 2006 con la finalidad de desarrollar
un nuevo grupo de escenarios globales comunes, siguiendo una ruta que comprende tres fases,
descritas por Moss et al. (2010). Las fases contemplan el desarrollo de: 1) las RPCs a cargo de la
comunidad IAM (Integrated Assessment Model), utilizadas por la comunidad ESM (Earth
System Model) para proyectar la magnitud y extensión del cambio climático, 2) un nuevo
conjunto de escenarios socioeconómicos de referencia (paralelo a la fase 1) con elementos
cualitativos y cuantitativos basados en mundos con varios niveles de desafíos para la A&M,
elaboradas por la comunidad IAV y 3) la integración de la información socioeconómica y de
política, las RCPs y las proyecciones del cambio climático.
21 Escenarios que resultan de la integración de la información socio-económica, las RCPs y las proyecciones asociadas al cambio climático, para el uso de la comunidad científica del clima.
22 Principalmente, la combustión de combustibles fósiles y los procesos industriales. El crecimiento de la economía y la población continúan siendo los mayores impulsores de incrementos en las emisiones GEI por combustibles fósiles.
78
II.6.2.1 ¿Cómo se usan y para qué sirven las Narrativas Socio-económicas Compartidas (SSPs)?.
Los factores socioeconómicos de las SSPs incluyen aspectos de los sistemas socio-
ecológicos tales como demográficos, políticos, sociales, culturales, institucionales, estilos de
vida, variables económicas y tecnológicas, y tendencias. También incluyen los impactos humanos
en los ecosistemas, en los servicios ecosistémicos, como la calidad del aire y el agua y la
diversidad biológica.
Las SSPs consisten de dos elementos: una narrativa y un conjunto de medidas cuantificadas
de desarrollo. A razón de lo especificado por Kriegler et al. (2012) para las SSPs, estas son
“trayectorias de referencia en que se asume que no hay ni cambio climático ni impactos del
clima, y que no existen nuevas políticas climáticas”. Al no incorporar los efectos del cambio
climático, las SSPs pueden ser más fáciles de utilizar a través de un amplio conjunto de estudios
para evaluar cómo diferentes niveles de cambio climático y tipos de políticas afectan las
condiciones de “referencia” socioeconómica y ambiental descritas en las SSPs. Por la misma
razón, “las SSPs no pueden describir plausibles supuestos para el futuro, componente intencional
de su diseño” (van Vuuren et al. 2014; O’Neill et al. 2014). Las SSPs incluyen cuantificaciones
de factores que son considerados impulsores de resultados - emisiones o del uso de la tierra- entre
los que están el crecimiento poblacional y el crecimiento económico. La cuantificación de las
consecuencias de estos impulsores se obtiene a través de los escenarios, que pueden ser
producidos sobre la base de las SSPs (van Vuuren et al. 2014) o de las RCPs, o con ambos
insumos (Ebi et al. 2014a). Precisamente esa es la razón de distinguir entre las “trayectorias” -
que describen un componente, como las RCPs o SSPs- de los escenarios integrados y, los
“escenarios” propiamente, los cuales combinan las trayectorias con otra información, tales como
emisiones, proyecciones climáticas y supuestos de política para producir descripciones integradas
del clima futuro y del desarrollo de los sistemas humanos. Son estos escenarios, más que las SSPs
o las RCPs, los que podrían utilizarse para llevar a cabo, por ejemplo, comparación de resultados
en un escenario de política con resultados en un escenario de referencia (sin política) (Ebi et al.
2014b). Es esta la razón principal por la que se incorpora el uso de las SSPs en esta investigación.
Siendo posible construir bases referentes para una prospección institucional de la ICC actual de
México, a partir de las Narrativas de los Expertos (NEx) y la Narrativa Histórica Nacional (NHN)
de la ICC, se dispone de insumos referentes a escala nacional sobre políticas climáticas (pasadas,
79
presentes y futuras) que ayudarían a la construcción de escenarios integrados del clima más
identificados con la realidad de México.
Las SSPs se definen a lo largo de ejes que describen el aumento de los desafíos
socioeconómicos para la A&M abarcando un amplio rango de posibles trayectorias de relevancia
para la investigación del cambio climático. Ebi et al. (2014b), desarrollan el “espacio desafío”,
dividido en cinco (5) dominios, como puede apreciarse en la figura 2.5.
Figura 2.5 Espacios o dominios de desafío para la adaptación y la mitigación. Tomado de Ebi et al. (2014b).
A lo largo de los ejes diagonales se ubican los dominios: 1) bajos desafíos para la A&M; 2)
desafíos medios y 3) altos desafíos. Fuera de los ejes diagonales, está el dominio 4) que
representa bajos desafíos para la mitigación y altos para la adaptación y, el dominio 5) de altos
desafíos para la mitigación y bajos para la adaptación. Múltiples trayectorias socioeconómicas
pueden conducir a cada dominio. Las trayectorias evolucionan a lo largo del tiempo,
describiendo los desafíos que cambian sobre el tiempo, más que hacer referencia a un período de
tiempo determinado. Los desafíos para la A&M son relativos a la trayectoria de desarrollo “de
medio camino” descrita en el segundo dominio, el cual evoluciona en sí mismo con el tiempo
3 5
1 4
Desafíos para la adaptación
Des
afío
s p
ara
la m
itig
ació
n
80
(Ebi et al. 2014b).
Ebi et al. (2014b) han identificado factores para la adaptación y para la mitigación a escala
global que pueden caracterizar a las cinco (5) trayectorias SSPs. Algunos de estos factores y
tendencias se indican en el cuadro 2.5.
Cuadro 2.5 Factores y tendencias socioeconómicas globales característicos de las
Narrativas Socio-económicas Compartidas (SSPs).
Política Factor y/o tendencia socioeconómica Resultados
Adaptación
Pobreza y distribución de la riqueza,
Aumentan el riesgo asociado con cualquier nivel de cambio climático al hacer la adaptación más difícil.
Organizaciones e instituciones inefectivas
Restricciones en recursos básicos como el agua, seguridad alimentaria
Ciudades deficientemente manejadas.
Mitigación
Insuficientes tecnologías
Generan altas emisiones GEI en ausencia de políticas climáticas y reducen la capacidad social para mitigar dichas emisiones.
Inadecuadas instituciones para hacer políticas
Pérdida de financiamiento y otros recursos para apoyar las políticas de mitigación, tales como voluntad política y capital social y humano
Fuente: Ebi et al. 2014b. Elaboración propia.
Los autores advierten acerca de dos condiciones que deben tenerse en cuenta a la hora de
analizar los resultados en cuanto a mitigación: 1) las emisiones de referencia pueden resultar de
varias combinaciones de altas tasas de crecimiento poblacional, rápido crecimiento económico,
sistemas económicos intensivos en energía, suministros energéticos intensivos en carbono, entre
otros, y 2) no todos los factores necesitan operar en la misma dirección para resultar en altas o
bajas emisiones.
81
II.6.2.2 Las características clave de las narrativas SSP
Las características clave de las SSPs según Ebi et al. (2014a,b), se presentan en el cuadro
2.6 Se observa de una forma general, que las SSPs se centran en aspectos socioeconómicos a
escalas global y de grandes regiones y en información principalmente cualitativa, apoyada por
cuantificaciones de variables que tradicionalmente forman parte de los ámbitos económico y
social. Entre los elementos ya incluidos en las SSPs o que pueden ser incluidos más adelante en
etapas avanzadas de su aplicación, están aspectos, áreas y decisiones que cubren diversos ámbitos
socio-económicos, decisiones de política y de planificación.
Cuadro 2.6 Aspectos y variables comúnmente considerados por la comunidad científica del
clima, en la construcción de las narrativas socioeconómicas (SSPs).
Aspecto Variables cuantitativas y/o cualitativas
Demografía Población total y estructura de edad, y poblaciones urbanas y rurales.
Desarrollo económico PIB global y regional, tendencias en la productividad, y en la proporción de la población en extrema pobreza, desarrollo humano y salud.
Factores ecológicos y ambientales
Aire, agua, y calidad del suelo.
Recursos Combustibles fósiles y potenciales de energías renovables.
Instituciones y gobernanza
Existencia, tipo y efectividad de instituciones a escala nacional, regional, y global.
Desarrollo tecnológico Tipo y tasa de progreso tecnológico y difusión de la innovación.
Factores societales más amplios
Actitudes hacia lo ambiental y la sustentabilidad, y estilos de vida.
Políticas no climáticas De desarrollo, tecnológicas, de planificación urbana, transporte, energía y ambiente.
Fuente: Ebi et al. 2014b. Elaboración propia.
82
Las narrativas preliminares construidas por Ebi et al. (2104a) para las cinco SSPs (Cuadro
2.7) representan posibles mundos con características de desarrollo y crecimiento económico,
desarrollo humano y alcance de metas globales de desarrollo, que las diferencian claramente.
83
Cuadro 2.7 Características de las Trayectorias Socioeconómicas Compartidas (SSPs)
Narrativa Descripción de partida
Características
SS1 Sustentabilidad
Describe mundos relativamente buenos, progresando hacia el alcance de las metas de desarrollo
Cooperación global, facilitada mediante organizaciones e instituciones efectivas, y bajos niveles de intensidad de recursos y dependencia por combustibles fósiles.
Países de bajo ingreso podrían rápidamente alcanzar, con pocas personas por debajo de la línea de pobreza, la reducción de inequidades dentro y entre países, altas tasas de educación de la mujer, aumento en la planificación urbana, rápido desarrollo de tecnologías limpias y un alto nivel de voluntad en relación con la degradación ambiental.
SS2
A mitad de camino
Describe mundos donde las tendencias típicas de décadas recientes, continúan con algún progreso hacia el alcance de las metas de desarrollo.
Reducciones en la intensidad de recursos y energía a tasas históricas, y lento decrecimiento de la dependencia por los combustibles fósiles.
La mayoría de las economías podrían ser políticamente estables, con mercados funcionando parcialmente y conectados globalmente.
Podría existir alguna cooperación internacional e inversiones tecnológicas.
84
El desigual desarrollo de los países de bajo ingreso podría ser una consecuencia del limitado número de instituciones globales comparativamente débiles, con algunos países haciendo un relativamente buen progreso y otros quedando al margen.
La urbanización podría seguir un patrón similar al actual.
La inversión en educación podría no ser lo suficientemente alta para reducir rápidamente la tasa de crecimiento poblacional, particularmente en países de bajo ingreso.
SP3
Fragmentación
Describe mundos separados dentro de bloques de regiones con poca coordinación entre ellos. Estos mundos fallan en alcanzar las metas globales de desarrollo.
Poco progreso en la reducción del uso intensivo de recursos y dependencia por combustibles fósiles.
Gobernanza e instituciones podrían mostrar debilidad y pérdida de cooperación y consenso.
Regiones podrían caracterizarse por extrema pobreza y economías locales de moderada salud, con la mayoría de los países luchando por mantener estándares de vida para su alto crecimiento poblacional.
Tasas de mortalidad podrían ser altas, con alta mortalidad infantil por enfermedades evitables (malnutrición, diarrea, malaria).
Los países podrían enfocarse en metas regionales sobre energía y seguridad alimentaria con poca cooperación internacional y baja inversión en tecnología y educación.
85
Gran parte del crecimiento urbano en los países de bajo ingreso podría ser de asentamientos no planificados.
Inequidad
SSP 4
Describe mundos altamente desiguales dentro y a través de países, con conflictos sociales regulares y disturbios.
Una relativa pequeña y rica élite global podría ser responsable de gran parte de las emisiones, pudiendo ser capaces de mitigar a un bajo costo, mientras que la contribución de un grupo mayor y pobre, podría ser poco.
Acceso a educación de alta calidad, servicios de salud y planificación familiar podría ser limitado, conduciendo a altas tasas de crecimiento poblacional en países de bajo ingreso.
Áreas rurales y mega-ciudades podrían albergar a una gran fracción de personas relativamente pobres y menos educadas.
Incertidumbre económica en los países industrializados podría conducir a poblaciones con relativamente baja fertilidad y bajo crecimiento poblacional.
Las corporaciones globales de energía podrían invertir en investigación y desarrollo para protegerse contra escasez de recursos o políticas climáticas, desarrollando y aplicando tecnologías alternativas de bajo costo.
Desarrollo convencional
SSP5
Describe mundos centrados en sus propios intereses, y en un desarrollo dominado por el mercado a través de un crecimiento económico que permita solucionar problemas sociales y
Alcance de las metas de desarrollo humano, crecimiento económico robusto, rápida urbanización, infraestructura de alta tecnología y ecosistemas altamente manejados.
Fuerte inversión en salud, educación e instituciones, para mejorar el capital social humano.
Podría haber confianza en la habilidad para manejar los sistemas sociales y ecológicos con un esfuerzo relativamente proactivo y poco específico para evitar los impactos potenciales globales de naturaleza ambiental.
86
económicos. La preferencia por un desarrollo convencional rápido podría conducir a un sistema energético que continuaría dominado por los combustibles fósiles, resultando en altas emisiones.
Podría haber una fuerte presión sobre los países en desarrollo para seguir el modelo de desarrollo intensivo en combustibles fósiles y recursos de los países industrializados, centrándose en un crecimiento económico favorecido por el consumismo y por un estatus de consumo intensivo en recursos.
Fuente: Ebi et al. 2014b. Elaboración propia.
87
II. 6.2.3 ¿Qué se ha hecho con las Narrativas Socioeconómicas Compartidas (SSPs)?
Como se ha advertido, la sensibilidad a la búsqueda de literatura en el tema de las
trayectorias o narrativas socioeconómicas, e incluso de los nuevos escenarios integrados, es muy
baja. Se dispone de escasos estudios considerados relevantes a los objetivos de esta tesis doctoral,
que presenten resultados utilizando las SSPs. Hanasaki et al (2013) en un trabajo sobre el uso del
agua a escala global bajo las SSPs, utilizando un modelo hidrológico global llamado H08 (para
cuya corrida se usaron las RCPs, el CMIP5 y las SSPs) para simular el ciclo natural del agua,
enfrentaron dos grandes desafíos: 1) desarrollar los escenarios desde cero, debido a que las SSPs
incluyen escenarios cualitativos y cuantitativos para uso de agua y, 2) establecer una ruta
efectiva para manejarlos, debido a que no existen lineamientos claros o estudios relevantes sobre
el nuevo grupo de escenarios que simula el ciclo natural del agua. En la figura 2.6 se puede
observar la estrategia utilizada por los autores. Del lado izquierdo se muestra el “espacio de
desafío” para adaptación y mitigación (a) y del lado derecho, un escenario de uso de agua
construido sobre la base de los supuestos narrados en cada SSP y de los resultados derivados de
la revisión teórica de publicaciones entre los años 1967-1997 (b) y (c) relacionados con el tema
del uso del agua a escala global. En la figura 2.7 se muestra la AME construida por Hanasaki et
al. (2013) sobre la base de las RCPs y los supuestos socioeconómicos específicos para los
desafíos planteados en cada caso.
Figura 2.6 Ejemplo de la Arquitectura de la Matriz de Escenario. (a) Las cinco SSPs en el espacio conceptual de los desafíos para la A&M, (b) escenarios para áreas irrigadas e intensidad de cultivos y (c) escenarios para la eficiencia en el uso del agua. Tomado, de Hanasaki et al.
88
(2013)
Figura 2.7 La arquitectura de la matriz de escenario (AME) para las SSPs y RCPs
mostradas en la Figura 2.6, construidas por Hanasaki et al. (2013) para un escenario integrado de uso del agua a escala global. Tomado de Hanasaki et al. (2013).
Los autores advierten que las SSPs no incluyen el escenario de uso de agua, pero debido a
que cada SSP representa una situación global bien diferente, infieren que la irrigación, así como
el uso de agua industrial y municipal deben variar entre escenarios. Aun con reservas sobre este
argumento, consideran que las narrativas distintas para cada escenario ofrecen pistas para una
especulación respecto al uso del agua. Sobre la base de esas pistas, Hanasaki et al. (2013)
desarrollaron el escenario de uso del agua presentado en su trabajo.
Hasegawa et al. (2014) evaluaron los impactos del cambio climático y las medidas de
adaptación para la agricultura autónoma (p.e. cambios en la variedad y fechas para la plantación)
sobre el consumo de comida y riesgo de hambruna considerando las incertidumbres en las
condiciones socioeconómicas de países desarrollados y en vías de desarrollo y climáticas,
utilizando el nuevo marco de escenario integrado. Los autores combinaron un modelo de
computación global de equilibrio general y un modelo de cultivo (M-GAEZ), estimando los
impactos al 2050 basados en los supuestos socioeconómicos y condiciones del clima. Usaron tres
de las SSPs, las cuatro RCPs y seis Modelos de Circulación General (GCM por sus siglas en
inglés). Asumen escenarios con o sin adaptación para todos las SSPs y condiciones climáticas,
para ambos tipos de países, en desarrollo y desarrollados. Los resultados del trabajo muestran
89
varios supuestos: 1) puede esperarse que las medidas de adaptación disminuyan
significativamente el riesgo a hambruna resultante del cambio climático bajo varias SSPs y
condiciones climáticas; 2) la población y el desarrollo económico tienen mayor impacto que las
condiciones del clima para el riesgo de hambruna, al menos hasta el 2050 aun cuando se proyecta
que el cambio climático tendrá fuertes impactos bajo el mejor escenario de mitigación de
emisiones; y 3) el impacto de riesgo de hambruna varía a través de las regiones debido a los
niveles de ingesta de calorías, impactos del cambio climático y escasez de tierras. En la figura 2.8
se muestra las características de la Arquitectura de la Matriz de Escenario (AME), descrita más
adelante, construida por Hasegawa et al (2014), en la cual los tonos naranja ilustran que el
alcanzar bajos niveles de forzamiento impone grandes costos de mitigación para cualquier SSP
pero que estos costos también dependen de la SSP que se siga. Los tonos verdes sugieren que los
costos de evitar cierta intensidad de impactos (no especificados por los autores) a través de la
adaptación, combinado con los costos de los impactos remanentes, son mayores bajo algunas SSP
que en otras y bajo altos niveles de forzamiento.
Figura 2.8 Características del escenario. Opción con/sin adaptación (cA/sA) es solo para transición en países en desarrollo. La adaptación es considerada para países industrializados, para todos los escenarios. NoCC: sin cambio climático La condición del clima actual sin adaptación se asume bajo la condición NoCC. Tomada de Hasegawa et al. (2014).
La AME construida por Hasegawa et al. (2014) combina tres SSPs y las cuatro RCPs para
90
examinar la incertidumbre de las proyecciones. Algo similar se construye en la presente
investigación, combinando las narrativas derivadas del proceso evolutivo de la ICC de México
durante el período 1992-2016 (NHN-Mx), las SSPs para América Latina y la narrativa derivada
de la consulta a los expertos mexicanos, considerando las trayectorias RCPs y la NEx-Mx.
Van Puijenbroek et al. (2014) obtuvieron resultados para dos posibles SSPs (SSP1 y SSP3),
en un estudio realizado para evaluar dos escenarios socioeconómicos para saneamiento y flujos
de aguas residuales a escala global. Los principales impulsores para el modelo de emisión de
nutrientes (provenientes de las aguas residuales) son el crecimiento poblacional, el crecimiento
del ingreso y la urbanización. Las emisiones de Nitrógeno (N) y Fósforo (P) aumentarían cerca
de 70% bajo ambos escenarios. El Sur de Asia y África tendrían los mayores aumentos de
emisiones y en los países desarrollados disminuirían. Un alto nivel de emisión pondría en riesgo
los servicios ecosistémicos. En el cuadro 2.10 se presenta un resumen de los supuestos que
forman parte de las SSPs definidas por los autores.
Cuadro 2.10 Supuestos socioeconómicos SSP1 y SSP3 para evaluar dos escenarios
socioeconómicos para saneamiento y flujos de aguas residuales a escala global
Trayectoria
socioeconómica Supuestos que construyen las bases de las narrativas
para cada trayectoria socioeconómica.
SSP1
Incluye mejoras en el tratamiento de aguas residuales.
5.7 billones de personas podrían estar conectadas a un sistema de alcantarillado. con el mayor aumento en SSP1
SSP3 Hay poca inversión y alto crecimiento poblacional. El número de personas podrían estar conectadas a un sistema de alcantarillado, sería 5 billones
Fuente: van Puijenbroek et al. (2014). Elaboración propia
Este tipo de análisis lo que busca es visualizar diferentes futuros para mundos bajo
diferentes trayectorias socioeconómicas. Para la presente investigación, las SSPs permiten
91
visualizar diferentes posibles arreglos institucionales para cambio climático que México pudiera
escoger, considerando las cuatro RCPs para el CO2 hasta el 2100. México tendría opciones de
escoger transitar entre varias SSPs y SPCs, construidas a partir de su propia experiencia. Ello
puede permitir visualizar la adecuación de una institucionalidad para una ICC cualquiera, a lo
largo del siglo. En el caso del presente trabajo, los impulsores de CO2 para México, se identifican
a partir del desarrollo de las narrativas histórica (NHN-Mx) y de expertos (NEx-Mx) presentadas
en el capítulo de resultados y discusión.
Esos impulsores permiten visualizar de forma más concreta, las previsiones institucionales
que pudieran necesitarse para atender las políticas climáticas o no climáticas que la ICC de
México requerirá hasta el 2100, en consideración a la trayectoria RCPs que más se correponda
con sus estrategias nacionales de desarrollo, formuladas a través de sus PND sexenales. Como se
ha podido constatar a través del análisis sistemático de la construcción de la institucionalidad en
cambio climático de México, estas estrategias están enmarcadas dentro de la propuesta del
desarrollo sustentable definidas hasta el 2050 en el último PND del país, pero sin
especificaciones explícitas acerca de las adecuaciones institucionales que requerirá para
alcanzarlo. Para tal fin, México debería conducirse en términos de políticas de A&M para hacer
corresponder su desarrollo futuro, con los supuestos energéticos implícitos en la RCP2.6. Siendo
esta trayectoria el escenario mas deseable, México deberá enfocarse en mantenerse dentro de un
forzamiento radiativo a~3 W/ m2 (~490 ppm CO2 eq) antes del 2100, para luego declinar hasta
2.6 W/ m2 al 2100) como lo sugieren van Vuuren et al. (2011). Lograr estas adecuaciones
energéticas, requiere piso institucional que puede explorarse al presente, mediante un análisis
histórico de la experiencia de México en cambio climático a través de la NHN-Mx y en
particular, sobre la visión prospectiva de sus expertos en clima, reflejada en la NEx-Mx,
narrativas construidas en esta investigación.
92
II.6.3 Supuestos de Política Climática Compartidos (SPC).
Los SPCs proporcionan un medio para emplear supuestos comunes que pueden ser
referentes de diversas dimensiones de políticas claves del clima, no especificadas en las SSPs
(Brian et al., 2014). Los SPCs describen características de políticas como la cobertura global y
sectorial de los regímenes de reducción de GEI y efectividad de la adaptación en diferentes
regiones del mundo (Kriegler et al. 2014). Los autores advierten que “debido a que el PIB y otros
elementos dentro de una SSP podrían ser afectados por políticas del clima e impactos del cambio
climático, los escenarios que incluyen las SSPs pueden necesitar modificar algunos de los
supuestos de referencia de las SSP.
van Vuuren et al. (2014) también ponen énfasis en que “podría ser necesario incorporar
más supuestos sobre políticas de A&M para derivar en un escenario consistente con una
combinación particular de una RCPs y una SSP” (lo que representaría una celda en la Figura 2.5).
Es importante recordar que los SPC no serán incluidos en la SSPs, dado que dichos supuestos,
aun si corresponden a la legislación actual, podrían siempre ser parte de un SPC más que de una
SSP. De allí que no resulta sencillo separar un SPC de una política de desarrollo que pudiese ser
incluida en las SSPs. Ejemplos típicos son, políticas de desarrollo tradicional para mejorar la
contaminación atmosférica, para proteger sectores como la agricultura y el turismo y para
proteger sistemas naturales como los recursos hídricos, biodiversidad y las costas. Como
consecuencia, una política puede estar incluida como una no climática en la SSP, pero su
reforzamiento para apoyar la mitigación de emisiones GEI, por ejemplo, podría llevarla a ser
incluida en el SPC. Una matriz energética estándar constituida por renovables, por ejemplo,
podría estar en un escenario de referencia para mejorar la seguridad energética, y su
implementación más estricta podría ser incluida en un SPC. Interesa por tanto, saber si podría
esperarse que una política y una mayor exigencia en ésta, pueda considerarse para el escenario de
política no climática. Si la respuesta es afirmativa, esta pertenece a la SSP.
En respuesta a que las políticas están frecuentemente motivadas por múltiples objetivos
(Kriegler at al. 2014), la diversidad de casos ambiguos es alta y puede ser necesario acudir a
juicios ad hoc o a casos específicos. Casos comunes se dan cuando por ejemplo, surge la duda si
un paquete de energías renovables estándar está motivado por preocupaciones sobre el cambio
climático o por seguridad energética, o por ambos, o cuándo una mayor preparación frente a
93
desastres viene de una preocupación sobre el aumento de la frecuencia o magnitud de tales
eventos en un clima cambiante, o viene del objetivo de disminuir la vulnerabilidad de la sociedad
a la presente variabilidad climática. Es claro que sin una asesoría calificada, que por ejemplo,
advierta sobre las diferencias y demandas entre cambio climático – largo plazo- y variabilidad
climática –corto y mediano plazo-, una toma de decisiones, que se requiera para orientar a un país
hacia una trayectoria RCPs hasta el 2100, será cuesta arriba.
Otro aspecto importante que advierten Kriegler et al. (2014) es cómo lidiar con las políticas
climáticas y medidas que actualmente son implementadas y que afectan el desarrollo
socioeconómico a gran escala. Un ejemplo claro son las medidas para mercadeo de las emisiones
GEI, que buscan alcanzar los objetivos bajo el Protocolo de Kyoto, que pueden ayudar a
interpretar y, en consecuencia, a calificar dichas políticas como supuestos SSPs o SPCs. Si tales
medidas climáticas implementadas son excluidas del escenario socioeconómico de referencia, no
se estaría reflejando la realidad. Los autores proponen un “mínimo de políticas existentes” que
pueda ser combinado con una SSP cuando se está desarrollando el escenario de referencia. Visto
así, cualquier escenario socioeconómico, incluyendo el caso de referencia, podría basarse en
algunos SSP y SPC. Los autores advierten que, “solo un escenario de política no climática
contrario a los hechos no requeriría la adopción de un SPC”.
Para Krielgler et al. (2014) es necesario contar con información que permita responder
adecuadamente algunas interrogantes que surgen de forma natural durante la formulación de una
SPC ¿Qué es entonces una política del clima existente? ¿Cómo podrían tales políticas – y su
previa institucionalidad- ser proyectadas a futuro en un caso de política de referencia definida
como la continuación de niveles más ambiciosos de control de emisiones actuales? o
sencillamente, ¿qué podría contar como línea base o caso de referencia, contra el cual se miden
las propuestas actuales de política?. Este tipo de preguntas podría ser necesario abordar durante
la construcción y prueba de las SSPs y los SPCs y su uso en el desarrollo de escenarios
socioeconómicos. Los SPCs proveen la flexibilidad de incluir en el análisis, diferentes
interpretaciones de la línea base. Kriegler et al. (2014) también advierten que al combinar las
SSPs con los SPCs para desarrollar un escenario socioeconómico de referencia, es necesario tener
cuidado de que esa combinación sea consistente. Primero, las SSPs pueden contener supuestos de
referencia que son afectados por las políticas del clima, y esas podrían necesitar ajustes para
tomar en cuenta la información en el SPC. Segundo, algunos supuestos de referencia en una SSP,
94
por ejemplo, políticas de desarrollo, tendrían implicaciones para la política del clima. Una
narrativa describiendo un desarrollo regionalizado en un mundo fragmentado puede estar muy
relacionada con el supuesto de un mercado global de carbono. De la misma forma, la
implementación de obstáculos (por ejemplo, tierras que pueden o no resultar sujetas al precio del
carbono), pueden ser más o menos consistentes con diferentes SSP. Por tanto, podría darse el
caso de que no todos los SPCs pueden combinarse consistentemente con todas las SSPs. Es
importante que al menos un SPC sea desarrollado de tal forma que sea consistente con cada SSP.
95
CAPÍTULO III Método
III.1 Hipótesis
Considerando las múltiples implicaciones de la dinámica e incertidumbre propias del meta
problema23 cambio climático, y la necesidad de abordar su solución a futuro integrando diversos
factores incidentes que comportan un alto grado de subjetividad, se planteó una hipótesis
provisional.
La propuesta de una hipótesis provisional se asienta en lo que a juicio de Martínez
Miguélez (2008:66) corresponde cuando se estudia “un todo integrado”, bajo un diseño
metodológico cualitativo-cuantitativo, cuya definición se irá revelando a medida que avance el
análisis de los datos y recursos documentales y exploratorios que apoyarán la investigación.
Sobre la base de lo anterior, la hipótesis provisional corresponde a: la incorporación de una
visión prospectiva a la institucionalidad en cambio climático de México contribuye positivamente
a dar respuesta temprana a las demandas que el clima futuro imponga al país durante el Siglo
XXI.
III.2 Unidad u Objeto de Análisis
La unidad u objeto de análisis es la Institucionalidad en Cambio Climático (ICC) de
México. Se planteó un análisis longitudinal para el período 1992-2100.
Las consecuencias que se espera deriven del cambio climático durante el Siglo XXI para
México, configuran múltiples problemas tipo fin cuya atención requerirá contar con un marco
institucional y normativo de carácter prospectivo. Los estudios de prospectiva, el análisis
23 Un meta problema es un problema de segundo orden que representa la clase de todos los problemas de primer orden (Dunn, 2008). En este sentido, el cambio climático representa un sistema de problemas, cuyas alternativas de solución y los resultados pueden ser desconocidos, de tal forma que estimar el riesgo y determinar el grado de incertidumbre, resulta un verdadero desafío a efectos de definir políticas públicas para cambio climático.
96
estructural, la comparación de escenarios futuros de diferente naturaleza y el análisis de múltiples
variables – cualitativas y cuantitativas- con un enfoque sistémico y dinámico se consideran
herramientas apropiadas para el abordaje de las realidades complejas y emergentes que depara el
mundo futuro (Mojica, 2008; Martínez Miguélez, 2008, 2012), como el problema de cambio
climático.
En ese sentido, y tomando en cuenta que:
1) México deberá orientar las opciones actuales de política en cambio climático de acuerdo
con su INDC y con el contexto futuro proyectado según las RCPs hasta el año 2100,
2) Los efectos del cambio climático afectan el “valor general”24 calidad de vida de los
mexicanos, de múltiples, acumulativas y complejas formas y no siempre discernibles de otros
impactos futuros y,
3) La manifestación futura de los efectos del cambio climático ocurrirá a escalas espaciales
y temporales no fácilmente definibles,
se consideró apropiado el uso combinado del Análisis Prospectivo y el Análisis Estructural
(Godet 1997; Martínez Miguélez 2012), para la identificación y propuesta de lineamientos para
posibles configuraciones futuras de una institucionalidad prospectiva en cambio climático para
México.
El Análisis Prospectivo (AP) es una herramienta de apoyo a la estrategia de observación del
entorno a largo plazo (Godet, 1997; OCDC 2014) que ha permitido a esta investigación,
visualizar la identificación temprana de aquellos aspectos que pueden tener un gran impacto
institucional en la atención de las demandas que impondrá el clima futuro a México.
El Análisis Estructural (AE) permite explorar los futuros múltiples e inciertos que impone
el cambio climático mediante la estructuración de las ideas de las diferentes partes interesadas, la
descripción de un sistema complejo bajo una estructura matricial que relaciona todos sus
elementos, y la toma en consideración de los factores cualitativos y subjetivos incidentes (Godet,
1997) aportados, tanto por la comunidad internacional científica del clima, como por los actores
24 Un valor general o valor intrínseco, está normalmente asociado a valores como lo bueno, el bienestar, la
justicia y la equidad, por lo que tocan directamente valores éticos. Un valor general puede contener otro, ya sea por ser un “fin” para el cual el otro es un “medio”, o por ser una clase inclusiva de la cual el otro, es una parte (McRae, 1985).
97
nacionales consultados.
III.3 Alcance de la investigación
La presente investigación integra la visión de los enfoques prospectivo y estructural (Godet
1997; Martínez Miguélez, 2012) bajo el diseño cualitativo-cuantitativo no experimental de la
triangulación, comprendiendo la combinación de diferentes métodos y técnicas (Valles 1993).
En la figura 3.1 se presenta el esquema de cómo se integró la visión de los enfoques
prospectivo y estructural para el desarrollo de esta investigación.
Figura 3.1 Integración conceptual del análisis prospectivo y estructural propuesto para la formulación de lineamientos para facilitar la adecuación de la configuración actual ICC de México al clima futuro.
98
La idea clave en la utilización de diferentes enfoques metodológicos, descansa sobre
aspectos que definen los alcances de esta investigación. A saber:
· La adopción de una visión global y sistemática intrínseca al cambio climático;
· La consideración de factores cualitativos que complementan la naturaleza cuantitativa
de las emisiones y concentraciones de los GEI que causan el cambio climático;
· El optar por el pluralismo y la complementariedad de los enfoques de las distintas
partes interesadas consultadas para este trabajo, aportadas por diversos actores del
clima;
· El cuestionar estereotipos vinculados al problema de cambio climático, en particular la
resistencia de los gobiernos y funcionarios a visualizar futuros de más largo plazo a
los tradicionales y, finalmente,
· Explorar futuros múltiples e inciertos (Martínez Miguélez, 2012), tal y como imponen
las incertidumbres propias al problema del cambio climático.
III.4. Fases del diseño no experimental
La investigación se estructuró en cuatro fases cuyo desarrollo se ejecutó de forma
paralela, retroalimentándose mutuamente, como se muestra en la figura 3.2.
99
Figura 3.2 Diseño no experimental longitudinal de triangulación. Las tres primeras fases se realizan de forma paralela y se retroalimentan. Fase 1 (tonos marrones) corresponde a la fase descriptiva; la Fase 2 (tonos azules), corresponde a la fase de correlación y actividad de campo. La Fase 3 (cuadro pespunteado) corresponde al ensamblaje de los resultados de las fases 1 y 2 y su correspondencia con las RCPs para el GEI seleccionado CO2 (en el recuadro central se muestra la gráfica sobre las RCPs esperadas para el CO2) e incluye las narrativas a escala regional SSP, construidos por la comunidad IVA. Las narrativas construidas en esta investigación, NEx y la NHN se ensamblan con los resultados de las Fases 1, 2 y 3. La Fase 4 (cuadro color gris) corresponde a la propuesta de lineamientos para una institucionalidad de carácter prospectivo para la ICC actual de México, sobre la base de los resultados obtenidos en las fases 1, 2 y 3. Elaboración propia. III.4.1 Fase 1
a) Revisión de literatura. El desarrollo de la revisión y análisis de literatura relevante a
esta investigación, se realizó bajo la modalidad de Revisión Sistemática teórica (RSt).
La estrategia metodológica para la revisión de literatura, se basó – con modificaciones-
en el Protocolo de Búsqueda de Petticrew y Roberts (2006) (Tabla 3.1). El período de
búsqueda comprendió los cuarenta y cinco años transcurridos entre 1970 y 2016, aun
100
cuando el alcance del estudio temporal se inicia en 1992. Esto es así porque en dicho
período previo a 1992 tuvo lugar una serie de hechos que se consideran pre-condiciones
favorables a la evolución de la ICC de México, por tanto, hechos claves para el presente
análisis. La praxis en la construcción de la ICC de México, se inicia en el año de 1992
con el acuerdo internacional de la CMNUCC. La búsqueda de información se realizó
para el período comprendido entre julio 2012 y agosto de 2016.
Tabla 3.1 Resultados del protocolo de búsqueda de información relevante para la presente
propuesta de investigación.
Descriptores Bases de datos
Especificidad por nivel (E)
Títulos /descriptor/base de datos/Sensibilidad
1er nivel
2do nivel
3er nivel Bandera Específicos SocIndex
Academic Search
Premier Google
México 8231 65603
Cambio Climático 35 600 239 170 142 Institucionalidad 421 315 44 27 27 Institucionalidad ambiental 36 175 47 24 24 Políticas públicas 426 1216 32 25 25 Políticas públicas en cambio climático
16 27 43 40 40
Impactos del cambio climático
13 136 50 27 22
Gobernanza ambiental 18 40 26 20 20 Adaptación 14 449 37 29 14
Mitigación 24 108 31 20 20 *Mx-CC-PPs 8 80 75 74 74
RCPs 4 19 13 13 13
SSPs/SPAs 6 12 4 24 24 24
**Sub Totales
1021 3083 84
Total 3825 621 483 412
(S) Sensibilidad 0.2%; E: Especificidad 0.04% 1er nivel: *Escala temporal (1970-2014); nivel mínimo de análisis integrado de los criterios** y características sugeridos para el análisis (registros intersectoriales; informe país). 2do nivel: * Datos y estadísticos (casos de estudio; metodologías; reportes de casos). 3er nivel: * mayor calidad científica (presencia combinada de los Criterios de Inclusión 1er y 2do nivel).
101
*Combinaciones entre descriptores utilizados para la búsqueda por Google Mx (México)-CC (cambio climático)-PPs (políticas públicas). ** Para el cálculo de los valores subtotales y total no se considera el número de títulos registrados para el descriptor bandera. Período de búsqueda: del 15/07 2012 al 15/09/ 2016 Buscador EBSCOhost. Fuente: Petticrew and Roberts 2008, modificado.
Se pre-seleccionaron 621 artículos –sobre la base del resumen- de los cuales se escogieron
412 estudios relevantes, Se utilizaron los buscadores EBSCOhost y Google académico y se
accedió a 2 bases de datos: SocIndex y Academic Search Premier. Se incorporó el descriptor
combinado SSP/SPA/SMA (trayectorias o narrativas socioeconómicas (SSPs), arquitectura de la
matriz de escenario (AME) y supuestos de políticas climáticas compartidos (SPC)), para un total
de trece (13) descriptores relacionados con los temas centrales de interés para esta investigación:
cambio climático, institucionalidad ambiental, institucionalidad en cambio climático, adaptación,
mitigación, rutas de concentración representativas, rutas socioeconómicas compartidas, políticas
climáticas compartidas, escenarios de cambio climático, democracia, transiciones democráticas,
políticas públicas, políticas públicas en cambio climático y desarrollo sustentable.
Se incluyeron evidencias recabadas a través de trabajos publicados por la autora
relacionados con el tema de cambio climático en aspectos físico-naturales y de políticas públicas,
realizados durante su desempeño profesional y durante sus estudios doctorales. Se incluyó
también, la consulta a expertos en cambio climático e institucionalidad ambiental, bases
manuales, como libros, informes oficiales y documentos técnicos, no disponibles en formato
digital.
b) Análisis de la Institucionalidad relativa al Cambio Climático (ICC) en México.
Período 1992-2016: construcción de la Narrativa Histórica Nacional de México (NHN-Mx).
Del análisis de la literatura se desarrolló la sistematización de la experiencia de México en
relación con su ICC, a partir de la cual se construyó lo que en este trabajo se ha denominado la
Narrativa Histórica Nacional (NHN-Mx). La sistematización del proceso de conformación de la
ICC de México abarcó un período de 24 años transcurridos entre el año 1992 con la
promulgación del marco legal internacional en cambio climático conformado por la CMNUCC y
el PK, y el año 2016, cuatro años después de haber entrado en vigencia la Ley General de
Cambio Climático (LGCC) de México. El análisis también incluye información relevante de la
institucionalidad ambiental de México, durante las décadas setenta y ochenta del siglo XX.
102
En la NHN-Mx se definen tres ámbitos que engloban la evolución de la ICC de México
durante los últimos 24 años, a saber:
b.1 Ámbito histórico: desde el cual se presenta la cronología del proceso de
institucionalización del cambio climático, partiendo de la plataforma institucional ambiental
presente en el país desde la década de los setenta, hasta la actualidad, cuando el país dispone de
una de las ICC más desarrolladas de ALC y del mundo.
b.2 Ámbito institucional: desde el cual se analizan los principios rectores de la
institucionalidad ambiental como pre-condición estratégica, en el paulatino y sostenido
escalamiento y fortalecimiento del problema del cambio climático como sujeto de política
pública en el país.
b.3 Ámbito jurídico: desde el cual se observa la construcción del marco legal que fue
dando piso jurídico al problema del cambio climático. Sirve de marco, principalmente, el análisis
de la Ley General de Cambio Climático (LGCC) en relación con el proceso legislativo
involucrado en su concepción, la estructura de la Ley y las nuevas relaciones institucionales que
de ella se derivan, así como sus alcances y las demandas de la LGCC para el país.
Se advierte que los tres ámbitos se interrelacionan a lo largo del análisis, aunque se ha
tenido cuidado de distinguirlos en la medida de lo posible. La vinculación entre los ámbitos
institucional y jurídico a lo largo de la sistematización histórica desarrollada, es parte del propio
proceso evolutivo que ha experimentado la ICC de México.
La NHN-Mx enfatiza elementos considerados relevantes al objetivo de identificar
lineamientos que puedan orientar la formulación de una institucionalidad con carácter
prospectivo para la actual ICC de México hasta el 2100. La NHN-Mx es uno de los insumos
utilizados para la formulación dicha ICC.
III. 4.2 Fase 2 Trabajo de campo
a) Definición de criterios de selección
A continuación se presentan los criterios utilizados para la selección de las variables dependientes
(VD), los factores o variables contributivas (VC), las Rutas de Concentración Representativas
(RCPs, por sus siglas en Inglés), el GEI CO2 y los expertos nacionales en cambio climático
consultados (Cuadro 3.1)
103
Cuadro 3.1. Criterios de selección de las variables seleccionadas
Aspecto Criterio de selección
Variables dependientes (VD) Disponibilidad y conocimiento por parte de la investigadora, de registros y datos para las tres VDs provenientes de fuentes secundarias. Factibilidad de contactar y recibir respuesta (personal y virtual) de los expertos en cambio climático de México en las áreas de salud humana, manejo del riesgo ante el cambio climático y gobernanza. Experiencia de la investigadora respecto al análisis de los problemas seleccionados en relación con cambio climático.
Variables contributivas (VC) Están presentes en la institucionalidad para cambio climático de México. Permiten agrupar y concatenar la información obtenida mediante la RSt en el nivel relativo a toda institucionalidad ambiental y por tanto aplicable a la institucionalidad en cambio climático. Permiten desarrollar la sistematización propuesta siguiendo una línea jerárquica en términos de institucionalidad
Rutas de Concentración Representativas (RCPs)
Disponibilidad de narrativas validadas por la comunidad científica del clima para una escala temporal de 100 años a lo largo del Siglo XXI.
Conocimiento y comprensión, por parte de la investigadora, de las narrativas vinculadas a las RCPs. Gas de Efecto Invernadero
(GEI) CO2 Representa el gas de efecto invernadero emblema del cambio climático. Disponibilidad de información científica y gubernamental sobre los efectos del CO2 en múltiples aspectos, como sectores productivos, recursos naturales, impactos e intervenciones de política, tanto en México como en el resto del mundo. Existencia de un marco legal que norma el problema del cambio climático, tanto en México como en el resto del mundo, que tiene como pivote al CO2. El reconocimiento de este GEI, como causante del cambio climático por parte de la comunidad científica y por los tomadores de decisión.
Expertos nacionales en clima y cambio climático
consultados.
Acceso directo de la investigadora a los expertos, personalmente y vía virtual. Conocimiento de la preparación, de la experiencia y de la visión interdisciplinaria y transdisciplinaria de los expertos nacionales en el tema de cambio climático. Representación diversa de sectores institucionales y sociedad y niveles de gobierno nacionales Profesionales con estudios de 4to nivel y experiencia mínima de 15 años en el tema de cambio climático.
104
b) Descripción de las interrelaciones entre las Variables Dependientes (VD) y las
Variables Contributivas (VC), extraída de las narrativas de los científicos del
clima.
La definición de lineamientos para una institucionalidad con carácter prospectivo, requiere
contar con conocimiento sobre factores interdependientes que inciden en el manejo del meta
problema cambio climático y que constituyen las variables dependientes (VD) y las variables
contributivas (independientes) (VC) del presente trabajo.
La interdependencia entre variables (VD y VC) fue descrita para el período comprendido
entre el año 2000 (to) y el año 2100 (t3). La interdependencia fue caracterizada a partir de la
información derivada de las siguientes fuentes de información:
1) Las RCPs, que representan el forzamiento radiativo de las cuatro trayectorias RCP para
el CO2.
2) Las cinco narrativas SSPs y los supuestos de política climática SPC, formulados por la
comunidad IAV para ALC.
3) La NHN-Mx, narrativa nacional construida a partir del análisis sistemático de la
literatura relevante a este estudio.
4) La NEx-Mx, narrativa compartida por los expertos nacionales del clima consultados en
este estudio.
La descripción de la interrelación entre las VD/VC se obtuvo para diferentes años de corte:
2000 (to), 2050 (t1), 2070 (t2) y 2100 (t3), para cada RCP y para cada SSP. Los años de corte
corresponden a los años para los cuales las RCPs presentan datos (Figura 3.2).
105
Las VD seleccionadas son:
VD1: Exposición25 (a los impactos del cambio climático).
VD2: Sujeto en riesgo (población humana expuesta a los riesgos del clima).
VD3: Capacidad adaptativa26 (medida en términos de la gobernanza climática del Estado).
Como factores o variables contributivas27 (VC), se seleccionaron los tres principios
fundamentales de una institucionalidad ambiental: Centralización/Descentralización;
Sectorialización y Transectorialización; y Participación ciudadana.
VC1: Centralización/ Descentralización
VC2: Sectorialización y Transectorialización
VC3: Participación ciudadana
c) Construcción de la Narrativa compartida por los Expertos nacionales del clima (NEx-Mx).
La Narrativa de Expertos nacionales en clima (NEx-Mx) representa la fuente
primaria de información a escala nacional. Fue construida mediante un proceso de
categorización de las respuestas dadas por los expertos nacionales en clima, consultados
para esta investigación. Se practicaron en total seis consultas a expertos, conducidas
mediante un cuestionario semi-cerrado bajo dos formatos: entrevista personal y
cuestionario virtual vía correo electrónico. Se diseñaron tres instrumentos de recolección
de data. El Instrumento 1 fue aplicado a través de una entrevista personal (Anexo 1). Los
instrumentos 2 y 3 fueron enviados vía correo electrónico (Anexo 2). Todos los
instrumentos fueron respondidos por los seis expertos nacionales previamente
seleccionados según un conjunto de criterios establecidos por la presente investigación,
25 Se refiere a la presencia de personas, medios de subsistencia, servicios ambientales y recursos, infraestructura o activos económicos, sociales o culturales en lugares que pueden resultar adversamente afectados (IPCC, 2013)
26 Se refiere a la habilidad de los sistemas, instituciones, e individuos de ajustarse al daño potencial, para tomar ventaja de oportunidades o para responder a sus consequencias (Millenium Ecosystem Assessment, 2005)
27 Variables contributivas o intervinientes que afectan a un valor intrínseco o general específico (McRae,
1985).
106
como se indica en el cuadro 3.1. Para la consulta vía electrónica se proveyó de material
informativo de apoyo en cuanto a las SSPs y RCPs de manera que los expertos
dispusieran de insumos recientes sobre ambas propuestas de la comunidad internacional
del clima.
El Instrumento 1 fue respondido entre enero y agosto del 2015 bajo el formato de
entrevista personal. Posterior al análisis del Instrumento 1 se elaboraron los Instrumentos
2 y 3 que constituyen la fase de validación de la consulta (Cuadro 3.2). Los Instrumentos
2 y 3 fueron respondidos entre noviembre 2015 y marzo 2016, bajo formato de consulta
virtual.
107
Cuadro 3.2 Alcances y características de los instrumentos de consulta aplicados a expertos mexicanos en
cambio climático.
Instrumento Alcances Características
1 Diseñado para explorar acerca de la opinión sobre la ICC actual y las previsiones que a juicio del experto, en términos institucionales, requerirá dicha ICC ante los desafíos del clima proyectados por las RCPs, para los años 2050, 2070 y 2100.
Se realizó bajo el formato de entrevista personal de respuestas abiertas. Las seis entrevistas contabilizaron 12 horas, 35 minutos de duración, con un promedio de 1 hora 5 minutos por entrevista. Todas las entrevistas fueron grabadas mediante un teléfono celular previo consentimiento de los entrevistados. Las entrevistas fueron realizadas por la autora en las ciudades de Cuernavaca y Ciudad de México, México, entre enero y agosto 2015.
2 Diseñado para explorar acerca de las previsiones en términos socioeconómicos (según las SSPs), que a juicio del experto requerirá México para prepararse tempranamente a los desafíos del clima proyectados por las RCPs para los años 2050, 2070 y 2100.
Se realizó bajo el formato de consulta virtual, semi cerrada. Se solicitó indicar con una X, siguiendo el formato del instrumento, lo que el experto supone ocurriría según cada SSP. Se sugirió marcar cualquiera de los supuestos que considerara pudieran darse, independientemente si pertenecen a diferentes SSP.
3 Diseñado para explorar acerca de arreglos institucionales que a juicio del experto requerirá México para prepararse tempranamente, a los desafíos del clima proyectados por las RCPs, para los años 2050, 2070 y 2100.
Se realizó bajo el formato de consulta virtual, semi cerrada. Se solicitó responder siguiendo el formato del instrumento, con la finalidad de obtener una respuesta de una sola línea, sin necesidad de explicar el arreglo institucional que el experto proponga, solo se le solicitó que lo nombrara. Para aquellos arreglos institucionales que el experto considerara, no se ajustan o no los visualiza para alguno de los años especificados en el instrumento, se dio la libertad de responder con más de detalle.
108
Con los resultados del primer instrumento se obtuvo la información para diseñar
los instrumentos 2 y 3 con preguntas cerradas y semi-cerradas para evaluar el grado de
consenso en relación a los distintos factores determinantes definidos en la primera
consulta. La validación de los resultados del protocolo de consulta se realizó bajo formato
electrónico virtual. En la validación participaron los mismos 6 expertos consultados. La
información obtenida a través de las consultas de expertos se analizó mediante un
procedimiento de categorización de respuestas que permite la identificación, agrupación y
jerarquización de elementos claves para la conceptualización de una institucionalidad en
cambio climático para México, con carácter prospectivo. Los instrumentos de recolección
de datos en el trabajo de campo constituyen datos primarios que permitieron definir y
evaluar los factores nacionales que a juicio de los expertos son determinantes para la ICC
de México de cara a las demandas del clima al 2100. Los resultados de la categorización
de respuestas y su validación, permitió construir la Narrativa de Expertos nacionales
(NEx-Mx) (Capítulo IV.2).
Las partes interesadas y sus aportes en la construcción de las narrativas NHN y NEx para
México, son los siguientes grupos especializados en cambio climático:
1) La comunidad científica del clima que construye los escenarios del clima a escala global
y regional, y realiza evaluaciones de Impactos, Adaptación y Vulnerabilidad (IAV) ante el
cambio climático. Corresponden a las cuatro RCPs (trayectorias de concentraciones
representativas), y a las cinco SSPs (trayectorias socioeconómicas compartidas).
2) La comunidad de expertos nacionales consultados. Conformada por seis expertos en
clima y cambio climático, representativos de la academia, gobierno y empresa privada.
3) El análisis y sistematización de la literatura relacionada con el proceso de construcción
de la ICC de México para el período 1970-2016.
Respecto a la temporalidad de las narrativas, es necesario precisar nuevamente lo
planteado por Ebi et al. (2014). Las SSPs no se corresponden con un tiempo particular, sino que
pueden extenderse temporalmente a lo largo de la ruta intermedia, es decir a lo largo del eje que
representa la ruta intermedia (o de medio camino) abarcando un amplio rango de posibles
trayectorias (ver Figura 2.5). Esto significa que para los dominios 4) bajos desafíos para la
109
mitigación y altos para la adaptación y 5) altos desafíos para la mitigación y bajos para la
adaptación, la interdependencia con las VD y VC seleccionadas en este trabajo, abarcan períodos
de tiempo indeterminados a lo largo del Siglo XXI y no un tiempo en particular. De esta manera,
los desafíos para la A&M identificados para México a partir de la NHN y de la NEx, son
relativos a la trayectoria de desarrollo “de medio camino” descrita en el segundo dominio, el cual
evoluciona en sí mismo con el tiempo.
III.4.3 Fase 3 Análisis de tendencia
Una vez obtenida la narrativa NHN-Mx y NEx-Mx se procedió al análisis de tendencia respecto a
las demandas institucionales sobre la ICC de México para cada t a lo largo del Siglo XXI, con lo
cual se obtuvieron los LI-Mx. Este análisis cubre un período retrospectivo desde 2016 al año
1992 y un período prospectivo desde el año 2017 al 2100, como se indica en la figura 3.2. El
período retrospectivo se basa en la narrativa NHN-Mx construida en esta investigación y en la
narrativa asociada a las RCP para el t0 (que es el año base de las RCPs para el CO2). El período
prospectivo abarca el tiempo entre el año 2017 al 2100, pero solo especificando detalles para t1,
t2 y t3 (Figura 3.2, Cuadro 4.21). El período prospectivo se basa en la narrativa NEx-Mx
construida en esta investigación, las SSPs y las RCPs para el CO2. Los resultados de este análisis
permitieron la formulación de los LI-Mx, presentados y discutidos en el Capítulo IV de
Resultados y Discusión y resumidos en el Cuadro 4.26, del mismo capítulo.
III.4.4 Fase 4 Formulación de lineamientos arreglos de carácter prospectivo para la ICC actual de México
La Fase 4 integra los resultados obtenidos en las Fases 1, 2 y 3. A partir de esta
integración se formulan los lineamientos para una institucionalidad en cambio climático con
carácter prospectivo hasta el año 2100, para México. Los resultados de esta fase se muestran en el
Capítulo IV Resultados y Discusión. Los resultados obtenidos en las Fases 1 y 2 y 3, se muestran
para cada t según las trayectorias definidas por las RCPs para el CO2. Esta visualización permite
obtener una imagen prospectiva a lo largo del siglo XXI, para cada una de las cuatro las
trayectorias RCPs que pueda tomar el CO2 seleccionado y para cada t, específicamente para
110
México. La imagen obtenida para cada t se considera una alerta temprana para los tomadores de
decisiones en el t precedente. La información obtenida en t0 es una imagen retrospectiva de las
interrelaciones entre las VD y VC bajo las concentraciones de CO2 hasta el 2016. Para t1 a t3 las
narrativas son prospectivas, según las estimaciones de las trayectorias RCPs de las emisiones y
concentraciones del CO2 durante el siglo XXI. Es importante señalar que aunque t0 representa el
año 2000, se incluyen otros años según disponibilidad de los datos registrados en la bibliografía
consultada, pero siempre dentro de las década de los 2000. Sucesivamente, cada t representa un
año particular según la siguiente representación: t1: 2050, t2: 2070, t3: 2100. De esta manera se
dispone de descripciones de partida para las interrelaciones entre las VD y VC en t0 y narrativas
proyectadas para t1 t2 y t3. Los resultados de esta fase se presentan en los cuadros 4.21, 4,22,
4.23, 4.24, 4.25 y 4.26 en el Capítulo de IV Resultados y Discusión.
III.5 Fortalezas y limitaciones del método propuesto Varias fortalezas muestra la estrategia de triangulación, también conocida como la
“estrategia de estrategias” (Valles 1993:58). Para Maldonado y Gómez Cruz (2010) los resultados
pueden mostrar más fuerza en su interpretación y construcción que otros que han estado
sometidos a un único método. Para Rodríguez (2005) y Pereyra (2009), aumenta la validez de los
resultados y disminuye los problemas de sesgo. Entre sus limitaciones está la propia complejidad
derivada de la multi dimensionalidad de las unidades observadas; la ausencia de directrices para
determinar la convergencia de los resultados, y la acumulación y dificultad en la organización del
material analizado. Aun cuando este tipo de análisis combinado no ha sido utilizado en estudios
sobre la formulación y/o construcción de una institucionalidad relativa a cambio climático,
existen experiencias en diversas áreas del conocimiento que avalan su uso para el tipo de
indagación que se planteó con este trabajo. La revisión llevada a cabo por Park et al. (2012)
acerca de los sistemas de investigación más utilizados, arrojó como resultado que el 21,42% del
total de los 210 estudios revisados, emplearon métodos combinados. Entre éstos, identificaron
ocho técnicas de extracción de datos, entre las que figuran el rol de asociación, el cluster, el árbol
de decisiones, el vecino más cercano, el análisis de enlaces, la red neuronal y el análisis de
regresión. Sin embargo, el mayor porcentaje está representado por diversos métodos heurísticos –
no identificados por los autores- que representan el 33,33% del total de estudios revisados.
111
Tso y Yau (2007) utilizaron tres técnicas para evaluar el nivel de predicción en el consumo
de electricidad en Hong Kong. Adicional al tradicional análisis de regresión, incluyeron el “árbol
de decisiones (decision tree) y redes neuronales. En una aplicación empírica de las tres técnicas,
los dos últimos modelos fueron considerados alternativas viables al modelo de regresión en la
comprensión de los patrones y niveles de consumo energético. Estos resultados les permitieron
seleccionar el modelo más apropiado para la predicción. Mohamed et al. (2013) condujeron un
estudio que implicó la utilización de trabajo de campo, uso de datos secundarios y entrevistas con
diferentes partes interesadas para obtener información relacionada con decisiones de política,
legislación y procedimientos para una proyección al 2030, para evaluar las opciones de Libia
actuales y futuras en cuanto a la utilización de los recursos energéticos renovables para reducir su
dependencia del petróleo,
Se considera que el abordaje metodológico propuesto de la triangulación puede contribuir
de manera constructiva con la incorporación de una visión prospectiva por parte del gobierno de
México en su actual ICC, para la mejor atención y manejo del problema del cambio climático
hasta finales del Siglo XXI.
Las fortalezas y limitaciones del método utilizado, identificadas durante la realización de
esta investigación se presentan en el cuadro 3.3.
112
Cuadro 3.3 Fortalezas y limitaciones del método utilizado
Aspecto Fortaleza Limitación
Revisión Sistemática teórica
La armonización de fuentes de información, primarias y secundarias, posibilita una visualización retrospectiva de la experiencia de México en la construcción de su ICC para el período 2016-1992.
Una RSt exhaustiva consume un tiempo considerable que hay que administrar porque puede convertirse en una búsqueda infinita de información.
Se requiere experiencia para enfocar la búsqueda, organización y análisis de la información considerada relevante al tema particular que desea ser analizado bajo una RSt.
La sistematización de un contingente significativo de información y datos oficiales y de la literatura científica producida sobre el tema, tanto a escala nacional como internacional, permite construir una narrativa histórica nacional ajustada a la experiencia de México en torno al tema de cambio climático durante los últimos 24 años.
La obtención y organización de una base de datos actualizada acerca del tema de la institucionalización del tema de cambio climático, tanto a escala nacional como internacional. En total se analizaron 412 fuentes de información, de las cuales 65% es de producción nacional.
Trabajo de campo con los expertos
El diseño y la integración de formatos de obtención de información primaria, como la presencial y la virtual, y su posterior análisis y validación, permite ahondar sobre las realidades presentes de la institucionalidad en cambio climático de México, y su potencial futuro para transitar por el siglo XXI bajo los escenarios del clima, a través de la opinión de expertos nacionales. Esta información es el complemento de alto valor para el análisis retrospectivo teórico realizado a través de la
La selección de expertos y su posterior tiempo de respuesta, puede consumir un tiempo considerable de la investigación. Puede resultar más oneroso en términos de tiempos de respuesta, el conocer a los expertos al crearse una vinculación de confianza entre el investigador y el experto que impide solicitar una respuesta más rápida. Sin embargo, conocer a los expertos facilita la interacción personal y la disposición de
113
sistematización bajo el formato de la RSt. un tiempo considerable para la realización de la consulta personal.
La experiencia de aprender y discutir de forma directa con expertos mexicanos en el tema de cambio climático, lo que suma valor a la NEx-Mx y a los LI-Mx, construida y formulados, respectivamente, en esta investigación.
Ninguna
Visualización de tendencias
La integración de un importante contingente de información – cualitativa principalmente, pero también cuantitativa- a lo largo de una línea de tiempo desde el año 1992 al 2100, espacializada para diferentes años (4 años de corte) alimentada con información retrospectiva y prospectiva, teórica y vivencial, permite obtener una visión de largo plazo documentada y validada que conduce al lector interesado a través de la experiencia y las potencialidades de México en torno a las demandas del clima. Esto de una forma organizada, concreta y fácil de visualizar.
Requiere de gran esfuerzo y tiempo para identificar duplicidades y repeticiones de contenido y forma, que significan un trabajo de edición muy laborioso que a la vez requiere de la inversión de recursos económicos no siempre disponibles.
Visualizar un importante contingente de información – cualitativa principalmente, pero también cuantitativa- a lo largo de una línea de tiempo que abarca un período de 127 años (desde el año 1992 al 2100).
Puede perderse parte de la información dado el volumen y diversidad de fuentes consultadas, porque no siempre es posible abarcar con profundidad todo el material de referencia seleccionado en las primeras etapas de la revisión sistemática.
114
CAPÍTULO IV
Resultados y Discusión
IV.1 Sistematización de las lecciones aprendidas a través de la experiencia de México
en la construcción de su modelo de Institucionalidad para Cambio Climático (ICC),
durante el período 1992-2016: Construcción de la Narrativa Histórica Nacional (NHN-Mx).
La sistematización es una investigación cualitativa de enfoque crítico interpretativo.
Intenta describir e interpretar prácticas societales respetando el punto de vista de los actores, a la
subjetividad, a la historia local, a la lógica y a los sentidos que están presentes en las prácticas
(Medina Vásquez y Ortegón 2006). En este contexto, la presente sistematización de las
experiencias aprendidas por México durante el proceso de construcción de su ICC, ha facilitado
su reconstrucción histórica y permitido reflexionar de forma analítica sobre las propias
experiencias de intervención que tuvieron lugar durante los últimos 24 años. La sistematización
de la ICC de México recoge un conocimiento consistente sobre este tema que permite transmitir
las experiencias del país, y visualizar su evolución a lo largo de este período de tiempo. La
Revisión Sistemática teórica (RSt) bajo la cual se desarrolla este análisis, parte de los inicios de la
institucionalización ambiental en México durante la década de los noventa, hasta el año 2016,
período durante el cual se adelantan arreglos de gran trascendencia institucional en materia de
cambio climático. Los arreglos institucionales más recientes se derivan de la Ley General de
Cambio Climático, promulgada el 06 de junio 2012 y vigente desde el 10 de octubre del mismo
año (Nueva Ley DOF 06-06-2012).
El objetivo central de la presente sistematización es rescatar la experiencia acumulada de
México en la construcción, desarrollo y desempeño de su ICC como insumo clave para guiar la
formulación de lineamientos para una institucionalidad en cambio climático del país, con carácter
prospectivo hacia el 2100. Se usan los recientes abordajes para la elaboración de los nuevos
escenarios integrados del clima, desarrollados para el 5to. Informe de Evaluación del Cambio
Climático del IPCC del año 2014. El eje de la sistematización está alineado con factores de
115
naturaleza política, nacional e internacional, que condicionaron el desarrollo de una
institucionalidad específica para cambio climático en México y que permitieron alcanzar la actual
configuración respecto a este tema. Se destacan también, aspectos vinculados a los ámbitos
históricos, institucionales y jurídicos que representan hitos en la conformación de la actual ICC
de México.
El análisis sistemático retrospectivo permite construir lo que en este estudio se ha
denominado la Narrativa Histórica Nacional (NHN) y considerado a la vez, un proceso
cualitativo análogo al ‘downscaling” que se realiza a los modelos climáticos con la finalidad de
mejorar el detalle de la información y reflejar las incidencias del clima a una escala espacial
regional o local. En este caso, la NHN de México, de ahora en adelante identificada como NHN-
Mx, detalla la realidad a escala país de un proceso histórico de más de dos décadas, durante el
cual se alcanza la actual institucionalidad específica para cambio climático que posee el país. La
NHN-Mx posee detalles, espacialidad y temporalidad que permite hilar de forma sistemática la
secuencia organizada de los eventos más relevantes que fueron conduciendo al país a la
construcción sostenida de su ICC. La experiencia analizada suministra elementos clave para que
el país siga su trayectoria de fortalecimiento y adecuación de su ICC hasta finales del presente
siglo.
El análisis crítico sistematizado de la información relativa al proceso de evolución de la
ICC de México entre 1992 y 2016, se organiza de la siguiente manera:
IV.1.1 Marco histórico. Relativo a la institucionalidad ambiental y la institucionalidad en
cambio climático del país. Se inicia a partir de la década de los noventa cuando se dan los
primeros pasos concretos para organizar una institucionalidad en materia de cambio climático en
México.
IV.1.2 Marco normativo del país. Se refiere al marco normativo del país vinculado a la
Convención Marco de las Naciones Unidas en Cambio Climático (CMNUCC) y al Protocolo de
Kyoto (PK), más los subsiguientes derivados jurídicos de ambos instrumentos emanados de las
COPs, a los que México se ha adherido hasta abril 2016. Los textos de dichos acuerdos no se
incluyen explícitamente en este análisis, porque de ellos se deriva gran parte del marco legal
116
nacional, precisamente en respuesta a los compromisos internacionales del país, en esta materia
que si son detalllados en esta investigación. En ese sentido, el marco normativo analizado está
acotado a los términos de los mandatos de la Constitución, de la Ley de Planeación y del
Programa Nacional de Desarrollo (PND) de México, que han dado piso jurídico a la construcción
de la Institucionalidad en Cambio Climático (ICC) del país. Incluye una descripción y análisis
del marco normativo específico para cambio climático, comprendido por la Estrategia Nacional
de Cambio Climático (ENCC), El Programa Especial de Cambio Climático (PECC) y la Ley
General de Cambio Climático (LGCC), constituyentes de la Política Nacional de Cambio
Climático (PNCC). Se complementa con la descripción de los pilares fundamentales de la PNCC
e Instrumentos.
IV.1.3 Marco institucional en torno al Cambio Climático. Reconstruido con la información
disponible en la literatura sobre la evolución institucional ambiental y, en particular, la
institucionalidad relativa al cambio climático de México, enfatizando los alcances a escala federal
y tomando ejemplos puntuales de experiencias a niveles de gobiernos estatales y municipales.
IV.1.4 El papel de la ciencia en México, en la construcción de su institucionalidad en
cambio climático. En consideración a la importancia estratégica que tiene el conocimiento
científico -en este caso, a escala país- en la definición de políticas y de medidas de adaptación y
mitigación (A&M), se analiza el aporte de la ciencia nacional en la definición de dicha ICC. Para
el desarrollo de este apartado, se han utilizado dos fuentes: una primaria obtenida por la autora
durante su pasantía doctoral en el Centro de Ciencias Atmosféricas de la Universidad Autónoma
Nacional de México (CCA-UNAM) durante el año 2012 y, varias fuentes secundarias
representada principalmente por la literatura disponible y por los aportes de los recientes reportes
mexicanos de cambio climático (Gay y Rueda-Abad 2015).
IV.1.1. Marco histórico: Evolución institucional en cambio climático de México
Respondiendo a los elementos de carácter histórico institucional derivados de la RSt que
sustenta los aspectos teóricos de esta tesis doctoral, se presenta el desarrollo de la cronología del
proceso de institucionalización del cambio climático en México.
117
Punto de partida para el presente análisis sobre la evolución histórica del proceso de
institucionalización del cambio climático en México lo constituye la firma por parte del país, de
la Convención Marco de las Naciones Unidas para Cambio Climático (CMNUCC), realizada el
13 de junio de 1992 – junto a 177 países más- día en que finalizaba la Cumbre de Río (Brasil).
Dos meses después de la entrada en vigor de la CMNUCC (marzo 1994) México se integra a la
OECD (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) con la particularidad de
no ser incluido como miembro del grupo de los países Anexo 1 de la CMNUCC, y de retirarse
del Grupo de los 77 y de China a los fines de liberarse de las negociaciones internacionales
derivadas de estos dos últimos compromisos (Tudela Abad 2010). Esta decisión marca una
diferencia notoria entre México – en ese entonces y mantenida al presente- con los países en
desarrollo y en particular con el resto de países de América Latina, confiriéndole un perfil
distintivo en cuanto a sus compromisos con cambio climático y en relación con las ventajas
comparativas de la cooperación internacional en este tema, derivadas de la propia CMNUCC.
Retrospectivamente, esta decisión ha resultado positivamente estratégica para México al
beneficiarse hoy día de un creciente apoyo multilateral traducido en proyectos de desarrollo
enmarcados en el objetivo central de la eficiencia energética del país – propios de los países
Anexo 1- y en el desarrollo sostenido de un marco normativo nacional sobre cambio climático
que, comparativamente – y competitivamente- lo fortalecen frente a sus pares de América Latina.
Tudela Abad (2012, com. per.) señala que tal circunstancia “determinó el relativo
aislamiento inicial de nuestro país, en algunas negociaciones multilaterales, como las relativas al
cambio climático global” lo que a su juicio, “lo desvinculaba – a México- de la agrupación
negociadora por medio de la cual había defendido tradicionalmente sus intereses como país en
desarrollo”. Durante el proceso de negociación del Protocolo de Kyoto (PK) que se extendió por
un período de ocho años (entre 1997 cuando se acuerda y 2005 cuando entra en vigor), la
condición de miembro de la OECD de México le significó gran presión por parte de los países
desarrollados para que asumiera compromisos voluntarios cuantitativos respecto a los GEI
regidos por el PK. Ello generó posiciones encontradas a nivel nacional entre las diferentes
instancias de gobierno que tenían responsabilidad en el tema del clima, entre ellas, la antigua
SEMARNAP (Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca), hoy día
118
SEMARNAT (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales) y el Instituto de Ecología
(INE) hoy transformado en el Instituto de Ecología y Cambio Climático (INECC), este último
cambio resultado de la re-estructuración institucional que demandó la reciente LGCC,
promulgada por el Ejecutivo a mediados del año 2012.
En el ámbito institucional, los principios rectores de la institucionalidad ambiental referidos
por Cilanto Peláez (2013) se evidencian como pre-condición estratégica en el paulatino y
sostenido escalamiento y fortalecimiento del problema del cambio climático como sujeto de
política pública, constituyéndose en la plataforma que permite acoger los más significativos
arreglos institucionales emprendidos por el Estado mexicano. En un esfuerzo por mantener la
coordinación entre la institucionalidad relativa al clima existente para finales de los noventa, se
crea en el año 1997 el Comité Intersecretarial para el Cambio Climático (CICC) – convertido en
Comisión en abril del 2005- como única instancia de carácter intra y multisectorial a nivel federal
con la finalidad de conducir, a través del consenso, y principalmente, a la definición de la
posición de México ante las negociaciones internacionales en cambio climático. Otras
importantes competencias asignadas al CICC para la época, fueron la coordinación de las
acciones del sector público, el diálogo con el legislativo y la promoción de un diálogo nacional en
cambio climático. Adicionalmente, durante su primer período de existencia (1997-2000), a través
del CICC se establecieron diversas líneas estratégicas cuyo emprendimiento y avances
contribuyeron definitiva y positivamente sobre la percepción y tipo de compromisos que se tenía
y se esperaba de México, respectivamente. El desempeño del CICC fue moldeando una de las
institucionalidades específicas para cambio climático más robustas en términos inter
gubernamentales que ningún otro país de la región posee en la actualidad.
En el cuadro 4.1 se presenta un resumen de las líneas estratégicas que fueron originalmente
definidas para atender el tema del cambio climático a través del CICC y que, como se ha
reseñado, constituyen las bases fundacionales de la actual institucionalidad del Estado mexicano
relativa a cambio climático. Las líneas estratégicas abordan en términos generales, aspectos
científicos, de divulgación, construcción de capacidades institucionales y fortalecimiento de las
negociaciones internacionales del país.
119
Cuadro 4.1 Líneas estratégicas fundacionales del Comité Intersecretarial para Cambio
Climático (CICC) del Estado mexicano (1997-2000)
Línea estratégica Objetivo
Conocimiento y divulgación científica del cambio climático
Fomentar e intensificar de la investigación en cambio climático Conocer las implicaciones del cambio climático para el país.
Desarrollar modelos económicos para medidas de mitigación Concientizar, principalmente al legislativo y al sector privado empresarial
Organizar foros de discusión inter institucionales y sectoriales
Capacidades institucionales
Mejorar la capacidad institucional del INE Gestionar mejor el tema del CC
Actuar de forma intersectorial y coordinada Intensificar las tareas en cada instancia involucrada
Promoción de acciones concretas en cambio climático
Reducir la tasa de aumento de las emisiones GEI del país Elaborar el Plan Nacional de Acción Climática Actualizar el 1er Inventario de GEI
Preparar la 2da Comunicación Nacional Ratificar el PK ante el Senado; decretar una Comisión de cambio climático; impulsar oportunidades para el acceso a los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) del PK
Fortalecimiento del proceso de negociación internacional
No aceptar –para ese momento- la adopción de compromisos cuantitativos jurídicamente vinculantes relativos a los GEI.
Fortalecer la capacidad técnica del equipo negociador en función de las diversas posiciones del país en cuanto a los temas objetos de negociación.
Lograr alcanzar sinergias y convergencias entre convenciones (Cambio Climático, Diversidad Biológica, Desertificación). Ampliar el margen de maniobra del país en las negociaciones para salir del auto aislamiento post salida del G77 y China y de pertenecer al No Anexo 1.
Fuente: Martínez y Fernández Bremauntz (2004). Elaboración propia.
A partir del 2005 es inminente la urgencia de instrumentar políticas de reducción de
emisiones GEI que atendieran efectivamente la meta establecida por el propio país – de forma
120
voluntaria- para la reducción de las emisiones GEI en “50 millones Ton CO2eq para el 2012 y
una meta aspiracional para reducirlas en un 50% para el año 2050, equivalentes a 340 millones
Ton CO2eq” (INE 2012:247). Se crea entonces ese mismo año (2005) la Comisión
Intersecretarial de Cambio Climático (CICC), antes el Comité, con carácter permanente
(Gobierno de México 2005). La CICC queda integrada por los titulares de las Secretarías de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación (SAGARPA), Comunicaciones y Transporte (SCT), Desarrollo Social
(SEDESOL), Economía (SE), Energía (SENER) y Relaciones Exteriores (SRE) (actualmente está
integrada por catorce secretarías). Configuración que se esperaba garantizara la comunicación
permanente de las dependencias de mayor jerarquía institucional de México en materia ambiental
y desarrollo.
Tanto la CICC, como el Programa Especial en Cambio Climático (PECC), creado
en el año 2009, fortalecieron la institucionalidad que existía para el momento en materia de
cambio climático. Esta nueva institucionalidad generó la necesidad de integrar las agendas de
cambio climático con la de gestión de riesgos a desastres, que hasta el momento se encontraban
dispersas dentro de diversas instancias de gobierno federal y estatal, buscando “identificar,
desarrollar e instrumentar medidas para el manejo integral de riesgo que consideren las
implicaciones que el cambio climático tendrá en los fenómenos hidrometeorológicos extremos”
(4ta CNCC-México, 2009) y a la vez, atender sinergias con otros efectos potenciales del cambio
climático relacionados con fenómenos sociales como migración, establecimiento de grupos
armados e incremento de índices de criminalidad, que pueden comprometer aún más la seguridad
de la Nación. Para el 2011 se comienza con la formulación de los Atlas de Riesgo para ser
levantados en primera instancia en el 60% de los municipios del país, con la finalidad de
espacializar los sitios de mayor riesgo y en consecuencia dirigir mejor los esfuerzos y los
recursos en la prevención y atención de eventos extremos. Este enfoque integrado del riesgo
evidencia por una parte, la intención gubernamental por optimizar los esfuerzos coordinados de
las dependencias de gobierno para atender múltiples problemas que aquejan a la gente – con o sin
cambio climático- y por otra, el reconocimiento de que los efectos del cambio climático son
transversales a todas las intervenciones de gobierno, razón por la que éste requería ser sujeto
pleno de política pública.
121
Para el 2007 se presenta la Estrategia Nacional en Cambio Climático (ENCC) de carácter
inter-ministerial y de amplia integración entre dependencias oficiales, para identificar
oportunidades de reducción de emisiones GEI y el desarrollo de proyectos de mitigación, así
como proyectos para el desarrollo de respuestas a escala nacional y local en adaptación. Para ello
se proponen estudios necesarios para definir metas más precisas de mitigación y se esbozan las
necesidades del país para avanzar en la construcción de capacidades de adaptación (Céspedes
2009).
Esta integración se vio refleja por ejemplo en aspectos como:
1) El enfoque de prevención, la gestión de riesgos y la adaptación ante fenómenos
hidrometeorológicos y el cambio climático, abordada a través del Plan de Desarrollo
Nacional (PND) 2007-2012
2) La institucionalización de la articulación de ambas agendas a través de la CICC, que a
la vez cuenta con la ENCC al incluir líneas de acción para atender la gestión de riesgos
a desastres y
3) La preparación del PECC a través del cual se identificarían acciones específicas para
reducir los riesgos a desastres.
En al año 2009 se crea el Programa Especial en Cambio Climático (PECC) que abarca el
período 2009-2012, liderizado por el Ejecutivo Federal y bajo la responsabilidad de la CICC. Al
Instituto Nacional de Ecología (INE, ahora el INECC), a través de la Coordinación del Programa
de Cambio Climático (CPCC), se le encargó la asesoría técnica de las Entidades Federativas en la
elaboración de los PEACC. Varias particularidades hacen de este programa una de las
herramientas claves en la política nacional de cambio climático del país: la definición de la futura
trayectoria de adaptación de largo plazo para México al 2050 y de las etapas por las cuales se
espera transitar para lograrlo; la consideración por primera vez de una institucionalidad en
cambio climático a escala estatal y municipal considerando para cada estado: a) sus realidades
territoriales, las metas y prioridades de los PD estatales, b) el inventario estatal y los escenarios
de emisiones GEI y de cambio climático a nivel regional, c) las acciones y medidas para reducir
la vulnerabilidad ante los impactos del cambio climático y las emisiones GEI de los sistemas
naturales y humanos de interés para cada estado y d) el desarrollo de capacidades y mejoras en la
percepción pública acerca de las implicaciones del cambio climático en los ámbitos estatal y
municipal (SEMARNAT 2011). El PEACC abre así la oportunidad de ampliar, profundizar y en
122
particular, de formular políticas climáticas para atender los problemas locales en un vasto
territorio de múltiples realidades políticas, sociales, y de vulnerabilidad al cambio climático.
Puede considerarse que la creación del PEACC es un primer paso hacia el mainstreaming y el
abordaje botton-up de las acciones de adaptación, fundamentalmente.
Otro avance significativo es la elaboración de la 4ta. Comunicación Nacional de Cambio
Climático (CNCC 2009) del país, documento que muestra el progreso en términos de inventarios
GEI, escenarios del clima a escala nacional y producción científica vinculada al tema. Villamizar
(2011a), reportaba que México había finalizado la 4ta CNCC, mientras que para la fecha, el resto
de los países de la región apenas había entregado la 2da y solo Uruguay, presentaba la 3ra. Para
diciembre del 2012, México finalizó la 5ta CNCC (Tudela Abad, 2014). Para julio 2016, según
registro de la CMNUCC, el estado actual de los Informes Nacionales (BUR por sus siglas en
inglés), las CNCC y los Inventarios GEI (IGEI), se muestra en el cuadro 4.2. Se aprecia avance
en la entrega de la 2da y 3ra CNCC y algunos esfuerzos en la entrega de los IGEI y los BUR a
escala regional.
Cuadro 4.2 Estatus de las Comunicaciones Nacionales (CN), Reportes Bianuales de
Actualización (BUR) en cambio climático e Inventario de GEI (IGEI), de los países No
Anexo 1 de América Central y Sur América (continentales).
País 1raCN
2daCN
3raCN 4taCN 5taCN IGEI BUR
Argentina 25.07.97 07.03.08 09.12.15 Belize 16.09.02 28.10.11 27.04.16 Bolivia 16.11.02 02.12.09 Brazil 10.12.04 30.11.10 20.04.16 31.12.14 Chile 08.02.00 24.10.11 05.02.15 18.12.15
Colombia 18.12.01 07.11.10 Costa Rica 18.11.00 07.10.09 11.12.14 09.12.15
Ecuador 15.11.00 02.04.12 El Salvador 10.04.00 13.09.13 Guatemala 01.02.02 11.01.16
Guyana 16.05.02 24.09.12 Honduras 15.11.05 05.04.12 México 09.12.97 23.07.01 11.11.06 14.12.09 06.12.12 23.10.15
Nicaragua 25.07.01 22.06.11 Panamá 20.07.01 02.03.12
Paraguay 10.04.02 08.12.11 30.12.15 Perú 21.08.01 28.09.10 23.04.16 30.12.14
123
Uruguay 15.10.97 11.05.04 18.11.10 07.12.15 Venezuela 13.10.05 Fuente:http://unfccc.int/national_reports/nonannex_i_natcom/reporting_on_climate_change/ (Consultado el 21/07/2016)
Es importante destacar lo que Tudela Abad (2014) señala sobre los reportes nacionales
vinculados a cambio climático. Para el autor, son los Inventarios de Emisiones GEI (IGEI), los
que reportan mayor y efectiva información dentro del alcance de las CNCC. La elaboración de
los IGEI es una obligación de todas las Partes No Anexo I, las cuales reciben financiamiento del
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF). Sin embargo, con la excepción de México, “los
países de la región no disponen de una secuencia completa de Comunicaciones Nacionales o de
inventarios de emisiones que permita una comprensión cabal de la evolución de las mismas,
como base para controlarlas e iniciar su abatimiento a la brevedad posible” (Tudela Abad
2014:29). Considerando los avances señalados en el cuadro 4.2 con las excepciones de Chile,
Costa Rica y Uruguay, el resto de los países no reporta sus inventarios de emisiones de gases de
efecto invernadero (INEGEI), solo seis han entregado su 3ra CNCC y BUR, situación que debe
necesariamente mejorar a la brevedad de cara a los compromisos de las INDCs presentados por
los países de AL en diciembre del 2015. Sin un registro sistematizado de las emisiones de GEI
poco o casi nada concreto podrá ser propuesto en términos de mitigación. El retraso y los pocos
avances en relación con estos reportes puede ser indicativo de dos aspectos medulares en torno a
los intereses nacionales respecto al clima: que no es tema prioritario en la agenda gubernamental
y que su institucionalidad (la del cambio climático) es incipiente o no existe. Con respecto al
IEGEI, México va por el quinto (SEMARNAT 2016a), correspondiente al año 2014.
La fortaleza relativa de México como país en desarrollo frente a sus compromisos con
cambio climático, pudo constatarse durante la COP 16, celebrada en diciembre del 2010 en
Cancún (México), bajo los auspicios del gobierno del país. Esta conferencia de las Partes produjo
las bases para una respuesta internacional sin precedente para reducir las emisiones de carbono y
construir un sistema de rendición de cuentas verificable por todos los países. Sin duda, México
dentro del concierto de naciones en desarrollo, contó con un contingente importante de trabajos
científicos que apuntalaban al país para apoyar dicha posición. Desde el 2004, México es uno de
los pocos países No Anexo I que ha logrado la adopción voluntaria del Protocolo Internacional de
Contabilidad y Reporte de Emisiones GEI, por parte del sector privado industrial mexicano, que
le ha permitido a éste desarrollar capacidades técnicas para estimar y levantar sus propios
124
inventarios corporativos de emisiones GEI (Jiménez Ambriz 2010).
Si bien la capacidad institucional era robusta, pero aún insuficiente, para cuando se llevó a
cabo la COP 16 en Cancún, así como también la incertidumbre jurídica para realizar estudios y
actividades –por parte de los actores académicos y empresariales- ello no impidió – como ha
quedado expuesto- dar pasos firmes para obtener resultados científicos que apoyaran la definición
de intervenciones conducentes a mejoras sustantivas, por ejemplo, para la reducción de
emisiones GEI en el sector energético o el agrícola, nacionales. Aun así, se requería de una
acción de Estado más audaz en materia de cambio climático que permitiese el máximo
escalamiento en la política nacional con jerarquía institucional propia en ese tema, y que se
coordinara plenamente mediante una agenda inclusiva a escala nacional en ciencia y tecnología y
en el desarrollo del sector privado.
En este sentido, Céspedes (2009) señalaba que “urgía hacer modificaciones rectoras en
todos los ámbitos nacionales para enfrentar las nuevas reglas ambientales y comerciales” ante el
requerimiento creciente que estaba experimentando México como país en desarrollo,
competitivamente favorecido en las negociaciones internacionales (Mata Figueroa 2009) y
aventajado en relación con sus compromisos en cambio climático (Tudela Abad 2010). Con ello,
el país brindaría mayor seguridad jurídica a sus actores nacionales para acometer las exigencias
de la política – interna y externa- relativas a la economía, la investigación, el desarrollo
tecnológico, la educación, el entrenamiento, la información y la comunicación, relativas al
cambio climático, en correspondencia con la situación país. Esta iniciativa es considerada,
además de una acción temprana frente a los impactos del cambio climático en el sector industrial,
un espacio para la innovación tecnológica y, por ende, para la investigación científica. Jiménez
Ambríz (2010) reporta que para el 2009, a cinco años de la puesta en marcha de esta iniciativa, se
habían inscrito 98 empresas públicas y privadas nacionales, de las cuales el 70% “participan
activamente entregando cada año su inventario corporativo de emisiones GEI”. Para enero del
2015, México cuenta con más de 100 empresas que reportan anualmente de manera voluntaria
sus emisiones de carbono, hasta por 150 millones de toneladas anuales, lo que equivale a casi el
20% de todas las emisiones por consumo de energía nacional (CESPEDES 2015). Estos
resultados son considerados satisfactorios por el Programa GEI México y representan un claro
125
ejemplo de la conciencia ambiental que hoy tienen múltiples empresas en el país.
Tudela Abad (2010) ya avizoraba que este voluntario comportamiento de México por
asumir compromisos climáticos más vinculantes con sus propias políticas de desarrollo,
“determinarían implicaciones para las políticas de mediano y largo plazos en sectores como el
ambiental, energético, forestal, agrícola y de transporte”. Ese proceso político fue liderizado
desde la propia Presidencia de la República y culminado en junio del 2012, exactamente antes de
que el Presidente Calderón terminase su período constitucional. Lo que sin duda hoy día
representa un amplio piso jurídico emanado de la novísima Ley General de Cambio Climático
(LGCC), al entrar en vigor desde octubre 2012 y que genera al país, nuevas y más necesidades de
estudio e investigación científica y técnica, y de divulgación, sobre cambio climático.
A escala regional, para el año 2014 las emisiones totales de GEI de América Latina y el
Caribe, incluyendo las provenientes de los cambios de uso del suelo/forestería alcanzaron 4,7
GtCO2eq, aproximadamente 11% del total mundial, con un costo aproximado de inversión total
para adaptarse a sus impactos —aun reduciendo sus emisiones— estimado entre US$17.000
millones y US$27.000 millones al año, o aproximadamente de una cuarta a una sexta parte de los
costos de estos impactos (Vergara et al. 2014). Tan sólo dos países (Brasil y México) emiten
conjuntamente poco más de la mitad (50,9%) del total regional (CAIT 2011) y según la
trayectoria BAU, la región de ALC emitiría casi 7 Gt de CO2eq, o 9,3 tpc al año para 2050.
La promulgación de la Ley General de Cambio Climático (LGCC) del año 2012, es el
resultado más elaborado y de mayor jerarquía desde el punto de vista legal relacionado con la
institucionalidad en cambio climático de México. Constituye en sí misma, una constatación de la
importancia del tema dentro de los intereses políticos del Estado mexicano. En su Art. 2do. se
establece el objeto de la LGCC, interesando a este trabajo el punto I. “Garantizar el derecho a un
medio ambiente sano y establecer la concurrencia de facultades de la federación, las entidades
federativas y los municipios en la elaboración y aplicación de políticas públicas para la
adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto
invernadero”. En sus artículos 38 al 44, prevé la integración de un Sistema Nacional de Cambio
Climático (SINACC) como “el arreglo institucional para garantizar una coordinación efectiva
entre órdenes de gobierno, el poder legislativo, las entidades federativas y los municipios”. El
SINACC es concebido para instrumentar la política nacional de cambio climático en un marco
institucional que funcione como “mecanismo permanente de concurrencia, comunicación,
126
colaboración y concertación de la política climática” (Gobierno de México 2013a:14).
El SINACC está conformado por la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático
(CICC), el Consejo de Cambio Climático (C3) y el Instituto Nacional de Ecología y Cambio
Climático (INECC, antiguo INE) instituciones a través de las cuales se espera asegurar la
transversalidad, la participación de la sociedad, y el soporte técnico y científico necesarios para
atender el tema del cambio climático. Con alcance nacional, se espera que el SINACC contribuya
al fortalecimiento del régimen climático internacional y al liderazgo de México en la materia. El
SINACC se fortalece con varios instrumentos de política innovadores, contemplados en la LGCC
que se espera incentiven el cumplimiento de las metas y objetivos nacionales de cambio
climático. Son instrumentos económicos, políticos, de información, educación, investigación y
capacitación, que requieren, además, la participación corresponsable de la sociedad civil. México
está en proceso de consolidar su SINACC y de desarrollar los instrumentos mencionados “en
coordinación con entidades federativas, municipios, Poder Legislativo y sociedad”. A partir de
junio del 2012, el INECC a través de la Coordinación del Programa de Cambio Climático
(CPCC), asesora técnicamente a las Entidades Federativas en la elaboración de los Programas
Estatales de Acción ante el Cambio Climático (PEACC) (INECC 2015a).
Para el año 2014 se formula el nuevo PECC acoplado al PND 2013-2018, a la ENCC y a
los programas sectoriales de las 14 secretarías de Estado que ahora conforman la CICC. El nuevo
PECC está alineado con el objetivo 4.4 y la estrategia 4.4.3 del PND 2013-2018 orientadas al
fortalecimiento de la PNCC y al cuidado al ambiente para transitar hacia una economía
competitiva, sustentable, resiliente y de bajo carbono. Una diferencia con el PECC del año 2009
es que el nuevo PECC enfatiza la visión preventiva del Estado mexicano en la atención de la
respuesta a los eventos climáticos, en contraposición a la visión reactiva del primero. Por
mandato de la LGCC, el nuevo PECC contiene propuestas para la coordinación interinstitucional
y la transversalidad entre las áreas con metas compartidas o que influyen en otros sectores, para
dar cumplimiento a lo establecido en su Objetivo 5. “Consolidar la política nacional de cambio
climático mediante instrumentos eficaces y en coordinación con entidades federativas,
municipios, Poder Legislativo y sociedad”.
Para finales de marzo del 2015, México hace entrega a la Secretaría de la CMNUCC de su
127
documento sobre los “Compromisos de mitigación y adaptación ante el cambio climático para el
período 2020-2030” (Gobierno de México 2015) conocido por sus siglas en inglés como las
INDCs (Intented National Determided Contributions), siendo el primer país en desarrollo en
hacerlo. México se compromete por efecto de estas decisiones jurídicas nacionales, a reducir sus
emisiones GEI en un 22% y su C negro28 en un 51% para el 2030, según sus niveles usuales.
México también es el primer país en incluir un componente de Adaptación en su INDC. Mantiene
así su privilegiada posición dentro de ALC en relación a la atención integrada de este problema.
Para el primer semestre del 2016, México muestra más avances significativos en cuanto a la
puesta en marcha a las demandas institucionales en cambio climático impuestas por la LGCC,
particularmente a escalas estatales y municipales.
El análisis realizado en esta investigación muestra elementos convincentes de que México
transita, en relación a la adaptación, de la reactividad a la atención de los desastres, a la
prevención de los mismos. En términos de los alcances de las medidas de A&M directamente
formuladas para la protección frente a eventos climáticos a la población mexicana, en particular
la más vulnerable, el análisis sistematizado de la evolución de la ICC de México revela fortalezas
y limitaciones institucionales que inclinan la balanza hacia un nivel de alta a media plausibilidad
de cumplir con las metas A&M derivadas de sus compromisos internacionales, pero entre media
a baja para cumplirlos nacionalmente. Paradójicamente, el Estado mexicano ha sido exitoso en
influenciar y generar confianza en la política internacional del clima a través del fortalecimiento
de su ICC, aunque aún no logra traducir esos esfuerzos en una atención comprehensiva a escala
nacional y como se ha advertido, a las escalas territoriales-administrativas de los municipios.
Aragón-Durand (2013:7) advierte que “en México, las políticas ambientales, territoriales y
urbano-regionales generalmente no toman en cuenta las vulnerabilidades de los territorios y
poblaciones al cambio climático por lo que las medidas y acciones potenciales de adaptación
28 El carbono negro (black carbon) es un aerosol o material particulado, que se produce en la combustión incompleta e ineficiente de combustibles fósiles, biocombustibles y biomasa. Es un subproducto de la combustión incompleta e ineficiente, considerado por Seddon and Ramanathan (2009) un signo de desperdicio energético y alto uso de energía y cuya reducción de emisiones es la opción de menor riesgo, menor costo-efectividad y alta recompensa.
128
corren el riesgo de no estar integradas de manera adecuada tanto en sus marcos de referencia
como en sus respuestas”. Ante estas debilidades, el autor sugiere “reconceptualizar el territorio a
la luz de las vulnerabilidades, necesidades y opciones de adaptación”. Una sugerencia que
apuntala el objetivo propuesto de ampliar la visión de la planificación en torno al cambio
climático, para lo cual resulta clave la propia experiencia de México en la construcción de su ICC
y la opinión prospectiva de sus expertos. Una reconceptualización requiere asimismo,
información confiable acerca de las medidas y acciones institucionales de adaptación que han
ocurrido o están ocurriendo. En términos generales, el país ha venido preparándose para atender
sus aspiraciones de alcanzar el DS y atender al cambio climático de forma coordinada. Los dos
últimos PND reportan la formulación y estructuración de objetivos concretos, orientados hacia el
mainstreaming de ambos temas, particularmente en su sector energético.
Para este sector, la decisión de México de reducir sus emisiones GEI en un 22% no
condicionada al apoyo internacional, ha sido sustantiva y además, ha marcado la dirección de su
evolución institucional respecto al cambio climático. Sin embargo, esa decisión toma un giro
estratégico en esta última década al condicionar el aumento de la reducción hasta un 30% para el
2030, pero dependiendo del apoyo financiero internacional. En adaptación, hay factores claves
que están siendo abordados de manera integrada, como los asuntos de derechos humanos, en
especial de género, y la transición post LGCC desde una cooperación voluntaria a una
cooperación más estructurada y de alcance nacional, con el sector privado y financiero. México
demuestra con estas decisiones de política climática, una mayor comprensión acerca de la
viabilidad de sus opciones para cumplir sus compromisos respecto a cambio climático, y vuelve a
tomar la delantera entre los países en desarrollo, al establecer un mayor porcentaje de reducción
plausible de alcanzar en un período de tiempo posterior a la meta global (año 2020, fijada solo
para los países desarrollados). Adicionalmente, el país ha decidido incluir la reducción de las
emisiones asociadas al Carbono Azul (C azul), un contaminante atmosférico de corta vida, con lo
cual, a escala nacional, obtendría beneficios cuantificables para el clima y la salud humana. Se
advierten sinergias potenciales y ambiciosas entre las propuestas de A&M de México que
también requerirán del soporte integrado entre sectores y actores, a todos los niveles de gobierno
y organización social. El análisis sistematizado de la ICC del país, muestra elementos que indican
de forma convincente – pero aun no presentes en todos los niveles requeridos- que ello es posible
si el país continúa trabajando en ampliar y fortalecer su institucionalidad en cambio climático.
129
De esta afirmación surge una pregunta ineludible: ¿qué puede mejorar México en su ICC
para cumplir su NDC? Por ejemplo, en mitigación, será necesario generar confianza en torno a la
línea base de emisiones referida en su contribución nacional de forma que las incertidumbres a
futuro sean menores y pueda llevarse un registro confiable de las mismas. Sin un registro
confiable de emisiones GEI, como se ha advertido de forma insistente en este trabajo, las
acciones de A&M están comprometidas y por ende, el cumplimiento de la NDC. Se requiere
entonces de una institucionalidad flexible y con visión prospectiva de largo alcance para prever
las necesarias modificaciones a esa línea base en función de circunstancias nacionales, que para
países de alta renta petrolera como México, son factores obligados a considerar. Por tanto, la
ocurrencia de esas incertidumbres es predecible y por ello, plausibles de modelar a futuro y de
permitir ajustar las acciones A&M, para lo cual el país debe trabajar más las premisas clave a
utilizar en el desarrollo del escenario base. Ello incluye, entre otras consideraciones, plantearse
escenarios socioeconómicos cuya base de partida ya está planteada a corto plazo en sus PND y
formularse acciones de medio y largo plazo (los SPC) sobre las proyecciones de las RCPs, las
SSPs construidas para ALC y particularmente, sobre su propia NHN y la de sus expertos NEx,
para escalas temporales entre el 2020 y el 2100.
IV.1.2 Marco Normativo
De la revisión del marco jurídico de México, que a juicio de esta investigación resulta
vinculado con el tema de su ICC, surgen elementos que sustentan el papel fundacional de la
democracia, el desarrollo sustentable y los derechos humanos en la construcción y desarrollo de
su actual institucionalidad en cambio climático. En el cuadro 4.3 se muestran los principales
mandatos emanados del referido marco jurídico en el cual se indican sus alcances y algunas
particularidades. En la figura 4.1 se muestra un esquema general de cómo está estructurado dicho
marco normativo.
130
Figura 4.1 Diagrama representativo de los alcances de la aplicación del marco normativo en cambio climático de México. Fuente: Sistema de información sobre Ecología y Cambio Climático (SICC). http://www.sicc.amarellodev.com/marco-normativo-nacional.php (consultado el 28/08/2016).
131
Cuadro 4.3 Marco normativo base para la construcción de la institucionalidad en cambio climático de México.
Normativa Alcances Particularidades
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 05/02/1917
Art. 25 Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional.
Debe garantizar que el desarrollo del país sea: a) integral y sustentable b) fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático c) mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo, así como una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el
pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los
individuos, grupos y clases sociales
Art. 26 El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional.
Debe imprimir solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación”. Prevé un Plan Nacional de Desarrollo al que estarán obligatoriamente sujetos los programas de la Administración Pública Federal.
Ley de Planeación 05/01/1983
Art. 22 Determina que los programas especiales observarán congruencia con el Programa Nacional de Desarrollo (PND).
La vigencia de los PND no excederá del período constitucional de la gestión gubernamental en que se aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones se
refieran a un plazo mayor. Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) 21/01/2003 Última reforma publicada DOF 30/11/2006
Art. 3 La SEMARNAT conducirá sus actividades en forma programada y con base en las políticas que establezca el Presidente de la República.
Estas actividades se realizarán a través de las unidades administrativas de la SEMARNAT para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo y de los programas a su cargo, así como de las entidades del Sector coordinado.
PND 2007-2012 Se sustenta en los cinco ejes de política pública definidos en la Visión 2030, que requieren
1. Estado de Derecho y seguridad. 2. Economía competitiva y generadora de empleos. 3. Igualdad de oportunidades.
132
acciones transversales en aspectos económicos, sociales, políticos y ambientales
4. Sustentabilidad ambiental. 5. Democracia efectiva y política exterior responsable.
Ley de Planeación (LP) y Ley General de Cambio Climático (LGCC) 05/06/2012
Fundamentado en los Art. 22 y 26 LP y en los Art. 66 al 68 LGCC, el Ejecutivo Federal elabora el PEACCrograma Especial de Cambio Climático
El PECC 2009-2013 contribuye con 14 Programas Sectoriales de las Secretarías de Estado que conforman la CICC y sus respectivos objetivos.
PND 2013-2018
El PND establece cinco Metas Nacionales y tres estrategias transversales para llevar a México a su máximo potencial.
Metas nacionales: México en Paz, México Incluyente, México con Educación de Calidad, México Próspero y México con Responsabilidad Global. Estrategias transversales: Democratizar la Productividad, Gobierno Cercano y Moderno, y Perspectiva de Género Cada una de estas estrategias transversales será ejecutada a través de un programa especial. Los Lineamientos para dictaminar y dar seguimiento a los programas derivados del PND tienen por objeto establecer los elementos y características que deberán contener los programas que deriven de éste, así como el procedimiento para someter los mismos a dictamen de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y determinar los criterios para llevar a cabo su seguimiento.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal 29/12/1976 Última reforma publicada DOF
Art. 9 Señala acciones para las dependencias y entidades de la Administración Pública Centralizada y Paraestatal.
Estas acciones deben conducir sus actividades en forma programada con base en las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del desarrollo, establezca el Ejecutivo Federal.
133
Fuente:CEFP (2007); Gobierno de México (2013;2015). Elaboración propia.
11-08-2014
134
En la figura 4.2 se indica una línea cronológica a lo largo de la cual puede hacerse un
seguimiento de los pasos dados por el Estado mexicano en cuanto a la construcción de su marco
normativo en cambio climático a partir de 1992 al presente.
Figura 4.2 Instrumentos de política, arreglos institucionales y documentación relativa al cambio climático a escala nacional. México período 1992-2015. Tomado de http://www.gob.mx/inecc (Consultado el 28/08/2016)
A nivel federal, los instrumentos de política y órganos de gobierno enfocados a tratar el
tema del cambio climático, se presentan en el cuadro 4.4.
135
Cuadro 4.4 Instrumentos de política y órganos de gobierno federal relativos a cambio climático de México.
Instrumento Alcances
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
La Constitución es la norma suprema en el país. En el Artículo 4º se establece que: “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley.”
Ley General de Cambio Climático (LGCC):
La LGCC entró en vigor en octubre de 2012. Además de constituir un referente internacional, contribuye a la consolidación de una Política de Estado en materia de cambio climático. Tiene como objetivo garantizar el derecho a un medio ambiente sano, mediante la elaboración de políticas públicas para enfrentar los efectos adversos del cambio climático y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero. La LGCC determina de manera clara el alcance y contenido de la política nacional de cambio climático, define las obligaciones de las autoridades del Estado y las facultades de los tres órdenes de gobierno. Además, establece los mecanismos institucionales necesarios para hacer frente al cambio climático.
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA):
La LGEEPA fue publicada en 1988 con el objetivo de propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para garantizar el derecho de todos los mexicanos de vivir en un ambiente sano. En ella se definen los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación. El Artículo 5º establece, entre otras cosas, que es facultad de la Federación la formulación y ejecución de acciones de mitigación y adaptación al cambio climático.
Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC):
Es el instrumento de planeación que define la visión de largo plazo. Es el instrumento que rige y orienta la política nacional con una ruta a seguir que establece prioridades nacionales de atención y define criterios para identificar las prioridades regionales. Define los pilares de la política nacional de cambio climático que sustentan los ejes estratégicos en materia de adaptación que nos dirigen hacia un país resiliente y los de mitigación que nos conducen hacia un desarrollo bajo en emisiones.
Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018:
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) proyecta, en síntesis, hacer de México una sociedad de derechos, en donde todos tengan acceso efectivo a los derechos que otorga la Constitución. Se
136
trazan los grandes objetivos de las políticas públicas y se establece las acciones específicas para alcanzarlos. Se trata de un plan realista, viable y claro para alcanzar un México en Paz, un México Incluyente, un México con Educación de Calidad, un México Próspero y un México con Responsabilidad Global. En materia de cambio climático, el PND establece, en el apartado México Próspero, la importancia del desarrollo sustentable y la reducción en la dependencia de los combustibles fósiles. De la misma manera, en el apartado México con Responsabilidad Global se reconoce el liderazgo internacional de México en materia de cambio climático. De manera más puntual, la Estrategia 4.4.3 establece la necesidad de “Fortalecer la política nacional de cambio climático y cuidado al medio ambiente para transitar hacia una economía competitiva, sustentable, resiliente y de bajo carbono”, mientras que una de las líneas de acción de la Estrategia 5.1.4, referente a la consolidación de Asia-Pacífico como la región clave en la diversificación de los vínculos económicos de México con el exterior busca “Identificar coincidencias en los temas centrales de la agenda internacional: cooperación para el desarrollo, combate al cambio climático, migración, entre otros.”
Programa Especial de Cambio Climático (PECC):
El PECC establece los objetivos, estrategias, acciones y metas para enfrentar el cambio climático mediante la definición de prioridades en materia de adaptación, mitigación, investigación, así como la asignación de responsabilidades, tiempos de ejecución, coordinación de acciones y de resultados y estimación de costos, de acuerdo con la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC).
Fondo para el Cambio Climático (FCC):
Los artículos 80 al 86 de la LGCC crean el FCC, sus objetivos son captar y canalizar recursos financieros públicos, privados, nacionales e internacionales, para apoyar la implementación de acciones para enfrentar el cambio climático. Las acciones relacionadas con la adaptación serán prioritarias en la aplicación de los recursos del fondo.
Los recursos del FCC se destinarán a: acciones para la adaptación al cambio climático atendiendo prioritariamente a los grupos sociales más vulnerables, a proyectos que contribuyan simultáneamente a la mitigación y adaptación al cambio climático, al desarrollo y ejecución de acciones de mitigación de emisiones, en proyectos relacionados con eficiencia energética y desarrollo de energías renovables y bioenergéticos de segunda generación, a programas de educación, sensibilización, concientización y difusión de información, a estudios y
137
evaluaciones en materia de cambio climático que requiera el Sistema Nacional de Cambio Climático (SNCC), a proyectos de investigación, de innovación, desarrollo tecnológico y transferencia de tecnología en la materia, a la compra de reducciones certificadas de emisiones y a otros proyectos y acciones en materia de cambio climático que la comisión considere estratégicos.
Sistema Nacional de Cambio Climático (SINACC):
Para lograr la coordinación efectiva de los distintos órdenes de gobierno y la concertación entre los sectores público, privado y social, la LGCC prevé la integración del SINACC. Este sistema debe propiciar sinergias para enfrentar de manera conjunta la vulnerabilidad y los riesgos del país a y establecer las acciones prioritarias de mitigación y adaptación.
El SINACC está integrado por la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC); el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC); el Consejo de Cambio Climático (C3); las entidades federativas; las asociaciones de autoridades municipales; y el Congreso de la Unión.
Congreso de la Unión
El Congreso de la Unión es el órgano depositario del Poder Legislativo a nivel federal. Está compuesto por la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados. En materia de cambio climático las dos cámaras tienen comisiones encargadas de promover leyes o modificaciones de ley que favorezcan la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, e impulsen las estrategias de mitigación y adaptación al cambio climático. En la Cámara de Senadores, este trabajo lo realizan la Comisión Especial de Cambio Climático y la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales. En la Cámara de Diputados, se cuenta con la Comisión de Cambio Climático.
Fuente: Sistema de información sobre Ecología y Cambio Climático (SICC). http://www.sicc.amarellodev.com/marco-normativo-nacional.php (consultado el 28/08/2016) Elaboración propia.
138
A nivel estatal y municipal, los instrumentos de política y órganos de gobierno enfocados
a tratar el tema del cambio climático, se presentan en el cuadro 4.5.
Cuadro 4.5 Instrumentos de política y órganos de gobierno a nivel estatal y municipal
vinculados a cambio climático en México.
Instrumento Alcances
Programas Estatales de Acción ante el Cambio Climático (PEACC):
Son instrumentos de apoyo para el diseño de políticas públicas sustentables y acciones relacionadas en materia de cambio climático en los órdenes de gobierno estatales y municipales además de elemento importante para la política de cambio climático en México. Los avances de los PEACC en México son diferenciados en alcance, cobertura y líneas de investigación; sin embargo, se reconoce como un logro que las 32 entidades federativas del país realizan esfuerzos en la materia.
Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN):
Es un programa impulsado en México por ICLEI-Gobiernos Locales para la Sustentabilidad, con el respaldo técnico e institucional del INECC y financiado por la Embajada Británica en México. El objetivo de los PACMUN es impulsar, en los municipios, el establecimiento de políticas públicas que permitan reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, reducir la vulnerabilidad de la población, fortalecer a las instituciones locales y crear capacidades, principalmente en los temas de desarrollo sustentable y cambio climático. El objetivo del plan es impulsar en los municipios el fortalecimiento institucional y la creación de capacidades en los temas de desarrollo sustentable y cambio climático, que les permitan implementar sus estrategias de mitigación y adaptación identificadas en su PACMUN.
Fuente: Sistema de información sobre Ecología y Cambio Climático (SICC). http://www.sicc.amarellodev.com/marco-normativo-nacional.php (consultado el 28/08/2016). Elaboración propia.
Se identifican dos elementos claves, ya antes referidos en el Capítulo I: la innovación
institucional y, el abordaje integrado de las políticas públicas y de las implicaciones del clima
en éstas.
Son varias las innovaciones institucionales vinculadas directamente con cambio climático
139
que han tenido lugar en México, particularmente, en los últimos diez años. Destacan la
introducción del tema del cambio climático como sujeto de política pública, incorporado por
primera vez en la historia política de México en el PND del período 2007-2012, la promulgación
de la Ley General de Cambio Climático del 2012 y la transversalidad del tema del cambio
climático en la institucionalidad nacional.
En términos comparativos, los PND nacionales previos al actual (1995-2000; 2000-2006 y
2007-2012) fueron dando pasos positivos respecto a las consideraciones de planeación de
carácter ambiental, de sustentabilidad y particularmente en el tema de cambio climático, ausentes
en PND anteriores, como lo reseña el CEFP (2007). En el cuadro 4.6 se presenta un resumen de
los objetivos y las estrategias de dichos PND donde se puede apreciar cómo los nuevos PND
incorporan acciones de desarrollo acordes con las realidades sociales nacionales y también en
respuesta a la búsqueda de una mejor posición del país en el entorno internacional. Las
circunstancias nacionales imperantes en el sexenio 1995-2000, demandaban la atención de
rezagos sociales y de procurar la equidad y la justicia; entre el 2000-2006 la prioridad fue el
desarrollo social y humano, el crecimiento con calidad y, el orden y respeto orientado hacia la
transparencia y la eliminación de la corrupción gubernamental. Para el período 2007-2012, la
agenda internacional más atenta a las incidencias globales de las problemáticas sociales y
ambientales, hace camino para la incorporación plena en el PND, de asuntos complejos y
multidimensionales como el desarrollo humano, la sustentabilidad ambiental y el cambio
climático.
140
Cuadro 4.6 Objetivos y estrategias vinculadas al ambiente, desarrollo sustentable y cambio climático presentes en los
Planes de Desarrollo Nacionales (PND) de México, para los sexenios 1995-2000, 2000-2006 y 2007-2012.
PDN sexenio Objetivos Estrategias
PND 1995-2000
Promueve el bienestar social, el sustento de una democracia plena, y la generación de recursos para atender rezagos y procurar la equidad y la justicia.
3. Construir un pleno desarrollo democrático, 4. Avanzar a un desarrollo social, y 5. Promover un crecimiento económico vigoroso sostenido y sustentable.
3. Desplegar una política exterior que consolide la presencia de México en el mundo. Además se requerirá el concurso de los poderes de la unión, gobiernos estatales y municipales, partidos políticos y organizaciones sociales.
4. Ejercer una diplomacia que busque aprovechar las oportunidades globales para todos los mexicanos.
6. Impulsar en el ámbito internacional…..cuidado del medio ambiente…..
PND 2000-2006
Establece un escenario al 2025, para el cual se esperaba un “México con alta calidad de vida para la población, desarrollo sano y con igualdad de oportunidades para todos, con estricto apego al Estado de Derecho”.
1. Promover el uso eficiente de recursos, transparencia y eliminar la corrupción.
2. Mejorar los niveles de bienestar de la población.
3. La educación como la columna vertebral del desarrollo.
1. Impulsar el desarrollo social y humano, mejorando los niveles de bienestar de la población y elevando la calidad y la cobertura de la educación.
PND 2007-2012
Establece un escenario al 2030 en el cual “México será un país con familia y patrimonio seguro, un país de leyes, economía competitiva y con desarrollo sustentable y democrático.”
3. Alcanzar un crecimiento sostenido acelerado
4. Tener una economía competitiva
5. Reducir la pobreza extrema
8. Asegurar la sustentabilidad ambiental
9. Consolidar un régimen democrático
10. Aprovechar los beneficios de un mundo globalizado
Plantea como su eje central el desarrollo humano sustentable.
4. Sustentabilidad ambiental
5. Democracia efectiva y política exterior responsable.
Fuente: CEFP (2007).
141
Es a partir del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, cuando el Estado mexicano
asume un ejercicio de reflexión y prospectiva donde la corresponsabilidad y una estrategia
integral de política pública son necesarias en la búsqueda del Desarrollo Humano Sustentable,
que es su marco de desarrollo. El PDN 2007-2012 parte de la Visión 2030 en la cual participaron
especialistas nacionales de diversas áreas de interés nacional como la seguridad pública, la salud,
la educación, el ambiente y el desempeño macroeconómico. El plan contempló de forma explícita
la corresponsabilidad de las diversas dependencias federales, regionales y municipales para
alcanzar los resultados esperados. El PND de este sexenio reconoce que “el Estado mexicano
enfrenta retos multidimensionales, que sólo pueden abordarse a través de la complementariedad
entre las políticas públicas en todos los órdenes de gobierno” (CEFP 2007:26) y todo ello debe
ser alcanzado en un contexto de sustentabilidad ambiental, mediante los objetivos y acciones
planteados en sus cinco ejes estratégicos: 1) Estado de Derecho y seguridad. 2) Economía
competitiva y generadora de empleos. 3) Igualdad de oportunidades. 4) Sustentabilidad ambiental
y 5). Democracia efectiva y política. Interesa resaltar algunos de los ejes a través de ciertos
objetivos y estrategias a manera de enfatizar aspectos que son medulares al presente análisis,
como lo son la institucionalidad, la gobernanza, la sustentabilidad y el cambio climático.
Elementos que se profundizan y se asientan en la institucionalidad del Estado mexicano a través
del PND 2013-2018, al presente en plena ejecución. En el cuadro 4.7 se indican los objetivos y
estrategias específicas a los ejes 2, 4 y 5 a través de los cuales se aprecia, tanto el detalle de las
acciones de las estrategias propuestas para cada objetivo como la consideración de los aspectos
medulares antes referidos. Para el eje 2 se seleccionan 2 de sus 13 capítulos; para el eje 4 se
seleccionan 2 de sus 9 capítulos; y para el eje 5 se seleccionan 4 de sus 9 capítulos.
142
Cuadro 4.7. Objetivos y estrategias relativas a los Ejes 2,4 y 5 del PND-2013-2018 de México.
EJE 2. Economía competitiva y generadora de empleos
2.9 Desarrollo regional integral
Superar los desequilibrios regionales aprovechando las ventajas competitivas de cada región, en coordinación y colaboración con actores políticos, económicos y sociales al interior de cada región, entre regiones y a nivel nacional.
1 Fomentar mecanismos de coordinación intergubernamental entre órdenes de gobierno, entre sectores al interior de los gobiernos estatales, dentro de la Administración Federal, que otorguen más responsabilidades y competencias a los estados y municipios, y permitan desarrollar acciones integrales.
2 Asistir a los estados y municipios en el fortalecimiento de capacidades institucionales y en la capacitación y formación de sus servidores públicos, redundando en una mejor acción en todos los niveles de gobierno.
6 Considerar la dimensión espacial y las características de cada región en el diseño de programas y políticas públicas.
2.11 Energía, electricidad e hidrocarburos
Hidrocarburos
Asegurar un suministro confiable, de calidad y a precios competitivos de los insumos energéticos que demandan los consumidores.
6 Fortalecer el mantenimiento, la seguridad y la mitigación del impacto ambiental.
Energías Renovables y Eficiencia Energética
Asegurar un suministro confiable, de calidad y a precios competitivos de los insumos energéticos que demandan los consumidores.
13 Promover el uso eficiente y sustentable de la energía, adoptando tecnologías que ofrezcan mayor eficiencia energética y ahorros a los consumidores.
14 Fomentar el aprovechamiento de fuentes renovables de energía y biocombustibles, a través de un marco jurídico que establezca las facultades del Estado para orientar sus vertientes y la promoción de inversiones.
15 Intensificar los programas de ahorro de energía, incluyendo el aprovechamiento de
143
capacidades de cogeneración.
16 Fortalecer a los institutos de investigación del sector, orientando sus programas, hacia el desarrollo de fuentes renovables y la eficiencia energética.
EJE 4. Sustentabilidad ambiental.
Protección del medio ambiente
4.4 Gestión y justicia en materia ambiental
Objetivos Estrategias
6. Garantizar que la gestión y la aplicación de la ley ambiental sean efectivas, eficientes, expeditas, transparentes y que incentive inversiones sustentables.
6.1 Promover el desarrollo de prácticas de gestión ambiental que contribuyan a la competitividad y el crecimiento económico.
6.2 Fomentar en el sector privado la incorporación de prácticas de eco eficiencia en la producción y desarrollo de infraestructura ambiental.
6.3 Establecer un marco jurídico para el desarrollo sustentable de actividades económicas.
6.4 Asegurar la aplicación del marco jurídico, y garantizar el cumplimiento estricto de los ordenamientos jurídicos ambientales con inspección, vigilancia y reparación de daños.
7 Asegurar la utilización de criterios ambientales en la Administración Pública Federal.
7.1 Establecer criterios de sustentabilidad ambiental en los programas y acciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
8 Coordinar e integrar a las dependencias de la Administración Pública Federal (APF), los órdenes de gobierno y los Poderes de la Unión para el desarrollo e implantación de las políticas relacionadas con la sustentabilidad
8.1 Diseñar e instrumentar mecanismos que promuevan y faciliten la coordinación entre los órdenes de gobierno en los programas y acciones de sustentabilidad ambiental.
8.2 Participar en los esfuerzos internacionales en pro de la sustentabilidad ambiental.
144
ambiental.
4.6 Cambio Climático
Objetivos Estrategias
10. Reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI).
10.1 Impulsar la eficiencia y tecnologías limpias para la generación de energía.
10.2 Promover el uso eficiente de energía (doméstico, industrial, agrícola y de transporte).
10.3 Impulsar la adopción de estándares internacionales de emisiones vehiculares.
10.4 Fomentar la recuperación de energía a partir de residuos.
11. Impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático.
11.1 Promover la inclusión de los aspectos de adaptación al cambio climático en la planeación y quehacer de los distintos sectores de la sociedad.
11.2 Desarrollar escenarios climáticos regionales de México.
11.3 Evaluar los impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en diferentes sectores socioeconómicos y sistemas ecológicos.
11.4 Difundir información de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático.
4.8 Investigación científica ambiental con compromiso social
13 Generar información científica y técnica que permita el avance del conocimiento sobre los aspectos ambientales prioritarios para apoyar la toma de decisiones del Estado mexicano y facilitar una participación pública responsable y enterada.
13.1 Fortalecer la investigación ambiental que propicie la ampliación del conocimiento y brinde alternativas válidas para el aprovechamiento sustentable del capital natural.
13.2 Ampliar la cooperación internacional en materia de investigación ambiental, que permita al país aprovechar los mecanismos de financiamiento existentes, que sirvan como complemento a los esfuerzos nacionales en este rubro.
13.3 Extender y mejorar los canales de comunicación y difusión de la investigación ambiental para enterar a más sectores sociales de la problemática ambiental.
145
EJE 5. Democracia efectiva y política exterior
Democracia efectiva
5.2 Modernización del sistema político
2 Consolidar la democracia en lo político para asegurar su efectividad como régimen para el desarrollo de la sociedad.
2.1 Adecuar los órganos del Estado para lograr la gobernabilidad democrática.
2.2 Promover mecanismos de coordinación que faciliten los acuerdos y la gestión institucional entre los poderes de la Unión.
2.3 Impulsar la corresponsabilidad y subsidiariedad entre los tres órdenes de gobierno.
2.4 Contribuir al fortalecimiento de la autonomía y las capacidades de los municipios, promoviendo la transparencia y la rendición de cuentas ante la ciudadanía.
5.3 Participación ciudadana
3 Desarrollar una cultura cívico-política que promueva la participación ciudadana en el diseño y evaluación de las políticas públicas.
3.1 Promover la creación de consejos de participación ciudadana, que involucren a la población en el diseño de políticas públicas, la transparencia y rendición de cuentas.
3.3 Fortalecer los mecanismos de participación ciudadana y promoverlos en las dependencias y entidades de la APF.
Política Exterior Responsable
5.6 La política exterior, palanca del desarrollo nacional
6 Apoyar el desarrollo económico, social y político del país a partir de una efectiva inserción de México en el mundo.
6.6 Promover a México en el exterior, con una coordinación interinstitucional más eficaz, con el sector privado y las comunidades de connacionales en el extranjero.
6.7 Promover el cumplimiento y la armonización de la legislación a nivel nacional con los instrumentos internacionales que ha firmado y ratificado México.
146
5.7 México en la construcción del orden mundial
7 Contribuir a los esfuerzos de la comunidad internacional para ampliar la vigencia de los valores y principios democráticos, las libertades fundamentales y los derechos humanos, así como el desarrollo sustentable.
7.1 Participar activamente en las discusiones e iniciativas en favor de la paz, la cooperación para el desarrollo, los derechos humanos y la seguridad internacionales.
7.2 Incrementar la participación de México en organismos y foros regionales promoviendo el Desarrollo Humano Sustentable.
7.3 Promover el derecho internacional, las instituciones multilaterales, la codificación de las normas de convivencia internacional y la resolución pacífica de controversias como la alternativa para el desarrollo de las relaciones entre los países
7.4 Coordinar los esfuerzos del Gobierno Federal en materia de cooperación internacional para el desarrollo.
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Diario Oficial de la Federación, 20/05/2013. Elaboración propia.
147
Los ejes seleccionados y detallados en el cuadro 4.7 permiten desarrollar las
interdependencias entre la Democracia, la Institucionalidad Ambiental y el Desarrollo
Sustentable, planteadas como puntos de partida de esta investigación, y que se advierten
presentes en la política de planeación del Estado mexicano, elevada a jerarquía constitucional en
1983, y desde entonces, plasmada a través de sus planes nacionales de desarrollo. Como se ha
referido, los tres PND enfatizan el deber del Estado en preservar, fortalecer y proteger a la
institucionalidad democrática, esa cuya construcción supone haber derivado del consenso y
articulación de la voluntad de los ciudadanos y de sus intereses colectivos, como bien ha
advertido Uvalle Berrones (2000). Durante las décadas ochenta y noventa, en México se dan
pasos importantes para la modernización de la institucionalidad del Estado, pero es a partir de los
2000 cuando se logra plasmar, al menos teóricamente, la articulación Estado-Sociedad que abre
espacio a los procesos de participación y representación conducentes a la prevalencia de los
derechos, libertades, y oportunidades de los ciudadanos mexicanos. A partir del PDN 2007-2012
se observa un cambio en el papel de Estado que revela su paso hacia la moderna
institucionalidad: de ser responsable de la marcha y orientación de la economía, ahora guía y
regula, por ello se observa que los objetivos del plan se centran más en los aspectos económicos
y no en los aspectos políticos y sociales. Lo advierte el CEFP (2007:17) cuando afirma que “Es
así que la evolución de las instituciones imponen al Estado nuevas obligaciones y ajustan las ya
existentes. Al revisar el caso de la planeación, emerge la exigencia de planear y evaluar el
funcionamiento de estas políticas…………”.
En el PND 2007-2012, la innovación se ve reflejada en el requerimiento de la planeación a
mediano plazo de las políticas sectoriales; en el reconocimiento de la corresponsabilidad en las
acciones de las diferentes dependencias que inciden en un resultado de política; y en dar
respuesta a la demanda creciente por parte de la sociedad, a una mayor transparencia en la
asignación de recursos y su vinculación a la obtención de resultados. Sin embargo, puede
afirmarse que la innovación más determinante derivada del mismo PND 2007-2012, es la
incorporación por primera vez, del tema de cambio climático en un plan nacional de desarrollo
vinculado a ejes estratégicos y objetivos específicos (Gobierno de México 2007:15).
Entre 2006-2012, México estableció las bases para contar con un marco jurídico enfocado
al tema del cambio climático, con recursos económicos y políticas públicas destinados a su
148
atención. Este paso novedoso, responde a la decisión jurídica emanada de la Ley de Planeación
(original 1983, modificada en 2012), la cual contempla en su Artículo 19, que “El Presidente de
la República podrá establecer comisiones intersecretariales para la atención de actividades de la
planeación nacional que deban desarrollar conjuntamente varias Secretarías de Estado (Párrafo
reformado DOF 09-04-2012). Estas comisiones podrán, a su vez, contar con subcomisiones para
la elaboración de programas especiales que el mismo Presidente determine”. Adicionalmente, en
su Art. 22, la LP establece que “los programas especiales observarán congruencia con el
Programa Nacional de Desarrollo (PND)”. Lo anterior se concreta para cambio climático, a través
de la elaboración del Programa Especial de Cambio Climático (PECC), vinculado directamente
con el objetivo 4.4 y la estrategia 4.4.3 del PND 2013-201829. En el cuadro 4.8 se presentan
algunos de los alcances y particularidades relevantes del PECC a efectos de los objetivos del
presente trabajo.
29 PND 2013-2018 de México: Objetivo 4 Impulsar y orientar un crecimiento verde incluyente y facilitador que preserve nuestro patrimonio natural al mismo tiempo que genere riqueza, competitividad y empleo. Estrategia 4.1.3 Fortalecer la política nacional de cambio climático y cuidado del medio ambiente para transitar hacia una economía competitiva, sustentable, resiliente y de bajo carbono.
149
Cuadro 4.8 Alcances y particularidades relevantes del Plan Especial de Cambio Climático (PECC) 2014-2018 de México.
Normativa Alcances Particularidades
Programa Especial de Cambio Climático (PECC) creado por primera vez en el año 2009
Congruente con el objetivo 4.4 y la estrategia 4.4.3 del PND 2013-2018
Objetivo y estrategias, referidos al fortalecimiento de la política nacional de cambio climático y cuidado al ambiente para transitar hacia una economía competitiva, sustentable, resiliente y
de bajo C.
El PECC 2014-2018 contribuye con 14 Programas Sectoriales de las Secretarías de Estado que conforman la CICC. El período de los programas PECC es de cinco años (solo se indican los programas y artículos considerados relevantes a esta investigación)
Programa Sectorial de Gobernación. Objetivo: 5. Coordinar el Sistema Nacional de Protección Civil para salvaguardar a la población, sus bienes y entorno ante fenómenos
perturbadores. Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Objetivos: 1. Promover y
facilitar el crecimiento sostenido y sustentable de bajo C con equidad y socialmente
incluyente; 2. Incrementar la resiliencia a efectos del cambio climático y disminuir las emisiones de compuestos y gases de efecto invernadero; 5. Detener y revertir la pérdida de capital natural y la contaminación del agua, aire y suelo y; 6. Desarrollar, promover y aplicar
instrumentos de política, información, investigación, educación, capacitación, participación y
derechos humanos para fortalecer la gobernanza ambiental. Programa Sectorial de Energía. Objetivos: 2. Optimizar la operación y expansión de infraestructura eléctrica nacional y; 5. Ampliar la utilización de fuentes de energía limpias y
renovables, promoviendo la eficiencia energética y la responsabilidad social y ambiental. Programa de Desarrollo Innovador. Objetivo: 1. Desarrollar una política de fomento industrial
y de innovación que promueva un crecimiento económico equilibrado por sectores, regiones y empresas. Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario. Objetivo: 4. Impulsar el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales del país. Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. Objetivo: 3. Generar condiciones para una movilidad de personas integral, ágil, segura, sustentable e incluyente, que incremente la
calidad de vida.
150
Normativa Alcances Particularidades
Programa Especial de Cambio Climático (PECC) creado por primera vez en el año 2009
El PECC contribuye con 14 Programas Sectoriales de las Secretarías de Estado que conforman la CICC. El período de los programas es 2013-2018 (solo se indican los programas y artículos considerados relevantes a esta investigación)
Programa Sectorial de Educación. Objetivo: 6. Impulsar la educación científica y tecnológica como elemento indispensable para la transformación de México en una sociedad del conocimiento.
Programa Sectorial de Salud. Objetivo: 3. Reducir los riesgos que afectan la salud de la población en cualquier actividad de su vida.
Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. Objetivos: 1. Promover el ordenamiento y la planeación territorial como articuladores del bienestar de las personas y el uso eficiente del suelo; 2. Incentivar el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, los centros de población y las zonas metropolitanas y; 3. Consolidar ciudades compactas, productivas, competitivas, incluyentes y sustentables, que faciliten la movilidad y eleven la calidad de vida de sus habitantes.
Programa Sectorial de Turismo. Objetivo: 5. Fomentar el desarrollo sustentable de los destinos turísticos y ampliar los beneficios sociales y económicos de las comunidades.
Fuente: SEMARNAT 2013. Elaboración propia.
151
La vinculación político-administrativa entre el PND y el PECC es un hecho que puede
considerarse un buen indicador de la comprensión por parte del Estado mexicano, acerca de la
transversalidad de los efectos del cambio climático y el potencial que éste tiene de afectar
negativamente el desarrollo de la nación. En el PND vigente, taxativamente se hace referencia a
dicha transversalidad, “durante la última década, los efectos del cambio climático y la
degradación ambiental se han intensificado. Las sequías, inundaciones y ciclones entre 2000 y
2010 han ocasionado alrededor de 5000 muertes, 13 millones de afectados y pérdidas
económicas por más de 250.000 millones de pesos mexicanos (mmp)” (PND de México 2013-
2018:77). En el mismo texto se hace referencia al compromiso de México con el tema del
cambio climático a través de su adhesión a más de 90 convenios relacionados con el DS y el
ambiente, destacando su liderazgo en este tema. Aun así, el Estado mexicano reconoce que su
crecimiento económico sigue estando altamente vinculado a actividades que generan emisiones
GEI y a otras que generan problemas de naturaleza ambiental. En ese sentido refiere que “el
costo económico del agotamiento y la degradación ambiental en México durante el 2011,
representó el 6.9% del PIB, según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)”
(PND de México 2013-2018: 77).
Para México, la realidad de los impactos y costos del cambio climático implica retos
asociados a sus expectativas por alcanzar un DS, planteadas en su PND vigente, lo que requiere
conducir su desarrollo mediante un crecimiento de bajo carbono. El compromiso de México
respecto al cambio climático en términos de reducir sus emisiones GEI hasta un 30% respecto a
la línea base en 2020 y 50% en 2050 en relación con las emisiones del año 2000, demanda
transformaciones estructurales en el modelo de desarrollo del país planteado en su PND (ENCC
2013) y aún más respecto a sus compromisos de A&M para el período 2020-2030 establecidos
en su NDC. Estas aspiraciones hacen imprescindible conocer la capacidad institucional del
Estado, particularmente de largo plazo, con la finalidad de desarrollar las estrategias vinculadas
al DS y al cambio climático. Estas estrategias requieren de plazos mayores a los alcances
temporales de un PND (6 años), e incluso al establecido en la ENCC (hasta el 2050), lo que
implicaría extender la planificación prospectiva hasta el 2100, como propone esta investigación.
Los ejes centrales de las estrategias del PND 2013-2018, también son elementos
indicativos del peso político que el Estado mexicano da a la innovación institucional, la
152
planeación interinstitucional y al manejo de riesgo, particularmente en aspectos energéticos,
dado que los combustibles fósiles aun dominan la matriz energética del país. Para el 2013, el
petróleo significaba el 65% de la producción nacional de energía primaria (Gobierno de México
2013b). Si bien esta matriz se ha ampliado explorando y ejecutando proyectos basados en
energías renovables, éstas solo representan el 7% de dicha producción, por lo que aún es
reducido su aporte para alcanzar el cambio energético hacia una economía de bajo carbono30. En
línea con el PND 2013-2018 está la Estrategia Nacional de Energía (ENE) 2013-2027 cuyos
objetivos estratégicos contemplan “apoyar al crecimiento económico y la inclusión social, ambos
relacionados con la demanda energética que se deriva, tanto de la intensidad energética del
crecimiento del PIB, como aquella que corresponde al esfuerzo sostenido en mejorar el acceso y
consumo eficiente de energía” (Gobierno de México 2013b:7). En su interés por conducir al país
hacia la necesaria transición energética, el país ha realizado esfuerzos para promover la eficiencia
y la sustentabilidad energética y reducir la dependencia de los hidrocarburos como fuente
primaria de energía. Ello se manifiesta particularmente a través de la reforma a su matriz
energética, una de las once reformas estructurales abordadas por el Estado mexicano a partir del
2013. La Reforma Energética (DOF 20/12/2013) está centrada en tres aspectos medulares:
mantener la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos que se encuentran en el subsuelo;
modernizar Petróleos Mexicanos (Pemex) y a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) e
impulsar el uso de las energías limpias con la adaptación de nuevos mercados potenciales en
desarrollo económico y, a su vez, la preservación del ambiente. El reciente impulso dado al
aprovechamiento de fuentes de energía renovable y tecnologías limpias para generar electricidad,
busca sustituir el consumo de productos refinados por gas natural. Se espera que la producción
de gas natural aumente de los 5 mil 700 millones de pies cúbicos diarios (al 2013) a 8 mil
millones en 2018 y a 10 mil 400 millones en 2025 (Gobierno de México, 2013c)
Otro aspecto común en las estrategias del PND 2013-2018 de México es la visión de largo
plazo31. Oficialmente el PND tiene una vigencia de seis (6) años, lo que supone que lo
30 Economía baja en carbono: Conjunto de actividades productivas y de intercambio que logra desacoplar el crecimiento económico del aumento de sus emisiones GEI, lo que permite un crecimiento sustentable y socialmente incluyente. No representa un obstáculo al desarrollo sino un cambio en las formas de producción, de generación y de uso de energía para reducir las emisiones contaminantes ( INECC 2014) 31 Plazo cuyo límite temporal actual es de 40 años a futuro.
153
programado debe ser alcanzado en gran parte, dentro de ese período de tiempo. Para cambio
climático, largo plazo requiere una visión prospectiva que, al menos, debe plantearse entre el
2080 y el 2100 (IPCC, 2014a). Los escenarios para cambio climático y en particular las
trayectorias RCPs y SSPs contemplan proyecciones de GEI hasta el 2100, implicando para los
gobiernos, la planeación y una visión prospectiva mucho más allá de lo alcanzable en cada
período constitucional, e incluso en sus estrategias nacionales de mayor plazo. México aún no ha
utilizado las trayectorias RCPs por lo que no se cuenta con información disponible sobre
resultados en este particular. Respecto a las SSPs y los SPAs, tampoco se cuenta con literatura
relacionada con casos de México donde se haya utilizado estos escenarios socioeconómicos y de
política, respectivamente. En este particular, las NHN-Mx y la NEx-Mx construidas en esta
investigación, podrían ser utilizadas como insumos para el necesario “downscaling” de
condiciones socioeconómicas y de política climática y/o de desarrollo, específicas para México.
La incorporación de los escenarios integrados del clima alimentados con las NHN-Mx y
NEX-Mx, dentro de la propuesta de lineamientos de carácter prospectivo para la ICC actual de
México, podría ayudar a la definición de los alcances de cada PND, permitiéndole avanzar por
períodos de corto plazo (sexenios) a lo largo de una ruta de menor incertidumbre, u plantearse un
escenario concreto más allá del 2050; esto partiendo del hecho de que la Estrategia Nacional de
Cambio Climático (ENCC) ha fijado un alcance temporal hasta ese año. Este transitar previsivo,
sería análogo a una hoja de ruta climática específica para México, al permitirle transitar
visionariamente a lo largo de medio siglo en el futuro con menor incertidumbre tomando en
cuenta las RCPs, las SSPs y las narrativas nacionales construidas para el país.
Para una hoja de ruta climática que excede por mucho, la escala de trabajo de un gobierno
en particular y la propia de una estrategia nacional de largo plazo en este tema, se reconoce la
existencia de factores de fondo que limitan a gobiernos, a sus dependencias y a sus funcionarios
a dar respuesta, incluso, a los problemas presentes vinculados al clima. Por ejemplo, Aragón-
Durand (2013:7) advierte con referencia a las políticas de adaptación y a su deseable monitoreo y
evaluación, “La naturaleza e impacto de la adaptación trasciende los tiempos y períodos de la
administración pública por lo que la continuidad de proyectos y programas es indispensable en el
largo plazo”. La implementación de proyectos y programas de adaptación debe ser una tarea
compartida por todos los actores e instituciones involucradas y no solamente por el sector
público”. El mismo autor en referencia a las posibilidades de Monitoreo y Evaluación (M&A)
154
enfatizando que “Dada que la adaptación y el sistema M&E requerido se desarrolla en un
contexto concreto de política y administración, cualquier intento por aplicar un sistema de M&E
estará restringido por los tiempos y formas de la administración municipal, estatal y federal, por
la cultura de la burocracia que en muchos casos determina la continuidad de los proyectos y por
supuesto por el conocimiento e interés que los tomadores de decisión tienen en llevar a cabo con
éxito las acciones” (Aragón-Durand 2013:19). El autor va más allá al especificar otros aspectos
que requerirán de una institucionalidad particular, como por ejemplo, cambios en el contexto
político-administrativo, que a la vez, pudiesen generar un cambio en la implementación de la
adaptación; flujos adecuados de comunicación e información; y la coordinación entre
dependencias de gobierno. Lo ideal sería alcanzar el mainstreaming de la adaptación en México,
es decir, su transversalización en la planeación del desarrollo, asegurando así su presencia en
todos los niveles y dependencias de gobierno y en los sectores clave.
La sistematización del proceso de construcción de la ICC de México, realizada en este
estudio, muestra evidencias concretas que permiten considerar plausible una visualización de
mayor prospección sobre las necesidades de una estructura institucional que pueda adecuarse sin
mayores tensiones político-administrativas, a las demandas que sobre dicha institucionalidad
ejercerá el cambio climático en México en los sucesivos gobiernos. Una de esas evidencias, es el
alcance temporal de la LGCC, el cual queda explicitado a través de la escala temporal de la
ENCC, es decir el 2050. En su Artículo Segundo transitorio, la LGCC, establece lo siguiente:
“El país asume el objetivo indicativo o meta aspiracional de reducir al año 2020
un treinta por ciento de emisiones con respecto a la línea de base; así como un cincuenta
por ciento de reducción de emisiones al 2050 en relación con las emitidas en el año
2000. Las metas mencionadas podrán alcanzarse si se establece un régimen
internacional que disponga de mecanismos de apoyo financiero y tecnológico por parte
de países desarrollados hacia países en desarrollo entre los que se incluye los Estados
Unidos Mexicanos. Estas metas se revisarán cuando se publique la siguiente Estrategia
Nacional”.
155
La ENCC vigente desde el 2013, establece el 2050 como la escala de largo plazo para
ejecutarla. En su Capítulo III referido a Mitigación, Artículo 31, la LGCC establece que “La
política nacional de mitigación de Cambio Climático deberá incluir, a través de los instrumentos
de planeación, política y los instrumentos económicos previstos en la presente ley, un
diagnóstico, planificación, medición, monitoreo, reporte, verificación y evaluación de las
emisiones nacionales”.
La PNCC deberá establecer planes, programas, acciones, instrumentos económicos, de
política y regulatorios para el logro gradual de metas de reducción de emisiones específicas, por
sectores y actividades tomando como referencia los escenarios de línea base (referidos en la 5ta
CNCC de México del año 2012) y líneas de base por sector que se establezcan en los
instrumentos previstos por la LGCC y considerando los tratados internacionales suscritos por el
Estado mexicano en materia de cambio climático.
Una visión futura hasta el 2100, es el horizonte temporal utilizado por la comunidad IVA
del clima expresado a través de las RCPs, las SSPs y los SPCs, precisamente con la idea de
apoyar la toma de decisiones tempranas en políticas, climáticas y no climáticas, que conduzcan
al mundo hacia un futuro de menor coste energético (bajo en carbono). Un desarrollo bajo en
carbono debe expresarse en la reducción constatable de emisiones GEI si realmente se quiere
alcanzar el objetivo de prevenir el aumento promedio de la temperatura del planeta superior a los
2°C, antes del 2100. Ese horizonte temporal, exige mínimos retardos, máximos compromisos a
cada país, y fundamentalmente, colaboraciones entre todos los países, como se espera concretar
mediante el avance de las Contribuciones Previstas a Nivel Nacional (INDC). Para esa tarea
nacional y colaborativa, los países cuentan con un conjunto adicional de acuerdos, nacionales e
internacionales, en términos del clima y en materia de desarrollo con equidad (la Agenda 2030 y
los ODS, por ejemplo). Adicionalmente, la transversalidad de los impactos del clima en el
amplio espectro de lo social, demanda explorar con suficiente antelación opciones viables en el
ámbito institucional. Para México, el alcance de la equidad a escala nacional y la minimización
de riesgos globales de múltiple naturaleza (inseguridad, vulnerabilidad, injusticia, cambio
climático, entre otros), están enmarcados dentro de los supuestos del DS, como expresamente lo
ha establecido en sus últimos PND, así como se evidencia del marco de políticas relativas al
cambio climático que posee el país.
La definición de los alcances temporales dentro de los PND y en muchos otros
156
instrumentos de gestión pública, ayuda tanto a poner en perspectiva la viabilidad de los alcances
de estrategias, planes y acciones programadas, como a conocer con antelación si las
adecuaciones institucionales existentes darían cabida a lo propuesto a largo plazo. Si bien el
ámbito temporal de los PND para México está limitado a cada período sexenal, sin duda el
espíritu de estos documentos es plantear estrategias que puedan concretar las aspiraciones país en
torno a su crecimiento y desarrollo futuros, a través de las diferentes estrategias nacionales
contempladas en cada PND. El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 establece así, las bases
de las acciones a seguir en el corto plazo (hasta término del actual sexenio, año 2018),
complementadas con el Programa Especial y los programas estatales de cambio climático, cuyo
alcance es de medio plazo, es decir hasta el 2050.
Puede afirmarse que el proceso legislativo llevado a cabo en México en torno al cambio
climático significó el espaldarazo definitivo a las acciones concretas requeridas para atender este
problema, inicialmente definidas dentro del PND correspondiente al período constitucional 2007-
2012 (CEPF, 2012). Del mismo, es relevante resaltar a los fines del presente análisis varios
hechos que solo tienen lugar en democracia:
1) La confluencia de las diferentes e ideológicamente disímiles fuerzas políticas que
hacen vida en el Congreso mexicano, acerca de la pertinencia de legislar sobre un tema que
finalmente pudo ser comprendido por éstas, como un verdadero meta problema “tipo fin” en
virtud de lo cual se le consideró sujeto pleno de política pública.
2) Los lineamientos de política gubernamental que en materia de cambio climático
quedaban sujetos a la ejecución de acciones en diversos sectores, principalmente relativos al
ambiente y la energía en el PDN 2007-2012, adquieren con la promulgación de la LGCC, una
jerarquía legal irreversible. Sin duda la jerarquía constitucional del cambio climático elevado a
Ley General, contribuirá a potenciar los objetivos planteados en PND futuros. Dichos planes, son
mandatorios para cada nuevo gobierno, particularmente en torno al tema energético, vital para la
economía del país y definitorio en términos de las políticas de A&M que México seguirá
demandando en virtud de su posicionamiento en el escenario de la política del clima global. Una
prueba de ello, es la relevancia que tiene el cambio climático dentro de las estrategias del actual
PND 2013-2018.
3) En virtud de la continuidad institucional propia de las democracias, como la
157
Democracia mexicana (Mavin Salazar, 2007), este paso crucial en la institucionalidad del cambio
climático se constituyó en puntal para otorgarle a la LGCC plena vigencia, cuando el nuevo
Ejecutivo Federal a cargo del Presidente Enrique Peña Nieto publicó, en virtud del Art. 4to
transitorio de la LGCC “las disposiciones para la operación y administración del Registro o
cualquier otra disposición necesaria para la aplicación de esta ley dentro de los doce meses
siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación” (junio 2013).
Como elementos relevantes del marco normativo en materia ambiental y de cambio
climático destacan a la luz del presente análisis, los siguientes:
1) La creciente interrelación entre la democracia, la sustentabilidad ambiental, los
derechos humanos y el cambio climático.
2) La innovación en materia de planeación, verificable a través de los sucesivos PND a
partir de mediados de los noventa.
3) La pre-existencia de un marco normativo en materia ambiental como plataforma de
anclaje institucional para el tema de cambio climático.
4) La consideración del cambio climático como sujeto de política pública.
5) La vinculación entre instrumentos jurídicos jerárquicos de alcance nacional que
contemplan a la vez, vinculaciones interinstitucionales a las escalas territoriales de
estados y municipios, así como a escalas temporales que eventualmente se superponen.
6) La consideración de la variable temporal de largo plazo, hasta el 2050, en los
instrumentos jurídicos vinculados al tema de cambio climático.
Se considera que estos elementos se constituyen en conjunto, en una pre-condición
favorable para México, en la atención racional las demandas del cambio climático, tanto espacial
como temporalmente para lo que resta hasta el 2100. Esto último si México está directamente
vinculado a la ampliación de las previsiones de planeación y preparación en A&M mas allá del
2050 y extenderlas hasta finales de Siglo.
IV.1.3 Marco institucional de México específico para Cambio Climático.
Se presenta un análisis del marco normativo de México específico para cambio climático,
158
sobre la base de la Ley General de Cambio Climático (LGCC)32, el Plan Especial de Cambio
Climático (PECC) y la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), los cuales a efectos
de esta investigación, constituyen los instrumentos jurídicos que soportan la institucionalidad en
cambio climático del país. Igualmente se desarrolla un análisis del Sistema Nacional de Cambio
Climático (SNCC), a través del cual se articula el marco de políticas nacionales en materia de
cambio climático de México.
IV.1.3.1 Ley General de Cambio Climático (LGCC)
La LGCC del año 2012, “regula, fomenta y posibilita la instrumentación de la política
nacional de cambio climático e incorpora acciones de adaptación y mitigación con un enfoque de
largo plazo, sistemático, descentralizado, participativo e integral. La LGCC determina de manera
clara el alcance y contenido de la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC), define las
obligaciones de las autoridades del Estado y las facultades de los tres órdenes de gobierno,
además establece los mecanismos institucionales necesarios para enfrentar este reto. Conforme a
la Ley, la federación es la encargada de formular y conducir la política nacional de cambio
climático de acuerdo con principios rectores de ésta” (SEMARNAT 2013:13)
Mesta (2014) identifica varias fortalezas de la LGCC que es pertinente mencionar dada la
transcendencia que tendrán en su aplicación a largo plazo, cuando pueda evaluarse su
procedencia dado que aun la Ley es muy reciente. En primer lugar, Mesta resalta la visión
estratégica con aspiraciones de orientar los procesos legislativos y ejecutivos futuros en el corto
y largo plazo y su trascendencia a los períodos constitucionales de cada administración pública
(Federal, Estatal y Municipal). La autora hace referencia al potencial de la Ley para generar un
marco institucional y de planeación dentro del cual sea posible tomar decisiones de largo plazo33
que estén alineadas al logro de objetivos comunes a nivel nacional establecidos en un
instrumento fundamental: La Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC). Este potencial
institucional configura un soporte estratégico a la propuesta de una ICC con visión prospectiva
hasta el 2100.
32 Última reforma publicada DOF 01-06-2016
33 Largo plazo, referido aquí al período de 40 años considerado en la ENCC 2014 de México.
159
La entrada en vigor de la LGCC ha dado resultados en muy corto plazo. Para el mismo año
de su aprobación, Arrocha (2012:79) refería cambios sustantivos como “la reorganización
institucional, la transformación del Instituto Nacional de Ecología (INE) en el Instituto Nacional
de Ecología y Cambio Climático (INECC) como organismo descentralizado y sectorizado a la
SEMARNAT, y la publicación del Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio,
como un nuevo instrumento de política ambiental para la planeación del desarrollo sustentable
nacional, y la presentación de la 5ta Comunicación Nacional que incluye el Inventario Nacional
de Emisiones actualizado” (Cavazos y col., 2013).
Como se ha constatado, la LGCC contiene un marco institucional y de planeación a partir
del cual el país aspira a generar en el corto, mediano y largo plazo, la concurrencia efectiva de
los diversos actores políticos y sociales del país cuya participación se requiere para la atención y
solución conjunta de las problemáticas sociales nacionales afectadas por el cambio climático, así
como una mayor y más influyente posición política en la agenda internacional del clima. Esta
fortaleza es sin duda una pre-condición determinante para México a efectos de desarrollar una
visión prospectiva hacia el 2100, como se ha propuesto en esta investigación. Al institucionalizar
la coordinación transversal-intersectorial en los tres niveles de gobierno, México pone de
manifiesto la aspiración de fortalecer el principio de la sectorialización/transectorialización en la
institucionalidad actual relativa a cambio, uno de los tres principios fundamentales de toda
institucionalidad.
IV.1.3.2 Los alcances y demandas de la LGCC
Con cobertura a escala federal, la LGCC tiene competencia en todo el territorio nacional,
y especificidades para los territorios estadales y municipales en concordancia con los marcos
regulatorios aplicables a cada nivel de gobierno. En el cuadro 4.9 se presenta un resumen de los
alcances y particularidades de la LGCC de México.
160
Cuadro 4.9 Alcances de la Ley General de Cambio Climático de México.
Normativa Alcances Particularidades
Ley General de Cambio Climático (LGCC) 2012
Art. 45 Carácter de la CICC y su integrantes
La Comisión tendrá carácter permanente y será presidida por el titular del Ejecutivo federal, quién podrá delegar esa función al titular de la Secretaría de Gobernación o al titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Se integrará por los titulares de las Secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales; de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; de Salud; de Comunicaciones y Transportes; de Economía; de Turismo; de Desarrollo Social; de Gobernación; de Marina; de Energía; de Educación Pública; de Hacienda y Crédito Público; de Relaciones Exteriores, y de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. Cada secretaría participante deberá designar a una de sus unidades administrativas, por lo menos a nivel de dirección general, como la encargada de coordinar y dar seguimiento permanente a los trabajos de la comisión.
Art 66 Obligación de emitir el PECC.
La SEMARNAT elabora el PECC, con la participación y aprobación de la CICC. En él se establecen objetivos, estrategias, acciones y metas para enfrentar el CC mediante la definición de prioridades en materia de M&A, investigación, así como la asignación de responsabilidades, tiempos de ejecución, coordinación de acciones y resultados y estimación de costos, de acuerdo con la ENCC.
Artículo 67 El PECC deberá contener, entre otros, diez (10) elementos directrices para la planeación de metas y acciones contempladas en la ENCC.
I. Planeación sexenal con perspectiva de largo plazo, congruente con objetivos de la ENCC, compromisos internacionales y la situación económica, ambiental y social. II. Metas sexenales de M, priorizando en generación y uso de E, quema y venteo de gas, transporte, agricultura, bosques, otros usos del suelo, procesos industriales y gestión de residuos. III. Metas sexenales de A relacionadas con gestión integral del riesgo; aprovechamiento y conservación de recursos hídricos; agricultura; ganadería; silvicultura; pesca y acuacultura; ecosistemas y biodiversidad; E; industria y servicios; infraestructura de transporte y comunicaciones; desarrollo rural y urbano; ordenamiento ecológico territorial; asentamientos humanos; infraestructura y servicios de salud pública y otros. IV. Acciones que deberá realizar la Administración Pública Federal centralizada y paraestatal para lograr la A&M, incluyendo los objetivos esperados. V. Estimaciones presupuestales necesarias para implementar sus objetivos y metas. VI. Proyectos o estudios de investigación, transferencia de tecnología, capacitación,
161
difusión y su financiamiento; VII. Responsables de la instrumentación, seguimiento y difusión de avances. VIII. Propuestas para la coordinación interinstitucional y la transversalidad entre áreas con metas compartidas o que influyen en otros sectores. IX. Medición, reporte y verificación de medidas y acciones de M&A propuestas, y X. Los demás elementos que determine la Comisión.
Art. 68 La elaboración del PECC, la CICC en coordinación con el CCC, promoverá la participación de la sociedad conforme a la LP.
Fuente: Ley General de Cambio Climático de México 2012. Elaboración propia
162
Del cuadro 4.9 destacan varias particularidades que marcan las acciones a seguir para las
sucesivas administraciones federales:
· Su carácter permanente asegura la obligatoriedad de su aplicación bajo cualquier
administración pública presente y futura.
· La incorporación de todo el tren ejecutivo en la instrumentación de la ley asegura la
consideración del problema de cambio climático en todas las decisiones de política
pública.
· La adecuación de los instrumentos jurídicos mandatorios principales, la ENCC y el
PECC obligatoria para todos los niveles de gobierno, promueve la innovación
institucional progresiva facilitando su acoplamiento a las demandas de nuevos
compromisos internacionales relativos a la agenda climática.
Sobre la base de lo desarrollado por Mesta (2014), se muestra en el diagrama de la figura
4.3 la distribución de competencias por nivel de gobierno, se detallan las competencias
respectivas a cada nivel y puede observarse la concurrencia de éstas hacia la gestión pública
nacional, derivadas de la LGCC. Tal como lo establece la ley, el desarrollo de las acciones en
cambio climático deben darse en tres ámbitos de alcance nacional: la Estrategia Nacional, los
Programas y los Inventarios GEI. Los tres ámbitos se apoyan en un Fondo (Capítulo VII Fondo
para el cambio climático, Arts. 80 al 86), en el Sistema de Información (Capítulo VI Sistema de
información sobre el cambio climático, Arts. 76 al 79) y en el Registro Nacional de Emisiones,
integrado por la SEMARNAT, así como, en un importante cuerpo de instrumentos económicos y
en las normas oficiales mexicanas (NOMS). Los entes jerárquicos son la Secretaría de Gobierno
(SEGOB) y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Ambas son
responsables de articular la institucionalidad del cambio climático de México, en conjunto con la
Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) -responsable de la formulación e
instrumentación de las políticas nacionales- el Consejo de Cambio Climático (CCC) -que posee
competencias para conducir la participación ciudadana- y, la corresponsabilidad y obligación de
los gobiernos estatales, municipales y del Distrito Federal, en la planeación e implementación de
acciones locales
163
Figura 4.3 Distribución de competencias en materia de cambio climático entre los niveles
de gobierno de México. Tomado de: Mesta 2014.
Para la nueva institucionalidad derivada de la LGCC es considera clave la necesidad de
fomentar la capacidad técnica e institucional, advertida como uno de su grandes retos por el ELI-
USAID-México (2012). También ha sido señalada en el informe del IPCC (2014) como una de
las prioridades para la implementación exitosa de las medidas A&M. El Estado mexicano cuenta
a partir del año 2012 con el piso jurídico y normativo para articular efectivamente las acciones
de A&M, así como de investigación sobre el cambio climático y por ello la misma LGCC toma
previsiones sobre este particular. En ocho de sus 116 artículos (incluyendo los diez de carácter
transitorio, que tienen una especial relevancia al ser los únicos que fijan objetivos y plazos claros
para tomar acción) taxativamente se hace referencia a las atribuciones de las entidades federativas
en sus distintos niveles sobre el fomento de capacidades, lo cual deja poco espacio para la
omisión de este componente, crítico para la propia aplicación y seguimiento del cumplimiento de
la LGCC. En el cuadro 4.10 se hace referencia al contenido de dichos artículos.
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blica · Política Nacional en CC e
instrumentos · ENCC y PECC · Atlas Nacional de Riesgo · Regulación del Fondo y comercio de emisiones · Metodologías y criterios para inventarios, nacional y estadales
· Acciones para la M&A
· Política estatal · Instrumentos (Atlas de riesgos e inventario de emisiones) · Fondos locales · Aciones (regulación, fomento, educación, información)
· Política municipal · Instrumentos · Aciones (regulación, fomento, educación, información)
164
Cuadro 4.10. Atribuciones del Estado mexicano en relación con la capacitación institucional derivadas de la Ley General de Cambio
Climático.
Artículo Contenido
Art. 2 Fracción IV Reducir la vulnerabilidad de la población y los ecosistemas del país frente a los efectos adversos del cambio climático, así como crear y fortalecer las capacidades nacionales de respuesta al fenómeno.
Art 7 referente a las atribuciones de la federación, Fracción XVII
Establecer las bases e instrumentos para promover el fortalecimiento de capacidades institucionales y sectoriales en la mitigación.
Art. 8 Fracción XIV Establecer las bases e instrumentos para promover el fortalecimiento de capacidades institucionales y sectoriales para enfrentar al cambio climático
Art. 9, referente a las atribuciones de los municipios, Fracción V
Promover el fortalecimiento de capacidades institucionales y sectoriales para la mitigación y adaptación
Art. 22 referente a las atribuciones del INECC, Fracción X
Fomentar la construcción de capacidades de las entidades federativas y de los municipios, en la elaboración de sus programas e inventarios de emisiones
Art. 30. En relación a las atribuciones - en adaptación- de las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus competencias….
Fracción VI. Elaborar e implementar programas de fortalecimiento de capacidades que incluyan medidas que promuevan la capacitación, educación, acceso a la información y comunicación a la población
Fracción IX. Mejorar los sistemas de alerta temprana y las capacidades para pronosticar escenarios climáticos actuales y futuros
Ar. 32, en referencia específica a la PNCC
Se instrumentará con base en un principio de gradualidad, promoviendo el fortalecimiento de capacidades nacionales para la mitigación de emisiones y la adaptación a los efectos adversos del cambio climático, priorizando en los sectores de mayor potencial de reducción hasta culminar en los que representan los costos más elevados, además de atender los compromisos internacionales de los Estados Unidos Mexicanos en la materia.
165
Fracción XII. … Para aquellas políticas y actividades que impliquen o que trasladen un costo al sector privado o a la sociedad en general, y que no existan fondos o fuentes internacionales de financiamiento que puedan cubrir los costos para la implementación de dichas políticas y actividades.
Art. 47 Fracción XII, se refiere a las atribuciones de la CICC
Promover el fortalecimiento de las capacidades nacionales de monitoreo, reporte y verificación, en materia de mitigación o absorción de emisiones.
Fuente: Ley General de Cambio Climático (LGCC) de México. 2012. Elaboración propia.
166
Se puede observar cómo a través de este articulado directamente relacionado con la
capacitación ante el cambio climático, la ley procura generar una plataforma institucional que
atienda aspectos medulares como son, por ejemplo, la vulnerabilidad de los recursos, los sectores
y la sociedad; las mediciones y monitoreos necesarios para la formulación de sistemas de
atención temprana y escenarios actuales y futuros del clima; la promoción de la capacitación en
toda la institucionalidad ya construida, en todos sus niveles y en todos los sectores; la inclusión
específica de atribuciones a escala municipal, y por último la promoción de la capacitación, y en
casos particulares su apoyo directo, a la población y al sector privado. Contrario a lo que se
espera, la creación de capacidad a nivel institucional no se traduce necesariamente en la creación
de nuevas instituciones, sino de apoyar, fortalecer y acompañar normativamente a las existentes.
Es el caso por ejemplo de la CICC que ahora integra a todas las secretarías, y del INECC que
absorbe competencias específicas para cambio climático, antes ausentes en el INE. El esfuerzo
debe ir hacia la modernización de la institucionalidad para hacerla capaz de formular políticas,
diseñar estructuras organizacionales y métodos eficaces de gestión y control de ingresos,
potencialmente adaptables a las exigencias e incertidumbres del clima futuro.
IV.1.3.3 Cambios derivados de la Ley General de Cambio Climático
Como se ha constatado, la LGCC introduce cambios significativos dentro de la ICC del
país a partir del año 2012. Interesan a esta investigación, aquellos que pueden tener incidencia en
aspectos como la planeación, la interinstitucionalidad y el control de emisiones GEI, por
considerarlos elementos guiatorios para la formulación de lineamientos para una configuración
con visión prospectiva hasta finales de siglo. En el cuadro 4.11 se presentan los artículos de la
LGCC que se relacionan con dichos elementos de cambio, complementado con algunas
precisiones acerca de su selección.
167
Cuadro 4.11 Cambios derivados de la Ley General de Cambio Climático de México
Capítulo/Título/Artículo Cambios introducidos por la LGCC en la ICC del país
Título 3ro El Instituto de Ecología (INE), pasa a ser el Instituto de Ecología y Cambio Climático (INECC).
No retoma el Programa GEI-México34, aunque establece dos instrumentos de planeación relacionados con este tema.
El Capítulo IV “Instrumentos de Planeación” menciona la obligación de generar dos elementos:
A razón de los Arts. 74 y 75 el Inventario GEI deberá ser elaborado por el INECC, según lineamientos y metodologías establecidos por la CMNUCC, la COP y el IPCC.
A razón de los Arts. 87 al 90, la SEMARNAT, deberá integrar el registro de emisiones generadas por las fuentes fijas y móviles de emisiones que se identifiquen como sujetas a reporte.
Arts. 80 al 86
Se contempla la creación del Fondo para el cambio climático como uno de los instrumentos de planeación, el cual financiará las acciones de A&M previstas en la LGCC. El Fondo debe captar y canalizar recursos financieros privados, nacionales e internacionales para apoyar la implementación de acciones para enfrentar el cambio climático. La Ley contempla cómo se constituirá y a qué se destinarán sus recursos. Operará a través de un fideicomiso público creado por la SHCP.
Arts. 91 al 97
Establece la obligación por parte de todos los niveles de gobierno la utilización de instrumentos económicos, que son definidos como mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado. Los temas prioritarios que deberán atender estos instrumentos son: La investigación, incorporación o utilización de mecanismos, equipos y tecnologías que tengan por objeto evitar, reducir o controlar las emisiones GEI, así como promover prácticas de eficiencia energética. La investigación e incorporación de sistemas de eficiencia energética y el desarrollo de energías renovables y tecnologías de bajas emisiones en C.
Las actividades relacionadas con la A&M.
Fuente: SEMARNAT 2012. Elaboración propia
34 El programa –primero en su tipo en América Latina- inició en el 2000 con el apoyo técnico del “World Resources Institute” y del “World Business Council for Sustainable Development”, del que CESPEDES (2009) forma parte, en alianza con la SEMARNAT, para desarrollar las capacidades de las empresas mexicanas respecto a la evaluación, contabilidad y reporte de sus emisiones de carbono. Para el 2013, CESPEDES reporta la participación de más de 120 empresas de giros industriales, comerciales y de servicios, de los sectores alimentos, químico, cementero, minero, acerero, bebidas, transporte, turismo, papelero, energía y automotriz, entre otros. Más de 85 empresas fueron reconocidas después de reportar sus emisiones, establecer una estrategia corporativa y reducir emisiones de carbono, en varios niveles de gestión.
168
Se observa que con este articulado la LGCC procura ampliar la planeación vinculada al
clima a través de nuevos instrumentos para financiamiento de las emisiones GEI, la
investigación del clima, y el fomento de la eficiencia energética, acentuar las previsiones y
controles en relación a la mitigación y, resaltar la vinculación y desarrollo en paralelo de las
acciones de A&M. A juicio del ELI-USAID-México (2012), la LGCC es el único instrumento
del sistema jurídico nacional que establece un mandato claro para las autoridades responsables
de definir e instrumentar y evaluar la PNCC, de evaluar el cumplimiento de los objetivos
planteados - en este caso, la trayectoria de reducción de emisiones a alcanzarse mediante las
acciones previstas en la Estrategia Nacional y el PECC - y explicar las desviaciones que en su
caso se adviertan. La misma LGCC establece que las metas de mitigación hasta ahora
comprometidas para México, no pueden reducirse (Art.61 …. “En ningún caso las revisiones y
actualizaciones se harán en menoscabo de las metas, proyecciones y objetivos previamente
planteados, o promoverán su reducción”).
La LGCC, tanto por su reciente vigencia, como por sus alcances innovadores, no está
exenta de controversia. La ausencia de obligaciones específicas para sectores nacionales que
contribuyen con las emisiones GEI – aunque posteriormente establecida a través del reglamento
para emisiones GEI del año 2014 cuyas implicaciones se analizan más adelante- es considerada
una gran debilidad. Esto, fundamentalmente por la naturaleza no vinculante de los compromisos
nacionales de acción climática en congruencia con el carácter de país No Anexo I de México ante
la CMNUCC. Opiniones favorables, consideran que la Ley establece un camino para la
mitigación de emisiones nacionales empezando - como muchos países lo han hecho - a partir de
la construcción de capacidades nacionales en los sectores relevantes, a través de la realización de
acciones como el desarrollo del marco jurídico y la infraestructura necesaria para llevar a cabo el
reporte de emisiones. Vera Morales (2012:120) se pregunta si “¿entraría en conflicto la meta de
disminución de emisiones de gases invernadero con la propia legislación de protección al
ambiente? La duda planteada por la autora surge del hecho de que siendo la mitigación uno de los
ejes centrales de la LGCC, y las energías renovables una de las bases para reducir las emisiones
GEI del país, habrá necesariamente que considerar los impactos ambientales de la propia
industria petrolera y de las mismas propuestas de energías renovables, no excentas de causar
169
daños. Vera Morales además advierte que México deberá superar sus rezagos tecnológicos en
materia de petróleo y posicionarse competitivamente en el ámbito internacional por los fondos
públicos que tales adecuaciones requerirán. Para el 2013 se promulga la Reforma Energética
nacional centrada en la actividad petrolera y sin referencia alguna al cambio climático o al clima
o la la propia LGCC (Gobierno de México 2013c). Esta reforma es crucial para el país ya que el
87 por ciento de la energía demandada es cubierta por los combustibles fósiles (petróleo y gas),
por lo que la reforma debería estar en sintonía con la propuesta del desarrollo sustentable, la
eficiencia y la transición energética, propuestas en su PND 2012-2018, y en su INDC. Siendo
México una de las economías en desarrollo con mayor contribución de emisiones GEI globales
(1,4% del global según reporta el país en su INDC, y 12% respecto a ALC)35,) sus retos ante la
mitigación le demandan soluciones de política y jurídicas efectivas en todos los ámbitos de
gobierno y la sociedad. Habría que preguntarse también si las demandas de la Reforma
Energética sobre la institucionalidad del estado en las materias de ambiente, hidrocarburos y
cambio climático no se superponen o generan conflictos en términos de su ámbito material de
aplicación.
Otra preocupación es que el Consejo de Cambio Climático (C3) represente la voz de
todos los actores con interés en el tema. Siendo que el C3 es designado por la CICC entre los
candidatos propuestos por sus integrantes (determinado así por efecto del Art. 45 de la LGCC) se
restringue el acceso a actores que no estén reconocidos o tengan limitadas posibilidades de
hacerse conocer por el Ejecutivo. El C3 es una instancia asesora a la CICC con voz pero sin voto,
cuyas atribuciones están establecidas en el Art 57 de la LGCC. Entre sus atribuciones destacan
por ejemplo, las indicadas en las Fracciones II, III y IV relacionadas con la recomendación de
estudios y políticas que ayuden a enfrentar los efectos adversos del cambio climático; con la
promoción de la participación social a través de consultas públicas que determine en
coordinación con la CICC y, con dar seguimiento a las políticas, acciones y metas previstas en la
LGCC, respectivamente.
Ante las expectativas generadas a raíz de los cambios introducidos por la LGCC dentro de
35 El 2do. país emisor en la región después de Brasil, según el BID 2015
170
la institucionalidad del país, se hizo urgente preparar los espacios para los necesarios consensos
entre los actores - sectores público, privado, académico y social - que han participado en la
construcción de este marco normativo y otros actores en materias medulares para cambio
climático para México, como los sectores de hidrocarburos y el energético. En ese particular, la
promulgación del Reglamento de la Ley General de Cambio Climático en Materia del Registro
Nacional de Emisiones (DOF 28/10/2014), cuya aplicación es responsabilidad de la
SEMARNAT, abre espacios para la normalización a escala nacional de las emisiones GEI
generadas por actividades productivas, comerciales o de servicios, cuya operación genere
emisiones directas o indirectas de GEI iguales o superiores a 25.000 Toneladas/año CO2 eq. Con
el reglamento se pasa de un período previo de reduccion voluntaria – que con sus limitaciones
fue positivo para muchas empresas que se acogieron a esta modalidad- a un período de reglas
claras con metodologías y procedimientos que permitirán la medición, el cálculo, o la estimación
de sus dichas emisiones. Dicha normalización está alineada con el eje de la mitigación que es
tranversal al espíritu de la LGCC y en concordancia con el PND 2013-2018 en relación con
generar incentivos en industrias y empresas para transitar hacia el desarrollo sustentable, uno de
los ejes centrales del referido plan nacional de desarrollo. Puede afirmarse que la LGCC ha
generado espacios de diálogo entre los diversos actores involucrados, con alto potencial para
ampliarse y fortalecerse, por ejemplo a través de los consejos consultivos contemplados en la ley
en materias como la energética, de hidrocarburos, ecológica, ambiental y particularmente en
temas relacionados con el cambio climático. Aun de reciente aplicación, la LGCC ha
representado un alicente para la formulación de la INDC del país en línea para dar
cumplimiento a los acuerdos internacionales relativos al clima y, a escala nacional, impulsado
la construcción de la agenda verde del sector privado.
Para la propuesta de una visión prospectiva en la ICC de México hasta el 2100, la
flexibilidad que da la LGCC se considera una innovación muy positiva y favorecedora a las
adecuaciones institucionales futuras que el meta problema cambio climático demandará a todos
los niveles de gobierno del país. Lo que no es posible conocer aún, es si la LGCC podrá guiar las
adecuaciones institucionales en cambio climático, hasta el 2100. Esas adecuaciones futuras
visualizadas tempranamente, con potencial para ser instrumentalizadas e incluso modificadas,
hasta el 2100, deberían ser capaces de dar cabida a las necesarias políticas públicas, flexibles y
171
dinámicas, requeridas para atender el problema de cambio climático, que ejercerán presión
también sobre lo que a juicio de Vera Morales (2012:121) “son principios tradicionales de
derecho civil -derechos adquiridos, certeza jurídica lato sensu36 , y ajustes en los instrumentos de
toma de decisiones existentes: principios, procedimientos y valoración científica ambiental y
social”. Explica Vera Morales que la LGCC “se limita a establecer los objetivos pero no ahonda
ni hace referencia a la planeación específica que deberá llevarse a cabo para concretarlos, pues
“delega dicha regulación al contenido de posteriores cuerpos normativos” (2012:121). Para el
autor, a pesar de la existencia de esta Ley, no parece haber quedado claro que el problema (el de
cambio climático) es “transtemático” y que “si bien el modificar y crear nuevas normas es
necesario pero profundamente insuficiente, aun así conviene tener presente siempre, que una
buena ley no garantiza por si misma el cumplimiento de la política pública que se pretenda
instituir, pero sin una buena ley no hay política pública lograble” (2012:121).
En la figura 4.4. se muestra un esquema del marco institucional emanado de la LGCC, que
constituye parte del SNPCC de México, a través del cual puede apreciarse la existencia de una
diversidad de instrumentos de política, vinculados en la elaboración de los PECC, donde la
ENCC es la guía a partir de la cual, cada estado y municipio deberá formular el ordenamiento
requerido para atender su situación particular frente al cambio climático.
36 Expresión en Latín que significa “en sentido amplio”.
172
Programa Especial Programas Estatales
Figura 4.4 Instrumentos de Política del Sistema Nacional de Políticas en Cambio Climático, previstos en la Ley General de Cambio Climático de México Tomado de: SEMARNAT, 2013. ENCC
Sin menoscabo de las fortalezas de la LGCC para la ICC de México, investigadores
nacionales han advertido sobre los grandes retos y expectativas que a futuro tendrá esta ley
general. La Red de Expertos Jurídicos sobre Cambio Climático en México y los Estados Unidos
(ELI-USAID-México 2012), plantea pasos a seguir ante las perspectivas jurídicas de la LGCC.
De este estudio se analizan algunas consideraciones sobre los retos y oportunidades que brinda la
LGCC relevantes al presente análisis, presentadas en el cuadro 4.12.
ENCC FCC IEGEI Atlas de Riesgo Instrumentos económicos (ficales, financieros, de mercado) Sistemas de Información NOM Registro de Emisiones
Coordinación de evaluación
Sanciones
173
Cuadro 4.12 Ley General de Cambio Climático (LGCC) de México. Retos y oportunidades.
Retos Oportunidades
Realizar ajustes y modificaciones, institucionales y legislativos.
Para una participación e involucramiento efectivo de la sociedad, al otorgarle un papel relevante como partícipe en el proceso de seguimiento y rendición de cuentas.
Realizar un ejercicio minucioso y riguroso de armonización de las leyes sectoriales, analizar leyes supletorias y las de incidencia directa o indirecta en la LGCC para futuras reformas y adecuaciones a ésta.
Para dar cumplimiento a parte de los compromisos adquiridos por el Estado mexicano con la agenda climática internacional de cara al Convenio de Paris.
Determinar con precisión cuál es su ámbito material de aplicación.
Incorporar el enfoque local (botton-up) omitido en la LGCC, a través en los instrumentos que se deriven de la ley y promover de forma activa el derecho a la consulta, la participación de las comunidades y grupos indígenas.
Crear las capacidades de Gobierno para poder implementar los programas y acciones y el Poder Legislativo, aplicarse en adecuar las leyes que se intersectan con la LGCC.
Para establecer y alinear los criterios de los sistemas de información, así como el registro y los inventarios GEI. Aprovechar la capacidad instalada y partir de las experiencias aprendidas poder hacer diagnósticos, así como registros eficaces y asequibles.
Fortalecer las políticas públicas, estructuras administrativas y de participación social
Para crear las capacidades necesarias a nivel estatal y municipal que permitan cumplir con las metas nacionales de A&M.
Integrar y poner en funcionamiento el SNCC el cual se integrará a todas las instituciones de Gobierno: Municipio, Entidad Federativa y la Federación.
Para adoptar las medidas necesarias para reducir la vulnerabilidad ante los riesgos del cambio climático, mitigar sus emisiones y fortalecer su capacidad de adaptación, aprovechando las ventajas competitivas que tiene el país, con una visión de largo plazo y diseñando políticas transversales.
Para los congresos locales, expedir las leyes que permitan instrumentar la LGCC en los ámbitos estatal y municipal, indispensables para la consolidación de la PNCC
Fuente: ELI-USAID-México (2012); Basurto González (2012). Elaboración propia.
174
Respecto a lo considerado por el ELI-USAID-México en el 2012, se puede constatar un
grado importante de avance en la operatividad de la ley a través de la formulación de su
reglamento (en octubre 2014) y del registro nacional de emisiones GEI (RENE) de la misma
fecha; y el diseño de instrumentos de mercado novedosos y eficientes como el sistema de
comercio de emisiones y el plan piloto de bonos verdes, divulgados en agosto 2016 por la
SEMARNAT (2016a). Todas estas acciones concurren en ventajas al facilitar al país una mejor y
previa preparación para participar en las iniciativas del clima futuro que estarán acordándose en
el seno de la comunidad internacional durante el proceso Post COP21, al menos hasta el 2030
cuando éste expira. La LGCC, contempla además, un marco para el monitoreo y evaluación en
función de indicadores estratégicos y su aplicación refiere al desarrollo y aplicación efectiva de
diversas leyes especiales o sectoriales, que deben atender los criterios de la política climática del
país.
Un reto importante es la definición del ámbito jurídico de la LGCC, en virtud de lo que
Alatorre Villaseñor (2012:75,76) advierte sobre la potencial dualidad de la ley en términos de su
ámbito material de aplicación. La autora parte del hecho, advertido en esta investigación, del
carácter multidimensional y la incertidumbre del cambio climático como factores que “hacen de
suyo complicado su definición (la LGCC) en el ámbito jurídico y de allí la complejidad de
justificar el mayor grado de conexión instrumental”. Casos de este tipo se pueden presentar
cuando haya que decidir cuál ley aplicar: por ejemplo, si las acciones a acometer para atender
inundaciones, sequías, evacuaciones por aumento en el nivel del mar, o por epidemias de
enfermedades asociadas a vectores relacionados con aumento de temperatura, serán las que
contempla la Ley de Protección Civil o la LGCC. La autora se pregunta si “¿será válido que una
Ley, para cumplir con una finalidad específica, integre en su cuerpo normativo actividades que
materialmente se encuentran previstas en otros ordenamientos jurídicos?”. Las respuestas pueden
ser opuestas a juicio de Alatorre Villaseñor (2012:76) y en consecuencia el reto de la aplicación
de la Ley será “identificar cuándo estamos en presencia de una dualidad de contenido material -
conflicto que tendrá que ser dilucidado- y cuándo estamos en presencia de un contenido material,
respecto del cual se pueden ejercer varias funciones, sin que esto nos represente ningún
conflicto”.
En términos de participación, la LGCC establece en su Título Octavo, De la participación
175
social (Arts. 109 y 110) un nivel de co-participación más orgánico vinculado con su aplicación y
con la evaluación de la política climática del país. Esa co-responsabilidad debe darse en todos los
niveles de gobierno. Con ello, la LGCC pone en manos de la sociedad un mandato legal de
presionar al gobierno federal, a los gobiernos locales y al poder legislativo para lograr su
operatividad lo antes posible, independientemente de la coyuntura política del país (Alanís-
Ortega, 2012). La creación de los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS),
como órganos de consulta de la SEMARNAT, facilita la participación de la ciudadanía en la
política ambiental, así como en el análisis de temas nacionales e internacionales en materia de
ambiente y recursos naturales, entre ellos el cambio climático. El INECC se encarga de atender
las recomendaciones ciudadanas surgidas en dichos Consejos.
Si bien la institucionalidad del Estado mexicano relativa a cambio climático ha dado pasos
concretos para la incorporación paulatina de la participación de la sociedad en la co-gestión de
este problema, instrumentable en particular a partir de la promulgación de la LGCC, aun no es
perceptible un mainstreaming en todos los niveles de gobierno y en los sectores productivos
claves para el país. Respecto a estos últimos, por ejemplo, el empresariado vinculado al sector
energético advierte que el marco regulatorio se ha enfocado en la liberalización del sector y en la
expansión del sector privado, pero sin obligatoriedades explicitadas para las empresas, lo cual
requiere un mayor cohesión y coherencia entre las políticas federales y estatales para que se
sumen esfuerzos y se logre un impacto nacional (PwC-CESPEDES, 2015; Aguirre, 2016). Se
suma a estas iniciativas aprovechables para el sector privado del país, el sistema de comercio de
emisiones y el plan piloto de bonos verdes divulgados en agosto 2016 por la SEMARNAT, el
Grupo Bolsa Mexicana de Valores y la plataforma México CO2 con la finalidad de incentivar la
participación de empresas en la reducción de GEI y de posicionarlas y prepararlas para el
cumplimiento de metas de reducción de emisiones adoptadas en la COP21 para el 2030
(SEMARNAT 2016a).
Un reto aun mayor para lograr la efectividad de la LGCC es que los congresos locales
expidan las leyes que permitan instrumentar la ley en los ámbitos estatal y municipal,
indispensables para la consolidación de la PNCC, sin descuidar el trabajo del Congreso de la
Unión que deberá seguir legislando para que la transversalidad e intersectorialidad implícita al
cambio climático sea posible instrumentarla a escala nacional. Con ello México estaría mejor
preparado para atender las implicaciones climáticas de corto plazo en materias prioritarias
176
consideradas en la ENCC 2013-2018.
La LGCC dispone de doce artículos transitorios de relevancia para la institucionalidad del
tema. En primer lugar, se muestran como espacios para la prospectiva institucional y segundo,
constituyen un emplazamiento temporal de corto plazo para las entidades federativas y los
municipios a fines de cumplir con su mandato en relación a los principales componentes del
marco institucional como lo son los PEACC y los PACMUN. Interesa a esta investigación
resaltar los tres artículos que están directamente relacionados con los estados y los municipios,
referidos en el cuadro 4.13.
177
Cuadro 4.13 Artículos transitorios de la Ley General de Cambio Climático (LGCC) de México con atribuciones para las
entidades federativas y municipios del país.
Artículo Alcance
Artículo Tercero
Las dependencias y entidades de la administración pública federal centralizada y paraestatal, las Entidades Federativas y los Municipios deberán de implementar las acciones necesarias en Mitigación y Adaptación, de acuerdo a sus atribuciones y competencias para alcanzar las siguientes metas aspiracionales y plazos indicativos: I. Adaptación: a) En materia de protección civil, la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios deberán establecer un Programa a fin de que antes de que finalice el año 2013 se integren y publiquen el atlas nacional de riesgo, los atlas estatales y locales de riesgo de los asentamientos humanos más vulnerables ante el cambio climático: b) Antes del 30 de noviembre de 2015 los municipios más vulnerables ante el cambio climático, en coordinación con las Entidades Federativas y el gobierno federal, deberán contar con un programa de desarrollo urbano que considere los efectos del cambio climático; c) Las Entidades Federativas deberán elaborar y publicar los programas locales para enfrentar al cambio climático antes de que finalice el año 2013; d) Antes del 30 de noviembre de 2012, el gobierno federal deberá contar con: 1. El Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio, y 2. El Subprograma para la Protección y Manejo Sustentable de la Biodiversidad ante el cambio climático;….. II. Mitigación: b) Para el año 2018, los municipios, en coordinación con las Entidades Federativas y demás instancias administrativas y financieras y con el apoyo técnico de la Secretaría de Desarrollo Social, desarrollarán y construirán la infraestructura para el manejo de residuos sólidos que no emitan metano a la atmósfera en centros urbanos de más de cincuenta mil habitantes, y cuando sea viable, implementarán la tecnología para la generación de energía eléctrica a partir de las emisiones de gas metano;
Artículo Décimo
El gobierno federal, las Entidades Federativas, y los Municipios a efecto de cumplir con lo dispuesto en esta Ley, deberán promover las reformas legales y administrativas necesarias a fin de fortalecer sus respectivas haciendas públicas, a través del impulso a su recaudación. Lo anterior, a fin de que dichos órdenes de gobierno cuenten con los recursos que respectivamente les permitan financiarlas acciones derivadas de la entrada en vigor de la presente Ley.
Fuente: Ley General de Cambio Climático (LGCC) de México, 2012. Elaboración propia.
178
Como se indica en el Cuadro 4.13, el Artículo Tercero hace referencia explícita a la visión
prospectiva de mediano plazo respecto a la mitigación, es decir hasta el 2050, lo cual está en línea
con la ENCC y con la NDC de México. En ese sentido, los estados y los municipios deberán
tomar las previsiones necesarias en términos de su institucionalidad en cambio climático para
poder dar respuesta a dicha meta. En el Artículo Quinto se impone la meta de corto plazo al 2020
que implica desarrollar el ordenamiento ecológico territorial que permita proteger los ecosistemas
y poder alcanzar una tasa cero en relación con la pérdida de carbono en estos sumideros
naturales. En el Artículo Sexto, la meta temporal es inmediata respecto a la elaboración del
PACMUN. Más adelante en este mismo Capítulo IV se explica qué han hecho las entidades
federativas y los municipios y si ello será suficiente para alcanzar tales metas.
IV.1.3.4 Componentes del marco institucional en torno al cambio climático.
Reconstruido con la información disponible sobre la evolución institucional ambiental y,
en particular, sobre la institucionalidad relativa al cambio climático de México, enfatizando los
alcances a escala federal y tomando ejemplos puntuales de experiencias a niveles de gobiernos
estatales y municipales. De la información oficial obtenida del INECC (2015a,b) se tiene que el
marco normativo y legal que sustenta la alineación de las políticas públicas y la articulación de
los arreglos institucionales en materia de cambio climático en México, se deriva de la Ley
General de Cambio Climático (LGCC), del Plan Nacional de Desarrollo PND 2013-2018 y del
Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013-2018 (PROMARNAT). La
LGCC, que entró en vigor en octubre de 2012, establece metas aspiracionales para México en
materia de mitigación y acciones de adaptación, en alineación con el PND. Como parte de la
estructura institucional establecida por la LGCC se instaló en forma permanente la Comisión
Intersecretarial de Cambio Climático (CICC); se integró el Consejo de Cambio Climático (C3),
órgano permanente de consulta de la CICC; se creó el INECC y el Sistema Nacional de Cambio
Climático (SINACC) para lograr la coordinación efectiva de los tres órdenes de gobierno y la
concertación entre los sectores público, privado y social en el tema de cambio climático (INECC,
2015a,b).
179
IV.1.3.4.1 La Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC).
La ENCC 2014 fue elaborada por mandato de la Ley General de Cambio Climático del
2012 y responde a la vez a la estrategia 4.4.3 del PND 2013-2018. La ENCC es el instrumento de
planeación en torno al tema del cambio climático. Rige y orienta la política nacional a través de
una ruta que contempla tres escalas temporales, 10, 20 y 40 años, a lo largo de las cuales se
establecen prioridades nacionales y se define criterios para identificar las prioridades regionales.
Como se ha señalado, los objetivos y estrategias de corto plazo, hasta el 2018, vinculadas al tema
del cambio climático establecidas en el PND vigente, no poseen los alcances temporales
necesarios para dar respuesta a las aspiraciones de México en torno al DS y el cambio climático.
En términos de largo plazo, la Estrategia Nacional en Cambio Climático (ENCC) del 2014, al
considerar una escala temporal de 40 años, es decir hasta el 2054, representa un instrumento que
da cabida a una proyección de acciones hasta mediados de siglo. Aun así, la escala de largo plazo
de la ENCC está a medio camino de las proyecciones del comportamiento del clima que llegan
hasta finales de siglo, proyectadas a través de las RCPs, aunque es un buen trayecto de tiempo
para tomar acciones en A&M y tratar de orientar al país hacia una SSP intermedia.
La ENCC, como instrumento rector de la política de cambio climático en México plantea
una visión en la cual “el país crecerá de manera sostenible y promoverá el manejo sustentable y
equitativo de sus recursos naturales, así como el uso de energías limpias y renovables que le
permitan un desarrollo con bajas emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero”
(SEMARNAT, 2013). Ante esta expectativa, lo planteado en la presente investigación doctoral,
acerca de incorporar una visión prospectiva de largo plazo (hasta el 2100) para la ICC de México,
adquiere más pertinencia. La visión prospectiva con alcance hasta finales de siglo puede
representar una decisión estratégica para el Estado mexicano al permitirle seguir perfeccionando
el proceso de adecuación institucional que hoy día se muestra como una plataforma plausible de
dar espacio jurídico al interés del Estado por alcanzar el desarrollo y crecimiento económicos en
materia de DS y cambio climático.
Una particularidad novedosa que se observa en la ENCC es su carácter integrativo al
requerir el esfuerzo y la participación de los tres niveles de gobierno, del poder legislativo y de
toda la sociedad. La SEMARNAT (2013) establece que la ENCC es más un instrumento
orientador que definitorio respecto a las acciones propuestas y a sus responsables, característica
180
que está en sintonía con su alcance temporal cercano a mediados de siglo (Visión 10-20-40). Para
alcanzar esta visión la ENCC define los pilares de la política nacional de cambio climático que
sustentan los ejes estratégicos en materia de adaptación y de mitigación (A&M) para 10, 20 y 40
años. La ENCC representa un paso más dentro de la estrategia en la instrumentación de la LGCC
y una corroboración de que México está decidido a dar cumplimiento a sus compromisos
internacionales en materia de cambio climático. Un detalle importante que es reseñado en el
documento de la ENCC (2015) es que México espera apoyar mejor su demanda país sobre la base
de la ejecución y avance de esta estrategia, mediante una acción colectiva de la comunidad
internacional ante el cambio climático.
IV.1.3.4.2 Política Nacional en Cambio Climático (PNCC).
Como ha sido señalado, la Ley General de Cambio Climático es el principal instrumento de
política con el que cuenta México para enfrentar el cambio climático y es la que determina el
alcance y contenido de la política nacional en esta materia. La Federación es la encargada de
formular y conducir la PNCC. Para lograr la coordinación efectiva de los distintos niveles de
gobierno y la concurrencia entre los sectores público, privado y social, la LGCC prevé la
integración del Sistema Nacional de Cambio Climático (SINACC). El SINACC está concebido
para propiciar sinergias que permitan abordar de manera conjunta la vulnerabilidad y los riesgos
del país ante el cambio climático y establecer las acciones prioritarias de A&M.
Con base en la LGCC, los diez (10) principios rectores que sustentan la PNCC y que rigen
también el contenido de la ENCC son los siguientes:
· Sustentabilidad en el aprovechamiento o uso de los ecosistemas y recursos naturales.
· Integralidad y transversalidad con un enfoque de coordinación y cooperación entre niveles de gobierno, así como con los sectores social, público y privado.
· Corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad.
· Participación ciudadana efectiva.
· Precaución ante la incertidumbre. · Responsabilidad ambiental.
· Prevención de los daños al ambiente y preservación del equilibrio ecológico.
· Transparencia, acceso a la información y a la justicia.
· Adopción de patrones de producción y consumo sustentables.
· Compromiso con la economía y el desarrollo económico sin vulnerar la competitividad frente a los mercados internacionales.
181
Los fundamentos de la institucionalidad ambiental reseñados por Cilanto Peláez (2013)
están presentes en la ICC de México, y se ven reflejados plenamente en la PNCC: la
centralización y la descentralización; la sectorialización y la transectorialización, y la
participación ciudadana. Una mayor comprensión de la dimensión, la complejidad y los alcances
de la nueva institucionalidad en cambio climático de México, puede obtenerse al analizar la
figura 4.5, mediante la cual se representa la estructura del Sistema Nacional para el Cambio
Climático (SNACC) que se deriva de los artículos 38 al 97 de la LGCC. El SINACC está
integrado por la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC); el Instituto Nacional de
Ecología y Cambio Climático (INECC); el Consejo de Cambio Climático (C3); las entidades
federativas; las asociaciones de autoridades municipales; y el Congreso de la Unión.
Figura 4.5 Sistema Nacional de Cambio Climático (SINACC) de México. Tomado de: SEMARNAT 2013. Estrategia Nacional de Cambio Climático 2013-2018. Tomado de http://www.gob.mx/inecc/acciones-y-programas/sistema-nacional-de-cambio-climatico-sinacc (Consultado el 18/08/2016).
182
IV.1.3.4.3 La Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC)
Es el mecanismo permanente de coordinación de acciones entre las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal en materia de cambio climático. Está integrada
por catorce (14) de las diez y ocho (18) secretarías de Estado: Secretaría de Gobernación
(SEGOB), Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), Secretaría de Marina (SEMAR), Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Secretaría de Energía (SENER),
Secretaría de Economía (SE), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (SAGARPA), Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretaría de
Educación Pública (SEP), Secretaría de Salud (SSA) y Secretaría de Turismo (SECTUR). Es
relevante indicar que las Secretarías incorporadas al SNCC, que en conjunto representan el 72 por
ciento del Ejecutivo, atienden los temas de mayor interés político, social, ambiental y económico
del país.
Esta importante y diversa representación del Ejecutivo puede ser indicativa de la
comprensión de la transversalidad del cambio climático y de las incidencias que este tiene en los
resultados de las carteras de mayor relevancia. Esta articulación de intereses políticos con los
intereses de los ciudadanos es uno de los “atributos” del cambio climático que ha conllevado a
ser tomado como asunto de interés público prioritario37. Paradójicamente, los impactos
negativos que este meta-problema causa han contribuido con una mayor “democratización” de
los estados, vista la necesidad de emprender un manejo de largo plazo, sistemático,
descentralizado, participativo e integral, lo cual solo es posible en democracias a donde el Estado
procura de forma permanente mejorar a razón de sus propias experiencias (Arciniegas y col.,
2008). Es lo que hoy se conoce como “gobierno abierto”, de la cual México forma parte junto a
64 países más, 16 de América Latina. La Alianza para el Gobierno Abierto (OGP por sus siglas
en inglés) lanzada en 2011, promueve la rendición de cuentas, la apertura y la mejora de la
capacidad de respuesta de los gobiernos hacia sus ciudadanos. El objetivo es que gobierno y
37 Un asunto público llega a ser considerado como prioritario cuando la autoridad pública lo reconoce como objeto de su acción y se compromete a actuar directamente sobre él, poniendo en marcha toda su maquinaria institucional y destinando todos los recursos necesarios para su tratamiento. Según Haddad Morales (2014) “para considerar al CC como un asunto público prioritario, éste debe presentar varios atributos, los cuales no sólo se ubican dentro del aparato administrativo, sino también en los procesos o prácticas que establecen los comportamientos de los actores sociales, políticos, entre otros, es decir dentro del aparato político”.
183
sociedad civil trabajen juntos para desarrollar e implementar reformas ambiciosas en torno al
gobierno abierto.
En la figura 4.6 se muestra la organización administrativa y competencias de la CICC.
Puede observarse una vinculación interinstitucional y competencias cuya realización requieren de
la concurrencia de áreas muy diversas, todas enmarcadas en problemas tipo fin tradicionales en la
esfera de la política pública. Entre las funciones de la CICC se encuentran: 1) formular e
instrumentar políticas nacionales para la mitigación y adaptación al cambio climático, así como
su incorporación a los programas y acciones sectoriales correspondientes; 2) desarrollar los
criterios de transversalidad e integralidad de las políticas públicas para que los apliquen las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal centralizada y paraestatal; 3)
aprobar la ENCC; y 4) participar en la elaboración e instrumentación del PECC.
Figura 4.6 Organización de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático de México (CICC). SEMARNAT 2012b. Tomado de http://www.gob.mx/semarnat (Consultado el 21/06/2016)
184
IV.1.3.4.4 El Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC).
El INECC es el instituto de investigación creado para coordinar y realizar estudios y
proyectos de investigación científica y tecnológica con instituciones académicas, de investiga-
ción, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, en materia de cambio climático. Se encarga de
realizar los análisis de prospectiva sectorial y de colaborar en la elaboración de estrategias,
planes, programas e instrumentos relacionados con cambio climático. Su trabajo incluye la
estimación de los costos futuros asociados a este fenómeno y de los beneficios derivados de las
acciones para enfrentarlo. La evaluación de la PNCC recae en la Coordinación de Evaluación,
integrada por el titular del INECC y seis consejeros sociales, y puede realizarse mediante uno o
varios organismos independientes. Por mandato de la LGCC, el INECC está sectorizado en la
SEMARNAT (según determina el Art.13 de la ley) como un organismo público descentralizado
de la administración pública federal, con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía de
gestión. Características que le confieren un amplio rango de acción necesario para cumplir con
sus numerosas y diversas atribuciones establecidas en el Art. 22 de la LGCC. El amplio rango de
acción se traduce en una gran responsabilidad por parte del INECC que debe necesariamente ser
acompañada de una institucionalidad capaz de permitirle integrarse con las dependencias de
gobierno y las organizaciones de la sociedad con las que, y para quienes, ejecuta su mandato. Si
se observa la actividad del INECC a partir del 2013, son perceptibles los avances respecto a las
demandas de la ley. Parte de la actividad realizada hasta agosto 2016, se presenta resumida en el
cuadro 4.14, la cual está vinculada a las atribuciones conferidas al INECC por la LGCC. Entre los
resultados es relevante destacar, por ejemplo, el Inventario Nacional de Emisiones del 2013 y la
realización del taller de inicio para la 6ta CNCC, llevado a cabo en febrero del 2016. Ambas
acciones contribuyen a fortalecer la capacidad institucional requerida para la integración de las
estrategias de cambio climático dentro de las prioridades nacionales y en particular, dar
cumplimiento a las obligaciones del país ante la CMNUCC. Estos avances están en línea con los
objetivos país planteados en su PND vigente y en sus contribuciones nacionales post COP21. En
conjunto, se espera que el INECC pueda potenciar la formulación y ejecución de políticas
transversales e integrales que garanticen acciones y medidas de A&M efectivas y viables
factibles que conduzcan a México a alcanzar sus objetivos climáticos de corto y mediano plazo.
De mantenerse el ritmo y pertinencia de las acciones ejecutadas y promovidas por el INECC
185
hasta el presente, es plausible que el país pueda seguir posicionado de forma responsable dentro
de la comunidad internacional del clima, en la cual aspira mantener su liderazgo regional y
mejorar su ascendencia en la arena internacional. Para que este posicionamiento pueda ser
mantenido a más largo plazo, será necesario desarrollar una institucionalidad vinculada a cambio
climático de mayor visión prospectiva hasta el 2100. En ese sentido, la sistematización del
proceso evolutivo del desarrollo de la ICC de México muestra que los aportes del INE y ahora el
INECC, se constituyen en elementos claves para la formulación de lineamientos para dicha
institucionalidad.
186
Cuadro 4.14 Actividades del INECC durante el período 2013-2016. Actividades seleccionadas.
Actividad Propósito
Informes nacionales de Calidad del Aire de los años 2013 y 2014
Conocer la concentración y dinámica de los contaminantes atmosféricos que permitan una mejor planeación y gestión de la calidad del aire a escala nacional.
Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (INDC's, por sus siglas en inglés)
Reafirmar su compromiso de combate al cambio climático, al régimen climático multilateral y al desarrollo sustentable nacional.
Actualización de los escenarios de cambio climático para estudios de impactos, vulnerabilidad y adaptación (2013)
Realizar análisis regionales del período histórico y de las proyecciones de 15 modelos de circulación global (MCG) a futuro cercano (2015-2039) y futuro lejano (2075-2099) para el caso de México utilizados por el IPCC (2014).
Prospectiva de Emisiones de Gases y Compuestos de Efecto Invernadero en correspondencia con los objetivos de la ENCC la cual muestra la línea base de emisiones al año 2050 y 2020 (2015)
Contar con una herramienta para la identificación de potenciales de mitigación y apoyar el establecimiento de objetivos sectoriales de mitigación.
Elementos mínimos para la elaboración de los programas de cambio climático de las entidades federativas (2015).
Aportar los elementos mínimos que las entidades federativas deberán considerar para la elaboración de sus programas de cambio climático. Se pretende estructurar no sólo la información contenida en los programas estatales, a fin de sistematizar los esfuerzos subnacionales en la materia; sino también que sean base para su incorporación y alineación con los instrumentos de política de la federación.
Primer Informe Bienal de Actualización ante la CMNUCC.
Dar a conocer las actividades del país, en el cumplimiento de sus compromisos con la CMNUCC.
Proyecto Ecosistemas, comunidades y adaptación al cambio climático (2016).
Coordinar las acciones de conservación y adaptación al cambio climático de todas las municipalidades del país, con un enfoque multisectorial a escala del paisaje.
Fuente: INECC (2016 a,b).
187
IV.1.3.4.5 El Consejo de Cambio Climático (C3)
El C3 es el órgano permanente de consulta de la CICC. Está integrado por miembros de
los sectores social, privado y académico, con reconocidos méritos y experiencia en cambio
climático. Entre sus funciones destacan: 1) asesorar a la CICC y recomendarle la realización de
estudios, políticas y acciones, así como fijar metas tendientes a enfrentar los efectos adversos del
cambio climático y 2) promover la participación social, informada y responsable, mediante
consultas públicas.
IV.1.3.4.6 Instrumentos de la Política Nacional de Cambio Climático
Los instrumentos que establece la LGCC para la PNCC son de carácter financiero,
regulatorio, técnico, de planeación, de evaluación y de vigilancia de la política pública de cambio
climático.
Entre los instrumentos de planeación que manda la LGCC destaca la ENCC. Otros
instrumentos de planeación son el PECC y los Programas Estatales de Cambio Climático. La
LGCC prevé, además, otras herramientas como el Inventario de Emisiones de GEI, el Registro
Nacional de Emisiones, el Sistema de Información sobre Cambio Climático, el Fondo para el
Cambio Climático, los instrumentos económicos, las normas oficiales mexicanas y los atlas
nacionales, estatales y municipales de riesgo (CENAPRED 2013). En el cuadro 4.15 se señalan
dichos instrumentos y los niveles de gobierno involucrados con estos. Se observa que a medida
que se baja en los órdenes de gobierno, los instrumentos de política se reducen. Llama la atención
que por ejemplo, a nivel municipal, los Programas Especiales de Cambio Climático representan
los instrumentos de mayor jerarquía y constituyen en sí mismos el marco jurídico de planeación y
el arreglo institucional que rige localmente, para los asuntos vinculados con el cambio climático.
188
Cuadro 4.15 Instrumentos de política en cambio climático en los diferentes niveles de
gobierno de México.
NACIONAL FEDERAL ESTATAL MUNICIPAL
Marco Jurídico
Ley General de Cambio Climático LGCC
Programa Especial de Cambio Climático PECC Comisión Intersecretarial de Cambio Climático CIC
Leyes estatales en CC existentes
Programas Municipales de Cambio Climático
Planeación
Estrategia Nacional de Cambio Climático ENCC
Programas estatales CC
Arreglos institucionales
Sistema Nacional de Cambio Climático SINACC
Comisiones estatales intersecretariales CC
Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático INECC
Consejo de Cambio Climático C3
Instrumentos
Registro Nacional Emisiones
Normas Oficiales Mexicanas NOM
Inventarios estatales de emisiones Atlas de
riesgos de municipios vulnerables
Inventario Nacional de Emisiones Atlas Nacional de Riesgos Atlas estatales
de riesgos Sistema de Información
Evaluación Coordinación Evaluación INECC
Coordinación Evaluación INECC
Procedimientos de evaluación del programa estatal
Procedimientos de evaluación del programa municipal
Financiamiento Fondo de Cambio Climático
Fondo de Cambio Climático
Fondo de Cambio Climático y fondos estatales
Fondo de Cambio Climático y gestión de otros recursos
Fuente: Gobierno de México 2013a. Estrategia Nacional de Cambio Climático. Visión10 20 40. Elaboración propia.
189
En relación a este particular, el trabajo legislativo de los congresos estatales y de las
municipalidades de México, es aún más crítico para la visión prospectiva propuesta en esta
investigación. Al formar parte de la gobernanza nacional, son piezas fundamentales en la
construcción de la gobernanza climática del país. Sin embargo, aun cuando la experiencia estatal
respecto a la institucionalidad en cambio climático avanza desde la promulgación de la LGCC, a
escala municipal existe un rezago importante. Alcanzar la requerida instrumentación de la LGCC
implica que los gobiernos regionales y locales cuenten con la plataforma jurídica que permita la
adecuación de sus respectivas institucionalidades para atender efectivamente los impactos del
cambio climático en términos de exposición; proteger a la población expuesta a los riesgos del
clima, en particular la más vulnerable (por tanto, conocer cuáles son los sujetos en riesgo) y la
capacidad adaptativa, que será medida en términos de la gobernanza climática del Estado en
todos los niveles de gobierno.
La institucionalidad estatal debe cumplir con los requerimientos de los tres principios
fundamentales de la institucionalidad ambiental, que como se ha discutido, son los mismos para
cambio climático: Centralización/ Descentralización; Sectorialización y Transectorialización; y
Participación Ciudadana (Cilanto Peláez 2013; Borja-Vega y de la Fuente 2013). En ese sentido,
De la Maza Fernández (2012:105) puntualiza lo siguiente “Por lo que respecta a las entidades
federativas, los congresos locales tendrán la responsabilidad de expedir las leyes que permitan
regular las facultades de su competencia o, en su caso, de realizar adecuaciones a los
ordenamientos jurídicos vigentes, a efecto de incorporar las disposiciones correspondientes”,
disposiciones que están contempladas en el Artículo 8 de la LGCC. Es pertinente recordar como
se ha advertido, que no es necesario crear más instancias gubernamentales para atender estas
obligaciones; así como tampoco más leyes, según enfatiza De la Maza Fernández. El autor da los
ejemplos de estados como Chiapas, Quintana Roo y Veracruz, incluyendo al DF (elevado a
estado en febrero del 2016), que cuentan con leyes locales vigentes en materia de cambio
climático, emitidas con anterioridad a la LGCC. Para estos casos, el autor recomienda revisar
dichos ordenamientos según las competencias que establece el SNPCC según la LGCC y
actualizarlos mediante las reformas correspondientes. Aún más, el autor indica que así “se
mantendrá la integridad de la legislación ambiental estatal, evitando el incremento de la
dispersión normativa; misma que, en última instancia, resulta en perjuicio de la aplicación
190
efectiva de las disposiciones jurídicas, al dificultar su conocimiento por parte de los destinatarios
de las mismas como de las autoridades responsables de su ejecución” (De la Maza Fernández
2012:106). Al 2016, 4 estados tienen una ley específica para cambio climático: Coahuila y
México ambas del 2013 y Aguascalientes y Jalisco, ambas del 2015 (SICC, 2016). A la luz de lo
considerado por De la Maza Fernández habrá que analizar a futuro las incidencias de esta nueva
reglamentación, su acoplamiento a la LGCC y demás instrumentos de ley relativos al cambio
climático, tanto a escala federal como a escala de cada estado y en particular sobre las demandas
institucionales que la nueva reglamentación pudiera requerir.
IV. 1.3.5.1 La región fronteriza de México
Desde el año 2006, el Estado Mexicano a través de la Comisión de Cooperación
Ecológica Fronteriza (COCEF) y el Centro para Estrategias Climáticas de los EEUU de
Norteamérica (CCS, por sus siglas en inglés) que atiende a los estados fronterizos de norte del
país, “participa en la promoción de inventarios y proyecciones estatales de emisiones gases de
efecto invernadero (GEI), tareas de planificación de acciones de mitigación y adaptación, y en la
elaboración de evaluaciones energéticas regionales que identificar futuros proyectos y otras
iniciativas para el desarrollo de capacidades en la región” (COCEF 2015). Es importante resaltar
la naturaleza voluntaria del envío de información a la CPCC sobre los avances de cada estado
fronterizo en la elaboración de sus PEACC.
Los estados fronterizos del límite norte mexicano son Baja California, Sonora, Chihuahua,
Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas, todos limítrofes con Estados Unidos de Norteamérica. Al
sur, están los estados de Quintana Roo, Campeche, Tabasco y Chiapas, que limitan
geográficamente con Belice y Guatemala. Son dos zonas geográficas con características
disímiles, particularmente en relación con los aspectos socioeconómicos y ambientales. Mientras
el norte es más moderno y rico, el sur es más conservador y pobre. La diversidad biológica del
sur es una de las mayores y ricas de México. En términos de seguridad, ambas zonas tienen sus
particularidades, compartiendo problemas de migración, delincuencia organizada y pobreza (Ruiz
Meza 2012; Rodríguez Vázquez 2013).
Sin embargo, los desafíos del cambio climático que enfrenta la región fronteriza de
México son comunes en esencia, lo que ha requerido la acción de los gobiernos estatales, la cual
191
como se ha evidenciado, responde a lo contemplado en el PND y en la PNCC del país. En la
zona norte, la COCEF certifica proyectos de infraestructura que mejoran la salud humana,
promueven el desarrollo sustentable y contribuyen a mejorar la calidad de vida en la región
fronteriza, trabajando en la promoción de relaciones y alianzas con diversos actores de instancias
federales, estatales y municipales, organismos internacionales, instituciones académicas, y los
sectores público y privado. Actualmente la COEF participa en la promoción de inventarios y
proyecciones estatales de emisiones GEI, tareas de planificación de acciones de A&M y en la
elaboración de evaluaciones energéticas regionales que identificar futuros proyectos y otras
iniciativas para el desarrollo de capacidades en la región. Entre estas iniciativas de frontera
destacan varios proyectos vinculados a la mitigación, dando cuenta 352 proyectos presentados
durante el año 2012. Para el 2016, existen 33 proyectos en desarrollo de los cuales 8 están
relacionados con energías renovables (COCEF 2016).
La CCS por su parte, emplea un proceso colaborativo integral y escalonado para el
desarrollo de los PEACC, el cual consta de dos etapas: 1) identificación de políticas públicas
prioritarias derivadas de una amplia gama de opciones potenciales basadas en criterios
previamente definidos y 2) diseño especializado de las opciones de políticas prioritarias
seleccionadas en la Etapa 1, la cuantificación de las reducciones de GEI y los costos/ahorros e
impactos macroeconómicos y en inversiones derivados de las implementación de dichas
opciones, así como en la identificación de las necesidades y los impactos de la integración
intersectorial. Para la frontera sur, no ha sido posible ubicar apoyo bibliográfico que describa la
zona en su conjunto, aunque existe información sobre algunos estados, como Chiapas y Quintana
Roo, vinculados a migraciones y diplomacia ambiental (Armijo Canto, 2010; Ruíz Mena, 2012;
Rodríguez Vásquez, 2013).
Si bien no está dentro de los objetivos de este trabajo ahondar en la política internacional
de México relacionada con el clima, es un hecho de importancia para la política nacional el
reciente Acuerdo de Otawa (Canadá) realizado en junio 2016 durante la Cumbre de Líderes de
América del Norte entre los gobiernos de México, Estados Unidos y Canadá. El acuerdo en temas
ambientales y cambio climático necesariamente conllevará a nuevas adecuaciones institucionales,
y en particular respecto a cambio climático en cada país. Para América del Norte es estratégico
desarrollar acciones conjuntas coordinadas en el contexto de sus fronteras compartidas. Entre los
compromisos futuros de esta cumbre se incluye el desarrollo de un plan de trabajo para avanzar
192
en los esfuerzos de reducción de las emisiones de metano (CH4), la realización de un taller
conseguir las metas de reducción de emisiones en 40-45% para el 2025 y un diálogo técnico
sobre las estrategias para reducir las emisiones de CH4 a nivel sectorial nacionales. El Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), no incorporó el tema ambiental en sus
intereses, aspecto que luego es subsanado en el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América
del Norte (ACAAN), que dio lugar a la creación de la Comisión para la Cooperación Ambiental
(CCA) del año 1993, gracias a lo cual surgieron iniciativas como la reanudación de las
actividades de protección ambiental en la frontera de EU y México. Si bien el ACAAN es un
avance en materia ambiental entre los tres países, no compromete con nuevas obligaciones a los
gobiernos más allá de lo contemplado en sus marcos normativos nacionales. Debilidad que bien
pudiera ser aprovechada por México en virtud de sus aspiraciones de convertirse en un referente
en la arena internacional del clima. Destaca en este sentido, el hecho de que el estado de
California-USA, ha logrado a finales de agosto 2016, extender por 10 años la vigencia de su Ley
de Cambio Climático del 2006, la ley más estricta de ese país, aumentando la meta de reducción
de emisiones a 40% por debajo de los niveles de 1990, para el 2030. Estos avances, nacionales y
conjuntos, forman parte de las acciones de la política internacional del clima en sus diferentes
modalidades de cooperación, política a la cual México se ha mantenido activo como se ha
evidenciado en esta investigación.
IV.1.3.5.2 Los Estados
El territorio del país está dividido en 32 estados. En febrero del 2016, Ciudad de México
pasa a ser un estado constituyendo el estado número 32 (DOF: 05/02/2016). De los registros del
INE para el año 2012, se identifica que los 31 estados y el Distrito Federal (para ese entonces la
entidad federativa Ciudad de México) han desarrollado alguna acción relativa a cambio climático.
En el cuadro 4.16 se resume información relacionada con el estatus de la institucionalidad en
cambio climático de cada estado, con énfasis en los Planes Estadales de Acción en Cambio
Climática (PEACC), por ser éstos uno de los instrumentos de política a nivel federal de
obligatoriedad para los estados (Art.8 Fracciones IV,V, XV y XVI de la LGCC), que deben
articularse con las leyes y programas estatales existentes o por crear, en la materia, y en
consecuencia significan posibles necesidades de adecuación a la institucionalidad existente a
nivel de los estados. La información del cuadro 4.16 proviene inicialmente del INE (2012) a
193
través de su página web, actualizada a septiembre 2016 mediante consulta a las páginas web de
los gobiernos de cada estado y del Sistema de Información de Cambio Climático (SICC) del país.
El Cuadro 4.16 se presenta en el Anexo 3.
194
Dos casos sirven de ejemplo para visualizar el estado actual de la institucionalidad en
cambio climático a escala estatal: Veracruz y Aguascalientes, tomados del cuadro 4.16. La
escogencia de ambos estados responde a consideraciones que a juicio de esta investigación
permiten mostrar que el esfuerzo de cada estado por cumplir la LGCC y con el resto del
ordenamiento jurídico en cambio climático del país, es independiente de su superficie territorial y
de su división político-administrativa. En comparación con el resto de los estados de la Unión, el
estado de Aguascalientes, tiene poca extensión de territorio (5616Km2) y bajo número de
municipios (11). El estado de Veracruz tiene una superficie de mediana a grande (71.800 Km2) y
una alta cantidad de municipios (212). Ambos estados han cumplido con la mayoría de las
demandas de la LGCC impuestas a los estados, aunque aún falta avanzar el trabajo a escala
municipal. Como podrá constatarse más adelante, las diferencias entre ambos estados en términos
de tamaño del territorio y de su división política administrativa no han interferido con su nivel de
cumplimiento respecto a la construcción de su propia institucionalidad relativa a cambio
climático en respuesta a la LGCC del 2012.
Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
Capital: Xalapa-Enríquez Se divide en 212 municipios. Cuenta con 3 senadores y 30 diputados. Superficie: 71.820 km² (0,03 % de la superficie total de México) Según el II Censo de Población y Vivienda (INEGI 2010) el estado contaba con 7. 643 194 habitantes (es el 3ro del país respecto a densidad poblacional). IDH 0.7134-Alto. Se caracteriza por su intensa actividad industrial, ganadera y comercial y más recientemente por el área de la construcción.
Tomado de: https://www.google.co.ve/search?q=mapa+de+mexico+y+sus+estados&tbm
(consultado 17/07/2016)
Para el 2005, Conde y Palma Yabreg alertaban sobre el riesgo para el territorio de este
estado a los posibles impactos del cambio climático en su infraestructura y en particular para su
agricultura y para sus áreas costeras por efecto de aumento del nivel del mar. Entre las
195
recomendaciones dadas por las autoras está la necesidad de fortalecer los sistemas de alerta
temprana a nivel del estado y de analizar las incidencias de este problema en las diversas y
vulnerables condiciones socio-económicas identificadas para el estado de Veracruz, entre las
cuales se advierten como amenazas, eventos extremos de precipitación, los huracanes y la sequía
meteorológica (Cuadro 4.17). En atención a esta situación, el estado de Veracruz ya había
elaborado y concluido su Inventario de Emisiones GEI (IEGEI) para el año 2004. Desde el año
2009 ha puesto en marcha acciones de mitigación, realizado análisis de vulnerabilidad (AV) y
llevado a cabo acciones de adaptación sobre la base de sus AV y escenarios. Para el 2009, elabora
su Programa Veracruzano de Cambio Climático mediante consulta pública y su posterior
difusión. Cuenta con una Secretaría de Protección Civil y con un Centro Estatal de Estudios del
Clima. En el 2010 promulga la Ley Estatal de Mitigación y Adaptación ante los efectos del
cambio climático del (G.O. 351 del 03/11/2010, reformada el 02/07/2013 G.O. 878). En el cuadro
4.17 se reseña su grado de vulnerabilidad climática por sectores siendo los más afectados los
centros urbanos, la agricultura y la salud.
Cuadro 4.17 Vulnerabilidad climática por sectores. Estado de Veracruz.
Sector Vulnerabilidad
Agua El Estado se encontrará bajo presión media (20-40%) del recurso agua para 2025.
Centros urbanos
Los cambios climáticos ocurrirán en un contexto de cambios no climáticos propios de regiones con crecimiento de población, mismos que pueden exacerbar el efecto del cambio climático. Las condiciones de vulnerabilidad están dadas entonces por una alta concentración demográfica, procesos de industrialización, incremento de vehículos automotores e incremento de población con niveles de pobreza altos.
Agricultura
Los eventos hidrometeorológicos extremos dejan cuantiosas pérdidas agrícolas al provocar inundaciones y destrucción de los cultivos debido principalmente al impacto de huracanes. Aumento de vulnerabilidad en la agricultura del maíz de temporal por los decrementos regionales en la superficie apta para este cultivo.
Sequía Las sequías afectan con frecuencia con un período de recurrencia de cada 10 años.
Vegetación
Los tipos de vegetación más afectados por estas variaciones climáticas son los que están expuestos a condiciones más secas y más cálidas. Entre las zonas más sensibles en las cuales se ubican los bosques templados se encuentra la Sierra de Zongolica.
Salud Los efectos del incremento en la temperatura en relación con el número
196
de casos de dengue están relacionados. El paludismo afecta principalmente las localidades rurales de difícil acceso
Fuente: Tomado de http://www2.inecc.gob.mx/cclimatico/edo_sector/estados/aguascalientes.html
(consultado el 26/08/2016)
En el 2009, el Estado de Veracruz presenta el Programa Veracruzano en Cambio
Climático (PVCC) alineado en materia de cambio climático, con el Plan Nacional de Desarrollo
PND 2007-2012. El PVCC incluyó una consulta pública, y contó con la asistencia técnica del
INE (hoy, el INECC) y el apoyo científico de académicos de la Universidad Veracruzana y del
Centro de Ciencias de la Atmosfera (CCA) de la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM). El Estado de Veracruz además cuenta desde el 2009 con la Secretaría de Protección
Civil y su Centro Estatal de Estudios del Clima, dependencia que tuvo la responsabilidad de
conducir la consulta pública que complementó al PVCC. El objetivo principal del PVCC es
“alertar a la sociedad –cada vez más receptiva al tema– con información confiable que le permita
entender el fenómeno y sus posibles consecuencias en el estado de Veracruz, con énfasis en los
dirigentes de los sectores mencionados para que puedan ejercer su liderazgo en la materia”
(PVCC, 2009:7). El programa propone entre sus líneas de acción complementarias: “a) revisar,
actualizar y evaluar periódicamente el marco jurídico aplicable a las áreas de agricultura,
asentamientos humanos, biodiversidad, ganadería, costas, pesca, hidrología, educación, vivienda,
entre otros, mismos que están en estrecha relación con el cambio climático; b) elaborar
iniciativas de ley que permitan la creación de la legislación específica sobre cambio climático,
donde se establezcan las medidas jurídicas necesarias para la protección de los derechos de los
ciudadanos afectados por este fenómeno, así como las facultades y atribuciones de las
autoridades competentes en el Estado y su relación con los demás ámbitos de competencia; y c)
formular las líneas tendientes a la generación, divulgación y difusión de las políticas públicas y
de la normatividad aplicable a cambio climático en el Estado” (PVCC, 2009: 90).
En particular, la “Ley 878 Estatal de Mitigación y Adaptación ante los Efectos del Cambio
Climático” del estado de Veracruz, del año 2013 (que reforma la Ley 351 del año 2010) agrega al
Art. Artículo 3 el siguiente texto: “Para el cumplimiento de los objetivos establecidos en esta
Ley, el Plan Veracruzano de Desarrollo, los Programas Sectoriales, la Estrategia Estatal y las
Agendas Sectoriales de Cambio Climático, se deberán fijar metas y objetivos específicos de
197
mitigación y adaptación, e indicadores de sustentabilidad de las acciones”. Estos componentes de
política responden directamente a los alcances y objetivos establecidos en el PND vigente. El
Capítulo III, Art. 8 importa a este análisis en virtud de que explícitamente se indican cuáles
instancias de gobierno tienen facultades en la materia, a saber: el Gobernador, el titular de la
Secretaría de Medio Ambiente, el titular de la Secretaría de Protección Civil y aquellas que
puedan derivar de otros ordenamientos legales, en materia ecológica o ambiental. Esto último
deja abierta la inclusión de nuevos actores gubernamentales y en consecuencia, la posibilidad, ya
sea de ampliar la institucionalidad, fortaleciendo dependencias existentes, o crear nuevas
instancias con facultades para gestionar sobre el tema.
Una de las novedades de la Ley 878 es la creación del Consejo Estatal de Cambio
Climático (Art. 9) con facultades para definir la Estrategia Estatal para la A&M, así como
“establecer la coordinación entre el Gobierno Estatal y los municipios y entre éstos y los actores
de los diferentes sectores de la sociedad, a fin de mitigar las emisiones de gases de efecto
invernadero y reducir la vulnerabilidad de la Entidad ante el fenómeno de cambio climático”.
Siguiendo una estructura similar a la CICC, el Consejo Estatal de Cambio Climático veracruzano
lo preside el Gobernador, y el Secretario de Medio Ambiente funge como Secretario Técnico del
Consejo quien a su vez suplirá en sus ausencias al Gobernador. Se suman a la Secretaría de
Ambiente, el resto de las representaciones del ejecutivo estatal (12 secretarías), más una
importante representación de las jefaturas de otras instancias gubernamentales estatales, como el
Contralor General, el Jefe de la Oficina de Programa de Gobierno, el Coordinador General de
Comunicación Social. Incluye además, una representación nominal de otros actores como la
Comisión Permanente de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Aguas del Congreso del Estado;
un representante de la Universidad Veracruzana; un representante de la Comisión del Agua del
Estado; un representante del Centro de Estudios del Clima del Estado; uno o dos representantes
de la sociedad civil organizada; y uno o dos representantes de ayuntamientos del Estado.
La SEMARNAT (2016c) refiere la realización de dos proyectos orientados hacia el
cumplimiento de las acciones necesarias para reducir la vulnerabilidad del territorio veracruzano
al cambio climático: “Diagnóstico sobre los efectos del cambio climático en la salud humana de
la población en México” y “Evaluación Integrada de la Vulnerabilidad Social y Adaptación al
Cambio y Variabilidad Climáticos de los Productores Agropecuarios en México y Argentina.
198
Estudio de caso: Veracruz”. El estado es uno de los doce del país que ha finalizado su Atlas de
Riesgo y está calificado como de alta vulnerabilidad entre otros once estados que comparten este
mismo nivel.
Estado de Aguascalientes.
Capital: Ciudad de Aguascalientes Se divide en 11 municipios. Cuenta con 3 senadores y 6 diputados. Superficie: 5616 km², lo que representa el 0,03 % de la superficie total de México. Según el II Censo de Población y Vivienda (INEGI 2010) el estado contaba con 1.184. 996 habitantes. IDH 0.760 – Muy Alto. Se caracteriza por su intensa actividad industrial, ganadera y comercial y más recientemente por el área de la construcción.
Tomado de: https://www.google.co.ve/search?q=mapa+de+mexico+y+sus+estados&tbm
(consultado 17/07/2016)
Monterroso Rivas (2012), advertía que si bien el estado presenta bajos valores de la
vulnerabilidad al cambio climático, su capacidad para la adaptación del capital social está
comprometida. Situación que, a juicio del autor, reduce las posibilidades de enfrentar mejores
escenarios a futuro y merma las condiciones de vida de su población. En la vulnerabilidad por
sectores, Monterroso destaca el hídrico el cual presenta niveles altos y medios, lo cual a su vez
impacta en la vulnerabilidad del sector forestal, de la biodiversidad, del sector agrícola y del
sector ganadero que son las actividades económicas principales del estado. Para el 2012, el
PINCC-UNAM identifica el nivel de vulnerabilidad del estado para lo cual propone medidas de
carácter general orientadas en particular hacia la protección de los sectores productivos del
estado. En particular propone para los municipios más vulnerables, medidas de adaptación entre
las cuales están: la rehabilitación de plantas de tratamiento de aguas para reducir el abatimiento
de acuíferos; la elaboración del Plan de Ordenamiento Ecológico y del Atlas Municipal de
Riesgos; así como la formulación de un programa de adaptación de infraestructura urbana y otro
de azoteas verdes para las oficinas gubernamentales. Importa destacar que las medidas propuestas
199
por el PINCC-UNAM bajan a escala local lo cual da respuesta a la tendencia mundial del
downscaling necesario para la instrumentación exitosa de la adaptación, lo que a la vez está en
sintonía con el mainstreaming del tema de cambio climático, propuesto en esta investigación.
Para el 2012, el estado contaba con siete programas municipales de acción climática, lo que
representa un alto porcentaje de cobertura de acciones a nivel municipal. En el cuadro 4.18 se
reseña su grado de vulnerabilidad climática por sectores.
Cuadro 4.18 Vulnerabilidad climática por sectores. Estado de Aguascalientes. México
Sector Vulnerabilidad
Agua
Se encontrará con presión media (20-40%) de disponibilidad de agua. Existe una gran presión sobre la disponibilidad de los recursos hidráulicos, debido a la importante concentración de demanda de agua para los usos agrícola y público-urbano; a las bajas eficiencias en el uso del agua por estos sectores, y a bajos índices de escurrimiento, lo que ha provocado la sobreexplotación de los acuíferos, a los que se ha recurrido de manera creciente, con efectos negativos evidentes tales como mayores costos económicos y ambientales, cada vez más preocupantes; también influyen las condiciones de descuido de la vegetación y suelo de la Región.
Centros
Urbanos
Los cambios climáticos ocurrirán en un contexto de cambios no climáticos propios de regiones con crecimiento de población, mismos que pueden exacerbar el efecto del cambio climático. Las condiciones de vulnerabilidad están dadas entonces por una alta concentración demográfica, procesos de industrialización, incremento de vehículos automotores e incremento de población con niveles de pobreza altos.
Agricultura
Suelos infértiles, donde se obtienen máximo 500 Kg. de maíz Por ha. Precipitación pluvial de 400 a 500 milímetros, distribuidos irregularmente durante el período de lluvias. Afecta los cultivos de maíz y fríjol y la producción de forrajes para el ganado.
Sequía
El análisis estadístico de la información climatológica, para el período 1930-1995 permite detectar dos períodos secos con amplitud de 15 y 11 años cada uno. Durante los años 1935-1945 el evento fue tan intenso que alcanzó el grado de sequía, con una duración de 10 años.
Vegetación
Se presenta una desertificación de 185 290 ha que significa un 9.5% respecto al nacional. Sobreexplotación de acuíferos debido al escaso escurrimiento superficial, por lo que será necesario proteger las zonas de recarga de los acuíferos, por medio de actividades de reforestación.
Fuente: Tomado de
http://www2.inecc.gob.mx/cclimatico/edo_sector/estados/aguascalientes.html (consultado el
200
27/08/2016).
El Estado de Aguascalientes, a través de Ley de Protección Ambiental del Estado,
expresamente contempla el Título Sexto Protección al Ambiente y Medidas Preventivas para el
cambio climático. En el año 2010, se reforman cuatro artículos de esta Ley, que amplían
significativamente el ámbito institucional del cambio climático en dicho Estado: los artículos
134, 135, 138 y 139. A efectos del objetivo de esta RSt, interesa resaltar algunos aspectos
relativos a los Artículos 134 y 139 (fracciones VII y VIII).
En el Art. 134 se establece claramente las facultades que el Estado debe llevar a cabo para
desarrollar la estrategia local en cambio climático. En ese sentido, la responsabilidad recae sobre
la Secretaría Estatal la cual tendrá nueve facultades que expresamente se indican en este artículo,
entre las cuales se citan, a manera de ejemplo, aquellas que exigen una apertura en términos
institucionales al poner énfasis en la interrelación con otras instancias del gobierno y diversas
instancias internacionales (fracciones I,II,IV y VII): I. Ser punto de enlace y colaboración del
estado, con la Estrategia Nacional e Internacional para combatir el Cambio Climático; II.
Establecer un proceso de planificación para la formulación de la estrategia Estatal; IV. Elaborar y
publicar un diagnóstico de las zonas vulnerables y no vulnerables del Estado al efecto climático
para orientar las decisiones para la formulación del Plan Estatal de Desarrollo; y VII. Establecer
convenios, acuerdos y cartas compromiso Nacionales e Internacionales con instituciones
públicas, privadas, instituciones de educación superior, de investigación, asociaciones sociales y
organismos privados para el desarrollo de actividades de planeación, investigación científica y
tecnológica, y publicaciones conjuntas y, el establecimiento de mecanismos de gestión de
recursos financieros, de orden municipal, estatal, federal e internacionales, adoptando los
instrumentos jurídicos reconocidos, que garanticen resultados y transparencia en su ejercicio.
En el Artículo 139 se establecen sus competencias “para prevenir, controlar, reducir o
evitar la contaminación de la atmósfera”, entre las cuales interesa resaltar las siguientes:
Fracción VII. Los Ayuntamientos podrán en los bandos, reglamentos o códigos municipales en
materia ambiental que al efecto expidan, sujetar a los establecimientos mercantiles o de servicios
a los requerimientos establecidos en esta Ley; y Fracción VIII. Establecer una estrategia
municipal que establezca las medidas contra el cambio climático, así como un plan de acción.
201
Tanto el plan como la estrategia municipal serán de aplicación continua, constante y permanente,
ajustándose a la evolución y los requerimientos que tal fenómeno representa y requiera para su
prevención.
La Ley de Cambio Climático del estado del año 2015 por disposición del Art. 9, crea la
Oficina de Cambio Climático (OCC) como órgano desconcentrado, cuyo objeto y atribuciones se
especifican en los Arts. 10 y 11 de la ley. Por mandato de esta ley estatal se crea también, un
órgano colegiado y de carácter permanente, la Comisión Intergubernamental de Cambio
Climático, que a semejanza de la CICC “es responsable de la coordinación intergubernamental en
materia de cambio climático para el Estado y sus resoluciones y opiniones son de carácter
obligatorio para las dependencias y entidades de la administración pública estatal” (Art.12).
En términos de planeación, la ley en su Art. 16 establece tres instrumentos de planeación
estatal: la Estrategia Estatal, el Programa Estatal de Acción contra el Cambio Climático y los
Programas de los Municipios. La planeación de la política estatal de cambio climático
comprende dos vertientes con especificaciones definidas de la escala temporal de acción, según
especifica el Art. 17: la proyección de los períodos constitucionales que correspondan a las
administraciones federales y estatales; y la proyección en mediano y largo plazo que tendrán
previsiones a diez, veinte y cuarenta años, conforme se determine en la Estrategia Estatal. Esta
última deberá reflejar la política climática del Estado en materia de mitigación y adaptación (Art.
18). El PEACC del estado, según lo establecido en el Art 19 con la participación y aprobación
de la CICC, establecerá “los objetivos, estrategias, acciones y metas para enfrentar el cambio
climático mediante la definición de prioridades en materia de adaptación, mitigación,
investigación, así como la asignación de responsabilidades, tiempos de ejecución, coordinación
de acciones y de resultados y estimación de costos, de acuerdo con el Plan Sexenal de Gobierno y
la Estrategia Estatal y Nacional”. Por el Art. 18 la OCC integrará los planes sectoriales y
estratégicos que elaboren las entidades de la administración pública, competentes en materia de
industria, energía, transportes, desarrollo urbano, desarrollo rural, vivienda y medio ambiente, y
por efecto del Art. 19, la OCC será quien elabore un informe anual de seguimiento al PEACC en
relación con el cumplimiento de sus objetivos en materia de A&M.
Respecto a los municipios del estado de Aguascalientes, en el Artículo 7 de la Ley de
Cambio Climático del Estado se establecen sus atribuciones. A continuación solo se refieren
202
aquellas que a juicio de esta investigación son relevantes a considerar en términos de sus
incidencias en la institucionalidad a escala municipal: I. Formular, conducir y evaluar la política
municipal en materia de cambio climático en concordancia con la política nacional y estatal; II.
Formular e instrumentar políticas y acciones para enfrentar al cambio climático en congruencia
con el Plan Nacional de Desarrollo, la Estrategia Nacional, el Programa Estatal y con leyes
aplicables en diversas materias referidas en el texto del artículo. V. Realizar campañas de
educación e información, en coordinación con el gobierno estatal y federal, para sensibilizar a la
población sobre los efectos adversos del cambio climático; VI. Promover el fortalecimiento de
capacidades institucionales y sectoriales para la mitigación y adaptación; VIII. Coadyuvar con las
autoridades federales y estatales en la instrumentación de la Estrategia Nacional, la Estrategia
Estatal, y sus respectivos programas; IX. Gestionar y administrar recursos para ejecutar acciones
de adaptación y mitigación ante el cambio climático; X. Elaborar e integrar, en colaboración con
el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático y la OCC, la información de las categorías
de Fuentes Emisoras que se originan en su territorio, para su incorporación al Inventario Nacional
y Estatal de Emisiones, conforme a los criterios e indicadores elaborados por la federación en la
materia (Gobierno del Estado de Aguascalientes, 2015).
Se puede indicar respecto a las dos entidades federativas tomadas como ejemplo para
conocer el estado de cumplimiento respecto a las obligaciones impuestas por la LGCC, que el
estado de Veracruz, uno de los 12 estados del país con alto nivel de vulnerabilidad climática,
dispone de su PEACC y de su Atlas de Riesgo, a escala estatal. A escala municipal, 11 de sus 211
municipios ha elaborado el atlas respectivo, lo que representa un muy bajo porcentaje de
cumplimiento (5%) a dicho nivel de gobierno. El estado de Aguascalientes, con un nivel medio
de vulnerabilidad, aún está elaborando el PEACC, tiene su atlas a escala estatal y no reporta atlas
para sus municipios. Respecto al total de estados, solo 4 faltan por terminar su Atlas de Riesgo y
24 poseen atlas municipales; 16 estados tienen PEACC (Anexo 3. Cuadro 4.16).
203
Cuadro 4.19 Estatus del PEACC y Atlas de Riesgo de las entidades federativas de México.
Estado Vulnerabilidad PEACC Atlas de
RiesgoEstatal/Municipal
Aguascalientes Media NO SI/NO Baja California Media SI SI/SI Baja California Sur NO NO/SI Campeche Alta SI SI/SI Chiapas Muy Alta SI SI/SI Chihuahua Alta NO SI/NO Ciudad de México Delegaciones
SI SI/SI
Coahuila SI SI/NO Colima NO NO/SI Durango SI SI/NO Guanajuato SI SI/SI Guerrero Alta NO SI/SI Hidalgo Alta SI SI/NO Jalisco NO SI/SI México SI SI/SI Michoacán Alta NO SI/SI Morelos NO SI/SI Nayarit NO SI/SI Nuevo León SI SI Oaxaca Alta NO SI/SI Puebla Alta SI SI/SI Querétaro NO SI/NO Quintana Roo SI NO/SI San Luis Potosí Muy Alta NO SI/NO Sinaloa NO NO/SI Sonora NO SI/SI Tabasco SI SI/SI Tamaulipas NO SI/SI Tlaxcala SI SI/SI Veracruz Alta SI SI/SI Yucatán Alta NO SI/SI Zacatecas SI SI/SI Totales
Fuente: http://www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx/archivo/cob-atlas-estatales.html yhttp://www.sicc.amarellodev.com/vulnerabilidad-atlas.php?t=municipios, http://atlasclimatico.unam.mx/VyA/files/assets/basic-html/page80.html (consultados el 03/09/2016). Elaboración propia.
204
Asociaciones regionales estatales.
México cuenta con una asociación de gobiernos regionales representada por los estados que
conforman la Península de Yucatán (Quintana Roo, Campeche y Yucatán) quienes han firmado el
“Acuerdo General de Coordinación entre los Estados de la Península de Yucatán” con la
finalidad de unir esfuerzos y recursos en materia de cambio climático. Esta asociación a nivel
sub-nacional representa un modelo de gobernanza que puede coadyuvar en la coordinación de
esfuerzos y recursos para emprender iniciativas regionales de mitigación y adaptación al cambio
climático. Cabe resaltar que a través del acuerdo se establece el marco de cooperación
institucional para implementar políticas públicas sobre cambio climático, teniendo como eje
rector a la Comisión de Cambio Climático vinculada con las Comisiones Intersecretariales de
Cambio Climático de los Estados de la Península de Yucatán. Las estrategias sub-nacionales se
basan en tres proyectos: la Estrategia Regional de Adaptación al Cambio Climático; el Programa
Regional de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación Forestal (REDD+) y el
Fondo para la Acción Climática.
De la información analizada para los estados en relación a su marco normativo e
institucionalidad en cambio climático, se da cuenta de que los PEACC son instrumentos de
acción gubernamental en la materia que apoyan el diseño de políticas públicas sustentables y
acciones relacionadas a escalas estatal y municipal. En resumen se identifica que de las 32
entidades federativas, 18 poseen alguna instancia de carácter gubernamental que atiende
directamente el tema del cambio climático. Entre estas modalidades, se tienen 6 CICC, 4
Comisiones estatales, 2 Secretarías, 2 Sub-comité, 1 Consejo, 1 Comité estatal, 1 Dirección de
Programa y 1 Estrategia local. Por otra parte, existen 4 leyes a nivel estatal relativas a la
adaptación y mitigación y un proyecto de Ley en esas mismas materias; casi todos los Estados
poseen leyes ambientales que indirectamente pueden servir de apoyo a la atención de los
impactos del cambio climático. Para finales del 2012, 8 Estados han concluido el PECC y 20
están en elaboración. Estas cifras fueron obtenidas de los registros del INE vía página web,
durante varias consultas llevadas a cabo mayo 2015 y febrero, mayo, agosto y septiembre 2016
(ver Cuadro 4.16).
205
IV. 1.3.5.3 Los Municipios
El crecimiento del número de los municipios en México ha tenido un auge durante las
últimas dos décadas. En 1990 el país contaba con 2,368 Municipios, al 2016 existen 2446
municipios, lo que significa que en el transcurso de los últimos 24 años se han creado 78
ciudades (FENAMM 2016). Los estados y el número de sus municipios son: Aguascalientes (11)
Baja California (5) Baja California Sur (5) Campeche (11) Chiapas (118) Chihuahua (67)
Coahuila (38) Colima (10) Distrito Federal (estado desde febrero 2016) (16) Durango (39)
Guanajuato (46) Guerrero (81) Hidalgo (84) Jalisco (125) México (125) Michoacán (112)
Morelos (33) Nayarit (20) Nuevo León (51) Oaxaca (570) Puebla (217) Querétaro (18) Quintana
Roo (9) San Luis Potosí (58) Sinaloa (18) Sonora (72) Tabasco (17) Tamaulipas (43) Tlaxcala
(60) Veracruz (211) Yucatán (106) Zacatecas (58). Se observa una gran disparidad en cuanto a la
división político administrativa de los estados, contando desde aquellos que apenas tienen cinco
municipios como Baja California y Baja California Sur, como aquellos con un gran número de
municipios como Oaxaca con 570, Puebla y Veracruz con más de 200 y Chiapas y México con
más de 100. En cinco (5) de los 32 estados se concentra más de la mitad del total de los
Municipios: Oaxaca, Puebla, Veracruz, Jalisco y Estado de México.
Respecto a la densidad poblacional del país a nivel nacional, el INEGI (2010) reporta una
población de 112.3 millones de habitantes, de los cuales el 70% vive en las ciudades. Según
cifras de la FENAMM (2016) por ejemplo, el municipio de Ecatepec en el Estado de México, es
el más poblado del país y de América Latina, con casi 3 millones de habitantes; en el otro
extremo se encuentra el municipio de Santa Magdalena Jicotlán, en el estado de Oaxaca, que
cuenta con la menor población del país con tan sólo 92 habitantes. Existen 59 zonas
metropolitanas que albergan 367 megalópolis que concentran el 60% de la población total. Sin
duda un crecimiento que en sí mismo desafía la respuesta del estado a escala local en términos de
la identificación y evaluación de impactos y de la vulnerabilidad en sus territorios, así como las
incertidumbres y cambios no predecibles del clima, presentes y futuras. Sin embargo, y como se
ha advertido, estas disparidades parecen no tener incidencias significativas en el desempeño y
cumplimiento de las obligaciones demandadas por la LGCC para los estados y municipios. Aun
206
así es importante recordar que en México existen 319 municipios con alta vulnerabilidad (13% de
los municipios del país) a impactos por el cambio climático, en particular a sequías, inundaciones
y deslaves (PND 2012-2018). En atención a esta situación, en su INDC el país ha incorporado en
sus metas sobre su estrategia de adaptación no condicionada y condicionada, el aumentar la
capacidad adaptativa de la población ante el cambio climático y disminuir la alta vulnerabilidad
en 160 municipios.
Respecto a la institucionalidad en cambio climático a nivel municipal, el incremento
poblacional y su patrón de asentamiento territorial ejercen una mayor presión sobre los procesos
jurídicos que deben llevarse a cabo para incorporar el tema dentro del conjunto de políticas
públicas de ese nivel de gobierno. Si bien México ha hecho esfuerzos por bajar la escala de sus
planes de cambio climático, aun hoy es limitada la cobertura a nivel de municipios y aún más a
nivel de hogares vulnerables.
Respecto a las obligaciones de los municipios con cambio climático, la LGCC es explícita
y dispone una serie de artículos que atañen a este nivel de gobierno. En el cuadro 4.20 se indica
dicho articulado con la finalidad de resaltar la importancia que el estado da al nivel municipal,
sus competencias y en particular, sus obligaciones respecto a cambio climático. Como se muestra
en el desarrollo de este apartado, los municipios muestran cierta actividad respecto a lo
demandado por la LGCC aunque con un nivel de cobertura que no supera el 50% del territorio
municipal del país.
207
Cuadro 4.20 Responsabilidades de los gobiernos municipales según la Ley General de Cambio Climático (LGCC).
Artículo Alcances
Titulo Segundo Distribución de competencias Capítulo I De la federación, las entidades federativas y los municipios.
Artículo 5o. Art. 10, 11, 25, 28, 30, 34, 38,75, 103. Transitorios: Tercero y Décimo.
La federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios ejercerán sus atribuciones para la mitigación y adaptación al cambio climático, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta ley y en los demás ordenamientos legales aplicables.
Artículo 9o. Corresponde a los municipios, las siguientes atribuciones:
I. Formular, conducir y evaluar la política municipal en materia de cambio climático en concordancia con la política nacional y estatal; II. Formular e instrumentar políticas y acciones para enfrentar al cambio climático en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo, la Estrategia Nacional, el Programa, el Programa estatal en materia de cambio climático y con las leyes aplicables, en las siguientes materias: a) Prestación del servicio de agua potable y saneamiento; b) Ordenamiento ecológico local y desarrollo urbano; c) Recursos naturales y protección al ambiente de su competencia; d) Protección civil; e) Manejo de residuos sólidos municipales; f ) Transporte público de pasajeros eficiente y sustentable en su ámbito jurisdiccional; III. Fomentar la investigación científica y tecnológica, el desarrollo, transferencia y despliegue de tecnologías, equipos y procesos para la mitigación y adaptación al cambio climático; IV. Desarrollar estrategias, programas y proyectos integrales de mitigación al cambio climático para impulsar el transporte eficiente y sustentable, público y privado; V. Realizar campañas de educación e información, en coordinación con el gobierno estatal y federal, para sensibilizar a la población sobre los efectos adversos del cambio climático; VI. Promover el fortalecimiento de capacidades institucionales y sectoriales para la mitigación y adaptación; VII. Participar en el diseño y aplicación de incentivos que promuevan acciones para el cumplimiento del objeto de la presente ley; VIII. Coadyuvar con las autoridades federales y estatales en la instrumentación de la Estrategia Nacional, el programa y el programa estatal en la materia; IX. Gestionar y administrar recursos para ejecutar acciones de adaptación y mitigación ante el cambio climático; X. Elaborar e integrar, en colaboración con el INECC, la información de las categorías de Fuentes Emisoras que se originan en su territorio, para su incorporación al Inventario Nacional de Emisiones,
208
conforme a los criterios e indicadores elaborados por la federación en la materia; XI. Vigilar y promover, en el ámbito de su competencia, el cumplimiento de esta ley, sus disposiciones reglamentarias y los demás ordenamientos que deriven de ella, y XII. Las demás que señale esta ley y las disposiciones jurídicas aplicables.
Fuente: Ley General de Cambio Climático (LGCC) de México. 2012. Elaboración propia.
209
En términos municipales, la institucionalización del cambio climático en México aún es
incipiente. En los últimos cuatro años el proceso se ha venido dando en varios municipios, sin
embargo, se está lejos de cubrir el territorio municipal a escala nacional. Es de advertir que con la
nueva reforma política que le asigna al Distrito Federal el mismo estatus de autonomía del resto
de las dependencias federativas (Gobierno de México, 2016) se hace perentorio un cambio en su
actual conformación de 16 delegaciones que cuentan con un marco jurídico y una realidad
diferente a la de los Gobiernos municipales. Se prevé que la institucionalidad en general, y por
ende la ICC del DF necesariamente cambiará en función de que uno de los puntos clave de esta
reforma es que las demarcaciones dejen de ser gobernadas por un jefe delegacional y adopten una
estructura similar a la de los municipios, con un alcalde y concejales (Hurtado González y
Arellano Ríos 2009). Para el 2018, debe estar completado el proceso constituyente que dará una
nueva constitución al estado número 32 de la Federación, el de Ciudad de México.
Según Programa “Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN)” iniciativa de ICLEI-
Gobiernos Locales por la Sustentabilidad, con la asistencia técnica del Instituto Nacional de
Ecología (INE) y el financiamiento de la Embajada del Reino Unido en México, para el período
2011-2015, en 18 estados de La Unión, se han atendido 90 municipios escogidos como casos
piloto (PACMUN 2015). Este número es bastante bajo tomando en cuenta que México posee
2446 municipios. Las cifras reportadas por las entidades gubernamentales consultadas reflejan
que aún se requiere trabajo legislativo a escala local y una mayor coordinación de los apoyos
necesarios que el nivel federal y el nivel estatal están obligados a proporcionar a los municipios
para cumplir con el marco normativo nacional representado por la LGCC y por las leyes propias
de cada estado y municipio respecto a cambio climático.
IV.1.4 El papel de la ciencia en México en su institucionalidad en cambio climático.
En consideración a la importancia estratégica que tiene el conocimiento científico -en este
caso, a escala país- particularmente en la definición de medidas de adaptación y mitigación
(A&M), se analiza el aporte de la ciencia nacional en la definición de su actual ICC. Antes, es
importante señalar algunas precisiones en cuanto a la propia evolución del trabajo realizado por
las comunidades técnicas y científicas de México, vinculadas a los temas de riesgo y cambio
210
climático. Ello con la finalidad de resaltar la importancia que para esta investigación poseen: 1)
la propia diferenciación y la complementación entre las filosofías de trabajo vinculadas al manejo
del riesgo y a la adaptación, que como se ha revelado en este análisis, es pieza clave en la
comprensión de los alcances y en la atención de los impactos del cambio climático; 2) evidenciar
en qué grado la actual vinculación de ambas comunidades ha contribuido a una mejor
comprensión, apreciación y análisis de la vulnerabilidad y del papel de la gobernanza relativa a
cambio climático en el país y, 3) identificar elementos guía de la experiencia de ambas
comunidades para la formulación de lineamientos para una visión prospectiva a la ICC de
México.
Aragón-Durand (2008) distingue dos grupos: la comunidad del cambio climático (CCC) y
la comunidad de la gestión del riesgo de desastres (CGD) (identificadas así por el autor). A su
juicio, ambas comunidades “han permanecido aisladas y desvinculadas entre sí” (2008:14). El
autor refiere varios hechos que definieron los inicios – y desencuentros- de ambas comunidades,
así como los contextos históricos en los cuales surgieron, la fragmentación institucional y la
institucionalidad que se derivó de ello. En términos históricos, la CGD nace en México en 1986,
a raíz de los terremotos ocurridos en la ciudad capital, para cubrir la falta de un sistema de
protección civil. La CCC nace en los años 90 en respuesta directa a los acuerdos internacionales
del país derivados de la CMNUCC. En consecuencia, la CGD y la CCC responden a diferentes
necesidades e intereses, con una estructura institucional y grupos de interés, propios. La
fragmentación institucional existente en México para el 2009, se convierte en una barrera para la
transversalización de acciones A&M como asuntos del desarrollo. El mismo autor Aragón-
Durand (2010) hace referencia a las incidencias que esa fragmentación tiene para la
institucionalidad relativa a cambio climático. En la CGD, la protección civil está organizada e
institucionalizada en el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), el cual tiene como
misión aprovechar las capacidades de los estados y municipios en materia de atención a la
emergencia, el desastre y la restauración. En respuesta directa a la naturaleza propia de cada
comunidad, la CGD a la escala de acción local y regional, mientras que la CCC ha sido de
trascendencia global. Aragón-Durand (2013:15) refiere que tanto la adaptación como la
mitigación se consideran “exclusivamente como temas energéticos o técnico-ambientales”,
percepción predominante en el ámbito de las políticas públicas nacionales e internacionales. Al
igual que para el 2008, actualmente ambas comunidades están vinculadas organizativa y
operativamente a diferentes Secretarías. La CGD, está adscrita a la Secretaría Técnica del
211
Consejo Nacional de Protección Civil y la CCC a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT).
Los impactos del cambio climático en México han sido conocidos, estudiados y
progresivamente atendidos a través de su institucionalidad gubernamental ambiental, sus
instituciones académicas y por una diversa representación de organizaciones civiles, que en
conjunto dan cuenta de una importante producción de estudios científicos, proyectos de
investigación y acciones particulares que han servido para apoyar, directa o indirectamente, la
toma de decisiones sobre cambio climático en el país (Oropeza y Alfaro, 1994; INE 2002; Tudela
Abad, 2003; Martínez y Fernández Bremaunt, 2004; Carabias y Landa, 2005; Torres Roldán y
Gómez Morales 2006; Romero Lankao 2007; Conde et al., 2008; Buechler 2009; Gay y Rueda-
2015a,b). Las evidencias derivadas de estos aportes científicos son contundentes sobre los
efectos presentes y futuros del cambio climático en sectores productivos, ecosistemas y sociedad
mexicanos. A razón de esta realidad, progresivamente, la participación de la comunidad
científica, del sector privado y de la sociedad organizada, ha sido más activa y significativamente
positiva para el propio proceso de institucionalización del cambio climático en el país.
En la década de los noventa, poco espacio legal en materia ambiental ofrecían las
instituciones del Estado mexicano para facilitar la relación y coordinación efectiva con la
comunidad científica y el sector productivo del país (Carmona Lara, 1986; Escobar Delgadillo,
2007). Más adelante, finalizando los noventa, comienzan a estructurarse mecanismos
institucionales liderizados por la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(SEMARNAP), destinados a recopilar y generar conocimiento científico propio ante la creciente
preocupación e interés de los actores del país (gobierno-academia-empresarios-sociedad) por
mejorar y profundizar el conocimiento científico sobre el ya catalogado problema del cambio
climático a escala global y sus implicaciones directas en territorio mexicano (INE 2002; Micheli
2002; Martínez y Fernández Bremauntz 2004).
En marzo del 2001, la UNAM formula la Propuesta Universitaria para el Cambio Climático
Global, presentada por el Centro de Ciencias de la Atmósfera (CCA-UNAM), como una
respuesta de la academia a la ya conocida vulnerabilidad de México ante dicho problema (Gay
2002). La propuesta nace con una agenda de estudios orientados principalmente a reducir la
212
vulnerabilidad del país y a ayudar a los diferentes sectores gubernamentales – a escala nacional y
en las negociaciones internacionales- y civiles organizados, en la toma de decisiones estratégicas
en adaptación y mitigación.
Al presente dicha propuesta se ha concretado en el Programa de Investigación en Cambio
Climático (PINCC) de la UNAM, como un espacio de alta factura académica, de reconocimiento
a escala regional, para “la construcción de conocimiento científico propio en el tema e impulsar
un análisis multi-disciplinario y multi-institucional de las posibles oportunidades y retos para el
desarrollo que el cambio climático implica” (PINCC-UNAM, 2015). El programa está
fundamentalmente apuntalado en la experiencia del CCA-UNAM y distintas dependencias de la
UNAM y mantiene una permanente actividad académica orientada a la formación de recursos
humanos en materia de cambio climático. Realiza periódicamente distintas actividades educativas
dirigidas a compartir conocimiento con múltiples actores sociales, desde la perspectiva de cada
disciplina. El PINCC, está incorporado a la Red Universitaria de Cambio Climático (REDUCC)
“la cual busca establecer los vínculos de las diversas áreas del conocimiento en ciencias naturales
y sociales para hacer una línea transversal e inyectar el interés por continuar estudios y avances
en materia del Cambio Climático” a escala nacional.
Para el 2002, en un trabajo llevado a cabo por el Instituto Nacional de Ecología (INE) se
concluía que “los estudios realizados han permitido al Comité Intersecretarial en Cambio
Climático (CICC) – hoy Comisión- y a la comunidad científica y técnica nacional e internacional,
establecer un panorama general de nuestro país ante el cambio climático (observación del
fenómeno, mitigación, vulnerabilidad y adaptación), así como cumplir con los compromisos
adquiridos ante la CMNUCC y prepararse para la entrada en vigor del PK” (INE 2002:64).
Progresivamente desde los noventa al presente, la producción científica en México es notable y
comparativamente con sus pares latinoamericanos, muy bien posicionada en cuanto al
conocimiento del tema del cambio climático, en particular a escala nacional en aspectos como
aumento en el nivel del mar (Ortíz Pérez y Benítez, 1996; Muñoz y col., 2015); calidad de aire
(Molina and Molina 2002); gobierno local (Lankao, 1999; Rueda Abad, 2011), agricultura de
riego y seguridad alimentaria (Ojeda Bustamante, 2008; Monterroso Rivas y Gómez 2015);
Carbono en ecosistemas acuáticos (INE-SEMARNAT-CICESE 2007; Bianchi et al., 2013);
ecosistemas (Challenger y Soberón, 2008; Golicher et al., 2012); turismo (Nava Escudero, 2008);
213
salud (Brunkard at al 2008; Moreno y col., 2015); seguridad humana (Alvarez 2011; Cruz y
Oswald 2014), crecimiento bajo en carbono (CMM-Mckinsey, 2008); economía (Galindo y
Caballero 2009), políticas públicas (Ibarrarán y col., 2011; Aragón-Durand, 2013; Martínez y
col., 2014) entre miles de documentos de alta factura científica específicos para México,
disponibles en bases de datos a escala nacional e internacional.
El mismo trabajo del INE (2002) realizado para conocer el potencial en investigación
científica y tecnológica en México relativo al cambio climático, identificó 106 organizaciones de
diversa naturaleza jurídica, entre nacionales e internacionales, públicas y privadas. Del total, 42
correspondían a instituciones de investigación, 32 a académicas públicas y 18 a ONG y
organismos de cooperación. El resto estaba conformado por instituciones gubernamentales,
organismos y empresas privadas, e instituciones y empresas paraestatales. Se observa para la
época una saludable diversidad de instituciones y organizaciones abocadas al estudio y
comprensión del cambio climático que a la vez son reflejo del proceso de consolidación
democrático que viene transitando México (Parás y López, 2007; López Ayllón y Haddou Ruiz,
2007; Espinoza Toledo, 2011), proceso que como se ha señalado anteriormente es, a escala
global, instrumento y fin en el fortalecimiento institucional de las naciones modernas de
avanzada (Whitehead 2001; Martinussen 2007; Youngs 2010) y base fundacional del Desarrollo
Sustentable (Equipo de Acuerdo Social 2006; Hill, 2006; Gabaldón 2006).
La investigación en cambio climático en México ha puesto énfasis a la generación de
escenarios de cambio climático a escala regional con modelos dinámicos y estadísticos bajo
diversos criterios y metodologías, lo que ha permitido “analizar el impacto de cambios en el
clima en regiones, sectores y grupos sociales bajo diversas proyecciones deterministas y en
términos de probabilidades” (SEMARNAT-INE, 2010:127; Cavazos y col., 2013). Los grupos
más destacados que llevan a cabo el desarrollo y análisis de estos modelos en la actualidad, están
en los centros de investigación de las más reputadas universidades y centros de investigación del
país, en particular, en el Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM y en el Instituto
Mexicano de Tecnología del Agua, por solo mencionar a más de 50 organizaciones
representativas del ámbito científico del país. La 5ta CNCC presentada al público en diciembre
2012 y los Reportes Mexicanos de Cambio Climático presentados en el 2015, coordinados por
el Programa de Investigación en Cambio Climático (PINCC) de la Universidad Nacional
214
Autónoma de México (UNAM), recogen los estudios e investigaciones más recientes divulgadas
por la comunidad científica nacional, que estudia el clima y el cambio climático.
El Reporte Mexicano de Cambio Climático (2015) advierte que “el proceso de toma de
decisiones no necesariamente representa la aplicación “objetiva” y directa del conocimiento
científico para detonar respuestas de las instituciones e individuos” (2015:35). Advertencia que
toma mayor valoración para la toma de decisiones respecto a cambio climático dada la naturaleza
compleja y cambiante no solo de los procesos físicos y naturales que impacta, y que son los que
mayormente se estudian, sino por la amplia gama de subjetividades sociales, culturales, éticas y
políticas que conducen a distintas percepciones de dichos impactos. De allí la necesidad de
territorializar a escalas municipales e incluso de hogares, el conocimiento científico vinculado a
los aspectos subjetivos de la sociedad con la finalidad de que puedan complementar la toma de
decisiones y la aplicación de medidas A&M exitosas. Si bien se observa una mayor producción
de literatura científica nacional relativa a estos aspectos societales en los últimos 5 años
posteriores a la 5ta CNCC de México, esta sigue siendo escasa. Se puede inferir que varias
decisiones de carácter político recientes, la promulgación de la LGCC, la formulación del PECC
2012-2018 y del PND 2013-2018, han incidido en un mayor interés por parte de la comunidad
científica para estudiar estos temas, como son por ejemplo, la equidad de género y la pobreza.
Ambos temas son ejes transversales del PND 2013-2018 y en consecuencia también lo son para
el PECC 2012-2018.
Concurrencia que es en sí misma es una de las ventajas comparativas con el resto de las
institucionalidades en cambio climático presentes en ALC y que sienta directrices normativas
para el trabajo coordinado e integrado de las dependencias federativas en todos los niveles de
gobierno y territorial del Estado mexicano. En respuesta al PEACC, la obligatoriedad de formular
los PECC estatales y los Planes de Acción Municipal de Cambio Climático (PACMUN) requiere
la elaboración de estudios científicos locales que generen respuestas para los múltiples
significados del “valor general”, calidad de vida, que es a final de cuentas lo que la ciudadanía
valora de una decisión política. Ese valor general comporta múltiples riesgos que comprometen
los resultados de políticas en otros ámbitos de interés público estratégico enmarcados en el PND
como lo son por ejemplo, la seguridad de las personas y sus bienes, la seguridad alimentaria, el
combate a la pobreza y sus pérdidas económicas asociadas. Al respecto, Gay y Rueda-Abad
215
(2015a:36) concluyen que “al reconocer también al cambio climático como una problemática
social y política, se han elaborado algunos estudios que dan cuenta de factores que regulan las
decisiones climáticas como es la percepción del riesgo, la construcción de significados y sus
implicaciones en las respuestas de política pública”. Como se ha referido antes, la 5ta CNCC del
año 2012 y los Reportes Mexicanos de Cambio Climático (2015a,b) son fuentes de información
muy valiosa para conocer de forma sistematizada y localizable, la mayor parte de la producción
científica actualizada a escala nacional vinculada al tema del cambio climático. Dicha producción
científica ha aportado insumos claves para la NHN-Mx construida en esta investigación.
La urgente necesidad del Estado mexicano por sustentar científicamente sus propuestas
para atender los compromisos internacionales relativos al cambio climático ha impulsado, aunque
lentamente, un constatable esfuerzo por crear y fortalecer alianzas estratégicas entre los diferentes
actores vinculados al conocimiento científico y político del cambio climático en el país. Para
México, estos compromisos han venido siendo honrados de forma sostenida desde los noventa.
En el año de 1997 hace entrega a la Secretaría de la CMNUCC, de la 1ra Comunicación Nacional
(CNCC) y del 1er Inventario de Emisiones GEI (IEG), para los cuales fue necesario reunir y
organizar a la comunidad científica y técnica del país con el fin de sistematizar el estado del
conocimiento que para la época se contaba sobre los múltiples aspectos requeridos por la CNCC,
como por ejemplo, recursos naturales, sistemas productivos, fuentes de contaminación, impactos
del clima, entre muchos más, y que al presente, se han ampliado notoriamente, en gran medida,
para responder al nivel de participación que México ha labrado y mantenido en el régimen
climático global.
El análisis de la información científica y técnica producida en México o sobre México y
cambio climático aporta elementos de valoración en cuanto al nivel de conocimiento,
identificación de aciertos y deficiencias de dicha producción científica para el proceso de
configuración de la actual ICC, así como, permite también plantear sugerencias y prioridades
relativas a dicha institucionalidad. En términos generales se identifica un aporte positivo para la
institucionalidad del cambio climático en México, fundado en el interés y esfuerzo continuado
que el Ejecutivo Nacional ha dado al tema, desde que éste (el cambio climático) comenzó a tener
mayor presencia en la escena política internacional y México decide considerarlo como un tema
de interés político, momento que se remonta a la década de los noventa. Aun cuando es un hecho
216
la lentitud con la cual la institucionalidad en cambio climático se ha venido desarrollando a escala
estatal y particularmente a escala municipal, se considera muy positivo que paulatinamente, más
estados y municipios están tomado iniciativas locales orientadas a prepararse mejor en sus
territorios particulares. Se advierte igualmente, la persistencia de importantes obstáculos para
incorporar estudios de índole social y de cubrir necesidades de vinculación y operatividad entre
los generadores de conocimiento y el estado, que restan operatividad a la institucionalidad del
tema, particularmente a escalas de gobierno estatales y municipales.
Entre las necesidades más urgentes detectadas está la concurrencia de análisis y trabajo
entre investigadores, funcionarios y asesores en materia de cambio climático, a todos los niveles
de gobierno, academia y sector privado para subsanar perentoriamente las carencias locales en
materias como por ejemplo, recursos humanos con conocimientos en cambio climático;
legislación estatal y municipal específica para el tema; e información local necesaria para la
elaboración de los inventarios GEI estatales y municipales para la determinación y valoración de
vulnerabilidad. Como se revela de los cuadros 4.16 y 4.18, hay estados aún muy rezagados que
no han concluido su PEACC: Baja California Sur, Colima, Durango, Guerrero, Jalisco,
Michoacán, Morelos, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí, Sonora, Tamaulipas y Zacatecas, lo
que indica que 13 de 32 estados están retrasados. Ello representa el 40,6% de las entidades
federativas del país. Retraso importante tomando en cuenta lo estipulado en el Art. 3ro.
Transitorio de la LGCC, “c) Las Entidades Federativas deberán elaborar y publicar los programas
locales para enfrentar al cambio climático antes de que finalice el año 2013”. Ello puede
responder en parte a las restricciones antes señaladas sobre capacidades locales para generar
estudios locales sobre vulnerabilidad y en particular limitaciones en cuanto a la realización de los
inventarios GEI y los escenarios. Sin esta información científica y técnica base, no es posible
diseñar medidas de A&M a escala estatal y menos aún a escala municipal. Del cuadro 4.16 se
observa que solo 9 estados han difundido información sobre sus acciones en cambio climático,
incluyendo estados que han finalizado su PEACC, como por ejemplo Coahuila, Puebla, Quintana
Roo, Tabasco, y Tlaxcala.
Adicionalmente, también se detecta poca efectividad en cuanto a la difusión, por parte de
las autoridades federativas, de la producción científica sobre el tema de cambio climático de
manera que la población cuente con información que le permita entender de lo que se está
217
hablando y en consecuencia sea proactiva en aceptar las acciones gubernamentales propuestas
para atender sus efectos, así como a involucrarse más en acciones locales de su comunidad
tendientes a reducir su vulnerabilidad y prepararse mejor para su adaptación. En este particular, el
CONACyT informa la planeación de actividades conjuntas con el INECC sobre el tema, para que
sea incluido durante la semana de Ciencia y Tecnología que cada año organiza el CONACyT.
De este análisis particularizado sobre la producción nacional de conocimiento en cambio
climático, se considera relevante para la presente NHN-Mx, lo siguiente:
• Los tiempos de respuesta y los temas urgentes a estudiar con respecto al cambio
climático, son percibidos de forma diferente por las instituciones gubernamentales y la academia.
• Si bien la interacción entre los niveles de gobierno, la academia y el sector privado ha
crecido y se ha fortalecido, el trabajo requerido para analizar, interpretar, formular y hacer
seguimiento a acciones, actividades, planes, proyectos y políticas públicas en cambio climático
no involucra de forma integrada y comprehensiva, un trabajo interactivo e interdisciplinario.
• El nivel de interés, conocimiento, tratamiento y documentación del cambio climático entre
el gobierno y la academia se maneja a escala nacional o general, pero se ha hecho poco para
casos específicos o a escala local. Aunque se reconoce que las dos últimas CNCC (2009 y 2012)
y los Reportes Mexicanos de Cambio Climático (2015) representan avances en ese sentido. En
particular se sigue abordando la adaptación y la mitigación de forma no conjunta.
• Existen políticas públicas en materia de cambio climático que constituyen marcos
generales de acción a escala federal y estatal, aunque el énfasis sigue estando en la capital del
país, en los estados costeros y en algunos fronterizos del norte.
• Hay poca investigación interdisciplinaria.
• Se evidencia que existe diferencia de intereses entre las instituciones del Estado y la
academia en cuanto a las políticas públicas en materia de cambio climático. Sin embargo, se
reconoce que a partir de la promulgación de la LGCC esta situación ha ido mejorando
paulatinamente.
• Progresivamente desde los noventa, la producción científica en México en cuanto al
conocimiento del tema del cambio climático es notable y ha servido para apoyar, directa o
indirectamente, la toma de decisiones sobre cambio climático en el país.
• La participación de la comunidad científica, del sector privado y de la sociedad
organizada, sigue fortaleciéndose, resultando más activa y significativamente positiva, para el
218
propio proceso de institucionalización del cambio climático en el país.
Hay indicios de que se ha conformado un círculo virtuoso – no exento de fragilidades- entre
el progresivo escalamiento de la imagen internacional de México en el régimen climático global,
el fortaleciendo de su institucionalidad climática, y el apoyo más específico al área del cambio
climático dentro de su agenda en Ciencia y Tecnología. Para enero del 2015, el CONACYT
reporta 140 títulos relativos a cambio climático, de los cuales 63 son investigaciones, lo que
representa un 45% del total de la agenda dedicada a fortalecer el conocimiento sobre este
problema. Sin duda un porcentaje con gran potencial de mejorar dada las exigencias que la nueva
LGCC impone en relación a la ciencia del cambio climático. Para el 2016 el cambio climático,
su mitigación y adaptación aparece como un tema prioritario para el CONACyT, como indica el
Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2014-2018, el llamado PECiTI, que
define la política nacional en ciencia, tecnología e innovación.
Sin embargo, al revisar el programa se observa de nuevo un encasillamiento del cambio
climático como un tema ambiental y no como el tema de desarrollo que es. Lo que genera dudas
acerca del nivel de comprensión sobre las demandas de este problema del y de desarrollo – el
meta problema cambio climático- sobre las propias políticas de ciencia, tecnología e innovación.
Aún más es de preocupar el hecho de que el PECiTI derivándose del objetivo 3.5 del PND 2013-
2018: “Hacer del desarrollo científico, tecnológico y la innovación pilares para el progreso
económico y social sostenible”, no haya considerado al cambio climático de manera transversal a
los temas propios de la agenda nacional en CyT. De los cuatro capítulos que lo conforman, el
PECiTI solo contempla al cambio climático en relación con temas particulares que no reflejan su
incidencia sobre el amplio espectro de problemas de atención pública que tiene en el país. En el
cuadro 4.20 se reseña los temas del PECiTI respecto a cambio climático en vinculación con la
Meta III “México con educación de calidad”, objetivo 3.5 antes reseñado del PND 2013-2018 y a
los programas sectoriales con actividades de CTI. Se observa que solo los sectores Marina y
Turismo cuentan con acciones específicas para cambio climático, revelando la poca
transcendencia del tema, lo que contrasta con la afirmación del CONACyT sobre la prioridad del
cambio climático en su agenda.
219
Cuadro 4.21 Alcances de la agenda CONACyT 2014-2018, en relación al cambio climático en México.
Estrategia de la meta Objetivo de programas sectoriales
3.5.1. Contribuir a que la inversión nacional en investigación científica y desarrollo tecnológico crezca anualmente y alcance el 1% del PIB.
Programa sectorial Marina 5. Impulsar la investigación y desarrollo tecnológico institucional contribuyendo al Desarrollo Marítimo Nacional y a la Estrategia Nacional de Cambio Climático. 3.5.5. Fortalecer la infraestructura
científica y tecnológica del país. Objetivos y líneas de acción en los Programas Sectoriales asociadas a líneas de acción
del PECiTI Objetivo 1. Contribuir a que la inversión nacional en investigación científica y
desarrollo tecnológico crezca anualmente y alcance el 1% del PIB. Estrategia 1.1 Objetivo sectorial Programa sectorial Marina
5. Impulsar la investigación y desarrollo tecnológico institucional contribuyendo al Desarrollo Marítimo Nacional y a la Estrategia Nacional de Cambio Climático.
Estrategia 1.2 Objetivo sectorial Programa Sectorial Marina
5. Impulsar la investigación y desarrollo tecnológico institucional contribuyendo al Desarrollo Marítimo Nacional y a la Estrategia Nacional de Cambio Climático.
Programa Sectorial Turismo
2.1.8 Fomentar el desarrollo de investigación aplicada en temas de vanguardia del sector como: sustentabilidad, cambio climático, accesibilidad y género.
Objetivo 5. Fortalecer la infraestructura científica y tecnológica del país Estrategia 5.1 Objetivo sectorial Programa Sectorial Marina
5. Impulsar la investigación y desarrollo tecnológico institucional contribuyendo al Desarrollo Marítimo Nacional y a la Estrategia Nacional de Cambio Climático
Alineación de las estrategias de los Programas Sectoriales 2013-2018 con las oportunidades estratégicas del PECiTI
Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Objetivo 2. Incrementar la resiliencia a efectos del cambio climático y disminuir las emisiones de compuestos y gases de efecto invernadero Estrategia 2.3. Consolidar las medidas para la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).
Programa Sectorial de Turismo Objetivo 5. Fomentar el desarrollo sustentable de los destinos turísticos y ampliar los beneficios sociales y económicos de las comunidades receptoras.
220
Estrategia 5.2. Diseñar instrumentos con criterios de sustentabilidad para dirigir al sector turístico hacia una industria limpia y resiliente al cambio climático.
Indicadores del PECiTI 2014-2018
Programa Sectorial de Marina 5. Impulsar la investigación y desarrollo tecnológico institucional contribuyendo al Desarrollo Marítimo Nacional y a la Estrategia Nacional de Cambio Climático
Dependencias y entidades del Gobierno Federal que participan en la ejecución del Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2014-2018
Ramo/Sector Entidad / Institución Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales
Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático
Fuente: CONACyT. Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2014-2018 (PECiTI). Modificado.
221
El PECiTI mantiene una convocatoria específica para el tema, la del fondo sectorial
SEMARNAT - CONACyT donde el INECC define las demandas de estudios e investigaciones
requeridas a escala nacional. Es importante advertir en este particular el apoyo de la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión, que asigna anualmente un monto específico para alguna
actividad relacionada con cambio climático. También es relevante el hecho de que el PECiTI
tiene una visión de largo plazo de 25 años y debe ser actualizado cada tres años, lo cual coincide
con el inicio de cada nueva Legislatura del Congreso de la Unión. Importantes concurrencias que
allanan el camino hacia la construcción de una vinculación permanente entre aquellos que
elaboran las leyes, los que planifican el desarrollo científico y tecnológico y los que finalmente
toman las decisiones para atender de forma efectiva las necesidades de los ciudadanos
mexicanos. Oportunidad que parece no haberse aprovechado para la formulación de esta agenda
en CyT.
De la sistematización del proceso evolutivo de la institucionalidad en cambio climático de
México, durante 1992 y 2016, se identifican insumos referentes para la extensión de una visión
prospectiva de la ICC actual, hasta el 2100, que en su conjunto representan la experiencia de
México en el tema de cambio climático. La sistematización ha permitido elaborar una narrativa
histórica coherente, desarrollada a lo largo de 24 años, acerca de la ICC de México (la NHN-Mx).
Siguiendo las especificaciones de Ebi et al. (2014), y las especificaciones para las SSPs referidas
en los cuadros 2.5 y 2.6, y 4.21, se obtuvieron insumos complementarios y relevantes a la
Narrativa Histórica Nacional, la NHN-Mx, construida en esta investigación, entre las que se
destacan elementos claves identificados para las variables contributivas (VC): centralización /
descentralización; sectorialización / Transectorialización; y participación ciudadana que
constituyen los fundamentos de la institucionalidad en cambio climático, obtenidos de la
sistematización de la ICC de México durante el período 1992-2016. Los elementos clave se
distinguen por su naturaleza socioeconómica, de políticas A&M e institucionales. De estos
principios se señalan los elementos de políticas climáticas específicas para cambio climático en
México y de las políticas de desarrollo tomadas por el Estado mexicano durante ese mismo
período, que conforman los insumos extraídos de la experiencia de México, para la construcción
de la NHN-Mx. Se resalta la vinculación de los tres principios de la institucionalidad para cambio
climático desarrollados en este análisis con la naturaleza de los insumos de carácter
222
socioeconómico, de políticas de adaptación y mitigación e institucionales que caracterizan a la
ICC actual de México.
223
Cuadro 4.22 Supuestos sobre el comportamiento del CO2 y socioeconómicos a lo largo del Siglo XXI, según la comunidad
internacional del clima.
Supuestos de la comunidad internacional del clima
RCPs (W/m2 CO2)
SSPs supuestos socioeconómicos
SSP1 SSP2 SSP3 SSP4 SSP5
Sustentabilidad
A mitad de
camino
Fragmentació
n Inequidad
Desarrollo
convencional
Progreso hacia el alcance de las metas de desarrollo. Cooperación global. Bajos niveles de intensidad de recursos y dependencia por combustibles fósiles. Reducción de inequidades. Alto nivel de voluntad en relación con la degradación ambiental.
Algún nivel de alcance de las metas de desarrollo. ↓intensidad de recursos y energía a tasas históricas. ↓ dependencia por combustibles fósiles. Mercados funcionando parcialmente y conectados globalmente.
Falla en alcanzar metas globales de desarrollo. ↓↓ progreso en reducir uso intensivo de RRNN y dependencia por combustibles fósiles. ↓ Gobernanza Pérdida de cooperación y consenso. ↓ cooperación internacional y baja inversión en tecnología y educación.
↑desigualdad con conflictos sociales frecuentes. Pocos países responsables de gran parte de las emisiones. ↑↑ inequidades. Corporaciones globales de E invirtiendo en IyT para protegerse contra escasez de recursos o políticas climáticas, desarrollando y aplicando tecnologías alternativas de bajo costo.
Desarrollo dominado por el mercado. ↑↑ metas de DH, crecimiento económico robusto, rápida urbanización, infraestructura de alta tecnología y ecosistemas altamente manejados. Sistema energético dominado por combustibles fósiles, resultando en altas emisiones.
Tendenci
a t0 t1 t2 t3
2.6 ↑ ↑ ↓↓ ↓
4.5 ↑ ↑ ↓ →
6.0 ↑↑ ↑ ↓ →
8.5 ↑↑ ↑↑ ↓ →
224
IV.2. Diagnóstico de la consulta a expertos nacionales en relación a la Institucionalidad en
Cambio Climático (ICC) actual de México: Construcción de la Narrativa de Expertos
nacionales en cambio climático (NEx-Mx).
Los resultados de la exploración realizada a los seis expertos nacionales consultados acerca
de su opinión sobre la ICC actual del país y sobre las previsiones que a su juicio, en términos
institucionales, requerirá dicha ICC para los desafíos del clima proyectados por las RCPs, para
los años 2050, 2070 y 2100, se muestran en los cuadros 4.23, 4.24, 4.25 y 4.26 en los cuales se
refieren los resultados del análisis de contenido realizado al Instrumento 1, los análisis realizados
a los instrumentos 2 y 3, y la NEx-Mx construida a partir de los resultados obtenidos mediante
los instrumentos aplicados, respectivamente. Los expertos consultados representan diferentes
áreas de experticia y ámbitos igualmente distintos, como la academia, el gobierno y la empresa
privada. Esta representación diversa de áreas y sectores favorece el disponer de la opinión de
actores claves en el tema nacional respecto a cambio climático. Los seis expertos consultados
poseen educación de cuarto nivel, son profesionales activos y han estado vinculados
estrechamente con el tema de cambio climático a lo largo de más de tres décadas. Sus opiniones
están respaldadas por su conocimiento técnico y su experiencia personal, tanto a nivel nacional
como internacional, permitiendo reunir diversas tendencias y posiciones respecto a un tema
complejo y competente como lo es cambio climático.
La estructuración dada a las respuestas bajo el formato de la categorización de juicio de
expertos ha permitido obtener un diagnóstico acerca de las limitaciones, restricciones y
potencialidades que se avizoran para el país en términos institucionales, principalmente, así como
en aspectos vinculados con la transparencia, la rendición de cuentas y la gobernanza ambiental de
México. A razón de los consultados, estos aspectos son elementos críticos definitorios de las
posibilidades ciertas del país para acoplar su institucionalidad en cambio climático, tanto al
propio marco jurídico nacional, como a la agenda internacional del clima post COP21, cuya
ratificación por parte de México tuvo lugar el 15 de septiembre 2016, mediante decreto
presidencial. Así el país se suma a los 75 países que ya dieron este paso y que en su conjunto
representan el 55% de las emisiones globales, umbral requerido para su entrada en vigor. El
Convenio entró en vigor a partir del 04 de noviembre del 2016 (UN, 2016).
225
Respecto a sus apreciaciones prospectivas al 2100, los expertos muestran cierto grado de
dificultad para visualizar acciones futuras más allá del 2050. Aun así, fue posible para algunos de
los expertos, visualizar sus previsiones hasta final de siglo. En términos generales, los expertos
coinciden en la identificación de problemas de fondo que debilitan la aplicación efectiva de la
normativa y exponen las deficiencias de la institucionalidad en cambio climático del país. Estos
problemas de fondo están relacionados con:
1) El cumplimiento del marco normativo. El cumplimiento de las determinaciones previstas
por las leyes y la normativa nacional vinculadas al ambiente y a cambio climático, es incompleto
y en muchos casos, discrecional. Como elementos contribuyentes, identifican la corrupción, las
deficiencias en los planes de ordenamiento del territorio y las prácticas culturales.
2) El uso de la información científica de producción nacional. Aun cuando existe una buena
producción nacional de información cuantitativa sobre impactos, vulnerabilidad, riesgos, y un
soporte actualizado de emisiones y escenarios climáticos, su uso es limitado por lo que no
siempre se toma en consideración para la formulación de las políticas del clima y en la toma de
decisiones.
3) La identificación de riesgos y la prevención. A pesar del avance en la elaboración de los
atlas de riesgo a escala estatal, la cobertura a nivel de municipios sigue concentrada en unos
pocos estados. Aún persiste la respuesta reactiva ante los desastres del clima, a pesar de contar
con un marco jurídico extenso sobre prevención y manejo de riesgos y una exposición a desastres
climáticos de alto costo para gobiernos y la población. En particular, las áreas rurales aisladas y
más pobres, son las más vulnerables al quedar fuera de los planes de acción climática. Como se
ha podido constatar, el porcentaje de atención a los municipios vulnerables es muy bajo y no
existen registros a nivel de hogares, lo que deja un gran porcentaje de población expuesta, sin
protección.
4) El diálogo y conciencia sobre el problema de cambio climático. Se requiere de más
diálogo entre y con los tomadores de decisiones; más incidencia en la política pública por parte
de los que generan conocimiento sobre el tema, y una difusión masiva hacia la sociedad, sobre las
consecuencias del cambio climático y las opciones de adaptación viables.
226
IV.2.1 Análisis y discusión de las respuestas de los expertos nacionales.
El análisis se realizó para los tres instrumentos aplicados, cuyos resultados se muestran en
los cuadros 4.22 (Instrumento 1), 4.23 (Instrumento 2) y 4.24 (Instrumento 3).
Como se señaló en el Capítulo III, por ser el Instrumento 1 de preguntas abiertas, se
procesó mediante el análisis de contenido. Los resultados del análisis del Instrumento 1 se
presentan en el cuadro 4.23, en el cual se resumen las categorías (9), sub categorías (24) y los
factores (108) que se obtuvieron de la categorización de respuestas. A efectos de obtener
elementos relevantes para responder al objetivo central de esta investigación, el análisis de la
opinión obtenida de la consulta a los expertos nacionales se centra en los factores que inciden
directamente en la institucionalidad de cambio climático del país.
227
Cuadro 4.23 Categorías, sub-categorías y factores extraídos de la consulta a los expertos nacionales en clima y cambio climático de
México. Instrumento 1.
Categorías
Sub-categorías
Factores
Institucionalidad para medidas de adaptación y mitigación ante el cambio climático
Diseño actual
1. Normatividad específica para cambio climático 2. Normas y procedimientos 3. Existencia/ausencia de instrumentos legales 4. Convergencia/no convergencia de instrumentos legales 5. Ejecución inadecuada de instrumentos legales 6. Priorización de impactos y vulnerabilidad asociados a cambio climático
Capacidad institucional y coordinación interinstitucional
7. Transversalidad del tema en toda la institucionalidad del país. 8. Recursos humanos capacitados en el tema y financiamiento federal 9. Burocracia y rendición de cuentas 10. Definición de responsabilidades y alcances de la gestión para cada Secretaría y demás dependencias gubernamentales, en todos los niveles de gobierno. 11. Adecuación de la transversalidad del tema de cambio climático. 12. Asignación/administración de recursos humanos y financieros 13. Definición del trabajo a nivel sectorial 14. Definición de políticas públicas intersectoriales 15. Propuestas de políticas fallidas
Factores nacionales que pueden estar afectando a la población en términos de Exposición a los impactos del cambio climático
Políticos
16. Voluntad política 17. Trabajo legislativo 18. Prioridades nacionales 19. Efecto en la imagen pública gubernamental
20. Corrupción 21. Transparencia/rendición de cuentas
Socioeconómicos
22. Pobreza 23. Equidad de género 24. Ignorancia de la sociedad 25. Falta de conciencia ciudadana
228
26. Edad/sexo 27. Lugar donde se vive 28. Nivel educativo 29. Raza 30. La economía 31. Dependencia por combustibles fósiles 32. Falta de credibilidad 33. Corrupción 34. Crimen organizado
Ambientales
35. Marco regulatorio ambiental 36. Ordenamiento territorial 37. Mapas de riesgo y sistemas de alerta temprana 38. Crecimiento urbano-rural 39. Ocurrencia de eventos hidrometeorológicos 40. Exposición a amenazas ambientales 41. Riesgos ambientales
Factores internacionales Políticos
42. Agenda internacional del clima 43. Posicionamiento del país en la agenda internacional del clima 44. Beneficios geopolíticos 45. Beneficios financieros
Legales 46. Demandas sobre la normatividad nacional en cambio climático 47. Prospectividad de las leyes vinculadas a cambio climático
Fortalezas institucionales actuales.
Legislación en cambio climático
48. Voluntad política 49. Legislación a nivel federal, estatal y municipal 50. Ley General de Cambio Climático 51. Conciencia de los riesgos y peligros
Conocimiento del tema
52. Acercamiento entre actores nacionales e internacionales 53. Capacidad técnica de calidad 54. Conocimiento del tema 55. Vinculación entre academia, sector privado y gobierno 56. Grupos interdisciplinarios que trabajan el tema
Innovación 57. Voluntad política
229
institucional 58. Adecuación de la institucionalidad existente 59. Visión prospectiva de corto y mediano plazo
Debilidades institucionales actuales
Recursos económicos
60. Deficitaria asignación presupuestaria
Burocracia 61. Lentitud de procedimientos y ejecuciones 62. Falta de continuidad en la gestión del tema
Operatividad institucional
63. Déficit de recursos humanos capacitados 64. Diversidad y complejidad del entramado institucional 65. Falta de comunicación sobre el tema 66. Falta de instituciones a nivel local 67. Falta de integración de políticas de A&M 68. Falta de definición de responsabilidades 69. Obligación de evaluación de medidas A&M
Información científica y técnica
70. Se requiere más estudios sobre A&M 71. Pronósticos meteorológicos inadecuados 72. Más investigación sobre aspectos sociales 73. Construcción de alianzas institucionales 74. Agenda en CyT sensitiva al tema de cambio climático 75. Déficit de programas académicos vinculados a cambio climático 76. Sesgo de formación académica
Oportunidades nacionales
Reforzar marco legal específico para cambio climático
77. Continuidad del trabajo legislativo en el tema 78. Inclusión de la visión prospectiva de mediano plazo en el marco legal específico para cambio climático. 79. Vinculación del PND 2013-2018 con el tema de cambio climático
Innovar en términos de institucionalidad climática
80. Aprendizaje de la experiencia post Ley General de Cambio Climático
81. Incorporación de prospectiva en el marco normativo e institucional
Oportunidades internacionales
Afianzar imagen líder en la región de ALC y a escala
82. Voluntad política 83. Fortalecimiento de la institucionalidad en cambio climático 84. La reforma energética 2013
230
global 85. Entrega de la INDC México Consenso internacional para disminuir las emisiones GEI
86. Profundizar la reforma energética. 87. Avanzar en el diversificación de la matriz energética nacional
88. Existencia de marco legal específico para cambio climático
Financiamiento internacional
89. Transparencia y rendición de cuentas 90. Existencia de espacios institucionales para la participación de la sociedad 91. Instrumentos e indicadores de resultados de políticas climáticas 92. Presencia y participación en foros internacionales en la materia 93. Mantener la buena percepción de México en el tema
Amenazas nacionales
Modelo de desarrollo
94. Desarrollo sin tomar en cuenta la dimensión ambiental y el cambio climático
95. Alta dependencia por los combustibles fósiles 96. Falta de vinculación entre sectores de gobierno y privados 97. Falta de aplicación de instrumentos legales
Políticas
98. Cambio climático convertido en retórica 99. Prioridad a otros temas de interés nacional 100. Pérdida de interés político por el tema 101. Precios del petróleo a la baja 102. Aumento de las emisiones nacionales GEI 103. Corrupción 104. Inestabilidad social
Amenazas internacionales
Incumplimiento de las INDCs
105. Las emisiones globales GEI no disminuyen. 106. Desestímulo a la inversión y adecuación gubernamental y privada en cambio climático
Financiamiento internacional
107. Disminución del financiamiento internacional 108. Falta de recursos para la adaptación y mitigación
Fuente: Instrumento 1 aplicado a los expertos nacionales consultados. Elaboración propia.
231
IV.2.1.1 Análisis derivado de la aplicación del Instrumento 1.
A continuación se analizan los resultados del Instrumento 1 a partir de las nueve categorías
identificadas: 1) Institucionalidad actual 2) Factores nacionales actuales, 3) Factores
internacionales actuales, 4) Fortalezas institucionales actuales, 5) Debilidades institucionales
actuales, 6) Oportunidades nacionales actuales, 7) Oportunidades internacionales actuales, 8)
Amenazas nacionales actuales y 9) Amenazas internacionales actuales (Cuadro 4.23).
IV.2.1.1a Análisis de la categoría “Institucional para medidas de A&M”.
Asociada a esta categoría, se identifican tres sub-categorías: Diseño actual, capacidad
institucional y coordinación interinstitucional, así como 15 factores incidentes en la operatividad
y eficiencia de la actual ICC de México, del factor 1 al factor 15 (Cuadro 4.23)
Como marco definitorio de la actual institucionalidad los expertos identifican a la
normatividad, considerando que la existencia de un marco legal específico para cambio climático
ha delineado la ICC actual, la que a su juicio resulta bastante completa, aunque compleja. Esta
complejidad atenta contra su efectividad. Consideran plausible nuevas reformas a la LGCC que
contribuyan a reducir los obstáculos para su implementación y operacionalización. Como
complemento, un conjunto de normas y procedimientos, previos a la LGCC (mayormente de
carácter voluntario) y los derivados de ésta, está contribuyendo a la sistematización y entrega de
resultados, principalmente a nivel federal, con rezagos de consideración en los estados y aun
mayor en los municipios. Los expertos consideran que la operatividad no está garantizada al no
haber personal capacitado responsable en cuanto a la ejecución y seguimiento de medidas.
Aunque la LGCC es clara, la falta de instrumentos legales puede conducir a que las medidas de
A&M propuestas no tengan éxito. Los expertos indican que para asegurar el éxito de las medidas
de A&M debe trabajarse en dos niveles: a nivel sectorial para identificar los requerimientos y
alcances de cada sector, y posteriormente, establecer las vinculaciones con otros sectores para
evaluar la pertinencia de diseñar políticas públicas intersectoriales.
Los expertos reconocen que la existencia del PEACC como instrumento de apoyo al diseño
232
de políticas públicas en cambio climático y acciones de A&M a escalas estatal y municipal, es
una de las mayores plataformas para instrumentar la LGCC, sin embargo, advierten que aún es
muy bajo nivel de terminación del PEACC, en particular a escala municipal (ver Cuadros 4.16 y
4.18) lo cual debilita las aspiraciones de reducir la vulnerabilidad de la población más expuesta,
lo que a su vez compromete el cumplimiento de las metas del PND 2013-2018. En este particular,
hacen hincapié en la influencia negativa del narcotráfico sobre todo a nivel municipal, que afecta
significativamente el desempeño y la gestión a ese nivel de gobierno. Adicionalmente, indican
que este hecho combinado con la corrupción, constituye un obstáculo para el cumplimiento de las
obligaciones municipales respecto al mandato de la LGCC, referidos en el cuadro 4.13. Los
expertos hacen referencia a la existencia de otros instrumentos operativos que en conjunto
constituyen los instrumentos de política en cambio climático en los diferentes niveles de gobierno
de México, que si bien apoyan la operatividad de la LGCC, consideran que aún es temprano para
juzgar su efectividad, ya que solo han transcurrido cuatro años de la entrada en vigencia de esta
ley y ahora es que se están elaborando la mayoría de los reglamentos que la ley demanda. Sin
embargo, es evidente que los lapsos respecto a las metas aspiracionales establecidos en la LGCC
no se han cumplido cabalmente. Entre esos instrumentos operativos de política, referidos en el
cuadro 4.15, consideran un paso importante el Reglamento sobre el Registro Nacional de
Emisiones vigente desde el año 2014. Aun así, el rezago en cuanto a los inventarios estatales de
emisiones (que forman parte de los requerimientos de los PEACC y PACMUN, referidos en el
Cuadro 4.16) y el atlas de riesgo de los municipios más vulnerables (instrumentos referidos en el
Cuadro 4.19), refleja las debilidades del diseño actual de la institucionalidad al no asegurar la
ejecución de estas herramientas que consideran la línea base para la definición de las políticas de
A&M específicas para los estados y municipios. Entre las causas que mayormente están
contribuyendo para que los municipios estén tan rezagados con sus obligaciones derivadas de la
LGCC, los expertos identifican el poco trabajo del legislativo local por adecuar la
institucionalidad para dar cabida al tema de cambio climático, aun teniendo la obligación de
elaborar los PACMUN, lo que a su vez depende de los apoyos financieros y de capacitación que
deben recibir del ejecutivo federal y de instancias como la SEMARNAT y el INECC, también
establecidos en la LGCC.
Observan un discurso del Ejecutivo Federal muy pro-cambio climático, que se queda en gran
parte en palabras y actos públicos, pero que en términos operativos las cifras revelan que más del
233
50% de los estados aun no terminan sus PEACC y apenas el 12,4 % de los municipios posee su
PACMUN (2016), lo que representa una mora que pone de manifiesto la precariedad política de
los gobiernos de las entidades federativas por priorizar el tema, además de las propias
limitaciones locales para llevar a cabo estos planes. Siendo estos instrumentos de planeación las
plataformas operativas para insertar las medidas de A&M a escalas estatales y municipales, es
claro que aún queda gran parte del territorio nacional sin los instrumentos de orientación acerca
de las acciones concretas para minimizar los impactos, reducir la vulnerabilidad y manejar los
riesgos del cambio climático, en todos los territorios estatales y municipales.
Otro aspecto abordado por los expertos referente a la normatividad en cambio climático, son
las divergencias entre algunas leyes ambientales del país que a su juicio colidan con la LGCC,
aspecto que ya el ELI-USAID-México (2007) ha señalado. Ello puede generar retrasos en la
aplicación de la LGCC o roces entre instancias con competencia directa sobre problemas cuya
solución requiere de la atención interinstitucional. Situación que pudiera requerir de análisis
jurídicos que aclaren los posibles solapamientos e incluso contradicciones, causando retrasos
costosos en términos de pérdida, por ejemplo, de recursos naturales que son fundamentales para
el éxito de medidas de mitigación como los pantanos costeros y los bosques de alta montaña,
entre los ecosistemas sumideros de C señalados por Gay y Rueda Abad (2015a,b). Un caso
referido por los expertos se presenta con las leyes de Equilibrio Ecológico y Protección al
Ambiente del año 1998 (reformada en el 2012, con especificaciones sobre emisiones en su Art.
109 BIS), la de Desarrollo Forestal Sustentable, del año 2001 y el Reglamento de Operación del
Programa Nacional Forestal del año 2015 (con énfasis en el control de actividades susceptibles
de generar emisiones GEI). Las dos leyes prevalecen acciones de protección para la masa
forestal en virtud de los servicios ambientales que ofrecen y en particular por ser sumideros de
C, crucial para cambio climático. El reglamento establece también consideraciones para el
manejo de incendios, ofreciendo subsidios para los usuarios de los servicios ambientales, para
controlarlos. A juicio de los expertos, este tipo de ayudas federales ha generado incentivos para
el uso del fuego y con ello se pierde el control que se desea hacer. El resultado es un aumento de
incendios y por ende, un aumento de emisiones GEI. En este caso están involucradas varias
dependencias federales, desde el propio ejecutivo federal, así como la Secretaría de Defensa
Nacional y de Marina, la SEMARNAT y la CONAFOR, con atribuciones que eventualmente
pudieran ser competentes.
234
Otro factor de peso ha sido la priorización de impactos y vulnerabilidad asociados a cambio
climático. Los expertos refieren que el diseño actual de la institucionalidad, ha respondido
también a prioridades nacionales en cuanto a los impactos y vulnerabilidades identificadas para
el país. Así se tiene que hay énfasis en la atención a eventos hidrometeorológicos, como
huracanes, sequías y heladas, por sus repercusiones diversas en la salud, la agricultura, las
migraciones internas y las zonas rurales más vulnerables. Este énfasis, aunque es necesario, resta
atención a la adaptación. Consideran que aún persiste confusión, tanto en académicos
nacionales, como en los tomadores de decisión, porque no siempre distinguen entre la
adaptación y la prevención de desastres, aun cuando esta última es clave para minimizar la
inversión en adaptación. Como se desprende de la NHN-Mx construida en esta investigación, los
expertos coinciden en que el acento tanto normativo como institucional de México respecto a
cambio climático está en la mitigación a las emisiones GEI, lo que supone que se está dando
prioridad a la reducción de causas de impactos, y al menos, a no aumentar la exposición a los
riesgos. Pero advierten que aun cuando la adaptación debe realizarse en paralelo con la
mitigación, su efectiva incorporación y ejecución sigue estando relegada dentro de la ICC actual.
Al respecto, coinciden en reconocer que comparativamente, después de la promulgación de la
LGCC, el tema de la adaptación está más elaborado en los textos normativos, aunque todavía se
dispone de pocos resultados, los cuales son parte de los alcances de los PEACC y los PACMUN,
aún muy inconclusos a escala nacional. Respecto a la capacidad institucional, los expertos
señalan factores como la transversalidad del tema de cambio climático en toda la
institucionalidad del país; la disponibilidad y capacitación de recursos humanos para manejar el
tema y el financiamiento federal para este fin; la burocracia y rendición de cuentas; la definición
de responsabilidades y alcances de la gestión en toda la institucionalidad del país; la adecuación
de la transversalidad del tema de cambio climático; la asignación/administración de recursos
humanos y financieros; la definición del trabajo a nivel sectorial; la definición de políticas
públicas intersectoriales y, la propuesta de políticas fallidas.
Con relación a la transversalidad del tema de cambio climático, coinciden en considerar que
una de las mayores innovaciones de la ICC de México es su carácter transversal al involucrar a
todas las Secretarías de Estado y a todos los niveles de gobierno. Ello garantiza que el mandato
emanado del marco jurídico y normativo de cambio climático, tiene cobertura a escala nacional
y es aplicable a todos los sectores y actores nacionales. Aun así señalan como una falta notable
235
no haber incluido explícitamente a la población indígena del país, componente esencial y clave
en el desarrollo nacional sin cuyo involucramiento a través de espacios institucionales definidos,
será más complejo y políticamente más riesgoso alcanzar las metas aspiracionales establecidas
en esta ley, así como los objetivos respecto a cambio climático del PND 2013-2018, las metas de
la PNCC y en particular, la contribución nacional en cuanto a emisiones GEI establecidas en la
INDC de México.
Consideran que esta transversalidad implica grandes desafíos para la gestión del problema de
cambio climático. Por ejemplo, los mayores desafíos están vinculados con la operatividad de
dicha transversalidad, para la cual es crucial la rendición de cuentas, la asignación y
administración de recursos y la definición del trabajo a nivel sectorial para cada instancia
involucrada. Para ello, indican que cada dependencia tendrá sus propios mecanismos,
instrumentos de medición, formatos de entrega y estrategias de difusión de resultados. Integrar
los resultados de cada instancia de gobierno en sus diferentes niveles requerirá de un sistema de
integración refinado que aún se desconoce. Será importante no aumentar la burocracia para lo
cual recomiendan analizar la propia institucionalidad de cada instancia involucrada en cambio
climático de manera que se logre identificar convergencia o solapamiento de funciones, alcances
y responsabilidades similares; deficiencias o recarga de recursos humanos capacitados y
financieros, entre otros aspectos que pudieran reducir o aumentar la burocracia existente. Lo
ideal sería, a juicio de los expertos, aprovechar la institucionalidad existente para evitar la
creación de más dependencias, sin que ello derive en una sobrecarga de trabajo y restricciones
de presupuesto que restarían al objetivo de la efectividad necesaria para dar respuesta al meta
problema cambio climático a escala nacional, pero fundamentalmente a escala municipal.
Respecto a la definición de políticas públicas intersectoriales, advierten que es un punto
ambivalente. Por un lado, consideran que es necesario que para algunos sectores como por
ejemplo, el del agua, la agricultura y los bosques, se formulen políticas de adaptación
intersectorial dada las interrelaciones funcionales de dichos sectores. Sin embargo, advierten que
esto será efectivo en la medida en que previamente se hayan definido los alcances particulares
de cada sector, identificado las congruencias que puedan ser atendidas a través de políticas
conjuntas y haber realizado el engranaje adecuado de medición de resultados. Todo ello
necesariamente implica disponer de equipos multidisciplinarios altamente capacitados para
identificar tales interrelaciones y posibilidades de manejo conjunto. No se debe olvidar las
236
disposiciones de ley que pudieran limitar o incluso impedir tales manejos intersectoriales e
interinstitucionales, para lo cual se requerirá los análisis jurídicos y normativos respectivos. A
juicio de los expertos, estas pre-condiciones no se han desarrollado en su totalidad y tampoco se
dispone de resultados que pudieran arrojar evidencias acerca de la pertinencia de esta
modalidad.
Por otra parte, hay sectores que por su intrínseca complejidad y en particular por la
prevalencia e importancia para el desarrollo nacional, requieren de una gestión sectorizada. Es el
caso de los hidrocarburos, lo cual a juicio de los expertos no deja de ser una paradoja toda vez
que precisamente este sector es uno de los contribuyentes mayores de emisiones GEI en el país.
Refieren los expertos que basta revisar la Reforma Energética para ver que no tiene ninguna
consideración sobre cambio climático, lo que entra en la lógica de la costumbre y la tradición de
tratar a la industria del petróleo como un sector especial, auto controlado y desvinculado del
resto de las políticas públicas nacionales, aun cuando el propio PND 2013-2018 reconoce la
dependencia del país por los combustibles fósiles y las consecuencias de ello en las emisiones
nacionales de GEI. A juicio de los expertos, la actividad petrolera debe ser desmitificada y
tratada como un sector productivo más que juega un papel definitorio en el progreso y desarrollo
del país, al igual que el sector agua y el sector salud, por ejemplo. Lo que cobra mayor
relevancia si realmente México está decidido a transitar hacia una economía baja en carbono y
por un desarrollo sustentable.
Otro factor de importancia es la disponibilidad y capacitación de recursos humanos y
financiamiento federal. Coinciden los expertos en que si bien existe un contingente importante de
mexicanos altamente calificados en el tema de cambio climático, este está aún concentrado en las
universidades y centros de investigación. Más aún, la mayoría del personal científico calificado
en cambio climático, pertenece a las grandes universidades nacionales, quedando desasistidas
algunas de regiones y municipios pequeños. Reconocen que la administración pública cuenta con
expertos en el tema, pero más a nivel técnico y relativamente menos en los niveles de toma de
decisión. Es un denominador común en el país, como en muchos otros de la región, que los
cargos de toma de decisiones son cargos políticos, aun así, reconocen el esfuerzo por incorporar a
este nivel profesionales con experiencia en cambio climático o en temas ambientales. Si bien
reconocen que se ha renovado el personal de la Secretaría de Relaciones Exteriores, la
SEMARNAT y el INECC en los mandos superiores vinculados a cambio climático, por señalar
237
algunas instancias con competencias directas en el tema, advierten que es necesario incorporar
profesionales jóvenes con post grados y experiencia en el ámbito climático internacional. Esto
último ha sido considerado un requisito de valor para ocupar posiciones de media y alta gerencia
pública, tomando en cuenta la dinámica de la agenda internacional del clima y la posición
estratégica que México tiene y desea conservar a escalas regional y global. Si bien a través del
CONACyT es plausible acceder a becas y proyectos de investigación, las exigencias propias de
un alto nivel formativo constituyen barreras para las regiones y municipios menos desarrollados,
lo que acentúa las inequidades en términos de educación de alto nivel y posterior oportunidades
de inserción en el ámbito del mercado satélite al cambio climático, como pueden ser las empresas
asesoras, los institutos de investigación y las mismas plazas para cargos académicos en las
universidades más reputadas del país. Consideran necesario reforzar y ampliar la capacitación a
todas las dependencias federativas, independientemente de su tamaño poblacional y de sus
niveles de vulnerabilidad y exposición a riesgos climáticos.
Destacan la necesidad de mejorar significativamente el financiamiento para la formación de
cuadros profesionales preparados en cambio climático, más allá del ámbito académico y para ello
recomiendan tener en cuenta las distintas opciones que la LGCC establece en ese sentido. La
LGCC prevé financiamientos, ya sea a costa del nivel federal o del financiamiento internacional
destinado a cambio climático que pueda ser captado por el país para la ejecución de acciones de
mitigación y adaptación en múltiples sectores productivos nacionales. Por ejemplo, la LGCC
establece que el INECC debe captar fondos para los programas específicos que le demandan sus
atribuciones, así como “participar en el diseño de mecanismos de financiamiento que permitan
llevar a cabo los proyectos de investigación para la conservación y aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales y control de la contaminación” (Art. 22, Fracción XVII). Los expertos
también refieren otros artículos de la LGCC que expresamente contemplan financiamiento para
promover y apoyar el fortalecimiento de la competitividad de los sectores productivos en una
economía baja en carbono; para desarrollar estrategias, programas y proyectos integrales de
A&M en materia de hidrocarburos y energía eléctrica. Consideran que la Reforma Energética que
México emprendió en el 2013 abre una amplísima variedad de necesidades que requerirá formar
cuadros profesionales especializados en energías renovables con el consecuente requerimiento
del fortalecimiento de capacidades nacionales para la mitigación de emisiones y la adaptación
priorizando en los sectores de mayor potencial de reducción. Incluso advierten que para el sector
238
privado, la misma LGCC brinda algunas opciones de financiamiento para políticas y actividades
que impliquen o que trasladen un costo a dicho sector para las cuales no existan fondos o fuentes
internacionales de financiamiento. Para los expertos, para tener acceso a estas fuentes de
financiamiento, necesariamente requiere contar con recursos humanos altamente capacitados. De
allí que ven oportunidades para la obtención de fuentes de financiamiento, si se enlazan la
capacitación en cambio climático con las opciones que en ese particular están previstas en el
marco jurídico y normativo nacional e internacional.
IV. 2.1.1b Análisis de la categoría “Factores nacionales”.
Los expertos señalan veinte y seis factores (del factor 16 al factor 41 en el Cuadro 4.23) que
han incidido en el diseño, la operatividad y la eficiencia de la institucionalidad en cambio
climático del país. Los 26 factores abarcan aspectos políticos, socioeconómicos y ambientales.
Entre los aspectos políticos, han señalado la voluntad política como uno de los motores
esenciales y definitorios de lo que es hoy día la ICC de México. Esta voluntad política comenzó
a permear desde la propia jefatura del Ejecutivo Federal hacia el resto de las dependencias
federativas, aunque lentamente, a partir del sexenio del Presidente Vicente Fox entre el 2000-
2006. Fue bajo el mandato del presidente Felipe Calderón que se emite la LGCC en el 2012,
correspondiéndole al presidente Peña Nieto continuar este legado. El apoyo se ha mantenido,
constituyendo para los expertos, una de las decisiones de política más importantes para el
desarrollo nacional, y también para la región de ALC. Sostienen que esta continuidad ha sido
tomada de ejemplo por otros países como Uruguay, Chile y Brasil, entre otros, cuyos gobiernos
sucesivamente han apuntalado la iniciativa de su antecesor apoyando la construcción y
fortalecimiento de una institucionalidad relativa a cambio climático. Resaltan el hecho de que
México es el país dentro de la región de ALC que posee la institucionalidad más desarrollada y
de mayor antigüedad. Consideran clave el trabajo legislativo en la materia, al señalar un proceso
de avance, lento pero constante, de múltiples actos legislativos – mediados entre varias
legislaturas nacionales y estatales- que han permitido hilar una amplia estructura gubernamental
para dar mayor soporte institucional al tema del cambio climático. Consideran que en términos
de política (policy) la ICC de México – que comprende su configuración, sus alcances, sus
239
metas aspiracionales - es el resultado del análisis de las prioridades nacionales ante los impactos
y desafíos del cambio climático y de la comprensión de que éste es un problema susceptible de
política pública. Ese análisis de política derivó en lo que es hoy la ICC del país, un entramado
sofisticado, complejo y de alcance más allá de los tiempos de gobierno de cada jefatura federal.
Otro aspecto que resaltan los expertos es el hecho de que la institucionalización del tema de
cambio climático ha ayudado en cierta medida a exponer más la imagen gubernamental al
interno del país, lo que a su juicio tiene efectos que consideran positivos. Por una parte, la
exposición pública del gobierno atendiendo un tema percibido por la sociedad como generador
de múltiples problemas, tiene sus réditos políticos al posicionar la percepción de que se está
trabajando en ello. Esto a su vez, impone al gobierno la atención real al problema. Se genera una
sinergia entre el mandato de la LGCC por el cual está obligado a actuar, que mantiene presente
el tema en la agenda gubernamental y por lo cual debe mostrar resultados. Si bien los expertos
consideran que en términos de resultados, los avances son modestos, reconocen que sin esa
voluntad política, muy difícilmente el tema del cambio climático tuviera el soporte institucional
actual.
Otro factor de orden político que a juicio de los expertos ha afectado a la operatividad y
eficiencia de la ICC actual de México son los niveles de corrupción, que como han insistido, se
hacen más evidentes a nivel municipal. El recrudecimiento de las acciones del Gobierno Federal
durante las dos últimas jefaturas ha movilizado mucho más recursos para atender este grave
problema y ello ha desviado o distraído los recursos, así como su uso, para la atención de las
prioridades a nivel estatal y municipal. Coinciden los expertos en que si bien los problemas
sociales son apremiantes en algunos estados y muchos municipios del país, no es menos
importante la vulnerabilidad y la exposición a los eventos del clima, a los cuales el país está tan
expuesto. Esa problemática vinculada al clima, ha sido reconocida por el gobierno federal y por
muchos gobiernos estatales y municipales, aunque en términos de rendición de cuentas y
transparencia en estos dos últimos niveles pareciera contar con menor voluntad política,
tomando en cuenta los magros resultados de los PEACC y los PACMUN como lo han advertido
los expertos consultados.
Entre los factores socioeconómicos, han señalado trece factores que cubren un amplio
rango de condiciones que a título individual y en conjunto constituyen, a su juicio, factores
decisorios en el diseño, la operatividad y la eficiencia de la actual ICC del país. Si bien cada
240
factor mencionado es en sí mismo un meta problema, la intención de este análisis es tratar de
construir una narrativa que pueda abordarlos de forma integrada, a partir de las apreciaciones de
los consultados. Así se tiene que los expertos ubican como factor de primera incidencia la
pobreza que aqueja al 45.5% de la población nacional, y cuyos niveles no han experimentado
cambios en los últimos 20 años, según refieren los expertos a partir de datos publicados en el
2015 por la OCDE. Los expertos coinciden en que este estancamiento se debe a la reducida tasa
de crecimiento de la economía y la desigual distribución de los ingresos. En consecuencia,
estiman que México está obligado a ir más allá de mejorar el bienestar social e invertir más
recursos en políticas urbanas y territoriales. En ese sentido, los expertos advierten que este
último tipo de políticas están incorporadas dentro de las previsiones interinstitucionales y
sectoriales de atención al problema de cambio climático, dispuestas en la LGCC. Sin embargo,
les preocupa el hecho de que la “geografía de la pobreza” en México (así catalogada por los
expertos) muestra que la tasa de pobreza está correlacionada con el desarrollo del territorio,
mostrándose mayor en el sur, sureste y parte del centro del país. Por ejemplo, refieren los datos
de algunos estados que revelan la situación: 74.7% en Chiapas; 69.7% en Guerrero; 64.5%
Puebla; y 61.9% Oaxaca, mientras que en el resto del país los porcentajes no superan el 30%.
Más preocupante aún para los expertos, son las cifras de pobreza extrema y la coincidencia de
este patrón de localización poblacional con los estados más vulnerables a cambio climático, lo
que a su juicio representa una alerta y un llamado de atención al cumplimiento de las
disposiciones que en este particular establece la LGCC, es decir, la elaboración y la puesta en
marcha de los instrumentos de planeación, el PEACC y el PACMUN. Ello implica atender a la
brevedad las razones del retraso en el cumplimiento de estas obligaciones de planeación, que
como han referido los expertos, parecen estar influenciadas por la falta de voluntad política y
uso indebido de los recursos asignados, lo que resalta el débil desempeño en términos de
transparencia y rendición de cuentas a nivel de muchas de las entidades federativas del país. Los
expertos han hecho referencia a las cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social, que para el 2012, mostraban que el 9.8% de la población total vivía en
extrema pobreza. Con el agravante de que la pobreza extrema está aún más concentrada
geográficamente, siendo que el 60% de la población más pobre está concentrada en solo tres
estados: Oaxaca, de México y Puebla. En los extremos están, Chiapas que posee el mayor
porcentaje de extrema pobreza (32%) y el Distrito Federal (ahora Estado de la Ciudad de
México) con el 2.2% del total. Más aún, los expertos advierten que la mitad de las personas en
241
extrema pobreza viven en zonas urbanas y la otra mitad en zonas rurales, lo que significa un
21.3% de los ciudadanos que habitan estas zonas. Consideran que estos datos deben ser tomados
en cuenta para el fortalecimiento de la institucionalidad en cambio climático, para evitar
retroalimentaciones negativas entre la pobreza y la vulnerabilidad climática.
Entre los factores ambientales referidos por los expertos, están el marco regulatorio
ambiental; el ordenamiento ecológico territorial; la exposición a eventos y amenazas climáticas
y, los riesgos ambientales asociados. Como se ha referido en este trabajo, la pre-existencia de
una robusta y desarrollada legislación ambiental configuró espacios institucionales que han sido
ampliados, adecuados o construidos, para dar cabida al problema de cambio climático. Al
respecto, enfatizan la importancia que este marco regulatorio tuvo para la inserción del tema de
cambio climático sin mayores costos en términos políticos, institucionales y burocráticos.
Consideran que la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del año 1998
configura el marco más importante de respaldo a la LGCC, al considerar en sus artículos
transitorios, un plazo de tres años –posterior a la entrada en vigencia de esta ley- para la
implementación de un sistema nacional de monitoreo, registro y verificación para evaluar y
sistematizar la reducción de emisiones derivadas de acciones de prevención y combate de la
deforestación y degradación de los ecosistemas forestales (REDD+). Sin duda, el antecedente
normativo para la elaboración de los inventarios GEI, uno de los compromisos que el país
adquirió en 1992 con la CMNUCC. Respecto al ordenamiento territorial, lo consideran una
valiosa herramienta para la planeación y gestión del territorio, que fortalece los instrumentos de
planeación PEACC y PACMUN como medios para avanzar hacia el desarrollo sostenible desde
una perspectiva integral. Destacan como algo muy positivo la correspondencia entre estos tres
instrumentos de planeación, y en particular, la visión prospectiva que tienen los dos últimos, lo
que es crítico para la previsión de los procesos dinámicos del territorio, los cuales están
influenciados por el clima. Consideran que si los PEACC y los PACMUN se elaboran mediante
el consenso de los actores involucrados, se podrá ir construyendo la imagen-objetivo a mediano
y largo plazo necesaria para prepararse ante las incertidumbres del clima futuro a escalas
locales; además se podría garantizar la definición de los mecanismos para su gestión y para la
evaluación periódica de avances. Sin embargo, están conscientes de que en el país, el
ordenamiento ecológico territorial y el ordenamiento urbano aún no funcionan de forma
articulada, por lo que la coordinación de las políticas en y entre entidades federativas no existe,
242
así como tampoco, mecanismos para lograr su adecuada gestión. Esto resta a la efectividad de
los PEACC y PACMUN como instrumentos de planeación para atender los problemas que el
cambio climático genera en el territorio mexicano. Tomando en cuenta el patrón de crecimiento
urbano-rural del país, concentrado en grandes ciudades mayores de 500.000 habitantes y una
amplia dispersión de pequeños asentamientos menores de 5000 habitantes, y la concurrencia de
la población más pobre en zonas vulnerables y expuestas a las amenazas del clima en el país,
urge que los atlas de riesgos y los sistemas de alerta temprana, estén finalizados y actualizados
de forma permanente. El rezago pronunciado en la elaboración de los atlas de riesgo a nivel
municipal (referido en esta investigación y corroborado por los expertos) preocupa al no contar
con un instrumento guía para la formulación de acciones de adaptación a escala local que
puedan preparar mejor a la población más vulnerable, ante los impactos y peligros climáticos.
Los expertos reconocen la estrecha interrelación entre población, ambiente y desarrollo
socioeconómico. En particular el crecimiento urbano y la transformación de los estilos de vida
en las ciudades, plantea una problemática creciente con impactos ambientales que son
acentuados por el cambio climático. Advierten que la localización de población en pequeñas
localidades que ni siquiera están incluidas en los atlas municipales, determina retos para la
planeación territorial, pero también para la implementación efectiva de los PEACC y los
PACMUN. En ese sentido, consideran que el esfuerzo de los gobiernos locales en materia de
cambio climático, debe hacerse en coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y
teniendo como marco, los distintos instrumentos de planeación del país.
IV.2.1.1.c Análisis de la categoría “Factores internacionales”
Los expertos señalan seis factores internacionales (del factor 42 al factor 47 en el Cuadro
4.23) que han incidido en el diseño, la operatividad y la eficiencia de la institucionalidad en
cambio climático del país. Los 6 factores abarcan aspectos políticos y legales.
El tema de la agenda internacional del clima ha jugado desde 1992 un papel clave en la
política nacional de México respecto a cambio climático. Los expertos coinciden en que la
influencia de los acuerdos internacionales, desde la propia CMNUCC hasta la reciente COP21, se
ha materializado a escala país, a través del proceso de construcción de la actual institucionalidad
243
en cambio climático y alcanzado su más concreta expresión con la LGCC. Este instrumento
normativo le dio a México el espaldarazo para posicionarse a la vanguardia de ALC y codearse
entre las grandes potencias respecto a las decisiones políticas globales en torno al tema del clima.
La propuesta de metas aspiracionales respecto a las emisiones GEI en la ENCC y en el PEACC
nacional, así como la correspondencia con el PND 2013-2018 y la propuesta de las
contribuciones nacionales para acciones de A&M de la INDC del país, mostraron a la comunidad
internacional, la seriedad y el compromiso país con cambio climático. En ese sentido, los
expertos consideran a la ICC de México, en sí misma, una plataforma de negociación clave en
términos geopolíticos. Por ejemplo, el haber sido país anfitrión de la COP16 (Cumbre de Cancún
en el 2010), ya es un indicativo de la posición de liderazgo en torno a las negociaciones del
clima. En Cancún se alcanzó un acuerdo jurídicamente vinculante sobre el clima que se aplica a
partir de 2012 y que consolidó la creación del Fondo Verde y la hoja de ruta a Paris. Entre otros
aciertos de esa negociación, liderizada por la canciller mexicana, los expertos señalan el objetivo
de no aumentar en más de dos grados centígrados la temperatura del planeta, que ya es hoy día
parte medular del acuerdo post COP21. Los beneficios financieros también han sido considerados
un factor determinante en la actual institucionalidad de cambio climático nacional, derivados del
desempeño que México ha mostrado en la materia. El país se ha beneficiado de importantes
ingresos por efecto de financiamiento internacional para atender los compromisos país con
cambio climático. Al respecto señalan los expertos, que precisamente durante la COP16 se
conformó el “Grupo de Financiamiento para Cambio Climático”, integrado por 15 organizaciones
de la sociedad civil y diversos actores mexicanos en torno a la necesidad de instrumentar políticas
públicas integrales que, desde el marco de derechos humanos, la igualdad de género y la
sustentabilidad, aborden acciones de A&M. A su juicio, una de las ventajas de este grupo es que
concientiza acerca de la necesidad de contar con presupuestos públicos destinados a la reducción
de emisiones GEI, que también sean manejados y asignados de manera transversal en la ICC del
país. Sin embargo, advierten sobre la necesidad de incluir salvaguardas ambientales y sociales,
en la asignación, ejecución y rendición de cuentas del financiamiento internacional que recibe el
país para cambio climático, así como impulsar la aplicación de criterios institucionales y
mecanismos homogéneos, con transparencia y rendición de cuentas, para la ejecución de los
recursos financieros internacionales recibidos. Consideran que la participación de México en
estos financiamientos y la transparencia con la que los utilice, podría incluso permitirle incidir en
el diseño de los mecanismos internacionales de A&M, lo que podría facilitar el acceso de otros
244
países en desarrollo a estas modalidades de financiamiento.
IV.2.1.1 d Análisis de la categoría “Fortalezas institucionales”.
Los expertos señalan doce factores relacionados con las fortalezas institucionales de la
ICC de México (del factor 48 al factor 59 en el Cuadro 4.23) que han incidido en el diseño, la
operatividad y la eficiencia de la institucionalidad en cambio climático del país. Los 12 factores
abarcan aspectos como legislación específica para cambio climático, el conocimiento del tema y
la innovación institucional.
Referido con anterioridad como un factor nacional relevante que ha incidido en la ICC de
México, la voluntad política se constituye en una de las fortalezas de la misma. El apoyo del
gobierno federal debe seguir siendo, a juicio de los expertos, una constante en el proceso
continuo de adecuar la institucionalidad en cambio climático del país a los compromisos futuros
expuestos en la INDC de México. La propia existencia de la LGCC confiere al tema climático y
sus repercusiones, un tratamiento jerárquico dentro de los intereses de atención gubernamental,
con alcances positivos y metas de obligatoriedad para el sector privado, el sector académico y la
sociedad civil organizada. Hay consenso entre los expertos en considerar que el carácter
convocatorio a los actores nacionales, refuerza la esencia interinstitucional, sectorial y de
involucramiento de la sociedad del marco normativo vinculado a cambio climático. Otra fortaleza
referida son los alcances de la LGCC definidos a nivel federal, estatal y municipal. Esta
definición, junto al establecimiento de lapsos de elaboración de los instrumentos de planeación
claves para las acciones de A&M, son a juicio de los expertos, elementos que le confieren solidez
normativa a las obligaciones y competencias de las entidades federativas y dependencias de
gobierno. Respecto al conocimiento del tema, reconocen que a medida que la ICC fue
evolucionando, fueron generándose más necesidades de información técnica y científica de apoyo
al cumplimiento de las atribuciones para cada nivel de gobierno y entidades gubernamentales con
competencia en cambio climático. Como resultado, la formación de cuadros profesionales
técnicos en la materia ha ido creciendo, aunque aún se requiere de mayor cobertura, en particular
a nivel municipal. La participación de grupos interdisciplinarios conformados por expertos de
universidades, centros de investigación, empresas asesoras, y ONG, en estudios de impactos y
vulnerabilidad al cambio climático, constituyen un soporte más sólido a la formulación de los
PACC y PACMUN, aun cuando falta fomentar y apoyar más el acercamiento interinstitucional.
245
En torno a la innovación institucional, la voluntad política, la dinámica adecuación de la
institucionalidad y la visión prospectiva de corto y mediano plazo, son consideradas las mayores
fortalezas de la ICC actual de México.
IV.2.1.1 e Análisis de la categoría “Debilidades institucionales”.
Los expertos señalan diez y siete factores relacionados con las debilidades institucionales
de la ICC de México (del factor 60 al factor 76 en el Cuadro 4.23) que han incidido en el diseño,
la operatividad y la eficiencia de la institucionalidad en cambio climático del país. Los 17
factores abarcan aspectos como asignación y disponibilidad de recursos económicos, burocracia,
operatividad institucional y disponibilidad de información científica y técnica.
Hay coincidencia en afirmar que la asignación presupuestaria para el cumplimiento de las
atribuciones derivadas del marco normativo en cambio climático, es deficitaria o en el mejor de
los casos, obstaculizada por un complejo sistema de procedimientos y controles que a la vez
revelan un nivel relativamente alto de burocracia en torno al tema climático nacional. La lentitud
de los procedimientos y en particular la ejecución de medidas de A&M debe necesariamente
transitar un largo camino de aprobaciones institucionales, sectoriales y de consulta pública, que
atentan contra la celeridad necesaria y que contribuyen, como ya se ha referido, en un bajo
porcentaje de cumplimiento de metas impuestas por la LGCC, en particular para el cumplimiento
de los alcances de los PEACC y los PACMUN. Refieren una falta de continuidad en la gestión
del tema, en particular a nivel estatal y mucho más acentuado a nivel municipal. Lo que podría
estar revelando una ICC local poco desarrollada que impide a quien sucede en el gobierno
continuar con la dinámica de adecuación que se requiere, en particular si su voluntad política no
está en línea con el tema. A esto se suma la falta de recursos técnicos capacitados, la diversidad y
complejidad (o falta de) del entramado institucional el cual es particular a cada estado y a cada
municipio. De observancia es la falta de comunicación sobre el tema, tanto entre dependencias
del mismo nivel de gobierno, como hacia la sociedad. Esto último, refieren los expertos, queda en
evidencia al consultar las páginas oficiales de las entidades federativas por la dificultad para
conseguir la información o por ausencia de la misma. Otra debilidad está vinculada con las
acciones de A&M. En ese particular, los expertos hacen referencia a la falta de integración de
estas medidas, lo que pudiera estar influenciado por la falta de definición de responsabilidades
246
interinstitucionales – o por falta de instituciones- y ausencia o mal diseño de procedimientos o
instrumentos de medición de resultados. En consecuencia, advierten que se requiere más estudios
sobre medidas A&M, lo que necesariamente conlleva producir, mejorar y hacer disponible más
información científica y técnica, por ejemplo en cuanto a los pronósticos meteorológicos y los
aspectos sociales que si bien ahora se toman más en cuenta, son aún muy pocos y no representan
la amplia y compleja diversidad social y cultural del país. Los expertos advierten sobre el déficit
de programas académicos vinculados a cambio climático, y el sesgo en la formación académica,
para lo cual recomiendan la construcción y el fomento de alianzas institucionales con fortalezas
en conocimiento científico y técnico, así como ampliar y sensibilizar la agenda en CyT en el
tema.
IV.2.1.1. f Análisis de la categoría “Oportunidades nacionales”.
Los expertos señalan cinco factores relacionados con las oportunidades nacionales para la
ICC de México (del factor 77 al factor 81 en el Cuadro 4.23). Los 5 factores abarcan aspectos
relacionados con el marco legal específico para cambio climático y la innovación institucional
vinculada al clima.
Los expertos refieren que la propia naturaleza dinámica del marco normativo actual en
cambio climático y su permanente innovación, son oportunidades para que el poder legislativo,
en todos sus niveles, sea más proclive a trabajar sobre el tema y mantenga el ritmo necesario para
dar respuesta a los compromisos nacionales de mediano plazo definidos en el PND vigente, la
ENCC y la PNCC. Igualmente consideran que las previsiones temporales existentes en el marco
jurídico e institucional del país en la materia, son oportunidades para incluir una visión
prospectiva de mediano plazo que supere la escala temporal de los planes sexenales y una visión
de largo plazo que le permita ir adecuándose a las demandas que el clima vaya imponiendo al
país. Aun cuando reconocen el poco tiempo transcurrido desde su promulgación, consideran que
el período post LGCC ha sido una oportunidad única de aprendizaje para mejorar a futuro el
complejo sistema que constituye el marco normativo e institucional de cambio climático del país.
IV.2.1.1 g Análisis de la categoría “Oportunidades internacionales”.
Los expertos señalan doce factores relacionados con las oportunidades internacionales
247
para la ICC de México (del factor 82 al factor 93 en el Cuadro 4.23). Los 12 factores abarcan
aspectos relacionados con la imagen país en ALC y global, el consenso internacional en torno a la
mitigación y el financiamiento internacional.
En torno al consenso internacional para disminuir las emisiones GEI, los expertos
coinciden en que México ha participado de forma activa en la configuración de los acuerdos del
clima, principalmente desde el 2010 cuando organiza la Cumbre de Cancún, evento que significó
un impulso al proceso de profundización de su ICC. Hecho que ha sido reconocido por la
comunidad internacional del clima, tanto a nivel político como académico. Este reconocimiento
es de facto una ventaja en términos de su cuota de influencia en la negociación post COP21. Su
respetable posición en la arena internacional del clima es una oportunidad que debe seguir
manteniendo ya que le permite, como ya se ha señalado, optar a financiamientos que son
cruciales para alcanzar sus compromisos en A&M. Otra oportunidad, es la de adecuar su reforma
energética a sus aspiraciones de un desarrollo sustentable y una economía baja en C, ya que al
presente, el marco normativo específico para dicha reforma, no contempla consideraciones
explícitas sobre la mitigación.
IV.2.1.1 h Análisis de la categoría “Amenazas nacionales”.
Los expertos señalan once factores relacionados con las amenazas nacionales para la ICC
de México (del factor 94 al factor 104 en el Cuadro 4.23). Los 11 factores abarcan aspectos
relacionados con el modelo de desarrollo del país y las políticas públicas.
A juicio de los expertos, si bien México tiene una robusta legislación ambiental, su
modelo de desarrollo aún está a medio camino de tomar en cuenta la dimensión ambiental y el
cambio climático como ejes integrados a sus decisiones de política pública, en particular sobre
actividades fundamentales para su crecimiento y tránsito hacia el desarrollo sustentable, como lo
son su estrategia energética y su ordenamiento territorial. Advierten que la estrategia energética
aún descansa de forma significativa en la explotación de los combustibles fósiles, lo cual resta
potencial a los alcances del PND 2013-2018, a la misma INDC nacional y a sus metas de
reducción de emisiones GEI.
Aun cuando reconocen que la vinculación entre los sectores gobierno y privado ha
248
mejorado a partir de la LGCC, consideran una desventaja las limitaciones que tienen muchas
pequeñas y medianas industrias y comercios para cumplir con las obligaciones normativas
respecto a registro de emisiones y de adecuaciones tecnológicas para minimizarlas. Los
mecanismos financieros contemplados en la misma LGCC pueden ser inalcanzables e
insuficientes para ese grueso del sector productivo nacional dada la naturaleza diversa del parque
productivo, su localización geográfica y en particular, la propia legislación local que también
impone requerimientos sin considerar los incentivos necesarios. También están conscientes del
poco tiempo transcurrido desde la promulgación del registro nacional de emisiones GEI, aspecto
que ya ha sido reseñado por los expertos, por lo cual consideran que es temprano para ponderar
su efecto. Todo ello se constituye en múltiples amenazas internas que no serán minimizadas o
evitadas solo con los planes y estrategias de corto y mediano plazo ya definidas en su marco de
desarrollo y planeación sexenal, sino que requieren de toma de decisiones aún más competentes
que la propia reforma energética formulada en el 2013, que como han señalado carece de
previsiones sobre emisiones GEI. En torno al ordenamiento territorial, advierten que es un
proceso que aún no se ha consolidado plenamente y que la globalización económica que México
transita desde la década de los setenta y la aplicación de políticas neoliberales a partir de la crisis
nacional de 1982, han dado empuje a la influencia de factores supranacionales en los patrones de
utilización del suelo y de localización de las actividades económicas, cuyo resultado ha
comprometido el potencial de uso de la tierra causando impactos ambientales que a su vez
acentúan la vulnerabilidad ambiental del país y lo exponen aún más a los impactos del cambio
climático. Estos procesos representan una amenaza constante para un ordenamiento territorial que
necesariamente debe conciliar las aspiraciones de un DS y los compromisos expuestos en la
INDC nacional.
Coinciden los expertos en que una de las mayores amenazas para alcanzar las aspiraciones
y demandas de los PEACC y PACMUN, que como instrumentos de planeación en cambio
climático están directamente vinculados con el ordenamiento territorial de México, es la falta de
articulación y de instrumentos de coordinación institucional entre la planeación urbana (normada
a través de la Ley General de Asentamientos Humanos del año 1976), la política ambiental (cuyo
principal instrumento jurídico es la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente de 1988) y la PNCC (cuyo asiento jurídico es la LGCC del 2012). Consideran que a
pesar de grandes esfuerzos en términos normativos, institucionales y de planeación, el país no ha
249
logrado superar los desequilibrios regionales provocados por la concentración industrial; el
modelo de crecimiento urbano; y la intensificación de la explotación de los recursos naturales del
país. Aspectos que amenazan internamente la política nacional de cambio climático y que
representan retos para la institucionalidad en la materia, ante lo cual los expertos tienen sus
reservas en cuanto a la internalización de esas realidades por parte de quienes toman las
decisiones de política nacional. En términos políticos, los expertos advierten que el tema de
cambio climático pudiera en sí mismo convertirse en una amenaza si se utiliza como retórica y no
se acompaña con resultados palpables y verificables. También, la prevalencia de otros problemas
de envergadura como el narcotráfico, la pobreza y la atención a desastres, puede restar apoyos y
trabajo legislativo aún pendiente a nivel municipal; igualmente el aumento de emisiones GEI por
efecto del actual modelo de desarrollo de alta huella de carbono, los altos niveles de corrupción
aún existentes y la inestabilidad social derivada de políticas como la de educación, por ejemplo,
constituyen amenazas que atentan contra la eficiencia y operatividad de la ICC actual.
IV.2.1.1 i Análisis de la categoría “Amenazas internacionales”.
Los expertos señalan cuatro factores relacionados con las amenazas internacionales para
la ICC de México (del factor 105 al factor 108 en el Cuadro 4.23). Los 4 factores abarcan
aspectos relacionados con el precio del petróleo, la INDC nacional y el financiamiento
internacional.
Aunque el país dejó de tener una economía petrolera, dado a su apertura y diversificación,
y la producción y exportación de petróleo crudo y productos derivados representan menos de 6%
y 13% del PIB, respectivamente, a su juicio, en el corto plazo, el impacto de los precios del
petróleo se refleja más en la reacción del tipo de cambio. En lo demás, consideran que la
economía mexicana está protegida, aunque en el mediano plazo una reducción prolongada en los
precios del petróleo podría llegar a tener un impacto negativo en las finanzas públicas, donde la
dependencia de los ingresos fiscales petroleros se encuentra actualmente cerca de 35%. La baja
del precio del petróleo podría tener también un efecto doble en su relación con la adopción de
energías renovables. Estiman que en el corto plazo, el menor precio generará un mayor consumo
lo cual es negativo para la reducción de emisiones GEI y evitará la adopción de energías
alternativas y mejoras de eficiencia energética, sobre todo a nivel del sector industrial y
250
doméstico nacional. Ello conlleva a una potencial amenaza si México no logra descarbonizar al
país al menos durante la segunda mitad del presente siglo, lo que implica una acción
independiente del precio del petróleo actual. Consideran que México debe evitar usar los
períodos de bajo precio para ampliar su infraestructura petrolera y esforzarse por potenciar
inversiones que construyan resiliencia energética y signifiquen acceso a energías renovables a
menor costo futuro. Otra amenaza es que las emisiones GEI globales no disminuyan según el
Acuerdo de Paris. Ello desestimularía la inversión nacional y la adecuación de la
institucionalidad gubernamental e incluso privada en relación a cambio climático.
Adicionalmente, el no cumplimiento de los acuerdos del clima al 2020 y 2030, conllevaría a una
disminución del financiamiento internacional del cual México se está beneficiando. En particular,
esa disminución afectará los recursos multilaterales que países como México destinaría para las
acciones condicionadas en A&M presentadas en su INDC.
Del análisis del Instrumento 1 surge una visión compartida por seis expertos mexicanos
sobre una serie de factores, tanto nacionales como del extranjero que han incidido en la
institucionalidad actual en cambio climático de México. Esta visión compartida proporciona un
contexto nacional más realista acerca de la efectividad, operacionalidad y alcances de la
institucionalidad del país vinculada a este tema. Entre los factores nacionales y externos
identifican más de un centenar de diferente naturaleza, que incluye aspectos ambientales,
políticos, socioeconómicos y legales. Complementan esta visión compartida, factores vinculados
a las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas, tanto nacionales como internacionales
que inciden en la actual configuración de la ICC de México, a través de aspectos como la
legislación nacional relativa a cambio climático, el conocimiento que se tiene del tema, la
innovación institucional, la disponibilidad de recursos económicos, la burocracia, la operatividad
institucional y el modelo de desarrollo nacional, así como la imagen país en el ámbito de la
comunidad internacional del clima, sus posibilidades de financiamiento externo y las
implicaciones de los acuerdos climáticos para México.
Más allá de lo que se espera sea el deber ser, demandado por el marco normativo
nacional, que como se ha referido es denso y bien desarrollado, la praxis en torno al tema
climático nacional percibida a través de la experiencia de académicos, funcionarios de gobierno y
empresarios del sector energético, atribuye una valoración complementaria respecto a las
demandas institucionales del ordenamiento jurídico nacional y a las capacidades institucionales
251
actuales, ante las demandas que el clima impone e impondrá al país.
La valoración de expertos ha reconocido que dicha institucionalidad ha dado cabida a la
formulación de políticas climáticas en el país, orientadas más hacia la mitigación que a la
adaptación, lo cual no debe sorprender ya que este hecho está alineado con la praxis mundial, la
cual refleja énfasis en las acciones de mitigación. De hecho, la mitigación es el componente
conductor y definitorio de las negociaciones del clima a escala global. Igualmente, los expertos
han reconocido que aunque con limitaciones y restricciones, la actual institucionalidad tiene alto
potencial para ir adecuándose a las demandas futuras del clima en el país, como las de la agenda
internacional. Esta apreciación descansa sobre la base de la propia experiencia nacional en la
construcción de su ICC actual, que a juicio de los expertos ha sido un aprendizaje en gran parte
reflejado en la LGCC donde el componente prospectivo está presente. En particular, ese
componente es constatable en sus artículos transitorios que como se ha reseñado en el cuadro
4.13 contemplan plazos y metas aspiracionales que abren las puertas para innovaciones y nuevas
adecuaciones a la configuración institucional vigente.
Para que la institucionalidad actual pueda cumplir con esas acciones y superar los
obstáculos que existen en torno a la débil gobernanza que aqueja al nivel estatal y más
acentuadamente, al municipal, los expertos han distinguido tres aspectos inherentes a la
operatividad y eficiencia que a su juicio requieren de mayor trabajo gubernamental, desde el nivel
federal hasta las entidades federativas (estados y municipios). Estos aspectos son: el propio
diseño actual de la institucionalidad en cambio climático; la capacidad institucional relativa a
cambio climático y, la coordinación interinstitucional vinculada a cambio climático. En términos
generales, existe coincidencia de opiniones por lo que a juicio de esta investigación, se ha
obtenido una visión compartida sobre las potencialidades de la actual ICC que orienta de forma
robusta acerca del potencial actual que México posee para transitar desde el presente hasta
mediados de siglo hacia una economía baja en C y hacia un desarrollo sustentable en
concordancia con lo propuesto en su INDC y su PDN vigente.
IV.2.1.2 Análisis derivado de la aplicación de los Instrumentos 2 y 3.
La estructura de los Instrumentos 2 y 3 permitió analizar las respuestas dadas por cada uno
252
de los seis expertos consultados, agrupándolas según los años de corte 2050, 2070 y 2100. Se
obtuvo así, una visión compartida que puede ser cualificada para cada uno de esos tres años. A
razón de las evidencias recabadas de la literatura consultada y a juicio de la autora de este trabajo,
cada año representa un término temporal referencial respecto al potencial de México para adecuar
su actual desempeño institucional en cambio climático post los actuales compromisos del clima,
y a las previsiones que le demandarán las RCPs y las SSPs hasta finales del presente siglo.
IV.2.1.2.1 Análisis del Instrumento 2.
El Instrumento 2 explora acerca de las previsiones en términos socioeconómicos (según las
SSPs) que requerirá México para prepararse tempranamente a los desafíos del clima proyectados
por las RCPs respecto al CO2, para los años 2050, 2070 y 2100. El Instrumento 3 explora acerca
de arreglos institucionales que requerirá México para prepararse tempranamente, a los desafíos
del clima proyectados por las RCPs respecto al CO2, para los años 2050, 2070 y 2100.
Los resultados de los instrumentos 2 y 3 se presentan en los cuadros 4.24 y 4.25,
respectivamente.
En el cuadro 4.24 se indican las previsiones en términos socioeconómicos, que a juicio de
los expertos nacionales consultados y según las especificaciones de las SSPs y las RCPs para el
CO2, requerirá México para prepararse tempranamente a los desafíos del clima para los años
2050, 2070 y 2100. Se indica para cada SSP, su descripción de partida, los supuestos
socioeconómicos acordados por la comunidad científica del clima y los supuestos de los expertos
consultados para cada año de corte 2050, 2070 y 2100. El grado de correspondencia con una SSP
en particular, se ponderó según la cantidad de X marcadas por los expertos para cada SSP, según
la siguiente escala: entre 6 y 5 (franca); entre 4 y 3 (cercana), entre 1 y 2 (lejana). Para cada
escala temporal se indica el forzamiento radiativo de cada RCP y sus tendencias, las cuales en
principio deberían reflejar los supuestos que sustentan las SSP, recordando que éstas no están
referidas a una escala temporal particular. El sentido de la flecha en cada RCP indica si su
tendencia aumenta, disminuye o se estabiliza.
253
Cuadro 4.24 Previsiones en términos socioeconómicos, a juicio de los expertos nacionales consultados, según las SSPs y las RCPs
para el CO2 que requerirá México para prepararse tempranamente a los desafíos del clima para los años 2050, 2070 y 2100.
Narrativa Descripción de
partida SSPs comunidad del clima
SSPs Expertos Mexicanos Escala temporal y RCPs
para el CO2 2050 2070 2100 2.6↓ 2.6↓↓ 2.6↓ 4.5↑ 4.5↓ 4.5→ 6.0 ↑ 6.0↓ 6.0→ 8.5↑↑ 8.5↑ 8.5↑
SSP1
Mundos relativamente buenos, progresando hacia el alcance de las MDM.
Cooperación global, facilitada mediante organizaciones e instituciones efectivas.
X
Bajos niveles de intensidad de recursos y dependencia por combustibles fósiles.
X
Reducción de inequidades dentro y entre países. X Altas tasas de educación de la mujer. X Aumento en la planificación urbana. X Rápido desarrollo de tecnologías limpias. X Alto nivel de voluntad en relación con la degradación ambiental. X
SSP2
Mundos donde las tendencias típicas de décadas recientes, continúan con algún progreso hacia el alcance de los ODS.
Reducciones en la intensidad de recursos y energía a tasas históricas, y lento decrecimiento de la dependencia por los combustibles fósiles.
X
La mayoría de las economías podrían ser políticamente estables, con mercados funcionando parcialmente y conectados globalmente.
X
Podría existir alguna cooperación internacional e inversiones tecnológicas.
X
El desigual desarrollo de los países de bajo ingreso podría ser una consecuencia del limitado número de instituciones globales comparativamente débiles, con algunos países haciendo un relativamente buen progreso y otros quedando al margen.
X
La urbanización podría seguir un patrón similar al actual. X La inversión en educación podría no ser lo suficientemente alta para X
254
reducir rápidamente la tasa de crecimiento poblacional, particularmente en países de bajo ingreso.
SSP3
Mundos separados dentro de bloques regionales con poca coordinación entre ellos. Fallan en alcanzar las MDM.
Poco progreso en la reducción del uso intensivo de recursos y dependencia por combustibles fósiles.
X
Gobernanza e instituciones podrían mostrar debilidad y pérdida de cooperación y consenso.
X
Regiones podrían caracterizarse por extrema pobreza y economías locales de moderada salud, con la mayoría de los países luchando por mantener estándares de vida para su alto crecimiento poblacional.
X
Tasas de mortalidad podrían ser altas, con alta mortalidad infantil por enfermedades evitables (malnutrición, diarrea, malaria).
X
Los países podrían enfocarse en metas regionales sobre energía y seguridad alimentaria con poca cooperación internacional y baja inversión en tecnología y educación.
X
Gran parte del crecimiento urbano en los países de bajo ingreso podría ser de asentamientos no planificados.
X
SSP 4
Mundos altamente desiguales dentro y a través de países, con conflictos sociales regulares y, disturbios.
Una relativa pequeña y rica élite global podría ser responsable de gran parte de las emisiones, pudiendo ser capaces de mitigar a un bajo costo, mientras que la contribución de un grupo mayor y pobre, podría ser poco.
X
Acceso a educación de alta calidad, servicios de salud y planificación familiar podría ser limitado, conduciendo a altas tasas de crecimiento poblacional en países de bajo ingreso.
X
Áreas rurales y mega-ciudades podrían albergar a una gran fracción de personas relativamente pobres y menos educadas.
X
Incertidumbre económica en los países industrializados podría conducir a poblaciones con relativamente baja fertilidad y bajo crecimiento poblacional.
X
Las corporaciones globales de energía podrían invertir en investigación y desarrollo para protegerse contra escasez de recursos o políticas climáticas, desarrollando y aplicando tecnologías alternativas de bajo costo.
X
255
SSP5
Mundos centrados en sus propios intereses, y en un desarrollo dominado por el mercado a través de un crecimiento económico que permita solucionar problemas sociales y económicos.
Alcance de las metas de desarrollo humano, crecimiento económico robusto, rápida urbanización, infraestructura de alta tecnología y ecosistemas altamente manejados.
X
Fuerte inversión en salud, educación e instituciones, para mejorar el capital social humano.
X
Podría haber confianza en la habilidad para manejar los sistemas sociales y ecológicos con un esfuerzo relativamente proactivo y poco específico para evitar los impactos potenciales globales de naturaleza ambiental.
X
La preferencia por un desarrollo convencional rápido podría conducir a un sistema energético que continuaría dominado por los combustibles fósiles, resultando en altas emisiones.
X
Podría haber una fuerte presión sobre los países en desarrollo para seguir el modelo de desarrollo intensivo en combustibles fósiles y recursos de los países industrializados, centrándose en un crecimiento económico favorecido por el consumismo y por un estatus de consumo intensivo en recursos.
X
Fuente: Instrumento 2 aplicado a los expertos nacionales consultados. Elaboración propia.
256
Para el año de corte 2050, las trayectorias RCP proyectan para el CO2 la siguiente
tendencia: las RCP2.6, RCP 4.5 y RCP6.0 estarán aumentando y la RCP8.5 estará en franco
aumento. Los resultados mostrados en el cuadro 4.24 indican que los expertos mexicanos
visualizan al país, a mediano plazo (año 2050), transitando un entorno socioeconómico de
características predominantemente similares a la narrativa SSP1 que identifica a la narrativa de la
sustentabilidad, con un nivel de correspondencia franco. También señalan para el 2050, algunas
características con las SSP2 (narrativa de mitad de camino) y con la SSP5 (narrativa de desarrollo
convencional BAU), ambas con un grado de correspondencia cercana; y una correspondencia
alejada con la SSP3 (narrativa de la fragmentación). Ello sugiere que México podría reflejarse al
2050 en una narrativa que supone una trayectoria entre la RCP2.6 en la cual las concentraciones
de CO2 están en franca disminución y las RCP4.5 y RCP6.0 según las cuales esta concentración
comienza a aumentar (recuadro central inferior en la Figura 3.2). Para que México pueda
contribuir a inclinar la balanza del forzamiento radiativo global al 2050 hacia la trayectoria
RCP2.6, la cual puede representar la posibilidad más cierta de contribuir a mantener la
temperatura promedio de la atmosfera por debajo de los 2°C, y en consecuencia, disfrutar de
condiciones socioeconómicas relativamente buenas, la respuesta de los expertos sugiere lo
siguiente para el país:
1) Mantener los ejes centrales de sus planes de desarrollo sexenales, centrados en acciones
para alcanzar los ODS y el DS
2) Reducir las inequidades que hasta el presente se han manifestado al interior del territorio
nacional en términos de pobreza, género, desarrollo industrial y planificación urbana y trabajar
para alcanzar mayor consciencia ambiental, tanto a nivel de gobierno como en la sociedad
mexicana.
3) Mejorar principalmente sus relaciones con países fronterizos y mejorar su
posicionamiento en los mercados internacionales a través de organizaciones e instituciones
nacionales efectivas apoyadas en un contingente importante de recursos humanos bien
capacitados en dichas áreas.
4) Acelerar el desarrollo de tecnologías limpias para lo cual tendría que fortalecer su
estrategia de diversificación de la matriz energética, aun cuando su dependencia por los
combustibles fósiles seguirá siendo importante.
257
5) Reforzar la cooperación nacional e internacional.
6) Mejorar la inversión en educación, ya que podría no ser suficiente para reducir
rápidamente la tasa de crecimiento poblacional, la cual es alta y concentrada en los más pobres.
7) Mejorar e integrar la planificación urbana con la planificación ambiental para evitar la
tendencia al crecimiento de asentamientos no planificados y esparcidos por todo el territorio
nacional.
8) Alcanzar las metas de desarrollo humano, lo que requerirá una fuerte inversión en salud,
educación e instituciones, para mejorar el capital social humano.
9) Fortalecer el crecimiento económico sustentable.
10) Generar confianza en la habilidad para manejar los sistemas sociales y ecológicos con
un esfuerzo relativamente proactivo y poco específico para evitar los impactos potenciales
globales de naturaleza ambiental.
11) Seguir disminuyendo la dependencia por los combustibles fósiles, lo que requerirá de
incentivos para disminuir el consumismo y el consumo intensivo en recursos a escala nacional.
12) Mantener y mejorar las acciones de mitigación para poder mitigar a un bajo costo,
independientemente de si se mantiene como un país de baja contribución con las emisiones GEI.
Estas suposiciones están en correspondencia con sus experiencias reflejadas en el
Instrumento 1.
Para el 2070, los expertos visualizan un país que se ha mantenido más cercano a una
narrativa SSP3, narrativa de la fragmentación, con una correspondencia franca, y con algunas
características propias de la SSP2 (correspondencia alejada).
Para el 2100, los expertos visualizan un México transitando por una SSP5 (narrativa BAU)
con algunas características de la SSP3 (narrativa de la fragmentación). México entonces
mantendría tendencias socioeconómicas similares a la de décadas actuales y continuaría con el
progreso hacia el alcance de los ODS, bajo el supuesto de que para ese momento los objetivos de
desarrollo sostenible nacionales estarán en una etapa de cumplimiento muy superior a su nivel de
alcance previo. Igualmente, supone que el país habrá reducido la intensidad de uso de recursos y
energía de forma significativa, con un lento decrecimiento de la dependencia por los
combustibles fósiles, lo cual es la tendencia actual. En términos de urbanización los expertos
258
visualizan un patrón similar al presente y respecto a la inversión en educación, salud e
instituciones consideran que será alta para mejorar el capital social humano y reducir rápidamente
la tasa de crecimiento poblacional que estiman seguirá aumentando. Más en sintonía con una
SSP3, los expertos visualizan un México similar al 2070. En términos de forzamiento radiativo
para el 2100, si México se mantiene en una narrativa BAU, los expertos visualizan al país
contribuyendo ligeramente al estabilizamiento marginal de las concentraciones del CO2.
En términos generales se observa que a los expertos les resulta más difícil puntualizar
supuestos socioeconómicos más allá del 2070, lo cual es comprensible tomando en cuenta las
incertidumbres políticas, sociales y económicas por las que transitarán todos los países durante lo
que resta de siglo, el cual está mostrando una tendencia donde predominan decisiones políticas
globales de seguridad ante el terrorismo, las migraciones masivas, las guerras seculares de
algunas regiones y los eventos catastróficos como terremotos, tsunamis, y meteoros de gran
intensidad. Este conjunto de meta problemas, son competentes con decisiones vinculadas al
desarrollo humano y la sostenibilidad, al requerir de inversiones y financiamientos de gran
envergadura que eventualmente comprometerían intervenciones públicas dirigidas a reducir las
inequidades sociales y los propios problemas ambientales. En particular, tomando en cuenta su
desempeño tendencial desde mediados del Siglo XX, en cuanto a su modelo de desarrollo y las
decisiones de política pública en el ámbito socioeconómico, México pudiera transitar el siglo
XXI con relativas buenas condiciones para no desviarse de la SSP1 que los expertos visualizan
para el 2050, o al menos mantenerse en la SSP5 visualizada para el 2100. Un camino intermedio,
más plausible tomando en cuenta la tendencia socioeconómica país durante los últimos cuarenta
años, es que México se encaminara hacia la SSP2.
IV.2.1.2.2 Análisis del Instrumento 3.
El Instrumento 3 explora acerca de las previsiones que el Estado mexicano requerirá
considerar en los diferentes niveles centralizados/descentralizados, sectores productivos, y
participación ciudadana, a fin de poder contar con el espacio institucional efectivo para la puesta
en marcha de políticas del clima, para los años 2050, 2070 y 2100. En el cuadro 4.25 se indica
las propuestas de los expertos consultados sobre este particular. A efectos de desarrollar el
siguiente análisis, se tomó en consideración el hecho de que las previsiones institucionales
259
identificadas por los expertos, para todas las preguntas formuladas en este instrumento, se
hicieron menos precisas y repetitivas a medida que se avanzaba en cada año de corte. En función
de estas consideraciones, el análisis se realiza de forma continua a lo largo de la escala temporal
de los 60 años entre 2050 y 2100 para cada pregunta formulada, sin especificar el año de corte,
aunque eventualmente se haga referencia a uno en particular que a juicio de esta investigación,
resultó importante destacar.
260
Cuadro 4.25 Previsiones para la ICC actual de México según opinión de los expertos nacionales del clima, para los años de corte
2050, 2070 y 2100.
Previsiones Año 2050 Año 2070 Año 2100
¿Cuáles deben ser las previsiones que el Estado mexicano requerirá considerar en los diferentes niveles centralizados/descentralizados del país a fin de poder contar con el espacio institucional efectivo para la puesta en marcha de políticas del clima?
Tener desarrollado el Reglamento de la LGCC
Revisar y actualizar marco normativo a fin de adecuar las medidas de mitigación con la adaptación a las demandas climáticas en todos los niveles de gobierno.
Mantener la correspondencia entre el marco normativo actualizado y las adecuaciones del modelo de desarrollo nacional, estatal y municipal libre de energía fósil y de auto generación de fuentes energéticas a partir de las renovables.
Procesos territoriales fundamentados en medidas de adaptación.
Procesos territoriales fundamentados en medidas de adaptación.
Procesos territoriales fundamentados en medidas de adaptación.
Ser garante de la vinculación del ordenamiento territorial con la planeación en cambio climático.
Respetar preceptos básicos como el escenario de bajo C, conservación de biomasa y el mecanismo REDD.
Mantener los espacios de participación y de apoyo a la población sobre medidas A&M y resiliencia de acuerdo a los riesgos específicos locales y regionales.
Seguir promoviendo las energías renovables y cumplir con las metas A&M voluntarias y obligatorias acordadas de manera centralizada.
Mantener el vínculo del INECC en la SEMARNAT para el manejo integral de los recursos naturales para reforzar las medidas A&M
261
Mayores espacios de participación ciudadana.
Espacios de participación ciudadana definidos y activos.
La participación ciudadana como uno de los principios fundamentales de la ICC.
Mayor autonomía financiera municipal.
Municipios financieramente robustos.
Municipios cabalmente autónomos para ejecutar sus agendas climáticas específicas
Mejores capacidades adaptativas en gobiernos locales
Municipios con alto grado de capacidad adaptativa.
Municipios cabalmente capacitados para la adaptación local.
¿Cuáles deben ser las previsiones que el Estado mexicano requerirá implementar en los diferentes sectores productivos del país (energético, transporte, agricultura) a fin de contar con el espacio institucional efectivo para la puesta en marcha de políticas del clima?
Definir metas sectoriales de reducción de emisiones GEI de forma interinstitucional y con el apoyo de la academia.
El ordenamiento territorial y urbano como marcos para para evitar la migración caótica hacia las capitales de los estados.
Involucramiento pleno del sector CyT para apoyar solución de problemas de migraciones masivas y desastres.
Fomentar y vigilar la operatividad de la integración de políticas intersectoriales
Mecanismos y rendición de cuentas claros para la operatividad de los sectores productivos
Transparencia y efectividad de la operatividad de los sectores productivos
Logar que la SHCP disponga de recursos intergubernamentales para acciones de A&M y cumplimiento de los ODS.
Existencia de recursos suficientes para que la SHCP apoye las acciones de A&M requeridas.
La SHCP atiende y apoya efectivamente las acciones de A&M requeridas.
Para cada sector se requerirá de decisiones políticas e inversiones innovativas.
La innovación como parte activa de la ICC.
Idem 2070
El contexto institucional deberá adaptarse a los cambios tecnológicos y sociales.
Tecnología y sociedad tomados en cuenta por cada sector productivo.
La tecnología y la sociedad forman parte activa en los sectores productivos nacionales
¿Cuáles deben ser las previsiones que el Estado mexicano requerirá
Gabinete de cambio climático y cambio ambiental global con la
idem idem
262
implementar para garantizar la transectorialización entre los sectores productivos (energético, transporte, agricultura) a fin de poder contar con el espacio institucional necesario para la puesta en marcha de políticas del clima?
participación de la SHCP. Diseñar mecanismos de trabajo transversales sectoriales.
Perfeccionamiento de los mecanismos de transectorialización para hacerlos más efectivos.
Mecanismos de trabajo transectorial funcionando plenamente.
Cada sector debe tener una agenda climática clara que contribuya a una agenda climática consensuada común a nivel nacional, estatal y municipal.
Agendas climáticas definidas para cada sector productivo en función de afinidades y sinergias transectoriales.
Agenda climática resultado de un mainstreaming a escalas federal, estatal y municipal.
Asegurar el funcionamiento efectivo de las comisiones sectoriales definiendo responsabilidades claras como establece el marco normativo.
Responsabilidades sectoriales definidas, así como tareas comunes sectoriales.
Reajuste periódico de responsabilidades sectoriales según demandas del clima.
Incorporar el mainstreaming del cambio climático en todos los niveles de gobierno.
Mainstreaming de las medidas de A&M integrada a la transectorialización.
Mainstreaming instalado en toda la ICC del país.
¿Cuáles deben ser las previsiones que el Estado mexicano requerirá implementar para garantizar la participación ciudadana en la toma de decisiones relativas al cambio climático, a fin de poder contar con el espacio institucional efectivo para la puesta en marcha de políticas del clima?
Cumplir con el ordenamiento jurídico en la materia e incluir la creatividad ciudadana, la iniciativa privada y el conocimiento de la academia, mediante una contraloría social de las intervenciones de gobierno en cambio climático.
Ciudadanizar con presupuesto el DRM, donde se integran las acciones de A&M, DRR y DRM con MSD.
Regionalizar y ciudadanizar los procesos de prevención, atención y recuperación de eventos extremos.
Replicar, ampliar y fortalecer los espacios institucionales federales para la participación ciudadana en temas de cambio climático.
Utilizar la seguridad humana con sus 4 pilares: ausencia de miedo, ausencia, de necesidades, ausencia de desastres y vivir en un Estado de derecho.
263
Replicar y mejorar a nivel local espacios efectivos para la participación ciudadana para diseñar mejores políticas climáticas locales.
La participación ciudadana como uno de los principios principio fundamentales de la ICC.
Fuente: Instrumento 3 aplicado a los expertos nacionales consultados. Elaboración propia.
264
Respecto a la pregunta ¿cuáles deben ser las previsiones que el Estado mexicano
requerirá considerar en los diferentes niveles centralizados/descentralizados del país a fin de
poder contar con el espacio institucional efectivo para la puesta en marcha de políticas del clima?
las respuestas de los expertos se centran en tres aspectos que a su juicio deberán reforzarse en
cada año de corte: 1) reforzamiento del marco legal en cambio climático; 2) la planeación
territorial y 3) la participación ciudadana. Los expertos consideran que México deberá ir
paulatinamente mejorando y ampliando la operatividad y eficiencia de las atribuciones que en
materia de cambio climático derivan del actual marco normativo, de su permanente adecuación y
de sus reglamentos derivados. Los avances deben ser significativos para cada año de corte, de
manera que la operatividad institucional permita a finales de siglo, contar con un modelo de
desarrollo nacional, estatal y municipal, bajo en carbono, contribuyendo al menos, a la
estabilización de las emisiones GEI nacionales. La planeación territorial deberá estar en
correspondencia con la planeación ambiental y la específica para cambio climático, y dentro de
esa planeación, la adaptación debe ser clave para la atención efectiva de la disminución de las
vulnerabilidades territoriales, la construcción de resiliencia y la reducción de riesgos climáticos.
Como un elemento transversal, la participación ciudadana deberá ser para el 2100 uno de los
principios operativos de la ICC del país, con mecanismos y espacios institucionales definidos,
reconocidos y activos plenamente.
Respecto a la pregunta, ¿cuáles deben ser las previsiones que el Estado mexicano
requerirá implementar en los diferentes sectores productivos del país (energético, transporte,
agricultura) a fin de contar con el espacio institucional efectivo para la puesta en marcha de
políticas del clima? las respuestas de los expertos se centran en cuatro aspectos que a su juicio,
deberán reforzarse en cada año de corte: 1) la definición de metas sectoriales de reducción de
emisiones GEI y medidas de adaptación, con la participación coordinada interinstitucional y con
el apoyo de la academia y el sector de CyT, 2) El fomento, la vigilancia y el diseño de
mecanismos de rendición de cuentas y transparencia que fortalezcan la operatividad de la
integración de políticas intersectoriales de los sectores productivos, 3) La disponibilidad de
recursos interinstitucionales para cumplimiento de acciones de A&M y de los ODS y 4) La
innovación institucional, tanto en términos tecnológicos como sociales, en cada sector productivo
y en la propia ICC.
265
Respecto a la pregunta ¿cuáles deben ser las previsiones que el Estado mexicano requerirá
implementar para garantizar la transectorialización entre los sectores productivos (energético,
transporte, agricultura) a fin de poder contar con el espacio institucional necesario para la puesta
en marcha de políticas del clima? las respuestas de los expertos se centran en cuatro aspectos que
a su juicio, deberán reforzarse en cada año de corte: 1) la existencia de un gabinete de cambio
climático y cambio ambiental global con la participación de la Secretaría de Hacienda y Control
de Presupuesto (la SHCP), que garantice la disponibilidad de fondos para la operatividad de la
transectorialización en todos los niveles de gobierno, 2) El diseño de mecanismos de trabajo
transversales sectoriales, con definición de responsabilidades sectoriales y con tareas comunes
transectoriales, según demandas del clima a lo largo del siglo, 3) La construcción de una agenda
sectorial y una agenda transectorial consensuada común a nivel nacional, estatal y municipal,
considerando sinergias transectoriales, y 4) La existencia del mainstreaming respecto a cambio
climático a escalas federal, estatal y municipal, integrada a la transectorialización y en toda la
ICC del país.
Respecto a la pregunta ¿cuáles deben ser las previsiones que el Estado mexicano requerirá
implementar para garantizar la participación ciudadana en la toma de decisiones relativas al
cambio climático, a fin de poder contar con el espacio institucional efectivo para la puesta en
marcha de políticas del clima? las respuestas de los expertos se centran en cuatro aspectos que a
su juicio, deberán reforzarse en cada año de corte: 1) El cumplimiento del ordenamiento jurídico
en la materia incluyendo la creatividad ciudadana, la iniciativa privada y el conocimiento de la
academia, así como la contraloría social de las intervenciones de gobierno en cambio climático,
2) “Ciudadanizar” – término utilizado por uno de los expertos- a escala regional y local, con
presupuesto, la integración de medidas A&M, manejo de desastres y eventos extremos y ODS,
3) Ampliar y fortalecer los espacios institucionales federales para la participación ciudadana en
temas de cambio climático, 4) Fundamentar las acciones A&M, de manejo de desastres y ODS
con los pilares de la seguridad humana: ausencia de miedo, ausencia de necesidades, ausencia de
desastres y vivir en un Estado de Derecho y 5) La participación ciudadana como uno de los
principios fundamentales de la ICC.
266
Se observa que al igual que con el Instrumento 2, a los expertos les resulta más difícil
puntualizar supuestos más allá del 2070, lo que se evidencia en la repetición de respuestas para
diferentes años. También fue difícil que respondieran de forma precisa y concreta, dificultando la
extracción de respuestas. Sin embargo, estas fueron más completas y precisas para el año de corte
2100. Tomando en cuenta que son expertos con experiencia en funciones de gobierno,
académicos que han tenido participación en comisiones intergubernamentales y empresarios con
roce a nivel gubernamental, era plausible que con este instrumento se obtuvieran visualizaciones
de largo plazo más precisas hasta finales de siglo, como en efecto ocurrió. Las visiones
institucionales de largo plazo, obtenidas de esta indagación estructurada mediante un instrumento
de preguntas semi-abiertas han aportado elementos valorativos acerca de la propia
institucionalidad en cambio climático, de la centralización/descentralización, de los sectores
productivos identificados como claves para el desarrollo nacional, del papel de la
transectorialización, y de la participación ciudadana.
IV. 3 Narrativa de Expertos nacionales en cambio climático (NEx-Mx).
De las respuestas obtenidas a través de los tres instrumentos aplicados a los expertos
nacionales consultados, se construye la presente Narrativa de Expertos nacionales en cambio
climático (NEx-Mx), según se muestra en el cuadro 4.26.
De la NEx-Mx, se puede inferir que México aún debe profundizar su ICC de cara al 2100;
que posee un buen nivel de institucionalidad con potencial para adecuarse a las demandas del
clima a futuro; que debe trabajar más para reforzar la autonomía y efectividad de la política
climática a escalas estatal y municipal y dar mayor empuje y apoyo a la participación de la
sociedad.
En consideración al desempeño tendencial del Estado mexicano en torno a la
institucionalidad de cambio climático desde la década de los 90 del Siglo XX, y a la opinión
ponderada de los expertos consultados a través de los tres instrumentos de consulta aplicados, es
plausible que México pueda transitar el siglo XXI con buenas condiciones para disponer de una
ICC efectiva para atender las demandas del clima futuro. Si adicionalmente el país decide
mantenerse entre las narrativas socioeconómicas SSP1 y SSP5 a lo largo de su transitar por el
267
presente siglo, como se refleja de las respuestas obtenidas mediante el Instrumento 2, las
precisiones obtenidas sobre su ICC a través del Instrumento 3, permiten considerar plausible que
México tiene potencial para aprovechar las oportunidades, fortalezas y experiencias aprendidas
durante los últimos 24 años en los que ha venido trabajando de forma consecuente con su
discurso en cambio climático, así como para superar las debilidades y amenazas, nacionales y del
extranjero, identificadas por los expertos consultados en este trabajo.
Los resultados obtenidos mediante los tres instrumentos aplicados a los expertos
nacionales, igualmente ponen en evidencia uno de los presupuestos de esta investigación: la
dificultad de visualizar a largo plazo adecuaciones institucionales para cambio climático. En
particular, se observa mayor dificultad para ubicar la adecuación propuesta a nivel central o
descentralizado, y relativamente mayor facilidad para propuestas vinculadas con los sectores
productivos y la participación ciudadana. Se observa nuevamente, que no solo los funcionarios de
gobierno, sino también otros actores clave como académicos y empresarios, tienen dificultad para
visualizar y precisar propuestas más allá del año 2050. En sí misma, esta dificultad es un desafío
para la adecuación temprana de la ICC nacional. Se requiere en primera instancia, que sea
reconocida como tal y en consecuencia, sea abordada lo más tempranamente de manera que se no
se convierta en el obstáculo de primer orden para la previsión más allá de la segunda mitad del
siglo XXI. Una de las barreras que a juicio de esta investigación se muestra común a los
diferentes expertos consultados es el temor de formular una previsión cuya fecha de aplicación
supere los 20 años, por suponerlas camisas de fuerza a futuro y sujetas a externalidades
impredecibles. Precisamente este tipo de ejercicio de consulta para explorar supuestos futuros,
por el contrario, permite explorar opciones con un grado de confianza plausible – el cual se apoya
precisamente en el juicio de expertos- para un futuro con incertidumbres climáticas que tendrá
repercusiones inevitables sobre la toma de decisiones altamente competentes en términos
políticos, económicos y sociales.
268
Cuadro 4.26 Narrativa Histórica Nacional (NHN-Mx): insumos históricos de la experiencia de México en la construcción de su ICC
durante el período 1992-2016, agrupados según los principios de la institucionalidad en cambio climático.
Principios de Institucionalidad presentes en la ICC de México
Naturaleza del insumo
Socioeconómico Políticas A&M Institucional
Centralización/ Descentralización
Amplio y fortalecido equilibrio entre competencias centralizadas y descentralizadas, con altos niveles de desconcentración del poder y cobertura para atender las áreas de políticas sociales.
Marcadamente orientadas hacia la mitigación y a escala nacional.
Falta mayor esfuerzo por capacitar y reforzar las autonomías en cuanto al tema del cambio climático en estados y municipios.
En términos de seguridad, las zonas limítrofes (Norte y Sur) tienen sus particularidades, compartiendo problemas de migración, delincuencia organizada y pobreza.
Diferenciación marcada entre los estados limítrofes de las fronteras Norte y Sur, en términos de políticas A&M.
La frontera Norte está claramente mejor organizada y cuenta con mayor apoyo en términos institucionales para atender el cambio climático.
Sectorialización/ Transectorialización
Amplia sectorialización de competencias con vinculaciones intersectoriales bastante definidas para atender las áreas de políticas sociales.
Políticas de A&M para algunos sectores productivos, como el energético, el agrícola y la salud.
Retraso en el proceso de integración y coordinación de las diferentes áreas de las políticas sociales entre todos los niveles de gobierno.
Participación ciudadana
Los aportes de la sociedad científica nacional han sido fundamentales para la comprensión de los efectos presentes y futuros del cambio climático en sectores productivos, ecosistemas y sociedad mexicanos.
La cobertura de la consulta y participación pública, en particular durante las etapas tempranas de la elaboración de las estrategias locales en A&M, aún es marginal
Se observa un carácter integrativo para articular la participación de los tres niveles de gobierno, del poder legislativo y de toda la sociedad.
269
Se observa poco trabajo legislativo y pobre gestión gubernamental vinculados con la participación ciudadana, tanto en el propio proceso de toma de decisiones, como en términos de educación y capacitación en el tema de CC a nivel de la población.
Aunque se promueve la participación social, informada y responsable, mediante consultas públicas sobre políticas sociales y climáticas, estas son aún muy escasas, en particular a escalas estatales y municipales
La gran mayoría de las políticas en clima prevén algún tipo de mecanismo o instancias de participación social ya sea en el proceso de formulación o de monitoreo de sus programas, planes u otras herramientas de política.
La participación de la comunidad científica, del sector privado y de la sociedad organizada, sigue fortaleciéndose, resultando más activa y significativamente positiva, para el propio proceso de institucionalización del CC en el país.
Norte y Sur son zonas geográficas con características disímiles, particularmente en relación con los aspectos socioeconómicos y ambientales. Mientras el norte es más moderno y rico, el sur es más conservador y pobre.
Fuente: Instrumentos 1,2 y 3 aplicados a los expertos nacionales en cambio climático. Elaboración propia.
270
IV.4 Lineamientos para la formulación de una Institucionalidad (LI-Mx) con carácter
prospectivo para la ICC de México, ante el comportamiento del clima a lo largo del Siglo
XXI.
Los LI-Mx son el resultado de la correspondencia espacio-temporal a lo largo del Siglo
XXI entre las Rutas Socioeconómicas Compartidas (SSPs), la Narrativa Histórica Nacional
respecto al cambio climático (NHN-Mx) y la Narrativa de los Expertos nacionales en cambio
climático (NEx-MX) de México, utilizando como línea conductora, las Trayectorias de
Concentración Representativa (RCPs) formuladas para el CO2 a lo largo del Siglo XXI. Las
RCPs y las SSPs corresponden a las trayectorias y narrativas construidas por la comunidad
científica del clima y del IVA, respectivamente; las NHN y NEx y los LI, corresponden a las
narrativas nacionales y los lineamientos construidos en este trabajo, respectivamente. Los LI-Mx
se presentan resumidos en el cuadro 4.27.
De la correspondencia obtenida entre la experiencia acumulada de México en la
construcción de su ICC actual durante el período t0 (1992-2016) y las previsiones que los
expertos consultados han considerado para los años 2050 (t1), 2070(t2) y 2100 (t3), se formulan
una serie de lineamientos vinculados con aspectos socioeconómicos, de políticas públicas en
adaptación y mitigación, e institucionalidad, que en conjunto se espera sean considerados para la
formulación de una institucionalidad en cambio climático con potencial para ir adecuándose a las
decisiones nacionales vinculadas al clima a lo largo del Siglo XXI. Se espera que la
consideración de los LI-Mx pueda facilitar la continuidad del proceso de adecuación de la
configuración de la ICC de México llevado a cabo hasta el presente, con buenos resultados como
evidencia la NHN-Mx construida en esta investigación hasta el año 2016 y ayuden a mantener su
buen ritmo de adecuación y resultados en su tránsito hacia un desarrollo sustentable, bajo en
carbono, y apegado a los compromisos país con el clima, a medida que avanza el siglo, como lo
sugiere la NEx-Mx construida en esta investigación para los años 2050, 2070 y 2100.
Para la formulación de los LI-Mx son claves elementos teóricos referentes obtenidos del
proceso de sistematización de la ICC actual de México que permiten responder a interrogantes
para la definición de lineamientos de una institucionalidad prospectiva en cambio climático para
271
México, al 2100.
¿Puede el modelo de ICC actual de México, ser adaptado a las realidades nacionales del
clima futuro? La sistematización de la experiencia de México para desarrollar su ICC, los
supuestos que alimentan las trayectorias de concentración representativas (RCPs), las narrativas
socioeconómicas (SSPs) y los supuestos sobre políticas climáticas (SPCs), construidas por la
comunidad del clima, arrojan elementos convincentes como para considerar que el modelo actual
de la ICC de México tiene potencial para adecuarse a las demandas institucionales que las
trayectorias RCPs demandarán al país hasta el 2100.
¿Cuáles variables son susceptibles de incorporarse en el espacio institucionalidad y ser
sujetos de un lugar como política pública a escalas regional y nacional bajo una visión
prospectiva? La sistematización de la ICC de México entre 1992 y 2016, aporta evidencias
claras de que las variables contributivas establecidas en esta investigación: VC1: Centralización/
Descentralización; VC2: Sectorialización y Transectorialización y VC3: Participación
ciudadana, son susceptibles de ser adecuadas a la futura institucionalidad que México requerirá
para responder a las exigencias del clima futuro bajo las RCPs establecidas para el CO2, gas de
efecto invernadero seleccionado en esta investigación para visualizar las RCPs. Se observa, sin
embargo, que la VC3 podría requerir de un mayor esfuerzo, toda vez que las evidencias muestran
poco trabajo legislativo y pobre gestión gubernamental vinculados con la participación
ciudadana, tanto en el propio proceso de toma de decisiones, como en términos de educación y
capacitación en el tema de cambio climático a nivel de la población. Esto último se deriva del
análisis a la situación actual de los PEACC y PEACCMUN.
¿Cuál es el rol de la gobernanza climática en la construcción de una institucionalidad
prospectiva en cambio climático a escala nacional? A la luz del análisis de la literatura
consultada, la gobernanza climática ha sido estratégica para México durante los últimos 40 años,
tanto para la adecuación del Estado en materia de cambio climático, como para el fortalecimiento
de su capacidad para atender y dar respuesta al resto de los problemas de orden público. Estas
evidencias hacen suponer que esa misma gobernanza, tendrá el potencial de seguir adecuándose a
las exigencias del clima futuro y que representa a su vez, la plataforma para explorar una nueva
institucionalidad de cara al 2100 según las RCPs para el CO2.
272
Retrospectivamente, la década de los setenta representó para México el escalamiento de
procesos claves en su actual gobernanza climática. En particular, la construcción paulatina de su
institucionalidad ambiental y el proceso de democratización, serían las pre-condiciones, no
necesariamente vinculadas al tema climático, facilitadoras del desarrollo de la actual
institucionalidad en cambio climático de México, a lo largo de un proceso de esfuerzo
gubernamental que se inició hace 20 años. En respuesta directa al compromiso internacional
adquirido a través de la CMNUCC, el país registra un continuo democrático a lo largo del cual
asume una serie de decisiones legislativas y ejecutivas que, al principio y lentamente, van
vinculándose más directamente con el tema de cambio climático y que, finalmente, han
contribuido a construir un nivel de gobernanza climática considerado de vanguardia por la
comunidad internacional, tanto a nivel regional como a escala global.
Tomando en cuenta que México posee un sistema nacional de políticas en cambio
climático que alberga políticas climáticas y no climáticas, hasta el 2050, aun cuando no se
observan arreglos institucionales explícitos hasta esa escala temporal, es altamente plausible que
la actual gobernanza climática facilite su propia adecuación a las exigencias del clima futuro y,
en ese sentido, sea factible de incorporar una visión prospectiva hasta el 2100 en términos de una
institucionalidad que las RCPs para el CO2 demanden al país.
Los tomadores de decisión no solo necesitan disponer de información actualizada sobre la
probabilidad de impactos futuros relativos al cambio climático, en particular sobre la sociedad
humana, los sistemas naturales, la ciencia y la tecnología (Marí y col., 2007) sino que además, y
en paralelo, requieren desarrollar una visión prospectiva acerca de los arreglos institucionales
necesarios, en las etapas más tempranas posibles de su gestión. Partiendo de este presupuesto, se
considera que las respuestas obtenidas a través del presente análisis teórico, a las interrogantes
formuladas, constituyen elementos claves para la formulación de lineamientos para una
institucionalidad con carácter prospectivo de cara a las demandas del clima hasta finales del Siglo
XXI.
Los LI-Mx se presentan para los años de corte prospectivos, t1,t2 y t3 cubriendo la escala
temporal de las RCPs para el CO2 y considerando los supuestos socioeconómicos derivados de
273
las SSPs, los cuales suponen de partida un mundo futuro sin políticas climáticas (Kriegler et al.,
2012). De allí que las SSPs (las narrativas socioeconómicas compartidas por la comunidad del
clima) solo reflejan supuestos socioeconómicos de referencia, lo cual automáticamente los
diferencia de los modelos de desarrollo referentes conocidos universalmente, como podrían ser
por ejemplo, el capitalismo, y el desarrollo sustentable. Precisamente esta diferenciación da el
carácter flexible a las SSPs y explica también el hecho de que una SSPs o varias, podrían tener
lugar a una RCP dada, como se ha corroborado del análisis de expertos quienes han visualizado
para los diferentes años de corte, la posibilidad de que México transite por una SSP de forma
franca, y a la vez presentar algunas condiciones propias de otras SSPs.
El potencial de flexibilidad que tienen las SSPs podría permitir a México analizar
tempranamente el impacto de diferentes políticas del clima sobre una SSP dada, por ejemplo,
para que transite hacia la SSP1 de la sustentabilidad, o en el peor de los casos se mantenga en la
SSP5 del desarrollo convencional actual, o también, evaluar el impacto de varias SSPs sobre los
efectos de políticas climáticas tomadas o por tomar.
Tomando en cuenta que los LI-Mx conjugan, tanto la propia experiencia de México en
cambio climático, como la visión futura de sus expertos en el tema, abarcan, sin distingo,
aspectos normativos, jurídicos, acciones y supuestos socioeconómicos y de políticas públicas
climáticas o no. De allí que los LI-Mx propuestos incluyen consideraciones sobre:
· Variables no relacionadas con políticas del clima en el sentido de que no son
afectadas por dichas políticas ni tampoco éstas afectan o refuerzan políticas
climáticas, como el cumplimiento de las regulaciones en términos de la
planificación urbana y el aumento de los impuestos.
· Variables directamente relacionadas con políticas climáticas como el impuesto al C,
mercado de emisiones y fondos de adaptación.
· Variables que afectan significativamente las políticas climáticas, ya sea en contra o
para reforzarlas, como las políticas de salud que disminuyen la vulnerabilidad al
cambio climático; o los planes de ordenamiento territorial y de usos del suelo que
pueden contribuir con la disminución de los sumideros de C o por el contrario,
protegerlos.
274
· Variables que pueden ser significativamente afectadas por políticas climáticas,
como las políticas nacionales del petróleo, la definición de estrategias energéticas,
el uso de la tierra y las emisiones GEI.
Una primera condición clave para comprender la naturaleza y alcances de los LI-Mx, es
su carácter moldeable a lo largo del tiempo para lo que resta del presente siglo. En otras palabras,
es necesario tener presente su carácter netamente prospectivo de largo plazo (a partir del 2050 al
2100) por lo que son sujeto de incertidumbres no visualizadas por los expertos mexicanos
consultados y por demandas de naturaleza socioeconómica y de política nacional, así como, por
las que deriven de futuros acuerdos internacionales relativos al clima con los cuales México
decida comprometerse.
Adicionalmente, para análisis a escala local, como es el caso de México, es necesario
incluir los supuestos globales relacionados con el clima – las RCPs son un ejemplo- ya que las
SSPs pueden resultar relativamente incompletas para proveer un amplio rango de información
socioeconómica que los estudios de mitigación y adaptación a nivel local o regional no pueden
dar. Por tanto, los LI-Mx deben ser tomados como plausibles líneas de acción visualizadas sobre
la base de la experiencia acumulada del país en torno al cambio climático durante los últimos 24
años y del juicio de expertos nacionales quienes han enmarcado sus apreciaciones futuras en los
supuestos acordados por la comunidad internacional del clima, las SSPs y las RCPs.
Sobre la base de lo anterior, las distintas condiciones que llevan implícitas las cuatro
RCPs para el CO2 y las cinco SSPs hasta el 2100, así como la NHN-Mx y la NEx-Mx se
consideran referentes válidos para la propuesta de los LI-Mx. Se espera que los LI-Mx puedan ser
considerados por los diferentes actores mexicanos que toman decisiones de política en torno al
cambio climático, como una herramienta de visualización temprana que los oriente en la
modelación de una institucionalidad de carácter prospectivo de cara a lo que resta transitar del
Siglo XXI. Los LI-Mx pueden ser considerados también, supuestos de política relevante para la
futura ICC de México, al constituir un grupo de acciones lo suficientemente amplias como para
permitir una exploración comprehensiva de los escenarios de cambio climático presentados por la
comunidad nacional del clima recientemente en el Reporte Mexicano del 2015. Sin restar
importancia a las tensiones naturales entre las propuestas de escenarios de las comunidades
275
científicas del clima y los escenarios de toma de decisiones de política, que como se ha resaltado
en este estudio responden a tiempos y escalas espaciales que normalmente no coinciden, los LI-
Mx se complementan con éstos últimos, si se aplican como herramientas de análisis prospectivo
para desarrollar escenarios de apoyo a la toma de decisiones en el contexto específico nacional de
México.
Otro elemento clave en la formulación de los LI-Mx, se asienta en lo referido por Kriegler
et al. (2014:408) “en general, es la motivación para una intervención de política y no la política
misma lo que determina si la política es una política del clima o es una política para otro fin”. En
ese sentido, los supuestos sobre los cuales se proponen los LI-Mx no son recomendaciones, sino
plausibles opciones de política, climática o no climática que tienen repercusiones en el manejo
del meta problema cambio climático, cuya utilidad dependerá de cuán amplio sea el rango de
posibles formulaciones de política climática (SPA, por sus siglas en inglés) que México quiera
evaluar a futuro. Para ello, el país, como lo ha hecho hasta el presente, debe seguir considerando
un mínimo de supuestos de políticas climáticas diferenciado regionalmente, por ejemplo, de los
países del TLC y de países limítrofes, y armonizado globalmente, en respuesta a los compromisos
post Convenio de Paris, por ejemplo.
En la medida en que México formule y/o refuerce políticas solo en el escenario de
mitigación, estas pertenecerán a los supuestos de política climática nacionales, como lo sería
cualquier política que directamente limite o fije impuestos a las emisiones GEI. Lo mismo ocurre
para cualquier política que directamente aborde la adaptación al cambio climático, como la
implementación de un fondo de adaptación internacional, lo que sería claramente una SSP. Estos
ejemplos podrían no resultar convincentes para toma de decisiones a largo plazo, debido a que en
el caso de la mitigación, están implícitas externalidades que pueden cambiar o influir en las
decisiones hacia un mayor o más laxo control de emisiones GEI a escala nacional, lo que
necesariamente afectaría a la estrategia energética emprendida por México en el 2013.
Una relación de este tipo se daría, por ejemplo, con las fluctuaciones en el mercado de
petróleo –que como se ha planteado en este estudio, pudieran comprometer la política nacional de
hidrocarburos con incidencias directas sobre las emisiones GEI- que a su vez pueden ser
originadas por situaciones de convulsión social cuyo desenlace no es predecible, ni descartable
276
no solo para México sino para cualquier otro país. De allí que la consideración de los LI-Mx por
parte de los tomadores de decisión sobre el tema, al incluir supuestos que pueden caracterizarse
como SSP o SPA, requiere no solo habilidades para gestionar lo público, sino también, destrezas
para visualizar futuros inciertos y asumirlos con la menor dosis de incertidumbre. Condiciones
que ponen a prueba no solo habilidades en términos de experiencia en la gestión pública y en
conocimiento técnico-científico sobre cambio climático, sino que toca un punto álgido de política
pública ya referido en este trabajo: los lapsos de gestión de cada gobierno y la necesidad de dar
respuesta concreta, perceptible, a los problemas de la gente durante dichos lapsos.
Para cambio climático, los problemas que afectan a la gente, los multi-problemas tipo fin
que lo configuran como un meta problema, no son susceptibles de solución en el corto ni en el
mediano plazo y requieren una planificación y toma de previsiones y acciones cuyos resultados
serán perceptibles a escalas temporales que como mínimo trascienden dos gobiernos y
legislaturas. El desfase temporal entre los resultados esperados de intervenciones públicas que de
forma tradicional son consideradas de tipo socioeconómico y los resultados esperados de las
intervenciones necesarias para atender el cambio climático – que por definición son también de
política pública- se convierte en un obstáculo con peso específico para gobiernos carentes de una
institucionalidad asentada en los tres principios base de toda institucionalidad antes desarrollados.
Sin la existencia de una institucionalidad capaz de establecer los equilibrios necesarios entre la
centralización-descentralización, la sectorialización-transectorialización y la participación
ciudadana poco o nada efectivo podrá lograse en materia de cambio climático. La experiencia de
México sirve de ejemplo para exponer las ventajas de su desarrollada institucionalidad ambiental
y de cómo a partir de ella se constituyó lo que hoy día es la ICC del país, una de las más
completas y modernas del mundo.
Siguiendo con la diferenciación y la intrínseca complementación entre políticas SSP y
políticas SPA contenidas en los LI-Mx propuestos en este trabajo, debe tenerse claro que la
mayoría de las políticas de desarrollo, como mejorar el acceso a la energía, la planificación
urbana, el desarrollo de infraestructura, servicios de salud y educación son motivadas por su
propio derecho, y son políticas no climáticas, que igualmente pueden afectar políticas del clima, o
ser afectadas por ellas, lo cual refuerza su inclusión en las SSPs. Al combinar los SPA con las
SSPs debe tenerse cuidado de asegurar la consistencia de todo el paquete de políticas. Por
277
ejemplo, el desarrollo de supuestos de política en las SSPs puede requerir ajustes cuando se
combinan con un SPA. Sin embargo, esto también es cierto para otras variables en las SSPs, tales
como patrones de uso de la tierra y energía, que podrían resultar afectadas por la política del
clima.
Respecto a los objetivos de esta investigación, la posibilidad de construir los LI-Mx con
los insumos de las RCPs para el CO2 y las SSPs y los insumos nacionales aportados por la NHN-
Mx y la NEx-Mx, sin duda permitirá conformar un soporte, por un lado más completo, y por otro,
específico para el país, que le podría significar a México, no solo poder lidiar proactivamente con
los diferentes tipos de políticas (climáticas o no), sino visualizar tempranamente, los arreglos
institucionales que dichas políticas necesitarán.
El papel que tiene una adecuación prospectiva temprana en términos institucionales es
crucial para México, a la luz de las tendencias que muestran las RCPs y los esfuerzos llevados a
cabo en la construcción paulatina y sostenida de su actual institucionalidad en cambio climático,
cuyo alcance temporal es hasta el 2050 (Gobierno de México, 2013a). La opción actual que
representan las narrativas SSPs construidas por la comunidad científica del clima IAV, las
narrativas socioeconómicas, históricas y de políticas, específicas para México, desarrolladas en
esta investigación, podría representar un soporte estratégico para orientar la decisión del país en
cuanto a la trayectoria RCPs a seguir, más identificada con sus intereses, tanto climáticos como
de desarrollo sustentable y bajo en carbono.
El poder definir el límite y las interrelaciones entre supuestos SSP y supuestos SPC es una
decisión clave en la definición de los escenarios socioeconómicos y de política climática para el
país de cara a sus compromisos derivados de la reciente ratificación del Convenio de Paris hecha
por México en septiembre 2016. Una clara diferenciación de políticas con respecto a objetivos
climáticos o no climáticos en las SSPs y los SPCs podría contribuir con el desarrollo de un marco
de trabajo más útil para la evaluación de sinergias e intercambios potenciales entre ambos tipos
de políticas (McCollum et al. 2011 en Ebi et al. 2014). Esta diferenciación tiene una clara
incidencia y representa una guía más precisa para la definición de una institucionalidad con
visión prospectiva como se ha planteado en esta investigación. En primer lugar, facilita advertir
tempranamente, a lo largo de una escala temporal de largo plazo hasta el 2100, potenciales
complementariedades o conflictos entre políticas climáticas de A&M y las políticas de desarrollo
278
y las respectivas adecuaciones institucionales que permitan visualizar a la vez, las vinculaciones
interinstitucionales necesarias para manejarlas o evitarlos, respectivamente.
Las narrativas NHN-Mx y NEx-Mx, representan una visión local, considerada en esta
investigación, el análogo al downscaling en los modelos de simulación del clima, pero de
naturaleza cualitativa, fundamentalmente. Se considera que estos insumos pueden ser
considerados en la construcción de escenarios integrados del clima, específicos para México, al
recoger la realidad del país a través del proceso de construcción de su ICC y de la opinión de
expertos nacionales vinculados al tema de cambio climático, en diferentes ámbitos (académico,
empresas y gobierno).
La imagen obtenida para cada t se considera una alerta temprana para los tomadores de
decisiones en el t precedente, es decir, con tiempo para: detectar si en ese momento se contará
con la capacidad para alojar políticas que permitan direccionar hacia la trayectoria RCPs más
recomendada y mantener o redirigir hacia una SSP1 o 4, y si se cuenta en la actualidad con la
institucionalidad requerida para su futura instrumentación.
Los resultados del diseño no experimental desarrollado para esta investigación, han
aportado elementos convincentes para la formulación de arreglos o configuraciones para una
institucionalidad para cambio climático actual de México, los LI-Mx, que, aun con las
incertidumbres propias de este problema de y del desarrollo, pueden orientar en la formulación de
una configuración institucional que pueda dar cabida a políticas públicas del clima
potencialmente efectivas para atender el meta problema cambio climático en México, a lo largo
del Siglo XXI
Reconociendo que el cambio climático es un problema actual con derivaciones de gran
incertidumbre futuras, una “banda ancha de alta complejidad y de resultados igualmente
complejos aun para la visión prospectiva que impone este fenómeno climático” (Gabaldón, com.
per. 2015), para la presente investigación se considera que los LI-Mx constituyen una
herramienta de relevancia y utilidad que puede ayudar a minimizar dichas incertidumbres y
construir una estrategia nacional de acción climática a largo plazo para México (más allá del
2050) desde la concurrencia de acciones entre todos los sectores y actores políticos interesados.
279
Cuadro 4.27 Propuesta de LI-Mx de orden normativo (N), institucional (I), socioeconómico (S) y de política climática (P) para una institucionalidad en cambio climático con visión prospectiva de largo plazo al 2100, obtenidos a partir de las narrativas nacionales Histórica (NHN-Mx) y de Expertos (NEx-Mx), a lo largo del Siglo XXI, según las RCPs y las SSPs.
Lineamientos de orden institucional, socioeconómico y de política climática
LI-Mx t1 2050 t2 2070 t3 2100
Desarrollo y actualización periódica del Reglamento de la LGCC, según las demandas nacionales y los compromisos internacionales de cambio climático (N).
Ejes del PND, PNCC, ENCC, PECC y PACMUN articulados institucionalmente y centrados en acciones para alcanzar los ODS, el DH, el DS y los acuerdos post COPs.
Revisión y actualización permanente y periódica y adecuación del marco normativo relativo a cambio climático, al resto de las políticas públicas, a fin de adecuar las medidas de mitigación con la adaptación a las demandas climáticas en todos los niveles de gobierno.
Correspondencia entre el marco normativo actualizado y las adecuaciones del modelo de desarrollo nacional, estatal y municipal libre de energía fósil y de auto generación de fuentes energéticas a partir de las renovables.
Minimización de inequidades sociales y en los niveles de gobernanza climática entre las entidades federativas, con énfasis en los estados del norte y sur del país y entre los niveles estadales y municipales, según las realidades propias de cada frontera y cada entidad federativa (S).
Municipios financieramente robustos.
Municipios cabalmente autónomos para ejecutar sus agendas climáticas específicas.
Municipios con alto grado de desarrollar su capacidad adaptativa local.
Mayor y permanente capacitación y reforzamiento de las autonomías en cuanto al tema del cambio climático en estados y municipios (I).
Desarrollados los PEACC y PACMUN.
Existencia de recursos suficientes para que la SHCP apoye las acciones de A&M requeridas en todas las entidades federativas.
La SHCP atiende y apoya efectivamente las acciones de A&M requeridas, en todas las entidades federativas.
280
Acelerar el proceso de integración y coordinación de las diferentes áreas de las políticas sociales con las políticas climáticas y ambientales, articulado con la participación de los tres niveles de gobierno, del poder legislativo y de toda la sociedad en relación al tema de cambio climático (P-I).
Procesos territoriales fundamentados en medidas de adaptación.
Garantizada la vinculación del ordenamiento territorial con la planeación en cambio climático.
Mainstreaming del tema de cambio climático en toda la ICC del país.
Ordenamiento territorial y urbano, marcos para revertir la tendencia de la migración caótica hacia las capitales o grandes centros productivos de regiones y estados.
Mecanismos para medir efectividad y para la rendición de cuentas, claros, que permitan operacionalizar las políticas públicas y las políticas de A&M, así como, la operatividad de los sectores productivos y la contraloría social.
Transparencia y efectividad de la operatividad de todas las políticas públicas a escala nacional.
Existencia de recursos suficientes para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) apoye las acciones de A&M requeridas.
Existencia de recursos suficientes para que la SHCP apoye las acciones de A&M requeridas, en todos los niveles de gobierno y en todas las entidades federativas.
La SHCP atiende y apoya efectivamente las acciones de A&M requeridas, en todos los niveles de gobierno y en todas las entidades federativas.
Aplicación de preceptos básicos como el escenario de bajo C, conservación de biomasa y el mecanismo REDD.
Prevalencia de las energías renovables y del cumplimiento con las metas A&M voluntarias y obligatorias acordadas de manera centralizada.
Fortalecido el vínculo permanente del INECC con la SEMARNAT en el manejo integral de los recursos naturales para reforzamiento de las medidas A&M.
Profundizar el trabajo legislativo y mejorar la gestión gubernamental, vinculados con la institucionalización de la participación ciudadana, tanto en el propio proceso de toma de decisiones,
Espacios de participación y de apoyo a la población sobre medidas A&M y resiliencia de acuerdo a los riesgos específicos locales y
Espacios de participación ciudadana definidos y activos.
La participación ciudadana como uno de los principios fundamentales de la ICC.
281
como en términos de educación y capacitación a nivel de la población (P-I).
regionales.
Seguir fortaleciendo la participación de la comunidad científica, del sector privado y de la sociedad organizada, para garantizar y profundizar su participación e involucramiento activo y positivo para el propio proceso de institucionalización del cambio climático en el país (S).
Ampliada la presencia, participación e involucramiento de los actores clave de la comunidad científica, a escalas estatal y municipal.
Representación equitativa de los actores clave de la comunidad científica nacional, involucra centros urbanos, empresas y universidades.
Representación equitativa de la comunidad científica a escala nacional.
Espacios efectivos para la capacitación, la adaptación y la participación ciudadana para diseñar mejores políticas climáticas locales.
Tecnología y sociedad tomados en cuenta por cada sector productivo.
La tecnología y la sociedad forman parte activa en los sectores productivos nacionales.
Mantener el carácter innovativo en términos institucionales como una ventaja para la adecuación institucional prospectiva, particularmente en términos de los tres principios de la institucionalidad (I).
Superada la prospección de mediano plazo.
La innovación como parte activa de la ICC.
La innovación como parte activa de la ICC.
Perfeccionamiento de los mecanismos de transectorialización para hacerlos más efectivos.
Mainstreaming de las medidas de A&M integrada a la transectorialización.
Mecanismos de trabajo transectorial funcionando plenamente.
Agendas climáticas definidas para cada sector productivo en función de afinidades y sinergias transectoriales.
Agenda climática resultado de un mainstreaming a escalas federal, estatal y municipal.
Agenda climática resultado de un mainstreaming a escalas federal, estatal y municipal.
Responsabilidades sectoriales definidas, así como tareas comunes sectoriales.
Reajuste periódico de responsabilidades sectoriales según demandas del clima.
Mainstreaming de las medidas de A&M integrada a la transectorialización.
Seguridad humana como derecho fundamental en toda la gestión climática.
Seguridad humana con sus 4 pilares: ausencia de miedo, ausencia, de necesidades, ausencia de desastres y vivir en un Estado de Derecho.
Seguridad humana como principio fundamental de la ICC.
282
Espacios institucionales federales para la participación ciudadana en temas de cambio climático.
Replicados, ampliados y fortalecidos los espacios institucionales federales para la participación ciudadana en temas de cambio climático.
La participación ciudadana como uno de los principios fundamentales de la ICC.
Elaboración propia.
283
V. CONCLUSIONES
El desarrollo de las premisas formuladas por la presente investigación para indagar y
analizar el proceso de institucionalización del tema de cambio climático de México y explorar su
potencial para incorporar una visión prospectiva de largo plazo hasta el 2100, han permitido
formular un conjunto de conclusiones que resumen los hallazgos relevantes de esta tesis doctoral.
Se presentan tres grupos de conclusiones que abarcan aspectos vinculados con: 1) el proceso de
sistematización de la institucionalidad de México durante los últimos 25 años; 2) la visión
prospectiva de los expertos en clima mexicanos, y 3) el método utilizado.
V.1 Conclusiones derivadas de la sistematización de la ICC de México para el período 1992-2016.
· Se observa que México ha dado continuidad a la innovación institucional emprendida en
los noventa en torno al tema del cambio climático. Cuenta de ello dan la Ley General de
Cambio Climático (LGCC), El Sistema Nacional de Cambio Climático (SINACC), la
Política Nacional de Cambio Climático (PNCC), la Comisión Intersecretarial de Cambio
Climático (CICC), el Plan Nacional para el Cambio Climático (PECC), los Programas
Especiales de Acción frente al Cambio Climático (PEACC) de cada Estado de la
Federación, y los Programas de Acción Climática Municipal (PACMUN), así como un
robusto conjunto de programas, proyectos y acciones en la materia que constituyen una
plataforma institucional de amplísima base sobre la que México ha puesto sus esfuerzos
para enfrentar de forma coordinada y con visión de futuro, los múltiples condicionantes
que el cambio climático impone a la aspiración de transitar hacia un desarrollo sustentable
y bajo en carbono.
· El espíritu innovativo que ha caracterizado a la ICC de México, constituye una base para
la adecuación institucional permanente y prospectiva de largo plazo, necesaria para la
gestión pública de los recursos del país al 2100 (recursos naturales, humanos, monetarios)
bajo las incertidumbres planteadas por los nuevos escenarios integrados del clima futuro,
tal y como se vislumbra a través de las RCPs y las SSPs.
284
· Al presente, México muestra hechos convincentes acerca de su preparación y fortaleza
institucional para transitar por el modelo de desarrollo sustentable y bajo en carbono
planteado en el PND 2013-2018, en su INDC al 2030 y en su ENCC hasta el 2050.
· Tomando en cuenta que las previsiones de la ICC actual de México tienen un alcance
temporal hasta mediados de siglo y las proyecciones de la comunidad científica del clima
ofrecen trayectorias al 2100, México requerirá explorar una visión de más largo alcance
respecto a lo que sería una institucionalidad en cambio climático igual o más robusta a la
actual y para ello puede tomar previsiones tempranas sumando a los nuevos escenarios
integrados, su Narrativa Histórica Nacional (NHN-Mx) construida a partir de su propia
experiencia y desde la visión de sus expertos nacionales, la Narrativa de Expertos en
cambio climático (NEx-Mx).
· México cuenta con ventajas competitivas constatables respecto a su actual ICC, tanto en
el ámbito nacional, como respecto a sus pares de América Latina, y en la política
internacional del clima.
· Si bien México ha desarrollado una planeación en torno al cambio climático hasta el
2050, no se distinguen los arreglos institucionales que acompañarían a esta visión. Las
demandas de un desarrollo sustentable y de un clima futuro que se prevé inestable y poco
predecible, abren oportunidades al Estado mexicano para prepararse mejor y, en ello, la
innovación va de la mano de la precaución temprana. En ese sentido, la LGCC es en sí
misma un portal innovativo que le da a México un espacio institucional estratégico para
sus aspiraciones de desarrollo futuro frente a los desafíos que le planteará el cambio
climático.
· Se identifican elementos que muestran un proceso de avance, lento pero constante, de
múltiples actos legislativos – mediados entre varias legislaturas nacionales y estatales-
que han permitido hilar una amplia estructura gubernamental para dar mayor soporte
institucional al tema del cambio climático. Estos pasos legislativos se han dado
principalmente en respuesta a los compromisos país en el escenario internacional del
clima, y a la urgente necesidad de atender los impactos que el cambio climático tiene para
México, involucrando de forma interrelacionada a todos los niveles de gobierno –federal,
estatal y municipal- así como a los sectores académicos, productivos y sociales
organizados, en parte significativa de la geografía nacional.
285
· El año de 2007 constituye un punto de inflexión en relación a la institucionalidad en el
país relativa al cambio climático, al confluir la incorporación de este tema en el PND, la
definición de la ENCC y el inicio del proceso legislativo relativo a lo que posteriormente
daría luz a la LGCC.
· La creación del PECC para el período 2009-2012, constituye un escalamiento
significativo en relación a la institucionalidad en el país relativa al tema de cambio
climático, al contemplar la definición de la trayectoria y las etapas de adaptación de largo
plazo para México al 2050 y, por primera vez, la institucionalidad del tema a escala
estatal y municipal.
· La cronología desarrollada muestra, además de concretos avances institucionales, una
serie de vacíos importantes a nivel estatal, que si bien se han ido subsanando a partir del
año 2009, y toman impulso partir del 2012 con la LGCC, restan al esfuerzo federal en la
construcción de la institucionalidad del cambio climático a nivel país.
· Respecto al principio de centralización/descentralización: falta mayor esfuerzo por
capacitar y reforzar las autonomías en cuanto al tema del cambio climático, en estados y
municipios.
· Respecto al principio de la sectorialización/transectorialización: hay retraso en el proceso
de integración y coordinación de las diferentes áreas sociales entre todos los niveles de
gobierno.
· Respecto al principio de participación ciudadana: la cobertura de la consulta y
participación pública, en particular durante las etapas tempranas de la elaboración de las
estrategias locales en adaptación y mitigación, aun es marginal.
· Respecto al carácter prospectivo de la ICC: si bien la creación del PECC para el período
2013-2018, contempla la definición de la trayectoria y las etapas de adaptación de largo
plazo para México al 2050, no se observan indicios de extenderla hasta finales de siglo.
· Respecto a arreglos futuros en la ICC actual: no se observan evidencias acerca de arreglos
o configuraciones institucionales que puedan dar espacio a políticas futuras del clima a
partir del 2030 hasta el 2100.
· A nivel estadal, el 34% del total de los estados ha respondido a casi todas las demandas
que la institucionalidad relativa al cambio climático exige a dicho nivel gubernamental,
presentando un alto porcentaje de terminación en los respectivos PEACC, así como los
286
Inventarios de Emisiones de GEI (IEGEI), los escenarios de GEI, las medidas de
mitigación, los análisis de vulnerabilidad (AV) y las medidas de adaptación con base a
resultados de AV y escenarios, en comparación con el resto de los Estados de la
Federación.
· A nivel de los municipios, los Planes de Acción en Cambio Climático Municipales
(PACMUN), muestran un adelanto importante pero muy retrasado, ya que menos de 300
municipios de los 2427 que existen en el país, están en fase de PACMUN lo que
representa aproximadamente el 10% de los municipios del país.
· El papel de la ciencia en términos generales y en particular el de la ciencia del cambio
climático desarrollada a escala nacional, ha sido estratégico para la definición de políticas
y de medidas de adaptación y mitigación (A&M), y ha contribuido a una mejor
comprensión, apreciación y análisis de la vulnerabilidad y del papel de la gobernanza
relativa a cambio climático en el país.
· Progresivamente, la participación de la comunidad científica, del sector privado y de la
sociedad organizada, ha sido más activa y significativamente positiva para el propio
proceso de institucionalización del cambio climático en México.
· La investigación en cambio climático en México ha puesto énfasis a la generación de
escenarios climáticos a escala regional, lo que favorece la identificación y definición de
las necesidades institucionales locales que puedan dar respuesta a los impactos locales del
clima.
· El análisis cronológico realizado para el período 1992-2016 sobre la construcción de la
ICC de México ha permitido construir la Narrativa Histórica Nacional NHN-Mx sobre
cambio climático.
· La concepción de una institucionalidad que parta del análisis sistemático de la propia
experiencia mexicana en la construcción y operación de su institucionalidad en cambio
climático (su propia narrativa histórica, la NHN), complementada con la visión futura de
los actores nacionales relevantes al tema (la NExp) y visualizada temporalmente a través
de las RCPs para el CO2 y las SSPs, puede significarle toma de decisiones estratégicas
tempranas en términos de intervenciones en mitigación y adaptación a escala nacional y al
mismo tiempo, fortalecer su liderazgo internacional en el tema.
287
V.2 Conclusiones derivadas de la consulta a los expertos nacionales en cambio climático.
Las conclusiones derivadas de la consulta a expertos, se presentan según sus juicios respecto
a la ICC actual y respecto a su visualización al 2050, 2070 y 2100.
Respecto a la ICC actual
· El cumplimiento del marco normativo es incompleto y en muchos casos, discrecional.
Como elementos contribuyentes, identifican la corrupción, las deficiencias en los planes
de ordenamiento del territorio y las prácticas culturales.
· Aunque existe buena y actualizada información científica sobre cambio climático
producida nacionalmente, su uso es limitado por lo que no siempre se toma en
consideración para la formulación de las políticas del clima y en la toma de decisiones.
· Persiste la respuesta reactiva ante los desastres del clima, a pesar de contar con un marco
jurídico extenso sobre prevención y manejo de riesgos y una exposición a desastres
climáticos de alto costo para gobiernos y la población. En particular, las áreas rurales
aisladas y más pobres, son las más vulnerables al quedar fuera de los planes de acción
climática.
· Se requiere de más diálogo entre y con los tomadores de decisiones; más incidencia en la
política pública por parte de los que generan conocimiento sobre el tema, y una difusión
masiva hacia la sociedad, sobre las consecuencias del cambio climático y las opciones de
adaptación viables.
· Se identifica como una barrera común entre los expertos consultados, la suposición de que
una formulación temprana se convierta en una camisa de fuerza a futuro y sea objeto de
externalidades impredecibles.
Respecto a la visualización al 2050
· |México transita un entorno socioeconómico de características predominantemente
similares a la narrativa SSP1 (narrativa de la sustentabilidad) con un nivel de
correspondencia franco, con correspondencia cercana a la SSP2 (narrativa de mitad de
288
camino) y la SSP5 (narrativa de desarrollo convencional BAU), y una correspondencia
alejada con la SSP3 (narrativa de la fragmentación). Ello sugiere que México podría
reflejarse al 2050 en una narrativa que supone una trayectoria entre la RCP2.6 en la
cual las concentraciones de CO2 están en franca disminución y las RCP4.5 y RCP6.0
según las cuales esta concentración comienza a aumentar.
Respecto a la visualización al 2070
· México se ha mantenido más cercano a una narrativa SSP3 (narrativa de la
fragmentación), con una correspondencia franca, y con algunas características propias
de la SSP2 (correspondencia alejada).
Respecto a la visualización al 2100
México transita por una SSP5 (narrativa BAU) con algunas características de la SSP3
(narrativa de la fragmentación). Ello implica mantener tendencias socioeconómicas
similares a la de décadas actuales. Más en sintonía con una SSP3, los expertos visualizan
un México similar al 2070. En términos de forzamiento radiativo si México se mantiene
en una narrativa BAU, el país estaría contribuyendo ligeramente a la estabilización
marginal de las concentraciones del CO2.
V. 3 Conclusiones respecto a la metodología
· Para esta investigación, se considera que las ventajas de la técnica de la triangulación
favorecen la apreciación de los resultados obtenidos, por parte de las instancias de
gobierno de México con competencias en el tema de cambio climático que es el actor
objetivo central de esta propuesta.
· En particular, porque pueden generar mayor confianza frente a la natural resistencia al
efecto de largo plazo implícito en la espacialización de las narrativas prospectivas
nacionales que emergen de este estudio, ubicadas en los años 2050, 2070 y 2100.
· Esta espacialización es de hecho un desafío para la implementación de los arreglos
institucionales que se propongan para cada sexenio, al quedar fuera de la visión de corto
plazo propia de la gestión gubernamental sujeta a los tiempos de cada jefatura
democrática.
289
290
VI. RECOMENDACIONES
Comprometer al país en materia de políticas climáticas de largo plazo representa desafíos
que deben ser sostenibles e involucra decisiones tempranas no solo en términos de adecuaciones
institucionales de fondo, sino acciones de orden ejecutivo y legislativo. Incluye a la vez, toma de
decisiones que involucran directamente a los ciudadanos y que necesariamente generan
resistencias por la naturaleza compleja de asuntos societales, como por ejemplo, la cultura, la
pertenencia al territorio, y la propia capacidad para adaptarse a cambios no siempre
comprensibles y mucho menos visibles a corto y mediano plazo.
En ese sentido México debe preguntarse cuáles son las implicaciones sociales de las metas
determinadas en su PND y en su INDC, más allá de los términos cuantificables de la mitigación
de A&M. Los alcances de la propuesta mexicana de su INDC (que luego de la ratificación pasó a
Contribución Nacional) y que como se ha visto, está vinculada a su PND, le obligan a tomar
acciones concretas. Se espera que estas acciones se mantengan enmarcadas en la filosofía de la
reducción de riesgos, la misma filosofía que hoy se implementa a escala global, para el manejo de
las múltiples incidencias del cambio climático.
La Contribución Nacional de México tiene tres retos fundamentales: reducir el riesgo de su
población más vulnerable (una de las variables dependientes de esta investigación); llevar su tasa
de deforestación a cero para el 2030 y, proteger la infraestructura estratégica de los impactos del
cambio climático. ¿Cómo puede México cumplir con estas metas? Se considera que el país
requiere a la brevedad formular políticas públicas y reformas institucionales requeridas para
fortalecer la resiliencia de los grupos sociales más vulnerables en los lugares más expuestos y
hacerlo a escalas locales como los municipios y en particular, hogares; instrumentar mecanismos
efectivos para optar al Fondo Verde y construir resiliencia frente al cambio climático.
En ese sentido, a la luz de los resultados obtenidos en esta investigación se recomienda lo
siguiente:
· Incorporar la visión prospectiva de largo plazo (más allá del 2050) como plataforma
permanente dentro de la toma de decisiones vinculadas al clima.
· Diseñar y aplicar consultas estructuradas en todos los niveles de gobierno, en las
instituciones educativas de tercer y cuarto nivel y en las comunidades locales, que
permitan explorar futuros a largo plazo, para familiarizarse con la visión prospectiva
291
requerida para atender los impactos del clima bajo escenarios de alta incertidumbre
como los planteado por el cambio climático y tomando como referencia temporal las
RCPs y las SSPs.
· Fortalecimiento de la institucionalidad en cambio climático a escala municipal, lo que
requiere de la descentralización de políticas y programas públicos, financiamiento y
construcción de capacidades locales.
· Innovar en términos institucionales, mediante la experimentación de modelos de gestión
pública municipal
· Fortalecer la participación de la sociedad local y actores claves, mediante la
reconfiguración de la agenda pública municipal en un contexto de intereses sociales
distintos
· Diseño de mecanismos financieros innovadores para una mejor operacionalización de la
ICC actual y futura.
292
293
VIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Anexo 1. Formato de los instrumentos de consulta a expertos mexicanos en cambio climático.
LINEAMIENTOS PARA UNA INSTITUCIONALIDAD PROSPECTIVA EN CAMBIO CLIMÁTICO PARA MÉXICO
ANEXO 1
INSTRUMENTO DE CONSULTA 1: Entrevista personal
A efectos de explorar la opinión sobre la Institucionalidad en Cambio Climático (ICC)
actual de México y las previsiones que a juicio del experto, en términos institucionales,
requerirá dicha ICC para los desafíos del clima proyectados por las RCPs, para los
años 2050, 2070 y 2100, se estructuró una entrevista personal bajo formato semi-
abierto, la cual se presenta a continuación.
La entrevista se desarrolló a través de cuatro bloques de preguntas a los fines de
obtener información relativa a:
Bloque 1. Aspectos generales vinculados a la actual ICC de México.
Bloque 2: Percepción prospectiva del experto para los años de corte 2050, 2070 y 2100.
Bloque 3: Fortalezas y debilidades de la ICC actual, y
Bloque 4: Oportunidades y amenazas que presenta la actual ICC de México ante el
clima futuro proyectado a través de las RCPs.
Las entrevistas fueron grabadas con la previa aceptación de los entrevistados. Las
grabaciones fueron transcritas para desarrollar posteriormente, un análisis de discurso
sobre su contenido.
Bloque 1. Preguntas de corte general sobre las potencialidades de la actual ICC de México frente a los riesgos del clima.
¿Cuenta México en la actualidad con los arreglos institucionales en relación al cambio climático que garanticen la puesta en marcha de las medidas de adaptación y mitigación que han sido formuladas recientemente?
¿Cuáles son los factores del contexto nacional actuales que pueden estar afectando a la salud humana, en términos de Exposición a los impactos del cambio climático?.
Anexo 1. Formato de los instrumentos de consulta a expertos mexicanos en cambio climático.
¿Cuáles son los factores del contexto nacional que pueden estar afectando a la población humana, en términos de Sujeto en riesgo al clima?.
¿Cuáles son los factores del contexto nacional que pueden afectar la gobernanza climática del Estado, en términos de Capacidad adaptativa?
Bloque 2. Preguntas referidas para cada uno de los 3 años de corte 2050, 2070 y 2100 utilizados en esta investigación para explorar los arreglos institucionales
requeridos por la ICC de México frente al clima futuro.
¿Cuáles deben ser las configuraciones institucionales que el Estado mexicano requerirá implementar en los diferentes niveles centralizados/descentralizados del país a fin de poder contar con el espacio institucional necesario para la puesta en marcha de políticas del clima?
¿Cuáles deben ser las configuraciones institucionales que el Estado mexicano requerirá implementar en los diferentes sectores productivos del país (energético, transporte, agricultura) a fin de contar con el espacio institucional necesario para la puesta en marcha de políticas del clima?
¿Cuáles deben ser las configuraciones institucionales que el Estado mexicano requerirá implementar para garantizar la Transectorialización entre los sectores productivos (energético, transporte, agricultura) a fin de poder contar con el espacio institucional necesario para la puesta en marcha de políticas del clima?
¿Cuáles deben ser las configuraciones institucionales que el Estado mexicano requerirá implementar para garantizar la participación ciudadana en la toma de decisiones relativas al cambio climático, a fin de poder contar con el espacio institucional necesario para la puesta en marcha de políticas del clima?
Bloque 3. Preguntas formuladas para explorar sobre las fortalezas y las debilidades de la ICC actual de México ante el clima futuro.
¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que existen actualmente en la actual institucionalidad en cambio climático a escala nacional que pudieran incidir en la implementación de nuevos arreglos institucionales relativos al clima a lo largo del siglo XXI?
¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que existen actualmente en la actual institucionalidad en cambio climático a escala regional que pudieran incidir en la implementación de nuevos arreglos institucionales relativos al clima a lo largo del siglo XXI?
¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que existen actualmente en la actual institucionalidad en cambio climático a escala municipal que pudieran incidir en la implementación de nuevos arreglos institucionales relativos al clima a lo largo del siglo XXI?
¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que existen actualmente en el ámbito académico vinculado al conocimiento sobre el cambio climático a escala nacional que pudieran incidir en la implementación de nuevos arreglos institucionales relativos al clima a lo largo del siglo XXI?
¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que existen actualmente en el ámbito gubernamental vinculado al conocimiento sobre el cambio climático a escala nacional que
Anexo 1. Formato de los instrumentos de consulta a expertos mexicanos en cambio climático.
pudieran incidir en la implementación de nuevos arreglos institucionales relativos al clima a lo largo del siglo XXI?
Bloque 4. Preguntas formuladas para explorar sobre las oportunidades y las amenazas que presenta la ICC actual de México ante el clima futuro
¿Cuáles son las oportunidades y amenazas que existen actualmente en el entorno nacional para la implementación de nuevos arreglos institucionales relativos al clima a lo largo del siglo XXI?
¿Cuáles son las oportunidades y amenazas que existen actualmente en el entorno internacional para la implementación de nuevos arreglos institucionales relativos al clima a lo largo del siglo XXI en México?
Muchas gracias por el valioso tiempo que ha dispuesto en colaborar con esta investigación doctoral. Atentamente Maestra Alicia Villamizar
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
LINEAMIENTOS PARA UNA INSTITUCIONALIDAD PROSPECTIVA EN CAMBIO
CLIMÁTICO PARA MÉXICO
Anexo 2. Instrumentos de consulta 2 y 3
Estimado colega
Tomando en cuenta su experiencia y trayectoria en el tema de Cambio Climático,
tanto a nivel nacional como internacional, para esta investigación doctoral se ha
considerado de mucho valor el apoyo de su consulta a la consecución de los objetivos
propuestos, relacionados con futuros arreglos institucionales que la actual
Institucionalidad en Cambio Climático (ICC) de México pudiera requerir a la luz de las
trayectorias del CO2, proyectadas recientemente por la comunidad científica del clima,
según las Rutas o Trayectorias de Concentración Representativas (RCPs por sus
siglas en inglés) de las emisiones de GEI hasta el 2100.
El Estado mexicano ha venido experimentando desde la década de los 90, un
proceso de institucionalización del cambio climático que hoy día conforma una de las
institucionalidades relativas al clima, más desarrolladas del Mundo y vanguardia a
escala global. A partir del año 2012, con la formulación y puesta en vigencia de la Ley
General en Cambio Climático, dicha institucionalidad escaló a todo el territorio nacional,
significando la necesidad de realizar nuevas adecuaciones institucionales a la ya
existente ICC del país. En términos temporales, la proyección de medidas en
adaptación y mitigación (A&M) en cambio climático para México, abarca hasta el año
2050, expuestas en la ENCC 2013-2018. Sin embargo, no se conoce acerca de cuáles
adecuaciones institucionales serán requeridas para instrumentar dichas medidas, así
como tampoco, cuándo, a lo largo de lo que resta de siglo, deberían considerarse y
poner en marcha dichas adecuaciones.
En la actualidad, estoy adelantando la investigación doctoral para determinar
los arreglos institucionales que México requerirá en relación al cambio climático, que le
permitan prepararse con antelación a los desafíos que los más recientes modelos de
simulación climática y escenarios del cambio climático, proyectan hasta finales de
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
siglo. En ese sentido, Ud. ha sido seleccionado como experto para esta investigación,
solicitándole muy cortésmente su colaboración en llenar los instrumentos diseñados
para la recolección de información, con el objeto de tratar de conseguir consenso entre
los expertos consultados, pero con la máxima autonomía por parte de los participantes.
De antemano, agradezco la amabilidad de responder a esta consulta.
Igualmente le agradecería, que una vez respondida la consulta, envíe sus respuestas
por correo electrónico directamente a Alicia Villamizar a: [email protected].
Aprovecho de solicitar sus buenos oficios para que, próximamente, conteste a
otro instrumento de recolección de información que incorporará la interpretación de los
datos suministrados por el conjunto de expertos nacionales consultados en esta
oportunidad.
Atentamente
MSc Alicia Villamizar
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
Como orientación a la consulta solicitada, se incorporan a este documento, los siguientes materiales: 1) Cuadro 1. Resumen de las características comunes que forman parte de las trayectorias socioeconómicas
construidas por los expertos del clima a escala mundial, según Ebi et al. (2014). 2) Cuadro 2. Detalles de las RCPs, según van Vuuren et al. (2011) 3) Figura 1. Trayectorias propuestas para las RCPs para el CO2 (GEI, seleccionado para esta investigación).
Cuadro 1. Características de las Trayectorias Socioeconómicas Compartidas (SSPs).
Narrativa Descripción de partida
Características
SS1 Sustentabilidad
Mundos relativamente buenos, progresando hacia el alcance de las metas de desarrollo
Cooperación global, facilitada mediante organizaciones e instituciones efectivas, y bajos niveles de intensidad de recursos y dependencia por combustibles fósiles.
Países de bajo ingreso podrían rápidamente alcanzar, con pocas personas por debajo de la línea de pobreza, la reducción de inequidades dentro y entre países, altas tasas de educación de la mujer, aumento en la planificación urbana, rápido desarrollo de tecnologías limpias y un alto nivel de voluntad en relación con la degradación ambiental.
SS2 A mitad de camino
Mundos donde las tendencias típicas de décadas recientes, continúan con algún progreso hacia el alcance de las metas de desarrollo.
Reducciones en la intensidad de recursos y energía a tasas históricas, y lento decrecimiento de la dependencia por los combustibles fósiles. La mayoría de las economías podrían ser políticamente estables, con mercados funcionando parcialmente y conectados globalmente. Podría existir alguna cooperación internacional e inversiones tecnológicas. El desigual desarrollo de los países de bajo ingreso podría ser una consecuencia del limitado número de instituciones globales comparativamente débiles, con algunos países haciendo un relativamente buen progreso y otros quedando al margen. La urbanización podría seguir un patrón similar al actual. La inversión en educación podría no ser lo suficientemente alta para reducir
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
rápidamente la tasa de crecimiento poblacional, particularmente en países de bajo ingreso.
SSP3 Fragmentación
Mundos separados dentro de bloques de regiones con poca coordinación entre ellos. Estos mundos fallan en alcanzar las metas globales de desarrollo.
Poco progreso en la reducción del uso intensivo de recursos y dependencia por combustibles fósiles. Gobernanza e instituciones podrían mostrar debilidad y pérdida de cooperación y consenso. Regiones podrían caracterizarse por extrema pobreza y economías locales de moderada salud, con la mayoría de los países luchando por mantener estándares de vida para su alto crecimiento poblacional. Tasas de mortalidad podrían ser altas, con alta mortalidad infantil por enfermedades evitables (malnutrición, diarrea, malaria). Los países podrían enfocarse en metas regionales sobre energía y seguridad alimentaria con poca cooperación internacional y baja inversión en tecnología y educación. Gran parte del crecimiento urbano en los países de bajo ingreso podría ser de asentamientos no planificados.
SSP4 Inequidad
Mundos altamente desiguales dentro y a través de países, con conflictos sociales regulares y disturbios.
Una relativa pequeña y rica élite global podría ser responsable de gran parte de las emisiones, pudiendo ser capaces de mitigar a un bajo costo, mientras que la contribución de un grupo mayor y pobre, podría ser poco. Acceso a educación de alta calidad, servicios de salud y planificación familiar podría ser limitado, conduciendo a altas tasas de crecimiento poblacional en países de bajo ingreso. Áreas rurales y mega-ciudades podrían albergar a una gran fracción de personas relativamente pobres y menos educadas. Incertidumbre económica en los países industrializados podría conducir a poblaciones con relativamente baja fertilidad y bajo crecimiento poblacional. Las corporaciones globales de energía podrían invertir en investigación y desarrollo para protegerse contra escasez de recursos o políticas climáticas, desarrollando y aplicando tecnologías alternativas de bajo costo.
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
SSP 5 Desarrollo convencional
Mundos centrados en sus propios intereses, y en un desarrollo dominado por el mercado a través de un crecimiento económico que permita solucionar problemas sociales y económicos.
Alcance de las metas de desarrollo humano, crecimiento económico robusto, rápida urbanización, infraestructura de alta tecnología y ecosistemas altamente manejados. Fuerte inversión en salud, educación e instituciones, para mejorar el capital social humano. Podría haber confianza en la habilidad para manejar los sistemas sociales y ecológicos con un esfuerzo relativamente proactivo y poco específico para evitar los impactos potenciales globales de naturaleza ambiental. La preferencia por un desarrollo convencional rápido podría conducir a un sistema energético que continuaría dominado por los combustibles fósiles, resultando en altas emisiones. Podría haber una fuerte presión sobre los países en desarrollo para seguir el modelo de desarrollo intensivo en combustibles fósiles y recursos de los países industrializados, centrándose en un crecimiento económico favorecido por el consumismo y por un estatus de consumo intensivo en recursos.
Fuente: Ebi et al. 2014. Elaboración propia.
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
Cuadro 2. Características de las Rutas de Concentración Representativas (RCP).
RCP Descripción
Publicación/Modelo IA
RCP8.5
Alcanza un forzamiento radiativo hasta de 8.5
W/m2
(~1370 ppm CO2 eq) al 2100
Riahi et al.
2007/MESSAGE
RCP6
Estabilización sin sobrecargar las ruta hasta
de 6 W/m2
(~850 ppm CO2 eq) a una
estabilización después del 2100
Fujino et al. 2006;
Hijoka et al.
2008/AIM
RCP4.5
Estabilización sin sobrecargar las ruta hasta
de 4.5 W/m2
(~650 ppm CO2 eq) a una
estabilización después del 2100
Clarke et al. 2007;
Smith and Wigley
2006; Wise et al.
2009/GCAM
RCP2.6
Pico in el forzamiento radiativo a~3 W/ m2
(~490 ppm CO2 eq) antes del 2100 y luego
declina (la ruta seleccionada declina hasta 2.6
W/ m2
al 2100
Van Vuuren et al.
2007; van Vuuren et
al. 2006/IMAGE
Fuente: Tomado de van Vuuren et al. (2011:11) a
Niveles aproximados de forzamiento radiativo fueron definidos como ±5% del nivel establecido en
W/m2relativo
a
niveles pre-industriales. Los valores de forzamiento radiactivo incluyen el efecto neto de todos los GEI antropogénicos y otros agentes forzantes.
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
Figura 1. Emisiones de CO2 a través de las RCPs. El área gris indica los percentiles 98 y 90 (gris claro y oscuro, respectivamente) reseñados por la literatura. Las líneas punteadas indican cuatro de los escenarios referentes SRES. Tomado de van Vuuren et al. (20110
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
Instrucciones y preguntas de los instrumentos de consulta
Instrumento 2. Exploración acerca de las previsiones en términos socioeconómicos (según las SSPs), que a su juicio requerirá México para prepararse tempranamente a los desafíos del clima proyectados por las RCPs, para los años 2050, 2070 y 2100.
Favor indicar con una X, siguiendo el formato de la tabla, lo que Ud. supone ocurriría según cada SSP. Ud. puede marcar cualquiera de los supuestos que considere pueden darse, independientemente si pertenecen a diferentes SSP.
Narrativa Descripción de
partida SSPs comunidad del clima
SSPs Expertos Mexicanos
Escala temporal RCPs para el CO2
2050 2070 2100 Sin
temporalidad
SS1
Mundos relativamente buenos, progresando hacia el alcance de las MDM.
Cooperación global, facilitada mediante organizaciones e instituciones efectivas.
Bajos niveles de intensidad de recursos y dependencia por combustibles fósiles.
Reducción de inequidades dentro y entre países.
Altas tasas de educación de la mujer.
Aumento en la planificación urbana.
Rápido desarrollo de tecnologías limpias.
Alto nivel de voluntad en relación con la degradación ambiental.
S2
Mundos donde las tendencias típicas de décadas recientes, continúan con algún progreso hacia el alcance de las MDM.
Reducciones en la intensidad de recursos y energía a tasas históricas, y lento decrecimiento de la dependencia por los combustibles fósiles.
La mayoría de las economías podrían ser políticamente estables, con mercados funcionando parcialmente y conectados globalmente.
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
Podría existir alguna cooperación internacional e inversiones tecnológicas.
El desigual desarrollo de los países de bajo ingreso podría ser una consecuencia del limitado número de instituciones globales comparativamente débiles, con algunos países haciendo un relativamente buen progreso y otros quedando al margen.
La urbanización podría seguir un patrón similar al actual.
La inversión en educación podría no ser lo suficientemente alta para reducir rápidamente la tasa de crecimiento poblacional, particularmente en países de bajo ingreso.
SSP3
Mundos separados dentro de bloques regionales con poca coordinación entre ellos. Fallan en alcanzar las MDM.
Poco progreso en la reducción del uso intensivo de recursos y dependencia por combustibles fósiles.
Gobernanza e instituciones podrían mostrar debilidad y pérdida de cooperación y consenso.
Regiones podrían caracterizarse por extrema pobreza y economías locales de moderada salud, con la mayoría de los países luchando por mantener estándares de vida para su alto crecimiento poblacional.
Tasas de mortalidad podrían ser altas, con alta mortalidad infantil por enfermedades evitables (malnutrición, diarrea, malaria).
Los países podrían enfocarse en metas regionales sobre energía y seguridad alimentaria con poca cooperación internacional y baja inversión en tecnología y educación.
Gran parte del crecimiento urbano en los países de bajo ingreso podría ser de asentamientos no
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
planificados.
SSP 4
Mundos altamente desiguales dentro y a través de países, con conflictos sociales regulares y, disturbios.
Una relativa pequeña y rica élite global podría ser responsable de gran parte de las emisiones, pudiendo ser capaces de mitigar a un bajo costo, mientras que la contribución de un grupo mayor y pobre, podría ser poco.
Acceso a educación de alta calidad, servicios de salud y planificación familiar podría ser limitado, conduciendo a altas tasas de crecimiento poblacional en países de bajo ingreso.
Áreas rurales y mega-ciudades podrían albergar a una gran fracción de personas relativamente pobres y menos educadas.
Incertidumbre económica en los países industrializados podría conducir a poblaciones con relativamente baja fertilidad y bajo crecimiento poblacional.
Las corporaciones globales de energía podrían invertir en investigación y desarrollo para protegerse contra escasez de recursos o políticas climáticas, desarrollando y aplicando tecnologías alternativas de bajo costo.
SSP5
Mundos centrados en sus propios intereses, y en un desarrollo dominado por el mercado a través de un crecimiento
Alcance de las metas de desarrollo humano, crecimiento económico robusto, rápida urbanización, infraestructura de alta tecnología y ecosistemas altamente manejados.
Fuerte inversión en salud, educación e instituciones, para mejorar el capital social humano.
Podría haber confianza en la habilidad para manejar
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
económico que permita solucionar problemas sociales y económicos.
los sistemas sociales y ecológicos con un esfuerzo relativamente proactivo y poco específico para evitar los impactos potenciales globales de naturaleza ambiental. La preferencia por un desarrollo convencional rápido podría conducir a un sistema energético que continuaría dominado por los combustibles fósiles, resultando en altas emisiones.
Podría haber una fuerte presión sobre los países en desarrollo para seguir el modelo de desarrollo intensivo en combustibles fósiles y recursos de los países industrializados, centrándose en un crecimiento económico favorecido por el consumismo y por un estatus de consumo intensivo en recursos.
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
Instrumento 3. Exploración acerca de los supuestos en términos de políticas climáticas (SPAs) y no climáticas (de desarrollo, económicas, tecnológicas, etc.), que a su juicio requerirá México para prepararse tempranamente a los desafíos del clima proyectados por las RCPs, para los años 2050, 2070 y 2100. Favor responder siguiendo el formato de la tabla. Trate de responder en una sola línea, no es necesario explicar la política, solo nombrarla. Para aquellas respuestas que considere, no se ajustan o no las visualiza para alguno de los años especificados en la tabla, puede responder con algo más de detalle.
SPAs Consulta a Expertos Mexicanos
Supuestos de política climática y/o
no climática
Escala temporal RCPs para el CO2
2050 2070 2100 Sin
temporalidad
Adaptación
Mitigación
Anexo 2 Formato de los instrumentos de consulta 2 y 3
No climática
Muchas gracias por el valioso tiempo que ha dispuesto en colaborar con esta investigación doctoral.
Atentamente Maestra Alicia Villamizar
Anexo 3. Cuadro 4.16 Estado actual de los Planes Estadales de Acción en Cambio Climático (PEACC) de México
Estatus del PEACC. México. 2012
Aspecto
Comisión, comité, consejo
estatal con competencia
en cambio climático
Ley, norma, propuesta
normativa sobre CC, mitigación
GEI o adaptación
PEACC elaboración /concluido
Consulta pública
CC
IEGEI elaboración /concluido Año base
Escenarios GEI
elaboración /concluidos
Medidas mitigación GEI
AV elaboración /concluido
Medidas Adaptación con base a resultados
de AV y escenarios
Difusión
Estado
AguasCalientes
Instituto del Medio Ambiente.
Oficina de Cambio Climático (OCC) (2015).
Reforma Integral a la Ley de Protección Ambiental para el Estado de Aguascalientes 2010 (expresamente contempla el Título Sexto Protección al Ambiente y Medidas Preventivas para el cambio climático)
Ley de Cambio Climático para el Estado de AguasCalientes 2015
El Programa Estatal de Acción será elaborado por la Secretaría, con la participación y aprobación de la CICC según Ley CC estatal (2015)
En alaboración
Concluido /2005
Elaboración Desde enero 2012
Reducción consumo E por uso focos ahorradores enero 2012 (no derivadas del PEACC)
Elaboración desde enero 2012
Elaboración desde enero 2012
Se ha dado a conocer que está en proceso
Baja California
Secretaría de Protección del Ambiente
Consejo de Cambio Climático
Ley de Protección al Ambiente
Ley de Prevención, Mitigación y Adaptación al Cambio Climático, 01/06/2012.
Concluido 2011 Si
2 INGEI Concluidos en el 2006
Si
. Vecindario fotovoltáico . Sistema de Transporte Rápido . Biodigestores con desechos agropecuarios para generar energía en autoabastecimiento
Concluido
. Proyectos de tecnificación para el uso eficiente del agua en actividades agrícolas (privado)
Si
Baja California Sur
Secretaría de Planeación Urbana y
Concluido 2013 Elaboración Si
Ecología del Estado
Subcomité de Acción Climática 2011
Campeche
CICC del Estado entre la Secretaria de Medio Ambiente y Aprovechamiento Sustentable (SMAAS) y el Centro de Ecología, Pesquería y Oceanografía del Golfo de México (Epomex). noviembre 2010
Ley de Desarrollo forestal sustentable
Concluido
No Si/1996
En elaboración, la 2da fase
Estrategia de Crecimiento Verde REDD+ Inventario Estatal Forestal y de Suelos
Elaboración en la 2da fase del PEACC
Iniciativa Campeche Sostenible Plan de Acción
Si
Chiapas
CICC del Estado
Comisión de CICC
Ley para la Adaptación y Mitigación ante el Cambio Climático en el Estado de Chiapas 06/12/2010
Concluido noviembre 2011 Si
Concluido/ 2005
Concluida la 2da fase noviembre 2010.
Si Si Si Si
Chihuaha*
Programa Estatal de Cumplimiento Ambiental y Buenas Prácticas para la Reducción de GEI en la Industria.
CICC del Estado de Chihuahua 06/06/2013
PEACC para el Municipio de Chihuahua Concluido PEACC estatal
Programa Estatal de Cumplimiento Ambiental y Buenas Prácticas para la Reducción de GEI en la Industria.
Sí, con año base 1990 y proyección de emisiones al 2025
Concluido junio 2010
Ciudad de México a partir de febrero 2016 (antes DF)
Dirección de Programa en CC y Proyectos MDL (DF)
Ley de Mitigación y Adaptación al CC y DS para el DF junio 2011 (DF) Reglamento LMACCDSDF octubre 2012 (DF)
Concluido 2008-2012 (DF) Estrategia Local de Acción Climática de la Ciudad de México (ELAC) 2006 (DF)
Si (DF)
Concluido 4to informe de avance 2008 (DF)
Si (DF) Si (DF)
Estado
Coahuila de Zaragoza
Oficina de Cambio Climático a cargo de la conformación de un Comité Estatal de Cambio Climático. 2009 CICC 09/11/12
Ley para la Adaptación y Mitigación a los efectos del Cambio Climático en el Estado de Coahuila de Zaragoza 25/01/ 2013
Concluido 2012
Concluido/2009 y proyecciones al 2025.
Concluidos Si Si Elaboración
Colima Ley Ambiental para el Desarrollo Sustentable
Durango SEMARNAT Durango
Concluido 2012
Elaboración Elaboración
Edo México
Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Estado de México (SMAGEM
Iniciativa ante el CC del Estado desde 2009
Ley de CC DECRETO NÚMERO 181 “LVIII” LEGISLATURA DEL ESTADO DE MÉXICO 19/12/2013
Acciones del Gobierno del Estado de México para la Mitigación
Concluido 2013 Concluido/ 2004
Concluido Si Si Si
de GEI
Política Estatal de Mitigación y Adaptación
Guanajuato
CICC del Estado de Guanajuato
(COCLIMA) 2005 Decreto
Gubernativo 53 del 02/10/2007
Estrategia Estatal de
Cambio Climático de Guanajuato
2008
Ley Fomento del Aprovechamiento
de Fuentes Renovables de
Energía y Sustentabilidad Energética para el Estado y los
Municipios 08/11/2011.
Concluido 2011
Si Concluido
/2005
Elaboración desde enero
2012 Si
Si Diagnóstico
climatológico y prospectiva
sobre vulnerabilidad
al CC del estado de
Guanajuato 2011.
Si Si
Guerrero
Subcomité Sectorial de Ecología y CC del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Guerrero. 2010.
Elaboración desde 2011
Elaboración desde el 2011
Elaboración desde 2011
Elaboración desde 2011
Hidalgo
Decreto 429 modifica Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal (creación de la Secretaría de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial) 2010. Ley para la Protección al Ambiente del Estado de Hidalgo
PEACC Elaboración desde 2010. Balance Energético Estatal (2011). Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2011-2016: Subprograma Participación Social y Transversalidad de Políticas
Si “Hacia la integración del Programa Estatal de acción ante el CC del Estado”
Elaboración desde 2010
Elaboración desde 2011 Si Si Si
(2010) Públicas ante el Cambio Climático (2011).
Jalisco
CICC para el CC y el Uso Eficiente y Sustentable de la Energía en el Estado (2011), como una
modificación de
la CI para el
Uso Eficiente de la Energía (CISE), del Estado.
Elaboración desde 2011
Michoacán
Estrategia para la Sustentabilidad Ambiental y el Cambio Climático (en preparación desde 2010)
Morelos Comisión Estatal de Agua y Medio Ambiente.
PEACC elaboración desde 2010
Versión preliminar desde 2009
Elaboración Elaboración
Nayarit
Centro Regional sobre Cambio Climático dentro del INIFAP (2009)
Elaboración desde 2009
Nuevo León PACC (2010-2015), en el 2010 /concluido
Concluido/ 1990
Concluido junio 2010
Oaxaca
Elaboración desde 2010. Hacia el PACC de Oaxaca: Aportes técnicos y recomendaciones de Acciones Tempranas (2011).
Elaboración desde 2010 Elaboración Elaboración Elaboración Elaboración
Puebla Estrategia de
Mitigación y Adaptación del Estado de Puebla ante el Cambio Climático (2009) En 2010 se publicó una síntesis
Querétaro
Comisión Estatal sobre Cambio Climático (CECCQ)(2012), subordinado a la Secretaría de Desarrollo Sustentable del Poder Ejecutivo del Estado.
Elaboración desde 2010
Quintana Roo
Comisión Estatal de Cambio Climático de Quintana Roo (2010)
Declaratoria para la Acción Conjunta ante el Cambio Climático en la Península de Yucatán (2010). PEACC/2013
Si Si
REDD+
Inventario Estatal Forestal y de Suelos
Gobernadores para el Clima y Bosques
Turismo bajo en carbono
Alianza Itzincab
Consejo de la Sustentabilidad Riviera Maya
San Luis Potosí PEACC/ elaboración desde 2010
Sonora PEACC/ elaboración desde 2010
Concluido/ 1990
Concluido junio 2010
Tabasco CICC del Estado 2011
PEACC/concluido 2011. Concluido
Tamaulipas CICC del Estado (2012)
Elaboración desde 2011
Concluido/ 1990
Concluido junio 2010
Tlaxcala Elaboración desde 2011
Elaboración desde 2011
Elaboración desde 2011
Veracruz
Secretaría Protección Civil y su Centro Estatal de Estudios del Clima.
Ley Estatal de Mitigación y Adaptación ante los efectos del CC (2010).
Programa Veracruzano en CC (2009).
Si Concluido 2004
Si Se empleó el período 1961-1990
En elaboración desde 2009
En elaboración desde 2009
En elaboración desde 2009
Si
Yucatán
CICC del estado (2010)
Plan de Acción para reducir la vulnerabilidad y el riesgo de los asentamientos humanos en la zona costera de Yucatán ante la variabilidad y cambio climático (2011)
Declaratoria para la Acción Conjunta ante el Cambio Climático en la Península de Yucatán (2010
PEACC 2014 No
Elaboración/ 2004 Si
Si
REDD+
Inventario Estatal Forestal y de Suelos 2013
Si Si
Zacatecas
Comisión Estatal de Cambio Climático, en estudio desde 2011.
Estrategia Estatal de CC elaboración desde 2011
Si
Fuente: http://www2.ine.gob.mx/sistemas/peacc/bcs/index.html (consultado el 03/01/2015; última actualización 03/09/2016). Elaboración propia.
