UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO … · Responsabilidade civil é a obrigação de reparar o dano que uma pessoa ... 4 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade

UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA- UMA ABORDAGEM GERAL

Por: Rodrigo Ligiéro Rocha

Orientador: Anselmo Souza

Rio de Janeiro

2011

1

UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO A VEZ DO MESTRE

RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA- UMA ABORDAGEM GERAL

Apresentação de monografia como condição prévia para conclusão do Curso de Pós – Graduação “Latu Sensu” em Direito Público e Tributário.

Por: Rodrigo Ligiéro Rocha

2

AGRADECIMENTOS

Agradeço ao Escritório Mattos Advogados Associados que proporcionou a oportunidade de realização e conclusão do curso.

3

DEDICATÓRIA

Dedico a todos aqueles que contribuíram para a conclusão deste trabalho.

4

RESUMO

Este trabalho visa demonstrar a evolução da Responsabilidade Civil do

Estado, com um foco no Estado Brasileiro, que hoje na constituição é adotada a teoria

do risco administrativo e está disposto no art. 37§6º.

Além disso, abordaremos algum dos tipos de responsabilidade civil do

Estado. Por ultimo abordaremos a causas em que excluem a responsabilidade do Estado,

bem como deve ocorrer a reparação do dano.

5

METODOLOGIA

O trabalho foi realizado através de pesquisa bibliográfica.

Primeiramente houve uma leitura do material encontrado, tais como livros,

leis, etc.

Posteriormente realizou-se uma triagem do material, utilizando-se o que

vislumbrou necessário.

6

SUMÁRIO

1. Introdução ........................................................................................ 9

2. Responsabilidade Civil .................................................................. 10

2.1. Introdução .................................................................................10

2.2. Evolução Histórica ....................................................................10

2.3. Conceito .....................................................................................11

2.4. Espécies ......................................................................................12

2.4.1. Responsabilidade contratual e extracontratual .....................12

2.4.2. Responsabilidade subjetiva e objetiva..................................13

2.5. Pressupostos ...............................................................................14

2.5.1. Conduta ......................................................................................14

2.5.2. Culpa ..........................................................................................16

2.5.3. Nexo de Causalidade .................................................................16

2.5.4. Dano .......................................................................................... 21

3. Responsabilidade Civil do Estado ................................................ 23

3.1. Introdução ................................................................................ 23

3.2. Conceito ................................................................................... 23

3.3. Evolução Histórica .................................................................. 23

3.3.1. A Irresponsabilidade do Estado ............................................. 24

3.3.2. Teoria civilista ......................................................................... 25

3.3.3. Teoria da culpa administrativa ou anônima ......................... 26

7

3.3.4. Teoria do risco administrativo ............................................... 28

3.3.5. Teoria do risco integral .......................................................... 30

4. Responsabilidade Civil do Estado no Brasil............................... 33

4.1. Introdução .............................................................................. 33

4.2. Período Imperial ..................................................................... 33

4.3. Período Republicano............................................................. 34

4.4. Responsabilidade Civil Estatal por atos Legislativos e

Judiciais..................................................................................39

4.5. Responsabilidade civil do Estado nos casos de omissão....... 42

5. Casas Excludentes da Responsabilidade Estatal e a Reparação do

Dano...........................................................................................45

5.1. Excludentes da responsabilidade civil do Estado................45

5.2. Reparação do dano .............................................................. 47

5.2.1. Procedimento amigável ....................................................... 48

5.2.2. Procedimento judicial .......................................................... 48

5.2.3. Ação de regresso ................................................................... 49

6. Conclusão ................................................................................... 51

7. Referências Bibliográficas ........................................................ 52

8

1. INTRODUÇÃO

Ao falarmos sobre responsabilidade civil do Estado deve-se, primeiramente,

abordá-la de uma forma geral, demonstrando-se inicialmente como surgiu a noção de

responsabilidade civil, mostrando-se que é fruto de uma evolução.

Apesar da dificuldade de conceituar a responsabilidade civil, demonstra-se

nesse trabalho um dos conceitos usados. Falaremos sobre espécies de responsabilidade

civil existentes.

Aborda-se ainda um dos principais pontos da responsabilidade civil que são

os pressupostos, tais como: Conduta, Culpa, Nexo de causalidade, Dano.

O nexo de causalidade, é o principal pressuposto, uma vez que é uma

relação de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano que se pretende reparar.

Inexistindo o nexo causal, ainda que haja prejuízo sofrido pelo credor não cabe

cogitação de indenização.

No capítulo seguinte, abordaremos a respeito da responsabilidade civil do

Estado, demonstrando a evolução histórica, as teorias adotadas, tais como: Teoria

civilista, Teoria da culpa administrativa ou anônima, Teoria do risco administrativo,

Teoria do risco integral.

Após isso abordaremos especificamente a responsabilidade civil do Estado

Brasileiro, fazendo uma abordagem histórica, iniciando-se no período imperial, e

chegando ao período republicano até os dias atuais, que, segundo o art.37§6º da

Constituição atualmente vigente:

“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que

seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado

o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou

culpa.”

9

Posteriormente, falaremos a respeito da Responsabilidade civil Estatal ,por

atos legislativos, judiciais, bem como os casos em que o Estado, em viturde de uma

omissão responde civilmente.

Finalizaremos este trabalho, analisando as causas excludentes de

responsabilidade do Estado, demonstrando as formas de reparação do dano, dentre as

quais, destacam-se : o procedimento amigável, o procedimento judicial, a ação de

indenização e por último, falaremos a respeito da ação de regresso, onde o Estado cobra

do agente público pelo dano que este causou a particular, uma vez comprovada a culpa

ou dolo.

10

2. RESPONSABILIDADE CIVIL

2.1 Introdução

Antes de falarmos a respeito de responsabilidade civil do Estado, deve-se

fazer algumas considerações importantes a respeito da responsabilidade civil, tais como:

a evolução histórica, conceito, espécies e seus pressupostos.

2.2. Evolução histórica

Deve-se saber primeiramente que a forma em que a responsabilidade civil

atual se encontra é fruto de uma evolução através do tempo.

Nos primórdios, os seres humanos baseados na Lei de Talião faziam a

justiça com as próprias mãos, ocorrendo a chamada vingança privada, pois neste caso a

intervenção do poder público era mínima, apenas para ditar como e quando a vítima

poderia se vingar, e de forma igual ao dano que havia sofrido. É de se notar que nessa

época não se falava em culpa, bastando a ocorrência do dano para que pudesse a vitima

reagir.

Percebe-se com o parágrafo acima que a Responsabilidade civil surgiu após

a Responsabilidade penal, evoluindo desta.

Após está fase, surge a Composição Voluntária, onde a pessoa lesada tem a

faculdade de aceitar uma reparação de ordem econômica ao invés de castigos físicos ao

causador do dano, ou seja, o dinheiro substitui os castigos físicos.

No período seguinte o estado passa a ser soberano e substitui a vítima na

tarefa de punir o causador, passando a composição a ser obrigatória ou tarifada, onde o

estado determina o valor a ser pago para cada tipo de lesão, porém aqui não há ainda a

evidência de um princípio geral norteador da responsabilidade civil.

11

Porém, com o surgimento da Lei Aquíla (Lex Aquilia), observa-se uma

evolução acerca da Responsabilidade Civil. Passa existir a reparação do dano através de

pecúnia, ou seja, do dinheiro. Surge com essa lei a noção de culpa, uma vez que deveria

ser comprovada a culpa do agente causador do dano, para que ocorra obrigação de

indenizar.

Vale ressaltar que foi na França que o pensamento dos romanos foi

aperfeiçoado, uma vez que, a doutrina concretizou a teoria da responsabilidade que se

baseava no critério da culpa para reparar os danos. Essa doutrina estabeleceu os

princípios gerais da responsabilidade civil, influenciando assim todas as legislações que

se fundaram na culpa. A responsabilidade aqui é subjetiva.

Com o surgimento da revolução industrial, viu-se a necessidade de ampliar

a proteção às vítimas de acidente de trabalho, com isso, surge a Teoria do Risco, onde a

responsabilidade passa a ser objetiva, ou seja, independe de culpa ou dolo, logo

qualquer risco tem que ser garantido.

2.3. Conceito

Segundo definição do dicionário, responsabilidade é a Obrigação de

responder pelas ações próprias ou dos outros.

Responsabilidade civil é a obrigação de reparar o dano que uma pessoa

causa à outra.

Segundo o Jurista Francisco Amaral:

“A expressão responsabilidade civil pode compreender-se em

sentido amplo e em sentido estrito. Em sentido amplo, tanto

significa a situação jurídica em que alguém se encontra de ter

de indenizar outrem quanto a própria obrigação decorrente

dessa situação, ou, ainda, o instituto jurídico formado pelo

conjunto de normas e princípios que disciplinam o nascimento,

conteúdo e cumprimento de tal obrigação. Em sentido estrito,

12

designa o específico dever de indenizar nascido do fato lesivo

imputável a determinada pessoa.” 1

2.4. Espécies

A responsabilidade civil possui algumas diferentes espécies, que serão

analisadas abaixo.

2.4.1. Responsabilidade contratual e extracontratual

A responsabilidade civil contratual é segundo José Acir Lessa Giordani:

“A responsabilidade contratual decorre da inobservância de um

dever jurídico assumido em uma relação jurídica negocial

preexistente. Assim já havia entre as partes uma relação

negocial, na qual uma delas descumpriu um dever jurídico,

causando assim dano à outra” 2

Já a responsabilidade civil extracontratual é segundo José Acir Lessa

Giordani:

“Na responsabilidade civil extracontratual, também

denominada responsabilidade aquiliana, o dano decorre da

inobservância de um dever genérico de cuidado estabelecido na

1 AMARAL, Francisco. Direito civil. 2. ed. Renovar. Rio de Janeiro, 1998. pag. 531.

2 GIORDANI, José Acir Lessa.A Responsabilidade civil objetiva genérica. Ed. Lumen

Juris. Rio de Janeiro, 2007. Pag. 14

13

lei, e não em um contrato ou outro negócio jurídico existente

entre agente e vitima.” 3

Sergio Cavalieri Filho distingue-as da seguinte forma:

“Se preexiste um vinculo obrigacional, e o dever de indenizar é

conseqüência do inadimplemento, temos a responsabilidade

contratual, também chamada de ilícito contratual ou relativo; se

esse dever surge em virtude de lesão a direito subjetivo, sem que

entre o ofensor e a vítima preexista qualquer relação jurídica

que o possibilite, temos a responsabilidade extracontratual,

também chamada de ilícito aquiliano ou absoluto.” 4

Logo, pode-se concluir que a responsabilidade contratual decorre de uma

conduta violadora de norma contratual e a responsabilidade civil extracontratual decorre

da violação aos direitos previstos em lei.

2.4.2. Responsabilidade subjetiva e objetiva

José Acir Lessa Giordani distingue de forma clara a responsabilidade

subjetiva e objetiva:

“A responsabilidade subjetiva tem como um de seus

pressupostos a culpa do agente. Para sua caracterização é

fundamental que a culpa seja demonstrada por meio de provas

ou através de presunção, como na hipótese da responsabilidade


Juris. Rio de Janeiro, 2007. Pag. 14

4 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed.

Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 15

14

subjetiva com culpa presumida em que se verifica uma inversão

do ônus da prova quanto à culpabilidade. A responsabilidade

civil objetiva, por sua vez, não exige a demonstração da culpa,

bastando a vítima comprovar que houve o dano decorrente da

conduta do agente.” 5

Assim, podemos dizer que na responsabilidade subjetiva devem sempre

estar presentes a culpa ou o dolo, e na responsabilidade objetiva, não há necessidade de

se comprovar a culpa, mas apenas a existência do dano.

2.5. Pressupostos

Temos como pressupostos da responsabilidade civil: a conduta, a culpa, o

nexo de causalidade e o dano.

2.5.1 Conduta

Na responsabilidade civil tanto objetiva como subjetiva, deverá sempre

haver uma conduta. Essa conduta é o ato pelo qual uma pessoa causa dano à outra,

podendo ocorrer através de uma ação ou omissão.

Segundo Sergio Cavalieri Filho:

“Entende-se, pois, por conduta o comportamento humano

voluntário que exterioriza através de uma ação ou omissão,

produzindo uma conseqüência jurídica. A ação ou omissão é o


Juris. Rio de Janeiro, 2007. Pag. 13/14

15

aspecto físico, objetivo da conduta, sendo a vontade seu aspecto

psicológico, ou subjetivo.” 6

Ao falarmos de ação e omissão devemos distingui-las para um melhor

entendimento acerca deste instituto.

Ação consiste em um ato comissivo, ou seja, é de uma forma geral a

mudança de um estado qualquer para outro.

Já com relação à omissão, que para os que desconhecem direito é mais

difícil de entender, devemos fazer uma melhor análise.

Para o direito brasileiro a omissão é a conduta pela qual uma pessoa deixa

de fazer algo que teria o dever de fazer.

Para Sergio Cavalieri Filho:

“... A omissão adquire relevância jurídica, e torna o omitente

responsável, quando este tem dever jurídico de agir, de praticar

um ato para impedir o resultado, dever, esse, que pode advir da

lei, do negócio jurídico ou de uma conduta anterior do próprio

omitente, criando o risco da ocorrência do resultado, devendo,

por isso, agir para impedi-lo.” 7

Ante o acima exposto, podemos afirmar que a conduta é um comportamento

do ser humano, comissivo ou omissivo.





16

2.5.2. Culpa

Conforme dispõe o artigo 927,§ único do código civil: “Haverá a obrigação

de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei...”, ou

seja, no direito brasileiro a culpa não é um pressuposto essencial para a

responsabilidade civil.

No entanto, na responsabilidade civil, há ocorrência da culpa, quando aquele

que causou o dano não queria o resultado, mas devido à negligência, imprudência ou

imperícia causa dano à vítima. Nesse caso ocorre a responsabilidade subjetiva.

A culpa pode ser definida como a violação do dever objetivo de cuidado.

Há a ocorrência da culpa, quando um agente só quer a ação, ocorrendo um

resultado diverso do pretendido por uma falta de cuidado, ou seja, quando estiver

presente um dos três elementos: negligência, imprudência e imperícia. Estará

caracterizada a culpa do causador do dano, surgindo a obrigação de reparar, ainda que o

agente não tenha tido intenção de causar o dano.

2.5.3. Nexo de causalidade

O nexo de causalidade é uma relação de causa e efeito entre a conduta do

agente e o dano que se pretende reparar. Inexistindo o nexo causal, ainda que haja

prejuízo sofrido pelo credor não cabe cogitação de indenização.

Silvio Venosa define o nexo de causalidade da seguinte forma:

“O conceito de nexo causal, nexo etimológico ou relação de

causalidade deriva das leis naturais. É o liame que une a

conduta do agente ao dano. É por meio do exame da relação

causal que concluímos quem foi o causador do dano. Trata-se

de elemento indispensável. A responsabilidade objetiva dispensa

a culpa, mas nunca dispensará o nexo causal. Se a vítima, que

17

experimentou um dano, não identificar o nexo causal que leva o

ato danoso ao responsável, não há como ser ressarcida.” 8


“Em suma, o nexo causal é um elemento referencial entre a

conduta e o resultado. É um conceito jurídico-normativo através

do qual poderemos concluir quem foi o causador do dano.

Pode-se ainda afirmar que o nexo de causalidade é elemento

indispensável em qualquer espécie de responsabilidade civil.” 9

Para solucionar os problemas decorrentes do nexo de causalidade, surgem

teorias. Hoje a teoria adotada no Brasil na esfera civil é da causalidade adequada, onde

a causa deve ser apta a produzir o resultado danoso, ou seja, o efeito deve se adequar à

causa.

Será demonstrado a seguir como os tribunais vêem a importância do nexo

de causalidade para obtenção da restituição do dano:

“ 0010164-14.2008.8.19.0204 – APELACAO

DES. ALEXANDRE CAMARA - Julgamento: 14/09/2010 -

SEGUNDA CAMARA CIVEL- RJ

Direito Civil. Direito do Consumidor. Acidente em coletivo.

Responsabilidade objetiva. Comprovação do fato, do dano e do

nexo de causalidade. Sentença de parcial procedência.

Apelação do demandado apenas impugnando o valor fixado

para os danos morais. Evento que não causou lesões 8 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: Responsabilidade Civil. Vol.4. 3°ed. Atlas

S.A. São Paulo, 2003. Pag. 39



http://www.tjrj.jus.br/scripts/weblink.mgw?MGWLPN=JURIS&LAB=CONxWEB&PORTAL=1&PORTAL=1&PGM=WEBPCNU88&N=201000160384&Consulta=&CNJ=0010164-14.2008.8.19.0204

18

permanentes ou danos estéticos a vitima. Compensação de R$

10.000,00 que se revelou excessiva, à luz dos precedentes desta

Câmara. Verba reparatória reduzida para R$ 5.000,00,

acrescida de juros, a contar da citação, e correção monetária, a

partir da publicação deste julgado.”

“0010688-38.2004.8.19.0208 – APELACAO

DES. RICARDO RODRIGUES CARDOZO - Julgamento:

09/09/2010 - DECIMA QUINTA CAMARA CIVEL-RJ

INDENIZATÓRIA. FRAUDE. NEGATIVAÇÃO. NEXO DE

CAUSALIDADE. DANO MORAL. Indenizatória pela qual o

Autor alega que seu nome foi negativado indevidamente pelo

Réu, em que pese não ter com ele qualquer relação. Pretende

ser indenizado por dano de natureza moral, além de ter seu

nome excluído dos cadastros restritivos. A preliminar de

ilegitimidade passiva ad causam não tem como prosperar. A

alegação de que somente seria responsável se tivesse agido com

idêntico dolo do funcionário da instituição financeira que abriu

a conta corrente não socorre o Apelante, porque não pode

transferir ao consumidor o risco do serviço. A fraude

perpetrada por terceiro não tem o condão de excluir o nexo de

causalidade existente entre a conduta que lhe foi imputada e o

dano impingido à parte Autora. A ação do estelionatário não

pode ser tida como um fortuito externo, já que não se mostra

como um evento estranho às atividades negociais da

Recorrente. Portanto, se negativou o fez de forma indevida e

por isso deve responder. Recurso manifestamente

improcedente."

http://www.tjrj.jus.br/scripts/weblink.mgw?MGWLPN=JURIS&LAB=CONxWEB&PORTAL=1&PORTAL=1&PGM=WEBPCNU88&N=201000138580&Consulta=&CNJ=0010688-38.2004.8.19.0208

19

“AgRg no REsp 961270 / SP

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL

2007/0139865-8

Relator(a) Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO

Órgão Julgador T5 - QUINTA TURMA

Data da Publicação/Fonte DJe 12/04/2010

Ementa

PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO

REGIMENTAL NO RECURSO

ESPECIAL. AUXÍLIO-ACIDENTE. REQUISITOS:

COMPROVAÇÃO DO NEXO DE

CAUSALIDADE E DA REDUÇÃO PARCIAL DA

CAPACIDADE DO SEGURADO PARA O

TRABALHO QUE HABITUALMENTE EXERCIA.

DESNECESSIDADE DE QUE A MOLÉSTIA

INCAPACITANTE SEJA IRREVERSÍVEL. AGRAVO

REGIMENTAL DO INSS

DESPROVIDO.

1. A Terceira Seção desta Corte, no julgamento do REsp.

1.112.886/SP, representativo de controvérsia, pacificou o

entendimento de que será devido o auxílio-acidente quando

demostrado

o nexo de causalidade entre a redução da capacidade

laborativa e a

atividade profissional desenvolvida pelo segurado, como no

caso,

sendo irrelevante a possibilidade de reversibilidade da doença.

20

2. Agravo Regimental do INSS desprovido”

“Processo AgRg no Ag 1189673 / SP

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO

2009/0087826-5

Relator(a) Ministro SIDNEI BENETI

Órgão Julgador T3 - TERCEIRA TURMA

Data da Publicação/Fonte DJe 06/11/2009

Ementa: DANOS MORAIS. INSCRIÇÃO DO NOME DO

CORRENTISTA EM CADASTRO DE PROTEÇÃO AO

CRÉDITO EM VIRTUDE DE ABERTURA DE CONTA

CORRENTE, POR ESTELIONATÁRIO, COM USO DE

DOCUMENTOS FALSOS E EMISSÃO DE CHEQUE SEM

FUNDOS. NEXO DE CAUSALIDADE VERIFICADO NA

INSTÂNCIA DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME

NESTA CORTE. SÚMULA STJ/07. QUANTUM

INDENIZATÓRIO FIXADO COM RAZOABILIDADE E

PROPORCIONALIDADE. REVISÃO OBSTADA NESTE

TRIBUNAL SUPERIOR. AGRAVO REGIMENTAL

IMPROVIDO.

I - Reconhecendo o Tribunal de origem o nexo de causalidade

entre a conduta do Recorrente e o resultado lesivo sofrido pelo

Recorrido, a exclusão da responsabilidade civil necessitaria de

incursão no conjunto probatório processual, o que é vedado em

sede de Recurso Especial, ante a Súmula STJ/07.

II - Não se vislumbra in casu, abusividade na quantia final

fixada pelo Acórdão de origem (R$ 15.000,00) a título de

indenização por danos morais, motivo pelo qual não enseja

revisão desta Corte.

Agravo Regimental improvido

21

2.5.4. Dano

O dano é sem dúvida um dos pressupostos mais importantes da

responsabilidade civil, pois sem a ocorrência deste, não há que se falar em

responsabilidade de indenização.

Sergio Cavalieri Filho conceitua o dano como:

“Conceitua-se, então, o dano como sendo a subtração ou

diminuição de um bem jurídico, qualquer que seja sua natureza,

quer se trate de um bem patrimonial, quer trate de um bem

integrante da própria personalidade da vítima, como a sua

honra, a imagem, a liberdade etc. Em suma, dano é lesão de um

bem jurídico, tanto patrimonial como moral, vindo daí a

conhecida divisão do dano em patrimonial e moral.” 10

O dano patrimonial é aquele em que o patrimônio da vítima é afetado, já o

dano moral é aquele que ofende os direitos da personalidade (honra, imagem, etc).

Ao falarmos de dano material e dano moral, não podemos deixar de

mencionar que a constituição pátria assegura em seu art.5º, X, a reparação do dano:

“Art. 5°todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer

natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros

residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à

igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

X – são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a

imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo

dano material ou moral decorrente de sua violação;”



22

Com o exposto acima é possível afirmar que o dano é resultado de uma

lesão a um direito ou a um bem jurídico, é a perda ou redução do patrimônio material ou

moral da vítima, passando esta a ter o direito de ser ressarcida pelo dano sofrido.

23

3. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

3.1. Introdução

Agora que já sabemos o que vem a ser a responsabilidade civil, passaremos

a analisar a responsabilidade civil do estado, conceituando-a, mencionando sua

evolução histórica, etc.

3.2. Conceito

Segundo Hely Lopes Meireles:

“ Responsabilidade civil da administração é, pois, a que impõe

à fazenda pública a obrigação de compor o dano causado a

terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas

atribuições ou a pretexto de exercê-las. É distinta da

responsabilidade contratual e da legal.” 11

3.3. Evolução histórica

A melhor maneira de se falar a respeito da evolução histórica da

responsabilidade do estado é através da apreciação das teorias criadas pela doutrina, que

passaremos a analisar a partir deste momento.

11 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.

Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 624

24

3.3.1. A irresponsabilidade do estado

Até a metade do século XIX, na grande maioria dos países, o estado não se

responsabilizava por atos praticados por seus agentes, e raramente intervinha nas

relações entre particulares.

Pelo fato de a grande maioria dos países serem governados por rei, e este

não cometia erros, surge ai a expressão do direito inglês: “The king can do not wrong”,

sendo assim corroborada a idéia da não responsabilidade do estado.

Hely Lopes Meirelles entende que:

“Sob o domínio dos governos absolutos negou-se a

responsabilidade do Estado, secularizada na regra inglesa da

infalibilidade real- “The king can do not wrong” -, extensiva

aos seus representantes; sob a influência do liberalismo,

assemelhou-se o Estado ao individuo, para que pudesse ser

responsabilizado pelos atos culposos de seus agentes;

finalmente, em nossos dias, atribui-se à Administração Pública

uma responsabilidade especial de direito público.” 12

Já Sergio Cavalieri filho entende que:

“No estado despótico e absolutista vigorou o principio da

irresponsabilidade. A idéia de uma responsabilidade pecuniária

da administração era conhecida como um entrave perigoso à

execução de seus serviços. Retratam muito bem as tão

conhecidas expressões: “ O rei não erra”( The king can do no

wrong), “O estado sou eu”(L`éatat c`est moi), “ O que agrada

ao príncipe tem força de lei”, etc. Os administradores tinham



25

apenas ação contra o próprio funcionário causador do dano,

jamais contra o estado, que se mantinha distante do problema.

Ante a insolvência do funcionário, a ação de indenização quase

sempre resultava frustrada” 13

Para Cláudio Brandão de Oliveira:

“A irresponsabilidade do Estado não significava que o eventual

prejudicado não poderia obter o ressarcimento de seu prejuízo,

apenas a cobrança deveria ser dirigida ao agente público.

Como exemplo, pode ser mencionado que a irresponsabilidade

do estado somente foi abolida na Inglaterra e nos Estados

Unidos na segunda metade da década de quarenta.” 14

Logo, é notório que essa teoria não era a melhor para tratar de indenização

em virtude dos prejuízos causados pelo Estado.

3.3.2. Teoria civilista

Com a evolução da responsabilidade civil do estado, surge uma nova

teoria, a chamada teoria civilista. Segundo esta, o poder público passa a responder com

valores pecuniários pelos danos causados por seus agentes, uma vez comprovada sua

culpa.

Segundo Claudio Brandão de Oliveira:

“A responsabilidade civilista vinculava o dever de ressarcir a

efetiva demonstração de culpa do agente público, em uma de



14 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,

Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.252

26

suas modalidades, sendo assim subjetiva. Houve inegavelmente,

um avanço em relação à primeira teoria, ainda que o eventual

prejudicado suportasse todo ônus de prova, devendo

demonstrar o dano, o nexo de causalidade e a culpa ou dolo do

agente.” 15

Já Sergio Cavalieri Filho:

“Somente muito mais tarde, entretanto, os Estados Unidos e a

Inglaterra vieram a admitir a responsabilidade civil do estado,

os primeiros em 1946, através do Federal Tort Claims Act, e a

segunda em 1947, pelo Crow Proceeding Act. Foi assim que se

passou, numa segunda fase, para uma concepção civilista da

responsabilidade estatal, fundada na culpa do funcionário e nos

princípios da responsabilidade por fato de terceiro (patrão,

preponente, mandante, representante).” 16

Apesar da evolução, essa teoria não prosperou por muito tempo, uma vez

que não satisfazia os interesses da justiça, já que a pessoa lesada teria que demonstrar,

além da ocorrência do dano, que este teria sido provocado, ou melhor, causado pelo

Estado, através de culpa ou dolo de seus servidores. Fazendo assim com que Surgissem

outras novas teorias.

3.3.3. Teoria da culpa administrativa ou anônima

Essa nova teoria buscava afastar a idéia de que a responsabilidade do estado

estaria sempre associada à culpa do funcionário, pelo contrário estaria sim, ligado à





27

culpa do serviço público. Nessa teoria bastava que ocorresse a falta de serviço que

podemos caracterizar como: o mau funcionamento, o funcionamento atrasado ou a

inexistência para que ocorresse o dever de reparar do Estado.

Segundo Helly Lopes Meirelles:

“A teoria da culpa administrativa representa o primeiro estagio

da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese

objetiva do risco administrativo que a sucedeu, pois leva em

conta a falta de serviço para dela inferir a responsabilidade da

administração. É o estabelecimento do binômio falta de serviço/

culpa da administração. Já aqui não se indaga da culpa

subjetiva do agente administrativo,mas perquire-se a falta

objetiva do serviço em si mesmo, como fato gerador da

obrigação de indenizar o dano causado a terceiro. Exige-se

também, uma culpa, mas uma culpa especial da administração,

a que se convencionou chamar de culpa administrativa.” 17

Busca-se nessa teoria a comprovação por parte da vítima, da falta do

serviço, ou seja, a culpa do serviço.

Claudio Brandão de Oliveira entende que:

“O que se busca, de acordo com essa teoria, é a comprovação

da culpa do serviço, em uma de suas três modalidades:

inexistência do serviço, o seu mal funcionamento ou o

retardamento em sua prestação. O dever de ressarcir não mais

está vinculado à conduta do agente público, mas a prestação de

serviços públicos.” 18





28

Importante dessa teoria foi que os agentes públicos deixaram de ser

responsabilizados individualmente, passando apenas o estado a responder.


“De acordo com essa nova concepção, a culpa anônima ou falta

de serviço público, geradora de responsabilidade de Estado,

não está necessariamente ligada à idéia de falta de algum

agente determinado, sendo dispensável a prova de que

funcionários nominalmente especificados tenham incorrido em

culpa. Basta que fique constatado um mau agenciador geral,

anônimo, impessoal, na defeituosa condução do serviço, à qual

o dano possa ser imputado.” 19

Essa teoria teve uma grande evolução no que diz respeito à responsabilidade

do Estado, porém, o indivíduo que é a parte hipossuficiente da relação, ainda continuava

enfraquecido, pois deveria provar a existência da culpa administrativa.

3.3.4. Teoria do risco administrativo

Essa teoria foi uma das mais importantes no que diz respeito à

responsabilidade civil do estado, pois segundo esta, sempre que ocorra um risco através

de sua atividade administrativa, será atribuída ao Estado a responsabilidade. Ressalta-

se,que sendo essa atividade exercida em favor de todos, deverá o estado arcar com esse

ônus.

Nessa teoria não há necessidade de comprovação de culpa, bastando apenas

a existência da conduta, do dano e do nexo de causalidade entre eles.



29

Segundo Cláudio Brandão de Oliveira:

“Na busca de uma melhor disciplina, finalmente adotou-se a

responsabilidade objetiva do Estado, desvinculando sua

obrigação de reparar o dano da comprovação da culpa. A

teoria do risco, ou risco administrativo, fundamenta-se na

partilha dos encargos sociais, pela qual os danos decorrentes

da prestação de serviços públicos devem ser partilhados entre

todos os integrantes da sociedade, através do próprio Estado. ” 20


“Em apertada síntese, a teoria do risco administrativo importa

atribuir ao Estado a responsabilidade pelo risco criado pela sua

atividade administrativa. Esta teoria, como se vê, surge como

expressão concreta do principio da igualdade do indivíduos

diante dos encargos públicos. É a forma democrática de

repartir os ônus e encargos sociais por todos aqueles que são

beneficiados pela atividade da administração Pública. Toda

lesão sofrida pelo particular deve ser ressarcida,

independentemente de culpa do agente público que a causou. O

que se tem que verificar é apenas, a relação de causalidade

entre a ação administrativa e o dano sofrido pelo

administrado.” 21





30

Já segundo Hely Lopes Meirelles:

“A teoria do risco administrativo faz surgir a obrigação de

indenizar o dano do só ato lesivo e injusto causado à vítima

pela Administração. Não se exige qualquer falta do serviço

público , nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o

concurso do lesado.” 22

Conforme o entendimento dos doutrinadores acima mencionados, pode-se

observar o quanto foi importe essa teoria, pois a parte hipossuficiente da relação, que é

o indivíduo, passa a ficar em situação de igualdade perante o Estado, uma vez que este é

que terá que comprovar que o dano ocorrido se dá por culpa da vítima.

3.3.5 Teoria do risco integral

Essa teoria é um pouco mais radical do que acima menciona, e de certa

forma muito melhor para o indivíduo lesado, pois nela o Estado passa a responder por

qualquer dano causado a terceiros, ainda que o dano tivesse ocorrido por culpa

exclusiva da vítima.


“É a modalidade mais extremada entre as teorias apresentadas.

Na sua aplicação, a responsabilidade do Estado é objetiva, a

exemplo do que ocorre no risco administrativo, porém não se

admite qualquer causa excludente do dever de indenizar. De

acordo com esta teoria, mesmo configurada a culpa exclusiva



31

da vítima o estado responderia por danos decorrentes de sua

atuação.” 23

Já segundo Hely Lopes Meirelles:

“A teoria do risco integral é a modalidade extremada da

doutrina do risco administrativo, abandonada na prática, por

conduzir ao abuso e à iniqüidade social. Por essa fórmula

radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e

qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de

culpa ou dolo da vítima. Daí por que foi acoimada de “brutal”,

pelas graves conseqüências que haveria de produzir se aplicada

na sua inteireza.” 24

Logo é de se notar que essa teoria não prosperou, devido à grande

onerosidade que causaria ao Estado, ainda que este não tivesse nada a ver com o dano

causado.


“Se fosse admitida a teoria do risco integral em relação à

Administração Pública, ficaria o Estado obrigado a indenizar

sempre e em qualquer caso o dano suportado pelo particular,

ainda que não decorrente de sua atividade, posto que estaria





32

impedindo de invocar as causas de exclusão do nexo causal, o

que, a toda evidência, conduziria ao abuso e à iniqüidade.” 25

Agora que já entendemos um pouco sobre a evolução da responsabilidade

do Estado, através das teorias existentes, passaremos no capítulo seguinte a analisar

melhor a responsabilidade do Estado Brasileiro.



33

4. Responsabilidade Civil do Estado no Brasil

4.1. Introdução

Devemos começar falando que no Brasil, diferente do ocorrido em outros

países, não houve a fase da irresponsabilidade do Estado, o que de certa forma foi muito

bom para os indivíduos. A seguir iremos mostrar como foi a evolução da

responsabilidade brasileira até os dias atuais.

4.2. Período Imperial

Durante esse período não havia previsão legal acerca da Responsabilidade

do imperador ou do Estado. Porém, havia a responsabilidade dos funcionários por seus

atos.

A Constituição do Império de 1824, art. 179, nº 29 dizia que:

“Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos

Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança

individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do

Imperio, pela maneira seguinte.

...

XXIX. Os Empregados Publicos são strictamente responsaveis

pelos abusos, e omissões praticadas no exercicio das suas

funcções, e por não fazerem effectivamente responsaveis aos

seus subalternos.”

Como se pode notar, já tratava-se de um período civilista, pois se fosse

comprovada a culpa dos funcionários públicos, estes deveriam reparar o dano. Logo, há

responsabilidade civil.

34


“Cuidava-se, todavia, de responsabilidade fundada na culpa

civil, para cuja caracterização era indispensável a prova da

culpa do funcionário. O Estado só respondia pelos danos

decorrentes de atos praticados por seu funcionário se provado

restasse ter este agido com negligência, imprudência ou

imperícia.” 26

A seguir analisaremos o período Republicano.

4.3. Período Republicano

A primeira Constituição desse período foi a de 1891, e no que diz respeito à

responsabilidade do Estado, era muito parecida com a acima mencionada, pois,

responsabilizava apenas os funcionários públicos por condutas comissivas e omissivas

que ocorressem no exercício de suas funções.

O art. 82 da Constituição, dizia que:

“Os funcionários públicos são estritamente responsáveis pelos

abusos e omissões em que incorrerem no exercício de seus

cargos, assim como pela indulgência ou negligência em não

responsabilizarem efetivamente os seus subalternos.”

Como se percebe acima, apenas o funcionário público era responsabilizado,

sendo assim excluída a responsabilidade do Estado.



35

No período Republicano brasileiro, o primeiro dispositivo legal que tratou

da Responsabilidade Estatal efetivamente, foi o Código Civil de 1916, que em seu art.

15 dizia que:

“As pessoas jurídicas de direito público são civilmente

responsáveis por atos dos seus representantes que nessa

qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo

contrário ao direito ou faltando o dever prescrito por lei, salvo

o direito regressivo contra os causadores do dano.”

Pode-se notar que os doutrinadores entendiam que o art. 15 supra

mencionado, aderiu a teoria da culpa.


“... a melhor doutrina acabou firmando entendimento no sentido

de ter sido, nele, consagrada a teoria da culpa como

fundamento da responsabilidade civil do Estado. Tanto é assim

que fala em representantes, ainda ligado à idéia de que o

funcionário representaria o Estado, seria o seu preposto, tal

como ocorre no Direito Privado.” 27

Para Hely Lopes Meirelles:

“Neste dispositivo ficou consagrada, embora de maneira

equivocada, a teoria da culpa como fundamento da

responsabilidade civil do Estado.” 28

Apesar de o dispositivo mencionado acima consagrar a responsabilidade

com culpa da Administração Pública ( responsabilidade subjetiva), passou-se a sustentar

a ocorrência da Responsabilidade objetiva do Estado.





http://www.dji.com.br/civil/pessoas_juridicas.htm

36

Segundo Sergio Cavalieri filho:

“É preciso que se diga, entretanto, que, ainda na vigência do

art.15 do Código Civil de 1916, alguns autores, valendo-se da

já mencionada ambigüidade da sua redação, começaram a

sustentar a tese da responsabilidade objetiva do Estado,

inspirados nas idéias que prevaleciam na França e em outros

países europeus. Destacam-se, nesse período, os nomes de Rui

Barbosa, Pedro Lessa, Amaro Cavalcante e outros.” 29

O entendimento adotado pelo Código Civil de 1916 permaneceu até a

elaboração da Constituição Federal de 1946, que adotou a teoria da responsabilidade

civil objetiva do Estado, uma vez que, o art. 194 dispunha que: “As pessoas jurídicas de

direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus

funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.”


“Destarte, a partir da Constituição de 1946, a responsabilidade

civil do Estado brasileiro passou a ser objetiva, com base na

teoria do risco administrativo, onde não se cogita da culpa, mas

tão somente, da relação de causalidade. Provado que o dano

sofrido pelo particular é conseqüência da atividade

administrativa, desnecessário será perquirir a ocorrência de

culpa do funcionário ou, mesmo, de falta anônima do serviço.” 30





37

É de se notar que essa Constituição revogou em parte o art. 15 do Código

Civil de 1916.

A Constituição Federal posterior foi a de 1967, e manteve o regime da

responsabilidade civil do Estado, o art.105 dizia que: “As pessoas jurídicas de direito

público respondem pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causem a

terceiros.”

Percebe-se que nada foi modificado com essa nova constituição,

permanecendo o conceito da responsabilidade civil da constituição anterior, sendo a

responsabilidade do Estado objetiva.

O que essa nova constituição trouxe de novo foi o parágrafo único, em que

previa a ação de regresso por parte do Estado, caso fosse comprovada culpa ou dolo do

agente causador do dano.

Chegamos agora a análise da responsabilidade civil do estado na

Constituição atualmente vigente, que conforme dispõe o art.37§6º:

“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que

seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,

assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos

de dolo ou culpa.”

É de se notar que o artigo acima prevê duas relações de responsabilidade. A

primeira é a do agente que causa o dano frente à Administração. A segunda diz respeito

ao Poder Público e aqueles que prestam serviço público, perante a vítima do dano. Há a

ocorrência da responsabilidade objetiva e também a responsabilidade subjetiva

Com a leitura desse dispositivo, percebe-se que foi adotada a teoria do risco

administrativo, conforme entendimento de Cláudio Brandão de Oliveira:

“Inicialmente, todas as pessoas jurídicas de Direito Público são

alcançadas pela regra constitucional definidora da

responsabilidade objetiva com fundamento na teoria do risco

administrativo. No Brasil, são pessoas jurídicas de Direito

38

Público: União, Estado, Distrito Federal, Municípios,

autarquias e algumas fundações públicas.” 31

Já Segundo Sérgio Cavalieri Filho:

“O exame deste dispositivo revela, em primeiro lugar, que o

Estado só responde objetivamente pelos danos que os seus

agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. A expressão

seus agentes, nessa qualidade, está a evidenciar que a

Constituição adotou expressamente a teoria do risco

administrativo como fundamento da responsabilidade da

Administração Pública, e não a teoria do risco integral,

porquanto condicionou a responsabilidade objetiva do Poder

Público ao dano decorrente da sua atividade administrativa,

isto é, aos casos em que houver relação de causa e efeito entre a

atuação do agente público e o dano. Sem essa relação de

causalidade, como já ficou assentado, não há como e nem por

que responsabilizá-lo.” 32

É de notar-se a existência da responsabilidade de indenizar por parte do

Estado, sempre que ficar demonstrado o nexo de causalidade entre o dano sofrido e o

ato da administração, independente de dolo ou culpa do servidor.

Com a leitura do artigo percebe-se que a palavra agente foi corretamente

usada, pois, abrange todas as pessoas que realizam algum serviço público, seja ele

transitório ou permanente, logo é importante ressaltar que o Estado deve assumir a

obrigação de indenizar, não somente nas ações e omissões dos agentes que conseguir

identificar, bem como nas que não for possível. 31 DE OLIVEIRA, Cláudio Brandão. Manual de direito administrativo, 4ª edição. Ed,



Atlas S.A. São Paulo, 2010. Pag. 246 e 247

39

Porém, não serão todos os danos indenizados, conforme dispõe a

monografia do nobre colega Risomar Fernandes da Silva:

“Porém não são todos os danos que ensejam responsabilidade.

Nos atos lícitos, responde quando houver imputação, nexo de

causalidade e o dano for certo, não eventual e possível, bem

como anormal e especial; nos atos ilícitos, fundamentado no

principio da legalidade, bastando o preenchimento dos

requisitos da imputabilidade e do nexo de causalidade, todos os

danos certos, não eventuais e possíveis serão indenizados. Além

disso, existem circunstâncias nas quais o Estado atua com

extrema potencialidade de risco, logo, se houver danos,

responderá por eles, como é o caso de paiol de munição do

exército ou usina nuclear.” 33

4.4. Responsabilidade civil Estatal por atos legislativos e judiciais

Ao falarmos de responsabilidade civil legislativa e judicial devemos ter em

mente que a Fazenda Pública só responderá se ficar comprovada culpa. Haverá logo

uma Responsabilidade subjetiva do Estado.

Devemos primeiramente explicar que ato legislativo, nada mais é do que a

lei, por está razão, dificilmente o Estado deverá ser responsabilizado, uma vez que a lei

é geral e não individual.

Segundo Claudio Brandão de Oliveira:

“O Estado, em principio, não responde por prejuízos

decorrentes dos atos legislativos típicos. As medidas de ordem

genérica, provenientes dos atos que exteriorizam a função

legislativa do estado projetam uma situação ideal, atingindo

33 http://www.avm.edu.br – monografias.Autor: Risomar Fernandes da Silva. P.12

http://www.avm.edu.br/

40

todos que se colocam em situação de fato ou de direito, prevista

na norma. Alegam os autores que, em se tratando de ato que

reflita a soberania, não se justifica a exigência de reparação

por danos causados a particulares.” 34

Porém, há duas exceções, que são os prejuízos causados por leis

inconstitucionais e as leis de efeito concreto.

No que diz respeito a leis inconstitucionais, Sergio Cavalieri Filho diz que:

“No que diz respeito à lei inconstitucional, entendemos que ela

também, por si só, não pode causar dano a ninguém enquanto

permanecer no plano da abstração. Lei nula que é, por não

encontrar na Constituição a sua base de validade, não atinge

direitos subjetivos de quem quer que seja, nem produz efeitos

concretos, enquanto não for aplicada. Passível de reparação

será então o ato administrativo que deu aplicação à lei, uma vez

reconhecida pelo judiciário a sua inconstitucionalidade.” 35

Já no que diz respeito a lei de efeito concreto, Cláudio Brandão de Oliveira

entende que:

“Outra hipótese diz respeito à lei de efeito concreto, ou seja, ato

formalmente legislativo, mas que não disciplina genericamente

uma situação, estabelecendo situação particular que atingirá

uma pessoa ou um determinado grupo específico de pessoas.

Materialmente, o ato equipara-se aos atos administrativos e





41

deverá, por consequência, ter o mesmo tratamento e controle,

inclusive com relação à responsabilidade.” 36

Ao falarmos da responsabilidade civil por atos judiciais ,tem que ser

mencionada uma controvérsia existente a respeito, pois alguns dizem haver a total

irresponsabilidade e outros a responsabilidade pela teoria do risco.

Segundo Hely Lopes Meirelles:

“O ato judicial típico, que é a sentença, enseja

responsabilidade civil da Fazenda Pública, nas hipóteses do art.

5º LXXV, da CF/88. Nos demais casos, tem prevalescido no STF

o entendimento de que ela não se aplica aos atos do Poder

judiciário. Ficará, entretanto, o juiz individual e civilmente

responsável por dolo, fraude, recusa, omissão ou retardamento

injustificado de providências de seu ofício, nos expressos termos

do art.133 do CPC, cujo ressarcimento do que foi pago pelo

Poder Público deverá ser cobrado em ação regressiva contra o

magistrado culpado.” 37

Agora que já entendemos sobre a responsabilidade civil do Estado, nos atos

judiciais e legislativos, iremos finalizar este capítulo abordando a responsabilidade civil

nos casos em que o Estado é omisso.





42

4.5. Responsabilidade civil do Estado nos casos de omissão

No que diz respeito à responsabilidade civil do estado nos casos de omissão,

existem duas correntes divergentes. A primeira delas defende a teoria da

responsabilidade subjetiva, já a segunda defende a teoria da responsabilidade objetiva.

Os argumentos adotados pela primeira corrente, segundo Cláudio Brandão

de Oliveira, são:

“No primeiro, pondera-se que, nos casos de omissão, o Estado

não agiu, não sendo portanto , o autor do dano. A sua

responsabilidade na hipótese, decorre do reconhecimento de

que houve falha no dever de impedir o evento lesivo. O

comportamento do Estado foi ilícito, fator que exclui a

aplicação da responsabilidade objetiva.

...

O outro argumento em complementação ao primeiro, pondera

que a omissão do Estado não causa o dano, sendo uma

condição para sua ocorrência. Não sendo causador do dano , o

Poder Público somente estaria obrigado a indenizar os

prejuízos resultantes dos eventos que teria dever de impedir” 38

Já os argumentos da segunda corrente que é defendida por Hely Lopes

Meirelles:

“O essencial é que o agente da Administração haja praticado o

ato ou a omissão administrativa na qualidade de agente

público. Não se exige, pois, que tenha agido no exercício de

suas funções, mas simplesmente na qualidade de agente público.

...


Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag.258/259

43

Por isso , incide a responsabilidade civil objetiva quando a

administração Pública assume compromisso de velar pela

integridade física da pessoa e esta vem a sofrer um dano

decorrente da omissão do agente público naquela vigilância.” 39

Como exemplo dessa teoria, cita-se a morte de detentos dentro das

penitenciárias, bem como acidentes ocorridos nas escolas públicas durante o horário de

aula.

Para saber se houve a responsabilidade objetiva ou subjetiva, deve-se saber

se a omissão é específica (objetiva) ou genérica(subjetiva).


“Haverá omissão específica quando o Estado por omissão sua,

crie a situação propícia para a ocorrência do evento em

situação em que tinha o dever de agir para impedi-lo. Assim,

por exemplo, se o motorista embriagado atropela e mata um

pedestre que estava na beira da estrada, a Administração

(entidade de trânsito) não poderá ser responsabilizada pelo

fato de estar esse motorista ao volante sem condições. Isso seria

responsabilidade genérica. Mas se esse motorista, momentos

antes, passou por uma patrulha rodoviária, teve o veículo

parado, mas os policiais por alguma razão, deixaram-no

prosseguir viagem, aí já haverá omissão específica que se erige

em causa adequada do não impedimento do resultado. Nesse

segundo caso haverá responsabilidade objetiva do Estado.” 40


Malheiros. São Paulo, 2004. Pag. 630/631



44

Apesar da não possibilidade de emissão de juízo de valor em trabalho

monográfico, entende-se que a segunda teoria seria a melhor a ser adotada.

Passaremos a seguir ao capitulo final, onde abordaremos as causas

excludentes de responsabilidade do Estado, Ação de indenização e ação de regresso.

45

5. Casas Excludentes da Responsabilidade Estatal e a

Reparação do Dano

5.1 Excludentes da responsabilidade civil do Estado

O Estado estará isento de responsabilidade, sempre que estiverem presentes

situações em que se exclui o nexo de causalidade entre a conduta do Estado e o Dano

causado a particulares. Podemos dizer que são os casos em que ocorra: Caso fortuito,

Força Maior , Culpa exclusiva da Vítima ou de Terceiros e Estado de necessidade.

Apesar de muitos doutrinadores, entenderem o caso fortuito e a força maior

como sinônimo, não o são.

Pode-se conceituar a força maior, como um fenômeno da natureza, um

acontecimento estranho ao comportamento humano, ou seja, dá a idéia de acidente

natural (da natureza). Ex: furacão, tempestade, terremoto.

Força maior é definida na lição que extraímos de Toshio Mukai como:

“Um fenômeno da natureza, um acontecimento imprevisível,

inevitável ou estranho ao comportamento humano, por exemplo,

um raio, uma tempestade, um terremoto. Neste caso o Estado

torna-se impotente diante da imprevisibilidade e da falta de

conhecimento das causas determinantes de tais fenômenos, o

que, por conseguinte, justifica a exclusão de sua obrigação de

indenizar eventuais danos por eles causados.” 41

Já o caso fortuito é provocado por fatos humanos que interferem na conduta

de outros indivíduos. Ex: greve, motim

41 MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado.Ed. Saraiva. . São Paulo, 1999.

Pag. 499

46


“Outra causa excludente são os danos causados exclusivamente

por eventos da natureza. Deve ser observado que a mera

alegação de que o dano foi resultante de evento da natureza não

exclui a responsabilidade do Estado. O Estado oferece serviços

públicos para impedir danos decorrentes dos eventos da

natureza, como, por exemplo, serviços de contenção de encostas

e de escoamento das águas das chuvas. Se os serviços públicos

oferecidos para controle dos efeitos resultantes dos eventos da

natureza não são conservados ou prestados de forma

insatisfatória, responde o estado em razão da culpa

administrativa. Por outro lado, se ficar comprovado que o

evento da natureza manifestou-se de forma tão intensa, a ponto

de vencer a resistência dos serviços regularmente oferecidos,

não há que se falar em responsabilidade do Estado.” 42

No caso em que ocorre a culpa exclusiva da vítima o Estado não pode ser

responsabilizado por um ato que não cometeu.


“A primeira das situações acima citadas é a culpa exclusiva da

vítima, em que comprovadamente foi ela a única responsável

pelo dano. Compete ao Estado o ônus de provar a ocorrência

dessa modalidade de causa excludente do dever de ressarcir. Se

ficar comprovada a culpa concorrente, ou seja, que o ofendido

contribuiu, ainda que não de forma exclusiva, para a ocorrência

do dano, o valor da indenização será reduzido


Forense. Rio de Janeiro, 2009. Pag260

47

proporcionalmente. Normalmente, as decisões judiciais nesse

sentido determinam o pagamento de metade da indenização.” 43

Assim como na culpa exclusiva da vítima, na ocorrência de culpa de

terceiros, não pode o Estado ser responsabilizado se o dano não foi causado por um

agente público.

Nesse sentido Claudio Brandão diz que:

“Também pode ser invocado pelo Estado, para eximir-se do

dever de indenizar, que o dano foi causado por terceiro, sem

nenhuma participação de agente público. Mais uma vez, deve

ser lembrado que, se de alguma forma o Estado contribui, ainda

que por omissão, para ocorrência do dano, sua

responsabilidade está caracterizada, não com fundamento no

risco administrativo, mas pela teoria da culpa administrativa,

de natureza subjetiva.” 44

O estado de necessidade é uma situação de perigo real e iminente, que não é

provocado pelo agente público, tal como numa guerra. Nesse caso, se o agente causar

dano a um particular não deverá o Estado indenizar, uma vez que se faz necessário um

sacrifício do interesse particular em favor do interesse público, ou seja, prevalece o

interesse público sobre o particular.

5.2. Reparação do dano

Deve-se inicialmente mencionar que a reparação do dano que foi causada

pela Administração Pública, pode ocorrer de forma amigável ou através da ação de

indenização.





48


“A indenização do dano deve abranger o que a vítima

efetivamente perdeu, o que despendeu e o que deixou de ganhar

em consequência direta e imediata do ato lesivo da

Administração, ou seja, em linguagem civil, o dano emergente e

os lucros cessantes, bem como honorários advocatícios,

correção monetária e juros de mora, se houver atraso no

pagamento.” 45

5.2.1. Procedimento amigável

No procedimento amigável, o pedido de indenização processa-se perante a

Administração Pública, na qual o seu agente causou o dano.

Após verificada a ocorrência do dano, e concordando-se com o montante a

ser pago, a Administração Pública deverá proceder o pagamento, que normalmente será

feito em dinheiro e à vista, não sendo impedido o pagamento em parcelas, caso seja

acordado entre as partes.

5.2.2 Procedimento judicial

No procedimento judicial, a vítima busca a reparação do dano através do

judiciário, inicia-se através da petição inicial, e a obrigatoriedade de indenizar do

Estado só ocorre quando a sentença condenatória transita em julgado, ou seja, não há

mais a possibilidade de recurso. 45 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 29ª edição. Ed.


49


“Para obter a indenização basta que o lesado acione a Fazenda

Pública e demonstre o nexo causal entre o fato lesivo (comissivo

ou omissivo) e o dano, bem como seu montante. Comprovados

esses dois elementos, surge naturalmente a obrigação de

indenizar.” 46


“Se a ação indenizatória é ajuizada com fundamento no

art.37,§6º, da Constituição basta ao autor comprovar a

existência do dano e do nexo de causalidade. Já se mencionou

que o autor foi preservado no texto constitucional do ônus de

provar culpa ou dolo do agente público.” 47

Agora que entendemos a respeito das Formas de indenização, iremos

abordar a respeito da ação de regresso.

5.2.3. Ação de regresso

A ação de regresso está fundamentada pelo art. 37,§6º da CRFB/88 que diz

que: “As pessoas jurídicas de direito público e as direito privado prestadores de serviços

públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a

terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou

culpa.”


Malheiros. São Paulo, 2004. Pag.634


Malheiros. São Paulo, 2004. Pag263/264

50

Percebe-se então desde logo que na ação de regresso, o Estado, pede

ressarcimento ao funcionário, que em decorrência dos atos deste teve que pagar

indenização a terceiros.


“Para o êxito desta ação exigem-se dois requisitos: primeiro,

que a Administração já tenha sido condenada a indenizar a

vítima do dano sofrido; segundo, que se comprove a culpa do

funcionário no evento danoso. Enquanto para a Administração

a responsabilidade independe de culpa, para o servidor a

responsabilidade depende da culpa: aquela é objetiva, está

subjetiva e se apura pelos critérios gerias do Código Civil.” 48

Vale ressaltar ainda que a ação de regresso transmite-se aos herdeiros e aos

sucessores.

Ante o exposto, entendemos um pouco mais sobre as excludentes de

responsabilidade do Estado, bem como, a ação de indenização e a ação de regresso.



51

6. Conclusão

O presente trabalho visa demonstrar a importância da responsabilidade civil,

e como foi sua evolução histórica.

Aborda-se a evolução histórica da responsabilidade civil no mundo, bem

como no Brasil, até os dias atuais.

Demonstra-se que hoje no Brasil adotamos a responsabilidade civil objetiva

e a subjetiva.

Podemos dizer que na responsabilidade subjetiva deve sempre estar presente

a culpa ou o dolo, e na responsabilidade objetiva, não há necessidade de se comprovar a

culpa, mas apenas a existência do dano.

Ao final, aborda-se as formas com as quais as pessoas poderão buscar

reparação: procedimento amigável (na própria administração) e procedimento judicial,

em decorrência do dano que sofreram. O Estado responde por seus atos, sejam eles

omissivos ou comissivos.

Logo, nota-se a importância da evolução da responsabilidade civil do

Estado, pois nos dias atuais satisfaz os interesses da justiça, apesar de os indivíduos

lesados demorarem a receber o dinheiro efetivamente, pois quando o estado tem de

indenizar, isso ocorre através de precatórios.

52

7. Referências Bibliográficas

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CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade civil. 9ª edição. Ed. Atlas

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http://www.avm.edu.br/

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