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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
FACULDADE INTEGRADA AVM
ORÇAMENTO PÚBLICO E CONTROLE POPULAR
Por: Claudia Leone
Orientador
Prof. Marcelo Saldanha
Rio de Janeiro
2011
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
FACULDADE INTEGRADA AVM
ORÇAMENTO PÚBLICO E CONTROLE POPULAR
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como requisito parcial para
obtenção do grau de especialista em Gestão Pública
Por: Claudia Leone
3
AGRADECIMENTOS
“Não digas: Este que me deu corpo é meu Pai. Esta que me deu corpo é minha Mãe. Muito mais teu Pai e tua Mãe são os que te fizeram Em espírito. e esses foram sem número. Sem nome. De todos os tempos. Deixaram o rastro pelos caminhos de hoje. Todos os que já viveram. E andam fazendo-te dia a dia Os de hoje, os de amanhã. E os homens, e as coisas todas silenciosas. A tua extensão prolonga-se em todos os sentidos. O teu mundo não tem pólos. E tu és o próprio mundo” (Cecília Meireles).
Pela transcrição, com gratidão a todos que,
direta ou indiretamente, contribuíram para a
4
minha existência e minha atualidade,
Claudia Leone.
Obrigada:
A nossa mãe maior, a Natureza, com todos
os seus entornos e habitantes – humanos e
não humanos –, pela minha ainda existência
/ a minha família, pela colaboração na
construção do meu caráter e no
ensinamento de que todas as criaturas são
dignas de respeito / a SEPLAG-RJ, em
especial, ao atual titular da Subsecretaria de
Recursos Logísticos – Fabio Nunes – pela
oportunidade desta pós-graduação / aos
professores todos que nos transmitiram os
seus conhecimentos / aos colegas de turma,
pela convivência harmoniosa e pelas trocas
durante o curso / aos colegas da SEPLAG,
pela paciência com as minhas ansiedades,
em especial, Helenice Villela Leandro,
Luciana Soares Maciel, Luis Carlos
Aguieiras e Paulo Soares; e, pela
colaboração com informações e peças a
cerca do assunto tratado nesta monografia,
a Solange da Cunha Cabral Pires / às
amigas do peito e “para sempre”, pelo
carinho, força e dedicação que recebo
constantemente: Gilza Peixoto Lessa,
Helenice Villela Leandro, Fátima Vianna
Rocha, Rosâni Maial, Julia Kollenz de Mello,
Marila Sampaio de Sant’Ana, Maria José
Guimarães, Luciana Pinto Venâncio, Patrícia
5
Vieira Monteiro A. Duarte / aos animais
todos – que fazem parte constante da minha
vida – e com os quais aprendo sempre, a
cada dia...
Valeu, galera do bem!
6
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho à apreciação (e crítica)
dos que desejarem, de alguma forma,
compartilhá-lo e, ainda, a todos nós,
cidadãos, que devemos, cada vez mais,
aumentar nossa consciência sobre os
nossos deveres e os nossos direitos.
7
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo, de forma geral, mostrar que o estado da
transparência orçamentária em todo o mundo é bastante precário. A população
não tem acesso a informações abrangentes e oportunas, necessárias para
participar de forma significativa no processo orçamentário e exigir prestação de
contas do governo. A não transparência acarreta aplicação de recursos
inadequados e, em muitos casos, a corrupção, impactando na manutenção da
pobreza da população que sofre, não só com a falta de oportunidades, como
também, com a carência dos serviços públicos, quase sempre, muito precários.
Impossível não citar, nesse contexto, a questão da cidadania, pois o nosso
povo é ainda muito submisso, se coloca como vítima, se vê como coadjuvante
e não como ator principal da história; como declarou Nelson Rodrigues, “O
Brasil é uma paisagem” – ou seja, belo e “bom” de ser visto/assistido (estar na
platéia).
Ainda, sobre cidadania, “o brasileiro seria um sofredor conformado e
alegre. Descrição perfeita desta auto-percepção é o nome de um bloco
carnavalesco do Recife: ‘Nóis sofre mas nóis goza’. Isto do ponto de vista
moral e psicológico não compromete, a não ser que se queira ver aí traços de
masoquismo. Mas, do ponto de vista político e cívico, é a própria definição do
não-cidadão, do súdito que sofre, conformado e alegre, às decisões do
soberano. O povo se vê como vítima, como paciente e não como agente da
história. Como a vejo, a razão satânica tem sobretudo a ver com esta falta de
sentimento cívico” (trecho do livro CIDADANIA, JUSTIÇA E VIOLÊNCIA –
Organizadores: Dulce Chaves Pandolli, José Murilo de Carvalho, Leandro
Piquet Carneiro, Mario Grynszpan – Fundação Getúlio Vargas).
Muitos governos poderiam melhorar rapidamente a transparência
orçamentária com baixos custos, disponibilizando publicamente a informação
orçamentária. Orçamentos abertos fornecem a funcionários do governo,
legisladores, especialistas em desenvolvimento, organizações da sociedade
civil, jornalistas e pesquisadores uma medição comparativa (e independente)
da transparência orçamentária entre os países. É necessário e urgente que os
8
países adotem reformas para melhorar a transparência orçamentária, aumentar
a participação pública e fortalecer instituições de prestação de contas, pois o
fornecimento de informações úteis e acessíveis é fundamental para uma
melhor prestação de contas, permitindo, assim, que sociedade civil, imprensa,
legislativos e sistemas de auditorias possam promover uma efetiva fiscalização
orçamentária. A grande maioria dos países publica os seus orçamentos anuais
depois de aprovados pelo legislativo, sem antes – ou durante as fases do
processo orçamentário – fornecer informações à população, impedindo-a de
interferir nas políticas públicas e prioridades para o destino do dinheiro público.
A falta de transparência e a ausência da participação popular na tomada
de decisões estimulam gastos inadequados e, por vezes, perdulários,
reduzindo a legitimidade do processo, bem como, o impacto das iniciativas que
visem à redução da pobreza e das desigualdades. Para tanto, estudos e
pesquisas foram realizados e, ao longo deste trabalho, relacionados, de modo
que estes possam evidenciar o poder da sociedade de exercer um controle
mais acurado sobre as contas públicas.
9
METODOLOGIA
Para alcançar os objetivos deste estudo, que visa mostrar a necessidade
da transparência dos orçamentos públicos e pesquisar medidas para
aperfeiçoar os indicadores de transparência orçamentária, foram realizados os
seguintes procedimentos: pesquisa bibliográfica em livros especializados em
orçamento público, em publicações e revistas acadêmicas, artigos veiculados
na imprensa escrita e na internet, pesquisas realizadas por institutos e
entidades e consulta à legislação e documentos.
10
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 11
CAPÍTULO I – Histórico e Execução Orçamentária 15
CAPÍTULO II – Transparência Orçamentária 23
CAPÍTULO III – Documentos Orçamentários 36
CAPÍTULO IV – Aperfeiçoamento da Transparência 47
CONCLUSAO 64
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 66
ÍNDICE 70
FOLHA DE AVALIAÇÃO 72
11
INTRODUÇÃO
O novo ambiente de gestão provoca a necessidade dos órgãos da
administração pública de se tornarem organizações eficientes e de
aprendizagem, pois uma série de mudanças têm sido, recentemente,
implementadas, sobretudo no perfil do gestor administrador. Portanto, nos dias
de hoje, os administradores públicos encontram-se diante da necessidade de
melhor administrarem os recursos públicos para, também, melhor promoção do
bem-estar coletivo. Todavia, para que isso ocorra, faz-se necessário a
implantação de um sistema de acompanhamento orçamentário mais atual,
possibilitando, assim, que o orçamento público materialize o programa de
ações do governo, bem como o seu acompanhamento e controle por parte da
sociedade. Nesse contexto, o tema proposto para este estudo visa discutir e
propor ampla participação popular no controle do orçamento público,
pesquisando, para tanto, as ferramentas, hoje, disponíveis para o controle
democrático do orçamento público, bem como, possíveis medidas para o
aperfeiçoamento dessas ferramentas e demais indicadores de transparência
orçamentária. O tema sugerido, por conseguinte, é relevante para a sociedade
civil, pois o Orçamento é uma importante ferramenta, que permite ao gestor
público a organização dos gastos, compatibilizando-os com as receitas
disponíveis e planejando os investimentos possíveis e necessários à demanda
da sociedade, para a qual a sua elaboração é proposta. E, ainda, por se tratar
de um instrumento de ética política – uma vez que deve permitir à população a
fiscalização das ações dos mandatários –, cresce, hoje, no país, a consciência
da necessidade de ações coordenadas para que obtenhamos conhecimento do
orçamento (elaboração, execução e fiscalização) e maior participação popular
nas decisões e nos destinos do nosso dinheiro e da coisa pública.
Considerando-se, também, que a prestação de informações à população
é fundamental para o exercício consciente da cidadania (deveres e direitos),
torna-se significativo analisarmos os instrumentos orçamentários e as
ferramentas de acompanhamento e controle popular/democrático do
12
orçamento, objetivando a transparência fiscal da gestão pública e melhor
utilização dos recursos públicos.
São, consequentemente, objetivos deste estudo: pesquisar possíveis
medidas para o aperfeiçoamento de ferramentas e indicadores de
transparência orçamentária, que busque ressaltar a transparência na
administração pública; evidenciar o controle social legalmente instituído;
pesquisar a participação e os acessos públicos ao controle social sobre o gasto
público; demonstrar as fases do ciclo orçamentário e, ainda, pesquisar
sugestões para o aperfeiçoamento da transparência do orçamento público".
1. Tema e delimitação
O fenômeno deste estudo é a transparência do orçamento público e a
participação popular no seu controle. Nesse tema observamos vários fatores
que o influenciam, tais como: os documentos orçamentários e seus conteúdos
e procedimentos, os atores que atuam/participam do seu processo, bem como
o caráter do orçamento público, que envolve suas imposições e autorizações.
Entretanto, a opção foi pelo estudo da transparência do orçamento
público por meio dos procedimentos orçamentários, do papel dos atores
envolvidos e das ferramentas existentes.
Algumas fontes serviram de objeto de pesquisa: o Orçamento, que se
divide em duas partes principais, receita orçamentária (o conjunto dos recursos
financeiros que entram para os cofres públicos, consoante o previsto na Lei de
Orçamento) e despesa pública (todo dispêndio que a administração pública faz
para o custeio de seus serviços, remuneração dos servidores, aquisição de
bens, execução indireta de obras e serviços e outros empreendimentos
necessários à consecução de seus fins); a Proposta de Orçamento do
Executivo; o Orçamento Aberto (transparência orçamentária e instituições de
supervisão orçamentária – International Budget Partnership/IBP e Índice do
Orçamento Aberto /OBI).
13
2. Problema
O maior problema verificado refere-se às ferramentas disponíveis para o
controle democrático do orçamento público e, ainda, quanto aos problemas
relacionados às pesquisas, o IBP, em 2008, na pesquisa do Índice do
Orçamento Aberto apontou quais países abrem suas contas para o público e o
resultado indicou que somente cinco, dos 85 países pesquisados, tiveram
pontuação entre 81-100% na categoria dos que disponibilizam “informações
abrangentes” (ampla quantidade de informação) em seus orçamentos. Os 12
países – dentre eles o Brasil – que obtiveram índice entre 61% e 80% estão os
que disponibilizam “informações significativas”. Aqueles entre 41-60%
disponibilizam “algumas informações” (27 países); os que estão entre 21-40%
(16 países) disponibilizam “informações mínimas” e os demais 25 países
pesquisados alcançaram pontuação entre 0-20% – disponibilizam “limitada” ou
“nenhuma” informação.
Como o Brasil não está classificado entre os países que apresentam
maior nível de transparência orçamentária, quais melhorias podem ser feitas
para o aperfeiçoamento dos seus indicadores de transparência e quais as
ferramentas disponíveis para o controle democrático do orçamento público?
3. Hipóteses
Como hipóteses, relacionadas ao problema, supõe-se que há como
aperfeiçoar a transparência e o controle popular do orçamento público por meio
de capacitação de funcionários e gestores do Orçamento, da Execução, do
Planejamento e da Controladoria e, ainda, mediante alguns esforços
institucionais para revisão da legislação vigente, bem como incentivo à
publicidade dos instrumentos e ferramentas de controle e fiscalização do
orçamento e dos gastos públicos.
14
4. Objetivo Geral e Objetivos Específicos
Este trabalho tem como objetivo geral pesquisar possíveis medidas para o
aperfeiçoamento de ferramentas e indicadores de transparência orçamentária
visando a possibilitar a participação popular e democrática no controle do
orçamento público. E como objetivos específicos, outros propósitos, tais como:
ressaltar a importância da transparência na administração pública de acordo
com os dispositivos constitucionais e legais e o conjunto de princípios que
fundamentam o assunto; evidenciar o controle social legalmente instituído
(legislação e modelos existentes); pesquisar a participação e os acessos
públicos ao controle social sobre o gasto público; demonstrar as fases do ciclo
orçamentário; pesquisar sugestões para o aperfeiçoamento da transparência
para melhor controle e fiscalização do orçamento público.
5. Metodologia
Conforme antes mencionado, para alcançar os objetivos deste estudo que
visa mostrar a necessidade da transparência dos orçamentos públicos e
pesquisar medidas para aperfeiçoar os indicadores de transparência
orçamentária foram realizados os seguintes procedimentos: pesquisa
bibliográfica em livros especializados em orçamento público, em publicações e
revistas acadêmicas, artigos veiculados na imprensa escrita e na internet,
pesquisas realizadas por institutos e entidades e consulta à legislação e
documentos.
15
CAPÍTULO I
HISTÓRICO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
1.1 – Histórico
O orçamento é a ferramenta de política econômica mais importante do
governo. Ele afeta a vida de todas as pessoas e o acesso público à informação
orçamentária pode ajudar o acompanhamento dos destinos dos recursos
públicos e melhorar a prestação de contas e, podendo, assim, tornar as
iniciativas de redução da pobreza mais eficiente.
Se a população puder opinar sobre as suas prioridades e acompanhar,
monitorando, a aplicação dos recursos orçamentários – “dinheiro” público –, as
políticas orçamentárias serão mais adequadas / melhor aplicadas e sua
implementação mais eficiente e, ainda, poderemos ter significativa redução de
corrupção no uso desses recursos.
A Constituição de 1988 ofereceu à sociedade brasileira, em seu artigo
165 – Dos Orçamentos (Capítulo II), uma lógica de conduta que sugere
ordenação e transparência aos orçamentos públicos nas esferas Federal,
Estadual e Municipal. O artigo constitucional é fundamentado em três leis
ordinárias, necessárias para o estabelecimento do sistema orçamentário no
setor público: O Plano Plurianual (PPA), A Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA) – essas leis, para serem elaboradas
e controladas, favorecem a participação popular.
Atualmente, a sociedade civil está ativamente engajada nos processos de
orçamento público em mais de 100 países em desenvolvimento e em transição
na África, Ásia, Leste Europeu e América Latina – o International Budget
Partnership (IBP), fundado em 1997, objetivou o engajamento orçamentário da
sociedade civil, buscando tornar os sistemas orçamentários mais
transparentes, passíveis de prestação de contas. E, com isso, também,
receptivos às necessidades dos mais pobres e das pessoas de baixa renda.
Para tanto, em 2006, o IBP desenvolveu a “Pesquisa do Orçamento Aberto”, a
16
primeira pesquisa comparativa e independente sobre transparência
orçamentária e prestação de contas no mundo, com o planejamento de
atualizá-la a cada dois anos. Com base nessa pesquisa, o IBP criou o Índice do
Orçamento Aberto (OBI), que dá uma classificação para cada país com base
nas informações que este disponibiliza para a população durante o processo
orçamentário.
1.2 – Proposta de Orçamento do Executivo
Uma Proposta de Orçamento do Executivo é o instrumento de política
mais importante do governo, pois ela apresenta como o governo planeja
aumentar a receita através de impostos e outras fontes e gastar essas verbas
para suportar suas prioridades, transformando assim metas políticas em ação.
É o resultado do estágio de formulação. Apresenta a declaração detalhada do
governo sobre as políticas e prioridades para o próximo ano orçamentário,
incluindo dotações específicas para cada ministério/secretaria ou
departamento.
Com base na LDO aprovada a cada ano, pelo Poder legislativo, o órgão
do Poder Executivo consolida a Proposta Orçamentária de todos dos três
Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) para o ano seguinte no Projeto de
Lei encaminhado para discussão e votação no Congresso Nacional. Deveria
ser submetida ao legislativo pelo menos três meses antes do início do ano
fiscal para permitir revisão adequada.
No Brasil, a Proposta Orçamentária do Executivo é bastante abrangente,
mas não tem suficiente informação sobre certas atividades fiscais que podem
ter impacto importante sobre a capacidade do governo de adequar seus
objetivos fiscais e políticos, incluindo informação sobre fundos extra-
orçamentários, atividades semifiscais, despesas públicas, dívidas contingentes
e futuras, e bens financeiros e outros. Com esta informação ausente, o público
não pode saber a posição fiscal completa do governo.
17
1.3 – Execução Orçamentária
A execução do orçamento público – fase que ocorre quando os recursos
são gastos para implementação das políticas, programas e projetos previstos
no orçamento.
A execução orçamentária e a financeira ocorrem concomitantemente: a
execução, tanto orçamentária como financeira, está atrelada uma a outra.
Havendo orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a
despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas não se poderá
gastá-lo, se não houver a disponibilidade orçamentária.
• Receita Pública: a soma de ingressos, impostos taxas, contribuições e
outras fontes de recursos, arrecadados para atender às despesas
públicas – ingresso orçamentário para alocação e cobertura dessas
despesas; que podem ser originárias (provêm do próprio Estado, como
as patrimoniais, agropecuárias, industriais, de serviços) ou derivadas
(obtidas pelo Estado, como a cobrança de tributos ou de multas).
• Despesa Pública: é basicamente a contrapartida da Receita,
autorizada pelo legislativo que, por meio do orçamento público, forma o
conjunto dos gastos executados pelos entes públicos (pessoas jurídicas
de direito público) para pagar os serviços públicos.
Todo o processo orçamentário tem sua obrigatoriedade estabelecida na
Constituição Federal, art.165, que determina a necessidade do planejamento
das ações de governo por meio do Plano Plurianual de Investimentos (PPA), da
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA),
cabendo, então, a toda unidade da Administração Pública definir as prioridades
de gasto, com determinadas limitações (constitucionais ou legais), já que a
Constituição preceitua que a iniciativa das leis do PPA, LDO e LOA cabem ao
Executivo. Assim, os demais Poderes encaminham suas propostas
orçamentárias, que são consolidadas à do Executivo, que, por sua vez,
encaminha o Projeto de Lei ao Legislativo para emendas e aprovação. Nem
18
sempre o orçamento é cumprido na íntegra, devido a diversos fatores, tais
como arrecadação, pressões políticas, calamidades naturais, comoções
internas, dentre outros.
• PPA – Plano Plurianual: trata-se de um plano de longo prazo, através
do qual se procura ordenar as ações do governo que levem a atingir as
metas e objetivos fixados para o período de quatro anos, tanto no
governo federal como nos governos estaduais e municipais – nenhum
investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual. O PPA
compreenderá 3 exercícios do atual mandatário e o primeiro exercício do
próximo (mandatário).
• LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias: orienta a elaboração do
orçamento de forma a adequar às diretrizes e aos objetivos
estabelecidos no plano plurianual, restrito ao ano a que se refere. Define
as metas em termos de programas e estabelece parâmetros para a
aplicação do recurso orçamentário anual, através do Plano Plurianual
(PPA).
• LOA – Lei do Orçamento Anual: o orçamento anual visa concretizar os
objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes
estabelecidas pela LDO.
Entretanto, muitas vezes, ocorrem divergências entre o planejado e os
gastos reais, que podem acontecer por mudanças explícitas na política (ou em
reação a mudanças nas condições econômicas), mas, infelizmente, também,
por má administração orçamentário-financeira, despesas não autorizadas,
gestão ineficiente e fraude. Portanto, ter informações úteis, acessíveis, corretas
e oportunas – durante a execução orçamentária – é de fundamental
importância e pode proporcionar a sociedade civil o aumento de sua
capacidade de fiscalizar o governo.
Em 2008, o Índice do Orçamento Aberto (OBI) descobriu que a atuação
em relação às informações sobre execução orçamentária é em geral ruim: 20
19
países publicam todos os três relatórios importantes; 39 publicam dois deles;
15 países publicam somente um deles e 11 países (Argélia, República
Democrática do Congo, Guiné Equatorial, Malawi, Nigéria, Paquistão, Ruanda,
São Tomé e Príncipe, Arábia Saudita, Sudão e Trindade e Tobago) não
divulgam nenhum relatório de execução para a população. Somente 27 dos 85
países fornecem informações de execução orçamentária completas nesses
relatórios.
Muito poucos países fornecem informações abrangentes nas suas
revisões durante o exercício financeiro e de relatórios de final de ano. Vejamos,
a seguir, a Pesquisa do Orçamento Aberto 2008, realizada pelo IBP.
Número de Países Produzindo Relatórios de Execução Orçamentária
Completo
Parcial
Não Disponível
Relatórios Durante o
Ano-Exercício
27
40
18
Revisão Semestral
10
12
63
Relatórios de Final de Ano
5
59
21
IBP – International Budget Partnership / Pesquisa do Orçamento Aberto 2008
1.4 – Orçamento Participativo
Um mecanismo governamental de democracia participativa que permite
aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o
orçamento de investimentos de prefeituras municipais, através de processos da
participação da comunidade.
Para Yves Cabannes, coordenador do Programa de Gestão Urbana da
ONU, o Orçamento Participativo – OP é “um mecanismo (ou processo) através
20
do qual a população decide, ou contribui para a tomada de decisão sobre o
destino de uma parte, ou de todos os recursos públicos disponíveis para um
dado território” (2009: 21).
Uribatan de Souza, um dos primeiros dinamizadores políticos do
Orçamento Participativo de Porto Alegre, propõe uma definição mais detalhada
e mais próxima da realidade brasileira: “o OP é um processo de democracia
direta, voluntária e universal, onde as pessoas podem discutir e decidir sobre o
orçamento e as políticas públicas. O cidadão não limita a sua participação ao
ato de votar para eleger o poder executivo e o legislativo. Deixa de ser um
coadjuvante da política tradicional e passa a ser um protagonista permanente
na administração pública”. Para o autor, “o OP é uma combinação de
elementos de democracia direta ou semidireta com a democracia
representativa”.
Yves Sintomer (professor de ciência política na Universidade Paris 8)
considera difícil alcançar uma definição política de OP, pelo que, em
alternativa, sugere uma definição metodológica, assente em cinco critérios, de
forma a diferenciar as práticas existentes:
• O OP deve contemplar um debate explícito sobre a dimensão financeira e orçamental;
• O OP necessita de ser organizado ao nível das estruturas de governo local;
• Tem de ser um processo continuado e repetido no tempo;
• Tem que incluir alguma forma de deliberação pública sobre a componente orçamental;
• Tem que promover publicamente a prestação de contas relativamente aos resultados do processo.
Sem dúvida, a participação popular é uma forma não centralizadora e se
difere do estilo patrimonialista, apresentando uma dinâmica operacional que
remete à tomada de decisões nos processos de planejamento participativo,
21
como componente institucional da esfera pública, mas é necessário que nós
(população) saibamos como participar, acompanhar e controlar o orçamento.
Conforme publicou Jorge Jabur, em “Além da Grande Mídia”
(alemdagrandemidia.blogspot.com), essa necessidade ficou muito bem
ilustrada: “Porém só a intenção do governante não basta. É preciso que a
sociedade organizada se capacite para exercer tal trabalho. (...) Só assim
haveria condições de um eficiente acompanhamento do planejamento
participativo. É também desejável que os governos, principalmente os
municipais, capacitem seu pessoal para aceitar e entender estes mecanismos
tão importantes e fundamentais para o exercício da cidadania. Sabemos que
existem inúmeras experiências no Brasil de orçamento participativo, mas a
grande maioria dessas iniciativas, apesar de louváveis e desejáveis, esbarram
na falta de capacitação da população para seu entendimento e na resistência
cultural dos técnicos públicos que geralmente lidam com a peça orçamentária.
Apesar do dispositivo legal e constitucional, é preciso avançar na capacitação
para o efetivo planejamento participativo. Assim não basta ter a intenção, tem
que saber fazer”.
1.5 – Orçamento Aberto
O “Índice do Orçamento Aberto” (2008) aponta lacunas de transparências
universais, que serão mostradas nos próximos capítulos.
Por ora, algumas informações gerais sobre os países que fornecem
informações orçamentárias: os 25 países que disponibilizam informações
limitadas ou nenhuma são os de baixa renda, como por exemplo, o Camboja, a
República Democrática do Congo, Nicarágua, a República do Quirguistão, bem
como vários países de renda média ou alta, como a China, Nigéria e Arábia
Saudita. Desses 25 países com pior classificação, 23 deles não podem ver a
Propodta Orçamentária do Executivo antes da sua aprovação pelo legislativo –
esses não conseguem ter qualquer participação significativa na formulação ou
discussão das políticas orçamentárias do governo. Na sua maioria são países
22
pobres e dependentes, geridos por regimes autocráticos, e estão localizados
na África Subsaariana ou Oriente Médio e África do Norte.
A maioria dos países fornece muito menos informações durante as fases
de projeto, execução e auditoria do processo orçamentário.
O “Índice do Orçamento Aberto” avalia ainda a quantidade e o tipo de
informações disponíveis ao público nos documentos orçamentários de cada
país percentualmente (conforme antes relatado, no item 2 da Introdução).
Porém, atualmente, a sociedade civil está ativamente engajada nos
processos de orçamento público em mais de 100 países em desenvolvimento e
em transição na África, Ásia, Leste Europeu e América Latina, de acordo com
pesquisa do Índice do Orçamento Aberto e com o International Budget
Partnership (IBP), fundado em 1997, para promover o engajamento
orçamentário da sociedade civil e tornar os sistemas orçamentários mais
transparentes.
No Brasil, devido às suas dimensões e à complexidade político-social dos
mais de cinco mil municípios existentes, é indispensável o fomento permanente
à participação social, a fim de que os cidadãos possam tomar parte no controle
dos gastos públicos e colaborar, assim, com a gestão pública.
23
CAPÍTULO II
TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA
2.1 – Conceito
O modo de gerir a arrecadação de tributos e o recebimento de recursos
através de transferências intergovernamentais e sua destinação a itens de
despesa pública em que se pratica regular e sistematicamente prestação de
contas, deixando sempre claros prazos, decisões (destinação/alocação dos
recursos), resultados e riscos ao longo do processo orçamentário, em suas
fases de planejamento/elaboração, aprovação, execução/monitoramento e
avaliação são boas práticas de transparência orçamentária.
Segundo a OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico – o conceito de transparência orçamentária (2006) é o que segue:
“A transparência - abertura sobre o objetivo das políticas, sua formulação
e implementação - é um elemento chave da boa governança. O orçamento é
destacadamente o mais importante documento de política dos governos, onde
os objetivos das políticas públicas são harmonizados e sua implementação
colocada de forma concreta. A transparência orçamentária é definida como a
completa demonstração de todas as informações fiscais relevantes, de modo
oportuno e sistemático”.
A prática da transparência na gestão orçamentária contribui para uma
melhora contínua da qualidade do gasto público, da alocação dos recursos
utilizados e também auxilia no combate à corrupção. Ainda, segundo a OCDE:
“políticas de transparência promovem o aumento da confiabilidade do país
diante não só dos cidadãos, mas também junto aos organismos internacionais
e instituições multilaterais”.
24
2.2 – Publicidade e Transparência
Os princípios que devem reger a administração pública, estampados no
artigo 37, caput, da nossa Constituição Federal são: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (rol sedimentado com a
redação dada pela Emenda Constitucional 19/98).
A doutrina nacional tem enfatizado que o Princípio da Publicidade tem seu
natural campo de aplicação no Direito Administrativo. Assim, José Afonso da
Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros, 2000, pág. 653) diz
que: "A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se
entende que o Poder Público, por ser público, deve agir com a maior
transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora,
conhecimento do que os administradores estão fazendo".
Alexandre de Moraes (Direito Constitucional, Atlas, 1999, pág. 295) afirma
que o princípio é respeitado quando os atos da administração são inseridos no
Diário Oficial do ente respectivo.
O Princípio da Publicidade não deve ficar retido apenas no âmbito
administrativo, mas como um princípio geral de direito, conforme observa
Antônio A. Queiroz Teles (Introdução ao Direito Administrativo, RT, 1995, pág.
42): "(...) Ora, os atos administrativos são espécies do ato jurídico, logo, nas
mesmas condições, serão públicos. Basta tal raciocínio para concluir-se que o
princípio da publicidade também não é particular do direito administrativo,
embora nele se manifeste com toda evidência".
E, ainda, no que diz respeito ao direito à informação, a Constituição
Federal (CF/88), em seu artigo 5º, inciso XXXIII, estabelece o “direito a receber
dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade (...)”.
Porém, não basta publicar – tornar do conhecimento público –, mas,
também, tornar claro e compreensível ao público; isto é, fazer com que a
publicidade cumpra o papel essencial de verdadeiramente informar o público,
com as informações claras, que favoreçam sua compreensão. O povo deve ser
25
informado a respeito dos atos e das leis que afetam direta ou indiretamente
suas vidas. Ademais, as aquisições e as ações de gerenciamento da coisa
pública são possíveis devido ao aporte dos recursos que a nação disponibiliza,
por meio de tributos e outras receitas, tendo, portanto, qualquer cidadão
legitimidade para requerer do administrador a prestação de contas, seja para
acompanhar ou, ainda, interpretar e avaliar as intenções do governo, suas
prioridades. Dessa forma, sobre os princípios orçamentários Giacomoni
observa o Princípio da Clareza: “O conceito público, ao cumprir múltiplas
funções – algumas não técnicas – deve ser apresentado em linguagem clara e
compreensível (...). É uma regra de difícil observação, pois, devido exatamente
aos seus variados papéis, o orçamento reveste-se de uma linguagem
complexa, acessível apenas aos especialistas” (GIACOMONI, James.
Orçamento Público, Ed. Atlas, 2007, p. 83). Nesse sentido, também o parágrafo
1º, do artigo 37 da CF/88, determina:
“A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos
órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação
social (...)”
Justamente por arcarmos com os tributos, gerando, dessa forma, receitas,
nós, cidadãos contribuintes, precisamos estar sempre atentos aos destinos dos
recursos públicos, seja participando e monitorando, ou demandando as
prestações de contas.
2.3 – Participação e Controle Popular
Orçamento Público: o Poder Executivo gerencia, o Poder legislativo
controla e a Sociedade Civil monitora
O orçamento público é, sobretudo, uma peça fundamental para o controle
democrático da população sobre os atos de seus representantes. A importância
da participação popular é fundamental, pois o orçamento público pode ser,
também, um poderoso instrumento de distribuição de renda. Isso ocorre tanto
nas ações de caráter universal quanto nas de caráter focalizado, como por
26
exemplo, a oferta de serviços de educação, saúde e transporte público trará
mais benefícios às pessoas que somente poderão ter acesso a esses serviços
se eles forem ofertados pelo Estado.
Como instrumento de controle, o acompanhamento e o monitoramento do
orçamento é a maneira mais tradicional de realizar o controle social sobre os
atos do Poder Executivo. E esse controle da execução orçamentária pode ser
utilizado tanto pela Sociedade, quanto pelos órgãos de Controle Interno e
Externo.
O controle interno é realizado pelos órgãos do próprio Poder Público,
como órgãos de auditoria interna ou contabilidade, que cuidam para que todo o
processamento da receita e da despesa respeite as leis existentes. Já o
controle externo, que tem o objetivo de verificar a legalidade das contas
públicas, é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de
Contas.
PARTICIPAÇÃO NO CICLO
ORÇAMENTÁRIO
Na campanha eleitoral Na negociação do PPA, da LDO e da LOA No monitoramento da execução orçamentária No controle dos conselhos e fundos
Conselhos e fundos são instituições que se destinam ao controle direto da
definição e do cumprimento do programa de trabalho previsto no contrato
orçamentário.
Conselhos com fundos orçamentários permitem que as entidades da
sociedade civil conheçam a situação das políticas sociais e participem
diretamente da tomada de decisão da implementação dessas políticas.
Fundos orçamentários são contas especiais, criadas por lei, com o
objetivo de promover o controle da entrada de recursos para determinada
finalidade e a sua saída, para fim determinado.
Considerando-se que para uma efetiva participação popular a
transparência é fator primordial, o art. 48 da Lei Complementar n.º 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal) estabelece que:
“são instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada
ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos,
27
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o
respectivo parecer prévio; o relatório resumido da execução orçamentária e o
relatório da gestão fiscal; e as versões simplificadas desses documentos”
Parágrafo Único:
“A transparência será assegurada também mediante incentivo à
participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos
de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e
orçamentos”.
Conforme já destacado anteriormente, na abordagem do Orçamento
Participativo (OP), o maior símbolo, hoje, em matéria de política orçamentária
popular é o governo municipal de Porto Alegre (RS), cidade na qual o
Orçamento Participativo já completou mais de uma década de existência. Com
o passar do tempo, o OP foi aprimorando os meios de participação popular,
chegando ao pleno funcionamento no ano 2000. Atualmente, há um Conselho
do Orçamento Participativo (COP), responsável por "fiscalizar, propor, deliberar
e planejar a receita e a despesa do Orçamento do Município de Porto Alegre".
Não há nele caráter legislativo, nem remuneração aos conselheiros e
suplentes, mas seu papel vem crescendo consideravelmente.
O OP é um instrumento que possibilita uma abertura para a sociedade
civil contribuir diretamente na gestão do investimento dos recursos públicos.
Esse mecanismo é um contrato ou uma parceria entre o Estado e a sociedade
civil, que deve ser, em todos os estados e municípios brasileiros, uma prática
democrática de fato, incrementando, assim, a participação popular.
Outra forma, dentre muitas (ainda não plenamente utilizada no Brasil), é o
acesso da sociedade civil aos documentos orçamentários chave durante o ciclo
orçamentário – formulação do orçamento. Ou seja, durante a formulação do
orçamento, o governo determina a quantidade de receitas a serem coletadas, a
dotação dos gastos e os níveis de déficit e débito para o próximo ano fiscal.
A participação da sociedade civil nesse estágio é fundamental. As
decisões nesse estágio não só determinam o tamanho geral do orçamento e as
principais dotações entre departamentos e programas para o próximo ano fiscal
como também poderão influenciar orçamentos vários anos no futuro. Sendo
28
que a maioria dos legislativos tem poderes limitados para mudar orçamentos
propostos, o estágio de formulação é frequentemente a oportunidade final para
a sociedade civil influenciar as principais prioridades e dotações para o próximo
ano orçamentário e, às vezes, além dele.
FORMULAÇÃO DO ORÇAMENTO
Formulação
Declaração Pré-Orçamentária
Proposta Orçamentária do Executivo
Aprovação
Orçamento Promulgado
Orçamento Cidadão
Execução
Relatórios durante o Ano-Exercício
Revisão Semestral
Relatórios de Final de Ano
Avaliação e Auditoria
Relatório de Auditoria
29
O estágio final do ciclo orçamentário ocorre quando há uma estimativa de
se os recursos públicos foram usados adequada e eficientemente. O público
pode usar essa informação para exigir sistemas melhorados e punição dos
responsáveis pelos atos de corrupção.
Não se garante a vida digna enquanto a maioria da sociedade civil
desconhecer e não participar da Lei Orçamentária, pois, enquanto apenas uma
minoria participar, a dignidade e os direitos continuarão sendo para poucos.
"Uma pessoa só é de fato livre quando obedece as leis que ela ajudou a
criar" (J. Jacques Rousseau, filósofo, 1757)
2.4 – Cidadania
O conceito de cidadania, em sua origem, vem da Grécia antiga, onde
significava vivência política ativa na comunidade, na cidade (pólis). Durante
muito tempo a idéia de cidadania esteve ligada aos privilégios, pois os direitos
dos cidadãos eram restritos a determinadas classes e grupos de pessoas. Ao
longo da história, o conceito de cidadania foi se aprimorando e na Idade
Moderna uniu os direitos universais com o conceito de nação, introduzindo os
princípios de liberdade e igualdade perante a lei e contra os privilégios. Mas
ainda era uma cidadania restrita às elites, porque dependia dos direitos
políticos, vetados para a maioria.
Atualmente o conceito de cidadania foi ampliado, constitui um dos
princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito e pode ser traduzido
por um conjunto de liberdades e obrigações políticas, sociais e econômicas.
Ser cidadão hoje implica em exercer seu direito à vida, à liberdade, ao trabalho,
à moradia, à educação, à saúde, à cobrança de ética por parte dos
governantes, de acordo com Luiz Flávio Borges D´Urso, em “A construção da
Cidadania”.
As pessoas, felizmente, apesar de pequena parcela da sociedade ainda,
cada vez mais, reconhecem no orçamento público um instrumento valioso de
fiscalização dos governos. É principalmente nesta ação, além da participação
30
na sua elaboração, que ocorre a democratização do orçamento. Ou seja,
participar e fiscalizar faz parte de um processo, cujo instrumento possibilita à
participação no destino das verbas públicas. Dessa forma, é necessário
mobilizar a sociedade em prol das mudanças e quebra de paradigmas na
administração pública. A expectativa é a de que, mais do que analistas das
contas públicas, os economistas tornem-se agentes construtores de uma rede
de controle social atuante e pró-ativa!
Precisamos deixar de ser “pacientes” e começar, de fato, a nos colocar no
papel que nos é próprio, o de agentes da história.
"Cada dia a natureza produz o suficiente para nossa carência. Se
cada um tomasse o que lhe fosse necessário, não havia pobreza no
mundo e ninguém morreria de fome” (Mahatma Gandhi)
Hoje, muitas pessoas em mais de cem municípios brasileiros (inclusive,
cidades grandes como Belo Horizonte e Porto Alegre) já participam diretamente
da discussão e definição sobre o destino do dinheiro público. Essa participação
ocorre através de reuniões por bairros e, nesses encontros, a prefeitura debate
diretamente com a população quais são suas prioridades. Essas discussões
referem-se ao já citado “Orçamento Participativo”. Com isso, os gastos nas
áreas sociais possibilitam mais eficácia no atendimento das carências da
população, ocorrendo, inclusive, a redução de obras caras que não resolvem
os problemas da maioria da população, além de permitir a fiscalização do
governo pelo povo e dificultar a corrupção. Mas essa postura precisa ser
ampliada em todos os países, inclusive o nosso Brasil.
Conforme quadro demonstrativo do IBP (abaixo), podemos observar que
a sociedade civil pode fortalecer o trabalho do legislativo. Organizações da
sociedade civil, especialistas em questões de orçamento, ajudam a capacitar o
legislativo de várias maneiras. Por exemplo, organizações na Índia, México,
Croácia e outros lugares preparam sumários acessíveis e guias para os
orçamentos nacionais dos seus países. Ao receber o primeiro guia sobre o
orçamento da Croácia, feito por uma organização da sociedade civil, um
31
membro do legislativo exclamou para o Deputado Ministro das Finanças:
“Agora não precisamos (só) ouvir você, temos nosso (próprio) guia”.
Ainda, de acordo com o IBP, organizações da sociedade civil também dão
treinamento e assistência técnica para melhorar o conhecimento dos
legislativos e a qualidade das audiências e relatórios orçamentários. O Instituto
pela Democracia na África do Sul (IDASA), por exemplo, fez uma parceria com
uma empresa de contabilidade multinacional para dar treinamento e assistência
técnica a todos os comitês de especialistas em legislativos provinciais na África
do Sul. E, finalmente, a sociedade civil fornece análises independentes valiosas
sobre o orçamento. Por causa da capacidade limitada de análise de
orçamentos em muitos países em desenvolvimento, as análises de
organizações da sociedade civil, focando no impacto do orçamento sobre as
comunidades pobres e marginalizadas, frequentemente são as únicas
interpretações do orçamento acessíveis, oportunas e decisivas. Por exemplo,
iniciativas de orçamento do gênero na África do Sul e na Tanzânia permitiram
aos legisladores aproximar-se das habilidades de pesquisa da sociedade civil,
enquanto davam a ela acesso direto aos fazedores de políticas. Iniciativas
parecidas, destacando o impacto do orçamento sobre as mulheres, crianças e
pessoas com deficiência, têm sido replicadas em muitos países no mundo.
FORÇAS DAS INSTITUIÇÕES DE FISCALIZAÇÃO POR REGIÃO (fonte: IBP)
REGIÃO
FORÇA DO LEGISLATIVO
FORÇA DO SNA
OBI
Leste da Ásia e Pacífico 41 53 39 Leste Europeu e Ásia Central 48 57 50 América Latina e Caribe 40 47 39 Oriente Médio e África do Norte 27 21 24 Sul da Ásia 32 41 42 África Subsaariana 35 29 25 Europa Ocidental 78 84 80 Classificação Geral 42 45 39
Muitos direitos estão garantidos em lei, nas políticas públicas e até
mesmo explicitados no orçamento público. Mas nem sempre o que está no
32
papel se transforma em realidade. Há ainda necessidades e prioridades que
sequer foram transformadas em legislações e em políticas governamentais.
Todo cidadão e cidadã têm o direito e até o dever de acompanhar o que vem
sendo pensado, elaborado e executado pelo governo em termos de políticas e
gastos públicos. Isso é cidadania, controle social: participar da vida pública,
monitorando o Estado e influenciando os poderes constituídos a implementar
ações que beneficiem a comunidade. Na democracia, o controle social é um
direito de toda pessoa. Esse controle, que é exercido pela sociedade, como já
foi mencionado neste trabalho, é importante para que os governos possam
atuar mais e melhor.
A participação da população deve ocorrer durante todo o processo
orçamentário, ou seja, sobre a receita e a despesa.
Finalizando, a cidadania designa “um status jurídico e político, através do qual
o cidadão adquire direitos civis, políticos e sociais; e deveres (como pagar
impostos, votar, cumprir as lei) relativos a uma coletividade política, além da
possibilidade de participar na vida coletiva do Estado”, conforme relatado em A
Construção da Cidadania (D’URSO, 2005).
Deixemos de ser vítimas e passemos a ser personagens da nossa história!
“O meu sentimento nativista (...) sempre se doeu desta adoração da natureza.
(...) eu não fiz, nem mandei fazer, o céu e as montanhas, as matas e os rios.
Já os achei prontos” (Machado de Assis)
2.5 – Accountability
Um eficaz instrumento de accountability: o controle interno na
Administração Pública
Accountability é um termo da língua inglesa – sem tradução exata para
o português – que remete à obrigação de membros de um órgão administrativo
ou representativo de prestar contas a instâncias controladoras ou a seus
33
representados. Outro termo usado numa possível versão portuguesa é
“responsabilização” ou, ainda, “prestar contas”: o que faz, como faz, por que
faz, quanto gasta, o que continuará fazendo/fará.
Eis outra definição de accountability, que a relaciona a dois aspectos
fundamentais da “responsabilização” a que se refere este recente conceito: a
capacidade de resposta dos governos, ou a obrigação dos agentes públicos de
informar e explicar seus atos; e a capacidade das agências de accountability de
impor sanções e perda de poder aqueles que violam os deveres públicos. A
noção de accountability é, pois, bidimensional, envolvendo tanto a capacidade
de resposta quanto a de punição (Fonte: Andreas Schedler. "Conceptualizing
Accountability" The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Ed.
Andreas Schedler, Larry Diamond, and Marc F. Plattner. Boulder and London: Lynne Rienner
Publishers, 1999. 13-28).
Podemos, também, considerar um mecanismo de accountability o
Orçamento Participativo, pois ele tem como proposta ampliar a transparência
do processo orçamentário, cobrar decisões, atitudes e resultados na gestão
dos recursos públicos, tendo, ainda, como perspectiva uma boa atuação dos
governos, que cumprem os seus projetos e propósitos.
“(...) seu caráter marcadamente reivindicacionista dirige-se para a ampliação de
obras e serviços (daí muitas vezes discutir-se somente uma parte dos
investimentos). E há muito mais que isso para controlar no orçamento público,
visando submeter às finanças públicas ao crivo da cidadania ativa: a saúde
financeira do município, a adequação das despesas com custeio da máquina
administrativa, a justiça tributária, o perfil das políticas públicas, por exemplo.
Quanto ao risco de o orçamento participativo não atingir seus objetivos
relacionados à accountability, decorre principalmente da perspectiva quase que
exclusivamente reivindicatória presente no comportamento dos cidadãos
comuns, mormente os de menor nível de rendimentos, muitas vezes reforçada
pelo utilitarismo populista dos dirigentes políticos que o adotam, e pela
indiferença dos técnicos da burocracia pública diante da exigência de ‘encaixar’
as decisões populares nas peças formais em que o orçamento público precisa
ser transformado.
34
Junte-se a isso um comportamento legislativo ciumento, ao sentir-se alijado de
decisões orçamentárias importantes e eleitoralmente rentáveis, e tem-se,
então, a explicação para o fato de o orçamento participativo ser de fácil
implementação inicial, mas de dificílima sustentação ao longo do tempo.
Para enfrentar essas dificuldades é preciso um grande esforço reflexivo e
operacional para mudar o modelo atual de orçamento participativo. Nesse
esforço, talvez seja o caso de o poder legislativo assumir maior
responsabilidade na condução das práticas de controle social do planejamento
e da execução do orçamento. Pois este poder tem, em tese, maior potencial
para ajudar o orçamento participativo a rumar de seu caráter reivindicatório
para uma natureza mais propensa ao fiscalizatório, fundamental para a
accountability. A questão é saber se os agentes concretos do legislativo estão
preparados para cumprir este papel e dispostos a assumi-lo”. (Trecho do artigo
publicado na Tribuna da Imprensa, em 17/04/2007, por Valdemir Pires,
economista, professor e pesquisador do Departamento de Administração
Pública da UNESP-FCL Araraquara).
Mais uma vez é importante de se destacar que quanto mais o cidadão se
envolve com as questões públicas, acompanha, fiscaliza e cobra prestação de
contas pelo Estado, tanto melhor serão as informações prestadas, a
transparência nos atos do governo, a abertura das contas e o atendimento
público. Dessa forma, onde haja uma sociedade consciente e capaz de
controlar o poder público, a accountability, então, pode se estabelecer.
Segundo o cientista político argentino, Guillermo O’Donell (2006, P.334-335),
há três tipos de accountability:
• Accountability horizontal – os Poderes e agências de controle
governamentais exercem fiscalização mútua.
• Accountability eleitoral vertical – a sociedade controla os
governantes e o poder público, de tempos em tempos, mediante
instrumentos clássicos de democracia (eleições, referendos e
plebiscitos).
35
• Accountability societal vertical – a sociedade controla os
governantes e o poder público pela contínua participação dos
indivíduos, movimentos sociais, redes de organização da sociedade
civil, meios de comunicação.
Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigação de prestar
contas dos resultados conseguidos em função da posição que o indivíduo
assume e do poder que detém. O sistema de accountability não se detém
somente na preocupação com a probidade dos gestores públicos – na visão de
Peixe apud Behn: “... que estabeleça e reforce a confiança pública no empenho
governamental”. A visão de administração Pública, em accountability, está
diretamente ligada à descentralização de responsabilidades, atribuindo poder à
base da administração, à sociedade organizada em empresas sem fins
lucrativos, tais como associações, cooperativas, organizações não
governamentais; enfim, a sociedade civil organizada em busca de cidadania.
O exercício da accountability aplicada ao orçamento público passa pela
integração dos meios de controle formais e informais por que pode passar a
administração, que passa a submeter suas contas à fiscalização “não mais
uma vez ao ano e em linguagem hermeticamente técnica, mas diariamente e
por meio de demonstrativos capazes de (pela fácil compreensão) ampliar cada
vez mais o número de controladores” (OLIVEIRA, 2002, p.146).
A accountability requer o acesso do cidadão à informação e à
documentação relativas aos atos públicos, as formas pelas quais seus
governantes estão decidindo em seu nome ou gastando o dinheiro que lhes foi
entregue sob forma de tributos – a qualidade da democracia praticada na
sociedade depende do grau de transparência das ações governamentais.
Portanto, a accountability reforça o ambiente institucional e a idéia de um
sistema de controle interno (pautado nos fundamentos da accountability),
reflete integridade, podendo representar um passo inicial importante no
estabelecimento de uma política consistente de reformas e do controle
permanente da corrupção.
36
CAPÍTULO III
DOCUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS
3.1 – Relação dos Documentos Orçamentários
A Pesquisa do Orçamento Aberto do International Budget Partneship
(IBP) examina oito documentos orçamentários considerados chaves e
publicados pelos governos de muitas partes do mundo. As informações nesses
documentos ajudam o público e a sociedade civil a compreenderem os
orçamentos propostos, como eles são implementados e incentivam a
participação no debate orçamentário. O estudo realizado a partir dessa
pesquisa levou a sociedade civil e os governos ao questionamento sobre a
importância desses documentos e sobre o que cada um deles deveria conter
para ser considerado transparente.
São eles: Declaração Pré-Orçamentária, Proposta Orçamentária do Executivo,
Orçamento Cidadão, Orçamento Aprovado, Relatório de Acompanhamento da
Execução Orçamentária, Análise Semestral, Relatório de Final de Ano e
Relatório de Auditoria (Fonte: www.internationalbudget.org).
Entretanto, as organizações da sociedade civil, ao realizarem alguma
pesquisa
ou monitoramento do orçamento do governo, devem utilizar informações
contidas em outros documentos orçamentários, podendo, ainda, utilizar
informações de outros documentos políticos importantes emitidos pelo governo
como informações coletadas de fontes independentes – uma série de outras
publicações do IBP abordam técnicas de análise orçamentária.
3.2 – Declaração Pré-Orçamentária
A publicação desse documento pode oferecer uma importante
oportunidade para a sociedade civil, pois ele é publicado em uma etapa do
processo orçamentário que permite uma maior influência da sociedade civil
37
organizada na proposta orçamentária final, porque, frequentemente, ainda há
tempo suficiente para discussões com departamentos setoriais e, no caso da
união, com o Ministério das Finanças, sobre detalhes da proposta, as
orientações políticas e prioridades orçamentárias gerais. As melhores práticas
sugerem que o Documento Pré-Orçamentário seja discutido pelos membros da
assembléia dos representantes eleitos pelo povo e, assim, a sociedade civil
também pode tentar influenciar os seus membros (ministros, deputados,
vereadores).
Resultados da Pesquisa do Orçamento Aberto mostram que muitos
países não publicam esse documento
3.3 – Proposta Orçamentária do Executivo
Na maioria dos países, questões orçamentárias recebem maior atenção
quando o Poder Executivo entrega sua proposta de orçamento ao Legislativo e
ao público. Frequentemente é nesse período do ano que as questões chaves
do debate sobre o orçamento são estabelecidas e que os julgamentos sobre os
méritos de um orçamento são feitos. Portanto, avaliar a Proposta Orçamentária
do Executivo é uma atividade comum entre os pesquisadores de orçamento.
Este tipo de análise também tem a vantagem de prover informação quando há
mais interesse e há, também, uma série de idéias de pesquisa que podem ser
realizadas pelas organizações da sociedade civil a partir das informações
contidas na Proposta Orçamentária do Executivo.
É igualmente essencial interligar análise de gastos e receitas, pois, como
já mencionado neste estudo, gastos e receitas são dois lados da mesma
moeda orçamentária – é preciso ter a certeza de que a base tributária proposta
é grande o suficiente para sustentar o financiamento de programas
governamentais prioritários. Além disso, quando governos propõem cortes
tributários, eles, às vezes, os deixam parecer mais atraentes, atenuando
perdas de receitas vinculadas e exagerando seu impacto sobre o crescimento
econômico. Assim, uma importante área da análise tributária é a avaliação
realista das tendências da receita de acordo com uma proposta tributária. E,
38
também, compará-la com uma projeção dos gastos para determinar se a
combinação pode ser sustentada.
3.4 – Orçamento Cidadão
Como já visto e, aqui, melhor detalhado, o Orçamento Cidadão é uma
apresentação não-técnica da Proposta Orçamentária do Executivo ou do
Orçamento Aprovado. Este documento informa a sociedade sobre os detalhes
dos planos do governo para arrecadar e gastar fundos públicos. Para se tornar
o mais acessível possível, o Orçamento Cidadão pode ser divulgado nos
diferentes meios de comunicação como jornais, rádios, televisão ou
apresentações em reuniões comunitárias.
Uma vez que a elaboração de Orçamentos Cidadãos é uma iniciativa
relativamente nova, ainda não há muitas descrições sobre como a sociedade
civil pode usar esse relatório. No entanto, há formas claras pelas quais as
organizações da sociedade civil podem aproveitar o Orçamento Cidadão,
como: preparar relatórios de análise do Orçamento Cidadão, apontando
possíveis falhas e até mesmo publicar outra versão, apresentando uma
perspectiva diferente sobre os planos orçamentários do governo e sobre o seu
impacto no país.
Ainda, o Orçamento Cidadão é um documento-síntese que exprime a
peça orçamentária de forma mais simples e objetiva, visando a facilitar sua
compreensão para os que não atuam diretamente com a matéria – o cidadão
comum. Pois, se o orçamento é fechado e seguido de complicadas
nomenclaturas que só o técnico da área entende, o cidadão, além de não
compreendê-las, também não consegue avaliar pontos essenciais para sua
vida e da coletividade. Nesse sentido, são pertinentes as palavras do IBP,
cujas algumas citações vão transcritas a seguir (The International Budget
Project – IBP / Open Budget Index – relatório, pg. 8):
39
• “Os documentos orçamentários de um país deveriam ser as fontes
definitivas de informações para o público obter o entendimento global
das atividades financeiras e orçamentárias de um governo”.
• “Para alcançar a responsabilidade orçamentária é preciso mais do
que acesso a informações, é necessário que a informação seja
tempestiva e abrangente, condição fundamental para um orçamento
responsável e responsivo”.
• “Se o orçamento é hermético e vem acompanhado de complicados
quadros que só o técnico entende, é possível que os interessados
não compreendam seu conteúdo e alcance e, por via de
conseqüência, não consigam descobrir coisas fundamentais para a
vida do cidadão comum”.
Tal documento também se propõe a uma educação fiscal, mostrando a
correlação entre o que é arrecadado e o que é recebido em troca, ou ainda,
entre deveres tributários e direitos deles decorrentes – os serviços públicos. A
cidadania fiscal permite um maior controle social do orçamento, que
demandaria maior responsabilidade do governo quanto à qualidade do gasto.
Responsabilidade essa que, por sua vez, provocaria mecanismos de
accountability, conforme já tratado anteriormente.
Orçamento Cidadão e Orçamento Participativo: cabe ressaltar que
Orçamento Cidadão não é o mesmo que Orçamento Participativo (estudado no
Capítulo I); são instrumentos que podem ou não coexistir dentro de um
processo orçamentário. O Orçamento Participativo (mesmo podendo
envolver outras fases) caracteriza-se pela ligação com a etapa de elaboração
orçamentária. O Orçamento Cidadão (embora confeccionado durante a
elaboração) visa a facilitar o acompanhamento da execução orçamentária pela
população.
40
3.5 – Orçamento Aprovado
A importância do Orçamento Aprovado para a sociedade civil: esse
documento ajuda a sociedade civil a perceber quem é beneficiado e quem é
prejudicado no orçamento. As informações de base contidas no orçamento
também podem ajudar as organizações da sociedade civil a desenvolverem
estratégias para encorajar o governo a dedicar mais recursos para áreas de
prioridade das organizações, ou mudar as alocações do Orçamento Aprovado
nos anos futuros, ou mesmo no meio do ano em curso, para melhor atender
necessidades urgentes.
As análises que a sociedade civil pode realizar tendo como base o
Orçamento Aprovado são, na maior parte das vezes, semelhantes aos da
Proposta Orçamentária do Executivo (vista neste capítulo III, seção 1.2). E
essas análises podem ressaltar prioridades orçamentárias em geral, alocações
de recursos para um setor em particular e, ainda, o impacto do orçamento na
vida de diferentes grupos sociais, na economia e nas decisões relativas à
receita.
As análises feitas com base no Orçamento Aprovado podem ser mais
profundas que as análises feitas a partir da Proposta Orçamentária do
Executivo devido à maior disponibilidade de tempo. Além disso, o Orçamento
Aprovado também pode ser usado para avaliar o papel do Legislativo através
da comparação entre a Proposta Orçamentária do Executivo e a versão final
(Orçamento Aprovado), aprovada pelo legislativo e, com isso, verificar se a
proposta foi completamente adotada ou se foram realizadas mudanças
significativas nela. Podendo, ainda, avaliar se o orçamento, uma vez
implementado, realiza suas metas e objetivos fundamentais.
3.6 – Relatório de Acompanhamento da Execução Orçamentária
Os Relatórios de Acompanhamento da Execução Orçamentária são
relatórios de análise que os governos devem publicar mensalmente durante a
execução do orçamento para informar as receitas e despesas realmente
41
realizadas em comparação com as previstas. A dificuldade recorrente para
cumprir as metas de arrecadação e de despesa, muitas vezes, é o reflexo de
problemas de planejamento e previsão, ou problemas institucionais em órgãos
responsáveis pela execução, como carência de pessoal, por exemplo. O
acesso a informações sobre a execução orçamentária aumenta as
possibilidades de análises da sociedade civil para influenciar as políticas
públicas.
Esses documentos permitem à população analisar a qualidade da
previsão, do planejamento e da execução, que são informações básicas para o
orçamento. Por meio das informações disponíveis, a população pode identificar
programas específicos ou até mesmo órgãos que não estão com desempenho
satisfatório. Ou seja, os Relatórios de Acompanhamento da Execução
Orçamentária possibilitam que a população avalie se o orçamento está sendo
executado conforme o planejado e, ainda, que observe se quedas nas receitas
são resultado de falhas de planejamento, de execução, corrupção ou evasão
tributária. Os cidadãos e organizações da sociedade civil podem usar esses
relatórios também para examinar como os gastos que estão relacionados com
a economia se diferenciam do previsto e, então, cobrarem do governo
explicações no caso das diferenças serem grandes.
3.7 – Revisão Semestral
Intitulado “Relatório de Meio de Ano” (pelo IBP) e de “Avaliação de Meio
de Ano” (pela OCDE): o Executivo deve publicar uma análise – Relatório
Semestral – para os primeiros seis meses do ano fiscal, para analisar a
execução do orçamento e as mudanças nas condições econômicas que afetam
as políticas orçamentárias aprovadas. A população pode analisar esse relatório
para compreender a execução do orçamento e, se for o caso, argumentar em
favor de ajustes.
Embora a publicação de um Relatório Semestral abrangente seja
reconhecida como uma boa prática, poucos países a fazem. Também o
sistema orçamentário brasileiro não prevê a emissão de um relatório semestral
42
e, durante a execução do orçamento, o nível de receitas e de despesas
obrigatórias pode estar além ou aquém do esperado. O abuso de orçamentos
suplementares e de reservas de contingência tende a reduzir a transparência,
visto que os prazos para análise e o controle institucional são menores.
“O IBP indica que a transparência para o público seria fortalecida se fosse
publicada uma revisão de meio de ano, proporcionando atualizações sobre o
que a sociedade poderia esperar para a segunda metade do exercício. Tal
revisão deriva das constantes alterações nas variáveis econômicas, como
crescimento do PIB, taxa de câmbio, juros, inflação, desemprego, etc., as quais
ditarão o que o governo estima arrecadar e o que pode gastar” (REZENDE e
CUNHA, 2005, p. 25).
Importante ressaltar que os órgãos de controle avaliem a metodologia
considerada na estimativa de receita, de modo que esta não seja considerada
“artificialmente” baixa, o que enseja sucessivas emissões de créditos
adicionais, prejudicando a transparência. Com a publicação do Relatório
Semestral, e usando o Orçamento Aprovado como referência, a população
pode avaliar considerações macroeconômicas, o desempenho alcançado,
despesas e receitas, bem como, a necessidade de possíveis correções no
meio do período.
3.8 – Relatório de Final de Ano
Um Relatório de Final de Ano oferece à população uma boa
oportunidade para avaliar o desempenho do governo em relação aos planos e
orçamento iniciais. Na medida em que os ministérios/secretarias estaduais e
municipais setoriais fornecem uma avaliação mais profunda dos pontos fortes e
fracos de seu desempenho, a população e organizações da sociedade civil
podem usar essas informações como uma plataforma para discussões sobre
quais mudanças poderiam melhorar o desempenho das ações do governo.
Assim, tanto os governos (federal, estadual, municipal) quanto a população
podem usar os resultados do Relatório de Final de Ano como referência para
discussões sobre correções que podem ser necessárias na operação de
43
programas do ano orçamentário atual e como reflexão sobre a preparação das
informações que constarão no Documento Pré-Orçamentário, que definirão os
termos para a política orçamentária e a política de programas dos orçamentos
futuros.
Muitas são as razões que podem levar as despesas reais do governo a
se desviarem do orçamento aprovado pelo legislativo: inadequados sistemas
de gestão financeira (que enfraquecem a qualidade de gastos orçamentários e
a capacidade do governo para gerenciar o fluxo de fundos), a corrupção, a
contabilidade mal executada e irregularidades nas aquisições – são alguns
exemplos que podem gerar desvios dos recursos públicos.
Ao mesmo tempo, conforme também já mencionado, os desvios podem
ocorrer por razões legítimas como, por exemplo, devido a uma alteração do
panorama econômico ou devido a um desastre natural no país que requeira um
redirecionamento dos fundos previstos no orçamento.
A sociedade civil deve monitorar os gastos de forma contínua para
garantir que os orçamentos sejam executados de acordo com os seus
objetivos. O monitoramento das despesas é fundamental para a garantia do
uso eficiente dos recursos públicos e, também, para impedir a tentativa de
fraude ou desvio de recursos.
Relatórios de Final de Ano também podem explicar a diferença entre
indicadores de desempenho e objetivos definidos pelo governo e o resultado
real alcançado. Embora informações sobre receitas arrecadadas e gastos
incorridos estejam contidas em Relatórios de Acompanhamento da Execução
Orçamentária e em uma Análise Semestral, o Relatório de Final do Ano oferece
informações mais abrangentes do que os outros relatórios, pois cobre todo o
ano. Informações contidas no Relatório de Final de Ano, portanto, dão a
primeira oportunidade para a sociedade civil fazer um levantamento do
desempenho do governo em relação ao planejado.
Mesmo não havendo muitos exemplos de organizações da sociedade
civil usando diferentes relatórios orçamentários emitidos ao longo do ano, um
bom exemplo vem da África do Sul, onde uma organização de pesquisa, a
Public Service Accountability Monitor (PSAM), compara planos orçamentários
44
de políticas públicas publicados com o desempenho real relatado por órgãos
governamentais e instituições de controle. Com isso, a PSAM pode avaliar se
os órgãos atingiram os objetivos definidos nos seus orçamentos/planos. A
PSAM padronizou o formato de apresentação das suas análises criando uma
série de modelos e diretrizes de acompanhamento. Isso auxilia seu pessoal (e
outros analistas) a compilarem as informações e desenvolverem análises.
Entre outros itens, as diretrizes contêm uma lista de questões a serem
verificadas, que a própria PSAM usa para desenvolver análises sobre o
desempenho de um departamento/setor. Os relatórios de rastreamento dos
gastos, produzidos pela PSAM, permitem que usuários desenvolvam uma
descrição dos gastos realizados por um departamento/setor para, depois,
comparar esses gastos com as alocações orçamentárias feitas para o mesmo
governo ou setor de cada governo. Nos casos em que os setores do governo,
responsáveis pelos seus orçamentos, gastam acima ou abaixo do que o
previsto em seus orçamentos, a PSAM faz uma análise acurada sobre essas
possíveis ocorrências.
No Brasil, a nossa Carta Magna, em seu artigo 84, inciso XXIV, enuncia
a competência privativa do Presidente da República para “prestar, anualmente,
ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão
legislativa, as contas referentes ao exercício anterior”. O Relatório Anual da
União é composto de uma extensa lista de informações elaborada pela
Contadoria Geral da União – CGU, pelo Ministério da Fazenda e pelo Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio do qual inclui as contas dos
órgãos do Legislativo, Judiciário e do Ministério Público (por força do artigo 56
da Lei de Responsabilidade Fiscal). As contas estão divididas em duas partes:
a parte I apresenta os relatórios sobre os orçamentos e outros dados fiscais
(inclusive a composição da dívida), os haveres financeiros e não financeiros, as
responsabilidades financeiras e o Balanço Geral da União (BGU), contendo um
resumo das informações contábeis; a parte II, os balanços pormenorizados e
demonstrativos contábeis e fiscais da União.
45
3.9 – Relatório de Auditoria
Emitido pela instituição suprema de auditoria contábil e fiscal, também o
Relatório de Auditoria pode avaliar as informações sobre se o orçamento foi
bem ou mal executado, pois tem como uma de suas funções o zelo pelo
cumprimento dos orçamentos – apura o cumprimento das metas fiscais e o
comportamento da receita e da despesa.
Nos Relatórios de Auditoria Financeira, frequentemente, são mostrados
os gastos – se houve (gastos) a mais ou a menos em programas e órgãos,
bem como podem apontar fraudes e infrações e, ainda, identificar gastos não
autorizados ou não comprovados. Acrescente-se, ainda, que esses relatórios
podem, também, destacar pontos fracos em práticas de gestão financeira em
agências do setor público. Ou seja, esses documentos podem fornecer valiosas
informações para a população e a sociedade civil em geral sobre a execução
orçamentária, apontando problemas no seu processo. Cabe ressaltar que os
Relatórios de Auditoria são, na maior parte das vezes, a única fonte de
informação independente sobre a saúde financeira do governo, permitindo,
dessa forma, que a sociedade avalie se o governo está gastando recursos
orçamentários e financeiros públicos com responsabilidade. É bom que se
esclareça, ainda, que essas informações não estão sempre nos Relatórios de
Acompanhamento da Execução Orçamentária e de Final de Ano – porque
esses relatórios são publicados pelos governos – e, portanto, não são
verificados/conferidos de forma independente.
Ao comparar o desempenho dos Órgãos, a sociedade pode usar
informações contidas nos Relatórios de Auditoria para avaliar o desempenho
dos órgãos governamentais. Pois são as comunidades locais, e não os
funcionários responsáveis, que normalmente sofrem as consequências de
Relatórios de Auditoria mal feitos: podem “perder” um financiamento para a
construção de escolas, por exemplo, ou a reabilitação de centros de saúde,
bem como para outros projetos. A população pode, ainda, avaliar o
acompanhamento realizado pelo Legislativo.
46
Então, depreendemos que quanto mais documentos/relatórios emitidos,
transparentes e com uma linguagem acessível à compreensão popular, maior
será a participação da sociedade civil no acompanhamento e no controle dos
orçamentos públicos e nos destinos dos recursos públicos.
Se os governos todos divulgassem esses documentos à população,
suas classificações na OBI aumentariam muito, refletindo oportunidades
maiores para o engajamento público nos seus processos orçamentários.
Disponibilidade de Documentos Orçamentários Chave – tabela
(Orçamentos Abertos Transformam Vidas/pesquisa do Orçamento Aberto2008)
47
CAPÍTULO IV
APERFEIÇOAMENTO DA TRANSPARÊNCIA
O aperfeiçoamento – e consequentemente o aumento – da
transparência orçamentária requer várias medidas, mas, antes de qualquer
medida, para a sua eficácia, a democracia, de fato, precisa estar presente, com
todos os seus princípios éticos, na política e em todos os segmentos da
sociedade em geral. Eis algumas medidas: a adoção de uma linguagem
acessível na divulgação do orçamento e da execução orçamentária; a
institucionalização de mecanismos de representação dos distintos interesses
no processo de discussão e aprovação do orçamento (em especial durante a
tramitação da proposta orçamentária no Legislativo); a participação da mídia na
divulgação de análises a respeito da repartição dos ônus e dos benefícios das
decisões refletidas no orçamento; a melhoria das instituições encarregadas do
controle e da avaliação dos resultados.
4.1 – Princípios Éticos da Democracia
Um esforço sempre presente à prática da autoridade coerentemente
democrática é o que a torna quase escrava de um sonho fundamental: o de
persuadir ou convencer a liberdade de que vá construindo consigo mesma, em
si mesma, com materiais que, embora vindo de fora de si, sejam reelaborados
por ela, a sua autonomia. É com ela, a autonomia, penosamente construindo-
se, que a liberdade vai preenchendo o “espaço” antes “habitado” por sua
dependência. Sua autonomia que se funda na responsabilidade que vai sendo
assumida” (Paulo Freire).
Por que a saúde, a educação, a manutenção de áreas e locais públicos,
o policiamento e o acesso aos bens e serviços públicos são tão dificultados a
maioria da população? Quando isso ocorre, temos os direitos de cidadania
preservados, as desigualdades diminuídas, a democracia presente? Sabemos
48
que não. Pois, enquanto houver o predomínio dos interesses das minorias
detentoras de capital, de acesso a oportunidades de conquista de capital e ao
poder, de forma, muitas vezes, ilícita e antiética, a ética pública, os princípios
da democracia e os caminhos para a igualdade ficam seriamente
comprometidos.
“Democracia tem como exigência necessária e inarredável a efetividade da
Constituição, o respeito à Constituição, o acato da força normativa de suas
regras e princípios. A democracia justa, a democracia edificada e vivida sob a
égide dos direitos humanos; direitos humanos cujo fundamento seria a
igualdade absoluta de todos os homens, em sua comum dignidade de pessoas
humanas” (Fábio Konder Comparato, “Variações sobre o conceito de povo no
regime democrático”, Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo,
Malheiros, nº 16, 1996, p. 05-14).
A comunidade precisa ter iniciativa, reconhecer o patrimônio público
como sendo “seu”. Para sermos cidadãos, no seu sentido literal, devemos ter
ética, conhecer nossos deveres e direitos e, assim, vivermos em democracia.
Eis, então, alguns princípios éticos da democracia que devemos sempre
(per)seguir: a preservação da liberdade, a garantia de igualdade de
direitos, respeito à diversidade, direito de participação de todos na
construção coletiva.
"Todo poder emana do povo, que exerce por meio de representante eleitos ou
diretamente, nos termos dessa Constituição" (parágrafo único do art. 1º da
Constituição Federal)
Precisamos defender nossa Democracia e nossa Constituição com todas
as nossas forças – nossa maior garantia!
“Fora da Constituição, não há instrumentos nem meio que afiance a
sobrevivência democrática das instituições” (Paulo Bonavides, Do País
Constitucional ao País Neocolonial, São Paulo, Malheiros, 1999, p.13)
49
4.2 – Aumentando a Transparência Orçamentária
O aumento e as melhorias sustentáveis em transparência orçamentária,
como em todos os processos de mudança institucional, não são fáceis nem tão
pouco rápidos de serem conquistados. Pois envolvem a reformulação de leis,
regulamentações, procedimentos e, também, mudança nas práticas. Isso sem
contar as possíveis interferências políticas. Mas não podemos desistir! A
Pesquisa do Orçamento Aberto mostrou que é possível essa mudança – são
fatores fundamentais: vontade política, pressão da sociedade civil, além de
outros fatores internos e externos de cada país.
Conforme a pesquisa, dos 59 países que foram pesquisados (2006 e
2008), a grande maioria obteve mudanças na classificação geral de
transparência orçamentária para melhor. Desse total, os únicos países que não
tiveram sua classificação alterada foram o Reino Unido e a Nova Zelândia.
As mudanças entre 2006 e 2008 podem ser atribuídas a três fatores:
“Em alguns casos, elas refletem mudanças significativas no grau de
transparência orçamentária, originando-se de transformações políticas mais
amplas. Em outros casos, estão relacionadas a mudanças menores no tipo de
documentos orçamentários que o governo disponibiliza para a população ou
nas informações contidas nos documentos. Finalmente, mudanças na
classificação também podem ocorrer devido a compreensão maior dos
pesquisadores e uma aplicação mais rigorosa da metodologia da Pesquisa,
levando a reavaliações parciais” (Trecho de “Orçamentos Abertos
Transformam Vidas, Pesquisa do Orçamento Aberto 2008”, International
Budget Partnership).
Antes da reprodução da tabela que aponta as mudanças significativas,
mais adiante, outro fator de relevância vale a pena ser citado, pois, conforme a
Pesquisa, outros países tiveram melhorias menores em transparência
orçamentária, porém prometedoras. Abaixo, integrante da Pesquisa do OBI
2008 (Orçamentos Abertos Transformam Vidas/pesquisa do Orçamento
50
Aberto), o texto do “Quadro 5.1”, acerca das melhorias menores ocorridas em
alguns países.
5.1 – MELHORIAS MENORES TAMBÉM VÁLIDAS DE REGISTRO
Algumas melhorias menores na performance dos países também são importantes. Por
exemplo, alguns países, incluindo Gana e Noruega, começaram a publicar um
Orçamento Cidadão. Outros países como El Salvador, Uganda e Vietnã estão
disponibilizando algumas Informações durante a execução orçamentária. Marrocos e
Rússia estão agora incluindo números nos gastos passados dos seus documentos
orçamentários, tornando mais fácil rastrear tendências nas dotações de recursos e
despesas. Finalmente, os governos do Equador e Índia, entre outros, melhoraram suas
planilhas orçamentárias e estão publicando mais informações sobre itens extra-
orçamentários.
Na sequência, outro demonstrativo, resultado da mesma Pesquisa.
MUDANÇAS SIGNIFICATIVAS NA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA (2006-2008)
País
OBI 2006
OBI 2008
Mudança
Comentários
Egito
18
43
+25
Publicação da Proposta Orçamentária do
Executivo
Geórgia
33
53
+20
Introdução do formato de orçamento plurianual /
Publicação do Orçamento Cidadão / Eliminação
dos fundos extra-orçamentários
Croácia
42
59
+17
Introdução de estimativas plurianuais /
Publicação do Orçamento Cidadão
Sri Lanka
47
64
+17
Introdução do plano de implementação de 10
anos / Preparação de projeções de 3 anos para o
orçamento
Bulgária
47
57
+10
Introdução de orçamento de programas / Criação
do Registro de Concessão Nacional / Mais
documentos publicados na internet
Quênia
48
57
+9
Melhorias na auditoria externa / Maior
participação dos cidadãos no processo
orçamentário
Papua Nova Guiné
51
60
+9
Produção e publicação da Revisão Semestral /
Publicação do Relatório de Final de Ano / Mais
documentos publicados na internet
Nepal
36
43
+7
Reinstituição do Parlamento após a crise política
de 2002
51
Uma ferramenta de divulgação (disponibilidade) desses
documentos/relatórios, entre outras, atualmente, é a internet. A seguir, um
demonstrativo da disponibilidade desses documentos na internet, baseado
também nos dados da pesquisa do OBI 2008 (Orçamentos Abertos
Transformam Vidas/pesquisa do Orçamento Aberto):
Tabela 5.3 – Disponibilidade de documentos na Internet
Documento Disponibilidade na Internet
Declaração Pré-Orçamentária 27
Proposta Orçamentária do Executivo 49
Orçamento Cidadão 13
Orçamento Promulgado 68
Relatórios Durante o Ano-Exercício 63
Revisão semestral 18
Relatórios de Final de Ano 50
Relatório de auditoria 50
No demonstrativo a seguir (relativo à mesma Pesquisa), a situação de
30 países, dentre eles o Brasil, sobre o direito de acessar informações do
governo é bastante preocupante:
O orçamento público necessita, além das mudanças já citadas neste
estudo, de novas ferramentas – de TI, por exemplo – que possibilitem sua
divulgação em tempo real, a um baixo custo e com um grande alcance para
possibilitar à sociedade uma participação mais efetiva e ao gestor público,
52
maior eficiência nos processos orçamentários e uma compreensão mais
apurada dos impactos de suas políticas públicas. Nesse sentido, cabe
lembrarmos que o Decreto nº 5.482, de 30 de junho de 2005, dispõe sobre a
divulgação de dados e informações pelos órgãos e entidades da administração
pública federal, por meio da Rede Mundial de Computadores – Internet – fica
aqui a sugestão para os profissionais da área da Tecnologia da Informação
aprimorarem ferramentas para tanto.
Porém, reafirmando, só isso não é o suficiente: “não basta divulgação
dos atos e dos números de gestão, mas é necessário que esta seja efetuada
de forma que a população em geral tenha condição de interpretá-los” (Viccari
Júnior, 1993, p. 184).
4.3 – Possíveis Sugestões para o Aumento da Transparência
Muitas são as sugestões encontradas em pesquisas, trabalhos
acadêmicos publicados na internet, estudos e livros de autores dedicados ao
tema e as nossas – da população comum – próprias “sugestões” para ampliar a
transparência dos orçamentos e possibilitar o seu acompanhamento e controle,
de forma ativa, consciente das suas funções e, principalmente, dos benefícios
que um orçamento bem planejado e participativo pode trazer para a vida dos
cidadãos.
Na sequência, de forma bem simples, como, inclusive, deve ser
tratado o orçamento público, serão relacionados alguns exemplos de sugestões
e recomendações – todas com as indicações de suas fontes/autorias, quando
for o caso. Antes, porém, foram selecionados mais dois quadros
demonstrativos, ambos também resultantes de pesquisa realizada pelo IBP
(International Budget Partnership), em português “Parceria Internacional de
Orçamento”, sendo o primeiro (Tabela 3.1) relativo às quantidades de
informações disponíveis, de acordo com cada Documento Orçamentário (visto
no Capítulo III), cuja base do levantamento dos dados foi a Pesquisa do
Orçamento Aberto 2008 e o segundo, elaborado com resultados das Pesquisas
53
de 2008 e 2010 (demonstrando o comportamento nesse período de dois anos),
avalia o acesso dos países a informações básicas sobre a receita e gastos dos
seus governos.
Infelizmente, conforme a tabela acima, os resultados do OBI 2008
sugerem que o processo de formulação orçamentária permanece fechado na
maioria dos países.
Em 2010, a mesma pesquisa mostrou que não houve mudança
significativa em relação a 2008, mas que uma parcela bem grande de
documentos que são produzidos por governos são usados apenas para fins
internos e, ainda, que a maioria desses Documentos Orçamentários que não
são publicados (pelos governos) não são produzidos de forma alguma. Nesses
casos, não apenas o público, mas também o próprio governo não pode
entender aspectos chaves do quadro orçamentário. Segue um trecho do
comentário da pesquisa:
“Em 11 países nenhum Relatório do Ano em Curso é produzido, e em 40
países nenhuma Revisão Semestral é produzida. Nesses países, a própria
compreensão do governo sobre como o orçamento está sendo implementado é
significativamente restrita. Como resultado, sua capacidade, por exemplo, de
54
fazer correções necessárias é muito limitada. Além disso, quando um
documento não é produzido, as barreiras para aprimorar a transparência
orçamentária são grandes. Os países provavelmente precisam ser convencidos
de que o esforço para produzir os documentos vale à pena e que a
infraestrutura para produzi-los talvez precise ser criada”.
A seguir, um quadro comparativo entre as pesquisas realizadas em 2008
e 2010, com a distribuição dos países, por cada ano, baseada na performance
(classificação) acerca da transparência relacionadas às receitas e os gastos
dos governos de cada um dos países relacionados. Essas classificações
evidenciarão as informações: Abrangente (81-100), Significativa (61-80) –
onde está classificado o Brasil –, Alguma (41-60), Mínima (21-40) e Limitada
ou Nenhuma (0-20).
Distribuição de países com base nas Classificações OBI (2008 / 2010): informações básicas sobre a receita e gastos dos governos de cada país
Performance no OBI
Nº de Países Países Nº de
Países Países
2008 2010
Abrangente (classificação de 81-100) 5
África do Sul, Estados Unidos, França, N. Zelândia, Reino Unido
7 África do Sul, Estados Unidos, França, Noruega, Nova Zelândia, Reino Unido, Suécia
Significativa (classificação de 61-80)
12
Alemanha, Botsuana, Brasil, Coréia do Sul, Eslovênia, Noruega, Peru, Polônia, República Tcheca, Romênia, Sri lanka, Suécia
13
Alemanha, Brasil, Chile, Colômbia, Coréia do Sul, Eslovênia, Espanha, Índia, Peru, Polônia, República Tcheca, Sri Lanka, Ucrânia
Alguma (classificação de 41-60)
27
Argentina, Bangladesh, Bósnia Herzegovina, Bulgária, Colômbia, Costa Rica, Croácia, Egito, Geórgia, Gana, Guatemala, Índia, Indonésia, Jordânia, Quênia, Macedônia, México, Namíbia, Nepal, Papua Nova Guiné, Filipinas, Rússia, Sérvia, Turquia, Uganda, Ucrânia, Zâmbia
33
Argentina, Azerbaijão, Bangladesh, Bósnia, Botsuana, Bulgária, Costa Rica, Croácia, Egito, Eslováquia, Filipinas, Gana, Geórgia, Guatemala, Indonésia, Itália, Jordão, Macedônia, Malawi, México, Mongólia, Namíbia, Nepal, Papua Nova Guiné, Portugal, Quênia, Romênia, Rússia, Sérvia, Tailândia, Tanzânia, Turquia, Uganda
Mínima (classificação de 21-40)
16
Albânia, Azerbaijão, Cazaquistão, Equador, El Salvador, Líbano, Malawi, Malásia, Mongólia, Marrocos, Níger, Paquistão, Tanzânia, Tailândia, Trindade e Tobago, Venezuela
19
Afeganistão, Albânia, Angola, El Salvador, Equador, Iêmen, Kazaquistão, Líbano Libéria, Malásia, Mali, Marrocos, Moçambique, Nicarágua, Paquistão, Timor Leste, Trinidad e Tobago, Venezuela, Zâmbia
Limitada ou Nenhuma (classificação de 0-20)
25
Afeganistão, Arábia Saudita, Argélia, Angola, Bolívia, Burkina Faso, Camboja, Camarões, Chade, China Fiji, Guiné Equatorial, Honduras, Iêmen, Libéria, Nicarágua, Nigéria, República Democr do Congo, República Dominicana, República do Quirguistão, Ruanda, São Tomé e Príncipe, Senegal, Sudão, Vietnam
22
Arábia Saudita, Argélia, Bolívia, Burkina Faso, Camarões, Camboja, China, Guiné Equatorial, Fiji, Honduras, Iraque, Níger, Quirguistão, República do Chad, República Democrática do Congo, República Dominicana, Ruanda, São Tomé e Príncipe, Senegal, Sudão, Vietnã
Geral 85
94
55
Outro resultado que a Pesquisa mostrou, conclui que: “Frequentemente,
faltam nos orçamentos do governo não apenas dados sobre programas contra
a pobreza, mas também outras informações que podem explicar a relação
entre o orçamento do governo e sua política e metas macroeconômicas. Além
disso, dados sobre produtos e resultados esperados e alcançados
normalmente estão faltando nos relatórios orçamentários”. E essas
informações são importantes para aqueles que têm interesse no
monitoramento do impacto do orçamento.
Sugestões e recomendações para o aumento da transparência:
ü Criação no setor público de uma cultura de respeito à sociedade
que possibilite o aumento da condição de agente e uma nova
consciência individual sobre a inserção social do cidadão, que
resulte numa outra forma de pensar sua vida em comunidade.
ü Maior compreensibilidade ao orçamento – nesse sentido, Giacomoni
(2007, p. 83) defende o ‘princípio da clareza’, ponderando que: “o
orçamento público, ao cumprir múltiplas funções – algumas não técnicas
– deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível”;
afirmando, entretanto, que se trata “de uma regra de difícil observação,
pois, devido exatamente aos seus variados papéis, o orçamento reveste-
se de uma linguagem complexa, acessível apenas aos especialistas”.
ü Incentivo eficaz dos governos para a participação popular através
de audiências públicas nas fases de elaboração e de discussão dos
instrumentos de planejamento orçamentário, bem como na
avaliação do cumprimento das metas estabelecidas – tal
participação foi assegurada pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
(capítulo IX, art. 482 e parágrafo único), bem como pela Lei nº 4.320/64
(art. 2º), com o objetivo de dar transparência e possibilitar o controle
social dos atos de gestão fiscal, constituindo, portanto, premissa básica
para o fortalecimento e consolidação do planejamento e a garantia de
seu cumprimento.
56
ü Criação de centros de informática nas cidades para proporcionar a
interação da população com os orçamentos de seus estados
(exemplo já iniciado na Bahia) – a Internet é uma das melhores
ferramentas para disponibilizar documentos do orçamento público,
oferecendo a vantagem de ser um método eficaz para o governo revelar
simultaneamente os documentos para todas as partes interessadas – a
transparência das informações, após devidamente sistematizadas,
propicia, ainda, eventuais correções de rumos e estabelecimento de
metas orçamentárias.
ü Capacitações na área de TI e cursos frequentes que abordem
mudança de cultura para funcionários e gestores – observa-se, hoje,
uma grande dificuldade em acompanhar todo o trâmite de um projeto
orçamentário porque não há um sistema informatizado, no momento,
que possua todas as informações desde sua criação, execução e
pagamento e que possa integrar as bases orçamentárias do Executivo e
Legislativo, bem como se observa grande resistência, ainda, aos
movimentos que representem mudanças na forma de atuar e “perda” de
domínio sobre a informação – o que é um equívoco.
ü Esforço da população e das organizações da sociedade civil no
sentido de reforçar as leis existentes de Liberdade de Informação –
essas leis se não forem utilizadas para acessar informações
orçamentárias com objetivos de análise e defesa de direitos não serão
eficazes para o controle popular dos orçamentos públicos.
ü Mudanças nas regras, ampliação do diálogo entre Executivo e
Legislativo, bem como aprimoramento dos gestores – São algumas
medidas que visam a melhorar a burocracia, os recursos limitados, as
pressões políticas e, assim, também, a execução orçamentária.
ü Cursos de capacitação para os atores envolvidos nos trabalhos de
planejamento e elaboração orçamentária, incluindo os que lidam
com os dados das receitas – a falta de capacidade de previsão faz
com que os responsáveis pela execução das receitas coloquem na lei
orçamentária tudo o que “gostariam” de fazer no ano seguinte, e não o
57
que de fato – uma vez permitida também a participação popular –
deveria ser realizado de acordo com as necessidades e demandas
levantadas.
ü A disponibilização publicamente, de forma ampla, por parte dos
governos das informações orçamentárias em fase de produção –
várias são as formas para disponibilizar peças e documentos
orçamentários ampla e gratuitamente: publicação nos Portais dos
governos (web sites), que devem ser usados formatos que possam ser
baixados facilmente; disponibilização em bibliotecas nacionais públicas
locais; nos postos de informação/atendimento dos gabinetes dos
governos; por meio de rádio, jornais de grande circulação, publicação
específica para distribuição gratuita, entre outras mídias igualmente
eficazes.
ü A publicidade ampla, acessível a toda população, de todos os oito
Documentos Orçamentários (estudados no Capítulo III deste
trabalho) produzidos pelos governos deve ser realizada
permanentemente, de forma gratuita e oportuna – trata-se de uma
medida simples, que praticamente não necessita de nenhum esforço ou
custo adicional pelos governos, mas que poderia melhorar sobremaneira
a abertura de orçamentos e, consequentemete, sua transparência.
ü A publicação de documentos orçamentários deve ser pontual – por
exemplo, a Proposta Orçamentária do Executivo deve ser publicada bem
antes das datas de aprovação de orçamentos, de modo que análise e
discussão adequadas sejam possíveis, e Relatórios de Final de Ano e
de Auditoria devem ser publicados dentro de seis meses a partir do final
do ano fiscal para serem mais pertinentes.
ü A prática, em todo o Brasil, por regiões, do ‘Orçamento Cidadão’
(visto no Capítulo III), pois como relatado, a sua prática no Rio
Grande do Sul mostrou um aumento da participação popular; bem
como a emissão do Relatório Semestral (também estudado no
mesmo Capítulo III) – como o Brasil não emite alguns documentos
considerados importantes para a participação da sociedade civil e a
58
transparência, fatores que mais contribuíram para rebaixar a
classificação brasileira no conceito do Projeto Internacional de
Orçamento – IBP, justifica-se a sugestão. Por exemplo, o Orçamento
Cidadão emitido pelo governo da África do Sul (dados de 2005) é um
documento bastante simples, de apenas duas páginas, mas que
possibilita à população analisar e participar com relação as suas
prioridades, conforme levantado na pesquisa do OBI.
ü Emissão, também, de Relatórios Pré-Eleitorais (outro Documento
Orçamentário também já estudado neste trabalho) – esse tipo de
relatório é um demonstrativo que oferece à população informações
acerca do estado das finanças governamentais imediatamente antes das
eleições, pois o seu exame dificultaria a manipulação fiscal derivada dos
processos eleitorais, podendo ser verificado, ainda, quando as práticas
orçamentárias são pouco transparentes e quando ocorre grande
polarização partidária, conforme bem elencado por Alt e Lassen (Alt,
James E. e David Dreyer Lassen, 2003, “Fiscal Transparency and Fiscal
Policy Outcomes in OECD Countries,” Economic Policy Research Unit
Working Paper, No. 2003-2).
ü Melhor avaliação pelos órgãos de controle da metodologia utilizada
na estimativa das receitas – isso evitaria as estimativas consideradas
“artificialmente” baixas, o que propicia sucessivas emissões de créditos
suplementares, pois esse tipo de crédito prejudica sobremaneira a
transparência.
ü Revisão das especificidades da destinação do gasto público –
procedimento orçamentário que prejudica a transparência se a
inespecificidade prevalecer por ocasião da destinação dos recursos
públicos, pois quanto mais generalista for uma rubrica orçamentária,
maior será a probabilidade de alocações “artificiais” durante o processo
da execução do orçamento, em virtude do prejuízo de solicitações
planejadas com imparcialidade na elaboração orçamentária.
ü Estímulo por parte das Instituições financiadoras internacionais e
doadores aos governos recebedores de ajuda para disponibilização
59
pública das informações orçamentárias que produzem para os
doadores ou para objetivos internos (recomendação IBP).
ü Apoio dos governos às reformas relevantes para melhorar a
independência do Legislativo e dos Sistemas Nacionais de
Auditoria (SNAs) no desempenho do seu papel de supervisão
formal – as reformas devem visar à independência política e financeira
dessas instituições, bem como sua capacidade analítica, o acesso ao
executivo, e outros poderes legais necessários para executar seu
mandato (recomendação IBP).
ü Aumento da transparência do fluxo de ajuda por parte de
instituições financiadoras internacionais e doadores, evitando
financiamento fora do orçamento – sempre que possível, os canais de
ajuda devem passar pelos sistemas orçamentários locais; onde isso não
for possível, fornecer informações sobre fluxos de ajuda em formatos
compatíveis com os sistemas orçamentários locais e respeitando os
calendários orçamentários locais (recomendação IBP).
ü Apoio por parte de instituições financiadoras internacionais e
doadores às reformas para a construção de sistemas eficazes de
informação de finanças públicas que possam acentuar a capacidade
do governo de produzir informações orçamentárias exatas e oportunas
(recomendação IBP).
ü Aumento por parte de instituições financiadoras internacionais e
doadores à assistência técnica e ao financiamento para a
sociedade civil, as instituições legislativas e as instituições
nacionais de auditoria como parte de um pacote amplo de esforços
para melhorar a prestação de contas e a fiscalização orçamentária
(recomendação IBP).
ü Realização também por parte de instituições financiadoras
internacionais e doadores de pesquisas adicionais para saber se as
intervenções de doadores nas reformas orçamentárias em andamento
estão aumentando a transparência orçamentária na prática, dado a
60
notada tendência de países dependentes de ajuda de serem menos
transparentes (recomendação IBP).
ü Produção e divulgação por parte das organizações da sociedade
civil de versões populares e de simplificados documentos
orçamentários chave nos idiomas falados pela maioria da população
(recomendação IBP).
ü Apoio por parte das organizações da sociedade civil ao trabalho do
Legislativo e do SNA – Sistema Nacional de Auditoria – isso poderá
incluir o treinamento e repasse de informações, denunciando e
conduzindo auditorias conjuntas e paralelas (recomendação IBP).
ü As organizações da sociedade civil devem lutar por arranjos
institucionais mais fortes regulando o papel dos legislativos e
SNAs no processo orçamentário, focando no fortalecimento das suas
relações e engajamento com o público e a sociedade civil
(recomendação IBP).
ü Os países devem comprometer-se com os princípios da supervisão
e engajamento no processo orçamentário. A autoridade,
independência e capacidade de instituições de supervisão
orçamentária devem ser reforçadas – a voz do público deve ser
permitida como uma verificação e equilíbrio complementar. Os poderes
legislativos devem ter poderes de emenda, tempo para analisar o
orçamento e autoridade para influenciar mudanças no orçamento
quando ele é promulgado e as SNAs devem ser independentes e ter
autoridade, capacidade e recursos adequados para cumprirem suas
responsabilidades de supervisão. Para promover participação pública
eficiente, o Poder Legislativo deve convocar audiências públicas abertas
em cada etapa do processo orçamentário e deve permitir que a
sociedade civil preste testemunho. De modo semelhante, devem-se
oferecer oportunidades ao público para engajar diretamente com as
SNAs na fase de avaliação do processo orçamentário. Há muitos
mecanismos, como “linhas direta contra fraudes”, para tal
comprometimento (recomendação IBP).
61
ü Acompanhamento por parte das organizações da sociedade civil
das Pesquisas do Orçamento Aberto realizadas com pesquisas para
examinar as descobertas com maiores detalhes, focando em algumas
lacunas no conhecimento existente sobre transparência orçamentária
(recomendação IBP).
O Projeto Internacional de Orçamento (IBP) foi criado em 1997 pelo
Centro de Orçamento e Políticas Públicas, uma organização de pesquisa sem
fins lucrativos, sediada em Washington, que apóia organizações interessadas
em fortalecer o processo de orçamento público em seus países. O Projeto tem
por objetivo “tornar os sistemas orçamentários mais responsivos às
necessidades das pessoas pobres e de baixa renda na sociedade, tornando
estes sistemas mais transparentes e compreensíveis para o público” (IBP,
Open..., link “What is the IBP?”). Nesse intuito, em 2002, para medir o
compromisso dos países pesquisados com transparência e permitir
comparações entre os países, com base na Pesquisa, o IBP criou o Índice do
Orçamento Aberto (OBI): um instrumento de pesquisa comparativa de coleta de
dados relativos ao sistema orçamentário de diversos países, por meio de um
questionário de múltipla escolha contendo perguntas baseadas em boas
práticas de finanças públicas, conforme recomendações descritas no Código
do FMI, nas Melhores Práticas da Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico – OCDE e na Declaração de Lima para Diretrizes
de Princípios de Auditoria, emitida pela INTOSAI – Organização Internacional
de Entidades Fiscalizadoras Superiores. A sistemática do IBP assemelha-se à
organização do guia da OCDE – o foco se encontra nos documentos
orçamentários emitidos e em seus conteúdos. O questionário do IBP analisa a
quantidade de informações disponíveis em documentos-chave do orçamento
(Documentos Orçamentários, Capítulo III deste trabalho) que os governos
deveriam emitir durante o ciclo orçamentário anual.
Finalizando o trabalho, na sequência, uma reportagem sobre o “Novo Plano
Plurianual do Estado do Rio de Janeiro”, extraída da Revista Governança &
Desenvolvimento, do CONSAD – Conselho Nacional de Secretários de Estado
62
da Administração, realizado neste ano de 2011, em Brasília, e cuja abordagem
é “Gestão Pública”. Participaram do Congresso, nesta sua 4ª edição, 1.8 mil
pessoas e, através das redes sociais, seu alcance atingiu 127 mil pessoas,
com audiência total de 493 mil, entre público presente e internautas. Como o
tema principal do CONSAD é gestão pública e controle social (eficiência do
gasto público, transparência e gestão de pessoas), a matéria vem a calhar com
o tema abordado neste trabalho. Cabe ressaltar que quanto à criação de
Comissões Setoriais (para a elaboração do PPA 2012-2015), integrante do
conteúdo da matéria, o Estado estabeleceu tais Comissões por meio do
Decreto nº 42.808/11 (normatizadas por meio das Resoluções SEPLAG
nº 434/11 e nº 436/11).
A reportagem, a seguir, mostra que o Estado tem se preocupado para que o
tema gestão pública ocupe espaços cada vez maiores em meio à sociedade.
64
CONCLUSÃO
Após estudos e pesquisas, observa-se que nos últimos 25 anos o nosso
país avançou significativamente no tema transparência orçamentária. A
legislação hoje existente assegura a produção de documentos integrais e
oportunos, o Poder Legislativo avançou, ganhando mais espaço, e, ainda,
temos órgãos de auditoria independentes; condições que favorecem a
democracia e o acompanhamento do orçamento público – uma garantia de
respeito aos princípios constitucionais no planejamento das ações do Estado.
Pesquisas que possibilitaram tal conclusão foram realizadas por
organismos como o IBP, o FMI, a OCDE. Na classificação do IBP, a
performance do Brasil, quanto ao nível de transparência do sistema
orçamentário, atingiu o 10º lugar, entre vários países pesquisados (85 em 2008
e 94 em 2010).
Objetivando melhorias no processo de transparência do orçamento e do
controle popular em nosso país, pesquisas foram consolidadas visando, ainda,
mostrar a importância do orçamento público, seu planejamento, sua execução
e seu monitoramento e controle. Dentre essas pesquisas, os estudos relativos
às informações contidas nos documentos orçamentários mostraram que o
Brasil pode aprimorar, e muito, a transparência do seu orçamento, conforme
sugestões elencadas no capítulo IV.
A obrigação de pagar impostos é um dos vínculos mais fortes entre o
cidadão e o governo. A forma como o Estado decide a aplicação dos serviços
públicos determina o grau de desenvolvimento econômico, social e político da
sociedade. Assim, o reconhecimento de que existe uma interligação poderosa
entre os problemas econômicos e os problemas políticos, oriundos da
necessidade de interação entre os cidadãos e o Estado, comprova a
importância da criação de uma sociedade participativa e reguladora das ações
do Governo – uma sociedade bem informada pode funcionar a seu favor! Faz-
se necessário, entretanto, transformar a complicada nomenclatura e os
diversos códigos dos projetos orçamentários em modelos mais simples e mais
compreensíveis, de modo que todo cidadão possa compreender e acompanhar
65
o processo orçamentário. Ou seja, as informações financeiras detalhadas,
quando expostas à população, seja por meio da internet, seja por meio de
jornais e revistas, permitem à comunidade avaliar as intenções políticas de um
governo, suas prioridades e sua implementação.
Quanto mais se populariza o conhecimento, mais cresce o número de
pessoas que participam da execução orçamentária, construindo, assim, a
cidadania, reduzindo-se, com isso, o custo de investimentos de políticas
preventivas e investigativas e, consequentemente, ocorre – de modo gradativo,
porém sólido – uma mudança de cultura e referencial político da população.
A inovação de ferramentas, e o aperfeiçoamento das já existentes, que
possam agilizar e controlar os diversos segmentos das administrações (federal,
estadual e municipal) torna-se, portanto, de extrema importância para o
controle popular, o desenvolvimento social e o controle da corrupção. A opinião
de que a corrupção é um risco ao crescimento sustentado e ao
desenvolvimento dos países emergentes é reforçada por organismos como o
Banco Mundial e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico – OCDE.
Não devemos apenas nos queixar da execução do orçamento, mas sim,
participarmos ativamente em cada etapa do processo, cobrando das
autoridades maior transparência e comprometimento na elaboração e
planejamento dos procedimentos orçamentários – nos dias de hoje, a
sociedade, através das organizações sociais, tem meios para liderar as
reinvenções de participação e de controle social.
Façamos com que o Brasil se junte ao grupo de países tidos como
exemplo de transparência!
66
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out/dez, 1993.
70
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO 2
AGRADECIMENTOS 3
DEDICATÓRIA 6
RESUMO 7
METODOLOGIA 9
SUMÁRIO 10
INTRODUÇÃO 11
CAPÍTULO I
HISTÓRICO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA 15
1.1 – Histórico 15
1.2 – Proposta de Orçamento do Executivo 16
1.3 – Execução Orçamentária 17
1.4 – Orçamento Participativo 19
1.5 – Orçamento Aberto 21
CAPÍTULO II
TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA 23
2.1 – Conceito 23
2.2 – Publicidade e Transparência 24
2.3 – Participação e Controle Popular 25
2.4 – Cidadania 29
2.5 – Accountability 32
CAPÍTULO III
DOCUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS 36
3.1 – Relação dos Documentos Orçamentários 36
3.2 – Declaração Pré-Orçamentária 36
3.3 – Proposta Orçamentária do Executivo 37
3.4 – Orçamento Cidadão 38
71
3.5 – Orçamento Aprovado 40
3.6 – Relatório de Acompanhamento da Execução Orçamentária 40
3.7 – Revisão Semestral 41
3.8 – Relatório de Final de Ano 42
3.9 – Relatório de Auditoria 45
CAPÍTULO IV
APERFEIÇOAMENTO DA TRANSPARÊNCIA
47
4.1 – Princípios Éticos da Democracia 47
4.2 – Aumento da Transparência 49
4.3 – Possíveis Sugestões para o Aumento da Transparência 52
CONCLUSÃO 64
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 66
ÍNDICE 70