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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ
MARISA SANTOS SANSON
RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E DE MEIO AMBIENTE EM SC: uma realidade bem (in) tencionada.
Balneário Camboriú/SC 2008
2
MARISA SANTOS SANSON
RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E DE MEIO AMBIENTE EM SC: uma realidade bem (in) tencionada.
Dissertação apresentada como requisito final para a obtenção do título de Mestre em Turismo e Hotelaria do Programa de Pós-Graduação Strictu sensu do Mestrado Acadêmico em Turismo e Hotelaria, na Universidade do Vale do Itajaí, Campus Balneário Camboriú. Orientador: Prof. Dr. Paulo dos Santos Pires
Balneário Camboriú/SC 2008
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MARISA SANTOS SANSON
RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E DE MEIO AMBIENTE EM SC: uma realidade bem (in) tencionada.
Essa Dissertação foi julgada adequada para a obtenção do título de Mestre em Turismo e Hotelaria e aprovada pelo Curso de Mestrado Acadêmico em Turismo e Hotelaria da Universidade do Vale do Itajaí, Campus Balneário Camboriú. Área de Concentração: Planejamento e Gestão do Turismo e Hotelaria. Balneário Camboriú, 29 de setembro de 2009.
Prof. Dr Paulo dos Santos Pires – UNIVALI Orientador
Prof. Dr Francisco Antonio dos Anjos – UNIVALI Menbro
Prof ª. Drª Karina Toledo Solha - USP
Membro
4
AGRADECIMENTOS
Agradeço...
Em primeiro as exclusões passadas nesta vida que me transformam e me fazem evoluir constantemente.
Aos meus pais pelos breves dezessete anos de convivência, por seus ensinamentos e por me
darem um irmão amado.
Ao meu irmão Alberto por seu amor incondicional e por me fazer pertencer a um lugar e não vagar pelo mundo sem destino.
Aos velhos amigos que sempre estão comigo independente de onde eu esteja, pois fazem
parte do que eu sou.
Aos meus novos e sempre amigos Felipe e Luana, sem eles o mundo seria bem menos interessante.
Aos colegas do mestrado (das turmas 2006, 2007 e 2008) pelos bons momentos e pela troca
de conhecimento.
Aos Professores em especial a Professora Yolanda Flores e Professor Francisco dos Anjos pelo carinho e momentos de descontração no núcleo de pesquisa.
Ao meu Orientador Paulo dos Santos Pires por me ensinar a lógica da escrita e por sua ética,
respeito, compreensão e pelas valorosas recomendações.
E finalmente as forças superiores que nos conduzem por caminhos desconhecidos e escrevem nossa história.
5
Os Mestres podem abrir a porta, mas só você pode entrar Provérbio Chinês
A mente que se abre a uma nova idéia jamais volta ao seu tamanho original
Albert Einstein
6
RESUMO
Sendo o turismo reconhecidamente no Mundo e no Brasil uma importante fonte geradora de emprego, renda e divisa para as localidades onde se desenvolve, além de ser uma atividade que se integra a diversos setores, considera-se importante que as políticas públicas do turismo estabeleça uma relação com outras políticas públicas, principalmente com a área ambiental, pois o meio ambiente e os recursos naturais são essenciais para a ocorrência do turismo. Os estudos sobre as políticas públicas do turismo no Brasil foram raros até os anos 1990, década na qual o poder público federal começou a (re) organizar o setor de turismo no país, chamando assim a atenção da academia que passa a produzir pesquisas e reflexões sobre políticas públicas de turismo e todos os seus possíveis desdobramentos. O presente estudo tem por objetivo compreender qual é a relação e como ocorre a interação dos setores de turismo e de meio ambiente na elaboração das políticas públicas e conseqüentemente, do planejamento do turismo no estado de Santa Catarina. Trata-se de uma pesquisa de abordagem qualitativa com caráter exploratório, que se utiliza de referencial bibliográfico e documental. A primeira etapa desta pesquisa constituiu-se de uma pesquisa bibliográfica e documental para a formulação do corpo teórico sobre políticas públicas de turismo e identificação da legislação de turismo e meio ambiente vigente. A segunda etapa iniciou-se com a análise das leis selecionadas, seguida pela elaboração do roteiro de entrevistas e sua aplicação. Como resultado desta pesquisa revela-se que a interação e relação das políticas públicas de turismo e de meio ambiente é bem intencionada e faz parte da redação destas, porém encontra-se em estado inicial, a maior interação ocorre como os órgãos seccionais, os quais eram anteriormente os responsáveis pelo turismo e meio ambiente. O processo de descentralização do governo além de ser uma forma nova de se administrar um Estado é um processo recente e, portanto ainda não foi possível sedimentar uma prática conjunta, colaborativa, integrada e democrática, mas certamente os primeiros passos já foram dados. PALAVRA-CHAVES: Turismo, Meio Ambiente, Políticas Públicas de turismo, Santa Catarina.
7
ABSTRACT Tourism is recognized worldwide and in Brazil, as a major source of jobs, income and foreign exchange for the locations where it occurs. It is also an activity that integrates various sectors, and it is important for public tourism policies to establish a relationship with other public policies, particularly the environmental area, since the environment and the natural resources are essential for tourism. Studies of tourism public policies in Brazil were rare until the 1990s, when the federal government began to (re)organize the tourism sector in the country, attracting the attention of academics, who began producing research and reflections on tourism public policies and their possible outcomes. This study seeks to understand the relationship and interaction between tourism and the environment in the development of public policies, and consequently, of tourism planning in the State of Santa Catarina. It takes the form of a qualitative, exploratory study, which uses bibliographic and documentary references. The first stage of this research consists of a literature and documentary search and on the formulation of the theoretical framework on tourism public policies, and the identification of the current legislation on tourism and environment. The second stage began with the analysis of selected laws, followed by preparation of the interview and its application. The results of the research show that the interaction and relationship between tourism and environmental public policies is well-intentioned and is part of the legislation, but is in its initial state, the greatest interaction occurring in bodies which were formerly responsible for tourism and environment together. The process of government decentralization, besides representing a new way of administering a State, is a recent process; therefore it is still not possible establish a joint, collaborative, integrated and democratic practice, although certainly the first steps have been taken. KEY WORDS: Tourism, environment, Tourism Public Policy, Santa Catarina.
8
LISTA DE ILUSTRAÇÕES E TABELAS
Figura 01: Síntese dos Procedimentos Metodológicos................................................... 18
Figura 02: Gestão Descentralizada do Turismo.............................................................. 46
Figura 03: Ilustração das Mesorregiões e Microrregiões de Santa Catarina.................. 68
Figura 04: Ilustração da Divisão das Regiões Turísticas de Santa Catarina................... 69
Figura 05: Ilustração Organograma do Governo de Santa Catarina............................... 76
Figura 06: Ilustração Organograma da SOL................................................................... 78
Figura 07: Ilustração Organograma da SDS................................................................... 79
Figura 08: Etapas da Licença Ambiental........................................................................ 88
Tabela 01: Classificação dos 10 maiores países em gastos (emissivo) – 2007............... 21
Tabela 02: Classificação dos 15 maiores países em receptivo de turistas – 2007.......... 22
Tabela 03: Número de chegadas em milhões por sub-região 2006/2007....................... 22
Tabela 04: Receitas arrecadadas nas Américas em bilhões de dólares 2006/2007......... 23
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO............................................................................................................. 10
1.1 Contextualização do estudo........................................................................................ 10
1.2 Problematização e justificativa................................................................................... 12
1.3 Objetivo geral.............................................................................................................. 15
1.4 Objetivos específicos.................................................................................................. 15
1.5 Metodologia............................................................................................................... 15
2 DESEMPENHO ECONÔMICO DO TURISMO......................................................... 20
2.1 Números do desempenho do turismo mundial e nas Américas................................. 20
2.2 Números do desempenho do turismo no Brasil e em Santa Catarina........................ 24
3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO..................................................................... 28
3.1 Aspectos conceituais de políticas públicas; políticas de turismo; políticas públicas de turismo..........................................................................................................................
30
3.2 Síntese contextual histórica das políticas públicas de turismo................................... 36
3.3 Síntese contextual histórica das políticas públicas de meio ambiente........................ 54
4 CARACTERIZAÇÃO DO OBJETO DE PESQUISA.................................................. 62
4.1 Dados gerais sobre localização e população............................................................... 62
4.2 Os componentes biofísicos da paisagem natural de Santa Catarina........................... 63
4.3 O processo de povoamento de Santa Catarina............................................................ 64
4.4 Divisões regionais do estado de Santa Catarina.......................................................... 66
5 ANÁLISE DOS RESULTADOS................................................................................... 73
5.1 A interação dos organogramas da SOL e da SDS .................................................... 74
5.2 Convergências e divergências na legislação de turismo e de meio ambiente em SC. 81
5.3 A relação e interação dos gestores de turismo e de meio ambiente em SC................ 90
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................ 93
REFERÊNCIAS................................................................................................................ 98
APÊNDICES..................................................................................................................... 106
ANEXOS.......................................................................................................................... 114
10
1 INTRODUÇÃO
1.1 Contextualização do estudo
O turismo é considerado, atualmente, um dos maiores fenômenos dos tempos
modernos, e por isso instiga o seu estudo. As estatísticas relativas ao crescimento constante do
turismo nos últimos anos apresentadas pela Organização Mundial do Turismo (WTO), pelo
Instituto Brasileiro de Turismo (EMBRATUR) e pela World Travel & Tourism Council
(WTTC) entre outras organizações indicam que este vem ocorrendo a taxas superiores ao
crescimento da economia mundial tanto em número de turistas quanto em arrecadação de
receita, coloca o turismo como importante aliado nas contas internas de muitos países e
demonstra sua importância. O Brasil vem empreendendo esforços para estimular o turismo,
porém sua participação no turismo mundial ainda é muito reduzida, se comparada a de outros
países que ocupam posição de liderança na captação de turistas, a exemplo do ano de 2007
quando o país recebeu apenas 0,6% dos 903 milhões de desembarques internacionais no
mundo (EMBRATUR, 2008b).
Uma forma de aumentar a participação do Brasil no turismo mundial é através do
fortalecimento dos órgãos públicos de turismo para um desenvolvimento ordenado da
atividade turística, pois o potencial turístico que o país apresenta ainda é pouco explorado.
Dados recentes demonstram uma tendência mundial para a desconcentração do turismo, o que
aumenta as perspectivas de crescimento de novas destinações turísticas, beneficiando os
países com menor desenvolvimento, mas que apresentam potencial de crescimento na área do
turismo, como é o caso do Brasil (EMBRATUR, 2007).
Mas para que se desenvolva o turismo de qualidade em uma localidade não basta ter
paisagens, folclore e boas intenções é necessário que haja no local planejamento, investimento
em infra-estrutura básica de apoio que conforme Boullon (2002) e Goeldner; Ritchie e
McIntosh (2002) são: rodovias; aeroportos; saneamento; educação; conservação ambiental;
preservação do patrimônio histórico e cultural; entre outros. Estes investimentos tornam o
destino turístico atraente tanto para seus moradores quanto para os visitantes.
Em função desta abrangência da atividade turística, o processo de planejamento do
turismo implica em uma reflexão sobre todas as condições e repercussões econômicas,
11
sociais, culturais, políticas e ecológicas geradas no espaço, onde se pretendem desenvolver ou
criar a atividade turística. Por isso é importante que o planejamento contemple, além do
recurso e/ou da localidade explorada, o seu entorno para que haja uma integração de todos
que serão afetados pelo turismo.
O planejamento turístico de um destino deve estar em consonância com as políticas
públicas que são partes do processo e definem o planejamento governamental e envolve tudo
aquilo que um governo decide fazer ou não relativamente a um dado setor. Vista assim de
forma tão abrangente, a política pública funde-se ao próprio processo de planejamento, com a
diferença de que a política pública é o posicionamento da administração pública frente a um
aspecto em um dado momento e o planejamento é o próprio processo (MASSUKADO;
TEXEIRA, 2006).
Os estudos sobre as políticas públicas do turismo no Brasil foram raros até os anos
1990, década na qual o poder público federal começou a (re) organizar o setor de turismo no
país, chamando assim a atenção da academia que passa a produzir pesquisas e reflexões sobre
o tema análise das políticas públicas de turismo e todos os seus possíveis desdobramentos
(sociais, culturais, políticos, econômicos, espaciais, entre outros). Dessa forma como destaca
Cruz (2002) em seus estudos, as políticas públicas de turismo foram negligenciadas no Brasil
tanto por parte do poderes públicos como por parte de estudiosos e pesquisadores, durante
muito tempo.
No Brasil, [...], recentemente tem ocorrido um movimento de mudança, pois o governo federal passou a dar maior responsabilidade aos estados e municípios, por meio do extinto Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) e do atual Programa de Regionalização do Turismo (PRT) (LOHMANN; PANOSSO NETTO, 2008, p.115)
Num país de grande dimensão territorial há uma grande dificuldade de se estabelecer
um processo eficaz de desenvolvimento (SOLHA, 2004). Então este modelo descentralizado
trouxe uma maior independência e destaque a administração estadual nos assuntos relativos
ao turismo.Neste contexto, ressalta-se a importância de promover uma reflexão sobre a
atuação do poder público estadual na promoção do desenvolvimento turístico uma vez que se
pretende aumentar progressivamente sua participação nas decisões do setor e, por
conseguinte, atribuir-lhe maior responsabilidade no estabelecimento das políticas do turismo,
e por isso escolheu-se o tema “políticas públicas estaduais”.
12
Avaliando-se o contexto nacional, o estado de Santa Catarina, objeto de pesquisa deste
estudo, foi escolhido devido ao investimento que o atual governo estadual está fazendo na
área de turismo e pelo próprio potencial turístico existente no Estado. Pode-se dizer que a
localização geográfica e o quadro natural e cultural o tornam um estado com características
singulares como: o multiculturalismo originado pelas diversas imigrações que colonizaram o
Estado; o relevo acidentado que dificultou a ligação entre as regiões; e a variação climática e
de altitude que permite ao visitante experimentar entre distancias curtas o clima frio da serra
com incidência de neve e o litoral com temperaturas agradáveis.
O Estado também se tem destacado em escala nacional devido a prêmios recebidos1 e,
neste ano de 2009, teve grande destaque a nível internacional na área de turismo pelo fato de
sua Capital Florianópolis ter sediado no mês de maio, o 9° Fórum Mundial do Turismo
organizado pela WTTC.
1.2 Problematização e justificativa
Apesar da literatura sobre planejamento e políticas públicas de turismo destacar a
essencialidade da relação e interação entre os diversos setores que direta e indiretamente têm
relação com o turismo, percebe-se que esta não ocorre com a freqüência ideal. Pois segundo
Lohmann; Panosso Netto (2008, p.115).
O turismo, por ser uma atividade que envolve um grande número de agentes, necessita de uma complexa integração entre os responsáveis por seu desenvolvimento. Neste sentido é de fundamental importância a existência de organismos que reúnam os representantes dos vários setores e que também estabeleçam diretrizes para o desenvolvimento do turismo em sua área de abrangência.
Se as políticas nascem do processo de planejamento, há de se reconhecer que, por
outro lado, o planejamento é retroalimentado pelas políticas dele derivadas, pois é no
ambiente das políticas que o planejamento ganha corpo e adquire significado. Sendo assim a
1 Premio “O Melhor de Viagem e Turismo”, este prêmio é realizado todos os anos pela revista Viagem e
Turismo a revista brasileira de turismo (não cientifica) com maior circulação, a eleição é feita exclusivamente com o voto dos assinantes, sendo assim uma eleição democrática e popular. Pelo terceiro ano consecutivo Santa Catarina conquista a categoria o “Melhor Estado” na escolha dos leitores, além de estar entre as “Top 10” na maioria das categorias do prêmio. Mais detalhes sobre os prêmios recebidos pode ser conferido na página www.santur.sc.gov.br.
13
política não é apenas um instrumento do planejamento; ela é sua alma. Porém a evolução das
políticas públicas do turismo brasileiro vem sendo marcada por alterações abruptas de
direcionamento, conduzidas pelo próprio cenário da política nacional das últimas décadas.
Esta tendência à descontinuidade é preocupante, pois denota fragilidade originada pela
dependência que a atividade turística apresenta em relação às ações governamentais. A
descontinuidade das diretrizes da política nacional de turismo de acordo com Paiva (1995)
ocorre em sua maioria devido à entrada de novos dirigentes nos órgãos de turismo nacional e
estaduais, sendo que, alguns deles estão totalmente despreparados e/ou buscando satisfazer
interesses particulares e dos grupos que representam. Segundo Lohmann e Panosso Netto
(2008, p.118)
Nos organismos públicos, ao menos no Brasil, existe o problema crucial da falta de continuidade dos projetos de turismo que são iniciados em uma gestão pública e encerrados sem alcançarem seus objetivos assim que mudam os governos, sejam eles, municipais, estaduais ou federais.
Esta descontinuidade observada contribui para a falta da integração dos diversos
setores políticos, sendo assim a ausência de relações e interações com outras políticas
setoriais não constitui exclusividade das políticas públicas do turismo, mas sim uma realidade
de todos os setores. A política de turismo é apenas uma parte das iniciativas políticas do
governo, pois as decisões políticas também são tomadas em outras jurisdições, como na
econômica, no ambiente e no planejamento, pois estas podem gerar conseqüências
importantes na eficiência das decisões tomadas em turismo (HALL, 2001).
Muitas das políticas públicas são resultados de interesses particulares e originar
orientações conflitantes, produzindo hiatos que podem gerar entrave nos planejamentos ou até
impossibilitá-los. Por isso é importante que se dê uma maior atenção a formulação das
políticas públicas e que durante o seu processo mantenha-se uma interrelação com os demais
setores evitando assim o estabelecimento de diretrizes opostas às existentes em outros setores
o que certamente gerará conflitos de interesses.
Apesar dos estudos sobre as políticas públicas do turismo no Brasil, terem evoluído
em quantidade nas últimas duas décadas, inclusive com estudos produzidos em todos os seus
possíveis desdobramentos (sociais, culturais, antropológicos, políticos, econômicos, espaciais,
entre outros). O tema precisa ser aprofundado e continuar a ser pesquisado, pois como
explicitam em seus estudos Arretche (2003) e Souza (2006) os estudos da área de turismo em
14
sua maioria são isolados e focados nos resultados alcançados pelos planos ou períodos de
governo, podendo também ser um estudo especifico sobre um destino turístico. Outro fator
importante a ser destacado é a característica que o turismo tem de transformar-se e se deslocar
ao longo do tempo mudando sua dinâmica, por isso seu estudo deve ser constante.
Neste estudo tem-se o intuito de entender a relação das políticas públicas do turismo
com outros setores, neste caso especificamente com o setor do meio ambiente, pois as
políticas públicas de turismo devem buscar a qualidade do produto turístico, tanto para a
população residente quanto para os turistas, promovendo satisfação das condições básicas da
sustentabilidade, pois a relação e interação entre o turismo e o meio ambiente são importantes,
uma vez que este se constitui na “matéria-prima” da atividade turística. O meio ambiente
natural é um dos pilares para o desenvolvimento do turismo, isto é, insumo essencial para a
atividade, pois segundo Beni (2003) e Cooper et al. (2003) a paisagem natural e a
biodiversidade que o compõem são um dos principais fatores propulsores do desenvolvimento
turístico, e, muitas vezes, chegam a ser os principais atrativos turísticos de uma destinação.
Mesmo que o turismo não seja considerado a única fonte geradora de impactos numa
região ele pode, através da manutenção dos recursos que são por ele próprio utilizados para o
seu desenvolvimento (COOPER et al, 2003), proporcionar a proteção, conservação e
recuperação do meio ambiente e, ao mesmo, tempo que este se beneficia da atratividade da
natureza, encaminhando-se assim para a prática do turismo na natureza e todas as suas
segmentações tais como ecoturismo, turismo de aventura entre outros.
A compreensão da importância das políticas públicas do turismo como fator atenuante
de conflitos em destinos turísticos foi determinante para a escolha da área de interesse2. E o
pressuposto que a integração entre o turismo e demais setores que se relacionam com ele deve
fazer parte da formulação de suas políticas e planejamento; instigou à seguinte questão de
pesquisa.
• Qual é a relação e como ocorre a interação dos setores de turismo e de meio
ambiente na elaboração das políticas públicas, e conseqüentemente, do planejamento de
turismo no estado de Santa Catarina?
2 Área de interesse pode ser descrita como sendo a área “onde as questões que incitam nossa curiosidade teórica
se concentram” (MINAYO, 2000, p. 97).
15
A partir da formulação desta questão central, formulou-se os seguintes objetivos de
pesquisa:
1.3 Objetivo geral
• Analisar se há e como ocorre a relação e a interação entre os setores do meio
ambiente e do turismo na elaboração das políticas públicas do turismo no estado de
Santa Catarina no período de 2004 a 2008.
1.4 Objetivos específicos
(1) Analisar as estruturas dos setores de turismo e de meio ambiente no estado de
Santa Catarina e identificar como estes interagem na formulação das políticas públicas
do turismo;
(2) Pesquisar na legislação estadual do turismo e do meio ambiente vigente no Estado
os pontos convergentes e divergentes entre as duas áreas;
(3) Analisar a relação e a interação dos gestores públicos do turismo e do meio
ambiente e sua influência na formulação e evolução das políticas públicas do turismo
do estado de Santa Catarina.
1.5 Metodologia
1.5.1 Tipo de pesquisa
Trata-se de uma pesquisa de abordagem qualitativa com caráter exploratório, que se
utiliza de referencial bibliográfico, documental e de entrevistas com pessoas que têm (ou
tiveram) experiência com o tema pesquisado e torna-se útil para a compreensão da pesquisa
(GIL, 2002). Segundo Hair et al (2006) e Dencker (1998) uma pesquisa assume o caráter
exploratório quando esta não tem intenção de testar especificamente hipóteses, como no
presente estudo.
16
Quanto à estratégia de abordagem qualitativa, esta se encontra entre as alternativas
metodológicas disponíveis no campo da pesquisa social, a qual é entendida por Minayo
(1998, p.10) “como aquelas capazes de incorporar a questão do significado e da
intencionalidade como inerentes aos atos, às relações sociais e às estruturas sociais” que
possibilitam compreender as relações que os homens estabelecem com a natureza e consigo
mesmo na história. Deslandes (1998, p. 43) afirma que
A pesquisa qualitativa não se baseia no critério numérico para garantir sua representatividade. Uma pergunta importante neste item é quais indivíduos sociais têm vinculação mais significativa para o problema a ser investigado? A amostragem boa é aquela que possibilita abranger a totalidade do problema investigado em suas múltiplas dimensões (grifo autor).
Thiollent (1992) descreve que, em uma pesquisa qualitativa só um pequeno número de
pessoas é interrogado, pessoas escolhidas em função de critérios não probabilísticos que
Denker (1998, p. 179) descreve como “aquele em que os elementos serão determinados ou
escolhidos de acordo com a conveniência do pesquisador” e acredita-se ser “a melhor amostra
para o estudo de um determinado problema” e, portanto em decorrência disso, uma amostra
representativa no sentido estatístico.
Para delimitar-se a área da pesquisa necessita-se estabelecer limites para a
investigação (LAKATOS; MARCONI, 2002) as delimitações utilizadas neste trabalho foram
espacial, temática e temporal. No recorte espacial definiu-se o local da realização da pesquisa,
neste caso como se trata de um estudo sobre a interação e a relação das políticas públicas de
turismo e meio ambiente a nível estadual, escolheu-se o estado de Santa Catarina como objeto
da pesquisa. Enquanto no recorte temático foi escolhido o tema políticas públicas de turismo e
meio ambiente. Já o recorte temporal delimitou-se entre os anos de 2004 e 2009, período que
compreende a criação das legislações vigentes neste Estado.
1.5.2 Procedimento metodológicos
A primeira etapa desta pesquisa constituiu-se de um levantamento bibliográfico e
documental, pois devido o caráter exploratório isto se faz necessário para o embasamento do
referencial teórico, a fim de formatar um arcabouço cientifico para sustentar a idéia central da
investigação “a interação e relação das políticas públicas de turismo e meio ambiente”. Esta
17
etapa foi complementada pela construção da síntese contextual histórica das políticas públicas
de turismo e de meio ambiente do Brasil e de Santa Catarina que auxiliou na compreensão da
descontinuidade da criação destas; além do levantamento dos dados do desempenho
econômico do turismo que destacam a importância deste para a economia; e a caracterização
do objeto de pesquisa.
O procedimento de coleta de dados que segundo Gil (1999) são métodos práticos
utilizados para juntar as informações, necessárias à construção dos raciocínios em torno de
um fato, fenômeno ou problema, foi realizado em fontes3 primarias (legislação e documentos
oficiais) e secundárias (livros, revistas científicas, artigos e meio eletrônico) para dar aporte e
comprovar a veracidade das informações. Após esta etapa identificou-se as legislações
vigentes no Estado que foram utilizadas posteriormente nas análises.
Na sequência realizou-se a interpretação dos dados obtidos na pesquisa documental,
bibliográfica através da análise de conteúdo que para Minayo (1998) trata-se de um método
de análise textual que pode ser utilizado tanto para entrevistas como para análise de
documentos. Nesta etapa ocorreu paralelamente a identificação dos pontos divergentes e
convergentes das políticas públicas de turismo e de meio ambiente de Santa Catarina. Por se
tratar de legislações de setores distintos a análise de conteúdo foi realizada através da leitura
integral dos textos com a finalidade de ordenar e sumariar as informações relacionadas ao
problema de pesquisa, destacando-se assim os pontos referentes ao turismo nas leis de meio
ambiente e reciprocamente os pontos referentes ao meio ambiente nas leis de turismo, para
então verificar-se se existiam pontos convergentes ou divergentes entre estas legislações.
Os documentos analisados foram o Plano de desenvolvimento integrado do lazer do
estado de Santa Catarina PDIL (2004); Lei Nº 13.792/2006 (Políticas e diretrizes para o
turismo e o Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto no Estado de Santa
Catarina); Decreto-Lei Nº 981/2007 (Sistema de Gestão Organizacional em Santa Catarina);
Decreto-Lei Nº 2080/2009 (regulamenta a Lei Nº 13.792); e o Código Estadual do Meio
Ambiente no Estado de Santa Catarina (Lei Nº 14.675/2009).
Realizada as análises das políticas públicas construíram-se os roteiros individuais de
entrevistas abertas semi-estruturadas (apêndice 01), através do qual se buscou abordar outras
questões surgidas durante a realização da análise, auxiliando no entendimento da relação e
interação dos setores de turismo e meio ambiente.
3 De acordo com Matar (2001)
18
Segundo Lakatos e Marconi (2002) a utilização de entrevistas contribui para coletar
informações não encontradas na pesquisa bibliográfica e documental ou complementá-las
com informações mais precisas. Para Dencker (1998, p.139) a entrevista deve ser realizada
sempre que o pesquisador não encontrar outras fontes mais seguras. Para a escolha dos
entrevistados foi utilizado o critério de amostragem-não probabilística onde se buscou
escolher pessoas ligadas ao setor de turismo e de meio ambiente no período de 2004 à 2009.
Os entrevistados nesta pesquisa foram selecionados seguindo os critérios:
acessibilidade (acesso do pesquisador as fontes); e conveniência por serem pessoas que
ocupam ou ocuparam no período estudado cargo de relevância no setor responsável pelo
turismo e pelo meio ambiente. Sendo os entrevistados do setor de meio ambiente foram
Onofre Santo Agostini, atual Secretário Estadual do Desenvolvimento Econômico Sustentável
de Santa Catarina e Sergio Godinho, Secretário Estadual do Desenvolvimento Social Urbano
e Meio Ambiente nos anos de 2003/2004 período em que foi elaborado o PDIL (2004). Já no
setor de turismo foram entrevistados Flávio Luis Agustini, Diretor de Planejamento e
Desenvolvimento Turístico da SANTUR (2003/2004) e atual Diretor de Marketing do mesmo
órgão; Elisa Wypes Sant’ana de Liz, Diretora das Políticas Integradas do Lazer da Secretária
de Estado do Turismo, Cultura e Esporte; e Caroline Valença Bordini, Gerente de Projetos da
Ruschmann Consultores e responsável pela elaboração do PDIL (2004).
FIGURA 01: Síntese dos procedimentos metodológicos
Após a realização das entrevistas produziu-se uma análise das respostas para
19
complementar a análise das legislações, e assim produzir os resultados desta pesquisa, que
estão expostos no final da dissertação, com a sua pertinente discussão complementados pelas
considerações finais, a Figura 01 ilustrada acima sintetiza o procedimento metodológico
realizado neste trabalho.
20
2 DESEMPENHO ECONÔMICO DO TURISMO
O turismo pode exercer um papel fundamental na economia dos destinos turísticos,
sua importância se dá em virtude dos efeitos multiplicadores que o turismo exerce sobre a
renda populacional, a geração de empregos e a entrada de divisas em decorrência dos gastos
dos turistas nestes locais. Para Lage e Milone (2001) a determinação do valor numérico desses
multiplicadores é de grande importância para o planejamento econômico do setor turístico,
pois permite o governo quantificar o tamanho dos impactos que são determinados pela
variação dos níveis de gastos na compra de produtos turísticos, em especial nos países que
estão em processo de crescimento e desenvolvimento econômico.
Como destacam Cooper et al (2002, p, 259) que pode-se colocar como regra geral que
o envolvimento do setor público é proporcional a importância do turismo para a economia de
um país, ao ponto de que alguns países tem ministérios exclusivos do turismo, como é o caso
do Brasil atualmente.
Na opinião de Rodrigues (2002, p. 29), “o turismo transformou-se em uma das
atividades econômicas mais importantes do mundo contemporâneo recebendo, cada vez mais,
atenção e seriedade no seu tratamento científico e técnico”. Para exemplificar o fator
multiplicador do turismo na economia, será apresentado na seqüência dados do turismo
mundial, brasileiro e catarinense.
2.1 Números do desempenho do turismo no mundo e nas Américas
O número de viagens internacionais realizadas no mundo cresceu consideravelmente
nos últimos 57 anos, passando dos 25 milhões de viagens ocorridas no ano de 1950 para 908
milhões realizadas em 20074 (UNWTO, 2009). Este aumento foi impulsionado pelos avanços
tecnológicos relacionados ao setor de transporte e comunicação, o crescimento da renda das
populações, o aumento do tempo livre para o lazer e a mudança no comportamento dos
consumidores do turismo, que passam a buscar atrativos menos convencionais e de produtos
mais exóticos, disponíveis em maior número em destinos não tradicionais (EMBRATUR,
2006b; PEREIRA, 1999). 4 Destaca-se que foram utilizados dados do ano de 2007, pois os referentes ao ano 2008 encontrados nos documentos da UNWTO e EMBRATUR foram coletadas durante o ano e ainda não foram revisados.
21
O turismo tornou-se um dos principais setores econômicos no mundo. Hoje, as receitas
geradas pelas exportações do turismo internacional ocupa o quarto lugar, ficando atrás apenas
dos setores de combustíveis, de produtos químicos e dos automotivos, transformando-se em
uma das principais fontes de renda sendo que a sua receita (internacional) cresce a um ritmo
semelhante ao da economia global. No ano de 2007 sua arrecadação ultrapassou US$ 1
trilhão, ou seja, quase US$ 3 bilhões por dia (UNWTO, 2008a).
A tendência de desconcentração do turismo mundial gera perspectivas de crescimento
de novas destinações turísticas, podendo vir a beneficiar os países menos desenvolvidos, que
apresentam potencialidades de crescimento como é o caso do brasileiro (EMBRATUR,
2006b).
A classificação dos 10 maiores países emissivos quanto aos gastos de seus turistas em
outros países demonstra uma mudança significativa na concentração do emissivo de turistas,
pois a China continua a subir no ranking e ultrapassou o Japão em 2007, depois de já ter
superado a Itália em 2006, ocupando atualmente o quinto lugar geral (UNWTO, 2008b). O
Japão que já foi o terceiro colocado em 2006, também foi ultrapassado pela Itália em 2007
passando de quinto para sétimo lugar, retornado assim a Itália a sexta posição. Os quatro
primeiros lugares mantêm-se inalteradas com a Alemanha em primeiro, seguido pelos Estados
Unidos, Reino Unido e França, conforme dados apresentados na Tabela 1 a seguir.
Tabela 1 – Classificação dos 10 maiores países em gastos (emissivo) - 2007
TOP 10 em Emissivo (Gastos) no ano de 2007 em Bilhões País US$ País US$
Alemanha (1°) 82,9 Itália (6°) 27,3
Estados Unidos (2°) 76,2 Japão (7°) 26,5
Reino Unido (3°) 72,3 Canadá (8°) 24,8
França (4°) 36,7 Rússia (9°) 22,3
China (5°) 29,8 República Checa (10°) 20,9
Fonte: UNWTO (2008b) adaptado pela autora.
A alteração impulsionada pela tendência de desconcentração do emissivo e receptivo
do turismo é corroborada quando se analisa a participação relativa dos 15 maiores países no
receptivo mundial (quanto ao número de turistas que chegam a estes países por vôos
internacionais), pois no que diz respeito às estes números no ano de 1950 os 15 primeiros
colocados absorviam 98% de todas as chegadas turísticas internacionais, já em 1970 esta
porcentagem caiu para 75% e atualmente a soma fica em 57% do total de 908 milhões de
22
pessoas que viajaram em 2007, o que corresponde a 517,6 milhões de turistas (EMBRATUR,
2008c; UNWTO, 2008c). A distribuição dos 15 maiores países receptores pode ser vista na
Tabela 2 a seguir:
Tabela 2 - Classificação dos 15 maiores países em receptivo de turistas – 2007
Top 15 em Chegadas no ano de 2007 (Milhões)
País N° País N° País N° França 81,9 Reino Unido 30,7 Malásia 21,0 Espanha 59,2 Alemanha 24,4 Áustria 20,8 Estados Unidos 56,0 Ucrânia 23,1 Rússia 20,2 China 54,7 Turquia 22,2 Canadá 17,9 Itália 43,7 México 21,4 China 17,2
Fonte: EMBRATUR (2008C); UNWTO (2008c) adaptado pela autora
Apesar do número de viagens aéreas ter crescido nos últimos anos esta representa
ainda 47% da forma de viajar dos turistas, contra 42% do rodoviário, 7% do marítimo e 4%
do ferroviário (UNWTO, 2008a).
Tabela 3 – Número de chegadas em milhões por sub-região 2006/2007
DIVISÃO POR SUB-REGIÃO Chegada em Milhões de viajantes
Regiões / Sub-regiões 2006 2007
MUNDO 847,0 908,0 EUROPA 462,2 488,0 Norte Europeu 56,4 58,0 Europa Ocidental 149,5 154,9 Europa Centro/Oriental 91,5 96,8 Mediterrâneo e Sul Europeu 164,8 1782 ÁSIA e PACIFICO 167,0 185,4 Nordeste Asiático 94,3 104,3 Sudeste Asiático 53,1 59,6 Oceania 10,5 10,7 Sul Asiático 9,1 10,8 AMÉRICAS 135,8 142,5 América de Norte 90,6 95,3 Caribe 19,4 19,5 América Central 7,1 7,8 América do Sul 18,7 19,9 ÁFRICA 41,4 44,9 África do Norte 15,1 16,3 África do Sul 26,3 28,6 ORIENTE MÉDIO 40,9 47,5
Fonte: UNWTO (2008a); EMBRATUR (2008d) adaptado pela autora.
23
Ao focar a analise dos dados de chegadas por região nos anos de 2006 e 2007,
percebe-se que houve um incremento de visitantes em todas as regiões quando se compara os
dados de 2007 destas regiões com os do ano anterior. Por exemplo: a Europa passou de 462,2
visitantes em 2006 para 488 milhões em 2007 aumentando em 5,6% o total de pessoas que
visitaram este continente; Já a Ásia e o Pacifico juntos cresceram 11,02%; enquanto as
Américas ampliaram em 4,93%; na África observa-se um aumento de 8,45%; e o Oriente
Médio é a região que obteve o maior percentual crescendo 16,14% no número de visitantes
(EMBRATUR, 2008d). Os números de chegadas estão demonstrados na Tabela 3 acima, a
qual esta dividida em regiões e sub-regiões para melhor visualização destes:
Nas Américas destaca-se que apesar do crescimento de 4,93 % ocorrido no período
2006/2007, ser o menor dentre todas as regiões, este teve uma melhora significativa em
relação ao período anterior (2005/2006) desta mesma região que foi de 2%. Nesta região (das
Américas) observou-se que tanto as chegadas internacionais de turistas, quanto o aumento de
receitas cresceram acima das expectativas para o ano de 2007, o total das receitas arrecadadas
neste continente neste ano foi de US$ 171,1 bilhões, o que representa aproximadamente 20%
do total mundial (UNWTO, 2008a), conforme dados da Tabela 4 na seqüência:
Tabela 4 – Receitas arrecadadas nas Américas em bilhões de dólares 2006/2007
AMÉRICAS Receita em Bilhões (US$)
2006 2007
MUNDO 742,2 856,0 AMÉRICAS 154,1 171,1 América de Norte 112,5 125,1 Caribe 21,7 22,6 América Central 5,5 6,3 América do Sul 14,4 17,2
Fonte: UNWTO (2008a) adaptado pela autora.
Quanto aos resultados das sub-regiões destaca-se que na América Central os melhores
resultados individuais dos países no período 2006/2007 em relação ao número de chegadas
que foram: do Panamá (+31%); da Costa Rica (+14%); e de Honduras (+13%). Já na América
do Sul os melhores desempenhos vieram da Colômbia, do Equador (+13% cada) e do Chile
(+11%) que devido a investimentos em novos produtos, estimulou o crescimento de chegadas
dos mercados vizinhos e longínquos. O destaque dado pela mídia para Machu Picchu em
2007 resultou em um excelente ano para o Peru (+11%), já a Argentina (+9%) deve o seu
24
forte desempenho, entre outros fatores, a uma taxa de câmbio favorável o que tornou o destino
atrativo financeiramente (UNWTO, 2008b).
2.2 Números do desempenho do turismo no Brasil e em Santa Catarina
As autoras Souza et al (2008) consideram que apesar dos esforços que o Brasil vem
empreendendo para estimular o turismo em nível mundial, sua participação ainda é reduzida,
quando comparada a de outros países que ocupam posição de liderança na captação de turistas
a exemplo da França que ocupa a primeira posição no ranking de receptivo internacional. A
França recebeu em 2007 o total de 81,9 milhões de turistas, o que representa 9% do total
mundial enquanto o Brasil recebeu apenas 0,6% o que correspondente a cinco milhões de
visitantes (ver Tabela 2).
A cada ano observa-se a expansão de divisas no país relacionadas ao turismo
internacional. Isto pode ser confirmado pela seqüência positiva de arrecadação com gastos de
turistas internacionais no Brasil apresentada a partir de 2002 quando foram arrecadados US$ 2
bilhões, seguindo por US$ 2,5 bilhões em 2003; US$ 3,2 bilhões de 2004; US$ 3,9 bilhões de
2005; e US$ 4,316 bilhões auferidos em 2006 (EMBRATUR, 2007). O relatório da Embratur
que utiliza dados divulgados pelo Banco Central, revela que os gastos de turistas estrangeiros
em visita ao País alcançaram em 2007 o recorde de US$ 4,953 bilhões representando um
incremento de 14,76% em relação a 2006. Já no primeiro trimestre de 2008 a receita
arrecadada somou US$ 1,608 bilhão, representando um incremento de 20,7% em relação a
igual período de 2007 que foi de US$1,332 bilhão (EMBRATUR, 2008c).
Os resultados alcançados pelo Brasil em 2006 representam uma conquista,
principalmente, pelos problemas gerados devido à valorização do câmbio nacional, o que
encarece o destino, e agravados pelo caos aéreo (crise financeira e operacional da Varig), que
resultou na desistência estimada de cerca de 400 mil turistas estrangeiros de visitar o país
(EMBRATUR, 2007).
Rodrigues (2002, p.14) destaca que o governo deve incentivar o turismo interno para
equilibrar a balança cambial, pois se sabe que “os brasileiros gastam mais no exterior do que
os estrangeiros gastam no Brasil [...]”. Esta conclusão é respaldada pelos dados da balança
cambial turística, visto que em 2007 o Brasil teve uma despesa cambial com o turismo na
ordem de US$ 8,211 bilhões, enquanto a receita cambial deste mesmo ano foi de US$ 4,953
25
bilhões, o resultado desta operação (receita menos despesa) indicam um déficit de US$ 3,258
bilhões. Este saldo negativo cresceu 125% em relação a 2006 quando o déficit da balança
comercial do turismo foi de US$ 1,448 bilhão (EMBRATUR, 2008c, 2008d).
Cabe destacar que o ponderável incremento da despesa cambial turística deve-se
principalmente à valorização do real, pois quando a moeda nacional se valoriza, esta estimula
os brasileiros a viajarem ao exterior devido aos destinos exteriores tornarem-se mais atrativos
financeiros que os destinos internos (nacionais).
No que se refere ao total de chegadas internacionais de passageiros no Brasil (que
incluem brasileiros retornando do exterior) 5 os dados da Infraero mostram que em 2007
desembarcaram no País 6.445.153 passageiros, significando 1,22% a mais do que os
6.367.179 do ano de 2006. Já no primeiro trimestre de 2008 o total de desembarques
internacionais de passageiros alcançou 1.798.757 pessoas, registrando crescimento de 5,12%
em relação ao período idêntico de 2007 (EMBRATUR, 2008d).
A pesquisa realizada pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) com o
turista nacional, em 2006, demonstra que 48,7% dos turistas nacionais viajaram de carro
próprio, 21,7% de ônibus de linha e 7,3% com ônibus de excursão, o que totalizava 77,7%
(apud SOUZA et al, 2008). Sendo assim o estudo dos índices do turismo devem ser
aperfeiçoados e padronizados, considerando que o país não tem uma metodologia para a
coleta de dados destas formas de transporte. Além disso, a EMBRATUR focaliza suas
pesquisas principalmente em dados de desembarque aéreos, o qual inclui brasileiros que estão
retornando ao país inflacionando as estatísticas do turismo.
Na questão de empregos gerados pelo turismo a conta é feita tomando como base os
dados referentes às Atividades Características do Turismo (ACT), que são definidas pela
Organização Mundial de Turismo (OMT) “como aquelas que de algum modo têm sua
produção afetada pelo turismo”. No ano 2005 a ACT gerou mais de 8 milhões de postos de
trabalho que representou 15,10% do total de 53 milhões das vagas geradas pelo setor de
serviços. Quando se compara estes dados do turismo com o da economia como um todo o
índice do turismo equivale a 8,92% do total dos empregos existentes no Brasil no mesmo
período. Cabe destacar que de todos os empregos relacionados ao turismo apenas
aproximadamente 3,3 milhões tinham vinculo empregatício formal. Outros 3,2 milhões foram
5 Cabe destacar também que nestes dados estão incluídos os brasileiros que perderam seus empregos no exterior devido a crise econômica mundial começando em 2008 e agravando neste ano de 2009.
26
ocupados por autônomos enquanto mais de 1,5 milhão trabalharam sem carteira assinada ou
qualquer contrato de trabalho indicando alto índice de informalidade (IBGE, 2008b).
A atividade turística gerou para o Brasil no mês de março de 2006 divisas da ordem de
US$ 421 milhões o que coloca este setor na terceira posição do ranking das exportações
brasileiras, perdendo apenas para as indústrias de ferro, petróleo e automóveis. Porém o
turismo esta acessível apenas para uma parte dos brasileiros, pois como o próprio ministro
Mares Guia admitiu aproximadamente 65% do povo brasileiro não faz sequer uma viagem ao
ano, devido à baixa renda familiar (EMBRATUR, 2006a).
Quando se analisa a esfera estadual percebe-se uma grande fragilidade das estatísticas,
pois os dados da Embratur sobre o turismo no caso do estado de Santa Catarina incluem
apenas números referentes a entrada de turistas estrangeiros, não contabilizando os números
do turismo interno do país o que seria a contagem de brasileiros oriundos de outros estados
que visitam Santa Catarina.
No ano de 2007 a EMBRATUR relata que 103.667 estrangeiros visitaram o estado de
Santa Catarina representando 2,16% do total de visitantes internacionais do país, sendo que
54% chegaram por via aérea, 44,2% por via terrestre e 1,9% por via marítima. Considerando-
se a origem destes turistas indica que a América do Sul é responsável por 96% das emissões
dos turistas estrangeiros para Santa Catarina, seguida pela Europa (1,79%), América Central e
do Norte (0,92%), Oriente Médio (0,49%), Ásia (0,42%), Oceania (0,27%) e África (0,11%)
(EMBRATUR, 2008a).
Segundo a SANTUR (2008) Santa Catarina recebeu quatro milhões de turistas em
2007 e a receita arrecadada foi da ordem de US$ 1,17 Bilhões, tendo uma taxa média de
70,36% de ocupação da rede hoteleira, sendo que a média de permanecia ficou em 4,09 dias.
Já os números quanto à origem dos turistas nacionais em visita ao Estado em 2006 divide-se
em: 29,20 % interno (deslocamento de catarinenses dentro do próprio estado); 28,10% do Rio
Grande do Sul; 23,70% do Paraná; 10,20% de São Paulo, 2,20% do Rio de Janeiro; e 7,60%
de outros estados. Já os números dos turistas internacionais nesta mesma categoria dividem-se
em: 76,90% de Argentinos; 9,7% de Paraguaios; 4,70% de Chilenos; 3,6% Uruguaios; e 5,1%
de outros países (SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, 2008).
Não se pode realizar uma comparação dos dados produzidos pela EMBRATUR com
os produzidos pelos órgãos estaduais como SANTUR e Secretaria de Estado de Planejamento
27
(SPG), pois não há padronização na forma de coleta de dados além da pesquisa ser realizadas
terem recortes temporais diferentes.
O simples confronto entre estatísticas de turismo e dados socioeconômicos estudados,
mesmo sendo frágil se faz útil no sentido de delimitar o universo deste. Os governos e
governantes devem se utilizar dos dados econômicos do turismo, mas não focar
exclusivamente neles, pois correm o risco de superestimar os benefícios deste em relação aos
seus impactos e colocar assim o turismo como única solução para o desenvolvimento local.
Como relata CRUZ (2007, p.6):
“Por fim, faz-se necessário lembrar que o turismo, mesmo tendo forte hegemonia econômica em dados lugares, concorre, no cotidiano, na reprodução da vida nos lugares, com outras práticas sociais e outras atividades econômicas. Em nenhum lugar do mundo a vida de relações6 pode ser reduzida à reprodução do turismo como atividade econômica ou geradora de atividade econômica”. (grifo da autora)
A maioria do turismo que se faz no mundo se dá em espaços previamente ocupados,
ou seja, em lugares onde populações historicamente se estabeleceram e onde vivem suas vidas
cotidianas, portanto existem outras formas de economia nestes espaços. Por causa desta pré-
existência populacional se faz necessário desenvolver políticas públicas que contemplem
todos os aspectos sócio-culturais e ambientais para de evitar ou amenizar os conflitos que
podem surgir entre residentes e visitantes.
Os atuais dados sobre a economia do turismo, destaca sua importância, pois coloca
como a quarta força econômica mundial. Mas a forma como estes são coletados deve ser
aperfeiçoada para torná-los mais próximos da realidade, pois dados isolados podem descrever
um quadro otimista, por isso é necessário cruzá-los com outros tipos de dados como a receita
cambial entre outros.
6 Expressão usada pela autora para representar o conjunto de relações (sociais, culturais entre outras) vivenciadas
entre visitantes e visitadas, pois viver compreende mais do que fazer turismo ou receber turistas.
28
3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO
O turismo pode ser visto hoje como a atividade econômica que mais cresce no mundo,
respaldado pelos dados publicados pela United Nations World Tourism Organization
(UNWTO), EMBRATUR e outros órgãos responsáveis por pesquisa dos números deste setor,
pois seu desempenho econômico é quantificavel através dos dados de turistas que entram num
país, aumento de empregos entre outros.
Porém Fávero (2006, p.142) destaca que “entidades e governos apontam,
repetidamente, a grandiosidade do turismo e os inúmeros benefícios decorrentes dessa
atividade”, e o autor Hall (2001) considera que estes órgãos governamentais têm divulgado o
turismo como uma panacéia para o subemprego em áreas economicamente desfavorecidas,
para dar a impressão de estar-se produzindo resultados a partir de iniciativas políticas em um
curto período de tempo. Pensamento este compartilhado por Marcon (2006) quando afirma
que nos países em desenvolvimento, a atividade turística é vista como uma forte oportunidade
econômica.
Já Silveira (2002, p.41) tem outra visão sobre o turismo quando considera que sua
força econômica é dada “por sua capacidade de criar, transformar ou valorizar espaços que
podiam não ter valor no contexto de outras formas de produção econômica”. Cunha (1997)
lembra que esta atividade econômica é decorrente do fluxo de pessoas de diferentes lugares,
porém, a visão do turismo como componente do setor econômico é recente, pelo fato que o
desenvolvimento do turismo cresceu num ritmo acelerado a partir do século XX estimulado
pelas inovações tecnológicas, avanços no setor de transporte, melhoria das infra-estruturas de
hospedagem, ampliação da escala da acumulação de capital e poder de compra das pessoas.
Havendo então uma generalização do seu consumo, com a criação de diversos serviços
e de pacotes que facilitaram a incorporação da classe média e setores da classe trabalhadora
no processo do turismo (PAIVA, 1995). Deste modo pode-se dizer que na concepção de
Ignarra (2003, p.7) “o turismo se tornou uma atividade de massa”.
Considerando a questão de que ao converter-se em um fenômeno de deslocamentos
massivos, o turismo deflagrou conflitos de relações e passou a apresentar impactos (positivos
e negativos) que antes não eram perceptíveis, nos âmbito social, cultural, político, ambiental e
econômico (SILVEIRA, 2002) e o fato de que as políticas públicas surgem quando problemas
chamam a atenção do governo ou/e dos cidadãos o Estado assume o papel de dirigente da
29
organização e gestão da atividade turística, editando leis de fomento e regulação; instituindo
organismos encarregados de estabelecer políticas nacionais de turismo a partir do século XX.
Destarte Solha (2006, p. 90) salienta que:
No turismo, as preocupações de estabelecer políticas para o setor só aparecem quando este adquire importância econômica ou quando começa a causar transtornos. Antes disso, caracteriza-se pela espontaneidade, com pouco ou nenhum controle de seu desenvolvimento, obedecendo apenas à lei do mercado.
Portanto a política pública do turismo deve ser vista como um instrumento promotor
da qualidade de vida para os cidadãos de um destino turístico complementando a atuação dos
agentes privados, com a finalidade de evitar comportamentos que afastem seu funcionamento
do objetivo principal que é entender que tipo de turismo o local e a população desejam e
assim realizar um planejamento adequado para evitar conflitos futuros. A necessidade de
integrar a política turística às demais políticas é ressaltada por Hall (2001, p.186), pois o autor
afirma que a política de turismo costuma ser apenas uma parte relativamente insignificante
das iniciativas políticas do governo e que decisões políticas tomadas em outras jurisdições,
como a econômica e ambiental, podem gerar consequências importantes na eficiência das
decisões tomadas em turismo. Para Cruz (2002, p.38):
A única possibilidade de minimizar os possíveis efeitos indesejados do turismo sobre os lugares, maximizando-se, simultaneamente, seus efeitos desejados, é por meio do planejamento e da política pública, ambos necessariamente comprometidos com os interesses da coletividade.
Portanto a política deve ser um conjunto de procedimentos formais e informais que
expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica de conflitos.
O estabelecimento de uma política pública de turismo é importante para administrar
conflitos e fomentar as atividades, pois a ausência de regulamentação pode permitir que o
turismo, ao mesmo tempo, promova o desenvolvimento e a degradação sócio-ambiental de
um destino. Os autores mencionados no tópico seguinte destacam uma série de conceitos
independentes sobre política pública e política de turismo que auxiliam o entendimento do
conceito de políticas públicas de turismo.
30
3.1 Aspectos conceituais de políticas públicas, políticas de turismo e políticas públicas de
turismo.
Os autores Hall e Jenkins (1995) salientam que para uma política seja considerada
política pública, esta precisa ser resultado de um processo de tomada de decisão conduzido
por órgãos públicos, pois caso isto não aconteça, tal política não poderá ser considerada
pública, este conceito é complementado por Makussado e Texeira (2006) quando afirmam que
a política pública envolve tudo aquilo que um governo decide fazer ou não relativamente a um
dado setor da vida social. Já para Rua (2003, p. 03):
Por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são públicas e não privadas ou coletivas. A sua dimensão pública é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter imperativo. Isto significa que uma das suas características centrais é o fato que são decisões e ações revestidas da autoridade soberania do poder público. (grifo da autora)
Hall (2001) considera que as políticas públicas são compostas pelo conjunto de
decisões e ações as quais envolvem atividades políticas, caracterizadas por procedimentos e
estruturas formais e informais que expressam relações de poder visando à resolução pacífica
de conflitos, este conceito é aperfeiçoado e ampliado por Cruz (2002) quando assinala que as
políticas públicas configuram-se pelo conjunto de aparatos legais, normativos e reguladores
(leis, decretos, deliberações e portarias) e de diretrizes, ações e programas de planos
institucionais gestores, realizados por órgãos e organizações competentes, estabelecendo
metas e diretrizes para o desenvolvimento sócio-espacial da atividade, tanto no que tange à
esfera pública, como à iniciativa privada.
Existem políticas públicas para todos os setores governamentais, portanto é necessário
entender o que é política de turismo que na concepção de Goeldner, Ritchie e McIntosh
(2002, p. 294) é algo complexo que necessita de direção e estabelecimento de estratégias que
oriente a sua tomada de decisão, sendo:
Um conjunto de regulamentações, regras, diretrizes, diretivas, objetivos e estratégias de desenvolvimento e promoção que fornece uma estrutura na qual são tomadas às decisões coletivas e individuais que afetam diretamente o desenvolvimento turístico e as atividades diárias dentro de uma destinação.
31
Para Beni (2003, p. 101) “deve-se entender por políticas de turismo o conjunto de
fatores condicionantes e de diretrizes básicas que expressam os caminhos para atingir os
objetivos globais para o turismo do país [...]” e de acordo com Moutinho e Witt (1989, p. 533)
“políticas são linhas guias especificas para o dia-a-dia do gerenciamento do turismo”. Já sobre
a política de turismo e a atuação do Estado, Dias (2003, p.120) tece o seguinte comentário:
Uma política de turismo, formalmente instituída através de um documento norteador, pode ser inexistente, mas desde que existam medidas empreendidas pelo Estado, em que nível for, seja no sentido de orientar, regulamentar ou ordenar a atividade ou segmentos do turismo; existe uma política do turismo. Pode ser incipiente, mal formulada, segmentada, setorizada, mas, desde que existam ações, há uma política de turismo.
Trabalhando-se nos conceitos de política pública e política de turismo pode-se buscar
a compreensão do significado de Política Pública de Turismo que podem ser considerada
como ferramenta primordial para o planejamento turístico de uma localidade e a sua aplicação
visa garantir o desenvolvimento sustentável da atividade por intermédio da intervenção do
poder público, na sua formulação. E suas diretrizes, regras, regulamentação entre outros pode
ser criada trabalhando simultaneamente com o desenvolvimento econômico e com as
condições socioambientais (BARROS, 2005; SARTORI, 2004).
Nota-se que o papel da política pública do turismo, assim como sua abrangência, muda
conforme a necessidade e objetivos de cada destino e, portanto para Solha (2006) esta deve
ser flexível. Sendo que o conhecimento da tendência geral das políticas públicas de turismo de
um país para Beni (2003) permite a compreensão de quais são suas prioridades e assim se
pode criar novas orientações, diretrizes e estratégias e que quando suas implementações são
monitoradas pode indicar a necessidade de reorganização de suas prioridades (LINKORISH;
JENKINS, 2000).
Para o autor Beni (2004) uma política pública de turismo deve ser estruturada levando-
se em consideração três grandes questões: a cultural, a social e a econômica, as quais de
acordo com Cruz (2002) podem ser somadas à questão ambiental e segundo Fávero (2006)
deve beneficiar toda a comunidade e não algumas áreas seccionalmente (Fávero, 2006 p.147).
A primeira questão, a cultural, deve incentivar e regulamentar a valorização de
patrimônios históricos, manifestações populares, produções artesanais, hábitos regionais, por
meio de diretrizes e leis (BENI, 2004; CRUZ, 2001). Quanto à segunda questão, a social,
precisa estabelecer planos que garantam o desenvolvimento das comunidades em consonância
32
com o desenvolvimento do turismo enquanto atividade, usufruindo de seus benefícios
(BARROS, 2005; CRUZ, 2001); já a questão econômica relaciona-se a oferta dos produtos
turísticos, ao consumo, que necessita ser ordenado, fiscalizado e controlado. Para que as
questões anteriores não sejam prejudicadas, é necessário que estratégias de desenvolvimento
venham a prever a geração de renda e empregos, arrecadações de impostos e investimentos
(CRUZ, 2001; LAGE; MILONE, 2001). Por último a questão ambiental também é um
aspecto que necessita ser vislumbrado através de normativas que orientem à utilização
responsável dos recursos naturais pela sociedade, independente da relação legal que se faça
com a atividade turística, pois poderão determinar impactos (nocivos ou benéficos) que o
ambiente pode sofrer pela ação do homem (PAIVA, 1995).
O papel do Estado na organização do turismo é de vital importância, pois estabelece os
parâmetros do desenvolvimento da atividade; as suas prioridades e os impactos sociais que
afetam o bem estar da população (RUBINO, 2004). Segundo Beni (2004) o governo exerce os
seguintes papéis no desenvolvimento do turismo: o de coordenar, planejar, legislar e
regulamentar, e de acordo com Barros (2005) este ainda deve incentivar e promover o
turismo.
Para Fávero (2006, p.147) o governo pode incentivar o turismo através de isenção de
impostos, facilitação de linhas de créditos com maiores prazos e menores taxas, além do
fornecimento da “[...] infra-estrutura básica: rodovias, meio de acesso, saneamento básico,
energia elétrica pública e, ainda, é responsável pelo [urbanismo] embelezamento das cidades”.
Já Barreto (2002) e Boullon (2002) consideram que cabe ao Estado além de construir a infra-
estrutura de acesso e básica, prover a superestrutura jurídico-administrativa (secretarias e
similares) cujo papel é planejar e controlar os investimentos que o Estado realiza para permitir
o desenvolvimento da iniciativa privada, encarregada de construir os equipamentos e prestar
serviços.
Os autores Goeldner; Ritchie e McIntosh (2002) chamam a atenção para a necessidade
de manutenção da infra-estrutura e dos equipamentos turísticos que por muitas vezes é
negligenciado pela administração pública e pode tornar-se um empecilho no desenvolvimento
do turismo, principalmente pelo aumento da concorrência, como novos destinos com
estruturas modernas, exigindo assim constantes aportes financeiros para essa manutenção.
O Estado pode ainda realizar o planejamento dos destinos turísticos, definir as regras
do uso do solo (plano diretor) e promover a divulgação e marketing em escala mundial,
nacional, regional e local, com o auxilio de diferentes organizações governamentais e
33
contando com participação da comunidade e do setor privado. Segundo Ruschmann (2005) é
função do setor público em nível nacional definir, prover, planejar o turismo, bem como de
garantir os interesses das comunidades receptoras e dos turistas, enquanto que Siqueira (2006)
coloca que a política pública de turismo deve, entre outras coisas, estabelecer diretrizes gerais
para o desenvolvimento da atividade e criar mecanismos legais capazes de assegurar
benefícios às localidades receptoras.
“Embora não haja plano ou planejamento sem conteúdo político e toda política setorial
careça de planejamento para sua eficaz consecução, a política antecede o plano” (CRUZ,
2001, p.50) e deve ser considerada um processo interdependente do planejamento, pois a
elaboração de planos deve ser antecedida pela discussão das políticas que serão adotadas.
O planejamento não se restringe à apresentação sistematizada de um futuro antecipado
expresso na forma de documentos, mas é comum que os planos formulados não sejam
implementados e se reduzam a documentos burocráticos que fixam previsões e metas a serem
atingidas dentro de circunstâncias previsíveis. A tendência atual é que sejam gradativamente
substituídas as metodologias de planejamento que são sistematizadas; inflexíveis; insensíveis
à cultura de cada local por outras mais flexíveis e atentas as necessidades da comunidade
receptiva. Considerando que na última década o turismo passou a desempenhar um papel
estratégico nos governos:
Pode-se afirmar com segurança que o planejamento continua sendo, e será, uma estratégia e um instrumento valioso para orientar o sistema turístico, ainda quando se consolide uma economia aberta e se liberem muitos processos sociais e culturais. O que realmente está mudando é o modelo de planejamento, de maneira que o planejamento centralizado está cedendo lugar a outro mais participativo, que reconhece as capacidades e interesses locais e regionais e as realidades dos grupos humanos e econômicos que atuam em suas respectivas áreas (MOLINA; RODRIGUEZ, 2001, p.13-14).
Planejamento é um processo de tomada de decisão, realizado no presente, analisando o
passado e pensando no futuro e como um processo global o planejamento deve se ocupar de
“um conjunto de decisões interdependentes ou sistematicamente relacionadas e não com
decisões individuais” (HALL, 2001, p.24).
O planejamento é um conjunto de atividades tendentes à transformação do
comportamento de um fenômeno, em função de certos objetivos. É por meio do planejamento
que um determinado fenômeno pode chegar a comportar-se da maneira que todos esperam.
34
Neste sentido, o planejamento constitui uma forma de aproximação, de uma realidade
existente a uma realidade desejada. (MOLINA; RODRIGUEZ, 2001)
Na América Latina, o planejamento é um recurso recente que tem priorizado mais as
discussões das questões de conservação ambiental, sendo, posteriormente, ampliadas através
do desenvolvimento sustentável também no nível social, econômico, cultural (FÁVERO,
2006). Como nas políticas públicas o planejamento ocorre pela necessidade de resolver
conflitos como destaca Bursztyn (2005, p. 35):
O planejamento turístico e a intervenção do governo no desenvolvimento [...] se mostram necessários no momento em que surgem inúmeros casos onde a atividade turística foi responsável por grandes impactos indesejáveis, principalmente na escala local. A rápida expansão do setor, que hoje se caracteriza como uma atividade de massas, aliada à cultura capitalista de consumo de produtos turísticos, fez com que o setor público se ocupasse apenas em dar respostas a problemas surgidos em decorrência do impacto do turismo em determinados destinos. Tal (falta de) estratégia é a antítese do que entendemos por planejamento turístico, uma vez que se apresenta como uma reação a um impacto já ocorrido (grifo do autor).
No âmbito governamental o planejamento pode ser definido como um processo
intencional em que se definem metas e elaboram-se políticas para implementá-las e “deve ser
feito pelo próprio Estado nos três níveis do governo: federal, estadual e municipal”
(RUBINO, 2004, p.15). Já no âmbito do turismo é um processo que implica em reflexão sobre
as condições e repercussões econômicas, sociais, culturais, políticas e ecológicas geradas no
espaço onde se pretende implementar a atividade turística e deve abranger não apenas um
recurso ou uma localidade, mas também o seu entorno (SIQUEIRA, 2006). Como afirma Hall
(2001, p.29):
Embora o planejamento não seja uma panacéia para todos os males, quando totalmente voltado para o processo ele pode minimizar impactos potencialmente negativos, maximizar retornos econômicos nos destinos e, dessa forma, estimular uma resposta mais positiva por parte da comunidade hospedeira em relação ao turismo a longo-prazo.
Todavia, alguns aspectos precisam ser levados em conta quando tratamos de
planejamento turístico, para que este represente efetivamente as ambições da comunidade de
um dado destino, é necessário que os moradores estejam envolvidos de forma ativa em todas
as etapas do planejamento. Pois o planejamento realizado por uns para outros, onde alguns
35
decidem o que é melhor para os outros, sem consultá-los, só tem levado a uma sólida
oposição da população ao turismo (MOLINA; RODRIGUEZ, 2001).
Outra consideração diz respeito ao caráter pluralista do planejamento, uma vez que
deve abarcar dimensões sociais, culturais, econômicas e físicas. Porque quando o turismo é
planejado considerando apenas uma das dimensões, como exemplo a econômicas, “cria
desequilíbrios evidentes nas demais dimensões de uma sociedade e de sua cultura que lhe
servem de contexto [...] os conflitos se acirram, ficando difícil controlá-los numa etapa
posterior” (MOLINA; RODRIGUEZ, 2001, p.10).
Uma função importante que o planejamento público em turismo vem assumindo
recentemente não está ligada apenas aos impactos negativos do setor, mas com a dinâmica do
mercado turístico e o crescimento da concorrência entre os destinos, à preocupação em como
manter a atratividade dos produtos também vem sendo trabalhada neste âmbito. De acordo
com Siqueira (2006) apenas um planejamento em longo prazo determinará medidas
quantitativas que conduzirão à qualidade ideal do produto turístico, que interessa tanto à
população residente quanto aos turistas, pois segundo Beni (2003) o fato de o turismo ser um
sistema inter-relacionado de fatores de oferta e da demanda, o mercado que se utiliza da oferta
turística deve ser avaliado e convidado a se manifestar quanto aos objetivos do planejamento
turístico. Assim, é possível melhorar vários aspectos das atrações, instalações e infra-estrutura
de modo a aumentar a captação de visitantes ou pelo menos ampliar o ciclo de vida do
produto.
Inicialmente o turismo pode seduzir um destino por sua atratividade econômica e a
promessa de melhoria na qualidade de vida das populações receptoras, além da trocas de
experiências culturais, porem como os ambientes e comunidades beneficiadas pelo turismo
podem ser frágeis e nem sempre é possível mensurar os impactos causados o planejamento
integrado e o bom relacionamento entre os setores torna-se fundamental.
O planejamento integrado que tem como objetivo o desenvolvimento coerente dos
elementos físicos, econômicos, sociais, culturais, técnicos e ambientais, para satisfação de
turistas e empresários, e deve, necessariamente, estar inserido em uma política global,
empreendida pelo governo (SIQUEIRA, 2006) e “deve reconhecer a complexidade do turismo
para promover mudanças que atuem como alavancas do desenvolvimento” (MOLINA;
RODRIGUEZ, 2001, p.10), pois necessita do conhecimento das mais diversas áreas e do
entendimento deste como um sistema, para que possa ser implementado com sustentabilidade
(FÁVERO, 2006).
36
A promoção de diretrizes para políticas que visem uma interação entre o meio
ambiente e o turismo, promoverá a dinamização dos setores, proporcionando um
desenvolvimento sustentável nas destinações, através de princípios, políticas e métodos de
gestão mais adequados e eficazes. Pode-se afirmar que o turismo não se desenvolve em áreas
comprometidas ambientalmente, o lixo, a poluição ambiental, o desmatamento, a construção
descontrolada, são condicionantes negativos dos fluxos turísticos, evidenciando a necessidade
do relacionamento entre os setores públicos responsáveis pelo turismo e pelo meio ambiente
ou, ainda, pelo planejamento público, como um todo (MARCON, 2006).
3.2 Síntese contextual histórica das políticas públicas de turismo
A evolução das políticas públicas do turismo brasileiro vem sendo marcada por
alterações abruptas de direcionamento, conduzidas pelo próprio cenário da política nacional
das últimas quatro décadas (SILVEIRA; PAIXÃO; COBOS, 2006). A partir do governo
Sarney 1985-1990, com o retorno do pluripartidarismo, ocorreu a dispersão das políticas
públicas federais entre estados e municípios, já que, no entendimento de Silveira e Medaglia
(2006), em muitos momentos os distintos níveis de governo (federal, estadual e municipal)
podem ser ocupados por três partidos políticos distintos com ideologias e posicionamentos
divergentes entre si. O pluripartidarismo permite ainda que dentro de um mesmo governo suas
secretarias sejam de partidos diferentes devido às coligações eleitorais que loteiam os cargos
comissionados entre os partidos que apoiaram o candidato eleito.
Esta tendência à descontinuidade é preocupante, pois denota fragilidade decorrente da
dependência que a atividade turística apresenta em relação às ações governamentais
(SILVEIRA; PAIXÃO, COBOS, 2006). Considerando que:
A história da atuação do poder público no Brasil, no que tange ao turismo, mostra, porém, que este ignorou, sistematicamente, o complexo conjunto das relações em que à atividade está inserida. A ausência de concatenação entre políticas de turismo e políticas urbanas e regionais é exemplo claro da visão estreita que permeou a elaboração de ambas (CRUZ, 2002, p. 35-36).
Siqueira (2006) relata que historicamente o Brasil não possuía tradição na elaboração
de políticas de turismo, provavelmente devido à deficiência de uma política pública mais
ampla e sistêmica, na qual deveria estar inserida a atividade e o planejamento turístico. As
37
políticas públicas vinham acontecendo com pouca ou nenhuma orientação em escala nacional,
mas esta situação começou a mudar com a criação do Ministério de Turismo em 2003 e o
estabelecimento de Plano Nacional de Turismo 2003-2007 e sua seqüência o PNT 2007-2010.
O papel do governo no processo de desenvolvimento do turismo envolve uma
convergência de aspectos que devem ser compreendidos e analisados de forma integrada nas
elaborações de suas políticas, Pois caso não sejam criadas o turismo irá acontecer de acordo
com iniciativas e interesses particulares, sem um sincronismo com as necessidades da
coletividade (CRUZ, 2001). Rubino (2004) considera que as políticas públicas devem estar
articuladas umas às outras e ser harmônicas objetivando trabalhar em conjunto com as várias
secretarias do governo. Massukado e Texeira (2006), nesse sentido, colocam que a política
pública é parte do processo de planejamento governamental e envolve todas as decisões do
governo relativo a um setor. Vista assim de forma tão abrangente, a política pública funde-se
ao próprio processo de planejamento, com a diferença de que o planejamento é o processo e a
política pública é o posicionamento da administração pública.
Pretende-se neste tópico apresentar uma síntese da evolução temporal das principais
políticas públicas de turismo desde o seu inicio até os dias atuais, para compreender sua
evolução histórica. Começando pela legislação nacional e depois fazendo um recorte estadual,
no caso, Santa Catarina, estado objeto da pesquisa.
3.2.1 A trajetória das políticas públicas de turismo no Brasil.
Pode-se dividir a regulamentação jurídica do turismo no Brasil em três períodos, sendo
que o primeiro deles vai até ano de 1966 e seu destaque é a criação da Comissão Brasileira de
Turismo (COMBRATUR). O segundo período ocorre a partir do Decreto-lei 55/66, que
implanta o Sistema Nacional de Turismo, criando o Conselho Nacional do Turismo (CNTur)
e a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) encerrando-se com a Constituição de
1988. Já o terceiro período originou-se com a alteração da denominação da EMBRATUR para
Instituto Brasileiro de Turismo e é caracterizado pela produção consecutiva de planos de
turismo, neste período também ocorreu à criação do Ministério de Turismo no ano de 2003.
38
Primeiro período: do inicio da década de 1930 até o ano1965.
Para Cruz (2001) a história das políticas nacionais do turismo no Brasil passa a existir
de forma sistematizada a partir do momento em que são respaldadas por lei, então para a
autora o seu início ocorreu em 04 de maio de 1938 com a criação do Decreto-Lei, n° 406 que
em seu artigo n° 59 relata que “A venda de passagens aéreas, marítimas ou terrestres só
poderá ser efetuada pelas respectivas companhias, armadores, agentes, consignatários e pelas
agências autorizadas pelo Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, na forma da lei”
(PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1938).
O Decreto Lei n° 406 foi regulamentado pelo Decreto n° 3.010 em 20 de agosto do
mesmo ano e dispunha sobre o funcionamento das agências de venda de passagens e das
agências de turismo, além de dispor sobre a concessão de vistos consulares e a entrada de
estrangeiros no território nacional (CRUZ, 2001; FERRAZ, 1992; SARTORI, 2004).
No final da década de 1930, criou-se o Departamento de Imprensa e Propaganda
(DIP), que era diretamente subordinado à Presidência da República (Decreto-Lei n° 1.915/39)
e na sua estrutura possuía a Divisão de Turismo (CRUZ, 2001; SARTORI, 2004) sendo que
este órgão foi considerado o primeiro organismo oficial de turismo da administração pública
na esfera federal e de acordo com Dias (2003) a divisão tinha como sua principal atribuição
superintender, organizar e fiscalizar os serviços de turismo interno e externo o que na prática
para Cruz (2001) significava somente que o órgão (divisão) iria fiscalizar as atividades
relativas às agências de viagem.
O Decreto-lei n° 2.440 de 23 de julho de 1940 estipulou três categorias para classificar
as agências de viagem: Agências de Viagens; Agência de Turismo e Companhias; e Agências
de Navegação e de Passagens (CRUZ, 2001; FERRAZ, 1992; SARTORI, 2004). Cinco anos
mais tarde, em 1945, por meio do Decreto-Lei n°7.528 a Divisão de Turismo deixa de fazer
parte do DIP que foi extinto e passa a integrar a estrutura do recém-criado Departamento
Nacional de Informações (DNI), subordinado ao Ministério da Justiça e Negócios Interiores
(BARROS, 2005; CRUZ, 2001; SARTORI, 2004).
Com a queda do Estado Novo em 1946, o Departamento Nacional de Informações foi
extinto e conseqüentemente a Divisão de Turismo também (CRUZ, 2001), sendo que a
responsabilidade pelo registro das agências de venda de passagens, função da divisão de
turismo, ficou temporariamente sem órgão responsável, pois como informa Barros (2005) esta
só foi transferida para o Departamento Nacional de Imigração e Colonização em 1951. Antes
39
da responsabilidade pela regulamentação das agências ser definitivamente assumida pela
Superintendência da Política Agrária no ano de 1962, esta teve um breve período sob a tutela
do Instituto Nacional de Imigração e Colonização.
O período de existência da Comissão Brasileira de Turismo (COMBRATUR) foi
curto, pois esta foi criada em 21 de novembro de 1958 pelo Decreto n° 44.863 e extinta quatro
anos mais tarde pelo Decreto n° 572/62 (BARROS, 2005; CRUZ, 2001; FERRAZ, 1992;
SARTOTI, 2004). O decreto n° 572 segundo Cruz (2002, p.32) “trouxe pela primeira vez na
história da organização pública de turismo brasileira referências a uma Política Nacional de
Turismo”, já o decreto anterior n° 44.863 em seu segundo artigo descrevia que “A
COMBATUR terá por finalidade coordenar, planejar e supervisionar a execução da política
nacional de turismo, com o objetivo de facilitar o crescente aproveitamento das possibilidades
do país no que respeita ao turismo interno e internacional” (CRUZ, 2002, p. 32).
No ano de 1961 o Ministério da Indústria e Comércio é reestruturado para abrigar a
recém criada Divisão de Turismo e Certames (Lei n° 4.048 de 29/12/1961), ficando esta nova
divisão subordinada ao Departamento Nacional do Comércio (DNC) que pertencia ao
Ministério, porém suas atribuições só foram definidas em 1963 pelo Decreto n° 533 de 23 de
janeiro (CRUZ, 2001; SARTORI, 2004), tornando-se uma das funções desta divisão executar
as diretrizes que seriam determinadas pela política nacional de turismo.
Pelo fato de que ainda não existia e não foi estabelecida uma política nacional de
turismo no período de existência da Divisão de Certames e Turismo, esta se ocupou de outras
atividades relacionadas; a exemplo da promoção e divulgação do país internamente e
externamente; além de atuar na regulamentação e funcionamento das empresas privadas de
turismo principalmente as agências de viagens (LOBATO, 2001; SARTORI, 2004).
Segundo período: do ano 1966 até o ano de 1990.
Barros (2005), Cruz (2001), Dias (2003), Ferraz (1992), Lobato (2001) e Sartori
(2004) consideram a publicação do Decreto-Lei n° 55, de 18 de novembro de 1966 um marco
para as políticas públicas do turismo nacional. Este decreto criou o Conselho Nacional de
Turismo (CNTur); a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR) e extinguiu a Divisão de
Turismo e Certames, apresentando em seu artigo 1° o conceito da política nacional de turismo
como sendo “a atividade decorrente de todas as iniciativas ligadas ao turismo, sejam
originárias do setor privado ou público, isoladas ou coordenadas entre si, desde que
40
reconhecido seu interesse para o desenvolvimento econômico do país” (PRESIDÊNCIA DA
REPUBLICA, 1966
Estes órgãos eram vinculados e subordinados ao Ministério da Indústria e Comércio,
sendo que ao CNTur tinha com função principal formular diretrizes as quais norteariam a
política de turismo, já a EMBRATUR deveria executar essas diretrizes, além de exercer
outras atribuições como: a normatização das empresas de prestação de serviços turísticos;
realização de pesquisas no mercado turístico nacional; fomento ao desenvolvimento de
projetos; geração de incentivos fiscais para a construção de equipamentos e infra-estrutura
turística básica (CRUZ, 2001; LOBATO, 2001).
No ano seguinte, o Decreto-Lei n° 60.244, regulamentou o Decreto-Lei n°55/66 e
reformulou o conceito de política nacional de turismo estabelecendo em seu artigo 1° esta
como sendo “o conjunto de diretrizes e normas integradas em um planejamento de todos os
aspectos ligados ao desenvolvimento do turismo e seu equacionamento como fonte de renda
nacional” (FERRAZ, 1992). Pode-se perceber que os dois conceitos de Política Nacional de
Turismo referem-se à questão econômica, enquanto o primeiro fala diretamente em
“desenvolvimento econômico do país”, o segundo salienta o turismo como “fonte de renda
nacional”. E este foco econômico permanece até hoje regendo as políticas nacionais do
turismo. Sartori (2004) destaca que este mesmo decreto cria o Sistema Nacional de Turismo,
constituído pelo Ministério das Relações Exteriores, EMBRATUR e CNTur.
A instituição do Fundo Geral de Turismo (FUNGETUR) pelo Decreto-Lei n° 1.191,
de 27 de outubro de 1971, inicia o período de investimentos no turismo na ampliação e
melhoria da infra-estrutura hoteleira do Brasil (LOBATO, 2001), seguido pela criação de
outros fundos de investimentos por meio do Decreto n° 1.376 como: do Nordeste (FINOR);
da Amazônia (FINAM); e setorial (FISET) (SARTORI, 2004) que direcionaram seus recursos
para o financiamento das atividades turísticas desenvolvidas pelas empresas de pequeno e
médio porte (BERTOLI NETO, 2005). Já o Decreto n° 71.791 de 1973 dispões sobre zonas
prioritárias para o desenvolvimento do turismo e em 1974, a Resolução n° 641 do CNTur
define a prestação de serviços turísticos das agências transportadoras (BARROS, 2005).
Em 1975 há um novo estimulo a atividade turística nacional através do Decreto-Lei n°
1.439 que dispôs sobre incentivos fiscais do FUNGETUR que foi ampliado no ano de 1976
pela resolução n° 365 e n° 815 do CNTUR (SARTORI, 2004) e regulamentado neste ano pelo
decreto n° 78.549 o qual também estabeleceu um novo estatuto para a Embratur. Ainda em
1976 o Decreto-lei n° 1.485 instituiu estímulos fiscais ao turismo estrangeiro no Brasil
41
(DIAS, 2003), contribuindo para que esta década 1971-1980 se destacasse pela geração de
incentivos ao turismo.
Dias (2003) destaca também outras diretrizes do período tais como: a Lei n° 6.513/77
que dispõe sobre as áreas especiais e locais de interesse turístico, bem como, os bens de valor
cultural e natural protegidos por legislação específica; a deliberação normativa n° 18/77 da
Embratur que regulamenta as excursões; e a Lei n° 6.505/77 que dispõem sobre as atividades
e serviços turísticos estabelecendo condições para seu funcionamento e fiscalização
“determinando [assim] o registro prévio e obrigatório para todas as empresas exploradoras de
serviços turísticos” (BERTOLI NETO, 2005, p. 97).
Durante o governo do presidente Geisel (1974 a 1979) foi implantado o II Plano
Nacional de Desenvolvimento (PND) que previa a elaboração de uma proposta de política
nacional de turismo a qual deveria contribuir para o alcance das metas estabelecidas
(LOBATO, 2001). No ano de 1980, Sartori (2004) enfatiza o Decreto-Lei n° 84.451 de 11 de
março, o qual regulamentou o passaporte brasileiro e extinguiu o visto de saída, que era uma
medida do regime militar. Neste mesmo ano criou-se a Lei n° 6.938 que estabeleceu a Política
Nacional do Meio Ambiente.
No ano de 1983 a Embratur através de Deliberação Normativa n° 15 de 5 de julho
estabeleceu o Turismo Social. No período de 1984-1986 este mesmo órgão elaborou uma
proposta de política de turismo, a qual foi homologada pelo Conselho Nacional de Turismo,
entretanto, nunca foi publicada impossibilitando assim o conhecimento do seu conteúdo
(LOBATO, 2001).
Nesta mesma década o Decreto-lei n° 2.294, de 21 de novembro de 1986 definiu que o
exercício da atividade turística torna-se livre, pois a mesma pode ser exercida sem
fiscalização de órgão público, salvo obrigações tributárias e normas municipais para
edificações hoteleiras (LOBATO, 2001; SARTORI, 2004). A Comissão Técnica Nacional é
criada pelo governo em 1987, composta por técnicos da Secretária Especial do Meio
Ambiente (SEMA) e da Embratur, com objetivo de monitorar o Projeto de Turismo Ecológico
(SEABRA, 2001 apud BARROS, 2005), Já a Associação Brasileira das Operações de
Turismo (Braztoa) é estabelecida em 1989 (BARROS, 2005).
No ano de 1988 a constituição federal do Brasil trouxe em seu Capitulo I e titulo II
pela primeira vez uma referencia ao turismo: “a União, os Estados, o Distrito Federal e os
42
Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e
econômico” (FERRAZ, 1992).
Terceiro período: do ano de 1990 até a atualidade
Eleito em 1989, Fernando Collor de Mello assumiu a Presidência da República em 01
de Janeiro de 1990 e instituiu o Programa de Reforma Administrativa, o que veio afetar
diretamente a gestão do turismo em esfera federal, extinguindo o Ministério da Indústria e do
Comércio e por conseqüência o Conselho Nacional de Turismo. Em 28 de março de 1991, a
homologação da Lei n° 8.181 reestruturou a EMBRATUR alterando seu regime jurídico,
passando sua condição de empresa pública para autarquia e estabelecendo nova denominação
para a sua sigla que passa a significar “Instituto Brasileiro de Turismo”, novas atribuições
foram fixadas para este órgão dentre elas formular, coordenar e executar a política nacional de
turismo, além de ter sua sede transferida do Rio de Janeiro para Brasília (LOBATO, 2001;
SARTORI, 2004, CRUZ, 2002).
Na seqüência é assinado o Decreto 448/92 no dia 14 de fevereiro de 1992 que
regulamenta os dispositivos da Lei n° 1.181 sugerindo o estabelecimento do turismo como
forma de valorização e conservação do patrimônio natural e cultural do país buscando a
valorização do homem através do desenvolvimento turístico (SILVEIRA; PAIXÃO; COBOS,
2006) e estabelecendo a finalidade da política nacional de turismo, bem como as diretrizes
que deveriam orienta - lá (CRUZ, 2002).
No biênio 1990-1991 os assuntos relativos ao turismo eram de responsabilidade da
Secretária do Desenvolvimento Regional da Presidência da República, que instituiu a Política
Nacional de Turismo e elaborou o Plano Nacional de Turismo (PLANTUR). No entanto, este
não foi aplicado, em razão da mudança de governo, decorrente da instauração do processo de
impeachment do Presidente da República Collor e sua renuncia na tentativa de evitar a
cassação de seus direitos políticos (BENI, 2006; SOLHA, 2004). Este plano era um
documento referencial das propostas da política de turismo, tanto para o setor público quanto
para o privado, contendo diretrizes e estratégias deste (BARROS, 2005), mas para Santos
(2008, p.73) este “plano delegava a iniciativa privada poder de decisão sobre a ordenação
territorial, o que geraria o caos urbano em municípios turísticos, principalmente os litorâneos,
pela falta de infra-estrutura”. Porém Lobato (2001, p. 65-66) considerava que:
43
O PLANTUR não expressava uma política clara e consistente. Muito pelo contrário, no
estabelecimento das suas metas prioritárias, nos seus programas e subprogramas, observa-se
uma nítida falta de coerência e de articulação tanto intra como intersetorial. [...] Os programas
eram aparentemente estanques, sem coerência interna, além de serem desarticulados com os
outros setores da economia.
Em 1992, a EMBRATUR passou a responder à Secretária Nacional do Turismo e
Serviços, do Ministério da Indústria, Comércio e do Turismo (SOLHA, 2004), que de acordo
com Barros (2005) e Lobato (2001) foi criada em 19 de novembro pela Lei n° 8.490. No ano
seguinte em 1993, foi regulamentada a profissão de Guia de Turismo pela lei n° 8.623, de 28
de janeiro a qual definiu as atribuições deste profissional.
A partir de 1994, o governo federal passa a demonstrar a intenção de descentralizar as
políticas públicas através da municipalização do turismo, lançando o Programa Nacional de
Municipalização do Turismo (PNMT) por meio da Portaria N° 130 emitida pelo Ministério da
Indústria, do Comércio e do Turismo (MICT). Este programa teve por objetivo a
descentralização da gestão pública da atividade para a escala do município fundamentando-se
no Planejamento de Projetos Orientados por Objetivos (ZOOP), uma metodologia de
planejamento participativo desenvolvido pelo governo alemão. A partir de 1996 o PNMT foi
implementado, o que na visão de Noia, Júnior e Kushano (2007), teve como finalidade atingir
o maior número de estados e municípios do país, objetivando inventariar os produtos
turísticos e para tanto teve que criar conselhos e fundos municipais de turismo os quais
tinham a função de conscientizar a comunidade da importância do turismo e seus benefícios
para a localidade.
Ainda em 1994 foi elaborado o documento As Diretrizes Para Uma Política Nacional
de Ecoturismo, que serviram de base para a elaboração da Política Nacional de Turismo que
só foi estabelecida em 1996 (DIAS, 2003; LOBATO, 2001) através do documento intitulado
“Política Nacional de Turismo: diretrizes e programas 1996/1999”. Este documento foi
produzido entre o mandado de Itamar Franco, que assumiu o mandato após a renuncia de
Collor de Mello, e o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC) que era
ministro no governo de Itamar Franco.
Considerado um marco histórico, pois apresentava um conjunto de diretrizes,
estratégias, objetivos e ações formuladas e executadas pelo Estado, este programa tinha a
finalidade promover e incrementar o turismo como fonte de renda, geração de emprego e
44
desenvolvimento sócio-econômico do País (BRASIL, 1996). Como relata Solha (2004) à
política nacional de turismo tinha como características: a descentralização das ações, a
valorização dos recursos naturais e culturais e a necessidade de sensibilizar o setor
objetivando que o país deixa-se de ser apenas um lugar de recursos privilegiados e
transformar seus recursos em produto turístico, a fim de tornar-se competitivo nos mercados
nacionais e internacionais. Lobato (2001) complementa colocando que esta política estava
baseada na implantação de infra-estrutura básica e turística; capacitação de recursos humanos
para o setor; modernização da legislação; descentralização da gestão do turismo; e promoção
do turismo no Brasil e no Exterior.
Cruz (2002) considera que nunca antes, no Brasil, uma política nacional de turismo
teve a visibilidade da PNT instituída no primeiro mandato de FHC, considerando esta uma
política de turismo de verdade com objetivos, diretrizes e estratégias claramente estabelecidas,
que abarcou o turismo em toda sua complexidade e que, efetivamente saiu do papel.
No segundo mandato de FHC 1999-2002 foi criado o Ministério do Esporte e Turismo
e estabelecidas algumas políticas referentes ao turismo tais como: Resolução n° 302, do
CONAMA publicada em 20 de março de 2002 e que divulgava a Regulamentação do Uso dos
Lagos e Represas Artificiais para fins Turísticos; o Decreto n° 4.402 de 2 de outubro de 2002
que previa a estruturação e regulação do Conselho Nacional de Turismo e foi revogado pelo
decreto n° 4.686 de 29 de abril de 2003; o Decreto n° 4.406 de 3 de outubro de 2002 que
tratava da operação de cruzeiros turísticos aquaviários; e a medida provisória n° 74 de 24 de
outubro de 2002 a qual estendida o processo de tributação simplificada para as agências de
viagem e agências de viagem e turismo (SAGI, 2006).
A grande mudança no fomento do turismo foi a criação do Ministério do Turismo
(Mtur) por meio de Medida provisória n° 103 em 01 de janeiro de 2003 e posteriormente
regulamentado pela Lei n° 10.683 do mesmo ano, cumprindo assim uma promessa de
campanha do candidato a Presidência da República eleito no ano de 2002. Este Ministério foi
composto pelos seguintes órgãos: Secretária de Políticas Públicas para o Turismo, Secretária
de Programas de Desenvolvimento do Turismo, Instituto Brasileiro de Turismo
(EMBRATUR) e Conselho Nacional do Turismo (BRASIL, 2003).
No dia 29 de abril do mesmo ano, o governo federal divulgou o Plano Nacional de
Turismo (PNT) contendo diretrizes, metas e programas do setor para o período de 2003/2007,
exposto num documento de 48 páginas apresentado pela mensagem do presidente da
república e do ministro do turismo. A proposta do PNT é consolidar o Ministério do Turismo
45
como articulador do processo de integração dos diversos segmentos do setor turístico,
cabendo a EMBRATUR voltar seu foco para a promoção, marketing e apoio à
comercialização do produto turístico brasileiro. Há no documento a preocupação em trabalhar
o turismo como uma atividade sustentável, descentralizada e associada às políticas sociais
(BRASIL, 2003). Martins (2007, p, 37) descreve que:
Após a criação do Ministério do Turismo e a implantação do Plano Nacional de Turismo, o setor cresceu cerca de 17 % entre os anos de 2004 e 2005. Assim o turismo passou a representar uma das maiores fontes de entrada de dólares no país, o que evidencia a importância da atividade para o Brasil.
“O Programa de Regionalização do Turismo: Roteiros do Brasil” (PRT) foi lançado
em 2004 com a proposta de dar continuidade ao PNMT, objetivando alcançar algumas das
metas do Plano Nacional de Turismo 2003-2007 (BENI, 2006). Desde sua criação, o PRT
apresentou como resultados tangíveis, 396 roteiros turísticos envolvendo 1027 municípios e
149 regiões turísticas, com a proposta de desenvolvimento regional, o programa inseriu os
Pólos de Ecoturismo de forma indireta, bem como, os atores sensibilizados durante as oficinas
e reuniões do período de 1999 a 2003 (SILVEIRA; PAIXÃO; COBOS, 2006). Os roteiros
resultantes do programa foram desenvolvidos através do esforço conjunto da área pública,
privada e organismos não-governamentais de todas as Unidades Federadas brasileiras (SAGI,
2006).
No segundo mandato do governo Lula foi lançado pela Ministra Marta Suplicy o
“Plano Nacional de Turismo 2007-2010: Uma Viagem de Inclusão”, com a intenção de
priorizar o turismo interno no país, além de continuar a política de descentralização do plano
anterior. As razões alegadas para essa priorização consideram o turismo: multiplicador do
crescimento; intensivo em mão-de-obra, com impactos positivos na redução da violência no
país; porta de entrada para os jovens com diferentes níveis de qualificação no mercado de
trabalho; fator de fortalecimento da identidade do povo; contribuição para a paz ao integrar
diferentes culturas (BRASIL, 2007) e as proposições do Plano estão organizadas em Macro-
programas os quais devem ser tratados de forma integrada e são compostos por programas
que por sua vez desdobram-se em diversas ações (BRASIL, 2007), conforme demonstrado na
Figura 02. O PNT 2007/ 2010 tem como referência os princípios orientadores expressos na
sua visão:
46
O turismo no Brasil contemplará as diversidades regionais, configurando-se pela geração de produtos marcados pela brasilidade, proporcionando a expansão do mercado interno e a inserção efetiva do País no cenário turístico mundial. A criação de emprego e ocupação, a geração e distribuição de renda, a redução das desigualdades sociais e regionais, a promoção da igualdade de oportunidades, o respeito ao meio ambiente, a proteção ao patrimônio histórico e cultural e a geração de divisas sinalizam o horizonte a ser alcançado pelas ações estratégicas indicadas. (BRASIL, 2007, p.16)
Figura 02: Gestão descentralizada do turismo
Fonte: Brasil (2007)
De certa forma, observa-se que inúmeras ações do atual plano estão dando
continuidade ao plano anterior. O documento mostra a necessidade de uma ampla participação
dos estados e, por isso, torna-se importante discutir e refletir sobre a atuação do poder público
estadual na promoção do desenvolvimento turístico (BRASIL, 2007). Uma vez que a esfera
estadual está assumindo maior responsabilidade no estabelecimento das políticas públicas de
turismo e no planejamento de turismo do país, possibilita que o estado se torne o elo entre o
governo federal e os municípios que são os destinos turísticos.
47
3.2.2 A trajetória das políticas públicas de turismo em Santa Catarina.
Pode-se considerar que o inicio da história das políticas públicas de Santa Catarina
coincide com o segundo período (1966 a 1990) da história das políticas públicas do Brasil,
por isso este relato esta dividido em dois períodos antes e após o ano de 1990.
Antes de 1990
A história das políticas públicas na área de turismo no estado de Santa Catarina
começou em 09 de julho de 1965 com a criação do Serviço Estadual de Turismo através da
Lei estadual n°3.684, este era subordinado diretamente ao Chefe do Poder Executivo (SAGI,
2006) e tinha como finalidade: organizar; orientar; difundir e fomentar o turismo no Estado,
além de fiscalizar as atividades de todas as empresas, estabelecimentos, entidades e serviços
públicos relacionados diretamente com a prática do turismo (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA
DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).
Neste mesmo ano a lei n° 3.690 de 06 de julho dispõe que seriam isentos por dez anos
de impostos estaduais hotéis de finalidade turística ou de interesse turísticos existentes que
preenchessem os requisitos do Serviço Estadual de Turismo e que ampliassem ou
modernizassem suas instalações, isentando também os paradouros, parques balneários e
lugares de interesse turístico (BERTOLINI NETO, 2005).
A Lei n°3.791 ainda em 1965 dispõe sobre o Plano de Metas do Governo no
qüinqüênio 1966/1978 definindo que o turismo faz parte de suas metas de expansão
econômica, enquanto a Lei Complementar n° 01 de 19 de junho de 1968 no seu art. n° 27
estabelece regras para estâncias hidrominerais e planos diretores de turismo do Estado
(BERTOLINI NETO, 2005).
O Departamento Autônomo de Turismo (DEATUR) que substitui o Serviço Estadual
de Turismo foi criado por meio da Lei n° 4.240 no ano 1968 que também estabelece a política
Estadual de Turismo além de criar o Conselho de Turismo. Esta Lei estabelecia as funções do
Departamento como: promover o desenvolvimento do turismo no estado dentro da política
estadual do turismo; executar as decisões do Conselho Estadual do Turismo; executar
levantamento e pesquisas sobre o potencial turístico, recursos e infra-estrutura do turismo;
organizar o calendário anual de eventos; coordenar as atividades das empresas privadas na
execução do programa estadual de turismo; e dar pareceres, sobre possíveis projetos de
48
turismo junto à EMBRATUR e ao Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul
(BRDE) quando solicitado (SARTORI, 2004).
Em 1969 a Lei N°4.284 de 08 de abril autoriza a abertura de crédito especial para
atender despesas de qualquer natureza com a instalação e funcionamento do DEATUR de
Santa Catarina e a Lei n°4.364 organiza este, enquanto a Lei n°4.547 em 1970 promove a
reforma administrativa do DEATUR (SARTORI, 2004).
O Banco do Estado de Santa Catarina (BESC) foi idealizado por Celso Ramos para
que o Estado tivesse um banco próprio para gerar as suas contas do Tesouro, pois na época
estas pertenciam ao Banco Inco, de propriedade do ex-governador Irineu Bornhausen. Desde
sua fundação, em 21 de julho 1962, o BESC teve como principal horizonte o desenvolvimento
do estado, portanto no ano de 1970 o BESC iniciou um processo de abertura de capital e
criação de novas empresas. Assim originou o Besc Turismo (BESCTUR) que era somente
uma agencia de turismo, que em 1973 foi alterada para BESC Empreendimentos e Turismo
(BESC, 2008).
A Secretária de Indústria e Comércio foi criada em 30 de abril de 1975 pela Lei n°
5.089 que reorganizou a administração estadual e no Capítulo I, Art. 53, inciso XI, institui a
Companhia de Turismo e Empreendimentos de Santa Catarina (CITUR) e a estabelece como
sociedade de economia mista que objetivava: promover a política de turismo do Estado
ajustando-as às diretrizes da política nacional, além de fomentar o aproveitamento das
potencialidades turísticas e divulgar estas (SAGI, 2006).
No mês de junho de 1975 a Lei n° 5.101 transforma a DEATUR na Empresa de
Turismo e Empreendimentos de Santa Catarina S.A. (TURESC), sociedade de economia
mista que tem o objetivo de promover, incentivar e orientar o desenvolvimento do turismo no
Estado. Por esta mesma lei também é criada a Companhia de Divulgação e Comunicação do
Estado de Santa Catarina (DICESC) ficando ambas vinculadas à Secretária de Indústria e
Comércio. A Lei complementar n°05 estabelece que passa a ser competência do município a
defesa da fauna e da flora assim como das paisagens e locais de valor histórico artístico
turístico e arqueológico promovendo a conservação e manutenção do equilíbrio ecológico
(SARTORI, 2004).
A Lei n° 5295 19 abril 1977 altera a Lei n°5.089 criando a Secretária da Indústria e
Turismo que passa a ser responsável pelo desenvolvimento do turismo. A CITUR foi mantida
e transformada em economia mista pela lei n° 5.516 de 1979 e passou a ser vinculada à
49
Secretária de Cultura, Esporte e Turismo recém criada por esta lei e que assume as questões
relacionadas ao turismo no Estado (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE
SANTA CATARINA, 2008). O conselho Estadual de Cultura foi criado no ano de 1980 pela
Lei n° 5.719 e construção do centro integrado de cultura (CIC) foi autorizada pela Lei n°
5.747 (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).
Em 1983, quando o Governador Esperidião Amin assumiu seu mandato, pondo em
prática seu plano de governo que era composto por 20 cartas setoriais7, cuja uma delas era do
turismo e dispunha as prioridades relacionadas a este tema como: preservar o patrimônio
natural e cultural; estimular a iniciativa privada a investir no turismo; e promover o Estado de
Santa Catarina (SARTORI, 2004), o que na concepção de Sagi (2006) resultou no
levantamento dos empreendimentos turísticos existentes no estado, realizado através do
convênio estabelecido com a EMBRATUR que tinha o objetivo de cadastrar e classificar os
serviços oferecidos por estes empreendimentos, além de auxiliar na fiscalização e controle
deste.
Em 1987, iniciou-se o processo de descentralização do turismo no estado de Santa
Catarina, dividindo o estado em oito regiões turísticas que agregavam produtos turísticos
semelhantes. No dia 28 de outubro, deste ano, a CITUR muda sua denominação para Santa
Catarina Turismo S/A (SANTUR), o plano deste governo Pedro Ivo Campos chamava-se
“Rumo à Nova Sociedade Catarinense 1987-1990” e vinculava o turismo ao setor econômico
do comércio (SAGI, 2006). Neste governo inicia-se a fase de planejamento sistêmico com a
divisão do Gabinete de planejamento (GAPLAN) criado no governo de Celso Ramos (1961-
1965) em Secretária do Estado do Planejamento (SEPLAN) e Secretária do Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente (SEDUMA) incluído seu corpo técnico (SIEBERT, 2001).
A Lei n° 7.320 criou o programa de desenvolvimento de empresa catarinense
(PRODEC) e a Lei 7.375 criou a secretaria do estado e indústria, do comércio e do turismo
em 1988, dois anos mais tarde a Lei n° 8.168 (12/12/90) registrou o novo slogan de
divulgação do Estado “Santa e Bela Catarina”, o qual é usado até hoje (SANTUR, 2008).
De 1990 até a atualidade
No governo de 1991-1994 o turismo continuava vinculado ao setor do comércio, tendo
um capitulo exclusivo dedicado ao tema dentro do “Plano SIM para viver melhor em Santa
7 Carta setoriais são as subdivisões do Plano de Governo de Esperidião Helou Filho 1982-1986 e chamava-se “Carta aos Catarinenses”.
50
Catarina”. Os principais objetivos relativos ao turismo deste plano eram: gerar empregos;
valorizar a cultura local; e incentivar a iniciativa privada através do turismo. Este é o primeiro
plano que estabelece relação do turismo com outros setores tais como: meio ambiente; cultura
e esporte, além de realizar uma de pesquisa no estado para levantar dados com o objetivo de
alimentar à elaboração do “Programa de Desenvolvimento Turístico Integrado” deste governo
(SAGI, 2006).
Durante este mandato a Lei n°8.245 de 18 de abril de 1991 reclassifica a SANTUR
para empresa de economia mista e a Lei n° 9.108 de 03 de junho de 1993 autoriza esta a
promover cursos de atualização de guias de turismo. No ano seguinte no dia 07 Janeiro a Lei
n° 9.428 dispõe sobre a política florestal do Estado de SC, dando ao estado a competência de
normalizar o desenvolvimento de atividades de lazer e turismo em áreas de ocorrência de
paisagens notáveis e formações florestais relevantes objetivando promover a conscientização
ambiental (SAGI, 2006).
O Programa de governo de Paulo Afonso Vieira “Viva Santa Catarina 1995-1998”
definia as atividades prioritárias para o desenvolvimento do turismo como: valorizar a
SANTUR como instrumento de execução das ações do Estado; formular um Plano Estratégico
de Desenvolvimento do Turismo definindo as atividades de apoio que deveriam ser
desenvolvidas pelo poder público; instalar uma representação da SANTUR dentro da
Secretária do Oeste; e caracterizar a atividade turística como estratégia na elaboração do
planejamento dos investimentos (SAGI, 2006). Por meio da Lei n°9.831 de fevereiro de 1995
criou-se a Secretária de Estado do Desenvolvimento Econômico, Cientifico e Tecnológico.
Neste mesmo Governo foi implantado o PNMT em Santa Catarina pela SANTUR e
SEBRAE/SC atendendo 190 municípios através da Lei n° 10.109 de 30 maio de 1996
transferiu para a SANTUR o domínio do parque Cyro Gevaerd em Balneário Camboriu
(SIEBERT, 2001).
Na segunda gestão de governo de Esperidião Amim no período de 1999-2002, o
planejamento governamental chamou-se “Plano Mais Santa Catarina” e as ações pretendidas
para o turismo eram: promover Santa Catarina nos mercados regionais, nacional e no âmbito
do MERCOSUL; implantar a infra-estrutura básica; planejar o turismo a nível local e
regional; incentivar investimentos e buscar parcerias do setor privado; incluir a participação e
integração das minorias no contexto sócio-econômico; ampliar o consumo dos produtos
catarinenses; e estimular programas de turismo sustentável e o órgão da SANTUR passa a ser
subordinado a recém criada Secretaria de Turismo, Cultura e Meio Ambiente (SAGI, 2006).
51
O conselho estadual de turismo de Santa Catarina que objetiva auxiliar o governo na
implementação da política de desenvolvimento turístico do estado seguindo orientação geral
do Plano de governo foi criado pela Lei n° 11.310 na data de 28/12/1999 (SARTORI, 2004).
No ano de 2001 o município de Fraiburgo foi declarado capital catarinense da Maça (Lei
n°11.856 25/jul.); Capinzal transforma-se na capital catarinense do Chester (Lei n° 11.858
25/jul.); Bom Retiro passa a ser a capital catarinense do Churrasco (Lei n° 11.920 26/set.); e
Urupema foi nomeada capital catarinense da Truta (Lei n° 11.921 28/set.) (ASSEMBLÉIA
LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).
A Lei n° 11.986 de 12 de novembro do mesmo ano instituiu o Sistema Estadual de
Unidades de Conservação da Natureza (SEUC). Já no ano de 2002 a Lei n° 12.447 aprova a
alteração da programação físico-financeira do plano plurianual 2000/2003 da SANTUR e a
Lei n° 12.448 estabelece capão alto como a capital catarinense da Paçoca do Pinhão (ALESC,
2008).
Ainda nesta gestão o Estado incorporou o Programa Nacional de Zoneamento
Ecológico-Econômico (ZEE) criado em 1999 pela SEDUMA e, posteriormente, coordenado
pela Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (SDM), criada em
2002 pela Lei n° 2.148 que substituiu a SEDUMA (SAGI, 2006).
No quadriênio 2003-2006 primeiro mandato do governo Luis Henrique Cardoso, o
plano governamental era denominado “Plano 15” e seu principal objetivo era à reestruturação
administrativa através da descentralização (SARTORI, 2004). Em 30 de janeiro de 2003 por
meio da Lei Complementar n° 243 foi instituída a Secretaria de Estado da Organização do
Lazer (SOL) que tinha a competência desenvolver atividades relacionadas ao turismo; cultura
e Lazer, as instituições subordinadas a esta são: Santa Catarina Turismo S.A. (SANTUR);
Fundação Catarinense de Desportos (FESPORTE); e Fundação Catarinense de Cultura (FCC),
tendo como principal objetivo a compatibilização das diretrizes estaduais com a política
nacional de desenvolvimento do turismo; a divulgação do potencial turístico de Santa
Catarina (SECRETÁRIA DE ESTADO DE TURISMO E ESPORTE, 2008).
A ementa constitucional estadual de Santa Catarina n° 35, publicada em 21 de outubro
de 2003 acrescenta ao seu capitulo IX “do turismo”: que o estado deverá promover e
incentivar o turismo como fator de desenvolvimento econômico e social, de divulgação de
valorização e preservação do patrimônio cultural e natural, respeitando as peculiaridades
locais, coibindo à degradação das comunidades envolvidas e assegurando o respeito ao meio
ambiente e à cultura das localidades exploradas, estimulando sua auto-sustentabilidade. Neste
52
mesmo ano a Lei n°12.593 declara oficialmente que o município de Lages é a capital
catarinense do turismo rural (SANTA CATARINA, 2003).
O novo Conselho de Turismo foi instituído pela Lei n° 12.912 de 22 de janeiro 2004,
sendo de caráter consultivo e tendo como objetivo geral definir a política de desenvolvimento
turístico do Estado (SAGI, 2006) devendo seguir a orientação das políticas governamentais
cabendo-lhe especificamente formular, acompanhar e avaliar o plano estadual de turismo e
propor programas e projetos de desenvolvimento turístico integrando as ações de turismo à
comissão Integrada de Turismo da Região Sul (CTI/Sul) zelando para que o desenvolvimento
estadual do turismo se faça sob égide da sustentabilidade ambiental, social e cultural
(ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).
Em 2004 o município de São José foi reconhecido como capital catarinense da
Tradição Açoriana pela Lei n°12.916 (23/jan.) e o município de Penha foi declarado capital
catarinense do turismo temático do marisco (Lei n°12.917 23/jan) e Balneário Camboriú
passa a ser a capital catarinense do turismo pela Lei n°13.039 de 27 de dezembro de 2004
(ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).
Neste ano (2004) foi realizado pela Ruschmann Consultores o Plano de
Desenvolvimento Integrado do Lazer (PDIL) que teve como objetivos: promover a integração
das áreas de cultura, esporte, turismo e lazer; intensificar o lazer no Estado de SC; integrar a
SOL às Secretarias de Desenvolvimento Regional; e desenvolver o lazer no Estado de forma
equilibrada. Já em 2005 a SOL passou a designar-se Secretária do Estado de Cultura, Esporte
e Turismo por meio da Lei complementar n° 284 de 28 de fevereiro 2005 que também
regulamentou a criação das Secretarias de Desenvolvimento Regionais (SOL, 2008) e
estabeleceu o Plano Catarinense de Desenvolvimento (PCD) que visando orientar a ação
governamental até 2015, este plano, conta com a parceria do Projeto Meu Lugar do Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (SANTA CATARINA, 2006).
A Lei n°13.336 de 08 de março de 2005 instituiu os fundos estaduais de incentivo à
Cultura (FUNCULTURAL), ao Turismo (FUNTURISMO) e, ao Esporte (FUNDESPORTE).
Já a Lei complementar n° 295 criou o Comitê de Descentralização, no final do primeiro
mandato e a Lei nº 13.792, de 18 de julho de 2006 no seu Art. 1º estabelece que “Fica
instituído o Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa
Catarina, em conformidade com os objetivos estratégicos de governo definidos no Plano
Plurianual, visando estabelecer as políticas, as diretrizes e os programas para a cultura, o
turismo e o desporto do Estado de Santa Catarina” (SAGI, 2006).
53
O PDIL é oriundo de um processo de planejamento descentralizado, com ampla
participação popular e constitui diretrizes básicas destinadas a nortear o planejamento das
ações do Plano como: estruturar os atrativos turísticos do Estado; implementar o Programa
Nacional de Regionalização do Turismo no Território Catarinense; garantir a sustentabilidade
das destinações turísticas do Estado; apoiar os serviços e consolidar as pesquisas sobre o
turismo de Santa Catarina; estimular, apoiar e conceder incentivos à participação de empresas
e da população do Estado nos empreendimentos turísticos; e conscientizar a comunidade para
o turismo em sentido amplo (SECRETARIA DE ESTADO DE TURISMO, CULTURA E
ESPORTE, 2008).
Na data de 18 de julho de 2006 duas leis são criadas, a Lei nº 13.792 que dispões sobre
o PDIL e define as diretrizes e critérios dos programas e subprogramas para a cultura, o
turismo e o desporto no Estado de Santa Catarina e a Lei nº 13.793 que institui o Programa de
Cinema “Santa Catarina Film Commission” vinculado à SOL, com o objetivo de facilitar
produções de cinema, documentários, programas de televisão ou publicidade e transformar o
Estado em um importante Centro de Produção Cinematográfica (ASSEMBLÉIA
LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).
Após a reeleição para o mandato de 2007-2010 o governador Luis Henrique da
continuidade as políticas estabelecidas no seu primeiro mandato mantendo como lema
“descentralização e o desenvolvimento regional sustentável” e através da Lei complementar
nº 381 de 07 de maio de 2007, descreve que compete a SOL: planejar, formular e normatizar
as políticas integradas de cultura, esporte, turismo e lazer; apoiar a ampliação e diversificação
da infra-estrutura estadual; estabelecer parcerias com órgãos públicos federais e privados,
intercambiando experiências para o desenvolvimento integrado; elaborar estudos e análises
específicas sobre suas áreas visando à proposição de diretrizes para o desenvolvimento
integrado do lazer; planejar a promoção do produto turístico catarinense em âmbito nacional e
internacional; normatizar e consolidar os critérios para os estudos e pesquisas de demanda
turística; planejar e coordenar o Programa de Desenvolvimento do Turismo no Sul do Brasil
(PRODETUR SUL/SC); estimular a criação e o desenvolvimento de mecanismos de
regionalização e segmentação do turismo catarinense; compatibilizar as diretrizes estaduais à
política nacional de desenvolvimento do turismo; representar o Estado com vistas a fomentar
atividades culturais, esportivas, turísticas e de lazer; e orientar e apoiar as SDRs na execução e
implementação das atividades e ações relativas aos seus setores (ASSEMBLÉIA
LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).
54
Já alteração da Programação Físico-Financeira do Plano Plurianual 2004-2007 foi
aprovada pela Lei nº 14.261, de 21 de dezembro de 2007 (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA
DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008). Por fim encontra-se o Decreto n° 2.080
datado de 3 de fevereiro de 2009 o qual regulamenta a Lei n° 13.792/2006 (ASSEMBLÉIA
LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2008).
3.3 Síntese contextual histórica das políticas públicas de meio ambiente
Quando o objetivo do estudo inclui analise de políticas públicas de meio ambiente e sua
relação com outras políticas públicas, pode-se defrontar com um paradoxo, pois muitas vezes
as diretrizes das políticas públicas do meio ambiente podem inviabilizar ou dificultar a
implantação de políticas públicas de outros setores, como o turismo e o econômico.
O movimento ambientalista não teve um começo claro, não houve um acontecimento ou
fato isolado que incentivasse um movimento de grande representação, para McCormick
(1992) este movimento emergiu de lugares diferentes, em tempos diferentes e geralmente por
motivos diferentes, sobre este tema o autor salienta que:
A revolução ambientalista [...] Ganhou dezena de milhões de adeptos, criou novos órgãos de legislação, engendrou novos partidos políticos, encorajou uma reavaliação das propriedades econômicas e tornou-se tema de políticas internas e relações internacionais. Acima de tudo, mudou nossas percepções do mundo do qual vivemos. [...] Pela primeira vez a humanidade foi desperta para a verdade básica de que a natureza é finita e que o uso equivocado da biosfera ameaça, em última análise, a própria existência humana. (MCCORNICK, 1992, p. 15)
A crescente preocupação com questões ambientais decorrentes da degradação do meio
ambiente por práticas não-sustentáveis de uso dos recursos naturais, no decorrer dos anos
1970 sensibilizou camadas da opinião pública nos países desenvolvidos e, com isso o
movimento ambientalista ganha força ocorrendo em 1972 a primeira “Conferência das Nações
Unidas sobre Desenvolvimento Humano ou Conferência de Estocolmo” que segundo Pires
(2002) é um marco do ambientalismo contemporâneo. Desta reunião resultou a "Declaração
sobre o Meio Ambiente Humano" e a partir deste momento diversos países desenvolveram
seu arcabouço legal e normativo em relação a área ambiental (SVIRSKY; CAPOBIANCO,
1997)
55
Já em 1987, a primeira ministra da Noruega Gro Harlem Brundtland, presidiu a
Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a qual originou o relatório
“Relatório Brundtland” também denominado “Nosso Futuro Comum” e a elaboração desse
relatório durou aproximadamente 4 anos (1983-1987). Neste sentido, Sampaio (2000, p.24)
afirma que:
Desse relatório surge com mais força a expressão Desenvolvimento Sustentável, com intenção de despertar a conscientização pública e evidenciar a necessidade de um melhor gerenciamento do meio ambiente para sustentar o planeta. A definição apresentada para Desenvolvimento Sustentável era de satisfazer as necessidades da geração atual sem comprometer as necessidades das gerações futuras, evocando a responsabilidade comum de todos os cidadãos a preservar o meio ambiente. (grifo do autor)
A principal função deste documento foi alertar as autoridades governamentais para
tomarem medidas efetivas no sentido de coibir e controlar os efeitos desastrosos da
contaminação ambiental, com o intuito de alcançar o desenvolvimento sustentável. As idéias
do relatório de Brundtland serviram de base para a segunda Conferência das Nações Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), conhecida também por Rio/92 ou,
popularmente denominada de ECO/92 realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, por
ocasião do 20º aniversário da Conferência de Estocolmo (GOLDENBERG; BARBOSA,
2004).
Os principais destaques desta conferência foram a elaboração da Agenda 21 um
documento de referência para as ações na área ambiental, com objetivos claros a serem
alcançados pelos países desenvolvidos e subdesenvolvidos e a Carta da Terra uma declaração
de princípios básicos a serem seguidos por todos com respeito ao meio ambiente e ao
desenvolvimento. (SAMPAIO, 2000).
3.3.1 A trajetória das políticas públicas de meio ambiente no Brasil.
Pouco foi realizado em relação à questão ambiental no Brasil até o período conhecido
como Estado Novo (1930/1946), em que foi elaborado o texto legal “Código Federal
Florestal” que depois de modificações realizadas em 1965 originou o atual Código Florestal
Brasileiro (GOLDENBERG; BARBOSA, 2004). A descrição da trajetória das políticas
56
públicas do meio ambiente no Brasil será dividida em períodos para auxiliar no entendimento
da evolução destas.
Década de 1960 a 1980
Nas décadas de 1960 e 1970 segundo Goldenberg e Barbosa (2004) foi a época onde
se verificou uma retomada da preocupação com área ambiental, mas grande parte da
regulamentação dos recursos naturais surgiram para atender necessidades específicas do
desenvolvimento econômico. Neste período houve um aumento na criação de Unidades de
Conservação e surgiram as primeiras propostas para criação de um sistema nacional de áreas
protegidas. No ano de 1965 a Lei N° 4.771 reformulou-se o Código Florestal e dois anos mais
tarde criou-se a Lei N° 5.197 de proteção à fauna. Já em 1979 criou-se a Lei N° 6.766 que
dispunha sobre o parcelamento do solo urbano (GOLDENBERG; BARBOSA, 2004).
Um marco significativo neste período foi à criação da Secretaria Especial do Meio
Ambiente (SEMA) no ano de 1973, resultado do compromisso assumido pelo governo
brasileiro na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em
Estocolmo, em 1972 (SAMPAIO, 2000).
Colesanti e Pistori (2007) consideram que a política ambiental no Brasil tem seu inicio
em 31 de agosto de 1981 com a Lei Federal N° 6.938, pois esta instituiu a primeira Política
Nacional do Meio Ambiente (PNMA) a qual em seus fins e mecanismos de formulação e
aplicação estabelece um importante instrumento o licenciamento ambiental8 com o objetivo
de controlar as atividades efetivas ou potencialmente poluidoras.
Esta Lei N° 6.938 também instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA) que atualmente é constituído pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), Ministério do Meio Ambiente (MMA), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e órgãos da administração pública federal,
setorial, estadual e municipal de meio ambiente. O CONAMA e o MMA são os responsáveis
pela formulação de políticas e articulação interinstitucional e os demais pela execução da
Política Nacional do Meio Ambiente (MMA, 1997), ainda no ano de 1981 foi criada a Lei N°
6.902 que dispõem sobre a criação de estações ecológicas e áreas de proteção ambiental.
8 É importante ressaltar que o licenciamento é basicamente uma atividade a ser exercida pelo Poder Público Estadual, segundo a legislação citada e conforme os ditames da Resolução CONAMA nº 237, de 18 de dezembro de 1997.
57
No ano de 1984 o Decreto N° 89.336 refere-se às Reservas Ecológicas e Áreas de
Relevante Interesse Ecológico, em 1986 a Resolução do CONAMA Nº 01 estabelece as
diretrizes do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) e no ano seguinte a Resolução do
CONAMA Nº 237 regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na
Política Nacional do Meio Ambiente. Já em 1988 a Lei N° 7.661 instituiu o Plano nacional de
gerenciamento costeiro e a Lei N° 7.679 regulamenta e proibi a pesca de espécies em períodos
de reprodução (PINTO, 2006).
A Constituição Federal de 1988 que regeu a maioria das questões das políticas
públicas do Brasil em seu Capítulo do Meio Ambiente (art. 225) “garante o direito de todos
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida” impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e as futuras gerações (COLESANTI, PISTORI, 2007).
A constituição também estabelece a obrigatoriedade de preservação e restauração de
processos ecológicos essenciais e manejo ecológico das espécies e ecossistemas; preservação
da diversidade e a integridade do patrimônio genético do País, fiscalização das entidades
dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; definição de espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos; proteção da fauna e flora. Declara como
patrimônio nacional a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal
Mato-Grossense e a Zona Costeira (BRASIL, 1988).
Ainda em 1988 a Lei N 7.661 institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
enquanto a Lei N 7.679 cria a regulamentação da atividade de pesca e estabelece o período de
defeso para cada espécie. Em 1989 é criado o Fundo Nacional do Meio Ambiente através da
Lei N° 7.797, neste ano também se estabelece medidas para proteção das florestas existentes
nas nascentes dos rios pela Lei N°.7.754/89, além da instituição do IBAMA criado em
resposta ao aumento das queimadas na Amazônia e da efervescência do debate internacional a
respeito das incertezas que decorreriam de mudanças climáticas alavancadas pelo aumento
das emissões de dióxido de carbono (PINTO, 2006).
Década de 1990 até a atualidade
Nos anos 1990 ocorreu a ECO 92 que promoveu uma mudança universal na forma de
pensar o meio ambiente. Já em 1994 a EMBRATUR promoveu a criação de um grupo de
trabalho interministerial composto pelo Ministério da Indústria, Comércio e Turismo (MICT),
Ministério do Meio Ambiente, IBAMA, EMBRATUR, e outros representantes do poder
58
público, setor privado e terceiro setor, e promoveu a realização de uma oficina que teve como
resultado o documento: Diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo, inédito na
história das políticas públicas para o segmento, que continha definições da atividade, suas
premissas, seus objetivos e propôs ações estratégicas para seu desenvolvimento
(GOLDENBERG; BARBOSA, 2004).
A partir de 1995 as questões ambientais continuaram a evoluir, pois neste ano o
MMA, lançou o Programa para o Desenvolvimento do Ecoturismo na Amazônia Legal
(PROECOTUR) baseado em estratégias para o desenvolvimento de pólos ecoturísticos em
áreas de maior viabilidade, com a responsabilidade de estruturar o segmento na Amazônia
Legal, já que o ecoturismo é visto como uma segmentação de turismo que conserva o meio
ambiente. Já em 1997 foi promulgada a Lei de Recursos Hídricos N° 9.433 (GOLDENBERG;
BARBOSA, Idem).
A lei de Crimes ambientais Lei N° 9.605 instituída em 12 de fevereiro de 1998
estabelece as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente e define no art. 70 a infração administrativa ambiental como "toda ação ou
omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio
ambiente" e define ainda com espécies de fauna silvestre todos aqueles pertencentes às
espécies nativas, migratórias e quaisquer outras, aquáticas ou terrestres, que tenham todo ou
parte de seu ciclo de vida ocorrendo dentro dos limites do território brasileiro, ou águas
jurisdicionais brasileiros (COLESANTI; PISTORI, 2007).
Em 2000 foi criado o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) pela Lei
N° 9.985 que divide as unidades de conservação em dois grupos: Unidades de Proteção
Integral e Unidades de Uso Sustentável (PIRES, 2002). A Lei que estabelece o SNUC em seu
artigo 22 relata que “as unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público”,
portanto nada impede, contudo, que se utilize à lei, como instrumento para sua criação
(GOLDENBERG; BARBOSA, 2004).
A criação do Ministério do Turismo (MTur), em 2003, buscou fortalecer ainda mais a
relação interministerial (MTur e MMA) por meio da assinatura de um Termo de Cooperação
Técnica no ano de 2004. Deste acordo resulto a elaboração de uma Agenda Ambiental para o
Turismo, um Plano de Ação Conjunta e a transferência do PROECOTUR sob a
responsabilidade do MMA para o MTur (SAGI, 2006).
59
Somente em julho de 2003 foi implantado o instrumento gestor da Educação
Ambiental no País, aproximando os setores de Educação Ambiental do MMA e do Ministério
da Educação, de acordo com a Lei N° 9.795 a qual criou a Política Nacional de Educação
Ambiental em 27 de abril de 1999, que foi regulamentada por decreto presidencial N°4.281
em 26 de junho de 2002.
3.3.2 A trajetória das políticas públicas de meio ambiente em Santa Catarina
Pode-se dizer que as políticas públicas do meio ambiente em Santa Catarina tiveram
seu inicio em 07 de janeiro de 1994 com a Lei Nº 9.428 que dispunha sobre a Política
Florestal do Estado de Santa Catarina, pois anteriormente a esta existiu apena a Lei Nº 6.063
que regulamentava o parcelamento do Solo Urbano em 1982. A Lei Nº 9.428 foi alterada
posteriormente pelas Leis: Nº 9.788/96; Nº 10.472/97; e Nº 10.975/98, sendo que a Lei Nº
9.788/96 também estabelecia a criação dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente
(ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2009).
No ano de 1994 também foi criada a Lei Nº 9.807 que determinava em seu texto o que
seria vegetação primária e secundária nos estágios avançado, médio e inicial de regeneração
da mata atlântica, sua supressão e exploração, além de dar outras providências. Três anos
depois a Lei Nº 10.383 cria o Conselho Estadual de Pesca e regulamenta o defeso (época onde
a pesca é proibida por ser período de procriação das espécies). (ASSEMBLÉIA
LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA, 2009)
O Sistema Estadual de Unidades de Conservação da Natureza (SEUC) foi criado um
ano após o SNUC, pela Lei Nº 11.986 em 12/11/2001. Já o código Estadual de Proteção aos
Animais foi instituído 2 anos depois em 22/12/2003 pela lei Nº 12.854 e no ano de 2005 a Lei
Nº 13.553 estabeleceu o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro que posteriormente foi
alterado pela Lei Nº 14.465 em 2008. No ano de 2005 também foi criada a Lei Nº 13.558 que
dispunha sobre a Política Estadual de Educação Ambiental (PEEA) sendo esta alterada no ano
seguinte pela Lei Nº 13.840. (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA
CATARINA, 2009)
Em 2007 a Lei Nº 13.973 regulamenta a concessão e/ou renovação de licença
ambiental de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental regional ou
local. No ano seguinte entra em pauta o Projeto de Lei Nº 0238 que institui o controverso
60
Código Ambiental do Estado de Santa Catarina. Já a Lei Nº 14.661 de 26/03/2009 reavalia e
define os atuais limites do Parque Estadual da Serra do Tabuleiro, criado pelo Decreto nº
1.260, de 1º de novembro de 1975, e retificado pelo Decreto nº 17.720, de 25 de agosto de
1982, e adota outras providências (BOHN, 2009).
Por determinação do Executivo Estadual foi criado o projeto de Lei N 0238 foi
coordenado e elaborado pela FATMA (órgão ambiental estadual) que contou com o apoio
financeiro do Programa de Proteção da Mata Atlântica (PPMA/SC) para a contratação da
consultoria jurídica para formulação deste (JESUS, 2009).
O processo de elaboração da minuta deste Código ambiental durou aproximadamente
um ano no qual foram realizadas reuniões e oficinas coordenadas por técnicos da FATMA.
Findado a elaboração da minuta se realizou dois workshops em Florianópolis para a
finalização da proposta, que contou com a participação de diversos órgãos tais como:
FATMA; Secretária de Estado de Desenvolvimento Sustentável (SDS); Secretaria de
Agricultura e Desenvolvimento Rural; Empresa de Pesquisa Agropecuária de Extensão Rural
de Santa Catarina (EPAGRI); Companhia Catarinense de Águas e Saneamento (CASAN);
Polícia Militar Ambiental (PMA); Procuradoria Geral do Estado (PGE); Federação
Catarinense dos Municípios (FECAM); Federação da Indústria do Estado de Santa Catarina
(FIESC); Sindicato da Indústria da Construção Civil (SINDUSCON); e Comitê da Reserva da
Biosfera (BOHN, 2009).
O projeto final foi entregue pela FATMA a Secretária de Estado de Desenvolvimento
Sustentável na data de 3 de março de 2008, mas esta só foi apresentada pelo Governo como
Projeto de Lei cinco meses depois. Neste intervalo o texto original produzido pela FATMA
sofreu significativas alterações, sendo estas realizadas no gabinete do governo com o intuito
de privilegiar demandas específicas de determinado setor. Isto retira o caráter de transparência
e legitimidade com o qual foi construído o documento final. Estas alterações e supressões até
poderiam ser cabíveis desde que discutidas efetivamente no âmbito do Conselho Estadual de
Meio Ambiente (CONSEMA), órgão consultivo e deliberativo em matéria ambiental e que
integra o Sistema Estadual de Meio Ambiente (que não participou da elaboração do
documento) (BOHN, 2009; JESUS, 2009).
A decisão do Poder Executivo Estadual que determinou a elaboração de um Código
Ambiental, objetivando sistematizar as normas jurídicas estaduais sobre esta matéria, bem
como, facilitar sua consulta, conhecimento e aplicação, pode ser considerada pertinente se
considerarmos que cada região ou Estado do Brasil tem características singulares na questão
61
do Meio Ambiente. Porém quando este mesmo poder usa de artifícios para alterar o
documento produzido para favorecer determinado setor ele põe em duvida a legitimidade
deste.
O projeto de Lei N 238 (Código Ambiental) aprovado pela assembléia legislativa foi
sancionado pelo atual governador do estado Luis Henrique através da Lei N° 14.675 no dia 13
de abril. Este Código Ambiental tornou-se polemico, pois em seu capitulo V dos espaços
protegidos estabelece regulamentações divergentes das estabelecidas nas leis federais e, para
muitos autores, é inconstitucional, pois uma lei estadual só pode ser mais restritiva que uma
lei federal e jamais ser mais permissiva (ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE
SANTA CATARINA, 2009).
62
4 CARACTERIZAÇÃO DO OBJETO DA PESQUISA
A caracterização do objeto de estudo se faz necessária e útil ao melhor entendimento
da potencialidade e a vocação do estado de Santa de Catarina para o turismo. Este capítulo
inicia com uma apresentação dos dados gerais do Estado, seguido pela abordagem dos
componentes biofísicos da paisagem natural; do processo de povoamento; e das divisões
regionais do estado.
4.1 Dados gerais sobre localização e população.
O estado de Santa Catarina é uma das unidades da República Federativa do Brasil e
sua capital político-administrativa é Florianópolis. Este pode ser considerado um estado
pequeno, pois ocupa apenas 1,13% da área territorial brasileira e 16,57% da Região Sul com
área total de 95 318,30 km² e tendo uma extensão litorânea de 561,4 km (SECRETARIA DO
ESTADO DE PLANEJAMENTO, 1991).
Santa Catarina compõe com os estados do Paraná e do Rio Grande do Sul a Região Sul
do país, limita-se ao norte com o Paraná tendo, ao sul com o Rio Grande do Sul, a leste com o
Oceano Atlântico e a oeste com a Argentina (IBGE, 2002).
A população estimada de Santa Catarina no censo de 2007 do IBGE é de 5.866.252
habitantes sendo que a população está distribuída de forma irregular pelo seu território as
maiores densidades demográficas do Estado estão no litoral e nas regiões economicamente
mais desenvolvidas (IBGE, 2008a).
Sua infra-estrutura de transportes é composta pela: malha rodoviária de 106.797,9 km,
das quais 6.854,10 km têm pavimentação asfáltica; a hidrovia marítima do Estado que abriga
os portos de São Francisco, Itajaí, Laguna e Imbituba estrategicamente distribuídos pela da
costa; a rede de transporte ferroviário que possui duas concessionárias a América Latina
Logística (ALL) e a Ferrovia Tereza Cristina (FTC); e o sistema aeroviário de Santa Catarina
conta com uma rede de 18 aeroportos públicos distribuídos por todas as regiões do Estado
(SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E INFRA-ESTRUTURA, 2008).
63
4.2 Os componentes biofísicos da paisagem natural de Santa Catarina
4.2.1 As principais unidades do relevo
Santa Catarina apresenta um relevo contemplado por Planícies (costeiras e fluviais);
Serras (Geral, do Leste Catarinense e do Mar); Patamares (do alto Rio Itajaí, da Serra Geral e
de Mafra), Planaltos (dissecado Rio Iguaçu - Rio Uruguai, dos Campos Gerais, de São Bento
do Sul e de Lages); e Depressão da zona carbonífera catarinense (IBGE, 2002).
A altitude de Santa Catarina varia entre o nível do mar e 1.827 metros podendo ser
dividido nas faixas altitudinais: de 0 a 200 m localizada no litoral e pequeno trecho no
extremo oeste; de 200 a 400 m presente na transição entre a planície litorânea e as serras
Geral e do Mar; de 400 a 800 m que abriga as serras litorâneas e planaltos ocidentais; de 800 a
1.200 m que compõem a maior parte da Serra do Mar e dos planaltos interioranos; de 1.200 a
1.600 m próximo à costa da Serra Geral, do Espigão, do Chapecó, da Anta Gorda, da Boa
Vista entre outras; e acima de 1.600 m onde ocorrem os pontos culminantes do estado
(SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, 1991).
4.2.2 Vegetação natural e biomas
A formação vegetal de Santa Catarina é composta por uma grande diversidade e
conforme a classificação de BIOMAS do IBAMA (2002), sendo composto pelos biomas:
Domínio de Mata Atlântica que é formado por três grandes áreas, a saber, a floresta ombrófila
densa, floresta com araucária e florestas estacionais deciduais; Ecossistemas Costeiros
(vegetação pioneira); Savana ou Cerrado (com campos sujos e limpos); e Estepe onde se
encontra os campos do planalto meridional e os refúgios de altitude (SECRETARIA DE
ESTADO DO PLANEJAMENTO, 1991; IBGE, 2002). A vegetação de Santa Catarina pode
ser classificada em cinco tipos de formações vegetais distintas sendo elas: floresta ombrófila
densa; floresta ombrófila mista; campos; floresta estacidual decidual; e vegetação litorânea9
(IBAMA, 2007).
9 Mais detalhes sobre o tema podem ser encontrados na bibliografia
64
4.2.3 Aspectos da hidrografia
A hidrografia catarinense é representada por dois sistemas independentes de
drenagem: a vertente do interior (Bacia do Prata) e a vertente do Atlântico (litoral de Santa
Catarina).O sistema de drenagem da vertente do interior ocupa área aproximada de 60.185
km² (63%). Esta vertente do interior é composta por duas bacias do rio Uruguai e a do rio
Iguaçu. O sistema de drenagem da vertente do Atlântico compreende uma área de
aproximadamente de 35.298 km² (37%) sendo composta por 10 bacias hidrográficas: do rio
Itajaí, do Rio Tubarão; do Rio Araranguá; do Rio Itapocu; do Rio Tijucas; do Rio Mampituba;
do Rio Urussanga; do Rio Cubatão (do norte); do Rio Cubatão (do sul); e do Rio d’uma
(SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO, 1991; IBGE, 2002).
4.2.4 Clima predominante
Santa Catarina possui um clima subtropical que ocorre em virtude da sua latitude e de
sua localização na área de transição entre a zona tropical e a temperada. Os sistemas
atmosféricos que atuam na Região Sul do Brasil são controlados pela ação das massas de ar
tropicais (quentes) e polares (frias) que são responsáveis pelo caráter mesotérmico desse
clima. Isto somado a composição do relevo catarinense possibilita as diferenças climáticas
existentes no estado, em especial a que ocorre entre a faixa litorânea e o planalto, sendo que
as temperaturas podem variar mais de 10 graus entre estas regiões de Santa Catarina. O
regime pluviométrico do estado e de seu entorno é caracterizado pela relativa regularidade da
distribuição do montante de chuvas anuais (IBGE, 2002).
4.3 O processo de povoamento em Santa Catarina.
As características geográficas do Estado de Santa Catarina e sua ocupação por
diferentes fluxos imigratórios deram origem de diferentes regiões (PEREIRA, 2003). A atual
região de Santa Catarina já era habitada por índios, no litoral viviam os tupi-guaranis e no
interior havia duas tribos os Kaingang e os Xokleng que eram nômades (SANTOS, 1995). O
65
litoral catarinense tem sua descoberta datada na mesma década em que o Brasil foi
descoberto, como demonstram os escritos de Kaiser e Zotz (2004, p.34).
De acordo com registros oficiais, foram os franceses os primeiros europeus a pisarem em terras catarinenses. Em 1504, Binot Palmier de Gonneville comandava uma expedição francesa que retornava do sul do continente. Com sua nau avariada, viu-se obrigado a buscar porto abrigado. Adentrou na Baía da Babitonga, ancorando onde se localiza a cidade de São Francisco do Sul. Ao partir deixou um cruzeiro, no alto do morro, marcando sua passagem.
A colonização do estado teve inicio oficial em 1746 com a emigração de açorianos
para a Ilha de Santa Catarina (CARDOSO, 2002). Os alemães correspondem à segunda leva
de imigrantes europeus a se fixarem em Santa Catarina, os primeiros chegaram aqui em 1828
para colonizar São Pedro de Alcântara e a partir da segunda metade do século XIX a chegada
destes imigrantes multiplicou promovendo a fundação de dezenas de povoados (KAISER;
ZOTZ, 2004; SILVA, 2000).
A história dos imigrantes suíços, suecos, noruegueses e tchecos, no Estado, entrelaça-
se e confunde-se com a história da imigração alemã e não se tem dados específicos. Quanto
aos austríacos pode-se dizer que os primeiros aportaram em 13 de outubro de 1933, vindos do
Tirol e fixando-se na cidade de Treze Tilhas (PIAZZA, 1983, 1994).
A colonização italiana é considerada a mais presente em Santa Catarina, o seu
primeiro núcleo de imigrantes chegou ao ano de 1836, originários da Sardanha. No entanto o
grande movimento migratório italiano ocorreu quatro décadas depois, a partir de 1875 na
região do vale do rio Tijucas e Itajaí e a região sul do estado atualmente chamada de pequena
Itália (KAIZER; ZOTZ, 2004).
A imigração dos belgas (flamengos, de flanders) aconteceu em 1840 e 1844 e estes se
fixaram na região correspondente ao município de Ilhota. A partir de 1871, chegou a Brusque
o primeiro grupo de poloneses e no ano de 1889 novas levas de poloneses e russos chegavam
ao Estado (KAIZER; ZOTZ, 2004).
Foi entre os anos de 1889/1912 que os gregos imigraram para a Ilha de Santa Catarina.
Já a imigração do povo árabe ocorreu entre 1870/1910 originários da Síria e do Líbano,
instalaram-se em áreas portuárias bem como ao longo das ferrovias (PIAZZA, 1983).
66
Os imigrantes ucranianos, de origem eslava, chegaram ao Brasil nos anos de 1891,
1895 e 1896. Os principais núcleos de colonização estão localizados no Norte catarinense, já
por volta do ano de 1889 foram os húngaros que se estabeleceram (KAIZER; ZOTZ, 2004).
O principal núcleo bucovino no Sul do país fica em Rio Negro e Mafra e eles
chegaram ao sul nos anos de 1887 e 1888. Os russos que imigraram para Santa Catarina têm
raízes na Alemanha e no ano de 1929 e entre 1930 e 1932, cerca de 300 famílias chegaram ao
Brasil, fixando-se no Oeste do estado, nos municípios de Riqueza e São Carlos. Os imigrantes
letos imigraram para o Brasil no final de século XVIII e depois migraram para a região de
Urubici (PIAZZA, 1994).
Os holandeses chegaram em 1950, após a II guerra mundial procurando a paz e terras
baratas. Os japoneses zelosos com a sua tradição chegaram na década de 60 e se
estabeleceram principalmente na cidade de Frei Rogério (PIAZZA, 1983).
Devido ao grande crescimento das famílias alemãs e italianas colonizadoras do Rio
Grande do Sul muitas destas optaram migrar principalmente para o território catarinense onde
podiam encontrar terras produtivas e relativamente mais baratas. Nas décadas de 40 e 50
Santa Catarina recebeu cerca de 200 mil gaúchos, na época esta foi a maior onda migratória
dentro do Brasil (KAIZER; ZOTZ, 2004).
A presença das muitas etnias que formaram Santa Catarina produz uma notável
herança cultural na arquitetura (igrejas, fortalezas e casarios portugueses; casas em enxaimel
alemãs; Casarões italianos de tábuas inteiriças, entre outras), na gastronomia, no folclore, na
religião, no colorido das roupas, nas manifestações artísticas, nos festivais que celebram as
tradições, com destaque para o circuito de festas típicas de cada localidade (SANTUR, 2008;
SILVA, 2000).
4.4 Divisões regionais do estado de Santa Catarina
O estado de Santa Catarina reúne em seu território uma ampla diversidade regional,
tanto em termos de paisagem, como em termos culturais e econômicos. Esta diversidade é a
resultante de um processo histórico, político e de suas condicionantes físico-naturais, a
ocupação do seu território resultou em um modelo de desenvolvimento característicos,
diferente do que ocorre no restante do país. Não ocorre no Estado a macrocefalia urbana
67
características dos demais Estados Brasileiros, onde a predominância absoluta de uma única
cidade na rede urbana (SIEBERT, 2001). A compartimentação regional causou um isolamento
de núcleos coloniais e de etnias, formando assim, um estado com diversas regiões sócio-
culturais e econômicas, nitidamente separáveis.
4.4.1 Regiões administrativas
A diversidade da composição do território catarinense sempre foi um desafio para o
planejamento do estado, devido à dificuldade de conceber diretrizes gerais, de forma
centralizada, para um espaço no qual a pluralidade é a regra. Talvez por este motivo, o
planejamento regional em Santa Catarina venha evoluindo para a descentralização, com
planos regionais elaborados em parceria com instituições como a Associação de Municípios e
os Fóruns Regionais (SIEBERT, 2001).
Com a promulgação da Constituição da República de 1988 e a partir da Constituição
Estadual de 1989, a divisão microrregional passou a ser instituída através de Lei
Complementar Estadual a criação destas microrregiões desprovida de critérios técnicos e de
planejamento levou a um completo desencontro dos programas e ações, pois cada
microrregião aplicava sua forma de distribuição das funções administrativas (SANTA
CATARINA, 1989).
Em 2003 primeiro ano do primeiro mandato do atual governador de Santa Catarina,
Luis Henrique da Silveira, foi proposto uma nova organização regional, com a finalidade de
descentralizar as funções administrativas, desconcentrar a máquina pública e a regionalizar o
desenvolvimento e o estado foi dividido em 36 Secretarias de Estado do Desenvolvimento
Regional (SAGI, 2006; SECRETARIA DE ESTADO DE CULTURA, TURISMO E
ESPORTE, 2008).
4.4.2 Regiões geográficas
As divisões geográficas internas do estado também sofreram alterações ao longo dos
anos, segundo o IBGE (2002); e Ribas (2003) o estado de Santa Catarina é dividido em seis
Mesorregiões sendo distribuídas em: Oeste Catarinense; Norte Catarinense; Planalto Serrano;
68
Vale do Itajaí; Grande Florianópolis; e Sul Catarinense. Sendo que o IBGE (2002) entende
mesorregião por:
[...] uma área individualizada em uma Unidade da Federação, que apresente formas de organização do espaço definidas pelas seguintes dimensões: o processo social, como determinante, o quadro natural, como condicionante, e a rede de comunicação e de lugares, como elemento da articulação espacial. Estas três dimensões deverão possibilitar que o espaço delimitado como mesorregião tenha uma identidade regional. Esta identidade é uma realidade construída ao longo do tempo pela sociedade que aí de formou [...].
Inicialmente em 1968 estas seis mesorregiões eram divididas em 16 microrregiões,
mas em 1990 após sofrer alterações e possibilitar o agrupamento de vários municípios com
características naturais e socioeconômicas semelhantes. Santa Catarina passou a ter 20
microrregiões distribuídas em seis mesorregiões (RIBAS, 2003) ilustradas na Figura 03.
Figura 03: Ilustração das mesorregiões e microrregiões de Santa Catarina
Fonte: Adaptado pela autora de IBGE (2002)
69
4.4.3 Regiões turísticas e seus atrativos naturais e histórico-culturais
Quanto à divisão turística Santa Catarina é composta por nove regiões turísticas (RT),
cujos limites territoriais reproduzem afinidades geográficas, econômicas e histórico-culturais,
que se sobrepõe à divisão geográfica do IBGE, sendo elas: Caminho dos Príncipes; Rota do
Sol; Grande Florianópolis, Encantos do Sul, Caminho dos Cânions (desmembrada da região
encantos do sul no ano de 2005), Vale Europeu, Serra Catarinense, Vale do Contestado e
Grande Oeste. A Secretária de Estado de Turismo, Cultura e Esporte (SOL) com Santa
Catarina Turismo S/A (SANTUR) são os órgãos responsáveis pela criação, organização e
administração destas regiões turísticas (SANTUR, 2007), conforme Figura 04 a seguir:
Figura 04: Ilustração da divisão das regiões turísticas de Santa Catarina
Fonte: Adaptado pela autora de SANTUR (2007)
O Caminho dos Príncipes tem como característica marcante as tradições européias
herdadas dos colonizadores europeus. Suas principais cidades são: a histórica São Francisco
do Sul de colonização portuguesa que reúne um conjunto de 150 prédios históricos, entre os
70
quais se destacam a Igreja Matriz, grandes casarões bem conservados e o Museu do Mar,
único do gênero no país; e a germânica Joinville que tem a única filial do Teatro Ballet
Bolshoi de Moscou fora da Rússia. A região também teve colonização suíça, húngara, tcheca,
ucraniana, norueguesa, polonesa e italiana (SANTUR, 2007).
A Rota do Sol é um mostruário completo das belezas mais expressivas do litoral.
Balneário Camboriú tem atrações 24 h por dia o ano todo, já Itapema, Porto Belo e
Bombinhas são formadas por um trecho de penínsulas recortadas com enseadas abrigadas de
águas transparentes com grande visibilidade para a prática do mergulho na região,
principalmente na proximidade da Reserva Biológica Marinha do Arvoredo; Itajaí é
caracterizada como uma cidade moderna que soube preservar o encanto que só as cidades
portuárias têm, possui valioso patrimônio histórico bem preservado, com mistura de traços
portugueses e alemães. Em Navegantes, fica o aeroporto que atende toda a região. Penha além
de belas praias e da cultura açoriana abriga o Beto Carrero World, um dos maiores parques
temáticos da América Latina ( ZOTZ; KAISER; ZOTZ, 2004).
A Grande Florianópolis onde está localizada a capital de Santa Catarina, a cidade de
Florianópolis que reúne conforto e agitação de centro urbano desenvolvido, ao mesmo tempo
em que oferece oportunidades de contato íntimo com a natureza. A herança dos colonizadores
açorianos acrescenta charme e história às belas paisagens, tornando a cidade um centro de
turismo internacional. Governador Celso Ramos, situada mais ao Norte, fica numa grande
península caprichosamente desenhada com 23 praias paradisíacas e enseadas protegidas dos
ventos, muito procuradas pelos velejadores. Já São Pedro de Alcântara é a mais antiga colônia
alemã do Estado e Santa Isabel, distrito de Águas Mornas, é a segunda colônia alemã mais
antiga (SANTUR, 2007).
Os Encantos do Sul no litoral Sul abriga cidades históricas portuguesas que exibem
paisagens com natureza preservada, praias, lagoas, baías e enseadas protegidas nas quais as
baleias Franca buscam refúgio para procriar e amamentar seus filhotes. Indo em direção do
interior encontra-se diversas cidades fundadas por imigrantes italianos, algumas localidades
de origem alemã e um grande complexo termomineral. Laguna tem a terceira povoação mais
antiga do Estado (1676) e possui um centro histórico com 600 prédios bem conservados
(ZOTZ; KAISER; ZOTZ, 2004; SANTUR, 2007).
O Caminho dos Cânions no extremo sul de Santa Catarina é uma grande aventura com
balneários agitados que contrastam com cidades de vida simples e povo hospitaleiro. A beleza
natural é exuberante e na divisa do Estado com o Rio Grande do Sul, ficam localizados os
71
parques nacionais dos Aparados da Serra e da Serra Geral onde está localizado os cânions
Itaimbezinho e Fortaleza. Os cortes abruptos nas montanhas são atrações para ecoturistas que
buscam adrenalina em meio à magnitude da natureza. Já o principal cartão-postal de
Araranguá é o balneário de Morro dos Conventos (ZOTZ; KAISER; ZOTZ, 2004).
O Vale Europeu mais conhecido por Vale do Rio Itajaí foi colonizado por imigrantes
europeus, principalmente os alemães, que fundaram Blumenau em 1850 que é conhecida pela
oktoberfest e Pomerode considerada a cidade mais alemã do Brasil. No último quarto do
século XIX, os italianos instalaram-se próximo às povoações germânicas já existentes. Ficam
neste vale os dois mais importantes santuários católicos de Santa Catarina o Santuário de
Santa Paulina, em Nova Trento, é o segundo destino religioso mais visitado do Brasil, atrás
apenas de Aparecida do Norte. O outro local de peregrinação religiosa é o Vale de Azambuja,
em Brusque (SANTUR, 2007).
A Serra Catarinense onde fica Lages, considerada o berço do turismo rural no Brasil,
pois em meados dos anos 1980, fazendas tradicionais, algumas com mais de um século de
história, abriram suas porteiras para hospedar visitantes interessados em descanso e convívio
com a natureza. Localizado a 29 km do Centro de Urubici, o morro da cruz sedia uma base da
aeronáutica. É o ponto habitado mais alto do Sul do Brasil (1,822 m) e em todos os invernos
há, invariavelmente, ocorrência de neve. Do alto tem-se uma visão privilegiada da Pedra
Furada, interessante formação que se assemelha a uma grande janela natural (ZOTZ;
KAISER; ZOTZ, 2004; SANTUR, 2007).
O Vale do Contestado tem como principal atrativo da região sua multiplicidade de
paisagens, de gentes e de culturas. A Rota da Amizade, formada por seis cidades: Treze
Tílias; Fraiburgo; Piratuba; Videira; Tangará; e Pinheiro Preto que é o município que oferece
a melhor infra-estrutura hoteleira e gastronômica da região. Esta região foi palco da Guerra do
Contestado (1912-1916), uma das mais sangrentas revoltas populares registradas no Brasil. A
austríaca Treze Tílias é a jóia turística da região, parece uma cidade de conto de fadas,
enfeitada e florida, aconchegada entre colinas verdes, com casas e prédios em estilo alpino
(ZOTZ; KAISER; ZOTZ, 2004).
O Grande Oeste território que faz fronteira com a Argentina possui belas paisagens
naturais e é caracterizado pela diversidade étnica. Os principais atrativos estão ligados às
culturas italiana, alemã e gaúcha, predominantes na região, Mas o Oeste também oferece
desafios aos espíritos aventureiros: cânions, quedas d’água e corredeiras começam a atrair os
amantes do ecoturismo e dos esportes radicais (SANTUR, 2007).
72
A diversidade da composição do território catarinense e as particularidades de sua
constituição histórica, sócio-espacial e econômica trouxeram características de pluralidade ao
processo de desenvolvimento do estado de Santa Catarina o qual criou um mosaico de
divisões regionais através de iniciativas descentralizadoras10 mobilizadas por forças locais a
exemplo: associação dos municípios; fórum de desenvolvimento regional; comitês das bacias
hidrográficas; regiões metropolitanas. Além das divisões regionais pesquisadas:
administrativa, geográfica e turística e descritas nos itens 4.4.1, 4.4.2 e 4.4.3 respectivamente.
As divisões regionais podem contribuir para o desenvolvimento regional ao passo que
agrupam regiões com características semelhantes e permitem a identificação da necessidade
destes e seu fortalecimento. Porém o conjunto de recortes pode fazer com que diferentes
instituições venham competir pelos mesmos recursos, gerando conflitos e aumentando a
desigualdade regional do Estado. Com descrevem os autores Theis e Butzke (2008) que no
âmbito das instituições regionais e sua relação com as regiões, percebe-se mais uma tendência
de acirramento da competição e, conseqüentemente, de aumento do desenvolvimento
desigual, do que propriamente um esforço coletivo e articulado visando à superação das
disparidades regionais.
10 Estas iniciativas estão descritas no texto de Theis e Butzke (2008) intitulado “Planejamento e desenvolvimento desigual em Santa Catarina”.
73
5 ANÁLISE DOS RESULTADOS
O comprovado fenômeno do rápido crescimento do turismo no mundo traz a luz dos
governos, trade, pesquisadores, ambientalistas e comunidades algumas reflexões importantes.
Sabe-se que o turismo pode contribuir para o desenvolvimento sócio-econômico e cultural de
algumas regiões e, ao mesmo tempo, em poucos anos, pode degradar o ambiente natural e o
patrimônio histórico-cultural das localidades interferindo nos aspectos sociais da localidade.
Conforme dados apresentados da economia do turismo pela UNWTO, não há dúvidas
de que este setor continuará evoluindo e, portanto, o Estado deve criar condições necessárias
para gerar resultados econômicos e sociais de forma sustentável, não deixando de considerar o
caráter complexo e dinâmico do turismo. Sendo assim é fundamental que as ações sejam
definidas e colocadas em prática de forma planejada evitando conflitos futuros o que para
Lohmann e Panosso Netto (2008) pode ser feito através de formulação e aplicação de políticas
adequadas que contemplem a interação e a relação entre os diversos setores políticos,
principalmente do turismo e do meio ambiente. Os governos por meio do planejamento
poderão reverter os benefícios do turismo em favor das comunidades locais evitando, ao
mesmo tempo, danos ambientais.
Entre os principais problemas enfrentados pelos organismos de turismo estão a falta de articulação e comunicação entre si, no que diz respeito aos projetos e ações que estão sendo desenvolvidos. Outro problema é o embate entre os interesses da administração pública e a dos organismos privados que, apesar de, na maioria das vezes, estarem direcionados para um mesmo objetivo e fim, não conseguem chegar a um acordo sobre como poderão cooperar um com o outro (LOHMANN; PANOSSO NETTO, 2008, p.118)
Considerando-se que cabe ao setor público a prerrogativa de ditar políticas
orientadoras para o planejamento e gestão do turismo em todos os níveis de governo, assim
como para o setor privado, além de prover a infra-estrutura básica, pode-se afirmar que o
desenvolvimento turístico não é tarefa simples, pois este necessita de arranjos, ações
interdisciplinares, de apoio e de intervenção dos diferentes setores do governo. Para tanto é
necessário que se estabeleça com clareza o papel dos diferentes setores públicos
preferencialmente por meio de diretrizes nacionais para evitar o sobre posicionamento destes.
74
Em virtude de demandas cada vez mais diferenciadas, a coordenação nacional não tem sido suficiente para garantir o dinamismo e, também, a flexibilidade necessária para direcionar o desenvolvimento do turismo. Assim, faz-se cada vez mais indispensável atribuir responsabilidades pela condição do setor também a outras esferas do poder público, sobretudo estadual (SOLHA, 2005, p.45)
Com esta descentralização de responsabilidades sobre o turismo, o governo deverá
buscar harmonizar suas legislações com as do governo federal e assim ter coerência no
desenvolvimento das diretrizes. O Estado de Santa Catarina é um estado detentor de riquezas
paisagísticas, diversidade biológica e cultural com potencial para o turismo doméstico e
internacional e, portanto necessita de políticas públicas de incentivo ao turismo que
promovam sua realização de modo responsável e concomitantemente possibilitem o controle,
monitoramento e uso equilibrado dos espaços turísticos.
5.1 A interação dos organogramas da SOL e SDS na formulação das políticas públicas
de turismo em Santa Catarina
No estudo das estruturas dos setores de turismo e de meio ambiente, buscou-se
primeiramente analisar o organograma de governo estadual e o Decreto-Lei nº 981 de 17 de
dezembro de 2009 que dispõe sobre a organização, estruturação e funcionamento do Sistema
de Gestão Organizacional, para assim identificar os setores responsáveis pelo turismo e pelo
meio ambiente, a estrutura do governo do Estado de Santa Catarina esta ilustrada na Figura 05
na sequência.
O Decreto-Lei Nº 981 no seu Capitulo II - Da Estrutura e das Competências dos
Órgãos do Sistema -, na Seção I - Da Estrutura do Sistema –, no Art. 3º define os integrantes
do Sistema de Gestão Organizacional e os divide em:
• Inciso II - Órgãos Setoriais que são as unidades organizacionais responsáveis pelas
atividades de planejamento e avaliação dos seus componentes entre eles estão:
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico Sustentável - SDS (letra k);
Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte – SOL (letra m);
• Inciso III - Órgãos Regionais: que são as Secretarias de Estado de
Desenvolvimento Regional – SDR’s;
75
• Inciso IV - Órgãos Seccionais que incluem a Fundação Catarinense de Cultura –
FCC (letra e); Fundação Catarinense de Esporte – FESPORTE (letra g); e
Fundação do Meio Ambiente – FATMA (letra i).
Já no Art. 4º deste se estabelece que os órgãos setoriais, regionais e seccionais
possuem subordinação administrativa e hierárquica ao titular do seu respectivo órgão ou
entidade e vinculação técnica ao órgão central do Sistema de Gestão Organizacional.
Enquanto que no Art. 9º da Seção III estabelece que os órgãos setoriais do Sistema de
Gestão Organizacional (secretárias) se articularão com o órgão central do Sistema com vistas
à implementação e operacionalização do planejamento e a normatização das políticas públicas
do Estado, voltadas para o desenvolvimento regional, específica de sua área de atuação,
exercendo, com relação a elas, a supervisão, a coordenação, a orientação e o controle, de
forma articulada com as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional – SDR’s (órgão
regionais) que têm o papel de execução das políticas públicas do Estado.
A partir da investigação realizada no organograma do Governo de Estado de Santa
Catarina e no Decreto-Lei N° 981/2005 identificou-se a Secretaria de Estado de Turismo,
Cultura e Esporte (SOL) como órgão setorial responsável pelo turismo e a Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Econômico Sustentável (SDS) como órgão setorial responsável
pelo meio ambiente. Identificado os órgãos responsáveis buscaram-se os respectivos
organogramas (ilustrados nas figuras 06 e 07) para pesquisar neste se há interação na
formulação das políticas públicas do turismo.
76
Figura 05: Organograma do Governo do Estado de Santa Catarina
Fonte: www.sc.gov.br
76
77
Porém a análise das estruturas identificou que não existe nenhum órgão ou cargo de
um setor relacionado ou interligado com o outro setor e, portanto conseqüentemente nenhuma
relação ou interação entre estes setores é observada o que foi confirmado nas entrevistas
realizadas com os responsáveis tanto do setor de turismo como do setor de meio ambiente. Os
entrevistados relataram que quando ocorre alguma relação entre os setores esta acaba
acontecendo pelos órgãos seccionais FATMA e SANTUR, há de se ressalvar que tanto o setor
de turismo como de meio ambiente sofreram transformações significativas em 2003, com a
reforma administrativa do governo Luis Henrique da Silveira, que buscou uma administração
descentralizada. O setor de meio ambiente desvinculou-se do setor rural no intuito de se
buscar maior autonomia e minimizar a influência das políticas ruralistas, já o setor do turismo
desvinculou-se do comércio e indústria, mas continuou associado ao esporte. Neste ano foi
criada a Secretária da Organização do Lazer, uma proposta inovadora com o intuito de
agregar o turismo, cultura e desporto (esporte) sobre uma coordenação única, por considerar
que estas três áreas constituem o Lazer.
78
Figura 06: Organograma da SOL
Fonte: Secretária do Turismo, Cultura e Esporte, 2009
79
Figura 07: Organograma da SDS
Fonte: Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável, 2009
Percebe-se que em Santa Catarina existe uma busca pela concatenação dos setores de
turismo e de meio ambiente inclusive através de leis a exemplo do Decreto-Lei Nº 13.793 que
em seu Art. 6º, Inciso IV descreve os subprogramas do Programa de Desenvolvimento do
Turismo onde se observa que 6 dos seus 8 subprogramas descritos na sequência estão
relacionados com questões do setor de meio ambiente: (1) incentivo a estudos de capacidade
80
de carga em atrativos naturais; (2) fomento a prospecções do meio ambiente para subsidiar
a sustentabilidade de atrações turísticas; (3) apoio à elaboração de plano de manejo de
locais ecológicos; (4) incentivo à implementação de plano de manejo de locais ecológicos;
(5) estímulo ao monitoramento de dados e estudos de impactos ambientais em locais
ecológicos; (6) busca de parceiras com órgãos públicos de meio ambiente dentro das
políticas ambientais existentes; (7) apoio ao desenvolvimento da regionalização do turismo
catarinense; (8) busca de parcerias com o Ministério do Turismo dentro da legislação e das
políticas nacionais para a área do turismo regional (grifo nosso).
Cabe destacar ainda que a criação das políticas públicas estaduais no Brasil é recente
como destaca Solha (2004, p.45)
Observa-se, de modo geral, que a partir de meados da década de 1990, os estados formalizam, em suas estruturas administrativas, um organismo para atender o setor turístico e começam a discutir a necessidade do estabelecimento de políticas estaduais e da elaboração de planos de desenvolvimento.
Em Santa Catarina a primeira política estadual de turismo foi criada em 2004 o
Programa Integrado do Lazer (PDIL), enquanto que a política de meio ambiente foi instituída
apenas neste ano (2009). Os representantes de ambos os setores tem consciência que políticas
criadas e ações realizadas por um setor pode interferir nos resultados do outro, como o
exemplo apresentado de que na Capital Florianópolis que é uma ilha a legislação ambiental
federal não permite a instalação de píer, o que seria de grande importância no
desenvolvimento do turismo de borda de mar e suas atividades esportivas. Esta questão
denota a importância e necessidade da aproximação e integração entre estas áreas na tentativa
de se encontrar soluções adequadas para os conflitos existentes.
Nas entrevistas com os atuais representantes do turismo e do meio ambiente
identificou-se que a SANTUR órgão seccional do turismo e a FATMA órgão seccional do
meio ambiente estão desenvolvendo projetos em áreas protegidas para desenvolvimento de
atividades turísticas dentro dos parques estaduais já existentes sendo eles: Parque Estadual da
Serra do Tabuleiro (RT Grande Florianópolis), Parque Fritz Plauman (RT Vale Europeu) e
Parque das Araucárias (RT Grande Oeste). Com a nova gestão da FATMA iniciada em 2008
estabeleceu-se uma maior relação entre os dois órgãos e outros projetos estão previstos para o
futuro e não apenas em áreas protegidas.
81
Continuando a análise do organograma do governo se pesquisou também as estruturas
das Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDRs) as quais tem destaque no atual formato
da administração de Santa Catariana que é focado na descentralização. As SDRs são divisões
regionais administrativas que em sua estrutura prevêem a existências de gerentes responsáveis
pelos setores de turismo e de meio ambiente. O Estado tem quatro tipos de organogramas para
as 36 SDRs onde se contempla o cargo de gerente de turismo apenas nos organogramas tipo
“a”, “b” e “c” “c”, no organograma tipo “d” esta função é exercida pelo gerente de assistência
social, trabalho e habitação, mas segundo informações da Diretora de Políticas Integradas de
Lazer isto não afeta o trabalho realizado entre a diretoria e as gerências do turismo das SDR’s.
A partir de 2003, o governo federal realizou uma série de mudanças em sua estrutura
administrativa para possibilitar a criação de um canal de comunicação mais efetivo com os
governos estaduais com o intuito de compartilhar com os estados a condução do
desenvolvimento turístico do país (SOLHA, 2005) neste mesmo ano a estrutura do setor de
turismo e de meio ambiente do estado de Santa Catarina passou por uma reforma e então os
antigos órgãos responsáveis por estes setores passaram a fazer parte de uma estrutura maior
(as secretarias) o que talvez justifique o fato do relacionamento entre o setor de turismo e de
meio ambiente atualmente ocorrer a nível seccional FATMA e SANTUR (antigos órgãos
responsáveis pelo meio ambiente e pelo turismo no Estado).
5.2 Convergências e divergências na legislação de turismo e de meio ambiente no estado
de Santa Catarina
Neste tópico estudou-se os documentos vigentes no Estado de Santa Catarina e que
abrangem o turismo e o meio ambiente dentre eles estão o plano plurianual (2005/2006); o
código estadual do meio ambiente (2009); o plano de desenvolvimento integrado do lazer
(2004); e o plano catarinense de desenvolvimento (2006).
O objetivo deste tópico é verificar se existem pontos convergentes ou divergentes na
legislação estadual de turismo e de meio ambiente em vigência. O estudo destas não
encontrou divergências, pelo fato que a legislação do turismo relacionada ao meio ambiente
restringe-se em sua maioria ao uso de unidades de conservação da natureza e o texto desta é
convergente com a legislação ambiental.
82
Quanto à inserção do turismo dentro do código estadual do meio ambiente, este tem
pouco destaque sendo encontrado em poucos artigos, entretanto alguns pontos chamam a
atenção principalmente por não serem contemplados na legislação do turismo.
Com a realização das entrevistas com os responsáveis pelo setor de meio ambiente
percebeu-se que as divergências surgem na aplicabilidade, principalmente no tema licença
ambiental, normalmente ocasionado pela sobreposição dos poderes a exemplo de quando o
IBAMA questiona ou suspende licenças emitidas pela FATMA dentro da área de domínio
desta. Outra ocorrência de divergência é quando o Ministério Público embarga a instalação ou
o funcionamento de um empreendimento exigindo determinados tipos de estudos que não são
contemplados na legislação e consequentemente os órgãos ambientais não têm como emiti-
los. E, portanto acabam se omitindo por entenderem que não é possível avaliar os estudos ou
fornecer estas licenças por elas não existirem para a categoria que o empreendimento se
enquadra. A regulamentação dos artigos da nova legislação ambiental está sendo produzida
pela: SDS, COSEMA, FATMA, Secretária da Agricultura, EPAGRI, entre outros, com
previsão de ser finalizada em dezembro de 2009.
O plano plurianual do governo de Santa Catarina 2005/2006 estabeleceu nos seus
objetivos estratégicos a criação de um Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto
para o Estado de Santa Catarina, o qual deveria estabelecer suas políticas, diretrizes e
programas. Este documento foi o start para a elaboração de um novo projeto: o Plano
Estadual de Turismo, Cultura e Esporte (que também se chama PDIL), no qual serão
estabelecidas as ações a serem tomadas e como elas devem ser executadas.
Na sequência será apresentada uma síntese de cada legislação analisada nesta pesquisa
e destacam-se os pontos na legislação do turismo que tem relação com o meio ambiente e
vice-versa o que ilustra a análise das convergências e divergências na legislação de turismo e
de meio ambiente de Santa Catarina.
5.2.1 Plano de desenvolvimento integrado do lazer do estado de Santa Catarina - 2004
No ano de 2003 já existia uma demanda gerada pelos atores e o trade para que o
estado de Santa Catarina tivesse seu próprio plano de turismo, então o governador Luis
Henrique da Silveira orientou a recém criada Secretária de Organização do Lazer para que
83
esta efetuasse um diagnóstico do turismo no estado naquele ano e consequentemente um
plano estadual do turismo.
O Plano de Desenvolvimento Integrado do Lazer proposto para o Estado de Santa
Catarina buscava atingir os objetivos pré-estabelecidos pela Secretaria de Organização do
Lazer que eram: promover a integração das áreas de cultura, esporte e turismo às do lazer;
intensificar o lazer no Estado de SC; integrar a esta secretaria às Secretarias de
Desenvolvimento Regional; e desenvolver o lazer no Estado de forma equilibrada.
O inventário realizado para o PDIL (2004) durou nove meses e resultou num relatório
sobre a situação, na época, das 30 regiões administrativas, onde se diagnosticava quais eram
as principais práticas de lazer no tempo livre e qual era a percepção da comunidade frente aos
atrativos e estrutura do turismo. O documento resumiu-se a apresentar o diagnóstico e não
incluía orientações ou sugestões a serem tomadas para atender as demandas existentes e nem
soluções para os problemas destacados. Este documento foi dividido em cinco programas
sendo eles: diagnóstico do lazer; cadeia produtiva do lazer; estudo de mercado; considerações;
composição do lazer no estado de Santa Catarina; e diretrizes de proteção ambiental
O quinto programa o das diretrizes de proteção ambiental era composto pela análise
das oportunidades do uso público das Unidades de Conservação (UC) implantadas no Estado,
bem como identificação da existência de outras áreas potenciais para criação e implantação
das mesmas. Com isso observa-se que somente o turismo em UCs foi contemplado no PDIL
resumindo-se a elaboração de planos de manejos para o Parque Nacional de São Joaquim;
Parque Estadual da Serra Furada e das Araucárias; e o Plano de Gestão e zoneamento da APA
da Baleia Franca os quais seriam realizados com auxilio do órgão ambiental competente.
O PDIL é considerado uma ação pioneira no Brasil, pois visava à elaboração de um
plano com interface entre as áreas de turismo, de cultura e de esporte e, portanto tornou-se
abrangente transformando-o em um inventário da existência e possibilidades de ocorrência de
turismo no estado, faltando à elaboração da parte operacional, com a evolução do segmento
do turismo e a criação do PNT 2003-2007 este plano passou a contemplar apenas uma etapa
pedida pelo Programa do Plano Nacional de turismo.
84
5.2.2 Políticas, diretrizes para o turismo e o Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do
Desporto no Estado de Santa Catarina (Lei Nº 13.792 de 2006)
O PDIL originalmente era denominado Programa de Desenvolvimento Integrado do
Lazer e este se resumia basicamente ao levantamento das atividades de turismo, cultura e
esporte existentes e as potencialidades do estado. Após a criação da Lei N◦ 13.792 a SOL
começou a articular sua estrutura para elaborar agora o Plano Estadual da Cultura, do Turismo
e do Desporto do Estado de Santa Catarina também denominado PDIL (esta lei foi
regulamentada pelo Decreto Lei 2.080).
A Lei N◦ 13.792 no seu primeiro artigo estabelece que o PDIL (plano) visa estabelecer
as políticas, diretrizes e programas e no segundo artigo descreve os critérios a ser em seguidos
no qual se destaca os incisos: II - que define que o PDIL deve integrar-se com outras políticas
como a da comunicação, ecológica, educacional e de lazer; VIII - que pede integração das
ações governamentais; e XXI - que descreve que se deve incentivar a integração da cultura,
turismo e desporto. Já os incisos XVIII e XXIII, deste mesmo artigo se relacionam com as
questões ambientais, no primeiro o critério definido é a preservação, recuperação e
manutenção dos recursos naturais, artísticos, históricos do estado de Santa Catarina, já o
segundo estabelece a promoção do turismo assegurando o respeito ao meio ambiente
estimulando a auto- sustentabilidade.
O terceiro artigo desta lei constitui as diretrizes básicas norteadoras do planejamento e
estabelece que o plano estadual do turismo seja o responsável pela implementação do
Programa Nacional de Regionalização do Turismo no território catarinense11.
Já no parágrafo único do Art. 7º institui que os Secretários de Estado de
Desenvolvimento Regional procederão à instrução e a autorização de projetos que pertençam
as suas respectivas áreas de abrangência, reservando ao Comitê Gestor à responsabilidade da
concessão e controle dos recursos orçamentários, consoante a divisão dos recursos
estabelecidos no caput da lei. O novo plano que será composto por quatro programas e dentre
11 O PRT relata no primeiro parágrafo da Base Conceitual que a regionalização do turismo é um modelo de gestão de política pública descentralizada, coordenada e integrada, baseada nos princípios da flexibilidade, articulação, mobilização, cooperação intersetorial e interinstitucional e na sinergia de decisões. Sendo para que se compreender o PRT é preciso assimilar a noção de território como espaço e lugar de interação do homem com o ambiente, dando origem a diversas formas de se organizar e se relacionar com a natureza, com a cultura e com os recursos de que dispõe.
85
eles está o Programa de Desenvolvimento do Turismo que se subdivide em oito subprogramas
descritos no Artigo nº 6.
5.2.3 Decreto que regulamenta a Lei N 13.792 de 18 de julho de 2006 (Decreto- Lei Nº
2080 de 2009)
Este decreto regulamenta a Lei nº 13.792, de 18 de julho de 2006, que dispõe sobre o
Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina – PDIL e
estabelece no seu texto, no Art. 9º, que fica a Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e
Esporte, por intermédio de sua Diretoria de Políticas Integradas do Lazer responsável pela
avaliação de projetos conforme as discriminações de programas e subprogramas e de acordo
com os critérios estabelecidos para a aplicação das políticas especificadas neste. Já no seu Art.
10º coloca a SOL também como responsável pela articulação de projetos em subprogramas
julgados prioritários para a integração da participação municipal e regional em movimentos
reguladores, com o objetivo de organizar a aplicação e garantir a implementação do Plano
Estadual.
A real elaboração deste plano de turismo é muito importante, pois segundo Goeldner,
Ritchie e McIntosh o papel da política de turismo é dar a uma destinação a idéia clara da
direção a ser seguida a longo prazo e deve-se ter em mente que as políticas de turismo são
parte das políticas que governam e orientam o funcionamento da sociedade em geral.
Porém somente a área do turismo está desenvolvendo seu planejamento que se
denominará Plano de Desenvolvimento Sustentável do Turismo em conjunto com o Plano de
Marketing do Turismo 2010 – 2020, que demonstram claramente a intenção deste governo de
estabelecer planos estratégicos e operacionais.
5.2.4 Código Estadual do Meio Ambiente no estado de Santa Catarina (Lei Nº 14.675)
O Código Estadual do Meio Ambiente é recente e, portanto ainda não teve
regulamentação dos seus artigos estabelecida, porém no texto base percebe-se que o turismo
praticamente não é contemplado. O destaque fica por conta do inciso XIV do Art. 12º o qual
estabelece que uma das finalidades do CONSEMA seja orientar as diretrizes da Política
86
Estadual do Meio Ambiente além de regulamentar os aspectos relativos à interface entre o
Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) 12 e o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), bem
como estabelecer a regulamentação mínima para o EIV, de forma a orientar os Municípios nas
suas regulamentações locais.
Antes da criação desta lei não existia a exigência do EIV para o licenciamento, pedia-
se apenas o EIA, o que permitia a instalação de empreendimentos e equipamentos turísticos,
sem o devido estudo sobre os impactos destes na comunidade. Acontecendo por muitas vezes
que após o inicio das atividades dos empreendimentos de lazer noturno e turísticos os
conflitos surgiam, então a comunidade por meio de ação no Ministério Público (MP)
bloqueava o funcionamento dos empreendimentos. Do ponto de vista de alguns legisladores
isto estaria errado, pois se não há exigência do estudo o empreendimento foi construído dentro
das regras, mas estes empreendimentos acabavam não tendo o aparato legal, pelo fato que o
MP tem outro entendimento. A exigência do EIV servirá para proteger os investimentos de
possíveis embargos quando estes forem realizados dentro das normas, pois se o
empreendimento for aprovado com laudo de EIV, o qual terá a função de avaliar todos os
impactos que o empreendimento poderá trazer a vizinhança e quais serão as medidas a serem
aplicada para minimizar este impacto. Aprovado o empreendimento com laudo de EIV o
ministério público não poderá mais impetrar ações baseadas em reclamações de vizinhos.
Já o Art. 4º estabelece quais são os princípios da Política Estadual do Meio Ambiente
e dentre eles esta o controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente
poluidoras; e a proteção de áreas ameaçadas de degradação, enquanto o art. 7º define o
licenciamento ambiental e avaliação de impactos ambientais como instrumentos da Política
Estadual do Meio Ambiente.
No art. 29 do código o COSEMA é designado como órgão responsável por estabelecer
quais atividades serão consideradas potencialmente causadoras de degradação ambiental e
conseqüentemente necessitarão de licenciamento ambiental. Nesta questão destaca-se a
importância de um trabalho em conjunto com o setor do turismo, para estabelecer a tipologia
12 O termo Impacto de Vizinhança foi criado para descrever um grupo específico de impactos ambientais que podem ocorrer em áreas urbanas em conseqüência da implantação e operação de um determinado empreendimento e que se manifestam na área de influência de tal empreendimento. A necessidade de definir uma nova classe de impactos surgiu porque a legislação ambiental brasileira que trata dos impactos ambientais limitou a obrigatoriedade de realização de Estudos de Impacto Ambiental e elaboração de Relatórios de Impacto Ambiental a empreendimentos urbanos de dimensões significativas, ou típicos de áreas rurais ou suburbanas. Os impactos decorrentes de ocupações urbanas de menor expressão espacial, mas que representam alterações significativas nas condições do meio ambiente urbano necessitavam de alternativas apropriadas de caracterização e análise.
87
dos empreendimentos turísticos e assim definir as formas de avaliação que devem ser
necessárias para se obter a licença ambiental.
No Art. 31 se estabelece os tipos de avaliação prévia que poderão ser feitas sendo elas:
Estudo de Impacto Ambiental (EIA); Estudo Ambiental Simplificado (EAS); ou Relatório
Ambiental Prévio (RAP), os quais constituem documentos que subsidiam a emissão da
Licença Ambiental Prévia (LAP) e a elaboração dos programas de controle ambiental.
Ainda nesta Lei o Art. 207 estabelece que O Plano Estadual de Gerenciamento
Costeiro e os Planos Municipais de Gerenciamento Costeiro devem ser elaborados em
conformidade com as normas, os critérios e os padrões referentes ao controle e à manutenção
da qualidade do meio ambiente estabelecidos pelas normas nacionais.
5.2.5 Procedimentos para a obtenção da licença ambiental
No quadro ilustrado a seguir se apresenta um resumo das etapas a serem transcorridas
para a obtenção de licença ambiental, efetivamente quando os empreendimentos já estão em
operação sem a licença prévia, o órgão ambiental deverá exigir a realização de Estudo de
Conformidade Ambiental - ECA para analisar a emissão de Licença Ambiental de Operação.
Devido à sobreposição de competências e diferentes interpretações da lei, surgem
divergências nos licenciamentos ambientais e quais são os procedimentos necessários realizar
para sua aprovação. Para tanto o empresário para se assegurar dos seus direitos, deverá após
obter a liberação da FATMA, órgão ambiental estadual, submeter o mesmo projeto a
aprovação do IBAMA (órgão ambiental federal), recebendo a aprovação deste é necessário
ainda enviá-lo ao MP para que este órgão dê parecer alegando não ter competência para julgar
este, aceitando assim a avaliação do IBAMA e da FATMA. Só então o empreendimento
estará 100% garantido, pois como já ocorreu anteriormente no Estado, empreendimentos
foram embargados e tiveram seus licenciamentos questionados pelo MP apesar de ter a
aprovação da FATMA ou do IBAMA. A seguir apresenta-se a Figura 08 com o resumo das
etapas para obter licença ambiental.
88
Figura 08: Etapas da Licença Ambiental
Fonte: Elaborada pela Pesquisadora (2009)
Atualmente, em Santa Catarina, há diferentes empreendimentos de grande e médio
porte parados por entraves ambientais. Se por um lado os empreendedores defendem o
desenvolvimento e reclamam da burocracia; de outro o MP e a justiça afirmam que agem para
zelar pelo cumprimento da lei. O número de ações relacionadas à questão é tão grande que há
dois anos foi criada uma Vara Ambiental da Justiça Federal de Florianópolis (VIANA, 2007).
Alguns destes casos serão ilustrados na sequência.
89
O primeiro deles é a obra de restauração da Ponte Hercílio Luz, que objetiva sua
revitalização e futura abertura ao público como ponto turístico, esta obra sofreu embargo da
Justiça Federal de Santa Catarina. O Ministério Público catarinense (MP) exigiu que se
realizasse um Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto do Meio
Ambiente (RIMA), então o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transporte (DNIT)
responsável pela obra solicitou ao IBAMA ainda no ano 2003 este estudo, porém até hoje
(2009) o IBAMA não se pronunciou a respeito deste pedido, o que paralisou as obras. O MP
afirma que o RIMA é necessário, por entender que os pescadores que moram no entorno da
ponte podem ser afetados pela reforma da ponte, já o Governo Estadual diz que a ponte foi
construída no início do século passado e, portanto seus impactos já foram produzidos, e que
também esta obra já tem licenças ambientais emitidas pela FATMA, órgão responsável por
emissão das licenças ambientais no estado de Santa Catarina. Sem deixar de mencionar o fato
que as obras foram iniciadas há três anos e os estudos de recuperação há seis anos e somente
agora a Procuradoria da República decidiu entrar com o embargo judicial e questionar o
projeto (PEREIRA, 2009).
O segundo caso, embargo do Costão Costão Golf Club, também é o mais conhecido de
Santa Catarina sendo divulgado nacionalmente. O projeto deste complexo turístico previa a
construção de um campo de golfe e um loteamento junto ao já estabelecido Costão do
Santinho Resort, no Norte da Ilha. O ponto central da questão é o risco de contaminação do
aqüífero Ingleses/ Rio Vermelho pelos fertilizantes e pesticidas que seriam utilizados na
manutenção dos gramados. O diretor de marketing do complexo afirma que o
empreendimento tem diversos laudos que apontam que o potencial de contaminação é quase
zero. Mas o MP e a Justiça Federal argumentam que é necessária uma análise criteriosa para
garantir que não ocorram danos cumulativos ao aqüífero (VIANA, 2007).
O terceiro caso é uma obra de grande porte, que é a construção do terminal privativo
de uso misto no Porto de Imbituba, que deverá ser usado tanto para cargas e para o turismo.
Esta obra espera a aprovação de licença ambiental, o aval é de competência da FATMA, mas
o IBAMA faz questão de analisar esse licenciamento porque os impactos não serão locais,
mas internacionais, já que o porto está na área de preservação permanente da baleia franca
(BECKER, 2007). Neste caso o entrave esta no tempo que o órgão federal está levando para a
execução dos seus estudos.
Muitos dos empresários do Estado consideram que a legislação ambiental é
excessivamente rigorosa. Viana (2007) relata que o presidente da SANTUR considera que
90
essa questão deveria ser revista ou regulamentada, pois, muitas vezes, empreendimentos de
grande porte são impedidos de serem construídos em uma determinada área, porém anos mais
tarde esta mesma área acaba sendo invadida por ocupações irregulares e nada é feito pelos
mesmos órgãos que proibiram a execução do projeto, a exemplo da marina da Barra da Lagoa
que teve seu projeto discutido por 15 anos e rejeitado, porém posteriormente a área foi
invadida e permanece ocupada até hoje.
5.3 A relação e a interação dos gestores de turismo e de meio ambiente em Santa
Catarina
A análise do conteúdo dos documentos relacionados como as políticas públicas de
turismo e de meio ambiente, complementadas pelas análises das entrevistas realizadas com os
representantes dos setores pesquisados auxiliou na compreensão como ocorre a interação e
relação entre estes setores no estado de Santa Catarina. As sínteses históricas das políticas
públicas do nível federal e estadual contribuíram para a compreensão das transformações
ocorridas no turismo no decorrer do tempo o que demonstrou as descontinuidades existentes
que ocorrem motivadas pelas mudanças de governo, pois a cada nova gestão alterava-se a
estrutura organizacional realocando o setor do turismo.
O turismo no país é resultado não apenas da criação de planos específicos, mas
também do tempo de aplicação destes, ou seja, da continuidade dada aos que já existem.
Porém como destacaram Lohmann e Panosso Netto (2008) no Brasil os organismos públicos
sofrem do problema de continuidade dos projetos, os quais são iniciados numa gestão pública
e encerrados sem alcançar seus objetivos assim que mudam os governos, sejam eles
municipais, estaduais ou federais. Mesmo com a alteração da legislação eleitoral que permitiu
a reeleição dos presidentes, governadores e prefeitos o processo de continuidade é afetado
devido às composições políticos partidárias. A ruptura de planos gerada pelas trocas de
governos ou de sua composição, como é o caso de Santa Catarina, onde o governador foi
reeleito, porém com uma nova composição de aliados, foi destacada em todas as entrevistas,
pois mesmo que não haja a criação de um novo plano ou troca de governo, sempre ocorre uma
mudança no quadro funcional e, portanto é necessário se voltar ao começo o torna lento o
desenvolvimento destes. O secretário da tríade turismo, cultura e esporte, permanece o mesmo
desde 2003, mas a função de diretor do setor exclusivo do turismo, deste período (2003/2009)
91
2009 já foi exercida por cinco pessoas diferentes o que influência na dinâmica da
continuidade, pode-se dizer que há uma continuidade num âmbito geral, porém esta troca de
diretores torna o processo mais lento, pelo fato que a cada mudança é necessário uma
atualização do novo ocupante da função para só então dar-se continuidade ou não ao processo
em execução.
Já no setor responsável pelo meio ambiente a descontinuidade é mais visível ainda
porque no período 2003/2009 ocorreu mudança da estrutura da secretaria que abriga o meio
ambiente, que entre os anos de 2003/2006 denominava-se Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Social Urbano e Meio Ambiente e teve troca de secretário em 2004, e
atualmente se chama Secretaria de Estado do Desenvolvimento Econômico Sustentável e
desde 2007 tem o mesmo secretário, porém tem constantes mudanças nos responsáveis pelo
setor seccional (FATMA).
A responsável pela gerência do PDIL relatou que em 2004 quando foi produzido o
PDIL o único órgão consultado relacionado com o meio ambiente foi o órgão seccional do
meio ambiente, a FATMA e ainda assim unicamente sobre as questões relacionadas às
Unidades de Conservação da Natureza, sendo que estas áreas foram destacadas como locais
adequados para a prática de atividades turísticas na natureza. Neste inventário não foi
contemplado nenhuma outra forma de interação do turismo com o meio ambiente, apesar de
este relatar que mais de 60% dos visitantes do estado o fazem motivados pela natureza. A
secretaria que abrigava o setor do meio ambiente havia sido recém reestruturada (criada) e
ainda estava em fase de implementação de quadro técnico.
Em contrapartida no período de 2008/2009 quando se criou o Código Estadual do
Meio Ambiente não se realizou nenhuma consulta a área técnica do turismo, resumindo-se
uma suposta sinergia apenas nas tratativas entre os secretários de ambas as áreas (informação
gerada pela entrevista com o setor do turismo). Esta falta de comunicação e articulação com
outros órgãos e considerado por Lohmann e Panosso Netto (2008) um dos principais
problemas dos organismos de turismo.
Formalmente no nível do executivo não existe cargos ou setores nas secretarias
responsáveis para promover e estabelecer interação e relação entre o turismo e meio ambiente.
Relatado pelos entrevistados do setor do turismo que esta concatenação ocorre quando o
projeto é interessante para ambos os setores, acontecendo no nível técnico e geralmente na
forma de consultoria, pois o setor responsável pelo projeto pede que o corpo técnico da outra
área apresente seu parecer e sugestões a serem contempladas no projeto.
92
Ambos os setores relataram que deveria existir uma interlocução mais efetiva
envolvendo cargos de 1º escalão no intuito de se traçar perspectivas de um trabalho em
conjunto de formulação de políticas públicas do turismo contemplando questões ambientais
na sua formulação o que corrobora com o pensamento de Goeldner, Ritchie e McIntosh
(2003, p.301) que o turismo só pode “funcionar corretamente se compartilhar, cooperar e
dialogar de forma efetiva com muitos outros setores da sociedade e da economia”.
A realização da releitura do PDIL de 2004 coordenada pela diretoria de políticas
públicas13 para a criação do novo plano de desenvolvimento sustentável do turismo está sendo
complementada pelo monitoramento e atualização das informações para se produzir um novo
texto incluindo perspectivas de longo prazo aliado ao plano de marketing para 2020.
Demonstra a intenção deste governo na continuidade das políticas estaduais do turismo,
apoiadas a nível federal pelo Plano de Regionalização do Turismo. A redação deste plano será
realizada na metodologia de projetos da OMT que objetivam a busca de investimentos
internacionais, sendo que a parte ambiental não se restringirá apenas as unidades de
conservação da natureza ela será ampliada e contemplará principalmente os recursos hídricos
usados no turismo de borda de mares e rios.
Este plano de desenvolvimento sustentável do turismo é parte integrante do Plano
Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina (PDIL) instituído
pela Lei Nº 13.792 de 2006 e regulamentado pelo Decreto-Lei Nº 2080 de 2009.
Um pensamento comum expressado pelos entrevistados é que o processo de
descentralização do governo estadual além de ser uma forma distinta de se administrar um
Estado ainda é um processo muito novo, que tem apenas sete anos, e que neste espaço curto
de tempo ainda não foi possível sedimentar uma prática conjunta, colaborativa, integrada e
democrática, mas certamente os primeiros passos já foram dados. Porém o processo de
descentralização do setor de turismo continuará mesmo nos governos posteriores, pois
encontra respaldo a nível federal através do PRT.
13 Informação passada através de entrevista pela atual Diretora de Políticas Públicas do Estado de Santa Catarina
93
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente estudo objetivou verificar a existência da interação e relação entre os
setores de turismo e de meio ambiente na formulação das políticas públicas de turismo e
compreender como estas ocorrem no estado de Santa Catarina atualmente.
O turismo é reconhecidamente uma importante fonte geradora de emprego, renda e
divisas para as localidades onde se desenvolve, ele é uma atividade que precisa de integração
entre os diversos setores políticos de um governo. Então o estudo da relação e interação entre
o turismo e o meio ambiente é importante, uma vez que o meio ambiente natural é um dos
pilares para o desenvolvimento do turismo, isto é, insumo essencial para a sua existência.
Embora o turismo seja considerado em muitos aspectos uma atividade do setor
privado, os órgãos do governo em todos os níveis, utilizam-se do turismo como instrumento
de desenvolvimento, pois este pode gerar divisas para a região.
A revisão bibliográfica, documental sobre políticas públicas de turismo identificou a
essencialidade da relação e interação entre os diversos setores que direta e indiretamente têm
relação com o turismo, porém percebe-se que esta não ocorre com a intensidade e freqüência
ideais. A característica especifica do turismo de se transformar e de se deslocar ao longo do
tempo, muda sua dinâmica fazendo com que as políticas necessitem ser flexíveis para se
adaptarem as novas realidades.
Para que os governos possam ter um papel mais ativo no turismo, além de
simplesmente criar e administrar políticas básicas, os órgãos precisarão desenvolver uma série
de relacionamentos interorganizacionais positivos nos quais metas comuns possam ser
acordadas e nos quais o fluxo de informações seja maximizado para que ocorra comunicação
entre estes.
Com a descentralização as funções administrativas são distribuídas entre os níveis de
governo, ocorrendo à transferência de recursos e delegações de funções entre os estados e
municípios, aumentando o grau de autonomia destes em relação à própria federação. O
processo de descentralização das políticas públicas de turismo no Brasil ocorreu após a
criação do Ministério de Turismo, com a intenção de amenizar as distâncias entre a esfera
federal e municipal através da implantação do Programa de Regionalização do Turismo (PRT)
e, por conseqüência, trouxe maior independência e destaque a administração estadual nos
assuntos relativos ao turismo.
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Definido a área de interesse do estudo como sendo as políticas públicas de turismo
estadual escolheu-se o objeto de pesquisa, optando-se pelo estado de Santa Catarina pois, o
relevo é uma característica geográfica muito significativa neste estado e um dos componentes
da identidade regional, as localidades apresentam irregularidades no terreno o que origina
contrastes altimétricos e apresenta altas montanhas e formação de vales e encostas e
compondo um relevo acidentado de belezas cênicas com atrativo turístico.
As características litológicas e geomorfológicas de determinadas áreas também são um
atrativo. O processo erosivo produziu no estado vales profundos e cânions além de depressões
de contornos sinuosos e a permeabilidade de certos tipos de rochas originou cavidades
subterrâneas, as grutas ou cavernas, muito procuradas por apreciadores de raridades naturais
como estalactites e estalagmites.
Embora seja um procedimento reducionista e incorreto apresentar temperatura como
sinônimo de clima, não há dúvida de que esse elemento é um dos mais significativos para o
conforto humano e a sensação de bem ou de mal estar. Na zona intertropical os planaltos e
superfícies elevadas, situadas acima de 1.000 metros sobre o nível do mar, constituem
refúgios de conforto térmico com boa qualidade do ar (elevada concentração de ozônio),
pressão atmosférica mais baixa e temperaturas médias anuais variando entre 15 e 20ºC e
abrigam centros turísticos na maioria com características rurais como os hotéis fazendas e
spas rurais.
Em Santa Catarina a linha de contacto que separa terras e águas apresenta formas
variadas, desde escarpas abruptas até planícies abertas e restingas, limitadas por praias que
apresentam beleza paisagística apresentando diversas opções de lazer dentre elas o mergulho.
As redes hidrográficas do estado apresentam potencial para as atividades de lazer onde se
destacam regiões com corredeiras com desníveis acentuados adequados a prática de canoagem
e rafting.
Já o patrimônio cultural imaterial de Santa Catarina é rico e diversificado, ao mesmo
tempo que é vivo e tradicional, se manifestando por meio de expressões e tradições orais e
pelas artes performáticas incluindo rituais e eventos festivos e complementadas pelo
artesanato, arquitetura, folclore e línguas conservadas. A revitalização destas culturas
tradicionais e populares assegura a sobrevivência e a diversidade cultural apresentada no
estado.
95
Porém a disponibilidade de paisagens cênicas e os bens culturais de valor não fazem
uma destinação turística, outros atributos são necessários como a qualidade ambiental os
meios de hospedagem e alimentação, a hospitalidade, organização de território (infra-estrutura
de transportes e comunicações, distância dos centros emissivos, saneamento básico).
Por isso o investimento que o atual governo estadual vem fazendo na área de turismo
além do próprio potencial turístico existente no Estado devido a sua localização geográfica e o
quadro natural e cultural, juntamente com o acesso da pesquisadora as informações e o
conhecimento empírico sobre o objeto de pesquisa, ou seja, o Estado de Santa Catarina foi
substancial para a escolha do objeto da pesquisa.
O levantamento do histórico das políticas públicas e a consulta aos representantes dos
setores identificaram a existência da descontinuidade na aplicabilidade e monitoramento das
políticas públicas, sendo que esta ocorreu até o ano de 2003 em conseqüência das mudanças
ocorridas a cada novo mandato, resultando muitas vezes em fusões, extinções e criações de
diferentes órgãos de turismo na estrutura governamental, reforçados pela alternância de
combinações políticos partidárias vindo, assim, a fragilizar as implementações e
monitoramento das políticas públicas de turismo.
Os papeis do setor público no desenvolvimento turístico são, via de regra, a política, o
planejamento, o incentivo financeiro e o estabelecimento de uma infra-estrutura básica,
podendo ser complementado pelo desenvolvimento de atrativos turísticos, fixação dos padrões
para instalações e serviços turísticos, regulamentação do uso do solo e a proteção ambiental,
além do incentivo a educação e treinamento para o turismo, e execução de algumas funções
de marketing.
O fator limitador desta pesquisa foi que mesmo tendo evoluído nas últimas duas
décadas os estudos sobre as políticas públicas do turismo no Brasil, inclusive com estudos
produzidos em todos os seus possíveis desdobramentos (sociais, culturais, antropológicos,
políticos, econômicos, espaciais, entre outros), este tema ainda tem lacunas a serem
pesquisadas, pois a maioria das pesquisas é focada nos resultados alcançados pelos planos ou
períodos de governo ou, ainda, em estudos de caso sobre destinos específicos turísticos, não
tendo sido identificados durante esta pesquisa, estudos da área de turismo que tratassem do
processo mais amplo de formulação destas políticas.
Como resultado principal em relação ao objetivo principal que norteou a presente
pesquisa revela-se que a interação e relação das políticas públicas de turismo e de meio
96
ambiente já existe inicialmente no estado de Santa Catarina esta vem ocorrendo através de
ações pontuais ao nível dos órgãos seccionais SANTUR e FATMA que antes de 2003 eram os
órgãos setoriais responsáveis pelo turismo e meio ambiente no estado e tem se ampliado pelos
projetos de interesse compartilhado, este processo de integração tende a evoluir e amadurecer,
principalmente porque o projeto do novo Plano de Desenvolvimento Sustentável em
formulação já prevê na sua legislação de criação a “busca de parcerias com órgãos públicos de
meio ambiente dentro das políticas ambientais existentes” (DECRETO-LEI Nº 2080/2009).
Sendo complementado pelo fator que as políticas públicas de turismo devem se
preocupar com a proteção dos interesses da sociedade (SOLHA 2006), que na atualidade
reflete sobre as questões ambientais e o desenvolvimento sustentável, apoiado pela
consciência que os recursos naturais não são inesgotáveis e, portanto, devem ser
administrados com parcimônia.
Conservar a natureza e diversidade paisagísticas de um destino é considerado um
diferencial competitivo. O amadurecimento da integração entre os setores poderá ser
acelerado a partir do momento que o processo da descentralização seja conhecido e entendido,
pois a compreensão das desigualdades territoriais é fundamental para que se possam atender
as necessidades de cada localidade e assim desenvolver políticas adequada a todos e que
desenvolvam o turismo.
A criação de planos e programas para os Estados é um processo importante porque
possibilita adequar as diretrizes nacionais a realidade e necessidade estadual, principalmente
num país extenso como o Brasil composto por distintas características geográficas e sócio-
culturais, mas o processo de formulação de políticas públicas, seja de turismo ou não, é feito
em momentos determinados e caracterizado segundo as ideologias dos governantes neste
período, por isso a dificuldade de continuação de planos ou projetos de governos antecessores.
Certamente o turismo vem acontecendo no mundo há muito tempo, mas Santa
Catarina ainda caminha na busca da regulamentação e organização deste setor através de
legislação própria. É fato que o estado tem potencial para ser um destino turístico consolidado
nacional e internacionalmente e sua gestão pública atualmente trabalha neste sentido,
compreendendo a importância das políticas públicas de turismo e o direcionamento das suas
práticas. O atual governo do Estado de Santa Catarina tem dado destaque ao turismo e meio
ambiente na sua administração, com ações ao mesmo tempo inovadoras e polêmicas.
97
É necessário implantar políticas com a finalidade de amenizar os problemas gerados
pela descontinuidade de governos seus planos e planejamentos, o que pode parecer para
alguns um paradoxo, pois os políticos teriam que resolver um problema criado por eles
mesmos, resultado de suas disputas político-partidárias. Isto pode ser amenizado com a
criação de cargos concursados que efetivariam técnicos, os quais seriam os conhecedores dos
processos existentes na troca de governo. O político sábio é aquele que se cerca de um corpo
técnico com expertise e competência para assessorá-lo tecnicamente.
Santa Catarina é um estado multifacetado com características distintas e entender que
suas diversas regiões têm demandas diferentes contribuiu para o desenvolvimento do estado,
principalmente no turismo, pois cada uma das regiões tem especificidades e vocação para uma
segmentação do turismo, nem todas as cidades têm o mesmo atrativo e compreender isto
possibilitou ao estado oferecer uma diversidade de recursos turísticos dentro de seus limites
geográficos.
Novos estudos deverão ser feitos para monitorar a aplicação das políticas públicas,
mas estes devem ter caráter qualitativo, pois quando a análise de políticas públicas resume-se
a verificar se os governos atingiram as metas numéricas, podem não apresentar a realidade,
principalmente porque muito dos dados coletados sobre o turismo no Brasil podem sofrer
manipulação e podem ser alterados para comprovar um resultado não alcançado efetivamente.
98
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106
APÊNDICE
107
APÊNDICE 01
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO E TURISMO – PPGAT
MESTRADO ACADÊMICO EM TURISMO E HOTELARIA – MTH
ROTEIRO DE ENTREVISTAS COM OS GESTORES PÚBLICOS
ROTEIRO DE ENTREVISTA “A”
ENTREVISTADO: FLÁVIO LUIS AGUSTINI
VÍNCULO: ATUAL DIRETOR DE MARKETING DA SANTUR E DIRETOR DE
PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO EM 2003/2004.
1. Na época da realização do Programa de Desenvolvimento Integrado do Lazer PDIL em
2004 você ocupava o cargo de Diretor de Planejamento e Desenvolvimento Turístico,
nesta época houve algum tipo de consulta a SDS ou órgão ligados ao Meio Ambiente para
auxilio sobre as questões ambientais na elaboração do PDIL?
2. Considerando que o turismo necessita do Meio Ambiente para ocorrer, as políticas públicas
do meio ambiente influenciam o desenvolvimento do Turismo?
3. Na sua opinião em SC existe relação entre os setores do turismo e meio ambiente ? Como
ela ocorre?
4. É de seu conhecimento na construção do novo Plano Estadual do Turismo existe alguém
responsável por tratar das questões do meio ambiente e turismo?
5. A Santur como órgão do turismo ligado a SOL tem ligação com algum órgão ligado a SDS
ou a própria secretária para tratar de questões do turismo e meio ambiente.
6. Teria algum comentário a acrescentar sobre o tema das relações e interações dos setores do
meio ambiente e turismo em SC?
108
ROTEIRO DE ENTREVISTA “B”
ENTREVISTADA ELISA WYPES SANT’ANA DE LIZ
VÍNCULO: ATUAL DIRETORA DAS POLÍTICAS INTEGRADAS DO LAZER DA
SECRETARIA DE ESTADO DO TURISMO, CULTURA E ESPORTE.
1. Como diretora das Políticas Integradas do Lazer, você tem conhecimento se são realizadas
ações da Secretaria Estadual de cultura, esporte e turismo (SOL) com a Secretária Estadual de
Desenvolvimento Sustentável (SDS) na elaboração das políticas de turismo do estado?
2. Em sua opinião se ocorre como ocorre a relação e interação entre as ações da SOL
(turismo) e da SDS (meio ambiente)? Esta relação é harmoniosa ou ocorre alguns conflitos de
interesse?
3.O Novo Plano Estadual de Turismo esta sendo elaborado para substituir o PDIL existente
que foi elaborado em 2004 pela Ruschmmann Consultores. Neste primeiro PDIL a parte do
turismo relacionada ao meio ambiente ficou restrita as Unidades de Conservação, neste novo
Plano a abordagem será mais ampla?
4.Na elaboração deste novo plano foi nomeado alguém para tratar especificamente da relação
das políticas do turismo com as políticas ambientais para evitar conflitos. Ou esta sendo feito
algum tipo de consulta a SDS ou outro órgão ligado ao Meio Ambiente?
5 Atualmente no quadro da SOL existe um setor, cargo ou pessoal relacionada diretamente
com o meio ambiente?
109
ROTEIRO DE ENTREVISTA “C”
ENTREVISTADO CAROLINE VALENÇA BORDINI
VÍNCULO: GERENTE DE PROJETOS DA RUSCHMANN CONSULTORES
RESPONSÁVEIS PELA ELABORAÇÃO DO PDIL NO ANO DE 2004.
1. Durante a realização do PDIL, no ano de 2004, para a elaboração do item “avaliação
ambiental” buscou-se a colaboração da secretaria de desenvolvimento sustentável ou de
algum órgão relacionado diretamente com o Meio Ambiente? E se isto ocorreu como se deu
este relacionamento.
2. O modelo do PDIL previa no seu texto cinco áreas para a formulação de uma política para
o lazer integrado, sendo uma delas a Política ambiental, a intenção era formular uma política
ambiental especifica do turismo, ou seria adequar as políticas do turismo a uma política
ambiental existente? Você saberia dizer se foi estabelecida uma forma como esta política
deveria ser formulada?
3. Na sua opinião é importante que existam ações conjuntas entre as secretarias de meio
ambiente e turismo na elaboração de políticas para ambas secretarias? Pois o turismo quase
sempre necessita interagir com o meio ambiente para existir.
4. Durante a realização do PDIL você teve conhecimento se existia no quadro de funcionários
da SOL algum setor, departamento ou cargo responsável por questões relacionadas ao meio
ambiente?
5. Considerando que o turismo utiliza o meio ambiente para existir, Você acha que uma
legislação ambiental muito restritiva pode afetar o desenvolvimento do turismo?
6. Gostaria de acrescentar algo mais sobre o tema da importância da relação e interação entre
os setores de turismo e meio ambiente?
110
ROTEIRO DE ENTREVISTA “D”
ENTREVISTADO SERGIO GODINHO
VÍNCULO: SECRETÁRIO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL URBANO
E MEIO AMBIENTE – SDS NO PERÍODO DE 2003-2004.
1.Na época da realização do Programa Integrado de Lazer PDIL você ocupava a cadeira de
Secretário Estadual do desenvolvimento Social Urbano e Meio Ambiente, portanto é de seu
conhecimento se foi realizado alguma consulta por parte da SOL em ralação as questões
ambientais para auxiliar a produção das Políticas Públicas de Turismo?
2. Considerando que o turismo necessita na maioria dos seus segmentos do meio ambiente
para existir, e sendo que o turismo tanto pode degradar como auxiliar na conservação do meio
ambiente existia interação entre as secretarias SDS e SOL na elaboração de ações,
planejamento ou políticas?
3. A SDS realizava ações conjuntas com a FATMA ou IBAMA?
4. Em sua opinião existe conflito entre as ações da SDS (meio ambiente) e da SOL (turismo)?
5. No quadro da SDS existia algum setor ou cargo responsável por questões relacionadas ao
turismo?
6. Teria algum comentário a acrescentar sobre o tema das relações e interações dos setores do
meio ambiente e turismo?
111
ROTEIRO DE ENTREVISTA “E”
ENTREVISTADO ONOFRE AGOSTINI
VÍNCULO: ATUAL SECRETÁRIO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO SUSTENTÁVEL
Considerando que o turismo necessita do meio ambiente para ser realizado, e podendo o
turismo tanto degradar como auxiliar na conservação do meio ambiente.
1. Existe atualmente interação entre as secretarias SDS e SOL na elaboração de ações,
planejamento ou políticas?
2. Em sua opinião existe algum conflito entre as ações da SDS (meio ambiente) e da SOL
(turismo)?
3. No atual quadro da SDS existe algum setor ou cargo responsável por questões relacionadas
ao turismo?
4. A SDS participou da elaboração do CÓDIGO AMBIENTAL DO ESTADO DE SANTA
CATARINA?
5. Teria algum comentário a acrescentar sobre o tema das relações e interações dos setores do
meio ambiente e turismo?
112
APÊNDICE 02
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA -
ProPPEC PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO E TURISMO – PPGAT
MESTRADO ACADÊMICO EM TURISMO E HOTELARIA – MTH
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
CONVITE PARA A PARTICIPAÇÃO NA PESQUISA: “RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E DE MEIO AMBIENTE EM SC: UMA
REALIDADE BEM (IN) TENCIONADA.”
Por meio deste documento convidamos Vossa Senhoria a participar dessa pesquisa,
que objetiva analisar se existe relação e como ocorre a interação dos setores de turismo e de
meio ambiente na elaboração das políticas públicas de turismo no estado de Santa Catarina. A
pesquisa orienta-se pelo caráter qualitativo, focada na comparação da legislação estadual
vigente do turismo e do meio ambiente e nas entrevistas semi estruturadas com representantes
de ambos os setores.
Assim, pede-se a autorização de Vossa Senhoria para nos conceder uma entrevista
abordando o tema referido. A entrevista será gravada para facilitar sua posterior transcrição;
os dados fornecidos serão utilizados para a execução deste trabalho de pesquisa e,
posteriormente, de outros trabalhos referentes à mesma temática. Ressalta-se a importância
dos dados que serão fornecidos e esclarece-se que as informações obtidas serão trabalhadas
sob olhar cientifico que não acarretarão prejuízos à sua integridade. Caso esteja de acordo
com esses termos, pede-se o preenchimento e assinatura neste documento, conforme segue.
Eu, ____________________________, declaro que, de forma livre e esclarecida, aceito participar da pesquisa “RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO E DE MEIO AMBIENTE EM SC: UMA REALIDADE BEM (IN) TENCIONADA.” Desenvolvida pela acadêmica Marisa Santos Sanson com a orientação do Prof. Dr. Paulo dos Santos Pires na modalidade de Projeto de Pesquisa Científico, vinculada ao Mestrado Acadêmico em Turismo e Hotelaria da Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI
113
APÊNDICE 03
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA -
ProPPEC PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO E TURISMO – PPGAT
MESTRADO ACADÊMICO EM TURISMO E HOTELARIA – MTH
TERMO DE COMPROMISSO DE UTILIZAÇÃO DE DADOS
A pessoa abaixo assinada, pelo presente “Termo de Compromisso de Utilização de
Dados”, em conformidade com a Instrução Normativa no 004/2002, é autora do projeto de
pesquisa intitulado: “RELAÇÃO E INTERAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
TURISMO E MEIO AMBIENTE EM SC: UMA REALIDADE BEM (IN)
TENCIONADA” a ser desenvolvido no período de setembro / 2008 – julho / 2009, na
UNIVALI / Balneário Camboriú, localizada na Cidade de Balneário Camboriú, Santa
Catarina, compromete-se em utilizar os dados coletados, somente para fins deste projeto e
divulgação científica através de Artigos, Livros, Resumos, Pôsteres. Quanto a UNIVALI, a
mesma concorda em propiciar as condições necessárias para a obtenção dos dados.
Outrossim, comprometemo-nos a retornar os resultados da pesquisa à instituição e
informantes.
Balneário de Camboriu, de de 2009.
Autora:_____________________
Marisa Santos Sanson
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ANEXOS
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ANEXO 01
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO E TURISMO – PPGAT
MESTRADO ACADÊMICO EM TURISMO E HOTELARIA – MTH
AMOSTRAS DA LEGISLAÇÃO UTILIZADAS NA PESQUISA.
AMOSTRA 01:
LEI Nº 13.792, de 18 de julho de 2006.
Procedência: Governamental Natureza: PL 141/06 DO: 17.928 de 20/07/06 Fonte - ALESC/Coord. Documentação
Estabelece políticas, diretrizes e programas para a cultura, o turismo e o desporto no Estado de Santa Catarina e estabelece outras providências.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA,
Faço saber a todos os habitantes deste Estado que a Assembléia Legislativa decreta e
eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º Fica instituído o Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do
Estado de Santa Catarina - PDIL, em conformidade com os objetivos estratégicos de governo
definidos no Plano Plurianual, visando estabelecer as políticas, as diretrizes e os programas
para a cultura, o turismo e o desporto do Estado de Santa Catarina.
Disponível em: http://www.sol.sc.gov.br/downloads/13792_2006_lei%20PDIL.doc
116
AMOSTRA 02:
DECRETO Nº 981, de 17 de dezembro de 2007
Dispõe sobre a organização, estruturação e funcionamento do Sistema de Gestão
Organizacional e estabelece outras providências.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA, usando da
atribuição privativa que lhe confere o art. 71, incisos I, III e IV da Constituição do Estado, e
tendo em vista o disposto nos arts. 29, 30, inciso V, 31 a 35 e 56 da Lei Complementar nº 381,
de 7 de maio de 2007,
D E C R E T A:
CAPÍTULO I
Das Disposições Preliminares
Art. 1º O Sistema de Gestão Organizacional, previsto no art. 30, inciso V, da Lei
Complementar nº 381, de 7 de maio de 2007, tem por finalidade normatizar, coordenar,
supervisionar, regular, controlar e fiscalizar a operacionalização da gestão organizacional no
âmbito do Poder Executivo Estadual.
Disponível em: http://www.portaldoservidor.sc.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=52&limit=10&limitstart=0
117
AMOSTRA 03:
DECRETO Nº 2.080, de 3 de fevereiro de 2009 - PDIL
Regulamenta a Lei nº 13.792, de 18 de julho de 2006, que dispõe sobre o Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina - PDIL, define diretrizes e critérios relativos aos programas e subprogramas que prevê e estabelece outras providências.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA, usando da
competência privativa que lhe confere o art. 71, incisos I e III, da Constituição do Estado, e tendo em vista o disposto na Lei Complementar nº 381, de 7 de maio de 2007, e na Lei nº 13.792, de 18 de julho de 2006,
D E C R E T A:
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES INICIAIS Art. 1º O Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto do Estado de Santa Catarina - PDIL é regido pela Lei nº 13.792, de 18 de julho de 2006, e por este Decreto, com apoio orçamentário e financeiro conforme previsto na Lei nº 13.336, de 8 de março de 2005. Disponível em: http://www.sol.sc.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=297&Itemid=54
118
AMOSTRA 04: LEI Nº 14.675, de 13 de abril de 2009
Procedência: Governamental Natureza: PL 238/08 DO: 18.585 de 14/04/09 Fonte-ALESC/Div. documentação
Institui o Código Estadual do Meio Ambiente e estabelece outras providências.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA, Faço saber a todos os habitantes deste Estado que a Assembléia Legislativa decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1º Esta Lei, ressalvada a competência da União e dos Municípios, estabelece normas aplicáveis ao Estado de Santa Catarina, visando à proteção e à melhoria da qualidade ambiental no seu território.
Disponível em: http://www.sc.gov.br/downloads/Lei_14675.pdf