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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS EXATAS E APLICADAS
CAMPUS DE CAICÓ
RUAN PEDRO TAVARES BARBOSA DE LIMA
A EFETIVIDADE DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA NA REGIÃO DO SERIDÓ: UM
ESTUDO DE CASO NO 1° BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO
CAICÓ - RN
OUTUBRO/2016
RUAN PEDRO TAVARES BARBOSA DE LIMA
A EFETIVIDADE DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA NA REGIÃO DO SERIDÓ: UM
ESTUDO DE CASO NO 1° BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO
Monografia apresentada ao Departamento de
Ciências Exatas e Aplicadas do Centro de
Ensino Superior do Seridó da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte para obtenção
do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientador: Prof. Me. Carlos José Wanderley
Ferreira.
CAICÓ - RN
OUTUBRO/2016
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ensino Superior do Seridó - CERES Caicó
Lima, Ruan Pedro Tavares Barbosa de.
A efetividade da Operação Carro Pipa na região do
Seridó: Um estudo de caso no 1° Batalhão de Engenharia de
Construção / Ruan Pedro Tavares Barbosa de Lima. - Caicó, RN: UFRN, 2016.
53 f.: il.
Orientador: Me. Carlos José Wanderley Ferreira. Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
Centro de Ensino Superior do Seridó.
Departamento de Ciências Exatas e Aplicadas.
Curso de Ciências Contábeis
Monografia - Ciências Contábeis
1. Operação Carro-Pipa. 2. processos. 3. efetividade.
I. Ferreira, Carlos José Wanderley. II. Título.
RN/UF/BS-CAICÓ CDU 657
628.1
RUAN PEDRO TAVARES BARBOSA DE LIMA
A EFETIVIDADE DA OPERAÇÃO CARRO PIPA NA REGIÃO DO SERIDÓ: UM
ESTUDO DE CASO NO 1° BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO
Monografia apresentada ao Departamento de
Ciências Exatas e Aplicadas da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte para
obtenção do título de Bacharel em Ciências
Contábeis.
Apresentado e aprovado em: ______/__________/______.
BANCA EXAMINADORA:
_____________________________________________
Prof. Me. Carlos José Wanderley Ferreira – Orientador
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
_____________________________________________
Prof. Me. Sócrates Dantas Lopes – Membro interno
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
_____________________________________________
Prof. Me. Ricardo Aladim Monteiro - Membro interno
Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Dedico esse trabalho, que materializa toda a minha jornada acadêmica
na universidade, a Deus, à minha mãe, que nunca mediu esforços para
que eu sempre alcançasse os melhores resultados, e a todas as pessoas
importantes na minha vida, que fazem todo o meu esforço ter sentido.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus por sempre colocar as oportunidades e as pessoas
certas em minha vida, me proporcionando força e determinação para superar os desafios
vivenciados ao longo da minha formação acadêmica.
Em segundo lugar, agradeço aos meus pais por todo o amor e carinho dispensado e
pelos ensinamentos e valores que cultivaram na minha vida, contribuindo, assim, para a minha
formação intelectual e social.
Reconheço também a importância da coordenação do curso de Ciências Contábeis e do
docente orientador na conclusão deste trabalho e, respectivamente, da graduação, já que
ambos sempre me ofertaram todas as ferramentas necessárias para obter os melhores
resultados dentro da universidade.
Dedico especial agradecimento à minha namorada, que em todos os momentos me
incentivou e não me deixou desmotivar em nenhum instante, participando, diretamente, na
realização dessa monografia.
Portanto, agradeço a todos que participaram direta e indiretamente desse estágio
decisivo e especial da minha vida.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 11
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA DO TEMA 11
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA 13
1.2.1 Geral 13
1.2.2 Específicos 13
1.3 JUSTIFICATIVA 13
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 15
2.1 FINALIDADE E COMPOSIÇÃO DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA 15
2.1.1 Operação Carro-pipa executada pelo 1° BEC na Região do Seridó 18
2.2 GESTÃO DOS PROCESSOS DO ESCRITÓRIO DA OPERAÇÃO
CARRO-PIPA NO 1° BEC 22
2.3 RELAÇÕES CUSTO X BENEFÍCIO NA UTILIZAÇÃO DOS
RECURSOS DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA 30
3 METODOLOGIA 38
3.1 ABORDAGEM TEÓRICO-METODOLÓGICA DA PESQUISA 38
3.2 O CONTEXTO DA PESQUISA: ESPAÇO E SUJEITOS
DA INVESTIGAÇÃO 39
3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA E SELEÇÃO DOS DADOS 39
3.4 PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS 40
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS 41
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 47
5.1 TRABALHOS FUTUROS 48
REFERÊNCIAS 50
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Entrega de água pela Operação Carro Pipa 15
Figura 2 – Recursos descentralizados para a Operação Carro-pipa na
região do Seridó 24
Figura 3 – Inspeção realizada pelo 1° BEC na cidade de Currais Novos 27
Figura 4 – Visita do Ministro da Defesa à Operação Carro-pipa
em Garanhuns – PE 30
Figura 5 – Planilha de prestação de serviço de pipeiro ao 1° BEC 34
Figura 6 – Fluxograma da avaliação 41
Figura 7 – Questionários de avaliação do serviço 43
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Quantidades de pessoas por município atendidas pela Operação
Carro-pipa e a quantidade de pipeiros contratados para cada umas das cidades 19
Tabela 2 – Tabela de controle de mananciais da Operação
Carro-pipa do 1° BEC 20
Tabela 3 – Cálculo do valor do serviço executado pelo pipeiro 24
Tabela 4 – Resultado de questionários 44
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
1° BEC 1° Batalhão de Engenharia de Construção
CAERN Companhia de Águas e Esgoto do Rio Grande do Norte
CGU Controladoria Geral da União
COMDEC Coordenadoria de Defesa Civil Local
COTER Comando de Operações Terrestres
CMDO Comando
CMNE Comando Militar do Nordeste
EB Exército Brasileiro
ETA Estação de tratamento de água
GCDA Gerenciamento e controle de distribuição da água
GPS Global Positioning System
IM Índice Multiplicador
INMETRO Instituto Nacional de Metrologia
INTOSAI Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores
MD Ministério da Defesa
MEM Módulo embarcado de monitoramento
MI Ministério da Integração
MT Momento de Transporte
ND Natureza de despesa
OPC Operação Carro-pipa
OM Organização Militar
OME Organização Militar Executora
OS Ordem de Serviço
QCP Quadro de claros previstos
RN Rio Grande do Norte
SEDEC Secretaria Nacional de Defesa Civil
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira
TCU Tribunal de Contas da União
RESUMO
A Operação Carro-pipa foi implementada pelo Governo Federal há mais de quinze anos e
consiste na distribuição de água potável para o consumo humano, sendo realizada por meio de
carros pipas às populações rurais e urbanas atingidas pela seca ou estiagem, as quais estão
localizadas no semiárido brasileiro. O presente trabalho tem por objetivo verificar se a
referida ação governamental produz os efeitos esperados pela população atendida. Trata-se de
uma pesquisa aplicada ao conteúdo e inicia-se com uma explanação da Operação Carro-pipa,
seguida de um detalhamento da referida ação na região do Seridó. Posteriormente, explicou-se
como acontecem os processos que compõe a Operação e, por último, estudou-se os princípios
da economicidade, eficiência e eficácia, abordando os diversos aspectos que esses possuem
perante a ação governamental. Como conclusão, verificou-se que a Operação Carro-pipa é
efetiva quanto aos resultados a que se destina, contudo, constatou-se que a mesma necessita
ser otimizada por meio da abordagem enfática sobre os processos que a compõe, os quais
devem possuir maior normatização e um nível superior de detalhamento, a fim de produzir
efeitos a contento e elevar a eficiência da execução dessa ação.
Palavras chave: Operação Carro-pipa, processos, efetividade.
ABSTRACT
Operation Car Pipa was implemented by the Federal Government for over fifteen years,
consists of the distribution of drinking water for human consumption, and is performed by
cars kites to rural and urban populations affected by drought or drought, which are located in
the semiarid region Brazilian. This study aims to determine whether that government action
produces the expected effects for the population served. It is an applied research content and
begins with an explanation of Operation Pipa Car, followed by a breakdown of that action in
the Seridó region, later explained as place the processes that make up the operation and last
studied the principles of economy, efficiency and effectiveness, addressing the various aspects
that have these before the government action. In conclusion, it was found that the operation
Cars Pipa is effective as to the results it is intended, however, it was found that it needs
optimization and emphatic approach to the processes that compose it, which must have greater
standardization and a level top of detail in order to effect the satisfaction on the efficiency of
the implementation of this action.
Keywords: Operation Pipa car. Processes. Effectiveness.
11
1 INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E PROBLEMÁTICA DO TEMA
A estiagem e a seca, segundo dados fornecidos pelo site Observatório da Seca (2016),
do Governo Federal, atingem boa parcela do território brasileiro, principalmente o semiárido
nordestino e parte do norte de Minas Gerais. A recorrência dos fenômenos tem diminuído
significativamente a oferta de água potável ao longo dos anos. Ao governo, responsável pela
garantia do direito fundamental dos cidadãos, cabe a responsabilidade de criar meios para o
fornecimento desse recurso.
Nesse sentido, foi implantado o programa de distribuição de água potável, tendo a
Operação Carro-pipa (OCP) como ação que atende todos os estados brasileiros afetados pela
escassez de água. (PORTARIA INTERMINISTERIAL nº 01/MI/MD, 2012).
A Operação Carro-pipa, como dispõe a referida Portaria, consiste em atividade
complementar de distribuição de água potável para o consumo humano, a qual é realizada por
meio dos denominados “carros-pipa” às populações rurais e urbanas atingidas pela estiagem,
sendo dada a prioridade aos municípios que se encontram em situação de emergência ou
estado de calamidade pública devidamente reconhecida por ato do Governo Federal.
Essa ação também integra localidades em situações distintas das supramencionadas,
mas que tenham sido indicadas pela Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec). A
distribuição da água potável pela Operação, portanto, não objetiva suprir todas as
necessidades diárias das pessoas atendidas, mas ocupa-se de assegurar o mínimo suficiente
para as atividades imprescindíveis de alimentação e hidratação do corpo humano.
(PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 01/MI/MD, 2012).
A execução da referida ação é desempenhada de maneira a suprir as necessidades dos
que se propõe a atender. Por essa razão, todas as atividades relativas a ela precisam estar
alinhadas com os princípios regedores da administração e da gestão pública, conforme
previsto na Constituição Federal (1988).
De acordo com o site Observatório da Seca (2016), do Governo Federal, a OCP atende
785 (setecentos e oitenta e cinco) municípios situados em 9 (nove) estados diferentes,
contando com cerca 6.541 (seis mil, quinhentos e quarenta e um) pipeiros, contratados para
realizar a da água nas casas das famílias participantes do programa.
A referida Operação é derivada de uma parceria firmada entre o Ministério da
Integração Nacional (MI), representado pela Secretaria Nacional de Defesa Civil (Sedec), e o
Ministério da Defesa (MD), por meio do Exército Brasileiro (EB), os quais possuem como
12
órgãos executores, as Coordenadorias de Defesa Civil Locais (Comdec’s municipais e/ou
estaduais) e Organizações do Exército, respectivamente, como ratifica a Portaria
Interministerial nº 1/MI/MD (2012).
A significativa necessidade de distribuição de água aos estados do nordeste brasileiro e
parte norte do estado de Minas Gerais justifica o fato de o estado do Rio Grande do Norte
estar entre um dos estados abarcados pela Operação, sendo a região do Seridó, localizada no
centro sul do estado, uma das mais atingidas pelas situações de seca e estiagem, segundo
levantamento realizado pela Companhia de Águas e Esgoto do Rio Grande do Norte
(CAERN) no ano de 2015. A Operação Carro-pipa, por essa razão, apresenta-se como uma
alternativa para atenuar a situação de calamidade que afeta os municípios potiguares.
(CAERN, 2015).
O Comando do Exército, por meio do COTER, designou como Organização Militar
responsável por executar as atividades da OCP no Seridó, o 1° Batalhão de Engenharia de
Construção (1° BEC), que possui nome histórico de “Batalhão Seridó” e tem sede localizada
no município de Caicó – RN, o qual faz parte da região afetada.
A finalidade precípua desse Batalhão é a execução de obras de engenharia de
construção, tendo recebido secundariamente a incumbência de desenvolver o planejamento
tático, administrar os recursos orçamentários, contratar os produtos e serviços necessários para
a realização da OCP e fiscalizar os trabalhos de distribuição da água, desempenhados pelos
profissionais detentores de carros-pipa contratados para transportar água potável à população,
conhecidos como “pipeiros”, dentre outras atribuições necessárias para o funcionamento da
referida Operação. Essas atividades estão previstas na Portaria Interministerial nº 01/MI/MD,
de 25 de julho de 2012 (BRASIL, 2012).
Rocha e Quintiere (2010) ensinam que a boa e regular gestão pública é crucial para o
alcance das metas previstas para uma ação social, e, ainda, para o atendimento da
economicidade, da eficiência e da eficácia. Sendo assim, certamente, para ser alcançada a
efetividade da Operação Carro-pipa, é necessário verificar se o 1° Batalhão de Engenharia de
Construção realiza uma gestão econômica, eficiente e eficaz, para que, consequentemente,
seja logrado êxito nos objetivos esperados pela população beneficiada com a OCP na região
do Seridó.
Este estudo, portanto, ocupa-se de analisar questões relacionadas à economia, à
eficiência e à eficácia da execução da Operação Carro-pipa, a cargo do 1° Batalhão de
Engenharia de Construção na região do Seridó e se os objetivos a que se propõe a ação
governamental são atingidos ou não.
13
1.2 OBJETIVOS DA PESQUISA
1.2.1 Geral
Examinar a gestão do 1º Batalhão de Engenharia de Construção na execução da
Operação Carro-pipa, focando na compreensão dos processos que compõem a realização da
mesma e a sua consequente efetividade para a população beneficiada pela ótica da Auditoria
de Gestão.
1.2.2 Específicos
Identificar a composição e a finalidade da Operação Carro-pipa na região do Seridó;
Conhecer os processos que compõem a administração do 1° Batalhão de Engenharia
de Construção como Organização Militar executora da Operação Carro-pipa;
Examinar a relação custo-benefício da utilização dos recursos;
Identificar a efetividade da Operação Carro-pipa e o grau em que os resultados da ação
são alcançados nos municípios beneficiários do Seridó.
1.3 JUSTIFICATIVA
Justifica-se este trabalho pelo interesse de aprofundar conhecimento no que diz
respeito aos processos que compõem as ações desenvolvidas pela Operação Carro-pipa,
entendendo quais são os seus impactos sobre a população beneficiária da região do Seridó. A
citada operação possui o objetivo de fornecer água potável aos indivíduos atingidos por
estiagem ou seca. Logo, trata-se de serviço público essencial à sociedade, uma vez que
viabiliza o suprimento da necessidade básica de água para as famílias atendidas.
Tal fato justifica a relevância de um estudo aplicado da estrutura e da execução da
Operação, as quais devem ser continuamente aperfeiçoadas. Outrossim, esse trabalho é
sustentado pelo viés contábil e administrativo, os quais auxiliam na verificação do nível da
observância aos princípios da economicidade, eficiência e eficácia na realização dos trabalhos
por parte do 1° Batalhão de Engenharia de Construção, Organização Militar executora da
Operação Carro-pipa no Seridó.
14
Por fim, destina-se a compreender os efeitos de possíveis desacertos ocorridos durante
a execução dos serviços por parte da Administração Pública e suas consequências para a
sociedade atendida por esses.
15
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 FINALIDADE E COMPOSIÇÃO DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA
A Portaria Interministerial nº 01, firmada entre o Ministério da Integração Nacional
(MI) e o Ministério da Defesa (MD) no ano de 2012, estabeleceu mútua cooperação técnica e
financeira entre ambos para a realização de ações complementares com o intuito de
desenvolver as atividades de distribuição emergencial de água potável, visando
principalmente ao atendimento das populações atingidas por seca e estiagem na região do
Semiárido nordestino e norte do estado de Minas Gerais, surgindo, assim, a ação denominada
de Operação Carro-pipa (BRASIL, 2012).
Figura 1 – Entrega de água pela OCP
Fonte: www.folhamilitaronline.com.br (2016)
A mesma portaria regula a composição da Operação. Os Ministérios da Integração e da
Defesa compõem a direção e a execução do programa, que por sua vez, é realizada pelas
Secretarias de Defesa Civil (Sedec) locais e Organizações Militares do Exército (OME).
Para o desenvolvimento da OCP, as ações de sustento à distribuição emergencial de
água potável abrangem o levantamento de dados e informações acerca das regiões a serem
atendidas, a disponibilização de recursos orçamentários e financeiros, o planejamento e a
execução da logística de distribuição da água potável à população e a fiscalização da execução
da Operação. (PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 01/MI/MD, 2012).
16
Compete à Sedec, juntamente ao MI, fixar diretrizes gerais para a atuação da Operação
Carro-pipa, indicar, suspender e excluir os municípios que participam da mesma, manter
cadastro atualizado, transferir os recursos financeiros necessários ao Comando do Exército,
analisar a efetividade da operação e prestar contas da execução física do seu objeto
A portaria nº 1/MI/MD (2012) prevê também que as prefeituras, representadas pela
Comdec, a qual pode ser instituída pelo município em até noventa dias a contar da data de
solicitação de inclusão do município na referida Operação, devem remeter à Sedec ofício de
solicitação de inserção incluindo relatório técnico em que estejam contidas a descrição do
local atingido pela estiagem ou seca além de informações sobre o número de pessoas a serem
atendidas e as rotas a serem percorridas.
Os mananciais e pontos de coleta da água, da mesma forma, são indicados pela
prefeitura/Comdec, sendo essas responsáveis por encaminhar mensalmente um laudo de
potabilidade às Organizações Militares Executoras do Exército, no âmbito da Operação, como
forma de atestar a boa qualidade da água a ser distribuída.
A Operação Carro-pipa é executada no município no decorrer da vigência do decreto
de situação de emergência ou de estado de calamidade pública. Entretanto, o abastecimento
emergencial de água potável poderá abarcar municípios afligidos com os efeitos da estiagem e
que não estejam em situação de emergência ou estado de calamidade pública decretado,
contanto que seja sopesado e determinado previamente pela Secretaria Nacional de Defesa
Civil. (PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 01/MI/MD, 2012).
A Diretriz nº 01 do Escalão de Comando da Operação Carro-pipa, do Exército
Brasileiro (EB), de 24/03/2009, dispõe o seguinte sobre a missão do EB no referido programa
emergencial de combate à seca:
A fim de complementar a distribuição de água que está sendo realizada pelos
Governos Estaduais e Municipais, nas microrregiões em situação de
emergência, a partir da distribuição dos recursos alocados pelo MI, planejar,
coordenar e fiscalizar a busca, a desinfecção, o transporte e a distribuição de
água potável, contando para isso com a utilização de carros-pipa contratados
(COTER, 2009, p. 01).
A diretriz relatada no parágrafo anterior cita ainda que, no âmbito do Exército, o
Comando de Operações Terrestres é o responsável pela coordenação geral das ações, sendo o
Comando Militar do Nordeste (CMNE), por meio de suas Organizações Militares (OM), o
encarregado da distribuição de água da referida operação. (BRASIL, 2015).
Ainda no que diz respeito à Diretriz de Planejamento n° 001 do COTER (2009), cabe
citar que, entre as atribuições desse grande Comando, que é assessorado pelo CMNE e suas
17
Organizações Militares Executoras, destacam-se (i) a realização do planejamento para a
efetiva distribuição da água potável às localidades indicadas, (ii) a manutenção do cadastro
atualizado dos mananciais e demais fontes de captação de água potável, do quantitativo de
pessoas atendidas por localidade e dos locais para o abastecimento, (iii) a contratação de
pipeiros e outros serviços terceirizados de mão de obra necessários para a execução da
Operação, com recursos descentralizados pelo Sedec, (iv) a realização de vistoria e
fiscalização das condições dos carros-pipa contratados, da quantidade de água distribuída, das
distâncias percorridas e da execução dos Planos de Trabalho dos pipeiros e (v) a prestação
contas dos recursos utilizados.
O Exército, em linhas gerais, é responsável pelo cadastramento das famílias e
definição da quantidade e periodicidade de abastecimento das famílias atendidas pela
Operação, pela definição do local de armazenamento da água, que só poderá ser colocada em
cisternas em boas condições de utilização, pela definição do responsável pelo recebimento da
água em cada ponto de abastecimento (atestador), para, enfim, contratar os proprietários dos
carros-pipa, determinando rotas e fontes hídricas. (DIRETRIZ Nº 01 DO COTER, 2009).
A referida diretriz ainda indica que é responsabilidade do Exército, administrar e
fiscalizar todo o processo de distribuição de água potável por parte do pipeiro, desde o
momento do recolhimento da água no manancial indicado, do transporte da água pelo carro-
pipa e, finalmente, o abastecimento da cisterna cadastrada na Operação.
A água potável transportada pelos pipeiros e entregue nos pontos de abastecimento,
fruto da OCP, deverá ser armazenada em cisternas que atendam as condições sanitárias
requeridas. Os moradores são responsáveis pela limpeza e manutenção desses reservatórios e
equipes compostas por militares do Exército irão fiscalizar tais condições. Em caso de mau
estado desse reservatório, os moradores serão informados sobre a obrigatoriedade da limpeza
ou reparo e em alguns casos a referida cisterna poderá ser excluída temporária ou
definitivamente da Operação (PORTARIA N° 2.914 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2011).
No que diz respeito aos carros-pipa, esses deverão passar por diversas inspeções no
âmbito da seleção de caminhões em condições de trafegar transportando água potável,
observando legislação do Ministério da Saúde, como prevê a Portaria Interministerial nº
01/MI/MD (2012).
A portaria do Ministério da Saúde n° 2.914, de 12 de dezembro de 2011, em seu art.
15, preceitua que compete ao responsável pelo transporte e fornecimento da água, no caso o
pipeiro contratado pelo 1° BEC, garantir que o veículo utilizado pelo transporte esteja nas
condições ideais para condução da água até o local de entrega, atendendo à legislação vigente,
18
providenciando laudos de análise do tanque, com o intuito de comprovar que os mesmo está
nas condições ideais de transporte de água potável. (BRASIL, 2011).
2.1.1 Operação Carro-pipa executada pelo 1° BEC na Região do Seridó
O 1° Batalhão de Engenharia de Construção, Quartel do Exército Brasileiro
pertencente ao CMNE, situado em Caicó, RN, como dito no tópico anterior, é responsável por
planejar de maneira tática, coordenar, executar e fiscalizar a OCP nos municípios da região do
Seridó, localizada no Centro Sul do Rio Grande do Norte, a qual é bastante afetada pela seca,
como retrata o informe de 01 de dezembro de 2015 da Companhia de Águas e Esgotos do Rio
Grande do Norte, o qual indica que das 18 (dezoito) cidades do Rio Grande do Norte em
colapso de abastecimento de água pela CAERN, 8 (oito) pertencem à região do Seridó.
(CAERN, 2015).
Dezoito municípios dessa região são atendidos pela Operação Carro-pipa e cerca de
120 pipeiros prestam serviços de coleta e distribuição de água potável à população
necessitada, segundo consta no site observatório da seca do Governo Federal (2016). As ações
referentes à realização dessa Operação são desenvolvidas por militares do Exército a serviço
do 1° Batalhão de Engenharia de Construção, tanto relativas ao planejamento quanto à
organização, à direção e ao controle.
O 1° BEC, como Órgão pertencente ao Exército Brasileiro, subordina-se à Lei nº 9.784
(1999), que estabelece as normas básicas para o processo administrativo no âmbito da
Administração Federal direta e indireta. Desse modo, trabalha em prol do atendimento da
demanda de água potável da população por meio da OCP com a observância dos princípios
que regem a Administração Pública.
O gerenciamento da Operação no 1° BEC é confiado à Seção da OCP, que atualmente
tem sua equipe composta por um 1° Tenente e quatro 2°s Sargentos, divergindo do que está
previsto no Quadro de Claros Previstos (QCP) pelo COTER para a composição das referidas
seções, no qual está conjecturada a constituição de uma equipe formada por um Major, um 1°
Tenente, um Subtenente e dois 2º Sargentos. (DIRETRIZ Nº 01 DO COTER, 2009).
O 1º BEC atende as dezoito cidades do Seridó que estão em situação de emergência,
estado de calamidade ou ainda que estão sendo atingidas por efeitos de estiagem, juntamente
com as Comdec’s ou prefeitura das respectivas cidades, selecionando os mananciais ou pontos
de captação de água potável indicados por essas, os quais serão verificados em observância às
19
normas sanitárias e sofrerão teste de potabilidade de água a cargo das próprias Coordenadorias
de Defesa Civil locais.
De acordo com o Sistema Integrado de Administração Financeira (2016), no semestre
compreendido entre março e agosto de 2016, o escritório da OCP no 1° BEC recebeu a
quantia de R$ 15.287.000,00 (quinze milhões e duzentos e oitenta e sete mil reais) em
recursos para atender dezoito cidades, contando com a contratação de mais de cento e vinte
pipeiros por mês, suprindo mensalmente a necessidade de aproximadamente vinte e seis mil
quinhentas e vinte pessoas, como consta detalhada na planilha abaixo:
Tabela 1 – Quantidade de pessoas por município atendidas pela OCP e quantidade de pipeiros
contratados para cada umas das cidades (2016)
CIDADE
QUANTIDADE DE
PESSOAS
ATENDIDADS
QUANTIDADE DE
PIPEIROS
CONTRATADOS
ACARI 358 2
CAICÓ 3025 13
CARNAÚBA DOS DANTAS 3006 17
CRUZETA 485 3
CURRAIS NOVOS 5684 22
EQUADOR 2805 19
FLORÂNIA 2224 8
IPUEIRA 200 1
JARDIM DO SERIDÓ 1164 7
JUCURUTU 769 2
OURO BRANCO 339 1
PARELHAS 1623 6
SÃO FERNANDO 737 3
SÃO JOÃO DO SABUGI 821 5
SÃO JOSÉ DO SERIDÓ 1180 6
SÃO VICENTE 811 3
SERRA NEGRA DO NORTE 853 3
TENENTE LAURENTINO CRUZ 438 2
Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC, relativo ao mês
de agosto de 2016
São cinco as fontes de captação de água potável utilizadas pelo Batalhão Seridó para
distribuição na OCP, sendo dois mananciais e três poços. Como já foi destacado, é encargo
das Comdec’s dos municípios da região do Seridó selecionar essas fontes e apresentar
mensalmente laudo de potabilidade da água, objetivando comprovar a qualidade da água.
(PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 1/MI/MD, 2012).
Devido à falta de chuva nos últimos anos na região Nordeste, como mostra o site
“Observatório da Seca” (2016), do Governo Federal, a existência de mananciais com vazão
suficiente para servir como fonte de fornecimento de água para o OCP foi significativamente
20
reduzida, o que tornou necessário recorrer à poços como alternativa para sanar o problema da
oferta de água potável, como demonstra o quadro abaixo com a relação das fontes que
atendem à necessidade do 1° BEC.
Tabela 2 – Tabela de controle de mananciais OCP do 1° BEC (2016).
TIPO DE FONTE LOCALIZAÇÃO DA FONTE QUANTIDADE DE PIPEIROS
ATENDIDOS
Manancial Macaíba – RN 3
Manancial Macaíba – RN (Mangabeira) 22
Poço Upanema – RN 43
Poço Vera Cruz – RN 54
Poço Ouro Branco – RN 1
Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC, relativo ao mês
de agosto de 2016
A referida OM também é responsável pela definição das localidades a serem atendidas
pela Operação a partir de indicação das prefeituras/Comdecs das cidades seridoenses após a
escolha dos pontos de abastecimento, que é calculada pela distância entre os mananciais ou
pontos de captação e as localidades que devem ser abastecidas.
Após indicação das Comdec’s das cidades do Seridó, o 1° BEC verifica in loco os
dados que foram passados por essas, tomando por base a estimativa de consumo diário por
pessoa de 20 litros, que serão destinados ao consumo humano e à utilização na preparação de
alimentos. As necessidades são introduzidas no Plano de Trabalho, no qual constam os
recursos necessários para a execução da Operação. Esses serão remetidos ao COTER para
avaliação e aprovação de acordo com o que prevê a Diretriz de Planejamento de ações
subsidiárias (2009).
Os Planos de Trabalho são realizados para um período de trinta dias, utilizando como
base para sua formatação a quantidade de habitantes atendidos no período, o volume de água
fornecido (para posterior definição da quantidade de pipeiros) e a distância entre as fontes de
água e as localidades atendidas, levando em consideração o Momento de Transporte (MT),
que diz respeito ao tipo de estrada em que o pipeiro irá trafegar para entregar a água. (Anexo
C da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).
Para a elaboração do Plano de Trabalho, também são considerados os recursos
administrativos, no que concerne à despesa indireta que a Operação Carro-pipa gera ao
Quartel do 1° BEC. Tais como consumo de energia elétrica, água, internet, telefonia e
alimentação.
21
As despesas indiretas tomam por base o gasto mensal geral da OM e são calculadas em
no máximo 5% (cinco por cento) no que diz respeito a esse gasto. Esses recursos se tornam
imprescindíveis para dar guarida à Operação, sendo seus custos também incluídos no Plano de
Trabalho. Após a aprovação do mesmo, são realizadas as transferências desses créditos
orçamentários previstos para a execução da Operação.
De acordo com os dados de 2016 do Sistema Integrado de Administração Financeira
(SIAFI), de março a agosto do corrente ano, os recursos descentralizados para custear
despesas indiretas representam apenas 1,5% (um por cento e meio) do orçamento da Operação
no referido período. (BRASIL, 2016).
No que tange aos serviços de coleta e transporte do pipeiro, o Batalhão Seridó
considera apenas o trajeto percorrido quando o carro-pipa estiver carregado, ou seja, entre o
manancial ou ponto de captação e a localidade de abastecimento, utilizando dos parâmetros
preconizados pelo Anexo C da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE (2015) para o emprego
dos recursos recebidos:
Base de 20 litros de água por pessoa ao dia;
Quantidade de pessoas atendidas na localidade;
Distância entre o manancial ou outra fonte de água até a localidade atendida;
Quantidade de carros-pipa e número de viagens para distribuição de água
suficiente para atendimento da população;
Tipo de estrada utilizada pelo pipeiro.
Em agosto de 2015, o Batalhão Seridó introduziu a utilização da Fiscalização Total na
sua rotina administrativa. Esse tipo de fiscalização foi criada pelo Exército com o objetivo de
otimizar a Operação, averiguando, aprimorando e/ou ratificando os dados fornecidos pelas
Comdec’s no que diz respeito à implantação de novos municípios ou novos pontos de
abastecimento. (DIRETRIZ NR 001 DO CMNE, 2015).
A Fiscalização Total visa refazer o planejamento de municípios já abrangidos e
potencializar o controle das cidades e pontos de abastecimento que ainda serão incluídos na
referida ação governamental. A instauração do referido sistema surgiu paralelamente à criação
e implementação do Sistema de Gerenciamento e Controle de Distribuição de Água (GCDA)
e o Sistema GPIPABRASIL.
A Diretriz de número 01 do CMNE (2015) informa que o GCDA foi desenvolvido
pelo próprio Exército Brasileiro com o intuito de servir como base para o processo
22
administrativo, tendo esse sistema a funcionalidade de produzir banco de dados relativo a
todos os procedimentos de distribuição da água potável por parte do pipeiro.
O Sistema GPIPABRASIL, por sua vez, foi inserido na Operação Carro-pipa por
intermédio do Ministério da Integração, o qual contratou serviços de monitoramento da
logística de entrega da água por carros-pipa no semiárido, por meio do Pregão Eletrônico
24/2012, no qual constavam serviços de implantação e fornecimento à modalidade de locação
de solução tecnológica para registro das informações históricas de posicionamento dos
veículos, bem como o registro das entregas realizadas à população beneficiada pela Operação.
2.2 GESTÃO DOS PROCESSOS DO ESCRITÓRIO DA OCP NO 1° BEC
Os processos compõem a administração dos órgãos públicos, inclusive as Unidades
Militares do Exército, e são estabelecidos para atingir os objetivos traçados no planejamento,
como cita Batista (1996, p. 11), “processo é um conjunto de atividades predeterminadas,
executadas para gerar produtos/serviços que atendam as necessidades dos clientes/ usuários”.
No gerenciamento de processos, considera-se uma instituição pública um grande
processo cuja incumbência é suprir as necessidades do cidadão, que é o seu principal cliente,
mediante a prestação de serviços, gerados a partir de insumos, recursos e informações
recebidos de fornecedores e processados por servidores públicos com o uso de recursos
materiais, técnicos e gerenciais (BATISTA et al, 1996).
A Operação Carro-pipa é ação governamental complementar de apoio às atividades de
distribuição de água potável às populações atingidas por estiagem ou seca (Portaria nº
Interministerial 01/MI/MD, 2012). Por conseguinte, sua execução deve possuir processos bem
definidos para atingir os objetivos propostos à população beneficiária, como propõe Paim:
Qualquer organização produtiva, seja pública, privada ou do terceiro setor,
tem, sem exceção, que coordenar o trabalho. Os mecanismos de coordenação
do trabalho estão intrinsecamente relacionados à forma como os recursos e
as atividades estão projetados, ao modo como essas atividades são geridas no
dia a dia e aos meios pelos quais a organização irá gerar o aprendizado e
promover as melhorias nas operações e na forma de coordenação do trabalho
em si. Assim, gerir processos é útil para qualquer tipo de organização, já que
a necessidade de coordenar deriva exatamente da própria ação de dividir e
organizar o trabalho em si. (PAIM, 2009, p. 25)
Grönroos (2001, p. 150), por sua vez, explica que “um serviço é um processo que leva
a um resultado durante os processos parcialmente simultâneos de produção e consumo”,
implicando, assim, a gestão de recursos e sistemas que originam um resultado para o
23
beneficiário da OCP. Em vista disso, os serviços são processos, e não objetos, devendo ser
medida a qualidade dos processos, para avaliar a gestão.
Como cita Dantas (2010), a avaliação dos processos se dá pela verificação da execução
da ação e dos resultados frente aos seus beneficiários. Desse modo, a medição da
economicidade, eficiência, eficácia e efetividade da Operação Carro-pipa também passa pela
avaliação dos processos que compõem a execução da referida Operação. Isso remete à
importância desses para a Administração Pública.
O 1° BEC recebe recursos orçamentários oriundos de destaque (créditos provenientes
de outro Ministério) de diferentes naturezas de despesas (ND), por meio do COTER, para
desenvolver a Operação Carro-pipa na Região do Seridó, utilizando-os para gerar as seguintes
despesas:
33.90.15: Diárias de militares do 1° BEC empregados em fiscalizações da
Operação Carro-pipa;
33.90.30: Aquisição de material químico para manter a qualidade da água
armazenada e transportada no tanque dos carros-pipa e aquisição de material de
expediente para suprir a necessidade desses tipos de utensílios para o
desenvolvimento dos trabalhos da Operação. Tal recurso ainda é destinado à
aquisição de combustível tipo óleo diesel S10 para abastecimento das viaturas que
serão locadas no intuito de transportar os militares que realizam a fiscalização da
Operação Carro-pipa;
33.90.33: Locação de veículos para as equipes de fiscalização. As viaturas serão
utilizadas por equipes designadas pelo Ordenador de Despesas por meio de
publicação em Boletim Interno do 1° BEC;
33.90.36: Contratação de autônomo que possua caminhão pipa em condições de
transportar água potável em tanque que atenda os requisitos necessários à
realização do serviço.
33.90.39: Contratação de pessoa jurídica que possua caminhão em condições
satisfatórias e motoristas que atendam as formalidades previstas para a realização
do transporte de água potável para as localidades atendidas pela Operação.
33.90.47: Pagamento de 20% ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) sobre
o valor pago aos pipeiros pelo serviço realizado no mês.
24
Esses recursos são utilizados de acordo com a demanda da Operação e são solicitados
pelo 1° BEC por meio do sistema GCDA, a partir de uma previsão realizada com um mês de
antecedência. Os valores gastos com os pipeiros cadastrados como profissionais autônomos
são bem maiores que os demais, uma vez que mais de 80% dos contratados se encaixam nesse
perfil. O gráfico abaixo faz um breve resumo sobre a aplicação dos recursos no semestre de
março a agosto de 2016.
Figura 2 –Recursos descentralizados para a OCP na região do Seridó
Fonte: Sistema Integrado de Administração Financeira (2016)
Para que se tenha um critério único de avaliação de preço e medição dos serviços
prestados, o CMNE padronizou o cálculo do Momento de Transporte (MT) por meio do
Anexo C da Ordem de Serviço n° 08 (2015), tendo o 1° BEC adotado tal modelo, o qual
funciona da seguinte maneira: Volume Transportado (V) x Distância do Manancial ao Ponto
de Abastecimento (D) x Quantidade de Viagens Realizadas (Q) x Índice Multiplicador (IM),
ou seja, MT = V x D x Q x IM. 2) Para se estipular o Índice Multiplicador (IM), deve-se
aplicar a tabela a seguir:
Tabela 3 – Cálculo do valor do serviço executado pelo pipeiro (2015)
TIPO DE RODOVIA INDICE MUTIPLICADOR
Estrada 100% sem asfalto (chão) 0,54
Estrada mista (mais chão do que asfalto) 0,51
Estrada mista (mais asfalto do que chão) 0,49
Estrada com 100% de asfalto 0,47
25
Trechos economicamente inviáveis 0,81 (**)
Estrada que exige o uso de trator 1,02
Fonte: Anexo C à OS Nr 008 – EscOCP/CMNE de 2015
a) (*) Valor máximo
b) (**) IM a ser utilizado quando a situação exigir, mediante autorização do CMDO do
CMNE.
O parâmetro utilizado para determinar a população a ser beneficiada em cada
localidade considera, estimativamente, 5 (cinco) pessoas por residência situada em um raio de
500m. Este número deverá ser confirmado por intermédio da Fiscalização Total realizada por
militares do 1° BEC (ORDEM DE SERVIÇO N° 008 DO CMNE, 2015).
Os transportes executados por cada carro-pipa deverão constar da Planilha de
distribuição de água. O serviço será pago mensalmente, de acordo com o cálculo do MT de
cada rota executada pelo prestador de serviço. Assim, por exemplo, um carro-pipa de 10.000
litros (10 m3) que abasteça uma localidade distante 20 km de um manancial e que tenha feito
30 viagens no mês, terá realizado um Momento de Transporte de:
M = 10 m3 x 20 km x 30 viagens x IM
M = 6.000 x IM
Considerando que o tipo de rodovia existente seja de estrada 100% (cem por cento)
sem asfalto (chão), o que corresponde ao Índice Multiplicador de 0,49, o valor devido pelos
serviços prestados para essa rota seria:
MT = 6.000 x R$ 0,54 = 3.240,00
Valor da Rota = R$ 3.240,00
O CMNE, através da Ordem de Serviço n° 008 (2015), estabeleceu o limite máximo de
R$ 17.000,00 (dezessete mil reais) pela prestação do serviço de cada pipeiro, para o período
de um mês.
Para que o prestador de serviço detentor de carro-pipa seja contratado pelo 1°
Batalhão de Engenharia de Construção, deverá sofrer verificações das condições de
manutenção do carro-pipa, de tal forma que sejam cadastrados apenas os veículos que
satisfaçam às exigências previstas no Edital do Processo de Inexigibilidade de Licitação por
Credenciamento, tais normas estão previstas na OS Nr 008 – EscOCP/CMNE (2015).
Segundo Ferraz (1999), a fiscalização operacional relaciona-se ao acompanhamento, à
verificação e à análise das ações empreendidas pelo órgão no intuito de galgar os objetivos
traçados, em especial quanto aos aspectos de economia, eficiência e eficácia.
26
Portanto, a fiscalização é um serviço essencial que compõe todo o processo de controle
da ação governamental, sendo requisito primordial para a contratação do pipeiro, estando ela
prevista para cada trimestre, após a seleção do pipeiro por meio de inexigibilidade, na cidade
de Currais Novos. (Anexo I da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).
A comissão técnica que realiza esse tipo de fiscalização é composta geralmente por 1
(um) Oficial e 6 (seis) Praças e deve verificar o atendimento de todos os preceitos legais
previstos no Código Brasileiro de Trânsito por veículo e condutor.
O pipeiro poderá, alternativamente, comprovar que o veículo satisfaz as condições
técnicas exigidas para a prestação dos serviços, mediante apresentação de atestado expedido
pelo Instituto Nacional de Metrologia (INMETRO) ou por empresa por este credenciado para
a realização de inspeção veicular. Não sendo obrigatória a dispensa da referida fiscalização
por parte do 1° BEC (Anexo B da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).
Se forem identificados pipeiros operando em veículo não cadastrado na Operação
Carro-pipa, ou carros-pipa cadastrados, mas que estejam sendo conduzidos por outro
condutor, sem a devida autorização do 1° BEC, será aberto Processo Administrativo para
apurar tal fato e os mesmos poderão ter os seus contratos reincididos.
No que se refere às condições físicas do tanque, por ocasião da apresentação para a
vistoria, o requerente ao credenciamento deverá portar o Alvará da Vigilância Sanitária,
preferencialmente estadual, e o tanque deverá apresentar todas as condições sanitárias
previstas em edital, o qual se baseia nas legislações sanitárias da Anvisa e na portaria n° 2.914
no Ministério da Saúde (2011).
27
Figura 3 - Inspeção realizada pelo 1° BEC na cidade de Currais Novos (2016)
Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC (2016)
A aferição da capacidade do tanque é importante, pois esse parâmetro servirá de base
para o pagamento pelos serviços prestados. O tanque do veículo deverá ter capacidade para
transportar no mínimo 7.000 litros e no máximo 20.000 litros de água. Por ocasião da
apresentação para a vistoria, o 1° BEC deve exigir do requerente ao credenciamento, o laudo
da capacidade do tanque, aferido em hidrômetro, em grande parte, digital.
Na ausência de aferidores digitais, os tanques podem ser medidos usando a seguinte
fórmula:
R = ___Medida 01 + Medida 02___
4
Cálculo = R² x 3,14 x comprimento
O 1° Batalhão de Engenharia de Construção deverá executar ações de fiscalização da
Operação Carro-pipa, direta e indiretamente, por meio de ligações telefônicas, através do
Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), do Sistema de Gerenciamento e
Controle de Distribuição de Água (Sistema GCDA), pelo GPIPABRASIL ou por meio de
outros procedimentos que não necessitem de visita in loco, a fim de detectar possíveis
irregularidades. (Anexo I da Ordem de Serviço n° 008 do CMNE, 2015).
28
Além das fiscalizações realizadas por ocasião da contratação dos piperios, outras
diversas são previstas, como relaciona o Anexo I da OS Nr 008 do Comando Militar do
Nordeste (2015).
Vigência do Decreto de Situação de Emergência ou de Estado de
Calamidade Pública. 2) Portaria de constituição da Comdec, observando se
há representatividade dos diversos segmentos da sociedade. 3) Validade dos
Laudos de Potabilidade dos mananciais utilizados para a captação de água
para o município. 4) Relação das localidades atendidas no município, com as
respectivas populações. 5) Relação nominal dos Apontadores/Controladores
das localidades abastecidas. 6) Existência de guia para acompanhamento das
equipes de fiscalização. 7) Conhecimento das atribuições municipais
constantes na Portaria Interministerial nº 1/MI/MD, de 25 de julho de 2012,
bem como das modificações inseridas pela Portaria Interministerial nº
2/MI/MD, de 27 de março de 2015. 8) Existência de problemas que possam
interferir na execução da Operação. b. Nos mananciais de captação da água
1) Se nas proximidades existem aterros sanitários ou lixões. 2) As condições
de limpeza nas imediações do manancial. 3) No caso de manancial
superficial, observar se também é utilizado como balneário ou local para
banho de animais. 4) As condições da vazão do manancial e a possibilidade
de entrar em colapso, em curto, médio ou longo prazo. 5) No ponto de
captação, observar as condições de acessibilidade para os carros-pipa. 6) No
caso de Estação de Tratamento de Água (ETA) ou poço artesiano de
particular, verificar se o fornecimento da água é gratuito. 7) A existência de
bomba de recalque, para possibilitar o carregamento do carro-pipa. c. Nas
localidades atendidas. 1) Se há compatibilidade entre a quantidade de água
distribuída e a real população residente na localidade. 2) Se o pipeiro está
cumprindo o cronograma de distribuição de água elaborado pela OME, nos
aspectos regularidade do abastecimento e quantidade de água distribuída. 3)
As condições de higiene das cisternas cadastradas, verificando se há peixes,
rã, cobra ou insetos no seu interior. 4) Se nas proximidades das cisternas
existem fossas ou depósitos de lixo. 5) Existência de calha de captação de
água da chuva conectada à cisterna cadastrada. 6) Se a água depositada na
cisterna cadastrada está sendo distribuída para os demais moradores da
localidade. 7) Se o apontador possui o cartão de beneficiário utilizado para
confirmar a entrega da água pelo Sistema GPIPABRASIL. 8) Se há queixas
quanto à qualidade da água. 9) Se a cisterna cadastrada possui bomba tipo
“sapinho”. Caso positivo, determinar a retirada.
O 1° Batalhão de Engenharia de Construção adota a sistemática de enviar duplas para
fiscalizar as localidades em busca do feedback da população beneficiada e da demanda da
mesma, por meio de questionários, e fiscalizar também os carros-pipa em seu itinerário,
verificando documentação do veículo e do condutor e inspeção dos mananciais ou pontos de
captação de água potável para distribuição, por meio da utilização de checklist.
As equipes saem às segundas-feiras para cumprir as missões que são repassadas pela
Coordenação da Operação Carro-pipa no 1° BEC. Os militares tomam conhecimento de suas
missões na sexta-feira anterior às missões, por meio de reunião na OM. Por indicação da
Diretriz de Ações Subsidiárias n° 01 do COTER de 2009, as duplas são formadas por
29
militares de postos e graduações diferentes. Os respectivos recebem diárias para custear
estádia, alimentação e possíveis necessidades que poderão aparecer no decorrer da missão.
(BRASIL, 2009).
Os militares visitam no mínimo uma vez por bimestre cada localidade cadastrada na
referida ação governamental e as fiscalizações inopinadas dos caminhões pipa não possuem
procedimento padronizado pelo 1° Batalhão de Engenharia de Construção.
O 1° BEC utiliza-se do Sistema de Gerenciamento e Controle de Distribuição de Água
(GCDA) e GPIPABRASIL, que suprem as necessidades da OM no que diz respeito às
atividades de planejamento, levantamento da produtividade e apuração dos valores dos
serviços do pipeiros, proporcionando, segundo o acórdão 1722 do Tribunal de Contas da
União (2013), maior segurança e confiabilidade das informações geradas.
Entre os benefícios gerados, o sistema GPIPA permite comprovar a produtividade do
pipeiro, já que o referido sistema monitora via satélite todo o deslocamento do carro-pipa
contratado por meio do Módulo Embarcado de Monitoramento (MEM), instalado em cada
caminhão contratado. O 1° BEC também utiliza essa tecnologia para apurar denúncias de
captação de água em manancial não autorizado e daquelas relacionadas à regularidade no
abastecimento.
No ano de 2016, o sistema GPIPA iniciou a utilização de cartões para comprovar a
prestação do serviço. Cada apontador (responsável pelo recebimento da água) possui um
cartão a ser inserido em uma máquina em poder do pipeiro no momento da entrega da água,
não podendo nenhuma das partes antecipar ou adiar esse processo.
O controle, nesse caso, será efetuado por meio da verificação das “viagens” via GPS
do referido carro-pipa, além do pipeiro possuir a obrigação de registrar a retirada da água no
ponto de captação, que também será registrada no GPIPA, devendo a OM comparar os dados
para comprovar a prestação do serviço naquele mês. As fiscalizações nas localidades
beneficiadas também possuem o intuito de acompanhar a execução da Operação e a
consequente entrega da água para os cidadãos que necessitam da mesma, podendo
pessoalmente, receber feedback da referida Operação.
30
Figura 4 – Visita do Ministro da Defesa à OCP em Garanhuns - PE
F
Fonte: www.defesa.gov.br (2016)
2.3 RELAÇÕES CUSTO X BENEFÍCIO NA UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DA OCP
O 1º Batalhão de Engenharia de Construção, na incumbência de desenvolver as
atividades da OCP na região do Seridó, realiza seus próprios certames licitatórios para
contratação de bens e serviços necessários à referida Operação. Por expresso mandamento
constitucional, o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal (1998), dispõe que a contratação
de todo e qualquer produto ou serviço deve ser precedida por procedimento licitatório, sendo
esse pautado sobre princípios inerentes à Administração Pública.
Certamente, há um sistema de controle relativo a essas contratações para que não haja
desperdício de recurso público, bem como para assegurar que as atividades desenvolvidas
atinjam verdadeiramente seus objetivos de avaliar a efetividade das ações, verificar eventuais
falhas, entre outros.
Nesse ínterim, a auditoria, entendida como a ferramenta por excelência da atividade de
controle, ganha seu especial destaque, pois caracteriza-se como instrumento "superposto à
relação atribuição de responsabilidade - obrigação de prestar contas". (MOTA, 1989).
Atualmente, uma das estratégias mais utilizadas é a auditoria de gestão, pois essa pode
conceber uma avaliação ampla e objetiva da conformidade, economia, eficiência, eficácia e
efetividade da ação governamental (FONTES, 1999).
A auditoria tradicional, em contraposição à de gestão, limita a sua abrangência à área
contábil-financeira. Logo, conclui-se que a auditoria de gestão possui uma maior abrangência,
uma vez que percorre toda a organização, objetivando não somente verificar, mas também
31
avaliar passo a passo a atividade desempenhada, desde o plano factual de planejamento de
projetos ao plano da concretude das políticas públicas realizadas.
A Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), por
sua vez, define a auditoria de gestão como sendo "o exame independente da eficiência e
eficácia das realizações e programas de [governo], com a devida consideração pela economia,
e com o propósito de conduzir a melhoria". (INTOSAI, 2004).
Sendo assim, como explicado nos parágrafos acima, com base da auditoria de gestão, é
necessário verificar e avaliar os seguintes requisitos: economicidade, eficiência, eficácia e
efetividade. De modo que se passa a conceituar e aprofundar o que cada um significa para
uma melhor compreensão da matéria.
Primeiramente, a economicidade na contratação dos serviços e produtos necessários
para a realização da referida Operação é fator preponderante para que a eficiência dos
trabalhos seja alcançada. Isso porque a aplicação dos recursos de maneira eficiente, entre
outros fatores, também dependerá da existência de certames licitatórios realizados com
primazia, com ênfase no maior benefício para a gestão da entidade. Nesse sentido, dispõem
Rocha e Quintiere (2010, p.39):
A economia ocupa-se da obtenção e/ou alocação de recursos necessários, na
forma, quantidades e períodos adequados e a um custo aceitável. Refere-se à
capacidade dos gestores de obter e gerir adequadamente os recursos e manter
os custos baixos. Foca, fundamentalmente, a capacidade de gestão dos
administradores e aplica-se, geralmente, na aquisição dos insumos
necessários ao desenvolvimento das ações.
Conceito significativo é o explanado por Marçal Justen Filho (2006, p.54) como "a
economicidade impõe adoção da solução mais conveniente e eficiente sob o ponto de vista da
gestão dos recursos públicos. Toda atividade administrativa envolve uma relação sujeitável a
enfoque de custo benefício”.
Nesse sentido, as contratações de serviços e aquisição de produtos por parte do 1°
BEC para a execução da OCP são realizadas sob a égide da Lei nº 8.666/93. A referida
Organização Militar recebe os recursos orçamentários com a finalidade de alocá-los em
diferentes tipos de despesas.
A Constituição Federal de 1988 preceituou, no capítulo VII dedicado à Administração
Pública, artigo 37, inciso XXI, a obrigação de ser realizada licitação para as contratações
realizadas no âmbito do Direito Público, com ressalvas para algumas situações.
Seguindo para o aspecto conceitual das licitações, Hely Lopes Meirelles define como
"procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta
32
mais vantajosa para o contrato de seu interesse". Da mesma forma, o jurista Diógenes
Gasparinenos (2006, p. 471) ensina que:
A licitação é o procedimento administrativo através do qual a pessoa
juridicamente obrigada seleciona, em razão de critérios objetivos
previamente estabelecidos, de interessados que tenha atendido à sua
convocação, a proposta mais vantajosa para o contrato ou ato de seu
interesse".
Portanto, o 1° BEC adquire os materiais após a realização de licitação a partir de
empenho dos recursos de material de consumo (ND 30), os quais são produtos de limpeza e
desinfecção dos tanques, por meio de participação (como Unidade Gestora participante) de
pregão anual realizado pelo Comando Militar do Nordeste que licita as quantidades dos
produtos conforme a necessidade das Organizações Militares que integram a OCP. Os
materiais de expediente (ND 30), da mesma forma que os anteriores, são empenhados por
meio de licitação própria do 1° Batalhão de Engenharia de Construção que realiza pregão
anual para adquirir os referidos bens.
A locação de carros modelo PickUp, utilizados para transportar os militares atuantes
na fiscalização da Operação Carro-pipa, é realizada por meio de participação em licitação
gerenciada, assim como as demais, pelo Comando Militar do Nordeste - CMNE.
Ademais, no que diz respeito aos recursos de diárias dos militares que acompanham as
operações, deve-se obediência ao Decreto nº 6.907, de 21 de julho de 2009. O referido
regulamenta de que forma devem ser realizadas as remunerações dos militares incumbidos das
tarefas da Operação, bem como quantifica o valor das diárias.
As contratações de profissionais para distribuição de água potável, chamados de
"pipeiros", sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, são realizadas por meio de inexigibilidade
de licitação, a qual encontra amparo no art. 25, caput, da Lei nº 8.666/93, através do sistema
do credenciamento (BRASIL. 1993, art. 25).
A inexigibilidade de licitação, sob uma perspectiva genérica, ocorre nos casos em que
há inviabilidade de competição entre os interessados. Nos ensinamentos de Matheus Carvalho
(2016), a licitação possui pressuposto lógico, jurídico e fático. Assim, uma vez verificada a
ausência de um desses, a licitação tornar-se-á inexigível, viabilizando a contratação direta.
A Advocacia Geral da União, no Parecer nº 19/2012, publicado em 16 de outubro de
2012, exarou a seguinte decisão:
I – A necessidade de que seja contratado o maior número possível de
interessados para a prestação dos serviços de coleta, transporte e
33
distribuição de água potável no seio da “Operação Pipa” torna inviável
a competição e acarreta a inexigibilidade de licitação, nos termos do art.
25, caput, da Lei nº 8.666/1993; (grifo nosso.)
II – Em situações como a dos autos, impõe-se a utilização do sistema de
credenciamento, desde que preenchidos os requisitos para tanto.
Portanto, a inexigibilidade de licitação é o procedimento cabível e seguro para essas
contratações, devendo ser realizada por meio do credenciamento. Segundo as autoras Perpétua
Leal Ivo Valadão e Leyla Bianca Correia Lima da Costa (2001, p. 39), o credenciamento
consiste em:
(...) procedimento administrativo, através do qual a Administração,
constatando que, para o satisfatório atendimento de um certo interesse
público, a contratação de apenas um interessado não é suficiente, pois o fim
almejado somente será satisfatoriamente atendido pelo maior número
possível de interessados, reconhece a hipótese de inexigibilidade de licitação
e credencia todos os interessados que atendam às condições estabelecidas em
regulamento específico.
Desse modo, a realização das contratações está de sobremaneira relacionada ao
princípio da economicidade. Nesse sentido, a Constituição Federal do Brasil (1988) faz
referência expressa à economicidade em seu art. 70, ipsis litteris:
Art. 70 A fiscalização contábil, financeira, orçamentaria, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
Controle Externo, e pelo Sistema de Controle Interno de cada Poder. - grifo
nosso.
Observa-se, pois, que a economicidade é aspecto relevante e imperioso quando
realizada fiscalização incidente sobre os entes públicos ao desenvolverem as políticas públicas
e outras atividades governamentais de aplicação de recursos, a exemplo da Operação Carro-
pipa ora em análise e estudo.
No que diz respeito ao estudo do princípio da eficiência, conforme nos ensina Araújo
(2008, p. 4), a eficiência busca equilíbrio entre o custo e o benefício da gestão, otimizando a
utilização dos recursos disponíveis para atingir os objetivos da OCP da melhor forma
possível, mantendo o foco na qualidade do processo. Ademais, temos que a eficiência também
não pode ser avaliada olhando-se apenas para os aspectos internos da organização, faz-se
necessário atentar para a globalidade das demais organizações. Por óbvio, a análise do
atendimento da eficiência depende de um padrão de excelência pré-estabelecido para que
sirva de modelo de qualidade, devendo compará-lo com o serviço efetivamente fornecido.
34
Slomsky (2011, p. 29) propõe que "a eficiência evidencia-se quando a relação
consumo-produto ficou dentro do esperado", ratificando que a administração da citada ação de
combate à falta de água demonstrará eficiência quando os objetivos almejados forem
alcançados com o menor consumo dos recursos disponíveis.
Esses recursos são utilizados pelo 1° BEC após levantamento mensal da demanda de
distribuição de água nas cidades do Seridó atendidas pela Operação. Os pipeiros contratados
recebem planilhas com cronograma mensal de viagens individualizadas, as quais especificam
os dias e as localidades em que deve ser captada e distribuída a água, bem como os
responsáveis pelo recebimento.
A planilha utilizará os aspectos previstos pela Diretriz n° 001 do CMNE de 2015, os
quais foram demonstrados anteriormente, como ilustra a imagem a seguir:
Figura 5 - Planilha de prestação de serviço de pipeiro ao 1° BEC
Fonte: SecOCP do 1° BEC (2016)
O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão 1722 (2013), relata que o
Exército de maneira geral e consequentemente o Quartel do 1° BEC, não dispõe de critérios
padronizados para a realização, inspeção e avaliação das condições dos carros-pipa, o que
35
acarreta a redução na utilização dos carros contratados para transportar água potável à
população necessitada.
O mesmo relatório cita que as inspeções inopinadas realizadas nos carros-pipa que
estão transitando em direção à comunidade à qual irão abastecer, não são a contento, já que
não são realizados nesse momento teste de qualidade da água por meio de material apropriado
(kit teste que verifica o nível de cloro, alcalinidade, Ph, ácido cianúrico e dureza cálcica),
como prevê a Diretriz de Planejamento de Ações Subsidiárias 01/2009 do COTER.
A não realização desse tipo de fiscalização enseja no comprometimento da utilização
dos recursos da ND 30 que são utilizados para comprar produtos necessários para manter a
“limpeza” do tanque, como pastilhas de cloro, já que não se comprova que os pipeiros estão
utilizando tal produto, pois as vistorias são apenas realizadas superficialmente.
Um recurso que pode ter sua utilização considerada ineficiente por parte do 1° BEC é
o emprego dos militares (recursos humanos) na referida Operação, já que o efetivo do
Batalhão está muito abaixo do previsto, uma vez que se trata de um Batalhão de Construção
que possui inúmeras missões operacionais, tais como a obra de conservação, restauração e
manutenção da BR-101 no trecho da cidade de Extremoz e as atividades de perfuração de
poços em cidades da Paraíba e do Rio Grande do Norte, além de missões de emprego do
Batalhão em exercícios de garantia da lei e da ordem pública.
Fato que comprova a problemática é a designação de Cabos para desempenhar a
função de fiscalização da OCP, contrariando o que recomenda o COTER por meio da Diretriz
de Planejamento de Ações Subsidiárias 01/2009.
O TCU por meio do acórdão 1722 (2013) corrobora com o pensamento declarando
que:
(...) não obstante o empenho dos integrantes do Exército na condução da
Operação, cumpre lembrar que existe uma limitação quantitativa de
contingente mobilizável para tal mister, dado que, paralelamente à execução
do programa, as diversas atividades normais da caserna necessitam de
continuidade, ademais de outras Operações subsidiárias emergenciais que
eventualmente surjam (TCU, 2013, p. 19).
Ainda no que tange à eficiência, a doutrinadora Di Pietro defende que há dois aspectos
importantes. Vejamos:
O princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser
considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se
espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os
melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar,
disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de
36
alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. (DI
PIETRO. 2005, p. 84)
O Tribunal de Contas da União (2000), por sua vez, conceitua a eficiência nos
seguintes termos:
Relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os
custos dos insumos empregados para tal em um determinado período de
tempo. Se a quantidade de produto está predeterminada, procura-se
minimizar o custo total; se o gasto total está previamente fixado, procura-se
otimizar a combinação de insumos para maximizar o produto; em ambos os
casos a qualidade deve ser mantida. Essa dimensão, portanto, mede o esforço
do processo de transformação de insumos em produtos.
Ademais, o princípio da eficiência é o mais recente dos princípios constitucionais da
Administração Pública, tendo sido adotado a partir da promulgação da Emenda Constitucional
nº 19 do ano de 1998, inserido no art. 37, in fine, CF/88:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998) – grifo nosso.
Destarte, como amplamente discutido, a economicidade e a eficiência são aspectos
basilares para a sustentação de todo processo eficaz, possuindo importância fundamental para
a formatação da gestão pública, que deve ser avaliada constantemente pela ótica da
economicidade, da eficiência e da eficácia. Nesse sentido, Rocha e Quintiere (2010, p. 27)
apontam que o desempenho refere-se à economia e à eficiência na utilização dos recursos sob
posse do ente governamental e se este é eficaz em sua gestão.
Por fim, resta-nos discorrer acerca da eficácia. De pronto, a definição defendida por
Rocha e Quintiere é a seguinte:
A eficácia procura identificar o grau em que os objetivos e as metas
planejados para o "auditado" foram alcançados e, se não o foram, as causas
que dificultaram ou impediram a sua plena consecução. Refere-se, portanto,
à consecução dos objetivos e das metas programadas (independentemente
dos efeitos produzidos). (ROCHA e QUINTIERE. 2010, p. 40)
Assim, será alcançada a eficácia quando for atingido o objetivo previamente
planejado. É, portanto, a concreção das metas desejadas e idealizadas pelo Estado, já que se
discute aqui, uma ação governamental. Não são estudados nesse princípio os meios ou
mecanismos utilizados para a transmutação do objetivo para o plano concreto. Isto porque, a
37
cargo da efetividade ficará a análise dos impactos e os efeitos que as ações geraram. Tais
considerações serão mais profundamente discutidas no capítulo seguinte.
A Lei 4.320/64 consagrou os princípios do planejamento, do orçamento e do controle,
instituindo e dando ênfase ao novo objetivo das técnicas orçamentárias que surgia naquele o
momento: “a eficácia dos gastos públicos”.
Tendo em vista o fato de a eficácia da Operação Carro-pipa estar relacionada ao
atingimento das metas traçadas, tem como função principal nesse programa o controle, já que
o mesmo se torna um excelente insumo para possíveis melhorias internas que acarretem
melhorias externas.
Tal conceito é citado pela Constituição Federal por meio do artigo 74, o qual cita que
todos os Órgãos públicos devem estabelecer sistema de controle interno com a finalidade de
avaliar os resultados quanto à eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial
(BRASIL, 1988).
O GCDA se torna essencial ferramenta para o controle pois possui elementos de
tecnologia e processos que serão capazes de garantir alguns objetivos notoriamente relevantes
para o desenrolar da referida Operação. A referida peça é também utilizada para monitorar a
gestão, constituindo numa base de informações para incremento da eficácia logística.
Ora, tendo em vista que a Operação Carro-pipa é uma política pública que visa suprir
uma necessidade básica do ser humano, a análise da eficácia é de grande valia para o
prosseguimento das ações e o seu bom funcionamento.
A eficácia tem seu destaque já que culmina na realização do propósito traçado. Logo,
despede-se do que era apenas um planejamento e entra-se na realidade dos fatos e atingimento
das metas. Analogicamente, a Operação Carro-pipa atinge sua eficácia no momento em que os
pipeiros abastecem as famílias com água potável.
38
3 METODOLOGIA
Na definição de Laville (1999, p. 12) a metodologia “representa mais do que uma
descrição formal dos métodos e técnicas e indica a leitura operacional que o pesquisador fez
do quadro teórico”.
3.1 ABORDAGEM TEÓRICO-METODOLÓGICA DA PESQUISA
Esse trabalho consistiu em uma pesquisa aplicada que buscou estudar e compreender a
utilização de arcabouços teóricos da Administração Pública na Operação Carro-pipa, em
harmonia com o que descreve Moresi, “a pesquisa aplicada objetiva gerar conhecimentos para
aplicação prática dirigidos à solução de problemas específicos. Envolve verdades e interesses
locais”. (MORESI. 2003, p.8)
Os processos que compõe a referida Operação, bem como os documentos produzidos
acerca desta, foram abordados de maneira qualitativa, já que a pesquisa teve o processo e seu
significado como os focos principais de abordagem, como cita Moresi (2003, p.8) “O
ambiente natural é a fonte direta para coleta de dados e o pesquisador é o instrumento-chave.
Os pesquisadores tendem a analisar seus dados indutivamente. O processo e seu significado
são os focos principais de abordagem”. (MORESI, 2003, p.8).
A efetividade da referida Operação na sociedade beneficiária foi avaliada
quantitativamente por meio dos questionários, pois, de acordo com Amaro (2005, p. 9), “a
pesquisa quantitativa considera que tudo pode ser quantificável, o que significa traduzir em
números opiniões e informações para classificá-las e analisá-las”.
A referida pesquisa também objetivou compreender a gestão da Organização Militar
Executora da OCP na região do Seridó, explorando os princípios primordiais para uma boa
administração, assumindo uma identidade de pesquisa exploratória. “A grande maioria dessas
pesquisas envolve: (a) levantamento bibliográfico; (b) entrevistas com pessoas que tiveram
experiências práticas com o problema pesquisado; e (c) análise de exemplos que estimulem a
compreensão.” (GIL, p. 35 2009).
No que se refere aos procedimentos técnicos, foi feita uma pesquisa bibliográfica de
autores que publicaram acerca dos assuntos que se relacionam ao tema e que são relevantes
para a fundamentação do trabalho. Segundo Cervo, Bervian e da Silva, a pesquisa
bibliográfica “constitui o procedimento básico para os estudos monográficos, pelos quais se
39
busca o domínio do estado da arte sobre determinado tema.” (CERVO, BERVIAN E DA
SILVA. 2007, p. 61)
O referido trabalho trata-se também de pesquisa documental, já que envolve a análise
da documentação relativa à Operação Carro-pipa gerida pelo 1° BEC, proveniente de órgãos
externos e do próprio Quartel. “A análise documental favorece a observação do processo de
maturação ou de evolução de indivíduos, grupos, conceitos, conhecimentos, comportamentos,
mentalidades, práticas, entre outros.” (CELLARD, 2008, p. 7).
A pesquisa respaldou-se também em um estudo de caso, já que buscou conhecer
detalhadamente a execução da OCP, por parte do 1° Batalhão de Engenharia de Construção,
na região do Seridó, uma vez que, o estudo de caso “visa a conhecer em profundidade como e
o porquê de uma determinada situação que se supõe ser única em muitos aspectos, procurando
descobrir o que há nela de mais essencial e característico.” (GIL, 2009, p. 39).
Por último, foi realizada pesquisa de campo, por meio de atuação em equipes de
fiscalização da OM. Para Trujillo (1982, p. 229) “a pesquisa de campo não é, simplesmente,
realizar uma coleta de dados, é preciso preestabelecer os objetivos que discriminam o que
deve ser realmente coletado”. O objetivo desse tipo de pesquisa é verificar a efetividade da
Operação Carro-pipa na população que recebe água potável dessa ação governamental.
3.2 O CONTEXTO DA PESQUISA: ESPAÇO E SUJEITOS DA INVESTIGAÇÃO
A presente pesquisa visou observar a administração do 1º Batalhão de Engenharia de
Construção como Organização Militar Executora da Operação Carro-pipa na região Seridó. O
foco principal se referiu à identificação dos processos e observância aos princípios da
economicidade, eficiência, eficácia, bem como identificar os efeitos da Operação em questão
na população beneficiária da referida região no período de seis meses, sendo esse
compreendido entre os meses de março a agosto de 2016.
Foram utilizados com sujeitos de investigação, as documentações produzidas pelo 1°
BEC referentes à OCP, por meio de ofícios, informes, documentos internos do Exército e pelo
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Também cabe
citar como sujeitos de investigação, o próprio escritório da OCP no 1° BEC como um todo e
seis famílias beneficiadas de cada município do Seridó, com o objetivo de evidenciar a real
efetividade da ação governamental em questão.
3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA E SELEÇÃO DOS DADOS
40
As investigações foram realizadas por meio de análise de documentação, verificando
os documentos pertinentes à execução da Operação, tais como, aqueles produzidos por meio
do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal. Segundo Moreira,
(2012), “a análise documental deve extrair um reflexo objetivo da fonte original, permitir a
localização, identificação, organização e avaliação das informações contidas no documento”.
Questionários destinados a compreender a efetividade da referida Operação, voltados à
população beneficiada pela OCP, também foram utilizados. Para Amaro (2005) esse
instrumento de pesquisa é muito importante, definindo-o da seguinte maneira, “um
questionário é um instrumento de investigação que visa recolher informações baseando-se,
geralmente, na inquisição de um grupo representativo da população em estudo”.
3.4 PROCEDIMENTOS DE ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS
Foram utilizadas amostras não estatísticas (por julgamento) para obter os dados
aplicáveis à população beneficiada pela OCP nas dezoito cidades da região do Seridó,
examinando um conjunto considerável de comunidades atendidas, as quais dizem respeito à
seis famílias de cada município atendido, no período compreendido entre os meses de março e
agosto de 2016, no intuito de examinar essa amostra selecionada para gerar os resultados da
pesquisa (NBC T 11, 1997).
A análise e interpretação dos documentos relativos à Operação Carro-pipa ocorreram
de acordo com as técnicas metodológicas citadas, relacionando essas documentações colhidas
com o conhecimento teórico adquirido. As informações foram analisadas objetivando
identificar os processos que compõe a administração dessa Operação à cargo do 1° BEC, com
o intuito de oferecer uma melhor dinâmica desses processos, otimizando de maneira geral a
execução da referida ação governamental.
41
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Não menos importante do que a economicidade, eficiência e a eficácia, destaca-se um
conceito que se relaciona com a avaliação dos resultados alcançados pela ação governamental,
que é a efetividade, a qual se refere aos impactos causados na população beneficiada.
(SLOMSKY, 2011).
Nos dizeres de Cohen e Ernesto:
A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e
longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou
programa, em termos de efeitos sobre a população alvo (impactos
observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos
pelos objetivos finalísticos da intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência
de mudanças na população-alvo que se poderia, razoavelmente, atribuir às
ações do programa avaliado. (COHEN, ERNESTO. 2008, p. 107)
A efetividade possui um conceito mais amplo do que os demais conceitos abordados
no capítulos anteriores, já que esses são englobados como parte que compõem a ação
governamental. A efetividade, por sua vez, é responsável pelo atendimento da demanda que é
motivo da criação da Operação, verificando se essa está sendo atendida a contento,
considerando a assistência ao cidadão como “produto final” da ação (TCU, 2010).
Figura 6 - Fluxograma da avaliação
Fonte: Sano e Filho, 2012, p. 29.
Contudo, cabe ressaltar o que diz Rocha e Quintiere “é possível encontrarmos
programas e projetos ao mesmo tempo eficientes e ineficazes, ou eficientes, eficazes e não
efetivos, e assim por diante.” (ROCHA; QUINTIERE. 2010, p. )
A concepção de efetividade está extensivamente ligada à avaliação, tendo em vista que
essa tem o propósito de orientar os tomadores de decisão, em nível estratégico, quanto à
continuidade, necessidade de correções ou mesmo de suspensão de uma política ou programa
(COSTAS e CASTANHAR, 2003, p. 972).
Uma má condução dos trabalhos relativos à OCP por parte do 1º BEC pode acarretar
em consequências negativas para a população beneficiária. Sendo essa, uma Operação de
natureza emergencial com intuito de levar água potável a quem sofre escassez desse bem ou,
como não pouco comum, a quem, inclusive, não o possui em condições dignas. Os princípios
42
da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade são norteadores para a gestão de qualquer
ação governamental e sua avaliação deve ser realizada constantemente. Como cita Rocha e
Quintiere:
Não é incomum vermos a ocorrência de problemas e desvios dos mais
diversos desvios que oneram obras e projetos e acabam por prejudicar o
atendimento de outras demandas sociais. Daí a necessidade de que as ações
governamentais sejam objeto de continuo aprimoramento, objetivando
alcançar maior racionalidade na tomada de decisões, identificação de
problemas e desvios, seleção de alternativas e otimização na utilização dos
recursos públicos. (ROCHA e QUINTIERE. 2010, p. 7)
A Portaria Interministerial nº 01/MI/MD, 2012, por meio do seu artigo 5º, cita que a
medição da efetividade da Operação Carro-pipa fica a cargo da Secretaria Nacional de Defesa
Civil, que deve realizar atividades de verificação dos resultados alcançados nas populações
beneficiadas pela OCP.
A mesma Portaria preceitua os objetivos dessa ação governamental e os define de
maneira bem clara, cabendo sintetizá-los no seguinte conceito: “captar, transportar e distribuir
água potável à população necessitada a fim de suprir a necessidade de água para o consumo e
preparo de alimentos”. Assim, toda avaliação de efetividade deve ser trabalhada abordando o
propósito citado.
A Controladoria Geral da União, em seu relatório de auditoria integrada da Operação
Carro-pipa de número 201318217, corrobora com tal medida de avaliação, apontando que “o
melhor indicador para se avaliar a efetividade da Operação é a relação entre a água distribuída
e população atendida” (CGU, 2013, p. 71).
O Órgão executor do programa, o Exército, também realiza ações de avaliação da
efetividade, necessitando realizar fiscalizações para otimizar, corrigir e complementar as
atividades que desenvolve na OCP.
Nesse sentido, o Comando Militar do Nordeste estabeleceu procedimentos para ter
uma maior efetividade das fiscalizações no terreno. Para isso, determinou que as equipes
verificassem todos os aspectos que pudessem, de alguma forma, influenciar negativamente no
resultado da Operação. Outra ação tomada foi a de produzir relatórios consubstanciados a
partir da realização de questionários. Abaixo, segue modelo utilizado para enquete:
43
Figura 7 – Questionários de avaliação do serviço.
MINISTÉRIO DA DEFESA EXÉRCITO BRASILEIRO
1º BATALHÃO DE ENGENHARIA DE CONSTRUÇÃO BATALHÃO SERIDÓ
TERMO DE VISTORIA – BENEFICIÁRIO
MUNICÍPIO:__________________________
NOME DO BENEFICIÁRIO CPF COMUNIDADE
ASPECTOS SIM NÃO ASPECTOS SIM NÃO
O apontador conhece a sua
função no contexto da Operação
Carro-pipa?
A cisterna cadastrada possui
bomba tipo “sapinho”?
A água está sendo depositada na
cisterna cadastrada?
A água depositada na cisterna está
sendo distribuída para os demais
moradores?
Há compatibilidade da
quantidade de água distribuída e a
população existente?
O apontador possui cartão do
Sistema GPIPABRASIL ?
As carradas estão sendo
entregues pelo pipeiro nas datas
programadas?
O apontador apresentou queixas
quanto à qualidade da água?
A cisterna cadastrada possui
cobertura adequada?
A população atendida está
totalmente satisfeita com o
serviço prestado pela OCP?
A cisterna apresenta rachaduras
ou vazamentos significativos?
A localidade cadastrada possui
água encanada?
A cisterna apresenta boas
condições de higienização?
Houve chuva suficiente na
localidade para justificar a
suspensão temporária?
Nas proximidades da cisterna
existe fossa ou depósito de lixo?
A localidade tem sido fiscalizada
pela OME pelo menos uma vez
por bimestre?
Existe calha de captação de água
da chuva conectada à cisterna
cadastrada?
A água distribuída supre a
necessidade de água diária para
consumo e preparo de alimentos?
Houveram reclamações relacionadas à prestação do serviço de coleta, transporte e
distribuição da água?
SIM NÃO
ALTERAÇÕES ENCONTRADAS
DATA ASS. MILITAR (1) ASS. MILITAR (2) ASSINATURA DO BENEFICIÁRIO
Fonte: Apêndice 6 do Anexo I da OS Nr 008 – Esc OCP/CMNE (2015).
44
O 1° Batalhão de Engenharia de Construção utiliza-se do questionário apresentado, no
momento de realização da fiscalização junto às comunidades atendidas, analisando-os e,
posteriormente, adotando as providências cabíveis para sanar possíveis problemas.
Abaixo, foram condensadas informações da enquete acima apresentada, realizadas no
período de março a agosto de 2016, colhendo, aleatoriamente, por meio de amostras não
estatísticas, dos arquivos da OCP do 1° BEC, seis desses questionários, de períodos
diferentes, correspondente a cada uma das dezoito cidades atendidas pela Operação. Como
padrão de desempenho, foi utilizado o índice de satisfação com a prestação do serviço
compreendido na Operação, tomando por base o conceito de efetividade aludido pela CGU
(2013).
Tabela 4 – Resultado de questionários.
CIDADE A POPULAÇÃO ATENDIDA ESTÁ TOTALMENTE SATISFEITA
COM O SERVIÇO PRESTADO PELA OPERAÇÃO CARRO-PIPA?
ACARI Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.
CAICÓ Apenas uma comunidade informou não está totalmente satisfeita,
realizando reclamação quanto a quantidade alta de cloro na água.
CARNAÚBA DOS
DANTAS Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.
CRUZETA Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.
CURRAIS NOVOS
Duas comunidades informaram que não estão totalmente satisfeitas,
sendo uma reclamação referente ao atraso da entrega da água por
parte do pipeiro e outra pertinente à quantidade de água insuficiente
para o mês.
EQUADOR
Apenas uma comunidade informou não está totalmente satisfeita,
realizando reclamação pertinente à quantidade de água insuficiente
para o mês.
FLORÂNIA Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.
IPUEIRA Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas
JARDIM DO SERIDÓ Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.
JUCURUTU Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas
OURO BRANCO Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas
PARELHAS
Apenas uma comunidade informou não está totalmente satisfeita,
45
realizando reclamação quanto a quantidade alta de cloro na água e
por não poder colocar a água entregue pelo pipeiro, em outros
reservatórios que não são autorizados pela Operação, devido aos
aspectos sanitários.
SÃO FERNANDO Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas
SÃO JOÃO DO
SABUGI Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas
SÃO JOSÉ DO
SERIDÓ Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.
SÃO VICENTE Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.
SERRA NEGRA DO
NORTE Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.
TENENTE
LAURENTINO CRUZ Todas as comunidades questionadas informaram que estão satisfeitas.
Fonte: Relatório Informativo ao CMNE da Operação Carro-pipa a cargo do 1° BEC, relativo ao mês
de agosto de 2016
O escritório da OCP na região do Seridó emprega outros meios auxiliares para medir a
efetividade das suas ações, os quais se referem ao contato com fornecedores, pipeiros e
população em geral por meio de canais de comunicação, no que diz respeito ao recebimento e
apuração de denúncias, obtenção de sugestões e solução de problemas. Outra ferramenta
importante é o Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) do Governo Federal,
que auxilia no acompanhamento do cronograma financeiro e orçamentário da Operação.
Isto posto, percebe-se que a Operação Carro-pipa executada na região do Seridó,
atende às necessidades de grande parte da população beneficiada e caracteriza essa ação como
efetiva, levando em consideração o conceito de efetividade inserido nesse contexto pela
Controladoria Geral da União (2013), por meio do relatório de auditoria integrada da
Operação Carro-pipa de número 201318217, o qual afirma que a avaliação realizada pelo
Exército poderá indicar se a efetividade da OCP é satisfatória, principalmente no que diz
respeito aos quesitos qualidade de água, regularidade de abastecimento e quantidade de água e
ainda indica que problemas pontuais são considerados como pontos isolados (CGU, 2013, p.
82).
No que diz respeito ao desenvolvimento e aos processos da Operação, tomando por
base à observância aos princípios já citados como norteadores deste estudo, resulta-se que
existe uma boa relação custo-benefício. Os recursos materiais e os serviços necessários à OCP
46
são contratados de maneira econômica, obedecendo à legislação que regula as aquisições no
meio público (Lei 8.666/93), por meio de licitações e inexigibilidade, sendo a segunda
acordada pela Advocacia Geral da União e Tribunal de Contas da União, os quais concluem
ser essa a modalidade mais vantajosa para a Administração Pública, no que diz respeito às
contratações de pipeiros.
A grande disfunção apresentada pela Operação averiguada neste estudo, diz respeito à
eficiência da mesma, principalmente no que se refere aos recursos humanos, que têm sua
aplicabilidade comprometida. Essa conjuntura é corroborada pelo TCU, por meio do Acórdão
1722 de 2013, o qual cita que “não obstante o empenho dos integrantes do Exército na
condução da Operação, cumpre lembrar que existe uma limitação quantitativa de contingente
mobilizável para tal mister.” (TCU, 2013, p. 19).
Tal acórdão ainda cita a problemática especifica que diz respeito à fiscalização dos
carros-pipa no momento do seu itinerário de coleta, transporte e entrega da água. Onde os
miliares fiscalizadores não possuem os recursos necessários para verificar a potabilidade da
água que encontra-se no tanque do veículo contratado, comprometendo a eficiência da
Operação e por conseguinte, a eficácia e a efetivdade, já que não poderá ser comprovada a
qualidade desse bem natural (TCU, 2013).
Cabe ressaltar que a OCP não ficou livre de reclamações. Nem todas as pessoas
questionadas afirmaram estar totalmente satisfeitas com a ação. Cabe aqui citar os problemas
explicitados pelos beneficiários: a qualidade da água, o atraso na entrega da mesma produto
por parte do pipeiro e a quantidade de água insuficiente para o mês. Essa última queixa,
inclusive, recebe destaque por ter sido apontada por um número significativo de entrevistados.
Por todo o exposto, fica claro que a prática de uma boa gestão pública, pautada no
respeito aos princípios basilares da administração governamental, é imprescindível para
atender os anseios da população carecedora, como foi observado nos serviços prestados pela
Operação Carro-pipa por meio do 1° Batalhão de Engenharia de Construção.
47
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho teve como objetivo examinar a gestão do 1º Batalhão de
Engenharia de Construção na execução da Operação Carro-pipa, com foco na compreensão
dos processos que compõem a realização da mesma e na sua consequente efetividade na
população beneficiada.
A primeira etapa consistiu em entender a estrutura da Operação, bem como o seu
objetivo social. Na sequência, buscou-se contextualizar a OCP no âmbito da região do Seridó,
dando ênfase ao Quartel do 1° Batalhão de Engenharia de Construção, responsável pela
efetuação dos serviços na referida região.
Para compreender melhor o objeto estudado, foi aprofundado o conhecimento sobre
esses processos e sobre os recursos necessários para a execução dessa ação governamental. A
complexidade que envolve a execução da Operação Carro-pipa é um fator importante e
também abordado no trabalho, visto que a ação fornece um bem necessário e indispensável à
população e trata-se de um serviço público, o qual possui fatores burocráticos que
acompanham a administração pública.
Com o intuito de entender e examinar a gestão do 1° BEC como Organização Militar
Executora dessa Operação, foram abordados os princípios da economicidade, eficiência e
eficácia, tomando por base que esses compõem a auditoria de gestão, a qual se destina à
gestão dos recursos disponíveis e observância ao nível de alcance das metas programadas.
Por último, foi retratado o aspecto principal dessa monografia: verificar os resultados
da Operação Carro-pipa na população beneficiária, tomando por base o princípio da
efetividade, sendo esse o último dos princípios da auditoria de gestão.
Tal verificação foi realizada por meio de questionários realizados junto à população,
no período de março a agosto de 2016, os quais foram procedidos por equipes de fiscalização
da OM.
A partir da análise do resultado da pesquisa, constatou-se que o serviço prestado na
Operação Carro-pipa atende à necessidade da população do Seridó, público-alvo do trabalho,
tendo as respostas colhidas nos questionários, em sua grande maioria, sido positivas, com os
entrevistados atestando o serviço prestado como satisfatório.
Conclui-se, portanto, levando por base o estudo de caso e os dados coletados por meio
de pesquisa bibliográfica e documental, que a Operação Carro-pipa, executada na região do
Seridó, é efetiva quanto aos resultados a que se destina e que os processos que a compõe
48
necessitam de maior normatização pelo escalão superior e escalonamento detalhado dentro da
administração do 1° BEC, tornando-os bem mais claros e aplicáveis.
Na conclusão da pesquisa, foram observados os pontos que poderão contribuir para o
desenvolvimento dessa Operação, sendo esses relativos à análise dos processos da Unidade
Militar como um todo, além da avaliação dos resultados internos que se referem à eficácia e
da constatação deles frente à população beneficiária, resultando na averiguação da efetividade.
Cabe ressaltar que é papel da Secretaria de Defesa Civil, por meio de suas
Coordenadorias Locais, como prevê a Portaria Interministerial n° 01 MI/MD (2012), avaliar a
efetividade da Operação Carro-pipa, utilizando-se das ferramentas disponíveis para analisar os
resultados obtidos junto à população, de acordo com o que é o proposto pelo programa.
Entende-se por bem propor estudos com o intuito de formular trabalhos futuros sobre
alguns pontos fundamentais que dizem respeito ao tema da presente monografia.
5.1 TRABALHOS FUTUROS
É válido fornecer algumas sugestões para formulação de estudos com o intuito de dar
continuidade e aprofundar o conhecimento no que diz respeito ao planejamento, execução,
direção e controle da Operação Carro-pipa. Segue abaixo algumas possibilidades de estudos:
Criação de ações permanentes para atender a demanda de água
Estudo de ações que deixem de ter caráter emergencial como a OCP e passem a
vigorar ininterruptamente, possuindo caráter sustentável.
Realização de auditorias de gestão
As Unidades Militares que executam a Operação Carro-pipa sofrem auditorias
internas do Exército relacionadas aos aspectos contábeis. A auditoria operacional
ainda não foi adotada no âmbito do Exército Brasileiro. A implantação desse tipo
de auditoria otimizaria ainda mais a gestão da referida Operação.
Quantidade água distribuída
Das reclamações realizadas pelos beneficiários questionados quanto à qualidade do
serviço prestado por meio da OCP, destacou-se as alegações feitas pelos
apontadores quanto à quantidade de água distribuída para cada pessoa integrante
do programa, à qual é calculada para vinte litros diários por indivíduo. Cabe um
49
estudo para ratificar ou retificar o planejamento da distribuição da água por pessoa,
tomando por base a necessidade de consumo e a utilização para o preparo de
refeições.
50
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(OME) do Comando Militar do Nordeste no planejamento de ações subsidiárias.
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pipa do Comando Militar do Nordeste de 17 de agosto de 2015. Orienta os Grandes
Comandos Administrativos, as Grandes Unidades e as Organizações Militares Executoras
(OME) do Comando Militar do Nordeste no planejamento e na execução da Operação Carro-
pipa, em consonância com as Diretrizes de Planejamento de Ações Subsidiárias emanadas
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