Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu

Wydział Zarządzania, Informatyki i Finansów

studia podyplomowe

MECHANIZMY FUNKCJONOWANIA STREFY EURO

Grzegorz Idasiak

Zarządzanie kryzysowe w kontekście członkostwa

w Unii Europejskiej

praca końcowa

Promotor

dr Magdalena Bywalec

Wrocław 2016

2

Wstęp ...................................................................................................................................................................................... 3

Rozdział 1. Zarządzanie kryzysowe w Polsce ........................................................................................................ 5

1.1. Uwarunkowania funkcjonowania – pojęcia ogólne ................................................................................. 5

1.2. Organizacja, zadania i funkcjonowanie systemu zarządzania kryzysowego w Polsce ......... 15

Rozdział 2. Zarządzanie kryzysowe w Unii Europejskiej ............................................................................... 25

2.1. Pojęcie unijnego zarządzania kryzysowego............................................................................................. 25

2.2. Zarządzanie kryzysowe UE w uregulowaniach prawnych. ............................................................... 26

2.2.1. Rozporządzenia .................................................................................................................................. 27

2.2.2. Dyrektywy ............................................................................................................................................. 27

2.2.3. Decyzje.................................................................................................................................................... 28

2.2.4. Traktat z Lizbony ............................................................................................................................... 29

2.3. Rola i zadania instytucji UE w zakresie zarządzania kryzysowego ............................................... 31

2.4. Współpraca Polski w ramach unijnego systemu zarządzania kryzysowego – rola Rządowego

Centrum Bezpieczeństwa (RCB) ................................................................................................................... 43

Rozdział 3. Wybrane formy wsparcia w sytuacjach kryzysowych funkcjonujące w ramach UE ... 46

3.1. Unijny Mechanizm Ochrony Ludności. ....................................................................................................... 48

3.2. Fundusz Solidarności Unii Europejskiej .................................................................................................... 58

Podsumowanie ................................................................................................................................................................. 69

Bibliografia ........................................................................................................................................................................ 71

Netografia ........................................................................................................................................................................... 72

Akty prawne ...................................................................................................................................................................... 72

Spis tabel i rysunków .................................................................................................................................................... 73

3

Wstęp

Problematyka dotycząca zarządzania kryzysowego, zarówno pojedynczych państw

jak również, w szerszym spojrzeniu, różnorodnych organizacji międzynarodowych,

funkcjonujących w ramach współdziałania państw członkowskich, staje się coraz

istotniejsza, szczególnie mając na uwadze obecne, a także przewidywane zagrożenia.

Organizacja zarządzania kryzysowego funkcjonująca na poziomie krajowym oraz na

poziomie ponadnarodowym powinna zapewnić jak najbardziej efektywną realizację

przedsięwzięć w zakresie dotyczącym przedmiotowego obszaru.

W odniesieniu do powyższego, niniejsza praca ma na celu przybliżenie tematyki

związanej z systemami zarządzania kryzysowego funkcjonującymi w Polsce oraz

w ramach struktur Unii Europejskiej, a także wskazanie ewentualnych korzyści

wynikających z uczestnictwa we wspólnocie dla jej członków.

Niniejsza praca składa się z trzech rozdziałów. Rozdział pierwszy obejmuje

zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania kryzysowego a także stanowi prezentację

struktury funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego w Polsce. W rozdziale tym

zwrócono uwagę na znaczenie sfery zarządzania kryzysowego w państwie w aspekcie

bezpieczeństwa narodowego. Wskazane zostały przepisy stanowiące podstawę

działalności poszczególnych organów administracji publicznej oraz przedstawiono ich

strukturę i rolę w systemie zarządzania kryzysowego. Tematyka pierwszego rozdziału

stanowi pewnego rodzaju punkt odniesienia jego dalszych rozważaniach dotyczących

zarządzania kryzysowego na poziomie międzynarodowym.

W rozdziale drugim ujęto zagadnienia związane z systemem zarządzania

kryzysowego funkcjonującym w ramach Unii Europejskiej. Przedstawiono specyfikę

unijnego zarządzania kryzysowego w świetle uregulowań prawnych oraz jego

architekturę na przykładzie obszarów działań głównych instytucji, takich jak Rada UE

oraz Komisja Europejska wraz z jej Dyrekcjami Generalnymi. Wskazano również

na znaczenie współpracy instytucji unijnych i państw członkowskich w kontekście ich

wspólnego zaangażowania w zakresie zapobiegania, przygotowania, reagowania

i odbudowy po wystąpieniu sytuacji kryzysowych. W celu zasygnalizowania kwestii

dotyczącej konieczności powiązania narodowego systemu zarządzania kryzysowego

z podstawowymi obszarami działań Unii Europejskiej w dziedzinie zarządzania

kryzysowego, w jednym z podrozdziałów przedstawiono zadania Rządowego Centrum

4

Bezpieczeństwa (RCB), stanowiącego przykład punktu kontaktowego poziomu

krajowego w Polsce z poziomem unijnym.

W trzecim rozdziale zaprezentowano wybrane formy wsparcia w sytuacjach

kryzysowych funkcjonujące w UE oraz przybliżono zasady regulujące procesy decyzyjne

zmierzające w efekcie do zaspokojenia podstawowych potrzeb ludności dotkniętej

klęskami na obszarze UE, jak również mające na celu niesienie pomocy humanitarnej dla

dotkniętej katastrofami ludności państwa trzecich. Jednocześnie zwrócono uwagę

na strukturę mechanizmów finansowania podejmowanych działań związanych

zarządzaniem kryzysowym.

5

Rozdział 1.

Zarządzanie kryzysowe w Polsce

1.1. Uwarunkowania funkcjonowania – pojęcia ogólne

Ciągły postęp w różnych dziedzinach życia społecznego powoduje poprawę

warunków życiowych. Niestety może również powodować występowanie różnych

niepożądanych sytuacji, takich jak awarie przemysłowe, katastrofy budowlane, wypadki

komunikacyjne, zakłócenia porządku publicznego czy też akty terrorystyczne. Obok

zagrożeń naturalnych mogą one stanowić potencjalne źródła sytuacji kryzysowych, które

negatywnie wpływają na poziom bezpieczeństwa społeczeństwa, mienia

w znacznych rozmiarach lub środowiska. Zdarzenia te wywołują znaczne ograniczenia w

działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu

na nieadekwatność posiadanych sił i środków1.

Kwestie związane z przewidywaniem i analizą różnego rodzaju zagrożeń stają się

jednym z priorytetowych obszarów poznania, ponieważ ściśle wiążą się

z bezpieczeństwem i można stwierdzić, że w pewnym sensie są jego antonimem.

Nieprzewidywalność i nieobliczalność współczesnych zagrożeń oraz ich globalny

charakter sprawia, że zapewnienie bezpieczeństwa jest jednym z najważniejszych

problemów istniejących zarówno w obecnym, jak również w przyszłym świecie. Staje się

to obecnie jednak coraz trudniejsze, gdyż dynamicznemu rozwojowi kulturalno-

cywilizacyjnemu towarzyszą zmiany oraz przewartościowania środowiska wyzwań

i zagrożeń, z którymi często musi zmierzyć się społeczność międzynarodowa, w tym też

społeczeństwo Polski. W dzisiejszych czasach coraz trudniejsze wydaje się precyzyjne

zidentyfikowanie podmiotów będących źródłem zagrożeń (państwo, organizacja lub

grupa społeczna), ważniejsze stają się warunki i czynniki generujące potencjalne

zagrożenia oraz obszary ich występowania. Wynikiem tego jest konieczność posiadania

systemowych rozwiązań dotyczących zarządzania bezpieczeństwem w momencie

wystąpienia sytuacji kryzysowej.

Wielkość i charakter sytuacji kryzysowych oraz liczba podmiotów biorących udział

w zapewnieniu bezpieczeństwa obywatelom i funkcjonowania struktur państwowych,

1 Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.).

6

stwarza konieczność ich organizowania, koordynowania ich działań, a także współpracy

pomiędzy nimi2.

Istotne jest stworzenie uniwersalnego systemu mogącego skutecznie obniżać

ryzyko związane z możliwością zaistnienia zagrożenia oraz powstania sytuacji

kryzysowej, a także wytworzenie sprawnego mechanizmu umożliwiającego przejęcie nad

nią kontroli.

Zarządzanie kryzysowe ma na celu zapobieganie sytuacjom kryzysowym oraz

zapewnienie bezpieczeństwa narodowego w drodze zaplanowanych wcześniej działań

poprzez stworzenie takich warunków, aby możliwy był dalszy rozwój, czyli opanowanie

w miarę możliwości eskalacji zagrożenia3.

Zarządzanie kryzysowe w Polsce opiera się na działalności organów administracji

publicznej, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu

do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu

w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz na odtwarzaniu infrastruktury lub

przywróceniu jej pierwotnego charakteru4. Dla skutecznego reagowania na sytuacje

kryzysowe istotne znaczenie mają również skala kryzysu, przebieg (rozwój) sytuacji

kryzysowej oraz cechy kryzysu5.

Zasadnicze przepisy prawne obowiązujące w Polsce dotyczące zarządzania

kryzysowego oraz powiązane z zarządzaniem kryzysowym inne dokumenty krajowe, to

przede wszystkim:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która określa prawa i obowiązki państwa

wobec obywateli i obywateli wobec państwa. Do jej zapisów muszą być

dostosowane wszystkie inne dokumenty prawne;

Główne dokumenty zawierające przepisy odnoszące się do działań względem

zagrożeń, powodujących sytuacje kryzysowe tj.: ustawa o zarządzaniu

kryzysowym6, ustawa o stanie klęski żywiołowej7;

2 D. Majchrzak, Zarządzanie kryzysowe jako zorganizowane działania odpowiedzialnych organów i podmiotów, AON, Warszawa 2013, s. 1. 3 D. Wróblewski (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego analiza wybranych przepisów, Wydawnictwo CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 13. 4 Art. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.). 5 D. Wróblewski, Komunikacja kryzysowa – wybrane aspekty komunikacji z mass mediami, BiTP Vol. 3 Issue 1, 2007. 6 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.). 7 Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558, z poźn. zm.).

7

Pozostałe obowiązujące akty wykonawcze do ww. ustaw, tj. rozporządzenia

i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów oraz inne dokumenty

związane z zarządzaniem kryzysowym, tj. dekret o świadczeniach w celu zwalczania

klęsk żywiołowych8, zarządzenia wojewodów, starostów

i prezydentów miast.

Dokumentem odnoszącym się do działania organów państwowych podczas stanu

zagrożenia, rozpatrywanego w ramach problematyki zarządzania kryzysowego

w obszarze pozamilitarnym, jest ustawa o stanie klęski żywiołowej. Określa ona tryb

wprowadzenia i zniesienia stanu klęski żywiołowej, a także zasady działania organów

władzy publicznej oraz zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela

w czasie stanu klęski żywiołowej. W ustawie podano definicję samej klęski żywiołowej,

a także inne terminy zdarzeń i podmiotów, które mogą taki stan klęski spowodować albo

same podlegać negatywnym oddziaływaniom mogącym doprowadzić

do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej9. Zgodnie zatem ze wspomnianą ustawą:

klęska żywiołowa – to katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki

zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo

środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie

podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu

różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających

pod jednolitym kierownictwem,

katastrofa naturalna – to zdarzenie związane z działaniem sił natury,

w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry,

intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych

temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach

i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników,

chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego

żywiołu,

awaria techniczna – to gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie

obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych

powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości.

8 Dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczenia skutków klęsk żywiołowych (Dz. U. z 1953 r. Nr 23, poz. 93, z późn. zm.). 9 Art. 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558, z poźn. zm.).

8

Podejmując próbę charakterystyki i oceny systemu zarządzania kryzysowego

we współczesnych uwarunkowaniach, jego przeznaczenia i struktury, zasadne wydaje się

dokonanie charakterystyki istoty sytemu bezpieczeństwa narodowego, stanowiącego

swoisty element systemu zarządzania kryzysowego.

Bezpieczeństwo narodowe to najważniejsza wartość, potrzeba narodowa

i priorytetowy cel działalności państwa, jednostek grup społecznych. Jednocześnie jest to

proces obejmujący różnorodne środki gwarantujące trwały, wolny od zakłóceń byt

i rozwój narodowy (państwa), w tym ochronę i obronę państwa jako instytucji politycznej

oraz ochronę jednostek i całego społeczeństwa, ich dóbr i środowiska naturalnego przed

zagrożeniami, które w znaczący sposób ograniczają jego funkcjonowanie lub godzą w

dobra podlegające szczególnej ochronie10.

Zgodnie z powyższym, system bezpieczeństwa narodowego rozumiany może być

jako skoordynowany wewnętrznie zbiór wydzielanych przez państwo sił, środków oraz

zasobów przeznaczonych do realizacji zadań w głównych dziedzinach bezpieczeństwa, do

których możemy zaliczyć:

obronność (bezpieczeństwo militarne, obrona narodowa),

ochronę (bezpieczeństwo cywilne, niemilitarne, ochrona ludności, zasobów,

infrastruktury i struktur państwa),

bezpieczeństwo społeczno-gospodarcze (w tym ekonomiczno-kulturowe wsparcie

bezpieczeństwa11).

Główną misją systemu jest zapewnienie bezpieczeństwa państwa oraz

społeczeństwa w różnych stanach funkcjonowania państwa. W skład systemu,

przedstawionego na rys. 1, wchodzą podsystem (system) kierowania oraz szereg

podsystemów (systemów) wykonawczych.

W skład podsystemu kierowania wchodzą organy władzy publicznej, kierownicy

jednostek organizacyjnych wykonujących zadania dotyczące bezpieczeństwa

narodowego, a także organy doradcze i aparat administracyjny12.

10 W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie, uwarunkowania, system, AON, Warszawa 2011, s. 31. 11 M. Marszałek, G. Sobolewski, D. Majchrzak, Zarządzanie kryzysowe w ujęciu narodowym i międzynarodowym, AON, Warszawa 2012, s. 23-24. 12 Tamże, s. 24-25.

9

Rys. 1. Ujęcie systemowe bezpieczeństwa narodowego

Źródło: G. Sobolewski, Zagrożenia kryzysowe, AON, Warszawa 2011, s. 11.

Podsystem wykonawczy stanowią wyodrębnione przez państwo siły i środki

przewidziane do realizacji ustawowo określonych zadań z zakresu bezpieczeństwa,

a które pozostają w dyspozycji organów kierowania bezpieczeństwem. Ich głównym

zadaniem jest wczesne rozpoznanie wyzwań oraz zapobieganie zagrożeniom, a także jeśli

już wystąpią przeciwdziałaniu ich negatywnym skutkom13.

Najistotniejszym podsystemem, który funkcjonuje w ramach systemu

bezpieczeństwa narodowego jest podsystem zarządzania kryzysowego (rys. 2).

Na podsystem zarządzania kryzysowego składają się przede wszystkim organy

administracji publicznej (jako elementy kierowania bezpieczeństwem narodowym),

tworząc w ten sposób podsystem kierowania zarządzaniem kryzysowym, a także

elementy wykonawcze systemu bezpieczeństwa narodowego (składające się

na podsystem wykonawczy zarządzania kryzysowego)14.

13 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 64. 14 Tamże, s. 65.

BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE

SYSTEM BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO

PODSYSTEM KIEROWANIA BEZPIECZEŃSTWEM NARODOWYM

PODSYSTEMY WYKONAWCZE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO OCHRONNO-OBRONNE

PODSYSTEM WSPARCIA: SPOŁECZNY, GOSPODARCZY

KONSTYTUCJA RP, USTAWY, ROZPORZĄDZENIA, DOKTRYNY, POROZUMIENIA

10

Rys. 2. System zarządzania kryzysowego

Źródło: G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy,

AON, Warszawa 2013, s. 65

W sytuacji wystąpienia określonego zagrożenia i zaistnienia sytuacji kryzysowej

będzie uruchamiany odpowiedni element podsystemu wykonawczego bezpieczeństwa

narodowego. Najczęściej będzie się to wiązało z koniecznością współdziałania wielu

podmiotów. Zarządzanie kryzysowe w szerokim ujęciu można interpretować jako

zarządzanie bezpieczeństwem w różnego rodzaju sytuacjach kryzysowych (zarządzanie

pod presją), które ma prowadzić do zachowania równowagi funkcjonowania danego

podmiotu (państwa, grupy państw, organizacji międzynarodowych). W ujęciu wąskim,

wynikającym z procesu ewolucji zarządzania kryzysowego w Polsce, kiedy utożsamiono

je z działalnością ratowniczą, zarządzanie kryzysowe odnosi się do zapewnienia

bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska poprzez

zapobieganie sytuacjom kryzysowym, przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli

w drodze zaplanowanych działań, reagowanie w przypadku ich wystąpienia

a także usuwanie ich skutków i odtwarzanie zasobów i infrastruktury krytycznej.

Odpowiednia interpretacja, a co za tym idzie właściwe zrozumienie systemu

zarządzania kryzysowego, wymaga poznania definicji sytuacji kryzysowej oraz relacji

jakie zachodzą między nią a pojęciem kryzysu. Definicję sytuacji kryzysowej znaleźć

można w przepisach prawnych, konkretnie w ustawie o zarządzaniu kryzysowym

z dnia 26 kwietnia 2007 roku, której nowelizacja z lipca 2009 roku zdefiniowała sytuację

11

kryzysową jako stan wpływający negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w

znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołujący poważne ograniczenia

w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu

na nieadekwatność posiadanych sił i środków15.

Dokonując analizy pojęciowej sytuacji kryzysowej i kryzysu można przedstawić

następujące cechy ukazujące relację między nimi:

każdy kryzys jest sytuacją kryzysową,

pojęcie sytuacja kryzysowa jest nadrzędne wobec pojęcia kryzys – każdy kryzys jest

sytuacją kryzysową, natomiast nie każda sytuacja kryzysowa musi przerodzić się w

kryzys,

kulminacyjnym elementem sytuacji kryzysowej, jeśli na etapie eskalacji nie zdoła się

zaradzić jej czynnikom, jest kryzys,

sytuacja kryzysowa zaczyna się z chwilą pojawienia się jej symptomów, które

charakteryzują się przekroczeniem subiektywnie postrzeganego poziomu ryzyka,

stanowiącego dla danego podmiotu granicę akceptowalnego poziomu zagrożenia,

sytuacja kryzysowa obejmuje fazy eskalacji i deeskalacji,

w momencie, gdy podmiot nie podejmie żadnych działań zaradczych, sytuacja

kryzysowa może doprowadzić, w zależności od jej charakteru, do wojny,

całkowitego upadku organizacji lub innego (gorszego lub lepszego) stanu jej

funkcjonowania, także do innej sytuacji kryzysowej,

sytuacja kryzysowa nie tylko stwarza zagrożenie, ale może też stanowić dla

podmiotu bodziec do rozwoju16.

Można przyjąć, że do sytuacji kryzysowej będzie dochodzić, gdy:

przekroczony zostanie akceptowany przez dany podmiot poziom zagrożeń

i nastąpi ich eskalacja (narastanie, wzrost) – często dochodzi do utraty kontroli nad

przebiegiem wydarzeń,

zaniechanie podjęcia działań może doprowadzić do kryzysu jako kulminacyjnego

elementu sytuacji kryzysowej, a w konsekwencji nawet do dezorganizacji danego

systemu,

15 Ustawa z 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym, DzU 2009, nr 131, poz. 1076, art. 3. 16 J. Gryz, W. Kitler, System reagowania kryzysowego, Wydaw. Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 22-23.

12

rozwiązanie zaistniałej sytuacji kryzysowej wymaga szczególnych działań oraz

często dodatkowych nakładów sił i środków17.

Tabela 1. Podział sytuacji kryzysowych

SYTUACJE KRYZYSOWE

PODMIOTOWE PRZEDMIOTOWE PRZESTRZENNE ZAKRESOWE

jednostkowa polityczna miejscowa w aspekcie

przetrwania

lokalna militarna lokalna w aspekcie możliwości

rozwoju

narodowa gospodarcza subregionalna

międzynarodowa społeczna regionalna

globalna kulturowa globalna

inne

Źródło: G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy

i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 40.

Do określenia sytuacji kryzysowej można zastosować kryteria zaprezentowane

w tabeli 1, wśród których wymienić należy kryterium18:

podmiotowe, w którym szczególnie należałoby zwrócić uwagę na sytuacje

kryzysowe dotyczące jednostki (człowieka), grupy ludzi, państwa, czy też kilku

państw,

przedmiotowe, skupiające sytuacje kryzysowe o charakterze politycznym,

militarnym czy też gospodarczym ale także społecznym i kulturowym,,

przestrzenne, dotyczące kryzysów miejscowych, lokalnych, regionalnych ale także

globalnych,

zakresowe odnoszące się do zagrożeń podstawowych interesów narodowych ale

również do zagrożeń mogących ograniczać możliwości rozwoju.

Definiując współczesne zarządzanie kryzysowe warto zauważyć, że istota

zarządzania kryzysowego nie ogranicza się do działań nakierowanych na rozwiązanie

zaistniałej sytuacji kryzysowej. Mielibyśmy wówczas bowiem do czynienia

z zarządzaniem pod presją wykorzystującym wszelkie dostępne zasoby organizacji

jedynie do rozwiązania zaistniałej trudnej sytuacji. Współcześnie zarządzanie kryzysowe

17 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 38. 18 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 41.

13

to przedsięwzięcie daleko bardziej skomplikowane i rozbudowane, zawierające w swej

procedurze elementy prewencyjne i przygotowawcze, planowane

i realizowane jako szereg czynności mających na celu nie tylko złagodzenie skutków

wystąpienia kryzysu ale także ograniczenie możliwości powstawania sytuacji

kryzysowych w przyszłości.

Kolejną kwestią jest reagowanie w sytuacjach kryzysowych, czyli użycie dostępnych

sił i środków, w konkretnej sytuacji, w celu ograniczenia jej rozwoju, przejęcia kontroli i

niedopuszczenia do powstania kryzysu lub ograniczenia negatywnych skutków.

Reagowanie w sytuacjach kryzysowych obejmuje dzisiaj także przedsięwzięcia związane

z odbudową, czyli przywróceniem normalnego stanu funkcjonowania. Istotę zarządzania

kryzysowego stanowi działalność mająca na celu głównie obniżenie ryzyka możliwości

powstania zagrożeń (prewencja i profilaktyka), natomiast w momencie ich wystąpienia –

sprawne oraz skuteczne reagowanie

i przejęcie kontroli19.

Współcześnie zatem zarządzanie kryzysowe stanowi przede wszystkim integralną część

bezpieczeństwa narodowego, często wyrażającą się jako zarządzanie bezpieczeństwem w

sytuacjach kryzysowych. Jest to działanie ukierunkowane na zapewnienie

bezpieczeństwa społeczeństwa, środowiska naturalnego, mienia, niezachwianej

równowagi funkcjonowania poprzez ochronę infrastruktury krytycznej. W zarządzaniu

kryzysowym obecnie wyróżnia się następujące jego etapy:

planistyczno-organizacyjny obejmujący działania zmniejszające

prawdopodobieństwo powstania sytuacji kryzysowych,

ratowniczo-odtworzeniowy skupiający się na przejęciu kontroli i przywracaniu

stanu równowagi funkcjonowania,

Można stwierdzić, że zarządzanie kryzysowe to zestaw działań administracji rządowej

i samorządowej. to proces obejmujący: planowanie organizowanie, motywowanie

i kontrolę skierowane na zasoby organizacji, czyli podmioty wykonawcze: ludzkie,

finansowe, rzeczowe i informacyjne, wykonywanych w razie wystąpienia wyzwań

i zagrożeń, które mogą spowodować zakłócenie stabilności danej organizacji,

ograniczenie warunków jej funkcjonowania, a tym samym sprzyjać utracie zdolności

rozwoju, a nawet jej przetrwania.

19 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON Warszawa 2013, s. 70-71.

14

Celem zarządzania kryzysowego jest zatem:

zapobieganie sytuacjom powodujących zagrożenie,

przygotowanie systemu reagowania,

reagowanie na wystąpienie zagrożenia,

odbudowa po kryzysie, czyli powrót do równowagi sprzed niego.

Stąd wynika podział procesu zarządzania kryzysowego na cztery fazy (rys. 3):

fazę zapobiegania,

fazę przygotowania,

fazę reagowania,

fazę odbudowy20.

Rys. 3. Fazy zarządzania kryzysowego

Źródło: G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy

i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 72

Dwie pierwsze fazy (zapobiegania i przygotowania) realizowane są jeszcze przed

wystąpieniem kryzysu. Głównym celem fazy zapobiegania jest eliminowanie oraz

redukowanie prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia. Istotą tej fazy jest

zmniejszenie ryzyka powstania sytuacji kryzysowej. Z kolei w fazie przygotowania

dochodzi do określenia procedur postępowania. Faza ta jest zbiorem przedsięwzięć

20 Tamże, s. 71.

DZIAŁANIA RATOWNICZO-

ODTWORZENIOWE

DZIAŁANIA ORGANIZACYJNO-

PLANISTYCZNE

SYTUACJA KRYZYSOW

A

WNIOSKI I KOREKTA

PRZYGOTOWANIE

ZAPOBIEGANIE

REAGOWANIE

ODBUDOWA

15

planistycznych i organizacyjnych, których zadaniem jest skuteczne przeciwdziałanie

zagrożeniom. Istota tej fazy wyraża się przygotowaniem organów zarządzających

i elementów wykonawczych do przejęcia kontroli w powstałej sytuacji kryzysowej

i sprawnego rozwiązania zaistniałego problemu.

Faza reagowania, to w głównej mierze podejmowanie działań w celu ograniczania

strat i zniszczeń oraz jak najszybszego przejęcia kontroli nad zaistniałą sytuacją

kryzysową w drodze zorganizowanych działań podejmowanych w celu przywrócenia

równowagi funkcjonowania.

Ostatnia faza odbudowy w pierwszym etapie skupia się na doraźnej pomocy

ludności poszkodowanej oraz zapewnieniu doraźnego funkcjonowania obiektów

i urządzeń użyteczności publicznej. Założeniem tej fazy jest także przywrócenie

warunków sprzed zaistnienia sytuacji kryzysowej21.

Podczas realizacji określonych zadań w ramach zdefiniowanych obszarów działania

musi mieć zastosowanie procesowe podejście do zarządzania kryzysowego.

W rezultacie oznacza to, że fazy zarządzania kryzysowego tworzą jednolity system celowo

zaplanowanych, racjonalnie dobranych, ściśle ze sobą powiązanych, skoordynowanych

procesów i procedur. Powyższe stwierdzenie można uznać

za najważniejszą charakterystykę systemu zarządzania kryzysowego.

W odniesieniu do powyższego warto zwrócić uwagę na wzajemne powiązania

pomiędzy poszczególnymi fazami zarządzania kryzysowego, a w szczególności

na istotną współzależność polegającą na tym, że etap zapobiegania i przygotowania mają

znaczący wpływ na skuteczność działań realizowanych w fazie reagowania. Wszelkie

niedociągnięcia i zaniedbania popełnione właśnie w dwóch pierwszych fazach będą miały

dalsze negatywne skutki i konsekwencje, które dotkliwie będą odczuwalne podczas

podejmowania konkretnych działań w praktyce.

1.2. Organizacja, zadania i funkcjonowanie systemu zarządzania kryzysowego

w Polsce

Organizacja systemu zarządzania kryzysowego w Polsce jest złożona. Można ją

traktować jako swoisty model organizacyjny zbudowany z zasobów państwa oraz

społeczeństwa, które tworzą całość, dającą się wyodrębnić z istniejącego otoczenia, a jej

21 G. Sobolewski, Zagrożenia kryzysowe, AON, Warszawa 2011, s. 18.

16

celem jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, mienia, jak również środowiska

naturalnego.

Według ustawy o zarządzaniu kryzysowym najważniejsze jest określenie zadań

decydentów w zakresie zarządzania kryzysowego, w tym Rady Ministrów, Prezesa Rady

Ministrów, ministrów kierujących działaniami administracji publicznej, kierowników

urzędów centralnych, wojewodów, starostów a także wójtów, burmistrzów, prezydentów

gmin22.

Koncepcja zarządzania kryzysowego zbudowana została na zasadzie prymatu

układu terytorialnego, tzn. główny ciężar decyzji i odpowiedzialności spoczywa

na władzy funkcjonującej na określonym stopniu podziału terytorialnego kraju,

na którym wystąpił kryzys23. Na poszczególnych poziomach władzy administracyjnej

znajdują się odpowiednie narzędzia do realizacji zadań z zakresu zarządzania

kryzysowego, zalicza się do nich:

służby ratowniczo-medyczne, straż pożarną;

służby utrzymania porządku publicznego (policja, straż miejska);

inspekcje i inne podmioty24.

System zarządzania kryzysowego Rzeczypospolitej Polskiej ma na celu obniżenie

ryzyka związanego z możliwością wystąpienia zagrożenia oraz wytworzenie metod

działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa ludności, ochrony infrastruktury

krytycznej i środowiska naturalnego. Skuteczne zarządzanie kryzysowe stanowi

szczególną formę zarządzania, stąd konieczne jest zastosowanie, kompleksowego

podejścia do organizacji systemu zarządzania kryzysowego w Polsce.

System ten tworzy główny filar bezpieczeństwa państwa oraz społeczeństwa

w momencie wystąpienia zagrożeń. Przede wszystkim powinien on obejmować:

identyfikację zagrożeń kryzysowych poprzez: stworzenie katalogu zagrożeń,

dokonanie oceny ryzyka, określenie negatywnych skutków dla ludzi, mienia,

środowiska i infrastruktury krytycznej,

22 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 74. 23 D. Wróblewski (red. nauk.), Wybrane zagadnienia z zakresu planowania cywilnego w systemie zarządzania kryzysowego RP, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 14. 24 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 74.

17

określenie katalogu przedsięwzięć funkcjonalnych i strukturalno-organizacyjnych

służących przygotowaniu administracji rządowej i samorządowej, a także zasobów

państwa do reagowania na zaistniałe zagrożenia,

określenie procedur postępowania w przypadku powstania sytuacji kryzysowej,

przygotowania oraz utrzymanie zasobów, sił i środków do wykorzystania

w sytuacjach kryzysowych,

określenie zasad współdziałania podmiotów zaangażowanych podczas reagowania

kryzysowego25.

Tabela 2. Organy systemu zarządzania kryzysowego w Polsce26

Szczebel administracyjny

Organ zarządzania kryzysowego

Organ opiniodawczo-doradczy

Centrum Zarządzania Kryzysowego

Krajowy Rada Ministrów,

Prezes Rady Ministrów

Rządowy Zespół Zarządzania

Kryzysowego

Rządowe Centrum Bezpieczeństwa

Resortowy

Minister kierujący działem administracji rządowej, Kierownik organu centralnego

Zespół Zarządzania Kryzysowego

(ministerstwa, urzędu centralnego)

Centrum Zarządzania Kryzysowego

(ministerstwa, urzędu centralnego)

Wojewódzki Wojewoda Wojewódzki Zespół

Zarządzania Kryzysowego

Wojewódzkie Centrum Zarządzania

Kryzysowego

Powiatowy Starosta powiatu Powiatowy Zespół

Zarządzania Kryzysowego

Powiatowe Centrum Zarządzania

Kryzysowego

Gminny Wójt, Burmistrz, Prezydent miasta

Gminny Zespół Zarządzania

Kryzysowego (Miejski Zespół Zarządzania

Kryzysowego

Mogą być tworzone (nie ma obowiązku

utworzenia) gminne (miejskie) centra

zarządzania kryzysowego

Źródło: Strona internetowa Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: http://rcb.gov.pl [22.04.2016 r.]

Najważniejszym aktem prawnym dotyczącym zarządzania kryzysowego jest ustawa

o zarządzaniu kryzysowym. Ustawa o zarządzaniu kryzysowym wskazuje organy

właściwe w sprawach zarządzania kryzysowego oraz określa ich zadania i obowiązki,

a także zasady finansowania zadań zarządzania kryzysowego. System zarządzania

kryzysowego w Polsce jest wieloszczeblowy i składa się z komponentów

zaprezentowanych w tabeli 2, wśród których wymienia się organy zarządzania

kryzysowego, organy opiniodawczo‐doradcze właściwe w sprawach inicjowania

i koordynowania działań podejmowanych w zakresie zarządzania kryzysowego a także

25 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 74-75

18

centra zarządzania kryzysowego, utrzymujące 24‐godzinną gotowość

do podjęcia działań.

Rys. 4. Model reagowania na powstałe zagrożenia

Źródło: G. Sobolewski, Metodyka opracowania planu zarządzania kryzysowego, praca naukowo-badawcza,

Warszawa 2011, s. 30

Obowiązek podjęcia działań z zakresu zarządzania kryzysowego spoczywa

na organie, który jako pierwszy otrzymał informację na temat wystąpienia zagrożenia27.

Jego zadaniem jest niezwłoczne poinformowanie o zaistniałym zdarzeniu organów

wyższego lub niższego szczebla, dodając jednocześnie swoją ocenę zaistniałej sytuacji,

a także informację o działaniach, jakie należałoby podjąć28. Schemat powiadamiania

i reagowania kryzysowego przedstawia rysunek 4.

W systemie zarządzania kryzysowego w Polsce funkcję nadrzędną pełni organ

zarządzający (rys. 5), do głównych zadań tego organu zalicza się:

podejmowanie decyzji,

podział zadań dla poszczególnych wykonawców,

koordynowanie działań w czasie wystąpienia sytuacji kryzysowej29.

27 Art. 21 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.). 28 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 75. 29 Tamże, s. 76.

19

Organ zarządzający określa zakres przedsięwzięć oraz ponosi odpowiedzialność

za podjęte działania w poszczególnych fazach zarządzania kryzysowego. Podsystem ten

realizuje zadania poprzez zarządzanie, które jest procesem decyzyjnym składającym się

z pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i dystrybucji informacji.

Rys. 5. Ogólny model systemu zarządzania kryzysowego

Źródło: G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy

i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 76.

Organ ten tworzą trzy elementy, które spełniają odpowiednio następujące role:

organu decyzyjnego: Rada Ministrów, minister działu administracji (np. MON),

wojewoda, starosta, wójt, burmistrz, prezydent miasta, którzy posiadają prawo

do decyzji władczych, zapisanych w ustawie lub rozporządzeniach, co wpływa

na pozostałe podmioty, realizujące swoje zadania z zakresu zarządzania

kryzysowego,

organu doradczego:

Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego,

zespół funkcjonujący przy ministrze konkretnego działu administracji,

wojewódzkie zespoły zarządzania kryzysowego,

powiatowe zespoły zarządzania kryzysowego,

gminne zespoły zarządzania kryzysowego, które posiadają funkcję

opiniotwórczo-doradczą, określają strategie działania w danej sytuacji

20

kryzysowej, rekomendując propozycję rozwiązań, dodatkowo zapewniają

komunikację między członem decyzyjnym oraz planistyczno-koordynacyjnym,

komórki planistyczno-koordynującej, która analizuje i ocenia informacje,

przygotowuje warianty działań oraz propozycję rozwiązań, odpowiada

za wdrożenie podjętych decyzji, podział zadań, jak również za koordynację

działań30.

Drugim elementem systemu zarządzania kryzysowego jest podsystem

wykonawczy. W jego skład wchodzą służby, straże, inspekcje w postaci zasobów ludzkich

oraz technologii. Elementy tego podsystemu stanowią zasadniczą siłę wykonawczą, bez

której nawet najbardziej złożone systemy decyzyjne i organy odpowiedzialne za

bezpieczeństwo nie byłyby w stanie realizować ustawowych zadań. W zarządzaniu

kryzysowym ich rola przejawia się w zorganizowanym współdziałaniu, przestrzeganiu

szeregu zasad kształtujących ich działanie oraz współdziałanie

w rozwiązywaniu sytuacji kryzysowych31.

Odnosząc się do struktury zarządzania kryzysowego w Polsce oraz obiegu

informacji pomiędzy jego organami, które zostały zaprezentowane na rysunku 6, dla

poszczególnych szczebli administracyjnych określono, zgodnie z Ustawą z dnia

27 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym, odpowiedni zakres praw

i obowiązków.

Do kompetencji organów znajdujących się na najwyższym poziomie należy przede

wszystkim przedstawienie rozporządzenia, które uwzględnia przedsięwzięcia oraz

procedury systemu zarządzania kryzysowego.

Rządowe Centrum Bezpieczeństwa (RCB)32 zapewnia Prezesowi Rady Ministrów,

Radzie Ministrów oraz Rządowemu Zespołowi Zarządzania Kryzysowego niezbędne

wsparcie w procesie podejmowania decyzji dotyczących szeroko rozumianego

bezpieczeństwa, poprzez dostarczanie merytorycznych opracowań i analiz. Misją

i głównym zadaniem RCB jest dokonywanie pełnej analizy zagrożeń, w oparciu o dane

uzyskiwane ze wszystkich możliwych elementów systemu zarządzania kryzysowego

funkcjonujących w ramach administracji publicznej oraz w oparciu o dane uzyskiwane od

partnerów międzynarodowych.

30 G. Sobolewski, Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013, s. 77. 31 Tamże, s. 77-78. 32 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie organizacji i trybu działania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (Dz. U. z dnia 18 lipca 2008 r.).

21

Rys. 6. Obieg informacji pomiędzy organami i strukturami zarządzania kryzysowego

Źródło: W. Walczak, Zarządzanie kryzysowe − rola i zadania organów administracji państwowej, Seria

SWSPiZ w Łodzi: Przedsiębiorczość i zarządzanie, Tom X – Zeszyt 8 – 2009, s. 100.

Dzięki temu RCB uzyskuje możliwość opracowania optymalnych rozwiązań

pojawiających się sytuacji kryzysowych, a także odgrywa kluczową rolę jako koordynator

przepływu informacji o zagrożeniach. RCB jest istotnym elementem kierowania

systemem bezpieczeństwa narodowego dzięki zdobywaniu, przetwarzaniu

i wykorzystywaniu zintegrowanej wiązki aktualnych i cennych informacji, które są

niezbędne do efektywnego wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego,

a także na potrzeby zapewnienia gotowości obronnej państwa.

Ważną rolę RCB spełnia również w zakresie zadań planowania cywilnego poprzez

systematyczne gromadzenie informacji o siłach i środkach niezbędnych

do przeciwdziałania i usuwania skutków zagrożeń, co bezpośrednio rzutuje na proces

przygotowania organów administracji publicznej do działań w sytuacjach kryzysowych.

RCB jest ponadto odpowiedzialne za tworzenie krajowego planu reagowania

22

kryzysowego oraz za koordynację działań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej, w

tym opracowanie i aktualizowanie Krajowego Planu Ochrony Infrastruktury Krytycznej.

Kolejnym poziomem jest poziom wojewódzki. W tym wypadku to wojewoda

odpowiada za bezbłędne funkcjonowanie systemu zarządzania kryzysowego.

W kompetencjach wojewody leży przede wszystkim kierowanie działaniami związanymi

z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń

na terenie województwa. Wojewoda jest zwierzchnikiem zespolonej administracji

rządowej, czyli służb, inspekcji i straży. Oznacza to, że oprócz kierowania jej działalnością

kontroluje ją i odpowiada za wymierne rezultaty jej funkcjonowania33.

Ponadto, zadania administracji rządowej w województwie realizowane są przez

organy rządowej administracji niezespolonej oraz jednostki samorządu terytorialnego,

jeżeli tak wynika z ustaw lub porozumienia. Dodatkowo organy administracji

niezespolonej są zobowiązane do składania wojewodom sprawozdań ze swej

działalności, a w szczególnych sytuacjach wojewodowie mogą je kontrolować. Ponadto,

kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży mają informować wojewodę

o wynikach kontroli w ich jednostkach.

Pośrednim szczeblem w zarządzaniu kryzysowym jest szczebel powiatu.

Ze względu na zasadę prymatu układu terytorialnego nad centralnym oraz występowanie

administracji zespolonej, a także odpowiedniej ilości służb i straży

w powiecie, przyjmuje się, że to właśnie powiat jest pierwszym i podstawowy poziomem

wykonawczym całego systemu. Za bezpieczeństwo w powiecie odpowiada jednoosobowy

organ samorządowy – starosta. Zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym powołuje

on swój zespół zarządzania kryzysowego, który doradza mu

w sprawach zagrożeń, bezpieczeństwa ludności i środowiska oraz relacjonuje

i rekomenduje środki, które należy podjąć w przypadku sytuacji kryzysowych lub

rutynowych przedsięwzięć związanych przykładowo z przygotowaniem

do funkcjonowania przed kolejnymi porami roku.

Reagowanie starosty rozpoczyna się w momencie wystąpienia sytuacji kryzysowej

na terenie więcej niż jednej gminy bądź w momencie, kiedy jedna gmina nie radzi sobie

z niwelowaniem zagrożenia.

33 Ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2009 r., Nr 31, poz. 206).

23

Niezwykle ważnym aspektem dotyczącym systemu zarządzania kryzysowego

na poziomie powiatu i nie tylko, jest odpowiednia obsada etatowa zespołów zarządzania

kryzysowego, które powinny skupiać wszystkie organy i osoby fizyczne lub ich

kompetentnych przedstawicieli, znajdujące się na określonym terenie administracyjnym,

realizujące zadania związane z bezpieczeństwem czy to w ramach administracji

zespolonej, czy niezespolonej. Do takich organów należą powiatowy Komendant Policji,

Powiatowy Komendant Straży Pożarnej, pracownicy starostwa, inspektorzy inspekcji

oraz przedstawiciele organizacji mających siedzibę na terenie powiatu. Zaprezentowana

procedura pozwala na kompleksowe podejście

do bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego oraz umożliwia sprawne opiniowanie

planu zarządzania kryzysowego, w którym wszyscy mogą wyrażać swoja opinie

na temat treści dotyczących własnych zadań i możliwości.

Starosta organizuje również powiatowe centrum zarządzania kryzysowego (PCZK),

które może działać w starostwie lub jak w wielu przypadkach w powiatowej komendzie

straży pożarnej. Istotne jest aby centrum funkcjonowało w trybie

dwudziestoczterogodzinnym oraz sprawnie przekazywało pozyskiwane z różnych

źródeł, w tym od wojewódzkiego centrum zarządzania kryzysowego (WCZK), informacje

alarmując członków ZZK i starostę w przypadku wystąpienia lub możliwości wystąpienia

sytuacji kryzysowej, która wykracza poza rutynowe działanie służb i straży.

Wszelkie elementy wykonawcze tworzą swoisty podsystem wykonawczy,

w którym służby takie jak Policja, Straż Pożarna, Ochotnicza Straż Pożarna, elementy

tworzące Państwowy System Ratownictwa Medycznego, System Powiadamiania

Ratunkowego, organy administracji - Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Weterynarii,

Inspekcja Nadzoru Budowlanego, Inspekcja Pracy oraz organy samorządowe

wojewódzkie w postaci Zarządu Melioracji, a także inne niezespolone np. Regionalny

Zarząd Gospodarki Wodnej, Straż Leśna, oddziały Straży Granicznej, służby komunalne,

formacje OC, organizacje pozarządowe i inne w zależności od charakterystyki powiatu,

tworzą powiatowy podsystem wykonawczy zarządzania kryzysowego34.

Najniższym szczeblem w zarządzaniu kryzysowym jest szczebel gminy. Na tym

poziomie działania zapobiegawcze prowadzi wójt, burmistrz bądź prezydent miasta wraz

z gminnym centrum zarządzania kryzysowego oraz gminnego zespołu zarządzania

kryzysowego. Kompetencje wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie zarządzania

34 D. Majchrzak, G. Sobolewski, Zarządzanie kryzysowe, AON, Warszawa 2013.

24

kryzysowego odpowiadają kompetencjom starosty czy wojewody, jednakże odnoszą się

do mniejszego obszaru.

Każdy szczebel procesu zarządzania kryzysowego powinien dostosować

do potrzeb swojej działalności odpowiednie fazy zarządzania kryzysowego, czyli:

zapobieganie, przeciwdziałanie, reagowanie oraz odbudowę35. W każdej z tych faz

wszystkie komponenty systemu zarządzania kryzysowego powinny umieć ze sobą

współpracować. Jedna z zasad dotyczących działania w chwilach wystąpienia

niebezpieczeństwa informuje, że reakcja powinna zachodzić od najniższego szczebla

w wzwyż (gmina – powiat – województwo – kraj). Tak ustalony system ma na celu jak

najlepsze i najszybsze niwelowanie i usuwanie zagrożenia.

Można powiedzieć, że kluczowym aspektem systemowego zapobiegania

i przeciwdziałania sytuacjom kryzysowym jest wypracowanie kompleksowych

i zintegrowanych narzędzi zarządzania kryzysowego, które umożliwiają równoczesne

wykorzystanie komponentów militarnych i cywilnych, na każdym poziomie reagowania,

tj.: międzynarodowym, krajowym i regionalnym, w odniesieniu do maksymalnie

szerokiego wachlarza zagrożeń.

Narodowy system zarządzania kryzysowego powinien być postrzegany w sposób

kompleksowy. Ma on na celu zapewniać równowagę funkcjonowania państwa i jego

obywateli oraz warunki umożliwiające normalny rozwój, uzyskany zazwyczaj w wyniku

zorganizowanej ochrony oraz obrony przed zagrożeniami zarówno militarnymi, jak

i niemilitarnymi, zewnętrznymi i wewnętrznymi, z zastosowaniem sił i środków

pochodzących ze wszystkich dziedzin działalności państwa.

35 W. Lidwa, W. Krzeszowski, W. Więcek, Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, AON, Warszawa 2010, s. 36.

25

Rozdział 2.

Zarządzanie kryzysowe w Unii Europejskiej

2.1. Pojęcie unijnego zarządzania kryzysowego

W Unii Europejskiej zarządzanie kryzysowe (ang. crisis management) w takim

rozumieniu, jak w Polsce nie jest uregulowane przepisami prawa. W UE nie przyjęto

jednolitej definicji zarządzania kryzysowego. Angielskie pojęcie „crisis management” jest

tłumaczone najczęściej, jako zarządzanie kryzysowe, zarządzanie w sytuacjach

kryzysowych, zarządzanie kryzysami. W praktyce terminy stosowane są zazwyczaj

wymiennie. Podobnymi odpowiednikami w języku niemieckim jest termin „Krisen-

Management” (w sektorze finansowym) czy „Krisenbewältigung” oraz francuski termin

„gestion de crise” używany ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO).

Kompetencje Unii w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa są

współdzielone z państwami członkowskimi, a np. w obszarze ochrony ludności zadanie

UE obejmuje wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw

członkowskich36.

Unia Europejska podejmuje jednakże działania prewencyjne i przygotowująca

na okoliczność zaistnienia różnych rodzajów sytuacji kryzysowych oraz reaguje na nie

w wymiarze zarówno wewnętrznym – dotyczącym terytorium UE jak i zewnętrznym,

czyli poza UE. Jej działania widoczne są także po kryzysach w fazie np. odbudowy.

UE podejmuje działania w wymiarze politycznym, w ramach współpracy i porozumień

z innymi państwami, organizacjami międzynarodowymi czy regionalnymi.

Także w wymiarze operacyjnym poprzez współpracę np. punktów kontaktowych.

Badając obszar unijnego zarządzania kryzysowego przyjętą definicję zarządzania

kryzysowego znajdujemy np. w sektorze finansowym, gdzie jest ono definiowane, jako

zestaw działań, które mogą być podjęte przez władze w celu zapobieżenia

rozprzestrzeniania się kryzysu finansowego i uniknięcia potencjalnych szkodliwych jego

skutków dla systemu finansowego i dla całej gospodarki37. W sektorze finansowym

stosowany jest też termin dyrektywa zarządzania kryzysowego czy ramy zarządzania

kryzysowego (ang. „crisis management directive, crisis management framework”), mówi

36 D. Wróblewski (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego analiza wybranych przepisów, Wydawnictwo CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 67. 37 Studia i prace Kolegium Zarządzania i Finansów, Zeszyt 77, 2007, Report on financial crisis management, European Commission, Economic Paper, lipiec 2001, nr. 156, s. 9.

26

się także o mechanizmach zarządzania kryzysowego czy transgranicznym zarządzaniu

kryzysowym w sektorze bankowym38.

Zgodnie z zapisami i dokumentami UE zarządzanie kryzysowe w Unii jest powiązane

z operacjami i misjami zarządzania kryzysowego prowadzonymi w ramach Wspólnej

Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. W związku z tym, w dokumentach unijnych

pojawiają się zapisy dotyczące operacji zarządzania kryzysowego (ang. crisis

management operations lub niem. Krisenbewältigungsoperationen), które obecnie wiążą

się z zadaniami Wysokiego Przedstawiciela UE ds. zagranicznych i polityki

bezpieczeństwa oraz mandatem Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.

W ramach obszarów unijnego reagowania w sytuacjach kryzysowych można

wskazać następujące działania podejmowane przez odpowiednie instytucje np.:

Generalna do Spraw Wewnętrznych - działania na wypadek zagrożenia atakami

terrorystycznymi, działania związane z masowym napływem imigrantów,

Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów – działania w przypadku skażenia

żywności, pandemii grypy, ptasiej grypy,

Dyrekcja Generalna ds. Środowiska – uaktywniająca się w sytuacji wystąpienia

poważnych awarii przemysłowych,

Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej Ochrony Ludności oraz Dyrekcja

Generalna ds. Środowiska – reagowanie w przypadku katastrof naturalnych

i technologicznych,

Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego i Usług – reagowanie w przypadku

kryzysów sektora finansowego i transgranicznego zarządzania kryzysowego

w sektorze bankowym.

W ramach unijnego zarządzania kryzysowego podejmuje się działania z zakresu

zapobiegania, przygotowania oraz reagowania na sytuacje kryzysowe oraz odbudowy

w różnych obszarach funkcjonowania UE, zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak

i zewnętrznym.

2.2. Zarządzanie kryzysowe UE w uregulowaniach prawnych.

W ramach prawodawstwa UE w zakresie zarządzania kryzysowego można

wymienić różne akty prawa takie jak rozporządzenia, dyrektywy oraz decyzje. Innym

38 Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie unijnych ram transgranicznego zarządzania kryzysowego z 20.10.2009, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 7 lipca 2010 r. zawierająca zalecenia dla Komisji w sprawie transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym (2010/2006(INI)).

27

istotnym dokumentem pośród normatywów regulujących obszar związany

z zarządzaniem kryzysowym jest Traktat z Lizbony.

Szeroka różnorodność działań i obszarów ujętych w wymienionych aktach

prawnych pokazuje, że proces przygotowania się UE na istniejące jaki przyszłe

zagrożenia, obejmujące wymiar bezpieczeństwa wewnętrznego jak i zewnętrznego, stale

jest prowadzony i regularnie doskonalony.

2.2.1. Rozporządzenia

Rozporządzenia są wiążącym aktem prawnym i muszą być stosowane w całości

na całym obszarze UE. Rozporządzenia wydaje Rada UE oraz Komisja Europejska lub

wspólnie Parlament Europejski i Rada UE.

Najważniejsze rozporządzenia normujące kwestie związane z wystąpieniem

sytuacji kryzysowych w Unii Europejskiej to między innymi:

w obszarze bezpieczeństwa żywności: Rozporządzenie (WE) Nr 178/2002

Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne

zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd

ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie

bezpieczeństwa żywności39,

w obszarze zdrowia: Rozporządzenie (WE) nr 851/2004 Parlamentu Europejskiego

i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające Europejskie Centrum ds.

Zapobiegania i Kontroli Chorób40,

w obszarze przestępczości zorganizowanej i terroryzmu: Rozporządzenie (WE) NR

1781/2006 Parlamentu i Rady z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie informacji

o zleceniodawcach, które towarzyszą przekazom pieniężnym41.

2.2.2. Dyrektywy

Dyrektywa jest aktem prawnym, którego cele muszą zostać osiągnięte przez

wszystkie państwa UE. Jednakże sposób osiągnięcia tych celów określa samo państwo

członkowskie. W obszarze powiązanym z zarządzaniem kryzysowym jako najistotniejsze

można wskazać następujące dyrektywy:

39 Dz. U. L 179 z 7.7.2007, s. 59-60. 40 Dz. U. L 142 z 30.4.2004, s. 1-11, polskie wydanie specjalne: rozdział 15, t. 8, s. 346-356. 41 Dz. U. L 345 z 8.12.2006, s. 1-9.

28

dotyczące katastrof naturalnych: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego

i Rady nr 2007/60/WE z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka

powodziowego i zarządzania nim42,

dotyczące katastrof technologicznych: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego

i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi

awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi, zmieniająca, a następnie

uchylająca dyrektywę Rady 96/82/WE43.

2.2.3. Decyzje

Decyzje wydawane są przez Radę UE lub Komisję Europejską. Są one wiążące dla

tych podmiotów, do których są skierowane. Adresatem takiej decyzji mogą być państwa

UE a nawet pojedyncze przedsiębiorstwa. Decyzje są stosowane bezpośrednio. Jako

przykłady decyzji funkcjonujących w obszarze zarządzania kryzysowego UE można

wymienić:

w obszarze terroryzmu: decyzja Ramowa Rady 2002/475/WSiSW z dnia

13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu44 a także decyzja Rady

2005/671/WSiSW z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wymiany informacji

i współpracy dotyczącej przestępstw terrorystycznych45,

w obszarze ochrony ludności: decyzja Komisji z dnia 29 grudnia 2003 r.

ustanawiająca zasady wdrażania decyzji Rady 2001/792/WE, Euratom

ustanawiającej mechanizm wspólnotowy ułatwiający wzmocnioną współpracę

w interwencjach wspierających ochronę ludności46 oraz decyzja Parlamentu

Europejskiego i Rady nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie

Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności47.

w obszarze przestępczości zorganizowanej: decyzja Ramowa Rady z dnia

26 czerwca 2001 r. w sprawie prania brudnych pieniędzy oraz identyfikacji,

42 Dz. U. L 288 z 6.11.2007, s. 27-34. 43 Dz. U. L 197 z 24.7.2012, s. 1-37. 44 Dz. U. L 164 z 22.6.2002, s. 3. 45 Dz. U. L 253 z 29.9.2005, s. 22-24. 46 Dz. U. L 87 z 25.3.2004, s. 20 ze zmianami: Decyzja Komisji 2008/73/WE, Euratom z dnia 20 grudnia 2007 r. Dz. U. L z 24.1.2008, s. 20-23. oraz Decyzja Komisji z dnia 29 lipca 2010 r. zmieniająca decyzję Komisji 2004/277/WE, Euratom w odniesieniu do zasad wykonania decyzji Rady 2007/779/WE, Euratom ustanawiającej wspólnotowy mechanizm ochrony ludności, Dz. U. L 236z 7.9.2010, s. 5-16. 47 Dz. U. L 347 z dnia 20.12.2013, s. 924-947.

29

wykrywania, zamrożenia, zajęcia i konfiskaty narzędzi oraz zysków pochodzących z

przestępstwa48.

2.2.4. Traktat z Lizbony

Traktat z Lizbony sprecyzował zasady podziału kompetencji między UE

a państwami członkowskimi. Kompetencje wyłączne UE obejmują m.in. zawieranie umów

międzynarodowych. Kompetencje UE w obszarze np. wolności, bezpieczeństwa

i sprawiedliwości, wspólnych problemów w zakresie bezpieczeństwa zdrowia

publicznego, środowiska naturalnego, transportu, pomocy humanitarnej są

współdzielone z państwami członkowskimi49. Kompetencje Unii w zakresie prowadzenia

działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw

członkowskich objęły np. ochronę ludności. W zakresie tych kompetencji Unia Europejska

nie może przyjmować aktów wiążących, które mogłyby prowadzić

do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich50.

Traktat z Lizbony wprowadził istotne zmiany, które mają wpływ na zarządzanie

kryzysowe w UE. Jeżeli chodzi o wymiar zewnętrzny, ważne jest powołanie funkcji

Wysokiego Przedstawiciela UE ds. spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa,

powołanie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, co wpłynęło np. na zmiany zakresu

funkcjonowania Rady UE oraz KE. Aktualnie określone działy kryzysowe podlegają

bezpośrednio Wysokiemu Przedstawicielowi. W ramach wymiaru wewnętrznego Traktat

z Lizbony wprowadził Stały Komitet Współpracy Operacyjnej

w zakresie Bezpieczeństwa Wewnętrznego (COSI) w celu zapewnienia skutecznej

koordynacji i współpracy między organami ochrony porządku publicznego a organami

zarządzania granicami, także dla zapewnienia kontroli i ochrony granic zewnętrznych,

a w stosownych przypadkach także współpracy organów wymiaru sprawiedliwości

w sprawach karnych istotnych z punktu widzenia współpracy operacyjnej.

Traktat z Lizbony wprowadził również zapis o Klauzuli Solidarności51, podkreślając

znaczenie wspólnego działania w duchu solidarności. Jeżeli jakiekolwiek państwo

członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski

żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka Unia mobilizuje wszystkie

48 Dz. U. L 182 z 5.7.2001, s. 1-2, polskie wydanie specjalne: rozdział 19, t. 4, s. 158-159. 49 Art. 4. TFUE. 50 Art. 6. TFUE. 51 Art. 222 TFUE.

30

będące w jej dyspozycji instrumenty, w tym środki wojskowe udostępnione jej przez

państwa członkowskie. W przypadku, kiedy państwo członkowskie stało się

przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy

spowodowanej przez człowieka, inne państwa członkowskie udzielają mu pomocy

na prośbę jego władz politycznych. Wymagana jest więc zgoda danego państwa

na podejmowanie działań pomocowych na jego terytorium. Działania państwa

członkowskie koordynowane są w ramach Rady. Jednakże należy tutaj przypomnieć

również o roli KE, która włącza się w koordynowanie działań pomocowych np. poprzez

aktywację Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności czy działania ERCC (Emergency

Response Coordination Centre – Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego), które

wspiera i koordynuje szereg działań prewencyjnych w celu zachowania gotowości

do reakcji kryzysowej.

W grudniu 2012 r. przyjęto Wspólny wniosek Komisji i Wysokiego Przedstawiciela

Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w sprawie uzgodnień dotyczących

stosowania klauzuli solidarności52. Art. 222 i zastosowanie klauzuli solidarności obejmują

wiele obszarów polityki i instrumentów UE, w tym:

strategię bezpieczeństwa wewnętrznego UE53,

Mechanizm Ochrony Ludności oraz Instrument Finansowy Ochrony Ludności54,

Fundusz Solidarności UE55,

inicjatywę na rzecz bezpieczeństwa zdrowia w przypadku poważnych

transgranicznych zagrożeń zdrowia56,

struktury reagowania kryzysowego i analiz w Europejskiej Służbie Działań

Zewnętrznych oraz uzgodnienia UE dotyczące koordynacji działań

w sytuacjach nadzwyczajnych i kryzysowych w Radzie (tzw. Crisis Coordination

Arrangements)57.

52 Wspólny wniosek Decyzja Rady w sprawie ustaleń dotyczących zastosowania przez Unię klauzuli solidarności JOIN(2012) 39 final 2012/0370 (NLE). 53 Strategia bezpieczeństwa wewnętrznego UE w działaniu: pięć kroków w kierunku bezpieczniejszej Europy. COM/2010/673 końcowy. 54 Decyzja Rady ustanawiająca wspólnotowy mechanizm ochrony ludności (przekształcenie) 2007/779/WE, Euratom oraz Decyzja Rady ustanawiająca Instrument Finansowy Ochrony Ludności, 2007/162/WE, Euratom. 55 Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2012/2002 z dnia 11 listopada 2002 r. ustanawiające Fundusz Solidarności Unii Europejskiej. 56 Wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych transgranicznych zagrożeń zdrowia, COM(2011) 866 final. 57 CCA – obecnie od czerwca 2015 r. EU Integrated Political Crisis Response (IPCR) Arrangements.

31

Po raz pierwszy w historii traktatów osobny zapis pojawił się w odniesieniu

do ochrony ludności. Ochrona ludności jest domeną państw członkowskich, a zadaniem

UE jest wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie ich działań58. Traktat z Lizbony

wprowadził także odniesienie do dziedziny pomocy humanitarnej – działania Unii

w dziedzinie pomocy humanitarnej są prowadzone zgodnie z zasadami i celami działań

zewnętrznych Unii. Działania te mają na celu niesienie doraźnej pomocy i opieki dla

ludności w państwach trzecich, która stała się ofiarą klęsk żywiołowych lub katastrof

spowodowanych przez człowieka, oraz jej ochronę, w celu sprostania potrzebom

humanitarnym wynikającym z takich różnych sytuacji59. Można tu wskazać na ust. 5

artykułu 214. Traktatu z Lizbony, który powołuje do życia Europejski Ochotniczy Korpus

Pomocy Humanitarnej.

2.3. Rola i zadania instytucji UE w zakresie zarządzania kryzysowego

Jak zaznaczono już wcześniej UE nie posiada własnych zasobów pozwalających

na bezpośrednie zaangażowanie. To państwa członkowskie dysponują własnymi,

częstokroć znaczącymi, zasobami pozwalającymi na przezwyciężenie różnego typu

sytuacji kryzysowych. Jednakże na forum Rady UE wypracowywane i podejmowane są

decyzje pozwalające zaangażować się UE w sytuacje, które tego wymagają60.

System zarządzania kryzysowego UE zakłada współpracę instytucji unijnych,

państw członkowskich, stowarzyszonych oraz wspólne zaangażowanie różnych

instrumentów. Zakres współpracy obejmuje przede wszystkim wymianę informacji

i danych w zakresie zapobiegania, przygotowania, reagowania, rozwoju i odbudowy

po wystąpieniu sytuacji kryzysowych. Unijny system ułatwia i wspiera takie działania,

dając niejednokrotnie świadectwo solidarności i pomocy państwom dotkniętym klęskami

i katastrofami.

Ważnym warunkiem, mającym na celu szybsze i wszechstronne reagowanie

na kryzysy jest koordynacja zarówno na poziomie politycznym jak organizacyjnym.

W tym celu, zgodnie z decyzja Rady UE z 23 czerwca 2013 r., ustanowiono mechanizm

pod nazwą The EU Integrated Political Crisis Response Arrangements (IPCR). Założeniem

IPCR jest wzmacnianie zdolności UE do podejmowania szybkich decyzji politycznych w

związku z koniecznością reakcji w obliczu sytuacji kryzysowej.

58 Art. 196 TUFU. 59 Art. 214 TFUE. 60 Art. 42. ust. 3. Traktatu o Unii Europejskiej.

32

Proces decyzyjny musi być wspierany poprzez szybką wymianę informacji opartą o

tzw. zintegrowane podejście, wynikające ze świadomości sytuacji i jej analizy (Integrated

Situational Awareness and Analysis, ISAA). Głównym narzędziem ISAA –

w ramach gromadzenia i dystrybuowania informacji oraz analizy aktualnej sytuacji – jest

bezpieczna platforma internetowa IPCR Web Platform. Jest ona udostępniana wszystkim

zainteresowanym podmiotom w państwach członkowskich i organizacjach UE61.

Koordynatorem i jednocześnie punktem kontaktowym oraz administratorem systemów

dedykowanych mechanizmowi IPCR jest Sekretariat IPCR działający przy Radzie UE.

Podejmuje on działania związane z uruchomieniem całego mechanizmu

i spina wszystkie istniejące unijne systemy oraz mechanizmy zarządzania kryzysowego,

który jako IntCen (Intelligence Analysis Centre) działa obecnie w ramach Europejskiej

Służby Działań Zewnętrznych (External Action Service of the European Union, ESDZ).

Zadaniem IPCR jest zapewnienie spójnej, efektywnej i terminowej odpowiedzi,

również na politycznym poziomie UE, w przypadku aktywowania Klauzuli Solidarności

(art. 222 Traktatu o Funkcjonowaniu UE). Na podstawie tego zapisu UE wraz

z państwami członkowskimi działa wspólnie w duchu solidarności, jeżeli jakiekolwiek

państwo członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego bądź ofiarą klęski

żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka. Zgodnie z art. 222

ust. 3, Komisja oraz Wysoki Przedstawiciel ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa

muszą wystąpić ze wspólnym wnioskiem, na podstawie którego Rada podejmuje decyzję

określającą warunki zastosowania przez Unię Klauzuli Solidarności.

Omawiając system zarządzania kryzysowego UE, którego schemat został

zaprezentowany na rysunku 7, należy zwrócić uwagę, że obejmuje on obszar działania

zewnętrznego i wewnętrznego.

W obszarze działań zewnętrznych decyzje UE z zakresu zarządzania kryzysowego,

w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO, ang. Common Security and

Defence Policy), są podejmowane na forum Rady ds. Zagranicznych. Rada jest wspierana

przez: Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (Political and Security Committee, PSC),

Komitet Wojskowy (Military Committee, MC), Grupę Polityczno-Wojskową (Politico-

Military Group, PMG), Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego

(Civilian Aspects of Crisis Management, CIVCOM). W spotkaniach tych unijnych instytucji

uczestniczą przedstawiciele rządów krajów członkowskich.

61 Strona internetowa Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: http://rcb.gov.pl [25.04.2016 r.].

33

W przypadku kryzysów humanitarnych działania w imieniu UE podejmuje Dyrekcja

Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (Directorate General for

Humanitarian Aid and Civil Protection, DG ECHO)62.

W obszarze działań wewnętrznych, współdziałanie UE z państwami członkowskimi

w ramach zarządzania kryzysowego w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa obejmuje

między innymi:

działania z zakresu ochrony ludności, znajdujące się w gestii DG ECHO,

walkę UE z terroryzmem, podejmowanie działań na wypadek zagrożenia atakami

terrorystycznymi, co należy do kompetencji Dyrekcji Generalnej do Spraw

Wewnętrznych i Migracji (Directorate General for Migration and Home Affairs, DG

HOME),

zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i bezpieczeństwa żywności w ramach

współpracy z Dyrekcją Generalną ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności

(Directorate General for Health and Food Safety, DG SANTE),

kontrolę zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami

niebezpiecznymi oraz reagowanie na katastrofy naturalne w ramach działalności

Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska (Environment Directorate General, DG ENV),

zapewnienie bezpieczeństwa na zewnętrznych granicach UE w ramach działań

Komisji Europejskiej i Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na

Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (European

Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of

the Member States of the European Union, FRONTEX)63.

62 Tamże. 63 Strona internetowa Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: http://rcb.gov.pl [25.04.2016 r.]

Rys. 7. Współpraca w ramach Unii Europejskiej w zakresie zarządzania kryzysowego

Źródło: Strona internetowa Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: http://rcb.gov.pl [25.04.2016 r.].

W celu przedstawienia skomplikowanego systemu zarządzania kryzysowego na

poziomie UE należy odnieść się do roli i zadań poszczególnych instytucji unijnych.

Do instytucji pełniących zasadnicze funkcje w niniejszym zakresie należy zaliczyć:

Wysokiego Przedstawiciela UE ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz

Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, Radę Unii Europejskiej, Komisję Europejską

oraz wybrane agencje UE.

Rada Unii Europejskiej

Decyzje nt. sytuacji kryzysowych w UE w wymiarze zewnętrznym wypracowywane

są w drodze konsultacji między innymi na posiedzeniach Rady UE Rada ta posiada

kompetencje do podejmowania decyzji w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i

bezpieczeństwa. UE nie posiada swoich zasobów szybkiego reagowania na wypadek klęsk

żywiołowych a także nie posiada armii dla reagowania w sytuacjach kryzysów poza UE,

w sytuacji zagrożeń dla jej bezpieczeństwa. Decyzje wypracowywane zostają na forum

Rady UE wspólnie z rządami państw członkowskich, które sprawują niezależną kontrolę

w obszarze wspólnej polityki zagranicznej i obronnej. Państwa członkowskie, w celu

realizacji wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, oddają

do dyspozycji Unii swoje zdolności cywilne i wojskowe, aby przyczynić się

do osiągnięcia celów określonych przez Radę. Państwa członkowskie wspólnie

powołujące siły wielonarodowe mogą również przekazać je do dyspozycji wspólnej

polityki bezpieczeństwa i obrony64.

Parlament Europejski

Parlament Europejski wraz z Radą UE jest odpowiedzialny za stanowienie prawa w

UE. Po przyjęciu Traktatu z Lizbony z dniem 1 grudnia 2009 r. Parlament Europejski

zyskał większe kompetencje i obecnie w ramach zwykłej procedury ustawodawczej

posiada wraz z Radą UE równorzędną rolę w odniesieniu do kwestii zarządzania

gospodarką, imigracji, energetyki, transportu, środowiska naturalnego i ochrony

konsumentów. Zwykła procedura ustawodawcza jest obecnie główną procedurą

ustawodawczą w systemie podejmowania decyzji w UE. Oznacza to, że Rada nie może

przyjąć aktu prawnego bez otrzymania opinii PE. Rada nie jest jednak zobowiązana

do uwzględnienia opinii PE. Ponadto, mimo, że inicjatywa ustawodawcza jest przypisana

Komisji Europejskiej, Traktat z Maastricht, wzmocniony zapisami Traktatu z Lizbony,

64 Art. 42. ust. 3. Traktat o Unii Europejskiej.

36

przyznał Parlamentowi Europejskiemu prawo do inicjatywy ustawodawczej, co oznacza,

że obecnie PE może zwrócić się do Komisji o przedstawienie wniosku ustawodawczego.

W odniesieniu do przyjętej wcześniej definicji zarządzania kryzysowego rola

Parlamentu Europejskiego jest uwidoczniona w przyjmowaniu aktów, które

ukierunkowują prace UE, potwierdzają przyjęte kierunki prac, wzywają

do podejmowania działań. Do przykładowych dokumentów PE powiązanych

z zarządzaniem kryzysowym należą:

Dyrektywa 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia

26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu

finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu,

Zalecenie Parlamentu Europejskiego dla Rady w sprawie Planu Działania Unii

Europejskiej w zakresie zwalczania terroryzmu (2004/2214(INI)),

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 7 lipca 2010 r. zawierającego zalecenia

dla Komisji w sprawie transgranicznego zarządzania kryzysowego

w sektorze bankowym (2010/2006(INI))65.

Wysoki przedstawiciel UE ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa

oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ)

Wymiar zewnętrznych stosunków UE – także reagowania w sytuacjach

kryzysowych, prowadzenia operacji czy misji zarządzania kryzysowego – jest domeną

Wysokiego Przedstawiciela ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz utworzonej

na potrzeby obsługi tej funkcji Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych.

Zgodnie z art. 18 i 27 Traktatu o Unii Europejskiej, Wysoki Przedstawiciel UE

ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa prowadzi wspólną politykę zagraniczną

i bezpieczeństwa Unii, przyczynia się do opracowania tej polityki i realizuje ją, działając

z upoważnienia Rady, pilnuje realizacji decyzji przyjętych w tej dziedzinie, przewodniczy

Radzie do Spraw Zagranicznych, jest jednym z wiceprzewodniczących Komisji oraz czuwa

nad spójnością działań zewnętrznych Unii. Odpowiada także

w ramach Komisji za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację

innych aspektów działań zewnętrznych Unii, reprezentuje Unię w zakresie spraw

odnoszących się do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, prowadzi

w imieniu UE dialog polityczny ze stronami trzecimi oraz wyraża stanowisko Unii

65 D. Wróblewski (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego, analiza wybranych przepisów, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 75.

37

w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych, kieruje

Europejską Służbą Działań Zewnętrznych i delegaturami Unii w państwach trzecich oraz

przy organizacjach międzynarodowych. W celu umożliwienia Wysokiemu

Przedstawicielowi prowadzenia europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony (EPBiO)

przyjęto założenie, że struktury zarządzania kryzysowego UE powinny być częścią ESDZ

(Europejska Służba Działań Zewnętrznych) i podlegać bezpośrednio Wysokiemu

Przedstawicielowi. Zgodnie z Decyzją Rady z dnia 26 lipca 2010 r. (2010/427/UE)

Dyrekcja ds. zarządzania i planowania kryzysowego, Komórka Planowania

i Prowadzenia Operacji Cywilnych, Sztab Wojskowy Unii Europejskiej i Centrum

Sytuacyjne Unii Europejskiej (SITCEN) podlegają bezpośrednio Wysokiemu

Przedstawicielowi i wspomagają go w wykonywaniu zadania polegającego

na prowadzeniu WPZiB Unii zgodnie z postanowieniami Traktatu, przy jednoczesnym

poszanowaniu – zgodnie z art. 40 TUE – pozostałych kompetencji Unii66.

W ramach ESDZ funkcjonują następujące komórki związane z zarządzaniem

kryzysowym:

Dyrekcja ds. Zarządzania Kryzysowego i Planowania (CMPD),

Komórka Planowania i Prowadzenia Operacji Cywilnych (CPCC),

Sztab Wojskowy Unii Europejskiej (SWUE),

Działy bezpośrednio podlegające dyrektorowi generalnemu Sztabu Wojskowego

Unii Europejskiej (DGEUMS),

Dyrekcja ds. Koncepcji i Zdolności,

Dyrekcja ds. Wywiadu, Dyrekcja ds. Operacji,

Dyrekcja ds. Logistyki,

Dyrekcja ds. Systemów Łączności i Informacji,

Centrum Sytuacyjne Unii Europejskiej (SITCEN).

Ponadto do ESDZ włączono Platformę kryzysową i koordynację polityczną

w ramach WPZiB. Obecna struktura ESDZ zajmująca się kryzysami to komórki np. Crisis

Response and Operational Coordination (działy: Crisis response planning and operations,

EU situation room, Consular crisis management czy INTCEN EU Intelligence Analysis

Centre (działy Analysis oraz General and external relations).

66 Decyzja Rady z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2010/427/UE).

38

Europejska Służba Działań Zewnętrznych dysponuje strukturami

rozporządzającymi oceną sytuacji, informacjami w zakresie danych wywiadowczych lub

spraw wojskowych, jak również siecią przedstawicielstw, które mogą pomóc

przeciwdziałać zagrożeniom oraz klęskom lub katastrofom na terytorium państw

członkowskich lub sytuacjom kryzysowym o wymiarze zewnętrznym67.

Komisja Europejska

Komisja Europejska (KE) w zakresie zarządzania kryzysowego pełni rolę

wspierającą oraz koordynującą. Reagowanie na katastrofy naturalne czy technologiczne,

zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego, a także bezpieczeństwa

na granicach zewnętrznych UE jest domeną państw członkowskich. W przypadku, kiedy

państwo członkowskie nie jest w stanie swoimi zasobami zwalczyć skutków danych

sytuacji kryzysowych, może poprzez UE w ramach stworzonych systemów wsparcia,

wymiany informacji i powiadamiania zwrócić się do innych państw o pomoc. Niniejsze

działania mogą podejmować w oparciu o umowy dwustronne, umowy międzynarodowe

czy współpracę w ramach inicjatyw regionalnych. Jednakże biorąc pod uwagę fakt

występowania danej katastrofy na przykład na obszarze dwóch państw, odczuwania jej

skutków ponad granicami państw UE, czy też istnienia zagrożeń związanych

z terroryzmem w państwach UE, współpraca państw na forum UE oferuje zwiększenie

możliwości zapobieżenia danemu zagrożeniu, przygotowaniu się na nie lub podjęcia

wspólnych działań w zakresie reagowania. Szczególnie walka z zagrożeniami

terrorystycznymi, która wiąże się np. z możliwością użycia materiałów CBRJ (chemiczne,

biologiczne, radiologiczne, jądrowe), ochroną infrastruktury krytycznej, finansowaniem

terroryzmu czy współpracą operacyjną w zakresie zagrożeń terrorystycznych będzie

zwiększała wspierającą i koordynującą rolę UE. Podobnie jak wsparcie oferowane przez

UE w innym obszarze, np. w przypadku zagrożeń katastrof transgranicznych czy np.

pożarów lasów.

W odniesieniu do powyższego, nie mniej istotna dla całego procesu jest rola

Sekretariatu Generalnego Komisji Europejskiej. W jednej z komórek tegoż Sekretariatu

umieszczono bowiem Wydział Zarządzania Kryzysowego. Wydział ten w ramach systemu

wymiany informacji (tzw. ARGUS) zbiera informacje kryzysowe ze wszystkich innych

Dyrekcji Generalnych Komisji. System ARGUS powstał w 2006 r. w odpowiedzi na

67 Wspólny wniosek Decyzja Rady w sprawie ustaleń dotyczących zastosowania przez Unię klauzuli solidarności JOIN/2012/039 final – 2012/0370 (NLE).

39

potrzeby KE dla zbierania informacji z istniejących wyspecjalizowanych systemów

na wypadek sytuacji kryzysowych.

Z założenia ARGUS ma działać na wypadek poważnych sytuacji kryzysowych

o charakterze wielosektorowym, niezależnie od ich źródła i natury, które wymagają

działań na szczeblu UE – bez względu na to, czy dotykają one obywateli, czy dóbr lub

interesów Państw Członkowskich lub krajów trzecich.

Odwołując się do przyjętego rozumienia unijnego zarządzania kryzysowego

współpraca Komisji jest widoczna w relacjach z ESZD, współpracy z państwami

członkowskim, a także współpracy z organizacjami międzynarodowymi czy innymi

państwami.

Do najbardziej widocznych w sytuacjach kryzysowych w UE są działania

podejmowane przez następujące Dyrekcje Generalne: do Spraw Wewnętrznych

(DG HOME), ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANKO), ds. Pomocy Humanitarnej

i Ochrony Ludności (DG ECHO), ds. Środowiska (DG ENV). Unijne agencje działające

w ramach obszaru bezpieczeństwa wewnętrznego UE przyczyniają się do realizacji zadań

w obszarze zarządzania kryzysowego. Każda agencja spełnia inne funkcje oraz wspiera

wymianę informacji pomiędzy poziomem UE i państwami członkowskimi,

a w ramach umów międzynarodowych zajmuje się doradztwem oraz prowadzi operacje i

wspiera rozwijaną politykę w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego.

Dyrekcja Generalna do Spraw Wewnętrznych (DG HOME)

Bezpieczeństwo wewnętrzne UE jest kompetencją współdzieloną przez UE

z państwami członkowskimi. Dyrekcja Generalna do Spraw Wewnętrznych podejmuje

szereg działań w obszarze zarządzania kryzysowego na rzecz bezpieczeństwa obywateli

UE. Unijne agencje działające w ramach obszaru bezpieczeństwa wewnętrznego UE

przyczyniają się do realizacji zadań w obszarze zarządzania kryzysowego. Każda agencja

spełnia inne funkcje oraz wspiera wymianę informacji pomiędzy poziomem UE

a państwami członkowskimi, w ramach umów międzynarodowych, zajmuje się

doradztwem prowadzi operacje oraz wspiera rozwijaną politykę w obszarze

bezpieczeństwa wewnętrznego. Do agencji współpracujących z DG HOME należą:

Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach

Zewnętrznych (FRONTEX),

Europejski Urząd Policji (Europol),

Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL),

40

Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA),

Europejskie Biuro Wsparcia Azylu (EASO),

Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami

Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości

eu-LISA68.

Biorąc pod uwagę potencjalne kryzysy w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego

DG HOME uczestniczy w ich zapobieganiu, przygotowywaniu się na nie, prowadzi

monitoring oraz ocenę ryzyka. Centrum analizy strategicznej i reagowania prowadzi

ocenę ryzyka i sytuacji kryzysowych oraz zarządza nimi w przypadkach zagrożeń

bezpieczeństwa wewnętrznego Unii, w tym także tych związanych z terroryzmem.

Centrum umożliwia ustanowienie nowej oceny zagrożenia oraz nowych metod i praktyk

zarządzania, które łączą wiedzę specjalistyczną odpowiednich służb Komisji i grup

ekspertów, np. w dziedzinie transportu i energii, i korzystają z ocen zagrożenia

sporządzonych przez Centrum Analiz Wywiadowczych UE, agencje unijne i służby państw

członkowskich69.

Współpraca międzynarodowa w obszarze bezpieczeństwa wewnętrznego

koncentruje się na obszarach: migracji i azylu oraz bezpieczeństwa wewnętrznego,

w tym zwalczania przestępczości zorganizowanej, handlu narkotykami oraz handlu

ludźmi. Kluczowym obszarem współpracy jest zwalczanie terroryzmu, także

w powiązanymi dziedzinami jak ochrona infrastruktury krytycznej. W strukturze

DG HOME obecnie funkcjonuje Wydział Zarządzania Kryzysowego i Terroryzmu.

Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (DG ECHO)

Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej ECHO powstała w 1992 r.

W obecnym kształcie (łączącym obszar pomocy humanitarnej oraz ochrony ludności)

została utworzona w 2010 r. jako Dyrekcja Generalna ds. Pomocy Humanitarnej

i Ochrony Ludności. Celem tego przedsięwzięcia było uzyskanie lepszej koordynacji

działań pomocowych UE w przypadku kryzysów humanitarnych, klęsk żywiołowych,

katastrof naturalnych lub spowodowanych działalnością człowieka w wymiarze

wewnętrznym, jak i zewnętrznym. Zadania związane z reagowaniem na sytuacje

w zakresie katastrof naturalnych, technologicznych, kryzysów humanitarnych,

68 D. Wróblewski (red. nauk.), Wybrane zagadnienia z zakresu planowania cywilnego w systemie zarządzania kryzysowego RP, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 59. 69 Drugie sprawozdanie na temat realizacji strategii bezpieczeństwa wewnętrznego UE, Bruksela, 10.4.2013 COM(2013) 179 final.

41

koordynowane są głównie przez Dział Operacji Humanitarnych oraz Ochrony Ludności,

w ramach, którego działa otwarte w maju 2013 r. Centrum Koordynacji Reagowania

Kryzysowego ERCC.

Zadaniem ERCC jest lepsze koordynowanie, szybsze i bardziej efektywne

reagowanie w sytuacjach katastrof naturalnych względnie spowodowanych przez

człowieka w Europie i poza jej granicami. Centrum jest czynne całą dobę przez 7 dni

w tygodniu. Gromadzi bieżące informacje dotyczące udzielania pomocy i ochrony

ludności. Monitoruje zagrożenia, przekazuje ostrzeżenia oraz koordynuje operacje

pomocowe. W przypadku aktywacji Klauzuli Solidarności, to właśnie ERCC będzie

pierwszym punktem kontaktowym.

ERCC jest operacyjnym komponentem unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności

(ang. EU Civil Protection Mechanism, MOL). ERCC współpracuje z narodowymi centrami

kryzysowymi w 32 państwach uczestniczących w unijnym mechanizmie (28 państw

członkowskich UE, Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Islandia, Lichtenstein,

Norwegia i Turcja).

W obszarze reagowania na sytuacje kryzysowe Komisja Europejska podejmuje

współpracę mającą na celu przygotowanie na wypadek katastrof czy kryzysów poprzez

nawiązywanie współpracy i jej rozwój w ramach rożnego rodzaju porozumień

administracyjnych, tzw. Memorandum of Understanding czy listów intencyjnych70.

Współpraca w zakresie operacyjnym czy wymiana informacji, wzajemna pomoc

w sytuacjach kryzysowych, wymiana dobrych praktyk została określona w ramach

nawiązanych przez Komisję umów i porozumień m.in. z Ukrainą, Federacją Rosyjską,

Australią, Republiką Macedonii, Republiką Mołdawii, USA lub organizacjami

międzynarodowymi, w tym z Organizacją Narodów Zjednoczonych.

Dyrekcja Generalna ds. Środowiska (DG ENV)

Dyrekcja Generalna ds. Środowiska została utworzona w 1973 r. w celu ochrony,

zachowania i poprawy stanu środowiska w Europie. DG ENV w ramach poszczególnych

polityki podejmuje działania m. in. w zakresie czystości powietrza, chemikaliów,

przemysłu, gospodarki przestrzennej, morza i wybrzeży, przyrody i bioróżnorodności,

hałasu, gleby, odpadów i wody. Wśród kompetencji DG ENV należy wymienić działania w

sytuacjach kryzysowych, które mogą objąć zakłady chemiczne, wypadki czy skażenie

70 D. Wróblewski (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego, analiza wybranych przepisów, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 73.

42

środowiska morskiego oraz katastrofy środowiskowe. Następujące agencje unijne

współpracują z DG ds. Środowiska:

Europejska Agencja Środowiska (EEA),

Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA),

Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa na Morzu (EMSA)71.

W ramach współpracy DG ENV oraz DG ECHO, punkty kontaktowe morskich służb

poszukiwań i ratownictwa w państwach członkowskich współpracują w systemie

Emergency Response Coordination Centre DG ECHO oraz z systemem wymiany informacji

CECIS. W przypadku Polski, funkcję punktu kontaktowego dla ERCC pełni Morska Służba

Poszukiwań i Ratownictwa.

Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Konsumentów (DG SANKO)

Działanie DG SANKO w obszarze związanym z potencjami kryzysami koncentruje

się wokół ochrony zdrowia publicznego, czuwania nad bezpieczeństwem żywności,

zdrowiem i hodowlą zwierząt, jak i nad zdrowiem roślin uprawnych i lasów.

Na wypadek np. zagrożeń związanych z pewnymi gatunkami roślin KE przyjęła szereg

decyzji wykonawczych w zakresie środków (ang. emergency measures / emergency

control measures) odnoszących się do poszczególnych przypadków roślin i gatunków.

Z DG SANKO współpracują następujące agencje:

Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności,

Europejska Agencja Leków,

Europejskie Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób,

Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin,

Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Konsumentów.

W ramach DG SANKO i jej działu zajmującego się zdrowiem i hodowlą zwierząt

Decyzją Komisji z dnia 28 lutego 2007 r. ustanowiono Interwencyjny Zespół

Weterynaryjny Wspólnoty wspomagający Komisję w zakresie wspierania państw

członkowskich i państw trzecich w sprawach weterynaryjnych związanych z niektórymi

chorobami zwierząt. W przypadkach wymagających działań unijnych podejmowane są w

ramach DG SANKO misje interwencyjne. Eksperci z państw członkowskich są dostępni na

wniosek Komisji72.

71 D. Wróblewski (red. nauk.), Wybrane zagadnienia z zakresu planowania cywilnego w systemie zarządzania kryzysowego RP, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 61. 72 D. Wróblewski (red. nauk.), Wybrane zagadnienia z zakresu planowania cywilnego w systemie zarządzania kryzysowego RP, CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 61.

43

2.4. Współpraca Polski w ramach unijnego systemu zarządzania kryzysowego –

rola Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (RCB)

Elementem narodowego systemu zarządzania kryzysowego, powiązanym

z podstawowymi obszarami działań UE w dziedzinie zarządzania kryzysowego, jest

Rządowe Centrum Bezpieczeństwa (RCB). Ustawowe zadania RCB w przedmiotowym

zakresie obejmują:

zapewnienie wymiany informacji w ramach systemu zarządzania kryzysowego

pomiędzy UE a narodowymi centrami zarządzania kryzysowego w państwach

członkowskich. RCB jest jednym z krajowych punktów kontaktowych,

zapewniających szybki obieg informacji w sytuacjach kryzysowych w ramach

procedur koordynacji IPCR oraz CECIS (Common Emergency Communication and

Information System),

współpracę z UE i państwami członkowskimi w zakresie ochrony europejskiej

infrastruktury krytycznej oraz wymiany doświadczeń i najlepszych praktyk

w zakresie ochrony krajowej infrastruktury krytycznej. Odbywa się to w ramach

Europejskiego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej (European Programme

for Critical Infrastructure Protection, EPOiK), na podstawie dyrektywy Rady

2008/114/WE z dnia 8 grudnia 2008 r., która określa proces rozpoznawania i

wyznaczania europejskiej infrastruktury krytycznej. Jednocześnie zapewnia ona

wspólne podejście do oceny potrzeb w zakresie poprawy ochrony tej infrastruktury.

Rolę koordynatora tych działań, jako krajowy punkt kontaktowy, pełni Rządowe

Centrum Bezpieczeństwa,

analizowanie zagrożeń czynnikami masowego rażenia (CBRN) oraz współpracę

w ramach realizacji Planu Działania UE ds. CBRN (CBRN Action Plan, Chemical,

Biological, Radiological, Nuclear), którego głównym celem jest wspieranie wymiany

informacji i dobrych praktyk,

udział w ćwiczeniach z zakresu zarządzania kryzysowego organizowanych

w ramach Unii poprzez zaangażowanie w:

proces planistyczny oraz ćwiczenia sprawdzające efektywność procedur

koordynacji kryzysowej UE jako koordynator na poziomie krajowym,

proces planistyczny, ćwiczenia Crisis Management Exercise (CME) oraz

monitorowanie przebiegu ćwiczenia w ramach narodowego systemu

44

zarządzania kryzysowego, jako instytucja wspierająca wobec koordynatora

przedsięwzięcia (Ministerstwo Spraw Zagranicznych),

monitorowanie przygotowania do ćwiczenia Multilayer (ML) dotyczącego

wspólnego wykorzystania cywilnych i wojskowych instrumentów WPBiO oraz

służącym testowaniu współpracy między strukturami UE zaangażowanymi w

realizację polityki zagranicznej Unii,

współpracę z właściwymi podmiotami na poziomie narodowym w ramach procesu

opracowywania opinii i stanowisk Rządu Rzeczypospolitej Polskiej

do projektów dokumentów UE, odnoszących się do zarządzania kryzysowego,

udział w badaniach, projektach, pracach grup roboczych, względnie zespołów

eksperckich o tematyce zarządzania kryzysowego. Przykładem prac eksperckich są

spotkania specjalistów zajmujących się oceną ryzyka (Expert Meetings on Risk

Assessment and Mapping for Disaster Management). Głównym ich celem jest

wymiana doświadczeń oraz dobrych praktyk w zakresie analizy i oceny ryzyka

w poszczególnych państwach członkowskich,

udział przedstawicieli RCB w pracach grupy roboczej, której zadaniem było

wypracowanie wspólnie z Komisją Europejską – Wytycznych na potrzeby Zdolności

Zarządzania Ryzykiem (Risk Management Capability Assessment Guidelines),

realizację zapisów w ramach decyzji PE i Rady nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia

2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności,

udział w konferencjach, seminariach, warsztatach o tematyce powiązanej

z zarządzaniem kryzysowym73.

Ponadto RCB monitoruje prace:

Grupy roboczej ds. terroryzmu (Working Party on Terrorism, TWP), w której

wiodącą rolę pełni Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego;

Komitetu Ochrony Ludności (Civil Protection Committe, CPC), w którym wiodącą

rolę pełni Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej;

Grupy roboczej ds. ochrony ludności (Working Party on Civil Protection, PROCIV), w

której wiodącą rolę pełni Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej;

Grupy ad hoc instrumentów finansowych w obszarze spraw wewnętrznych (azyl,

migracje, granice, współpraca policyjna, zapobieganie i zwalczanie przestępczości,

73 Strona internetowa Rządowego Centrum Bezpieczeństwa: http://rcb.gov.pl [2.04.2016 r.].

45

zarządzanie kryzysowe), gdzie wiodącą rolę pełni Ministerstwo Spraw

Wewnętrznych;

Komitetu ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego (Committee for

Civilian Aspects of Crisis Management, CIVCOM), w którym wiodącą rolę pełni Stałe

Przedstawicielstwo RP przy UE74.

74 Tamże.

46

Rozdział 3.

Wybrane formy wsparcia w sytuacjach kryzysowych funkcjonujące w ramach UE

Europa i inne regiony świata regularnie cierpią z powodu poważnych katastrof,

zarówno naturalnych, jak i spowodowanych przez człowieka. Powodzie, tornada, pożary

lasów i trzęsienia ziemi, a także wypadki technologiczne, takie jak wybuchy w fabrykach

i wycieki chemiczne, zdarzają się często. W niektórych przypadkach kraje są w stanie

poradzić sobie z takimi katastrofami na własną rękę, ale często w nagłych wypadkach

potrzebują szybkiej pomocy z zagranicy. W takich sytuacjach mogą zostać uruchomione i

wykorzystane elementy pomocowe funkcjonujące w Unii Europejskiej.

UE jest aktywna we wszystkich fazach zarządzania kryzysowego, tj.: zapobiegania,

przygotowania, reagowania i odbudowy po sytuacji kryzysowej. Należy jednak zaznaczyć,

że aktywność UE nie zastępuje działań poszczególnych państw członkowskich lecz

uzupełnia ich wysiłki w tym obszarze. Działalność UE w zakresie zarządzania

kryzysowego jest realizowana w ramach różnych instrumentów oraz przy wykorzystaniu

licznych narzędzi. Wśród najważniejszych można wymienić:

działalność Dyrekcji Generalnej ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (DG

ECHO),

Mechanizm Ochrony Ludności UE – funkcjonujący od 2001 roku, którego celem jest

dostarczenie, na prośbę państwa dotkniętego, wsparcia w przypadku wystąpienia

poważnej sytuacji kryzysowej (naturalnej lub spowodowanej przez człowieka).

Może on być uruchomiony na terenie UE jak i poza nią. W ramach mechanizmu

zostało utworzone Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego (ERCC), które

pracuje całą dobę i koordynuje udzielanie pomocy. Oprócz realizacji zadań

z zakresu reagowania w ramach mechanizmu rozwijany jest system wymiany

ekspertów oraz system szkoleniowy, których celem jest podniesienie skuteczność

reakcji UE na sytuacje kryzysowe,

Instrument Finansowy Ochrony Ludności – funkcjonujący od 2007 roku, w ramach

którego możliwe jest sfinansowanie projektów mających na celu usprawnienie

działań ratowniczych realizowanych w ramach Mechanizmu Ochrony Ludności UE

oraz podniesienie przygotowania na ewentualne sytuacje nadzwyczajne,

Instrument na rzecz Stabilności – instrument finansowy funkcjonujący od 2007 r.,

którego celem jest zapewnienie szybkiej reakcji na kryzys i podjęcie kroków w celu

stabilizacji na miejscu kryzysu, podczas gdy pomoc długoterminowa jest jeszcze

47

w fazie planowania. W ramach instrumentu finansowany jest szeroki zakres

projektów, w tym wsparcie w zakresie mediacji, budowania zaufania, tymczasowej

administracji, wzmocnienia rządów prawa, przejściowego wymiaru

sprawiedliwości, budowy zdolności państw,

System wczesnego ostrzegania UE (EU Conflict Early Warning System) jest

instrumentem zarządzania kryzysowego Europejskiej Służby Działań

Zewnętrznych. System pomaga w ocenie sytuacji w regionach konfliktogennych lub

potencjalnie konfliktogennych. Jego podstawowym instrumentem

metodologicznym jest Global Conflict Risk Scan, oceniający możliwość wybuchu

otwartego konfliktu w ciągu 3-5 lat. W ramach systemu oceniane są trendy

na podstawie danych historycznych. Global Conflict Risk Scan ocenia pięć obszarów

ryzyka: aspekty polityczne, aspekty społeczne, politykę bezpieczeństwa, aspekty

środowiskowe oraz politykę gospodarczą,

operacje zarządzania kryzysowego realizowane w ramach Wspólnej Polityki

Bezpieczeństwa i Obrony. W ramach WPBiO prowadzone są operacje wojskowe

i misje cywilne. Mapa działań obejmuje Bałkany, Europę Wschodnią i Kaukaz, region

Morza Śródziemnego, Bliski Wschód oraz Afrykę. UE prowadzi operacje

autonomicznie lub we współpracy z innymi organizacjami. Zakres operacji, które UE

może realizować, został określony bardzo szeroko. Traktat Lizboński z 2009 r.

rozszerzył katalog możliwych misji i operacji o działania rozbrojeniowe, misje

doradztwa wojskowego i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i misje zbrojne

służące stabilizacji sytuacji po konfliktach. Określono w nim także, że operacje UE

mogą służyć walce z terroryzmem oraz wspieraniu państw trzecich w zwalczaniu

terroryzmu na ich terytoriach. Głównym ciałem politycznym podejmującym decyzje

w zakresie zarządzania kryzysowego w zakresie WPBiO jest Rada

ds. Zagranicznych (FAC). Wspierają ją następujące grupy i komitety: Komitet

Polityczny i Bezpieczeństwa (Political and Security Committee – PSC), Komitet

Wojskowy (Military Committee – MC), Grupa Polityczno-Wojskowa (Politico-

Military Group – PMG), Komitet ds. Cywilnych Aspektów Zarządzania Kryzysowego

(Civilian Aspects of Crisis Management – CIVCOM),

48

Fundusz Solidarności Unii Europejskiej (European Union Solidarity Fund, EUSF),

który umożliwia UE zapewnienie wsparcia finansowego państwa członkowskiego,

kraju lub regionu akcesyjnego w przypadku poważnej klęski żywiołowej75.

Biorąc pod uwagę bardzo szeroki obszar, jaki obejmuje funkcjonowanie

ww. elementów zarządzania kryzysowego w ramach UE, w dalszej części pracy skupię się

na charakterystyce wybranych narzędzi pomocowych, tj. Unijnego Mechanizmu Ochrony

Ludności oraz Funduszu Solidarności Unii Europejskiej, które ściśle wiążą się

z aspektem udzielania wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych zaistniałych na skutek

katastrofy naturalnej lub spowodowanej przez człowieka.

3.1. Unijny Mechanizm Ochrony Ludności.

W przypadku reagowania na katastrofy naturalne UE uznaje przewodnią rolę

państw członkowskich plasując się w roli wspierającej działania państw członkowskich.

Potwierdza to także Traktat z Lizbony. Mechanizm Ochrony Ludności historią sięga lat

80-ych, kiedy Unia rozpoczęła wspólnotowe programy działań w dziedzinie ochrony

ludności oraz przyjmowała decyzje Rady. Historia podstaw prawnych Mechanizmu

prezentuje się następująco:

Decyzja Rady z dnia 23 października 2001 r. ustanawiająca mechanizm

wspólnotowy ułatwiający wzmocnioną współpracę w interwencjach wspierających

ochronę ludności (2001/792/WE, Euratom),

Decyzja Komisji z dnia 29 grudnia 2003 r. ustanawiająca zasady wdrażania decyzji

Rady 2001/792/WE, Euratom ustanawiającej mechanizm wspólnotowy ułatwiający

wzmocnioną współpracę w interwencjach wspierających ochronę ludności,

Decyzja Rady UE z dnia 8 listopada 2007 r. ustanawiającej wspólnotowy mechanizm

ochrony ludności (przekształcenie) (2007/779/WE, Euratom),

Decyzja Komisji 2008/73/WE, Euratom z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniająca

decyzję 2004/277/WE, Euratom w odniesieniu do zasad wykonania decyzji Rady

2007/779/WE, Euratom ustanawiającej wspólnotowy mechanizm ochrony

ludności,

75 Strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych: https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_ zagraniczna/polityka_bezpieczenstwa/operacje_nato_i_ue/zarzadzanie_kryzysowe/ (02.05.2016 r.)

49

Decyzja Komisji z dnia 29 lipca 2010 r. zmieniająca decyzję Komisji 2004/277/WE,

Euratom w odniesieniu do zasad wykonania decyzji Rady 2007/779/WE, Euratom

ustanawiającej wspólnotowy mechanizm ochrony ludności76.

Mechanizm unijny ustanowiony w 2001 r. na mocy decyzji 2001/792/WE, Euratom,

miał na celu wspieranie i ułatwianie mobilizacji i koordynacji pomocy

w zakresie ochrony ludności na wypadek sytuacji nadzwyczajnych, które mogą wymagać

pilnej akcji, mających miejsce w Unii lub poza jej terytorium. Częstotliwość katastrof i ich

wymiar, jak na przykład tsunami, ataki terrorystyczne, zagrożenia związane z rozwojem

technologicznym uwidoczniły konieczność lepszego przygotowania i zarządzania ich

skutkami. Wnioski instytucji UE – Rady Europy czy Parlamentu Europejskiego w zakresie

rozwoju zdolności mających na celu skuteczniejsze reagowanie także przyczyniły się do

przyjęcia znowelizowanych ustaleń77.

W 2008 r. w tzw. przekształceniu Mechanizmu78 potwierdzono opcję wykorzystania

Mechanizmu, jako narzędzia ułatwiającego i wspierającego zarządzanie kryzysowe

zgodnie ze Wspólną Deklaracją Rady i Komisji z dnia 29 września 2003 r.

w sprawie wykorzystywania wspólnotowego mechanizmu ochrony ludności

w zarządzaniu kryzysowym, tj. w operacjach zarządzania sytuacjami kryzysowymi

w ramach WPZiB. Decyzja mechanizmowa nie naruszała kompetencji i roli prezydencji w

zarządzaniu kryzysowym. Po przyjęciu Traktatu z Lizbony rola prezydencji uległa

ograniczeniu w obszarze reagowania na kryzysy. Z dniem 1 stycznia 2014 r. obowiązuje

nowa decyzja mechanizmowa, tj. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady

nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony

Ludności. Zgodnie z art. 1. ww. decyzji unijny mechanizm ma służyć wzmocnieniu

współpracy między Unią a państwami członkowskimi i ułatwieniu koordynacji

w obszarze ochrony ludności w celu zwiększenia skuteczności systemów zapobiegania

klęskom żywiołowym i katastrofom spowodowanym przez człowieka, zapewnienia

gotowości na ich wystąpienie oraz reagowania na nie.

Katalog sytuacji kryzysowych, w których może być wykorzystany Mechanizm

wspomagając działania państw członkowskich jest bardzo szeroki – mogą to być

katastrofy naturalne, klęski żywiołowe, katastrofy spowodowane przez człowieka.

76 D. Wróblewski (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem i zarządzania kryzysowego analiza wybranych przepisów, Wydawnictwo CNBOP-PIB, Józefów 2014, s. 94. 77 Tamże, s. 95. 78 Decyzja Rady z dnia 8 listopada 2007 r. ustanawiająca wspólnotowy mechanizm ochrony ludności (przekształcenie), 2007/779/WE, Euratom.

50

Mechanizm może zapewniać pomoc i ochronę przed następstwami aktów

terrorystycznych, klęskami i katastrofami technicznymi, radiologicznymi lub związanymi

ze środowiskiem, zanieczyszczeniem mórz oraz nagłymi zagrożeniami dla zdrowia,

występującymi na terytorium Unii lub poza nim. Mechanizm daje państwu dotkniętemu

katastrofą możliwość zwrócenia się do państw należących do Mechanizmu z prośbą o

wykorzystanie zasobów innego państwa.

Komórką właściwą w ramach KE ds. Ochrony Ludności jest Dyrekcja Generalna

ds. Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności (DG ECHO). Biuro ds. Pomocy

Humanitarnej Komisji Europejskiej (ECHO) zostało utworzone w 1992 roku jako wyraz

solidarności Europy z potrzebującymi na całym świecie. W roku 2004 stało się ono

Dyrekcją Generalną ds. Pomocy Humanitarnej a w 2010 roku, dla lepszej koordynacji

reakcji na katastrofy, do kompetencji DG ECHO dołączono także Ochronę Ludności.

Rozwój ECHO i przeniesienie ochrony ludności z DG Environment do DG ECHO miało

na celu polepszenie współpracy i procesu decyzyjnego podczas prowadzonych działań,

kiedy to szybkie reagowanie pozwala na ratowanie życia ludzkiego i unikanie strat.

Ochrona Ludności jest przedmiotem prac grupy roboczej Rady UE ds. Ochrony

ludności (PROCIV). Grupa PROCIV zajmuje się wypracowywaniem propozycji rozwiązań

w obszarze ochrony ludności w UE, dzieleniem się doświadczeniami po zaistnieniu

sytuacji nadzwyczajnych oraz w ramach przeprowadzanych ćwiczeń. Prowadzi dyskusje

nad dokumentami, które po przyjęciu przez Radę, stanowią polityczny impuls dla KE oraz

rządów państw członkowskich do podjęcia działań mających na celu zwiększenie

poziomu wiedzy na temat zachowań przed katastrofą, w jej trakcie oraz po jej

wystąpieniu. Polską instytucją wiodącą w grupie PROCIV jest Komenda Główna PSP.

Ilekroć skala nagłych wypadków paraliżuje zdolności reagowania w danym kraju,

mechanizm ochrony ludności UE umożliwia skoordynowane pomoc z państw w nim

uczestniczących.

Przykładem działań podjętych w ramach Mechanizmu Ochrony Ludności UE

z ostatnich lat są m.in. akcje przeprowadzone w 2014 roku w Afryce Zachodniej (wybuch

epidemii Ebola), na Bałkanach Zachodnich pomoc w ramach powodzi, w 2015 we

wschodniej Ukrainie i europejski kryzys uchodźców z lat 2015-16. Mechanizm może być

aktywowany również w odpowiedzi na katastrofy związane z zanieczyszczeniem morza.

W tym przypadku ściśle współpracuje z Europejską Agencją Bezpieczeństwa Morskiego

(European Maritime Safety Agency – EMSA).

51

W mechanizmie uczestniczą wszystkie 28 państw członkowskich UE a także

Islandia, Norwegia, Serbia, Była Jugosłowiańska Republika Macedonii, Czarnogóra

i Turcja. Każdy kraj na świecie, a także ONZ i jej agencje oraz niektóre organizacje

międzynarodowe, mogą złożyć wnioski o pomoc w ramach mechanizmu ochrony ludności

UE.

Ochrona ludności dla krajów dotkniętych klęskami polega na pomocy państw

uczestniczących, na przykład w postaci artykułów pierwszej potrzeby, wiedzy, zespołów

interwencyjnych i sprzętu specjalistycznego. Eksperci są wykorzystywani w ramach

Mechanizmu również dla oceny potrzeb i koordynacji z władzami lokalnymi

i organizacjami międzynarodowymi, a także udzielenia porady dla kraju wzywającego

w sprawie środków zapobiegawczych i gotowości. Gdy ochrona ludności jest wymagana

przez kraje trzecie, często jest ona łączona z pomocą humanitarną.

Ustawodawstwo z 2013 roku dotyczące Ochrony Ludności UE kładzie większy

nacisk na zapobieganie katastrofom oraz gotowość ze szczególnym uwzględnieniem

krajowych ocen ryzyka i planowania zarządzania ryzykiem. W celu zwiększenia

gotowości krajów europejskich do reagowania w przypadku katastrof, Mechanizm

stworzył dobrowolną pulę zdolności (środków) reagowania wcześniej utworzonych

przez państwa uczestniczące.

Przedstawiając niniejsze zagadnienie należy także zwrócić uwagę na rolę Centrum

Kordynacji Reagowania Kryzysowego (The Emergency Response Coordination Centre –

ERCC), które jest sercem operacyjnym Mechanizmu Ochrony Ludności UE. Zapewnia ono

pełną (24godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu) zdolność do monitorowania

i reagowania na klęski. ERCC zbiera w czasie rzeczywistym informacje wczesnego

ostrzegania o katastrofach, monitoruje zagrożenia, przygotowuje plany rozmieszczenia

zasobów (eksperci, zespoły i urządzenia) z dobrowolnej puli, współpracuje z państwami

członkowskimi, aby zapewnić dostępność zasobów i koordynuje wysiłki UE w zakresie

reagowania w przypadku katastrof. ERCC jest bezpośrednio związane z ochroną ludności

i władz organizacji humanitarnych w krajach uczestniczących oraz zapewnieniem spójnej

europejskiej reakcji na katastrofy. ERCC również działa jako centralny punkt kontaktowy

(24/7) w przypadku, gdy kraj UE aktywuje klauzulę solidarności (artykuł 222 TFUE) lub

gdy Prezydencja UE aktywuje uzgodnienia

w zakresie zintegrowanej reakcji na kryzys i zapewnia koordynację z innymi służbami

i organami UE w ramach reagowania UE. Polskim punktem kontaktowym w tym obszarze

jest Krajowe Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności KG PSP. Ponadto, aby

52

ułatwić ERCC koordynację podczas misji, PSP zgłosiła do bazy danych informacje

dotyczące zasobów państwowych, które mogą zostać użyte na potrzeby różnego rodzaju

interwencji międzynarodowych79.

Siły i środki wysyłane za pomocą Mechanizmu Ochrony Ludności są nazywane

Modułami ochrony ludności. Moduł ochrony ludności jest to samodzielna

i samowystarczalna procedura wykorzystania zasobów państw członkowskich,

dostosowana do wykonania wcześniej określonych zadań lub służąca zaspokojeniu

wcześniej określonych potrzeb, lub mobilny zespół reagowania operacyjnego państw

członkowskich, który obejmuje zarówno zasoby ludzkie, jak i materialne i można go

określić w kategoriach zdolności do działania lub wykonywania zadań, które jest

w stanie się wykonać80.

Podając jako przykład stronę polską, Państwowa Straż Pożarna posiada moduły

ratownicze, które zarejestrowane są w systemie CECIS (The Common Emergency

Communication and Information – System Komunikacji i Informacji Kryzysowej). System

ten utworzony został dla zapewnienia komunikacji pomiędzy państwami członkowskimi

Mechanizmu Ochrony Ludności oraz pomiędzy państwami członkowskimi i ERCC w

Brukseli. CECIS jest jednym zasadniczych elementów Mechanizmu z uwagi na fakt, że

powinien on zagwarantować autentyczność, integralność i poufność informacji

wymienianych między państwami uczestniczącymi

w mechanizmie w rutynowych warunkach, jak również we wszelkiego rodzaju sytuacjach

krytycznych. Obecnie Polska posiada do dyspozycji Mechanizmu następujące moduły:

1 moduł średniej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań

na terenach miejskich (MUSAR),

1 moduł ciężkiej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań na

terenach miejskich (HUSAR),

4 moduły pomp wysokiej wydajności (HCP),

1 moduł wykrywania skażeń chemicznych, biologicznych, radiologicznych

i jądrowych oraz pobierania próbek (CBRN),

6 modułów gaszenia pożarów lasów z ziemi, z użyciem pojazdów (GFFFV).

Spośród wymienionych. modułów w systemie CECIS zarejestrowane zostały:

79 Strona internetowa: http://ec.europa.eu/echo/factsheets_en, ECHO Factsheet – Humanitarian Aid and Civil Protection – April 2016 (25.04.2016 r). 80 Strona internetowa: http://www.ock.gov.pl/obrona_cywilna_kraju/ochrona_ludnosci_w_unii_ europejskiej (16.04.2016 r.).

53

1 moduł średniej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań

na terenach miejskich (MUSAR),

1 moduł ciężkiej grupy poszukiwawczo-ratowniczej przeznaczonej do działań

na terenach miejskich (HUSAR),

2 moduły pomp wysokiej wydajności (HCP),

1 moduł wykrywania skażeń chemicznych, biologicznych, radiologicznych

i jądrowych oraz pobierania próbek (CBRN),

3 moduły gaszenia pożarów lasów z ziemi, z użyciem pojazdów (GFFFV)81.

Od momentu powstania w 2001 roku Mechanizm Ochrony Ludności UE

monitorował ponad 300 katastrof i otrzymał ponad 200 wniosków o pomoc,

co przedstawiono na rysunku 8. Poniżej podano również przykłady wdrożenia

przedmiotowego mechanizmu.

W 2015 roku, Mechanizm Ochrony Ludności UE była aktywowany w 26 nagłych

wypadkach, w tym po wystąpieniu trzęsienia ziemi w Nepalu, pożarów lasów w Grecji

i europejskiego kryzysu uchodźców.

Rys. 8. Liczba aktywacji Mechanizmu Ochrony Ludności UE w latach 2002-2015 (stan na

dzień 24.09.2015 r.)

Źródło: opracowanie własne na podstawie strony internetowej: http://ec.europa.eu/echo/ factsheets_en,

ECHO Factsheet – Humanitarian Aid and Civil Protection – April 2016 (25.04.2016 r).

W odpowiedzi na trzęsienie ziemi w Nepalu w kwietniu 2015 roku, zespół ochrony

ludności UE został użyty do oceny i koordynacji w bezpośrednim następstwie katastrofy.

17 państw uczestniczyło w dostarczeniu pomocy do Nepalu w ramach mechanizmu,

81 Strona internetowa: http://www.straz.gov.pl/panstwowa_straz_pozarna/europejska_ochrona_ ludnosci_w_tym_mechanizm_ochrony_ludnosci (02.05.2016 r.).

37 5

1217 18 20

28 28

1821

1619

142

47

3 1

3

5

45

3

17 11 116

12 4

32

3

6

12

16 6

4

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Wnioski opomoc Wczesne ostrzeganie (pre-alert) Monitoring

54

w tym zespołów medycznych, poszukiwawczych i ratowniczych, dostaw środków

pierwszej potrzeby, takich jak wiaty, łóżka, koce, ubrania, sprzętu medycznego oraz

leków. W lipcu 2015 roku Grecja zwróciła się o pomoc w ramach mechanizmu w walce

z pożarami lasów. W odpowiedzi, w celu udzielenia pomocy Grecji w gaszeniu pożarów,

zostały wysłane samoloty. UE współfinansowała transport pomocy dla Grecji.

Od drugiej połowy 2015 roku, Węgry, Serbia, Słowenia, Chorwacja i Grecja zwróciły

się o pomoc w ramach mechanizmu w odpowiedzi na zwiększony napływ imigrantów i

uchodźców. Dostarczenie pomocy koordynuje ERCC. Wiele państw uczestniczących

zareagowało dostarczając namioty, kontenery noclegowe, łóżka, koce

i śpiwory, a także kontenery sanitarne, płaszcze przeciwdeszczowe, zestawy pierwszej

pomocy oraz inne bardzo potrzebne materiały, aby zabezpieczyć podstawowe potrzeby.

UE dofinansowuje również transport i dostawy do wskazanych krajów.

W maju 2014 roku, Mechanizm Ochrony Ludności został aktywowany

w odpowiedzi na katastrofalne powodzie w Bośni i Hercegowinie oraz Serbii. Operacja ta

należała do największych operacji reagowania UE, biorąc pod uwagę fakt, że pomoc

została zaoferowana przez 23 kraje uczestniczące w mechanizmie.

W lipcu 2014 roku Mechanizm został wykorzystany do działania przez Światową

Organizację Zdrowia, aby pomóc opanować epidemię wirusa Ebola (EVD).

To pozwoliło na szybkie i skoordynowane rozmieszczenie dostaw niezbędnych środków

oraz ekspertów zaoferowanych przez państwa niosące pomoc. ERCC kierowało również

system ewakuacji medycznej dla zagranicznych pracowników służby zdrowia

pracujących w krajach dotkniętych epidemią.

Powyższe przykłady wykazują, że działania podejmowane przez Mechanizm

Ochrony Ludności UE obejmują bardzo szeroki wachlarz pomocowy, który jest zdolny

docierać do różnych lokalizacji zarówno w obrębie UE, jak również poza nią.

Należy jednak mieć na uwadze podejmowanie dalszych starań, mających na celu

wzmacnianie zdolności europejskiego systemu reagowania w sytuacjach kryzysowych.

Europejski potencjał reagowania kryzysowego w formie dobrowolnej puli jest główną

innowacją w ramach Mechanizmu Ochrony Ludności UE. Zainteresowane kraje mogą

przedkładać różne rodzaje zdolności reagowania do udziału w misji UE w zakresie

ochrony ludności. W przypadku zaistnienia klęski żywiołowej ERCC będzie ułatwiało

skoordynowane wdrażanie tych aktywów, w ścisłej współpracy z państwami

członkowskimi. Zwiększa to natychmiastową dostępność zdolności reagowania, oferuje

większą przewidywalność pomocy i znacznie skraca czas jej wdrażania. Państwa

55

członkowskie i Komisja ściśle współpracują w celu opracowania kryteriów jakości

i procesu certyfikacji dla poszczególnych zespołów, zapewniając w ten sposób, że

wszystkie zespoły spełniają wysokie standardy jakości i mogą skutecznie współpracować

w tej dziedzinie. W celu sprawdzenia i dalszej poprawy wydajności

i koordynacji prowadzone są także treningi i ćwiczenia obejmujące zagadnienia

z omawianego obszaru. Koszty poprawy istniejących krajowych zdolności reagowania

oraz koszty certyfikacji, szkoleń i warsztatów mogą być finansowane przez UE.

W ramach Mechanizmu Ochrony Ludności UE, państwa członkowskie dzielą się

swoimi krajowymi ocenami ryzyka, opracowanymi planami zarządzania ryzykiem

wystąpienia katastrof i oceny udziału ich krajowych zdolności zarządzania ryzykiem. KE

dostarcza wytyczne dla państw członkowskich przy przeprowadzaniu oceny i ułatwia

rozpowszechnianie i wymianę informacji o dobrych praktykach. Dobrowolne wzajemne

oceny są uważane jako istotny element poprawy systemów państw członkowskich

do zarządzania ryzykiem. Zrozumienie ryzyka jest punktem wyjścia do tworzenia planów

awaryjnych w ramach wspólnej europejskiej zdolności reagowania w przypadku wielkich

katastrof. Plany te także ułatwiają wymianę najlepszych praktyk i pomagają określić,

gdzie potrzebna jest dodatkowa inwestycja w zapobieganiu katastrofom.

Za pośrednictwem Mechanizmu Ochrony Ludności UE, fundusze UE są

udostępniane także w celu uzupełnienia tymczasowych braków i niedociągnięć

w zdolności reagowania w celu zwiększenia gotowości na wypadek katastrof oraz

poprawy planowania w zakresie reagowania UE na katastrofy. UE wspiera również

finansowo transport pomocy oferowanej przez państwa uczestniczące i ułatwia ogólną

koordynację transportu i logistyki. Na przykład w 2015 roku łączne dofinansowanie UE

w zakresie transportu przekroczyło 14 mln euro82.

Zwracając uwagę na aspekt finansowy dotyczący kwestii ochrony ludności

w poszczególnych latach, należałoby wskazać na Instrument Finansowy Ochrony

Ludności, który został powołany Decyzją Rady UE dnia z dnia 5 marca 2007 r., na lata

2007-2013. Zastąpił on Program Działania w dziedzinie ochrony ludności, który

funkcjonował w latach 1999-2006. Dzięki Instrumentowi możliwe było udzielanie

pomocy finansowej na działania w ramach Wspólnotowego Mechanizmu Ochrony

Ludności, którego głównym elementem była możliwość przeprowadzania

82 Strona internetowa: http://ec.europa.eu/echo/ factsheets_en, ECHO Factsheet – Humanitarian Aid and Civil Protection – April 2016 (25.04.2016 r).

56

międzynarodowych misji ratowniczych i pomocy eksperckiej w sytuacji wystąpienia

katastrofy naturalnej lub wynikającej z działalności ludzkiej na terytorium państw

biorących udział w Mechanizmie oraz w państwach trzecich. Dodatkowo Instrument

finansował środki zapobiegania katastrofom oraz działania mające na celu zwiększenie

gotowości UE do reagowania, w tym działania podnoszące świadomość obywateli UE.

Kwota przeznaczona dla Instrumentu w ramach finansowych na lata 2007-2013 wynosiła

189,9 milionów euro. Założone roczne wydatkowania wynosiło 20 mln euro

na działania w państwach UE oraz 8 mln euro na działania w państwach trzecich83.

Zasoby budżetowe odnośnie ochrony ludności na kolejne lata (2014-2020) zostały

określone w Decyzji PE i Rady Nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie

Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. W niniejszej decyzji określa się, na cały czas

trwania unijnego mechanizmu, pulę środków finansowych, która ma stanowić główną

kwotę odniesienia w rozumieniu porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia

2 grudnia 2013 r. pomiędzy PE, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej,

współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami. Pula środków

finansowych na wdrożenie unijnego mechanizmu w latach 2014–2020 wynosi 368 428

000 euro (według cen aktualnych), z czego:

223 776 000 euro pochodzi z działu 3. „Bezpieczeństwo i obywatelstwo”

wieloletnich ram finansowych,

144 652 000 euro z działu 4. „Globalny wymiar Europy”.

Kwoty te są uzupełniane przez wkłady krajów spoza UE, które uczestniczą

w Mechanizmie Ochrony Ludności UE. Podział puli środków finansowych

przeznaczonych do wdrożenia unijnego przebiega według następujących założeń:

zapobieganie: 20 % +/- 8 punktów procentowych,

zapewnianie gotowości: 50 % +/- 8 punktów procentowych,

reagowanie: 30 % +/- 8 punktów procentowych.

Roczne środki zatwierdzane są przez PE i Radę w granicach wieloletnich ram

finansowych. Środki finansowe wymienione powyżej, mogą również być kierowane

na wydatki dotyczące działań przygotowawczych, monitorujących, kontrolnych oraz

związanych z audytem i oceną, wymaganych dla zarządzania unijnym mechanizmem

i do realizacji jego celów. Ponadto, mogą być one przeznaczane na badania, spotkania

83 Strona internetowa: http://www.ock.gov.pl/obrona_cywilna_kraju/ochrona_ludnosci_w_unii_ europejskiej (16.04.2016 r.).

57

ekspertów, działania informacyjne i komunikacyjne, w tym komunikację instytucjonalną

w zakresie priorytetów politycznych Unii, o ile są one związane z ogólnymi celami

unijnego Mechanizmu, wydatki związane z sieciami informatycznymi skoncentrowanymi

na przetwarzaniu i wymianie informacji, w tym wszelkie wzajemne połączenia między

istniejącymi lub przyszłymi systemami służącymi wspieraniu międzysektorowej

wymiany danych i powiązanego sprzętu, jak również wszelkie inne wydatki na pomoc

techniczną i administracyjną poniesione przez Komisję w ramach zarządzania

programem84.

Więcej szczegółów na temat finansowania działań w zakresie ochrony ludności

można znaleźć w decyzjach wykonawczych Komisji przyjmujących roczny program prac

na dany rok w ramach wymienionej powyżej decyzji nr 1313/2013/UE PE i Rady

w sprawie Mechanizmu Ochrony Ludności Unii. Przykładowo, zaplanowany maksymalny

wkład na realizację programu w 2016 roku wynosi 48 125 000 euro

i będzie finansowany z następujących pozycji z ogólnego budżetu Unii Europejskiej:

zapobieganie katastrofom i gotowości w ramach Unii – 29 366 000 euro,

zapobieganie katastrofom i gotowości w krajach trzecich – 5 551 000 euro,

reagowanie kryzysowe w obrębie Unii – 1 208 000 euro,

sytuacje kryzysowe w krajach trzecich – 12 000 000 euro85.

Ochrona ludności jest obszarem łączącym wysiłki różnorodnych podmiotów

instytucji, w celu uzyskania efektu synergii i integracji zasobów, tak aby w jak

najefektywniejszy sposób reagować na zagrożenia i minimalizować skutki ich

wystąpienia. Po długoletnim funkcjonowaniu Wspólnotowego Mechanizmu Ochrony

Ludności nadal należy mieć na uwadze jego dopasowanie do pojawiających się nowych

wymogów formalnych. Celem takiego dopasowania powinno być precyzyjne określenie

roli wszystkich elementów europejskiego systemu bezpieczeństwa wewnętrznego oraz

określenie zasad ich wzajemnego współdziałania.

Należy również określić miejsce i rolę europejskiej ochrony ludności w praktycznej

realizacji Klauzuli Solidarności. Zgodnie z art. 222 Traktatu o funkcjonowaniu Unii

Europejskiej (TFUE) czynnikami warunkującymi solidarne działania Wspólnoty jest

84 Art. 19 Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. 85 Strona internetowa: http://ec.europa.eu/echo/funding-evaluations/financing-civil-protection_en (01.05.2016 r.).

58

wystąpienie zdarzenia terrorystycznego lub zagrożeń naturalnych lub wywołanych przez

człowieka.

Biorąc pod uwagę pozytywną ocenę wieloletniego funkcjonowania Mechanizmu

wyrażaną zarówno przez instytucje unijne oraz przede wszystkim przez państwa w nim

uczestniczące, zasadne jest, aby w dalszych pracach dotyczących nowych rozwiązań

z zakresu ochrony ludności kierować się zasadą, zgodnie z którą w pierwszej kolejności

odpowiedzialność za ochronę swoich obywateli ponosi dane państwo, natomiast rolę Unii

Europejskiej w tym obszarze należy uwzględniać jako wspierającą.

3.2. Fundusz Solidarności Unii Europejskiej

Dzięki Funduszowi Solidarności (FSUE) Unia, występująca jako organ, może

udzielać skutecznego wsparcia państwu członkowskiemu lub krajowi kandydującemu do

członkostwa w UE w działaniach na rzecz uporania się ze skutkami poważnej klęski

żywiołowej. Z przedmiotowego funduszu – nieobjętego budżetem UE – można co roku

udostępnić do 500 mln euro (pułap rocznej kwoty dostępnej w ramach tego funduszu

w cenach z 2011 r.) na uzupełnienie wydatków publicznych ponoszonych przez

zainteresowane państwo lub państwa członkowskie w związku z prowadzeniem działań

nadzwyczajnych86.

W dniu 1 października każdego roku co najmniej 1/4 rocznej kwoty powinna

pozostać dostępna w celu pokrycia potrzeb powstających do końca roku. Część rocznej

kwoty, która nie została zapisana w budżecie, może zostać wykorzystana do roku n+1. W

pierwszej kolejności wykorzystuje się część kwoty rocznej wynikającej

z poprzedniego roku. Ta część rocznej kwoty z roku n, która nie zostanie wykorzystana w

roku n+1, wygasa. W wyjątkowych przypadkach i jeżeli pozostające zasoby finansowe

dostępne w ramach Funduszu Solidarności Unii Europejskiej w roku wystąpienia

katastrofy nie są wystarczające do pokrycia kwoty pomocy uważanej za niezbędną przez

PE i Radę, Komisja może zaproponować, aby różnica została sfinansowana z kwoty

przeznaczonej na rok następny87.

Podstawę prawną funkcjonowania niniejszego funduszu stanowi art. 175

akapit trzeci i art. 212 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu UE, rozporządzenie Rady (WE)

nr 2012/2002 z dnia 11 listopada 2012 r. ustanawiające Fundusz Solidarności UE

86 Strona internetowa: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice (22.04.2016 r.). 87 Art. 10 Rozporządzenia Rady (UE, EURATOM) Nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. określającego wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020.

59

i rozporządzenie PE i Rady (UE) nr 661/2014 z dnia 15 maja 2014 r. zmieniające

rozporządzenie Rady (WE) nr 2012/2002 ustanawiające Fundusz Solidarności UE.

FSUE powstał na mocy ww. rozporządzenia nr 2012/2002 z dnia 11 listopada 2002

r. w reakcji na katastrofalne powodzie, które dotknęły Europę Środkową w lecie 2002 r.

Od tego czasu za pośrednictwem Funduszu udzielono wsparcia w przypadkach

63 różnych klęsk żywiołowych – między innymi powodzi, pożarów lasów, trzęsień ziemi,

burz i susz – w 24 państwach europejskich na łączną kwotę ponad 3,7 mld euro (dane z

października 2015 r.)88.

FSUE uruchamia się przede wszystkim w przypadku poważnych klęsk żywiołowych

istotnie wpływających na warunki życia, środowisko naturalne lub gospodarkę jednego

lub kilku regionów państwa członkowskiego lub państwa kandydującego do członkostwa

w UE. Klęska żywiołowa uważana jest za poważną, jeżeli jest przyczyną bezpośrednich

szkód rzędu powyżej 3 mld euro (w cenach z 2011 r.) lub ponad 0,6 % dochodu

narodowego brutto państwa będącego beneficjentem pomocy. Regionalną klęskę

żywiołową zdefiniowano jako każdą klęskę żywiołową w regionie NUTS 289, która jest

przyczyną bezpośrednich szkód rzędu powyżej 1,5 % produktu krajowego brutto (PKB)

tego regionu. W przypadku regionów najbardziej oddalonych

w znaczeniu art. 349 Traktatu o funkcjonowaniu UE pułap ten wynosi 1 % PKB regionu90.

Pomoc z FSUE przybiera formę dotacji uzupełniającej wydatki publiczne państwa

będącego beneficjentem i przewidziana jest na finansowanie działań prowadzonych

w celu naprawienia szkód, które zasadniczo nie podlegają ubezpieczeniu. Pilne działania

kwalifikujące się do wsparcia obejmują:

bezzwłoczne przywrócenie funkcjonowania infrastruktury i zakładów

energetycznych, wody pitnej, kanalizacji, telekomunikacji, transportu, opieki

zdrowotnej i edukacji,

zapewnienie tymczasowego zakwaterowania i pokrycie kosztów działań

ratowniczych w celu zaspokojenia najpilniejszych potrzeb poszkodowanej ludności,

bezzwłoczne wzmocnienie infrastruktury zabezpieczającej i ochronę zabytków

dziedzictwa kulturowego,

88 Strona internetowa: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice (22.04.2016 r.). 89 Klasyfikacja Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych, NUTS (fr. Nomenclature des unités territoriales statistiques, ang. Nomenclature of Territorial Units for Statistics) – standard geokodowania rozwinięty w Unii Europejskiej na potrzeby identyfikowania statystycznych jednostek terytorialnych. Jednostkami administracyjnymi są np. w Polsce jednostki NUTS 2 (województwa), dla których określa się następujące progi populacji: minimalne – 800 tys. i maksymalne: 3 miliony. 90 Strona internetowa: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice (22.04.2016 r.).

60

bezzwłoczne oczyszczanie obszarów dotkniętych klęską, w tym stref

przyrodniczych.

Poszkodowane państwo musi złożyć do Komisji wniosek o pomoc z FSUE najpóźniej

w terminie dwunastu tygodni od ustalenia pierwszych szkód spowodowanych klęską

żywiołową. Musi oszacować całkowitą bezpośrednią stratę spowodowaną klęską

żywiołową i jej wpływ na ludność, gospodarkę oraz środowisko

na danym terenie, a także koszt niezbędnych działań, jak również wskazać wszelkie inne

źródła finansowania oraz dowieść wdrożenia przepisów unijnych dotyczących

zapobiegania zagrożeniu wystąpienia klęski żywiołowej oraz zarządzania nim

odnoszących się do charakteru klęski.

Procedura przyznania dotacji, po której następuje procedura budżetowa, może

potrwać kilka miesięcy. Z chwilą udostępnienia środków Komisja zawiera umowę

z państwem będącym beneficjentem i wypłaca dotację.

Reforma przeprowadzona w 2014 r. umożliwiła państwom członkowskim

składanie wniosków o zaliczki, o których wypłacie decyduje Komisja, jeżeli dostępne są

odpowiednie zasoby finansowe. Kwota zaliczki nie może przekraczać 10 %

przewidywanej całkowitej kwoty wkładu z FSUE, a jej maksymalna wysokość wynosi

30 mln euro91. Państwo będące beneficjentem jest odpowiedzialne za wykorzystanie

dotacji oraz przeprowadzenie kontroli sposobu jej wydatkowania. Komisja może jednak

prowadzić kontrole na miejscu działań finansowanych z FSUE. Działania nadzwyczajne

mogą być finansowane później i obejmować działania prowadzone od pierwszego dnia

wystąpienia klęski żywiołowej.

Nie dopuszcza się podwójnego finansowania działań i do obowiązków państwa

będącego beneficjentem należy zagwarantowanie, by koszty pokrywane z FSUE nie były

pokrywane z innych unijnych instrumentów finansowych (w szczególności

z instrumentów spójności lub instrumentów powiązanych z polityką rolną lub

rybołówstwa).

Dotację należy wykorzystać w terminie 18 miesięcy od daty jej przyznania.

Ewentualna niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi przez państwo będące

beneficjentem. Państwo to jest zobowiązane do przedłożenia Komisji sprawozdania

z wykorzystania dotacji po upływie okresu 18 miesięcy. W sprawozdaniu należy

wyszczególnić poniesione wydatki, które kwalifikują się do pokrycia ze środków FSUE,

91 Tamże.

61

a także wszelkie inne źródła finansowania, w tym zwrot z tytułu ubezpieczeń

i odszkodowania uzyskane od osób trzecich.

Przed dniem 1 lipca Komisja przedstawia PE i Radzie sprawozdanie z działalności

Funduszu w poprzednim roku. W czerwcu 2008 r. Europejski Trybunał Obrachunkowy

przedstawił wyniki kontroli wykonania zadań Funduszu Solidarności. Stwierdził on, że

o ile Fundusz wypełnia swój podstawowy cel, jakim jest okazywanie solidarności

z państwami członkowskimi w czasach klęski, o tyle warunki pozytywnego rozpatrzenia

wniosków są dość niejasne, zwłaszcza w odniesieniu do klęsk o zasięgu regionalnym.

Trybunał krytycznie odniósł się również do powolnego procesu przyznawania dotacji.

W sprawozdaniu specjalnym Trybunału Obrachunkowego z 2012 r. zajęto się

kwestią trzęsienia ziemi w LʼAquili we włoskim regionie Abruzja w 2009 r. Była to

największa klęska żywiołowa, jaka wymagała interwencji z FSUE od czasu jego

utworzenia. Udzielono wówczas pomocy na kwotę ponad 500 mln euro92.

W 2005 r. Komisja zaproponowała rozszerzenie zakresu interwencji i obniżenie

progów uruchamiania środków z Funduszu. Od tego czasu propozycja ta spotyka się

ze stałym sprzeciwem ze strony większości państw członkowskich. W celu przełamania

impasu w komunikacie w sprawie przyszłości FSUE z dnia 6 października 2011 r. Komisja

przedstawiła sposoby na usprawnienie działania FSUE, co nie doprowadziło jednak do

wznowienia debaty. W dniu 25 lipca 2013 r. Komisja przedstawiła nowy wniosek

ustawodawczy, który był następnie negocjowany w ramach zwykłej procedury

ustawodawczej. Efektem tych negocjacji było wejście w życie rozporządzenia

zmieniającego (UE) nr 661/2014 z dnia 15 maja 2014 r. Nowe zasady korzystania

z FSUE obejmują następujące elementy:

szybszą procedurę wypłaty środków, wprowadzenie zaliczek, a także przyznanie

krajom będącym beneficjentami dłuższego czasu na wykorzystanie dotacji (czas ten

wydłużono z 12 do 18 miesięcy),

szczegółowe określenie zakresu oraz zasad kwalifikujących do uzyskania pomocy,

położenie większego nacisku na zapobieganie oraz łagodzenie skutków klęsk

żywiołowych93.

Zaznaczając rolę PE należy nadmienić, że poparł on już stanowisko Komisji

w rezolucji ustawodawczej z dnia 18 czerwca 2006 r. i zaproponował utworzenie nowego,

92 Tamże. 93 Tamże.

62

rozszerzonego FSUE na lata 2007–2013. W przeciwieństwie do Rady, która nigdy nie

zajęła w tej sprawie wspólnego stanowiska, Parlament z zadowoleniem przyjął inicjatywy

Komisji, aby utrzymać ten temat w agendzie politycznej.

W rezolucji z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie FSUE – wdrożenia i stosowania

Parlament podkreślił znaczenie Funduszu jako głównego instrumentu umożliwiającego

UE reagowanie na poważne klęski. Jednocześnie PE skrytykował fakt, że udzielanie

pomocy poszkodowanym regionom czy państwom członkowskim trwa tak długo,

i wezwał do zmniejszenia tych opóźnień poprzez uproszczenie odpowiednich procedur

i umożliwienie wypłacania zaliczek, co uwzględniono w nowym wniosku

ustawodawczym z lipca 2013 r. Wniosek Komisji zawierał także inne propozycje

Parlamentu, takie jak bardziej jednoznaczne i dokładniejsze zdefiniowanie pojęcia klęski

oraz zakresu interwencji Funduszu Solidarności w celu złagodzenia sceptycyzmu wielu

państw członkowskich, które sprzeciwiają się reformie tego instrumentu UE.

W oparciu o powyższy wniosek Komisji z lipca 2013 r. zarówno Parlament, jak

i Rada zajęły stanowiska, na podstawie których w lutym 2014 r. przeprowadzono

negocjacje międzyinstytucjonalne. W rezultacie negocjacji w czerwcu 2014 roku weszły

w życie nowe zasady.

Stanowisko negocjacyjne Parlamentu uwzględniało silne poparcie mechanizmu

wypłacania zaliczek. Początkowo usunięty przez Radę, ten nowy przepis stanowi element

osiągniętego porozumienia (z uwzględnieniem przewidzianego we wniosku Komisji

progu wynoszącego 10 % i nieprzekraczającego 30 mln euro)94.

Jeśli chodzi o próg kwalifikacyjny klęsk o zasięgu regionalnym, w ostatecznym

porozumieniu utrzymano stopę regionalnego PKB na poziomie 1,5 %, jednak Parlament

zdołał zagwarantować niższy próg na poziomie 1 % PKB dla najbardziej oddalonych

regionów UE. Pozostałe osiągnięcia obejmują wydłużenie do 12 tygodni przysługującego

państwom członkowskim czasu na składanie wniosków, wprowadzenie 6-tygodniowego

terminu udzielenia przez Komisję odpowiedzi wnioskodawcom oraz wydłużenie okresu,

podczas którego należy wykorzystać wkłady z FSUE, do 18 miesięcy95. Pomoc techniczna

z zasady nie kwalifikuje się do wsparcia, jednak Parlament w swoim stanowisku

wprowadził odstępstwo od tego przepisu, które uwzględniono w ramach kompromisu:

94 Tamże. 95 Tamże.

63

koszty pomocy technicznej związane bezpośrednio z przygotowaniem

i wdrożeniem projektów kwalifikują się do finansowania.

Ogólnie rzecz biorąc, można przyjąć, że Fundusz Solidarności Unii Europejskiej

funkcjonuje z dobrymi efektami, co pokazuje liczba zrealizowanych projektów

wspierających oraz środki na nie przeznaczone zaprezentowana w tabeli 3.

Tabela 3. Dotacje z Funduszu Solidarności UE w latach 2002-2014

Rok Kraj Rodzaj katastrofy Zakres

katastrofy Wartość strat

(w mln €)

Przyznana pomoc

(w mln €)

2002

Austria powódź poważna 2 900 134,00

Czechy powódź poważna 2 300 129,00

Francja (Le Gard) powódź regionalna 835 21,00

Niemcy powódź poważna 9 100 444,00

Całkowita pomoc w 2002 r. 728,00

2003

Hiszpania wyciek ropy

(Prestige) regionalna 436 8,62

Włochy trzęsienie ziemi (Molise/Apulia)

regionalna 1 558 30,826

Włochy erupcja wulkanu

(Etna) regionalna 894 16,798

Włochy powódź (Północne

Włochy) (poważna) (1 900)

wniosek odrzucony

Grecja niekorzystna zima (poważna /niejasny)

(nie jasna) wniosek

odrzucony

Portugalia pożary lasów poważna 1 228 48,539

Francja pożary lasów

(północna Francja) (regionalna) 531

wniosek odrzucony

Hiszpania pożary lasów

(granica z Portugalią)

państwo ościenne

53 1,331

Malta powódź poważna 30 0,961

Włochy powódź (Friuli Venezia-Giulia)

(regionalna) (525) wniosek

odrzucony

Całkowita pomoc w 2003 r. 107,081

2004

Francja powódź

(Rhone delta) regionalna 785 19,625

Hiszpania powódź (Malaga) (regionalna) (73) wniosek

odrzucony

Hiszpania pożary lasów (7 wniosków)

(regionalna) (480) 7 wniosków odrzuconych

Słowacja powódź (regionalna) (29) wniosek

odrzucony

Słowenia trzęsienie ziemi (regionalna) (13) wniosek

wycofany

Całkowita pomoc w 2004 r. 19,625

2005 Słowacja wichury (Tatry) poważna 203 5.668

64

Rok Kraj Rodzaj katastrofy Zakres

katastrofy Wartość strat

(w mln €)

Przyznana pomoc

(w mln €)

Włochy powódź (Sardinia) (regionalna) (223,

przeszacowana wniosek

odrzucony

Estonia wichury poważna 48 1,289

Łotwa wichury poważna 193 9,487

Szwecja wichury „Gudrun” poważna 2 297 81,725

Litwa wichury państwo ościenne

15 0,379

Grecja powódź (Evros) (regionalna) (112) wniosek

odrzucony

Rumunia wiosenna powódź poważna 489 18,798

Bułgaria letnia powódź poważna 222 9,722

Bułgaria letnia powódź poważna 237 10,632

Rumunia letnia powódź poważna 1 050 52,407

Austria powódź

(Tyrol/Vorarlberg) regionalna 592 14,799

Całkowita pomoc w 2005 r. 204,906

2006

Wielka Brytania Wybuch magazynu oleju (Buncefield)

(regionalna) (700) wniosek

wycofany

Grecja powódź (Evros) regionalna 372 9,306

Węgry powódź poważna 519 15,064

Hiszpania pożary lasów

(Galicia) (regionalna) (91)

wniosek odrzucony

Całkowita pomoc w 2006 r. 24,370

2007

Niemcy wichury „Kyrill” poważna 4750 166,906

Francja cyklon „Gamede”

(La Réunion) regionalna 211 5,290

Hiszpania powódź

(El Hierro) (regionalna) (18)

wniosek odrzucony

Hiszpania powódź

(La Mancha) (regionalna) (66)

wniosek odrzucony

Wielka Brytania powódź poważna 4 612 162,387

Cypr pożary lasów (regionalna) (38) wniosek

odrzucony

Hiszpania pożary lasów

(Canary islands) (regionalna) (144)

wniosek odrzucony

Włochy 9 wniosków

na pożary lasów w 9 regionach

(regionalna) - pomoc

niedopu- szczalna

Francja wichury

(Dean/Martinique) regionalna 509 12,780

Grecja pożary lasów poważna 2 118 89,769

Słowenia powódź poważna 233 8,254

Całkowita pomoc w 2007 r. 445,386

65

Rok Kraj Rodzaj katastrofy Zakres

katastrofy Wartość strat

(w mln €)

Przyznana pomoc

(w mln €)

2008 Cypr susza poważna 165,4 7,605

Rumunia powódź regionalna 471,4 11,785

Całkowita pomoc w 2008 r. 19,390

2009

Francja wichury (Klaus) poważna 3 805,5 109,377

Włochy trzęsienie ziemi

(Abruzzo) poważna 10 212,0 493,771

Grecja pożary lasów (regionalna) (152,8) wniosek

odrzucony

Cypr wichury (regionalna) (2,6) wniosek

odrzucony

Grecja powódź (Evia) (regionalna) (83,2) wniosek

odrzucony

Włochy lawina błotna

(Messina) (regionalna) (598,9)

wniosek odrzucony

Całkowita pomoc w 2009 r. 603,148

2010

Irlandia powódź (w 2009) regionalna 520,9 13,022

Włochy powódź (Tuscany) (regionalna) (211,7) wniosek

odrzucony

Hiszpania powódź

(Andalusia) (regionalna) (709,7)

wniosek odrzucony

Portugalia lawina błotna

i osuwiska (Madeira)

poważna 1 080 31,256

Francja wichury (Xynthia) regionalna 1 425 35,636

Słowacja powódź poważna 561,1 20,431

Polska powódź poważna 2 998,9 105,567

Czechy powódź (wiosna) państwo ościenne

204,5 5,111

Węgry powódź poważna 719,3 22,486

Chorwacja powódź (wiosna) państwo ościenne

153,04 3,826

Francja powódź (Var) (regionalna) (703-778) wniosek

odrzucony

Rumunia powódź poważna 875,75 24,968

Czechy powódź (jesień) regionalna 436,5 10,912

Niemcy powódź (Sachsen) (regionalna) (937,7) wniosek

odrzucony

Chorwacja powódź (jesień) państwo ościenne

47 1,175

Słowenia powódź (jesień) poważna 251,3 7,460

Węgry

rozlanie czerwonego osadu

z fabryki aluminium pod

Kolontár

(regionalna) (174,32) wniosek

odrzucony

Całkowita pomoc w 2010 r. 281,850

66

Rok Kraj Rodzaj katastrofy Zakres

katastrofy Wartość strat

(w mln €)

Przyznana pomoc

(w mln €)

2011

Włochy powódź (Veneto,

w 2010) regionalna 676,36 16,909

Hiszpania trzęsienie ziemi

(Lorca) regionalna 842,84 21,071

Cypr eksplozja w bazie

marynarki (poważna/nie

naturalna) (357)

wniosek odrzucony

Włochy powódź (Liguria &

Tuscany) regionalna 722,5 18,062

Całkowita pomoc w 2011 r. 56,042

2012

Włochy ciężkie warunki

pogodowe regionalna (2 735)

wniosek odrzucony

Włochy seria trzęsień

ziemi poważna 13 274 670,192

Hiszpania pożary lasów

(Valencia) (regionalna) (155,7)

wniosek odrzucony

Hiszpania pożary (Canary

Island) (regionalna) (72.2)

wniosek odrzucony

Rumunia susza i pożary poważna 806,7 2,475

Hiszpania pożary (Malaga) (regionalna) (22,43) wniosek

wycofany

Hiszpania powodzie

(Andalucía, Murcia, Valencia)

(regionalna) (409) wniosek

odrzucony

Całkowita pomoc w 2012 r. 672,667

2013

Słowenia powódź (2012) poważna 359,5 14,081

Chorwacja powódź (2012) państwo ościenne

11,5 0,287

Austria powódź (2012) państwo ościenne

9,6 0,240

Portugalia lawina błotna

i osuwiska (Madeira, 2012)

(regionalna) (25,7) wniosek

odrzucony

Niemcy powódź poważna 8 153,5 360,454

Austria powódź państwo ościenne

866,4 21,662

Czechy powódź państwo ościenne

637,1 15,928

Węgry powódź (regionalna) (28) wniosek

odrzucony

Całkowita pomoc w 2013 r. 412,652

2014

Włochy powódź (Sardinia,

2013) regionalna 652,4 16,310

Francja cyklon (Bejisa) (regionalna) (114,8) wniosek

odrzucony

Grecja trzęsienie ziemi

(Kefalonia) regionalna 147,3 3,683

Słowenia gradobicie poważna 428,7 18,388

Rumunia ekstremalne

warunki zimowe (regionalna) (27,9)

wniosek odrzucony

Chorwacja powodzie

i zjawiska lodowe poważana 291,9 8,616

67

Rok Kraj Rodzaj katastrofy Zakres

katastrofy Wartość strat

(w mln €)

Przyznana pomoc

(w mln €)

Serbia powódź wiosenna poważna 1 105,6 60,225

Chorwacja powódź wiosenna poważna 297,6 8,960

Bułgaria powódź wiosenna poważna 311,3 10,542

Całkowita pomoc w 2014 r. 126,724

OGÓŁEM POMOC UDZIELONA W LATACH 2002-2014: 3 701,844 mln €

Źródło: opracowanie własne na podstawie Załącznika do Sprawozdania Komisji do Parlamentu

Europejskiego i Rady. Roczne sprawozdanie Funduszu Solidarności Unii Europejskiej 2014, Bruksela,

16.10.2015.

Z powyższego zestawienia wynika, że od początku funkcjonowania

w latach 2002-2014 r. do FSUE złożonych zostało 113 wniosków o pomoc, z czego 39

wniosków (35% ogółu wniosków) dotyczyło poważnych katastrof, 65 wniosków (57%

ogółu wniosków) dotyczyło katastrof regionalnych, a 9 wniosków (8% ogółu wniosków)

dotyczyły państw ościennych. Spośród 113 złożonych wniosków o pomoc 63 wnioski

(56% ogółu wniosków) zostały zaakceptowane do finansowania, 38 wniosków (34%

ogółu wniosków) zostało odrzuconych, a w przypadku 12 wniosków (10% ogółu

wniosków) realizacja została wstrzymana lub wnioski wycofano.

Dotacje FSUE zakontraktowane w ramach 63 zaakceptowanych do realizacji

wniosków, przekroczyły kwotę 3,7 mld euro. Biorąc pod uwagę lata działania Funduszu,

największe kwoty powyższej sumy zostały zakontraktowane odpowiednio w latach:

2002 – 728,000 mln euro,

2009 – 603,148 mln euro,

2012 – 672,667 mln euro.

Transparentnym przykładem przyznania dotacji było przeznaczenie z FSUE

rekordowej kwoty 670 mln euro (99,6% ogólnej sumy dotacji za 2012 r.) dla Włoch

na naprawę szkód powstałych w wyniku niszczycielskich trzęsień ziemi w regionie

Emilia-Romagna. 20 maja 2012 r. region ten nawiedziły silne trzęsienia ziemi o sile

5,9 stopni w skali Richtera, którym towarzyszyły setki wstrząsów wtórnych

odczuwalnych również w sąsiadujących regionach Veneto i Lombardii. W wyniku tej

katastrofy naturalnej 27 osób poniosło śmierć, 350 osób zostało rannych, a ponad

45 tys. osób musiało być ewakuowanych. Ponadto, na dużym obszarze poważnie

uszkodzonych zostało wiele budynków, elementów infrastruktury, biur, obiektów

przemysłowych, pól uprawnych oraz ważnych zabytków. Wspomniana kwota jest

68

największą pomocą finansową udzieloną przez FSUE od momentu jego powstania

w 2002 r. Odzwierciedla ona skalę wywołanych w wyniku zaistniałej katastrofy szkód

poniesionych przez tysiące gospodarstw domowych oraz całą gospodarkę w tym regionie.

FSUE jest finansowany poza zwykłym budżetem UE, Komisja zaproponowała zatem

19 września 2012 r. budżet korygujący, aby sfinansować wspomnianą pomoc. Propozycja

została następnie przedłożona do zatwierdzenia ministrom finansów państw UE oraz PE.

Większość ww. środków (338 mln euro) władze włoskie przeznaczyły

na pokrycie kosztów pomocy nadzwyczajnej, operacji ratunkowych oraz tymczasowego

zakwaterowania. 292 mln euro natomiast zostało przeznaczonych na najpilniejsze

działania związane z przywróceniem funkcjonowania placówek edukacyjnych i ochrony

zdrowia oraz naprawę sieci elektrycznych i wodno-kanalizacyjnych.

Przedstawiając przedmiotowe zagadnienia, należy zwrócić uwagę na udział Polski

w roli beneficjenta pomocy finansowej z FSUE. W związku z wystąpieniem w 2010 r.

powodzi, zaliczonej do klęski żywiołowej o poważnym zakresie, Polska otrzymała dotację

w wysokości 105,567 mln euro, która stanowiła 37% ogólnej sumy przekazanej przez

Fundusz w 2010 roku (281,850 mln euro).

Świadomość, że UE przyczynia się do poniesienia kosztów operacji ratowniczych

pozwala danemu państwu skupić jego uwagę na pomaganiu obywatelom natychmiast

po wystąpieniu katastrofy. Pozwala to znacznie zmniejszyć obciążenie administracyjne.

Fundusz Solidarności jest zatem ważnym narzędziem dla Unii w celu wspierania

państw członkowskich, które cierpią z powodu klęski żywiołowej. Można dodatkowo

stwierdzić, że wykazując solidarność z obywatelami państw dotkniętych przez katastrofy

w aspekcie finansowym, jednocześnie sygnalizuje wartość dodaną, wynikającą z bycia

członkiem Unii Europejskiej.

69

Podsumowanie Przystępując do pisania niniejszej pracy autor miał na celu przybliżenie tematyki

związanej z systemami zarządzania kryzysowego funkcjonującymi na poziomie

krajowym oraz na poziomie ponadnarodowym w ramach struktur UE, a także wskazanie

na aspekty ewentualnych korzyści wynikających z uczestnictwa we wspólnocie dla jej

członków.

Konieczność zapewnienia oczekiwanego poziomu bezpieczeństwa zarówno

na poziomie narodowym jak i ponadnarodowym nasuwa stwierdzenie, że sprawnie

funkcjonujący system zarządzania kryzysowego powinien mieć miejsce na szczeblu

poszczególnych państw członkowskich, a także obszarze całej Unii Europejskiej.

Rozpatrując unijny aspekt funkcjonowania zarządzania kryzysowego, należy mieć

na uwadze zarówno jego wymiar wewnętrzny jak i zewnętrzny. Jeśli chodzi o wymiar

wewnętrzny zadania związane z reagowaniem na sytuacje kryzysowe i podejmowane

w jego ramach działania, mające na celu ochronę ludności, pozostają w zakresie

kompetencji poszczególnych państw członkowskich. Wynika to z faktu, że to właśnie

państwa posiadają własne zasoby i możliwości pozwalające kierować zaistniałymi

sytuacjami kryzysowymi, a UE pełni jedynie rolę koordynującą i wspierającą działania

narodowe. W odniesieniu do wymiaru zewnętrznego podjęcie działań unijnych

przewidują ustanowione w tym celu instrumenty. W UE można mówić o takich

działaniach jak np. zapobieganie przestępczości zorganizowanej, zagrożeniom

terrorystycznym, handlowi ludźmi, katastrofom naturalnym, jak również

przeciwdziałanie i „walka” z kryzysami politycznymi, terroryzmem, nielegalną imigracją.

Wymiar zewnętrzny działań kryzysowych to także pomoc humanitarna, pomoc

w sytuacjach konfliktów zbrojnych.

Powiązanie działań UE z działaniami państw członkowskich odbywa się w ramach

kompetencji i uprawnień UE, również biorąc pod uwagę monitorowanie rozwoju sytuacji

kryzysowych, prowadzenie konsultacji w przypadku ich eskalacji oraz wymiany

informacji pod kątem możliwości podjęcia działań pomocowych.

UE w okresie swojego istnienia wykazuje zaangażowanie mające na celu

rozwiązywanie sytuacji kryzysowych na każdym etapie od zapobiegania do usuwania

skutków kryzysu. W ramach finansów UE wydzielone są środki finansowe, które co roku

stawiane są do dyspozycji odpowiednich funduszy z przeznaczeniem dla państw

dotkniętych przez kryzysy.

70

Konieczność globalnego i zintegrowanego podejścia do zarządzania kryzysowego, a

tym samym do zapobiegania klęskom żywiołowym, wynika z faktu, iż szczególnie

w ostatnich latach wpływ katastrof na gospodarkę dotkniętych nimi regionów przekracza

ich możliwości odszkodowawcze, a wysiłki podejmowane przez poszczególne państwa w

celu ponownego pobudzenia rozwoju gospodarki lub przywrócenia terenom ich

pierwotnego stanu nie zawsze przynoszą pożądane efekty. Ponadto, katastrofy naturalne

czy technologiczne często mają miejsce na terenie więcej niż tylko jednego państwa.

Powyższe zapisy wskazują na to, że system zarządzania kryzysowego jest istotnym

elementem systemu bezpieczeństwa UE, a tym samym wszystkich jej państw

członkowskich. Dowodem tego jest zarówno obszerny zbiór różnych metod

oraz środków, którym dysponuje niniejsza organizacja, jak również jej instytucje

i organy odpowiedzialne za reagowanie kryzysowe charakteryzujące się dużą

specjalizacją w tym zakresie, czy też możliwością szerokiej współpracy z innymi

organizacjami międzynarodowymi.

Zarządzanie kryzysowe UE jest procesem o dużym stopniu złożoności, który wynika

między innymi z obowiązującej zasady osiągnięcia pełnej jednomyślności wśród państw

członkowskich podczas prowadzenia procesu decyzyjnego. Jednakże istniejące

procedury oraz koncepcje podlegają ciągłemu uaktualnianiu i dostosowywaniu

do potrzeb zmieniających się realiów, a także pojawiających się nowych zagrożeń.

Aktualnie wskazuje się szczególnie na konieczność przyspieszenia procesu decyzyjnego

w zakresie zarządzania kryzysowego, w związku z czym należy spodziewać się, że

przyszłe zmiany procedur działania zdążać będą właśnie w tym kierunku. Najistotniejszą

kwestią jest jednak to, aby struktura zorganizowanego systemu zarządzania kryzysowego

wraz z przyjętymi procedurami podejmowania działań była

w stanie spełnić wymagania zapewniające właściwą i szybką pomoc w reakcji

na zaistniałe sytuacje kryzysowe.

71

Bibliografia 1. Gryz J., Kitler W., System reagowania kryzysowego, Wydaw. Adam Marszałek, Toruń 2007.

2. Kitler W., Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie, uwarunkowania, system,

AON, Warszawa 2011.

3. Lidwa W., Krzeszowski W., Więcek W., Zarządzanie w sytuacjach kryzysowych, AON,

Warszawa 2010.

4. Majchrzak D., Zarządzanie kryzysowe jako zorganizowane działania odpowiedzialnych

organów i podmiotów, AON, Warszawa 2013.

5. Majchrzak D., Sobolewski G., Zarządzanie kryzysowe, AON, Warszawa 2013.

6. Marszałek M., Sobolewski G., Majchrzak D., Zarządzanie kryzysowe w ujęciu narodowym

i międzynarodowym, AON, Warszawa 2012.

7. Sobolewski G., Zagrożenia kryzysowe, AON, Warszawa 2011.

8. Sobolewski G., Siły Zbrojne RP w zarządzaniu kryzysowym. Aspekt narodowy

i międzynarodowy, AON, Warszawa 2013.

9. Sobolewski G., Metodyka opracowania planu zarządzania kryzysowego, praca naukowo-

badawcza, Warszawa 2011.

10. Walczak W., Zarządzanie kryzysowe − rola i zadania organów administracji państwowej,

Seria SWSPiZ w Łodzi: Przedsiębiorczość i zarządzanie, Tom X – Zeszyt 8 – 2009.

11. Wróblewski D., Komunikacja kryzysowa – wybrane aspekty komunikacji z mass mediami,

BiTP Vol. 3 Issue 1, 2007.

12. Wróblewski D. (red. nauk.), Wybrane zagadnienia z zakresu planowania cywilnego

w systemie zarządzania kryzysowego RP, CNBOP-PIB, Józefów 2014.

13. Wróblewski D. (red.), Zagadnienia ogólne z zakresu zarządzania ryzykiem

i zarządzania kryzysowego analiza wybranych przepisów, Wydawnictwo CNBOP-PIB,

Józefów 2014.

14. Załącznik do Sprawozdania Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Roczne

sprawozdanie Funduszu Solidarności Unii Europejskiej 2014, Bruksela, 16.10.2015.

15. Studia i prace Kolegium Zarządzania i Finansów, Zeszyt 77, 2007, Report

on financial crisis management, European Commission, Economic Paper, lipiec 2001,

nr 156.

72

Netografia

1. http://rcb.gov.pl;

2. https://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/polityka_bezpieczenstwa/operacje_nato_

i_ue/zarzadzanie_kryzysowe;

3. http://ec.europa.eu/echo/factsheets_en, ECHO Factsheet – Humanitarian Aid and Civil

Protection – April 2016;

4. http://www.ock.gov.pl/obrona_cywilna_kraju/ochrona_ludnosci_w_unii_ europejskiej;

5. http://www.straz.gov.pl/panstwowa_straz_pozarna/europejska_ochrona_ludnosci_w_tym_

mechanizm_ochrony_ludnosci;

6. http://ec.europa.eu/echo/funding-evaluations/financing-civil-protection_en;

7. http://www.europarl.europa.eu/atyourservice.

Akty prawne

1. Decyzja Rady z dnia 8 listopada 2007 r. ustanawiająca wspólnotowy mechanizm ochrony

ludności (przekształcenie), 2007/779/WE, Euratom.

2. Decyzja Rady z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania

Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2010/427/UE).

3. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r.

w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności.

4. Dekret z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczenia skutków klęsk

żywiołowych (Dz. U. z 1953 r. Nr 23, poz. 93, z późn. zm.).

5. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie organizacji

i trybu działania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (Dz. U. z dn.18 lipca 2008 r.).

6. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 2012/2002 z dnia 11 listopada 2002 r. ustanawiające Fundusz

Solidarności Unii Europejskiej.

7. Rozporządzenie Rady (UE, EURATOM) Nr 1311/2013 z dnia 2 grudnia 2013 r. określającego

wieloletnie ramy finansowe na lata 2014–2020.

8. Strategia bezpieczeństwa wewnętrznego UE w działaniu: pięć kroków w kierunku

bezpieczniejszej Europy. COM/2010/673 końcowy.

9. Traktat o Unii Europejskiej. Komunikat Komisji Europejskiej w sprawie unijnych ram

transgranicznego zarządzania kryzysowego z 20.10.2009, Rezolucja Parlamentu

Europejskiego z dnia 7 lipca 2010 r. zawierająca zalecenia dla Komisji

w sprawie transgranicznego zarządzania kryzysowego w sektorze bankowym

(2010/2006(INI)).

10. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89,

poz. 590, z późn. zm.).

73

11. Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558,

z poźn. zm.).

12. Ustawa z 17 lipca 2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. 2009, nr 131,

poz. 107).

13. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej

w województwie (Dz. U. 2009 r., Nr 31, poz. 206).

14. Wniosek dotyczący decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie poważnych

transgranicznych zagrożeń zdrowia, COM(2011) 866 final.

15. Wspólny wniosek Decyzja Rady w sprawie ustaleń dotyczących zastosowania przez Unię

klauzuli solidarności JOIN(2012) 39 final 2012/0370 (NLE).

Spis tabel i rysunków

Rys. 1. Ujęcie systemowe bezpieczeństwa narodowego................................................................... 9

Rys. 2. System zarządzania kryzysowego................................................................................................ 10

Rys. 3. Fazy zarządzania kryzysowego...................................................................................................... 14

Rys. 4. Model reagowania na powstałe zagrożenia............................................................................. 18

Rys. 5. Ogólny model systemu zarządzania kryzysowego................................................................ 19

Rys. 6. Obieg informacji pomiędzy organami i strukturami zarządzania kryzysowego.... 21

Rys. 7. Współpraca w ramach Unii Europejskiej w zakresie zarządzania kryzysowego.... 34

Rys. 8. Liczba aktywacji Mechanizmu Ochrony Ludności UE w latach 2002-2015............... 53

Tabela 1 Podział sytuacji kryzysowych........................................................................................................ 12

Tabela 2 Organy systemu zarządzania kryzysowego w Polsce............................................................ 17

Tabela 3 Dotacje z Funduszu Solidarności UE w latach 2002-2014................................................... 63

74

OŚWIADCZENIE

Oświadczam, że pracę niniejszą przygotowałem samodzielnie. Wszystkie dane, istotne

myśli i sformułowania pochodzące z literatury (przytoczone dosłownie lub niedosłownie) są

opatrzone odpowiednimi odsyłaczami. Praca ta nie była w całości ani w części, która zawierałaby

znaczne fragmenty przedstawione w pracy jako oryginalne (wyniki badań empirycznych,

obliczenia, spostrzeżenia, oceny, wnioski, propozycje itp.), przez nikogo przedłożona do żadnej

oceny i nie była publikowana.

Oświadczam, że tekst pracy dyplomowej na nośniku elektronicznym jest identyczny

z tekstem wydrukowanym i nie zawiera znaków niewidocznych na wydruku.

..............................., dnia............................ ................................................. (miejscowość) (podpis)

OŚWIADCZENIE

Wyrażam zgodę / nie wyrażam zgody* na udostępnienie osobom zainteresowanym

mojej pracy dyplomowej.

Zgoda na udostępnienie pracy dyplomowej nie oznacza wyrażenia zgody

na kopiowanie pracy dyplomowej w całości lub w części. Brak zgody nie wyklucza kontroli tekstu

pracy dyplomowej w systemie antyplagiatowym, wyklucza natomiast dopisanie tekstu

do bazy tego systemu.

* niepotrzebne skreślić

..............................., dnia............................ ................................................. (miejscowość) (podpis)