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PROPUESTA BÁSICA PARA LA ORDENACIÓN

DEL TERRITORIO EN CASTILLA Y LEÓN

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Consejo Territorial de UPyD en Castilla y León

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Índice

Redibujar el mapa de Castilla y León desde los servicios a los

ciudadanos

3

I. Información básica

1. DATOS FÍSICOS DE CASTILLA Y LEÓN

2. DATOS DE ENTIDADES LOCALES

3. MUNICIPIOS

4. MANCOMUNIDADES

5. EATIM (Entidades de ámbito territorial inferior al municipio)

4

4

4

5

6

6

II. Nuestra propuesta 7

III. Ejemplo de aplicación del modelo

10

3

REDIBUJAR EL MAPA DE CASTILLA Y LEÓN DESDE LOS

SERVICIOS A LOS CIUDADANOS

La difícil situación económica y social por la que pasa nuestro país, con unos índices de paro

desconocidos en Democracia y una pérdida del poder adquisitivo más que reseñable, han servido para

introducir en el debate público algo que Unión Progreso y Democracia defiende desde su fundación: la

posibilidad de transformar el modelo de Estado. Los ciudadanos exigen una gestión eficiente de la vida

pública y la reducción de instituciones anquilosadas.

Castilla y León no es una excepción y a sus tradicionales problemas endémicos – vasto territorio,

envejecimiento, poca población concentrada en torno a las capitales de provincia y escaso desarrollo

industrial – hay que sumar el crisol de instituciones municipales y ‘supramunicipales’ que la componen:

2.248 municipios, 246 mancomunidades, nueve Diputaciones Provinciales, una comarca y una miríada

de fundaciones y empresas públicas que emborronan la eficacia y la transparencia en el ofrecimiento

de los servicios.

No obstante, la crisis económica no es la culpable de esta administración sobredimensionada.

Han sido los distintos gobiernos de la Junta de Castilla y León los que han permitido la proliferación de

estas estructuras y su propuesta para la solventar la situación incide en los mismos errores: crear una

nueva figura intermedia, el Distrito de Interés Comunitario; reforzar las Diputaciones Provinciales, un

órgano que no ha sido elegido por los ciudadanos cuyas competencias podría realizar el Gobierno

regional, y mantener el ya citado crisol institucional.

Desde Unión Progreso y Democracia presentamos una Propuesta Básica de Ordenación del

Territorio en Castilla y León que busca dar mejores servicios a los ciudadanos, con los municipios como

palanca de desarrollo económico y con una transformación de la Administración, dirigida a racionalizar,

simplificar y hacer más eficiente las instituciones con un claro reparto de competencias.

Como se puede ver más adelante, esta Propuesta Básica hace hincapié en un municipalismo

basado en el control democrático de los ciudadanos y en la necesidad de contar con un mínimo de

población para poder prestar competencias municipales, evitando la asunción de competencias

impropias. Del mismo modo, se ha buscado un modelo en que se mantengan los pequeños núcleos de

población y sus bienes comunales.

En definitiva, el objetivo de UPyD ha sido crear un modelo de fácil implementación, lo

suficientemente ambicioso para que pueda tener la oportunidad de sentar unas bases en la ordenación

territorial de Castilla y León, que evolucionen con el tiempo y que sirvan para el desarrollo de las

futuras generaciones de castellanos y leoneses.

3

4

I.- INFORMACIÓN BÁSICA1

1. DATOS FÍSICOS DE CASTILLA Y LEÓN

Extensión: 94.224 km2

Población: 2.558.463 habitantes

Densidad de población: 27,15 h/km2

2. DATOS DE ENTIDADES LOCALES

Provincias: 9

Municipios: 2.248

EATIM: 2.233

Mancomunidades: 246

Comarcas: 1

Entidades históricas: 13

1 Ministerio de Política Territorial, INE.

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3. MUNICIPIOS

En Castilla y León se concentra más de la cuarta parte de los municipios de

España. Más del ochenta por ciento de sus municipios tienen una extensión territorial

inferior a la media de los municipios españoles (62 Km2). Más del noventa y siete por

ciento de sus municipios tienen una población inferior a 5.000 habitantes, más de la

cuarta parte de ellos tiene menos de 100 habitantes y casi dos tercios de los

municipios tienen una densidad inferior a 9 hab/km2.

Gráfica 1

Tabla 1

TotalMenos de 101de 101 a 500

De 501 a 1.000de 1.001 a 2.000De 2.001 a 3.000De 3.001 a 5.000

De 5.001 a 10.000de 10.001 a 20.000De 20.001 a 30.000De 30.001 a 50.000

De 50.001 a 100.000de 100.001 a 500.000

Más de 500.000

0 500 1000 1500 2000 2500

2248558

1154265

1364234341024540

Distribución de municipios por población

Población por provincias y tamaño de los municipiosUnits:Personas

Total Menos de 101 de 101 a 500 De 501 a 1.000 de 1.001 a 2.000 De 2.001 a 5.000 De 5.001 a 10.000 de 10.001 a 20.000 De 20.001 a 50.000 De 50.001 a 100.000 de 100.001 a 500.000

Ávila 172704 4559 28439 16536 8871 29202 26089 0 0 59008 0Burgos 375657 8139 34086 23561 22081 22478 13902 0 72159 0 179251León 497799 226 24253 42331 45717 68513 22713 61232 31562 68508 132744Palencia 171668 3598 20617 8134 15575 15061 27131 0 0 81552 0Salamanca 352986 3809 56636 26247 22511 10306 36933 43072 0 0 153472Segovia 164169 3716 21411 17717 16065 24868 25172 0 0 55220 0Soria 95223 5377 10840 6020 7059 14667 11273 0 39987 0 0Valladolid 534874 2837 27066 12644 24474 41377 54637 14461 43941 0 313437 Zamora 193383 1243 45395 27514 22085 2785 9649 19187 0 65525 0Ttal pobl. 3E+006 33504 268743 180704 184438 229257 227499 137952 187649 329813 482951

6

Más del dieciocho por ciento de la población (18,88%) se concentra en

municipios de menos de mil habitantes y más del uno por ciento (1.31%) en municipios

de menos de cien habitantes. Por otra parte, el setenta y cuatro por ciento de la

población (73,99%) se encuentra en los municipios de más de dos mil habitantes

(2.001-20.000 el 23,24% y 20.001-500.000 el 50,67%), el veintiséis por ciento restante

se agrupa en municipios de menos de dos mil habitantes (más de 101- 2000

habitantes). En las provincias de Valladolid, León, Burgos y Salamanca se encuentra

más del sesenta y ocho por ciento de la población castellanoleonesa.

4. MANCOMUNIDADES:

En Castilla y León, existen 246 mancomunidades cuyo número por provincia

oscila entre 17 de Zamora y Soria y 40 constituidas en León, en todo caso, elevado.

También es muy elevado el número de municipios asociados, que en siete provincias,

es superior al noventa por ciento. Sin embargo, no se corresponde con el porcentaje

de población mancomunada, debido a que en varias provincias su capital, con creces

el municipio más poblado, no forma parte de ninguna mancomunidad. Los fines más

frecuentes son: Recogida y tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos (RSU),

prevención y extinción de incendios, abastecimiento de aguas o actividades culturales.

5. EATIM. (Entidades de ámbito territorial inferior al municipio):

En Castilla y León, reciben el nombre de entidades menores y existen casi tantas

como municipios 2.233. Las provincias de León, Palencia y Burgos con 1.234, 226 y

654 respectivamente son las que más tienen y en las demás, con excepción de Soria

en la que hay 56, su presencia es casi testimonial.

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II.- NUESTRA PROPUESTA2

1. Este territorio fragmentado en múltiples unidades administrativas de escasa o

nula operatividad conduce a que los ciudadanos se encuentren desasistidos como

sujetos pasivos de los servicios que la administración local viene obligada a prestar

conforme a nuestro Ordenamiento Jurídico. Los responsables políticos se ven

incapaces de afrontar el problema que se escapa de su competencia.

El tamaño de nuestros municipios es el segundo problema principal. España

tiene las administraciones locales más pequeñas de la OCDE, atomización que impide

prestar servicios a una escala adecuada, genera desigualdades entre los ciudadanos y

es fuente de corrupción. “En esta superabundancia de municipios y en la consiguiente

atomización nos diferenciamos bastante de Portugal, a la que bien podríamos señalar

como un modelo. Es más, Portugal es precursora y adelantada de muchos Estados

europeos pues, no habiendo tenido nunca un número desmesurado de municipios (a

lo sumo llegó a tener unos 800), realizó hace mucho tiempo una drástica reducción,

como siglo y medio después han hecho Alemania, Bélgica, Gran Bretaña, Holanda,

Suecia, Grecia... aunque todos ellos con resultados más modestos que Portugal. Las

bases de su mapa municipal se sentaron en 1.836 y, desde entonces, se han

respetado escrupulosamente sus principios y racionalidad. De hecho, en algunos

momentos se ha reducido notablemente el número de municipios y, en cualquier caso,

ha sometido a criterios rigurosos la creación de nuevos municipios. Cuenta así con

alrededor de 300 municipios, de los cuales sólo unos 40 tienen menos de 5.000

habitantes.

La existencia de municipios pequeños una grave patología que comporta todo

género de males sin mezcla de bien alguno. Entre otras cosas, impide que los

ciudadanos cuenten con los servicios públicos adecuados, dificulta la existencia de

una auténtica y efectiva autonomía local y genera todo tipo inconvenientes para

atribuir competencias a los entes locales”.3 Situación que bien resume las palabras del

profesor Sosa Wagner «municipios que no conservan de tales nada más que el

nombre, convertidos ... en fantasmas de Administraciones, sin población, sin servicios,

sin recursos»; y reclama una «operación de cirugía» con la «necesaria desaparición

2 Programa marco elecciones municipales y autonómicas 2011 3 Manuel Rebollo Puig “La supresión de los pequeños municipios: régimen, alternativas, ventajas e

inconvenientes” Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica. Número 308, págs. 152-153.

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de muchos ayuntamientos, en rigor, espectros incapaces de proyectar sombra alguna

de consistencia»4.

La creación de entes supramunicipales como mancomunidades o consorcios ha

fracasado porque significan la adición de un nuevo nivel administrativo manteniendo

los ya existentes.

Los Ayuntamientos han tratado de prestar servicios a través de diversas

fórmulas. Han proliferado las Mancomunidades (doscientas cuarenta y seis en Castilla

y León y mil cuatrocientas ochenta y dos en toda España), los Consorcios y otras

figuras asociativas. Sin embargo, no se ha avanzado hacia la lógica fusión de

municipios de pequeño tamaño. A este respecto, las CCAA no han reorganizado su

mapa territorial, una competencia de todas ellas.

Esta parálisis surge, por una parte, la oposición de los propios vecinos. Se ha

extendido el prejuicio que confunde la organización municipal, el Ayuntamiento, con la

existencia material del pueblo o villa. Que se fusionen Municipios y que se traslade la

capitalidad a otra localidad no significará, en absoluto, la desaparición de los pueblos.

Hay que recordar a los vecinos que el poder municipal está para prestar servicios, no

simplemente para “estar”. Si no se recogen las basuras o no se depuran las aguas, el

poder municipal es deficiente. La cercanía física resultaba importante para reclamar,

quejarse, exigir [...] pero eso no supone que sea imprescindible llegar andando a la

casa consistorial. Lo importante es que se resuelvan las reclamaciones, que se

atiendan las quejas y que se presten los servicios. Y eso sólo se consigue con

Administraciones dotadas de unos recursos mínimos.

Por otro lado, la gran reducción del número de concejales que resultaría de la fusión

municipal conseguiría una significativa reducción del número de cargos a repartir entre

partidos y poderes locales sin que se produjera ninguna merma en la pluralidad y

proporcionalidad en la representación ciudadana.

4 Francisco Sosa Wagner, en el «Prólogo para españoles» al libro de Luciano Vandelli, Trastornos de las instituciones políticas, Trota/Fundación Alfonso Martín Escudero, Madrid, 2007, pág. 26.

UN AHORRO CARO PARA LA DEMOCRACIA

La reducción del 30% de los concejales sorprende por su arbitrariedad y por el escaso

respeto a la voluntad de los ciudadanos. En primer lugar, la justificación económica para

esta decisión no es realista: el ahorro en muchos casos no sería tal, ya que la mayor parte

de los ediles afectados no cobran, mientras el Gobierno central sigue apoyando a las

Diputaciones Provinciales que cuestan 6.000 millones de euros anuales y cuyos diputados

no han sido elegidos por los votantes. Por otra parte, si esta medida se aplica con la actual

Ley Electoral, desaparecerán de los consistorios todas aquellas formaciones que no entren

en la duopolio gobierno-oposición y mermará la calidad de la vida democrática de los

municipios. En opinión de UPyD, la reducción de concejales utiliza una excusa económica

para un fin político: blindar el bipartidismo y eliminar las voces discordantes. La formación

magenta rechaza esta medida y apuesta por una reorganización del territorio que mejore la

gestión y no reduzca la representación de los ciudadanos.

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2. El modelo que proponemos para reordenar el mapa municipal para Castilla y

León cumple con nuestro programa5 en sus puntos 15 (supresión de las Diputaciones

Provinciales) y 16 (fusión de municipios menores de 5000 habitantes y los contiguos a

concentraciones urbanas mayores) y se adapta a la realidad territorial de nuestra

comunidad autónoma donde convive una gran urbe (Valladolid) con otras menores

(capitales de provincia y algunas pocas más) y predomina lo que podríamos llamar

‘minimunicipalismo’.

La Junta de Castilla y León ha estado durante más de un año tratando de

imponer su criterio para preservar el control partidista sobre los pequeños municipios.

Unión Progreso y Democracia rechaza el modelo propuesto en el que crea una nueva

institución intermedia a la que denominaban Distritos de Interés Comunitario.

3. El punto de partida es la comarca tradicional (la comarca del Bierzo es la única

oficialmente constituida en toda la comunidad) para delimitar territorialmente los

futuros municipios que habrán de tener un mínimo deseable de 10.000 habitantes.

Esto no constituye una nueva institución intermedia; es decir, con los límites

tradicionales de las antiguas comarcas y los municipios que existen dentro de ellos se

crea un sólo término municipal, un sólo Ayuntamiento.

Los municipios de hasta cinco mil habitantes podrían si lo desearan acceder a la

consideración de entidades locales menores respetando sus instituciones

tradicionales, el Alcalde Pedáneo y Junta Vecinal -como mejor forma de gestión de los

recursos de mano común- que pasaría a ser concejal con las facultades y

competencias del actual alcalde pedáneo y además actuaría como representante de

esa entidad local menor. Sobre estas instituciones habría que actuar legislativamente

buscando una mejora en su gestión y transparencia.

La elección de la comarca como base territorial del nuevo municipio presenta,

como es lógico, ventajas e inconvenientes que se pueden ver desde distintas

perspectivas, no siendo todos los enfoques acordes con lo que nosotros pensamos.

Sin embargo, esta propuesta es una propuesta abierta y debe llegar a la mayor parte

de los ciudadanos.

4. Nuestro modelo territorial implica la reordenación competencial y propone la

supresión de las Diputaciones Provinciales, que distribuirán sus competencias entre la

5 Programa marco elecciones municipales y autonómicas 2011

10

Administración Local, reforzando así el municipalismo, y la Administración Autonómica,

quien vertebrará la prestación de servicios a los ciudadanos a través de las

delegaciones territoriales. Para ello, será preciso adaptar la normativa electoral

vigente, incluido un cambio constitucional.

En términos generales, el modelo tiene las ventajas que procuran todas las

fusiones de municipios y la desaparición de las diputaciones. Se parte de algo

concreto y fácilmente identificable. Se comparten razones geográficas, culturales,

históricas, económicas. Ya hay en la mayoría de los casos una cabecera de comarca

definida (lo que reduce muchas confrontaciones), algo tan simple como el hecho de

tener nombre identificativo también es una ventaja. Mayor control democrático.

Desaparición de las mancomunidades. Mayor capacidad de incentivar el desarrollo

económico. Se garantiza y respeta la explotación comunal que se hace de bosques y

pastos, por la ocupación del término de embalses hidroeléctricos o actualmente

aerogeneradores. Si bien, tales recursos estaría al servicio del nuevo municipio en el

marco de los principios de redistribución de renta y solidaridad.

Las modificaciones legislativas para constituir estos municipios no serían

excesivas y una buena parte en el ámbito de la Comunidad Autónoma. Las capitales

de provincia quedarían constituidas en un único municipio junto con su alfoz o área

metropolitana.

III.- EJEMPLO DE APLICACIÓN DEL MODELO: BURGOS

Burgos es la provincia con el mayor número de municipios de Castilla y León y

de España (371) para una población de 375.567 habitantes.

Casi el ochenta y cinco por ciento de sus municipios tienen una superficie inferior

a la media nacional. El noventa y ocho por ciento de sus municipios tienen una

población inferior a 5.000 hbs. El noventa y ocho por ciento de los municipios tienen

una densidad de población inferior a la media nacional. Hay 267 municipios con una

densidad inferior a 9h/Km2.

Municipios por tramo de población:

- 1 a 100 habitantes: 140 - 2001 a 5000 habitantes: 8

- 101 a 250 habitantes: 122 - 5001 a 10000 habitantes: 2

- 251 a 1000 habitantes: 82 - 20000 a 50000 habitantes: 2

- 1001 a 2000 habitantes: 14 - Mayores de 100000 habitantes: 1

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Número de comarcas tradicionales: 10

Mapa y leyenda de las comarcas tradicionales de Burgos

Merindades

La Bureba

Ebro

Páramo

Odra-Pisuerga

Alfoz de Burgos

Montes de Oca

Arlanza

Sierra de la Demanda

Ribera del Duero

LAS MERINDADES: La comarca está compuesta por más de 360 núcleos de

población agrupados en 27 municipios con una superficie total de 2.821 km² y a 1 de

Enero de 20116 contaba una población total de 24.697 habitantes, lo que hace que su

densidad de población sea de 8,75 hab/km². Su municipio más poblado es Medina de

Pomar con 6225 habitantes.

LA BUREBA: Compuesta por 44 municipios y sus correspondientes entidades

menores (39) en una superficie de casi 1000 km2 . Su población a 1 de enero de 2011

es de 11.748 habitantes con una densidad de 11,75 hab/km². El municipio más

poblado es Briviesca con 7.677 habitantes tradicionalmente capital de esta comarca.

6 Padrón municipal 2011. INE

12

MONTES DE OCA: Integrada por 26 municipios y 31 entidades locales menores

y una población de 6.093 habitantes.

ALFOZ DE BURGOS: Compuesta por 58 municipios y 75 entidades locales

menores. Tiene una población 18.207 habitantes excluyendo Burgos, el total es de

197458. El municipio más poblado es la ciudad de Burgos con 179.251 habitantes.

PÁRAMOS: Con un total de 8 municipios y 1435 habitantes.

ODRA Y PISUERGA: Se integran 43 municipios con una población de 10114

habitantes.

ARLANZA: Constituida por 46 municipios y una población de 10797 habitantes.

EBRO: Formada por 10 municipios y 36 entidades locales menores que albergan

a una población de 42.045 habitantes.

RIBERA DE DUERO: Integrada por 67 municipios con un total de 53170

habitantes.

SIERRA DE LA DEMANDA: Formada por 35 municipios y 22 entidades locales

menores que albergan a una población de 11.757 habitantes.

***

Conforme a nuestro modelo, la provincia de Burgos pasaría de 371 términos

municipales y ayuntamientos a tener 8 municipios con sus respectivos ayuntamientos7.

Estos serían:

− BURGOS ( Alfoz de Burgos): Integrado por una población 197.458

habitantes. La capital del municipio sería la ciudad de Burgos.

− PÁRAMOS Y ODRA ( Páramo+ Odra-Pisuerga): Integrado por una

población de 11.549 habitantes. La capital municipal sería Melgar de

Fernamental.

− MERINDADES ( Merindades): Con una población total de 24.697 habitantes.

La capital municipal sería Medina de Pomar.

− BRIVIESCA ( MONTES DE OCA+ LA BUREBA): Integrada por una

7 Se ha tenido en cuenta la distribución territorial de la provincia de Burgos que establecieron las Directrices de Ordenación Territorial de Castilla y León (DOTCyL).

13

población de 17.841 habitantes. La capital municipal en Briviesca.

− MIRANDA DE EBRO ( Ebro): Con 42.045 habitantes y la capital en Miranda

de Ebro.

− LERMA ( Arlanza): Con 10.797 habitantes y capital en Lerma.

− SALAS DE LOS INFANTES ( Sierra de la Demanda): Con 11.757 habitantes

y la capital en Salas de los Infantes.

− ARANDA DE DUERO ( RIBERA DE DUERO) Con 53.170 habitantes y

Aranda de Duero, capital municipal.

BURGOS

LERMA

PÁRAMOS Y ODRA

MERINDADES

BRIVIESCA

MIRANDA DE EBRO

SALAS DE LOS INFANTES

ARANDA DE DUERO

Mapa de la provincia de Burgos tras la

ordenación territorial

Así, en la provincia de Burgos se suprimirían 363 ayuntamientos, 363 alcaldes,

1400 concejales, 38 mancomunidades y 1 Diputación.

***

Aplicando los mismos criterios para cada una de las provincias de Castilla

y León en total se suprimirían 9 Diputaciones, 2.17 6 Ayuntamientos, 12.638

concejales y 246 mancomunidades.

14

Consejo Territorial de Castilla y León

Unión Progreso y Democracia

20 de Agosto de 2012