Utviklingstendenser i offentlig revisjon

1

Utviklingstendenser i offentlig revisjon

Nasjonal implementering

Norske erfaringer

Søndag 15. august 2010Hilton Reykjavik Nordiska

Reykjavik

Statsautorisert revisor Rolleiv Lilleheie, Buskerud Kommunerevisjon IKS, Norge.

2


Disposisjon

Dagens situasjon i Norge

• Ulike revisjonsregimer

• Bruk av standarder

Implementering

• Generelt

• Norske erfaringer og forventninger

3



• Statlig revisjon

• Kommunal revisjon

• Revisjon i privat sektor

4


Dagens situasjon i NorgeStatlig revisjonI henhold til egen lov utføres revisjonen av statens virksomhet av

Riksrevisjonen. Etter fastsatt instruks omfatter Riksrevisjonens

oppgaver revisjon i form av:

I Regnskapsrevisjon inkludert compliance audit

(etterlevelsesrevisjon), og

II Forvaltningsrevisjon.

Revisjonsarbeidet skal utføres i henhold til

God revisjonsskikk i Riksrevisjonen

5



Statlig revisjon

Etter instruksen omfatter Riksrevisjonens

regnskapsrevisjon blant annet å

”kontrollere om de disposisjoner som ligger til grunn for

regnskapet er i samsvar med Stortingets vedtak og

forutsetninger og gjeldende regelverk, og om

disposisjonene er akseptable ut fra normer og standarder

for statlig økonomiforvaltning”.

6


Dagens situasjon i NorgeStatlig revisjonDagens standarder for revisjon i Riksrevisjonen er fra 2005.

Ingen fast bruk av IAASBs revisjonsstandarder (ISA-ene).

I den grad disse standardene besluttes lagt til grunn for

regnskapsrevisjonen, antas de supplert med INTOSAIs PN

- på norsk ”offentlige tillegg”.

7


Dagens situasjon i NorgeKommunal revisjon

Hjemlet i kommuneloven. Mandatet er gitt i egen

forskrift fastsatt av KRD og omfatter regnskapsrevisjon

og forvaltningsrevisjon. Revisjonen skal være utført i

samsvar med den rettslige standarden God kommunal

revisjonsskikk som for regnskapsrevisjonens del også

omfatter internasjonale revisjonsstandarder.

8


Dagens situasjon i NorgeKommunal revisjonRegnskapsrevisjonen inngår i et såkalt løpende eller

gjentagende oppdrag der det er revisors plikt å påse at det

blir utført revisjon i tråd med revisjonsmandatet.

For forvaltningsrevisjonens del er revisors oppgaver og

plikter begrenset til å utføre den revisjonen som

kommunens kontrollutvalg måtte ønske å prioritere og

bestille.

9



I motsetning til hva som gjelder for Riksrevisjonen, er det fra Kommunaldepartementet uttalt at ”kontroll av at de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet er i samsvar med kommunens/fylkeskommunens vedtak for øvrig og forutsetninger og gjeldende regelverk, og om disposisjonene er akseptable ut fra normer og standarder for

godøkonomiforvaltning, vil høre enten under forvaltningsrevisjon (…) eller ligge til det generelle kontrollansvar som påhviler kontrollutvalget”.

Det er altså opp til kontrollutvalget å eventuelt bestille en revisjon som også gir svar på om disposisjonene er akseptable.

10


Dagens situasjon i NorgeKommunal revisjonEtter NKRFs beslutning skal regnskapsrevisjon og beslektede

tjenester utføres i samsvar med DnRs standarder.

I praksis betyr dette samtlige av IAASBs standarder samt enkelte

særnorske standarder for attestasjonsoppdrag vedtatt av DnR på

grunnlag av nasjonale krav.

I revisjonsberetninger med referanse til God kommunal

revisjonsskikk henvises det i dag til revisjonsstandarder

vedtatt av Den norske Revisorforening (DnR).

11



I tilknytning til de kommunale revisjonsbestemmelsene

henvises det til IFACs internasjonale revisjonsstandarder

med tillegg for offentlig sektor.

Fra 2010 er disse tilleggene helt borte. I stedet har de nye

ISA-ene enkelte veiledningspunkt under overskriften

”Særlige hensyn knyttet til offentlig sektor”.

12


Dagens situasjon i NorgeRevisjon i privat sektor

Hjemmel: Revisorloven med tilhørende forskrift. Oppgaven

begrenset til revisjon av historisk økonomisk informasjon

(regnskapsrevisjon).

Den rettslige standarden er God revisjonsskikk der

hovedelementet er IAASBs revisjonsstandarder (ISA-ene) og

tilhørende nasjonale etiske retningslinjer.

13



DnR opererer med følgende hierarki:God revisjonsskikk forutsetter at revisjonshandlingene bestemmes av revisor under hensyn til • krav i lov og forskrifter, • kravene i revisjonsstandardene,• krav fra autoritative instanser, og der det er aktuelt• vilkårene for oppdraget, og krav til rapporteringen.

14



Mandatet omfatter også formuesforvaltningen og det som betegnes ansvarsbetingende handlinger. Slike krav kommer i tillegg til ISA-ene og innebærer til en viss grad krav om etterlevelsesrevisjon eller compliance audit. Krav som altså ikke tatt inn i det kommunale revisjonsmandatet.

15


Dagens situasjon i NorgeRevisjon i privat sektor, forts.

Noe tilsvarende hierarki som for God revisjonsskikk er heller

ikke formulert for oppdrag utført etter God kommunal

revisjonsskikk. Det er likevel ikke grunnlag for å hevde et

annet syn ved revisjon av kommunale oppdrag.

16


ImplementeringINTOSAIs bidrag

I et diskusjonsnotat fra desember 2007 tar FEE som utgangspunkt at revisor ved revisjon i offentlig sektor generelt vil ha utvidede oppgaver og plikter (uthevet av RL) vedrørende brudd på lover og forskrifter. I punkt 7 i det samme notatet henvises det også direkte til INTOSAIs offentlige tillegg (PN). Oversatt til norsk heter det:

”I revisjonsmessig sammenheng har INTOSAI utviklet offentlige tillegg (PN-er) som klargjør og øker anvendelsesmulighetene for ISA-ene i offentlig sektor”.

17



I ISA 200 heter det bl.a. at oppgavene og pliktene til revisorer i

offentlig sektor kan være av et større omfang (uthevet av RL) enn

det som gjelder ved revisjon av regnskaper i samsvar med ISA-ene.

Disse ytterligere oppgavene og pliktene er ikke omtalt i ISA-ene.

De kan være behandlet i uttalelsene fra International Organization of

Supreme Audit Institutions (INTOSAI) eller av nasjonale

standardsettere.

18



Slike henvisninger aktualiserer spørsmålet om hvilken

status og virkning INTOSAIs PN skal ha for

revisjonsoppdrag i offentlig sektor.

Siden NKRF for lengst har vedtatt å følge ISA-ene, er

behovet for et autoritativt svar for den kommunale

regnskapsrevisjonen i Norge særlig påtrengende.

19



INTOSAIs tilnærming til revisjon finner vi i den såkalte

Limaerklæringen som i utdrag lyder slik på norsk:

”Begrepet og etableringen av revisjon er iboende i offentlig økonomiforvaltning ettersom forvaltningen av offentlige midler representerer tillit. Revisjon er ikke et mål i seg selv, men en uunnværlig del av et regulerende system hvis mål er

å avdekke avvik fra aksepterte standarder og brudd på prinsippene om lovlighet, økonomi produktivitet og måloppnåelse.”

20


ImplementeringFra INTOSAIs Lima Declaration of Guidelines on Auditing Preceps

GeneralPurpose of auditThe concept and establishment of audit is inherent in public financial administration as the management of public funds represents a trust. Audit is not an end in itself but an indispensable part of a regulatory system whose aim is to reveal deviations from accepted standards and violations of the principles of legality, efficiency, effectiveness and economy of financial management early enough to make it possible to take corrective action in individual cases, to make those accountable accept responsibility, to obtain compensation, or to take steps to prevent - or at least render more difficult - such breaches.

21



Limaerklæringen er utgangspunktet for de offentlige tillegg (PN) til ISA-ene som INTOSAI nå vedtar.

Fra P4 i ISSAI 1250 – som omhandler brudd på lover og forskrifter: ”Målene for regnskapsrevisjon i offentlig sektor favner ofte videre enn å gi uttrykk for en mening om hvorvidt regnskapet i det alt vesentlige erutarbeidet i samsvar med det gjeldende rammeverket for regnskapsrapportering. … Disse ytterligere målene kan omfatte revisjons- og rapporteringsoppgaver …”

22



Fra internasjonalt ledende faglig hold argumenteres det altså tungt for at både målene for revisjonen og revisors oppgaver og plikter vil kunne omfatte mer ved oppdrag i offentlig sektor.

For regnskapsrevisjon i offentlig sektor basert på IAASBs ISA-er, vil INTOSAIs offentlige tillegg veie særlig tungt fordi de i forståelse med IFAC er utviklet som supplement ISA-ene.

23



Nøkkelbegrepet er sensitivitet knyttet til forvaltningen avfellesskapets midler og til myndighetsutøvelsen.

De mest relevante særbehovene:Sensitive forhold avledet av allmennhetens interesser, forventninger og

informasjonsbehov.Brudd på lover og vedtak (compliance).Misligheter/misbruk av offentlige midler.Den økonomiske internkontrollens effektivitet.Korrekt rapportering i regnskap vs. budsjett.

24



Nøkkelbegrepet er sensitivitet, forts.Særbehovene aktualiserer utvidede oppgaver og plikter for revisor til å

• påvise og rapportere brudd på lover og forskrifter • vurdere internkontrollens utforming og om den fungerer som

forutsatt og rapportere resultatet• forebygge, oppdage og rapportere misligheter og misbruk av

offentlig eiendom og fellesskapets midler• vurdere og uttale seg om sammenheng og sammenlignbarhet

mellom regnskap og budsjett, herunder parallell klassifisering og periodisering.

25


ImplementeringNorske erfaringerOffentlig revisjon

Sammen med Riksrevisjonen arbeider nå NKRF med å få oversatt

INTOSAIs offentlige tillegg (PN) fra engelsk til norsk. Arbeidet

forventes fullført i løpet av året.

ISA-delen av den enkelte ISSAI foreligger allerede i godkjent norsk

oversettelse.

26


ImplementeringNorske erfaringer

Privat revisjonRevisjonen av kommunal sektor har siden 2004 vært konkurranseutsatt

og dermed en del av markedet for privat revisjon.Privat revisjon har til nå engasjert seg lite i hva denne revisjonen bør

omfatte.FEEs notat fra 2007 er ikke oversatt til norsk.Det er mulig DnR avventer tydeligere innspill fra andre - eksempelvis

fra NKRF.I en situasjon med konkurranse om kommunale revisjonsoppdrag kan

det by på fordeler å ikke introdusere krav utover de som følger av ISA-ene.

27



Kommunal revisjon• Mandatet fra 2004 innebar dels en amputering og i tillegg

fragmentering av den kommunale revisors oppgaver og plikter.

• Departementets veiledning til selve mandatet er lite prinsipiell. Dette gjelder bl.a. krav til uavhengighet og faglige forutsetninger for den som skal stå for risikovurderinger og prioriteringer av revisjonsmessig karakter.

28


Implementering

Norske erfaringer

Forholdet til de kommunale revisjonsmyndighetene

Tanken om at revisjonsmandatet for offentlig sektor på noen områder

bør omfatte mer enn for privat sektor, blir ikke lenger direkte avvist.

Motforestillingene, som fortsatt er til stede, ligger på to plan:

• Generell motvilje mot å endre et etablert regelverk.

• Ønske om å begrense revisjonsutgiftene.

29


Implementering

Norske erfaringer

Forholdet til de kommunale revisjonsmyndighetene

• Hittil liten vilje til dialog og revurderinger

• Oppmerksomheten på at offentlig revisjon har behov for et eget

substansielt innhold er likevel økende.

30



Forholdet til de kommunale revisjonsmyndighetene Relevante argumenter:• IAASBs offentlige tillegg i ISA-ene er borte• FEE fremholder at revisjon i offentlig sektor generelt vil ha

utvidede oppgaver og plikter vedrørende brudd på lover og forskrifter

• INTOSAI vedtar egne tillegg til ISA-ene ved bruk av standardene i offentlig sektor

• Både IAASB og FEE henviser til INTOSAIs tillegg.

31



Forutsetningen for å få myndighetenes gehør

Det er neppe hensiktsmessig å lansere innholdet i INTOSAIs

offentlige tillegg overfor de kommunale revisjonsmyndighetene

før samtlige tillegg er oversatt til norsk.

32



Forutsetningen for å få myndighetenes gehør Å legge fram de offentlige tilleggene og Limaerklæringen formyndighetene med sikte på en revurdering av dagens revisjonsmandat blir en svært viktig, men samtidig krevende oppgave. Hovedargument: • Limaerklæringen er myntet på hele offentlig sektor.• Hensynet til offentlig ansvarlighet (public accountability) og

allmennhetens forventinger har samme gyldighet for kommunal sektor som for statlig.

33



Forutsetningen for å få myndighetenes gehør

Vi må samtidig være forberedt på at forslag om å inkludere flere

oppgaver og plikter i revisjonsmandatet, vil bli møtt med krav

om prioritering og omprioritering innenfor gitte (eksisterende)

ressursrammer.

En utfordring vi er nødt til å ta på alvor.

34


ImplementeringNorske forventninger

Forståelse hos revisjonsmyndighetene

• Vilje til dialog og revurderinger.

• Erkjennelse av at også mandatet for revisjon i kommuner og fylkeskommuner må gis et eget substansielt innhold i tråd med Limaerklæringen.

Documents

Utviklingstendenser i offentlig revisjon