1

PENGGUNAAN HUKUM PIDANA DALAM UNDANG-UNDANG PERKAWINAN

(Pengantar Diskusi) Oleh: Dr. M. Arief Amrullah, S.H., M.Hum. 1

A. NDAHULUAN

Undang-undang tentang Perkawinan sebagaimana diatur dalam Undang-

undang Nomor: 1 Tahun 1974 (Lembaran Negara Tahun 1974 Nomor: 1),

sebenarnya termasuk dalam kelompok peraturan-peraturan hukum administratif.

Undang-undang ini dalam perkembangannya hendak ditinjau kembali untuk

disesuaikan dengan perkembangan zaman. Secara sosiologis, suatu undang-

undang-undang yang dibuat dalam kurun waktu tertentu adalah sesuai dengan

perkembangan ketika itu, akan tetapi karena masyarakat juga berkembang, maka

undang-undang yang dibuat tadi menjadi tidak atau kurang relevan lagi sehingga

perlu untuk dilakukan peninjauan kembali atau melakukan reorientasi atau

reevaluasi, atau dengan kata lain perlu melakukan pembaharuan hukum, yaitu

pembaharuan terhadap Undang-undang Nomor: 1 Tahun 1974. Pembaharuan itu

sendiri pada hakikatnya merupakan bagian dari kebijakan atau politik hukum.

Pembaharuan yang hendak dilakukan saat ini, di antaranya adalah mengenai

ketentuan pidananya, yaitu sebagaimana yang ditunjukan dalam Rancangan

Undang-undang tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor: 1 Tahun 1974

yang diusulkan oleh Badan Legislasi DPR-RI. Kebijakan penal yang terimplementasi

dalam Undang-undang Perkawinan saat ini, adalah diatur dalam Peraturan

Pemerintah No. 9 Tahun 1975 tentang Pelaksanaan Undang-undang Perkawinan

Tahun 1974 dan tidak diatur sendiri oleh Undang-undang Nomor: 1 Tahun 1974.

Pasal 45 Peraturan Pemerintah No. 9 Tahun 1975 mencantumkan ancaman pidana

bagi pria yang menikah lebih dari satu tanpa izin dari pengadilan sebagaimana diatur

dalam Pasal 40 Peraturan Pemerintah ini yang menentukan: apabila seorang suami

1 Anggota TIM RUU Perubahan Undang-undang No. 1 Tahun 1974 Fakultas Hukum Univ. Jember.

2

bermaksud untuk beristri lebih dari seorang maka ia wajib mengajukan permohonan

secara tertulis kepada pengadilan. Pelanggaran terhadap kewajiban tersebut diatur

dalam Pasal ayat (1) huruf a Peraturan Pemerintah No. 9 Tahun 1975 dengan

maksimum denda Rp 7.500,-- (tujuh ribu lima ratus rupiah). Sedangkan bagi

Pencatat Perkawinan yang melanggar ketentuan Pasal-pasal: 6; 7; 8; 9; 10 ayat (1);

11; 13; dan 44 Peraturan Pemerintah No. 9 Tahun 1975 dipidana dengan pidana

kurungan maksimum tiga bulan atau denda maksimum Rp 7.500,-- (tujuh ribu lima

ratus rupiah). Ketentuan ini, apabila dilihat dari segi rumusan ancaman pidananya

memang sudah seharusnya untuk ditinjau kembali. Demikian juga halnya dengan

penempatan ancaman pidana tersebut, yang seharusnya segala sesuatu yang

berkaitan dengan pembatasan hak-hak rakyat adalah diatur dalam undang-undang,

bukan dalam peraturan pemerintah.

Kebijakan yang hendak mencantumkan ketentuan pidana dalam Undang-

undang Perkawinan yang akan datang, pada hakikatnya tidak dapat dilepaskan dari

kecenderungan kebijakan legislatif yang selalu mencantukan ketentuan pidana

dalam hukum administrasi. Hukum administrasi pada dasarnya merupakan hukum

mengatur atau hukum pengaturan, yaitu hukum yang dibuat dalam melaksanakan

kekuasaan mengatur atau kekuasaan pengaturan, sehingga penggunaan istilah

hukum pidana administrasi sering pula disebut dengan hukum pidana mengenai

pengaturan atau hukum pidana dari aturan-aturan. Dengan demikian, hukum pidana

administrasi itu merupakan perwujudan dari kebijakan menggunakan hukum pidana

sebagai sarana untuk menegakkan atau melaksanakan norma yang ada dalam

hukum administrasi tersebut. 2

Sehubungan dengan telah adanya Rancangan Undang-undang tentang

Perubahan atas Undang-undang Nomor: 1 Tahun 1974 tersebut, maka yang menjadi

pertanyaan: apakah relevan mencantumkan hukum pidana sebagai sarana untuk

menegakkan norma dalam Undang-undang tentang Perkawinan yang akan datang?

Pertanyaan ini mengemuka, karena apabila dikaitkan dengan hukum administrasi 2 Barda Nawawi Arief, Penggunaan Sanksi Pidana Dalam Hukum Administrasi, Makalah yang disampaikan

pada Penataran Nasional Hukum Pidana dan Kriminologi, Diselenggarakan oleh ASPEHUPIKI bekersama dengan Fakultas Hukum Universitas Surabaya, Hotel Surya Prigen Pasuruan, Tanggal 13 19 Januari 2002, hal.. 2-3.

3

yang bersanksi pidana, seperti Undang-undang tentang Pasar Modal, Undang-

undang tentang Perlindungan Konsumen, Undang-undang tentang Perbankan,

Undang-undang tentang Larangan Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat,

dan masih banyak lagi. Kesemuanya lebih banyak mengatur mengenai kegiatan di

bidang ekonomi. Sedangkan yang menyangkut perkawinan, apakah tidak sebaiknya

cukup mengacu kepada Kitab Undang-undang Hukum Pidana (KUHP) manakala

Rancangan Undang-undang (RUU). Karena, di dalam RUU tentang KUHP 1999-

2000 telah diatur mengenai hal tersebut dalam Bab XIV tentang Tindak Pidana

terhadap Asal-usul dan Perkawinan (Pasal 406 sampai dengan Pasal 410), dan Bab

XXIX tentang Tindak Pidana Jabatan (Pasal 576, Pasal 577, Pasal 580).

B. KEBIJAKAN HUKUM PIDANA Masalah penggunaan hukum pidana atau sanksi pidana dalam Undang-

undang tentang Perkawinan, pada dasarnya merupakan bagian dari kebijakan

hukum pidana. Dikaitkan dengan diskusi ini, Barda Nawawi Arief mempertanyakan: 3

apakah penggunaan hukum pidana dalam bidang administrasi di Indonesia dapat

disamakan dengan administratif penal law.

Dalam kaitan ini, Andi Hamzah pernah menulis 4 bahwa di Indonesia

perkembangan perundang-undangan pidana di luar KUHP berbeda dengan Belanda.

Di Belanda, pada umumnya perundang-undangan pidana di luar KUHP itu dibagi

dua, yaitu perundang-undangan pidana dan perundang-undangan administrasi yang

bersanksi pidana. Menurut Andi Hamzah perundang-undangan administrasi yang

bersanksi pidana itu, biasanya berupa delik pelanggaran saja. Di Indonesia lanjut

Andi Hamzah menjadi lain, karena ada perundang-undangan administrasi yang

sanksinya sampai pidana mati. Contoh yang dikemukakan, adalah seperti Undang-

undang tentang Tenaga Atom (Undang-undang Nomor: 31 Tahun 1964).

Dengan demikian, apabila dibandingan dengan Belanda, di Indonesia dalam

mengimplementasikan kebijakan hukum pidana (penal policy) di bidang hukum

3 Ibid., hal. 3-4. 4 Andi Hamzah, Hukum Pidana Khusus (Economic Crime), Bahan Penataran Nasional: Hukum Pidana dan

Kriminologi, Hotel Gracia, Semarang, 23-30 Nopember 1998, hal. 1.

4

administrasi dapat dikatakan tidak ada perbedaan dengan perundang-undangan

pidana. Bahkan sekarang ada kecenderungan untuk mencantumkan ketentuan

ancaman pidana yang tinggi, baik pidana penjara maupun denda. Jadi, rumusannya

lebih berorientasi kepada potential victim daripada actual victim. Atau dengan kata

lain lebih ditujukan kepada perlindungan masyarakat daripada ditujukan kepada

perlindungan korban nyata atau direct victim.

Dalam Rancangan Baru Undang-undang Perkawinan, yaitu Rancangan

Perubahan atas Undang-undang Nomor: 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan. Badan

Legislasi DPR-RI telah mencantumkan ketentuan pidana dalam Pasal 9 ayat (2),

Pasal 16 ayat (2), dan Pasal 20 ayat (2), yang sebelumnya tidak diatur dalam Undang-undang Nomor: 1 Tahun 1974. Semula, dalam Undang-undang Nomor: 1

Tahun 1974 mengenai ketentuan Pasal 9 itu tidak dipecah ke dalam ayat-ayat, akan

tetapi oleh Badan Legislasi DPR-RI dibagi menjadi dua ayat. Rumusan yang telah

diatur dalam Pasal 9 ditempatkan menjadi ayat (1), sedangkan ayat (2) yang berisi

ketentuan pidana itu merupakan tambahan dari Badan Legislasi DPR-RI, yang

berbunyi: Suami yang melanggar ketentuan ayat (1) di atas dapat dikenakan sanksi

pidana penjara sekurang-kurangnya 6 (enam) tahun. Adapun alasan mencantumkan

ketentuan pidana tersebut, dapat diketahui dari keterangan Badan Legislasi DPR-RI

yang menyatakan: Perlu adanya sanksi agar dapat terwujudnya ketentuan yang

diatur dalam Pasal 3 ayat (2) sehingga tidak mudah untuk dilanggar (mengacu pada

Pasal 279 KUHP).

Selanjutnya, Pasal 16 Undang-undang Nomor: 1 Tahun 1974 yang terdiri dari

dua ayat itu, dalam Rancangan Baru ketentuan yang diatur dalam ayat (1) tetap tidak

berubah. Perubahan hanya pada ayat (2) yang berbunyi: Bagi pejabat yang ditunjuk

yang melanggar ketentuan ini akan diberikan sanksi berupa peringatan sampai

dengan pemecatan terhadap status PNS. Adapun alasan pencantuman sanksi

seperti ini, adalah sesuai dengan keterangan yang diberikan oleh Badan Legislasi

DPR-RI: Karena ketentuan Peraturan Pemerintah No. 9 Tahun 1975 Pasal 45 ayat

(1) butir a dan b tidak sesuai lagi dengan rasa keadilan.

Kemudian, seperti halnya dengan ketentuan Pasal 9 di atas, yang tidak

dipecah ke dalam ayat-ayat, akan tetapi dalam Rancangan Baru dibagi menjadi dua

5

ayat. Rumusan yang telah diatur dalam Pasal 20 ditempatkan menjadi ayat (1),

sedangkan ayat (2) yang berisi ketentuan pidana itu merupakan tambahan dari

Badan Legislasi DPR-RI, yang berbunyi: Pegawai pencatat perkawinan yang

melanggar ketentuan ayat (1) di atas dikenakan sanksi pidana penjara sekurang-

kurangnya 1 (satu) tahun dan dikenakan sanksi administrasi.

Terlepas dari rumusan sanksi yang demikian itu, tapi apa yang telah dirancang

oleh Badan Legislasi DPR-RI tersebut, tentu dapat dimengerti adalah sebagai upaya

untuk mendukung norma yang ada dalam Undang-undang Perkawinan. Undang-

undang Perkawinan sebagai perundang-undangan administrasi yang selanjutnya

hendak dicantumkan ketentuan pidana di dalamnya, sehingga nantinya dapat disebut

sebagai undang-undang administrasi yang bersanksi pidana, maka kedudukan

hukum pidana tersebut menurut Muladi 5 adalah sebagai penunjang penegakan

norma yang berada dalam hukum administrasi tersebut. Kendati kedudukannya

sebagai penunjang, akan tetapi dalam hal-hal tertentu lanjut Muladi, hukum pidana

dapat juga lebih fungsional daripada sekedar hanya berfungsi subsidiair. Meskipun

begitu, Muladi mengingatkan bahwa penggunaan hukum pidana sebagai primum

remedium harus dilakukan dengan hati-hati dan selektif, yaitu dengan

mempertimbangkan, baik kondisi objektif (yang berkaitan dengan perbuatan) maupun

hal-hal subjektif (yang berkaitan dengan pelaku), kerugian atau korban yang

ditimbulkan, kesan masyarakat terhadap tindak pidana yang bersangkutan, serta

tujuan pemidanaan yang hendak dicapai. Ini berarti, bahwa hukum pidana sebagai

bagian dari sistem yang lebih luas tidak dapat menghindarkan diri dari berbagai

perkembangan yang terjadi dalam sistem yang lebih besar tersebut. Untuk itu,

keterlibatan hukum pidana selain dapat bersifat otonom, juga dapat bersifat sebagai

pelengkap terhadap hukum lain.

Dengan demikian, tanpa dukungan hukum pidana dalam hukum administrasi,

termasuk Undang-undang Perkawinan, dirasakan belum kuat untuk menegakkan

undang-undang dimaksud. Padahal, apabila memperhatikan ketentuan pidana yang

diatur dalam Pasal 407 misalnya, pada intinya mengancam dengan pidana penjara

5 Ibid. hal. 7-8.

6

paling lama lima tahun atau denda paling banyak Kategori IV (Rp 7.500.000,--) bagi

setiap orang yang melangsungkan perkawinan, sedang perkawinannya yang ada

menjadi penghalang yang sah untuk melangsungkan perkawinan tersebut, atau

perkawinan dari pihak lain menjadi penghalang yang sah untuk dilangsungkannya

perkawinan tersebut. Penjelasan Pasal 407 ini menyebutkan: yang dimaksud dengan

perkawinan yang ada menjadi penghalang yang sah adalah perkawinan yang dapat digunakan sebagai alasan untuk mencegah atau membatalkan perkawinan

berikutnya yang dilakukan oleh salah satu pihak yang terikat oleh perkawinan

tersebut sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Nomor 1 Tahun 1974

tentang Perkawinan. Kemudian, Pasal 576 menentukan: (1) setiap orang yang

berwenang mengawinkan orang menurut hukum yang berlaku bagi kedua belah

pihak, melangsungkan perkawinan seseorang, padahal mengetahui bahwa

perkawinan atau perkawinan-perkawinannya yang sudah ada pada waktu itu menjadi

halangan yang sah baginya untuk kawin lagi, dipidana dengan pidana penjara paling

lama tujuh tahun; (2) setiap orang yang berwenang mengawinkan orang menurut

hukum yang berlaku bagi kedua belah pihak, melangsungkan perkawinan

seseorang, padahal mengetahui bahwa perkawinan tersebut ada halangan yang sah

selain halangan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), dipidana dengan pidana

penjara paling lama dua tahun atau denda paling banyak kategori III

(Rp 3.000.000,--).

Apabila memperhatikan ketentuan pidana yang dirumuskan dalam pasal-pasal

RUU tentang KUHP di atas, sudah lebih terperinci daripada yang diusulkan oleh Tim

Legislasi DPR-RI. Karena itu, kembali kepada pertanyaan yang dikemukakan pada

bagian akhir bagian Pendahuluan tadi, apakah tidak sebaiknya cukup mengacu saja

kepada ketentuan KUHP manakala RUU tentang KUHP sudah diundangkan. Namun

masalahnya, hingga kini RUU tentang KUHP masih belum diundangkan, entah

kapan?