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Comentarios sobre “La protección social contributiva en América Latina: una revisión de sus avances y desafíos”
V Seminario de Política Social
IDIES-URL KAS
Octubre 2011
Contenido
• Temas clave a resaltar de la ponencia• Contexto de Guatemala• Elementos para el debate
Temas claves (1)
• Características de país tardío en implementación de regímenes de seguridad social (Estados Liberales Informales)– “desregulación de los sistemas laborales, el incremento de las
modalidades privadas e individuales de ahorro y previsión, y el incentivo a la privatización de los servicios sociales”
• Reformas de los 90s: AFPs – Orientación más al tema de sostenibilidad– Cuestionable en el caso salvadoreño
• Nudos críticos en América Latina– Baja cobertura, principalmente en sectores de baja
productividad asociados a la informalidad– Baja cobertura en jóvenes y en niveles bajos de ingresos – Inversión reducida en países grupo III (Guatemala) como
proporción del PIB y como porcentaje del gasto social
Temas claves (2)
• Grandes desafíos y propuestas– Igualdad en el acceso– Fragmentación y complementariedad en los regímenes de SS– Inclusión de grupos específicos
• Importante rescatar el tema de la equidad y los desafíos de hacerlo sin desincentivar la responsabilidad individual y la sostenibilidad fiscal
• Equidad en un enfoque más amplio, donde se rescatan algunos sesgos negativos hacia las mujeres y los jóvenes
• También nos recuerda la articulación necesaria de políticas sociales y principalmente en políticas de protección social contributiva y no contributiva , las cuales pueden ser complementarias
Temas claves (3)
• Necesidad de reformas en los sistemas contributivos (Chile)– Magros resultados en equidad en el acceso a pensiones
impulsaron reformas– Seguro de desempleo– Innovaciones necesarias en el sistema de salud inequitativo y
fragmentado– Ampliación del postnatal
• Temas de debate– Atención a la sostenibilidad– Articulación de la política social con la económica a través del
empleo– Brechas de equidad en otros servicios sociales (salud,
educación)– Los desafíos de promover empleo decente, cumplimiento de
normas laborales en un entorno de alta informalidad
Contexto de Guatemala
• Retomando elementos de propuesta elaborada en 2009 realizada por ICEFI
La situación en Guatemala: protección social en salud
Baja cobertura en salud
MSPAS (cobertura
teórica)
IGSS Privado Sin acceso (Teórico)
Sin acceso (ENCOVI
2006)
0
10
20
30
40
50
60
70 Población rural44% sin acceso a
servicios
Ante episodios de enfermedad
11,2 no hizo nada26,1 se automedicó20,5 buscó ayuda
familiar
27,2 fue al médico10,7 enfermera o
promotor
Guatemala: Cobertura del sistema de salud, según subsistema
2004
Fuente: OPS (2007). Salud en las Américas, 2007; INE (2007). Encuesta de Condiciones de Vida 2006.
• Acceso básico a servicios primarios y enormes desafíos en el área rural
Baja cobertura
• La afiliación al IGSS refleja la dinámica del mercado laboral
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 23
24
25
26
27
28
29
30
28.928.3
28.0
27.0 26.8
26.025.6 25.7
Por
cent
aje
Guatemala: Población económicamente activa afiliada al IGSS, 2007
Fuente: Memorias de labores del IGSS.
El sistema de saludBaja cobertura
Guatemala: Características de la población afiliada al IGSS, 2006
En porcentajes
0
Por área de residencia
Por pertenencia étnica
Por quintil de consumo
Por situación de pobreza
No pobres, 80,8
Pobres no extremos, 16,7
75
100
50
25
Pobres extremos, 2,5
Urbanos 75,2
Rurales 24,8 Indígenas 18,4
No indígenas 81,6
Quintil 5 (mayor consumo) 44,7
Quintil 4 28,4
Quintil 3 15,7
Q1 y Q2 11,2
Fuente: Encuesta nacional de condiciones de vida, ENCOVI 2006
Guatemala: distribución de la población ocupada/a por sector económico/b, por afiliación a los regímenes de seguridad social y por quintiles /c
Población trabajadora FORMAL Población trabajadora INFORMAL
33.0 67.0
Cotiza al IGSS
Con potencial del cotizar Sin potencial de cotizar
Con potencial del cotizar
No cotiza al IGSS Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
62.1 37.9 18.8 20.4 21.1 21.2 18.6 Fuente: Elaboración propia sobre la base de las Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, 2006 a/ La población ocupada se determina por la población de 18 años y más. b/ Se consideró la siguiente definición de informalidad: son trabajadores informales los empleados domésticos, los peones o jornaleros, los trabajadores no remunerados, los trabajadores por cuenta propia (se excluyen a aquellos con educación superior), los patronos en establecimientos con menos de 6 empleados (se excluyen aquellos con educación superior) y los empleados privados asalariados que laboran en establecimiento con menos de 6 trabajadores. c/ Sobre la base del consumo como medida de bienestar.
1. El sistema de saludDeterminantes socioeconómicos
1. La dinámica del mercado laboral y del crecimiento económico
2. La situación de pobreza
3. La transición demográfica
4. El perfil y la transición epidemiológica
2. Determinantes institucionales
Las reformas implementadas: punto de partida
Los rasgos discriminatorios de la atención a la salud fueron heredados de la colonia y se basaban en la tradición conservadora de carácter caritativo-asistencial para atender a la población pobre, rural e indígena (Asturias Barnoya, 1989).
• El régimen de pensiones hasta 1944 fue para empleados públicos, y es el último de los programas de protección social creado bajo la institucionalidad del IGSS en 1977.
• El proceso de reforma en el sector ha abarcado únicamente o las reformas del MSPAS, ya que no se han incluido la seguridad social ni el subsistema privado.
2. Determinantes institucionales
Las reformas implementadas: punto de partida
• En 1994 el presidente veto las reformas propuestas a la Ley Orgánica del IGSS, que proponían ampliar la cobertura del mismo.
• La reforma de mediados de 1990 estableció 3 metas: aumentar el nivel de gasto público; mejorar la eficiencia del sistema de salud; y mejorar los niveles de equidad.
• Fragmentación del sistema de salud: el MSPAS atiende a la población pobre, el IGSS a los asalariados contribuyentes al seguro y sus familias y el sector privado a los sectores con mayores posibilidades económicas.
2. Determinantes institucionales
Estructura y tendencia del gasto en salud• El sistema de salud está predominantemente orientado al
mercado• El gasto familiar representa el 60% del gasto nacional
Nicaragua Honduras Panamá Costa Rica El Salvador Guatemala0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
8.0
9.0
10.0 Privado Seguro social Gobierno Familiar
Centroamérica: Gasto nacional en salud, 2005Porcentajes del PIB
Fuente: Estadísticas de la OMS
2. Determinantes institucionales
Estructura y tendencia del gasto en salud• La principal orientación de gasto de las familias es la compra de
medicamentos cuando enfrentan un caso de enfermedad: la distribución de riesgos es ineficiente y las familias pueden caer en pobreza ante una enfermedad catastrófica.
Guatemala: evolución del gasto nacional en salud, años 1990-2005 (porcentajes con respecto al gasto nacional en salud)
Fuente: Flores (2008).
Propuesta ICEFI 2009
En el mediano plazo …• La premisa de la propuesta es que existe una responsabilidad
pública en garantizar el derecho a la protección social, basado en un sistema público de cobertura universal para el manejo solidario, equitativo y eficiente de riesgos.
• El objetivo de largo plazo debería ser la creación de un sistema integrado de servicios de salud, de atención universal, con un esquema de financiamiento solidario y sostenible.
• Transformar el actual sistema de manejo de riesgos con baja cobertura y basado esencialmente en el mercado, puede tomar varios años.
• La propuesta plantea los pasos iniciales.
• Ampliación del componente contributivo:– Inclusión de los ocupados formales que no
cotizan.
– Inclusión de los ocupados informales potenciales, con subsidio del estado para cubrir cuotas patronales, por un principio de equidad.
Propuesta ICEFI 2009
En el corto plazo …
Guatemala: cotización potencial del seguro por EMA de la población ocupada de 18 años y más
(2006)
Laboral Patronal Estatal
Tasa: 3% Tasa: 7% Tasa: 3%
En millones de Quetzales (mensuales)Formal que no cotiza 1,884.3 56.5 131.9 56.5 Informal con potencial de cotizar (Q4 y Q5) 1,907.8 57.2 133.5 57.2
113.8 265.4 113.8
En millones de US$ /c (mensuales)Formal que no cotiza 248.3 7.4 17.4 7.4 Informal con potencial de cotizar (Q4 y Q5) 251.4 7.5 17.6 7.5
15.0 35.0 15.0
Como porcentaje del PIB /d (porcentajes, con valores anualizados)Formal que no cotiza 0.30 0.69 0.30 Informal con potencial de cotizar (Q4 y Q5) 0.30 0.70 0.30 Total 0.6 1.4 0.6
Enfermedad, maternidad y accidentes (EMA)Ingreso base
total /b mensual
Fuente: Elaboración propia con datos de ENCOVI 2006. /a De 18 años y más de edad. /b Trabajadores asalariados: sueldo+comisiones+horas extras; trabajadores independientes: ganancia (agrícola y no agrícola) /c Tipo de cambio: Q. 7,59 por US$ 1 /d PIB corriente (año 2006): Q 229,400 millones
• Ampliación del componente no contributivo– Universalización de la atención primaria:
costeo basado en conjunto de intervenciones seleccionadas por la Comisión de Macroeconomía OMS.
– Aportes del Estado para cubrir su parte como tercero en la seguridad social y el subsidio para los ocupados informales potenciales.
Propuesta ICEFI 2009
En el corto plazo …
• Hogares perceptores de remesas y seguridad social– Guatemala recibió US$4.314,0 millones en
el 2008, 16,4% de hogares percibieron remesas en 2006, de las cuales el 92,2% no cotizaban al seguro social y la principal proporción de la población receptora se ubica en el cuarto y quinto quintil de consumo.
Propuesta ICEFI 2009
En el corto plazo …
El futuro del financiamiento de la salud
• Incrementar el gasto en los niveles señalados, permitiría que el gasto público total en salud se eleve de 2% del PIB (1,1% del MSPAS y 0,9% del IGSS) a 4,2% del PIB (1,6% del MSPAS 2,6% del IGSS).
• Lo anterior induciría un cambio en la estructura de gasto nacional de salud: de un bajo gasto público (MSPAS / IGSS) y elevado gasto de las familias a un incremento de gasto público y una reducción de los gastos de las familias.
• Guatemala, debe alcanzar en un futuro el nivel esperado de gasto en salud correspondiente a su nivel de ingreso per cápita (US$ 2,000) según la OPS.
Temas de debate
• La sostenibilidad fiscal: – importante pero no es el único tema
• Rescate de la equidad– Difícil en un marco de altos niveles de
informalidad y esquemas de protección social ligados al empleo
– La interconexión entre sistemas no contributivos y contributivos sin desincentivar los aportes
– Esquemas solidarios y no contributivos requieren recursos fiscales
Temas de debate
• Coherencia en la política social– Integración de un sistema nacional de salud
• Una política laboral más allá de los salarios mínimos– Empleo decente vs informalidad
• Reformas a sistemas contributivos– Reformas paramétricas al IGSS o de carácter
más profundo • Reforma del sector público es necesaria– Más recursos– Mejor gestión de las políticas
Muchas gracias
Guatemala, octubre 2011
