VELASQUEZ FABIO

9. Participacin ciudadana y control social institucional izado en Colombia1

Hasta mediados de la dcada de 1980, el control social de la gestin pblica en Colombia se llevaba a cabo por dos vas; una de ellas era la electoral. Por medio de las elecciones, que se celebraban cada cuatro anos,' los colombianos decidan en el mbito nacional sobre la continuidad de sus gobernantes y de sus representantes en las corporaciones pblicas -Congreso de la Repblica, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales. El alcance de esta va era muy limitado, por varias razones: en primer lugar, porque el pronunciamiento ciudadano se haca cada cuatro aios y los electores no tenan ninguna otra oportunidad de manifestar su opinin y su descontento por canales alternativos, por ejemplo, la revocatoria del mandato o la queja mediante canales establecidos, ya que ambas instituciones entonces eran inexistentes. En segundo lugar, porque el pacto firmado por los dirigentes de los Partidos Liberal y

' Una primera versin de este trabajo fue presentada como ponencia en el seminario internacional Control Social y Democracia en Amrica Latina: Rendicin de Cuentas, Proyectos Polticos y Sociedad Civil, CIESAS-Universidad Veracruzana, Mxico, noviembre de 2006. Socilogo por la Universidad Javeriana (Bogot). Especialista en Ordenacin del Territorio por la Universidad Politcnica de Madrid. Candidato a doctorado en Ciencias Polticas por la Universidad de Lausanne (Suiza). A diferencia de lo ocurrido con la mayora de los pases de Latinoamrica, Colombia no vivi la experiencia de dictaduras militares, excepcin hecha del periodo 1954- 1957, durante el cual el general Gustavo Rojas Pinilla ejerci el poder gracias a un golpe de Estado propiciado por los propios partidos polticos como parte de un acuerdo para pacificar el pas y enfrentar la ola de violencia bipartidista que se haba desatado desde finales de la dcada anterior a raz de la muerte del caudillo liberal Jorge Elicer Gaitn. En 1957, cuando el general Rojas quiso prolongar su mandato y perpetuarse en el poder, los partidos tradicionales -Liberal y Conservador- firmaron en Espaa un pacto, denominado el Frente Nacional, por medio del cual acordaron derrocar a l general Rojas Pinilla, fundador aos despus de la Alianza Nacional Popular (Anapo), realizar un plebiscito para ratificar el pacto y alternarse en el poder durante 16 afios.

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Conservador reduca prcticamente a cero las opciones de los votantes;* stos saban de antemano cul era el candidato ganador a la presidencia, pues su nombre formaba parte del acuerdo entre los partidos. Los movimientos de oposicin eran pequeos y dbiles y no tenan ninguna capacidad de competir con la maquinaria electoral de los partidos tradi~ionales.~ Adems, los alcaldes y los gobernadores eran designados por el Ejecutivo, guardando una linea de continuidad de mando y de control poltico del Estado en los mbitos regional y local.

En tercer lugar, las opciones se reducan an ms por el peso del clientelismo como forma dominante de relacin entre el Estado, los intermediarios polticos y la poblacin. Las relaciones patrimoniales heredadas de la poca colonial y de los primeros aos de vida republicana seguan vigentes y configuraban una situacin en la que las lealtades polticas a cambio de prebendas y no la deliberacin pblica y la opinin racional definan el voto de casi la totalidad de los colombianos. La maquinaria del Estado jugaba en tal sentido un papel de primera linea en la distribucin de puestos, contratos y favores; especialmente para las clases medias y bajas, pues un buen porcentaje dependa del empleo pblico y de los dineros del tesoro nacional para asegurar su subsistencia. Esto suceda con frecuencia en zonas rurales y en municipios pequeios e intermedios, donde los niveles de anal- fabetismo eran altos, por lo menos hasta mediados del siglo pasado, y donde la educacin formal, en especial la universitaria, solamente llegaba a unos pocos. Se trataba, por lo tanto, de un electorado cautivo, no racional y poco o nada crtico,

El Frente Nacional no fue el nico acuerdo entre los partidos tradicionales. La historia de Colombia, especialmente a partir de 1830, se movi entre una fuerte adscripcin bipartidista de los colombianos -se era liberal o conservador-, esto lleg a generar violentos antagonismos, as como la firma de acuerdos entre los contendores en momentos de crisis. Por ejemplo, durante el periodo de la Regeneracin, a finales del siglo m, los conservadores y las fracciones ms tradicionales del liberalismo se aliaron para enfrentar al ala radical del Partido Liberal, el cual haba implantado desde mediados de siglo un sistema federal; ste fue sustituido en 1886 por un sistema unitario fuertemente centralizado. Otros ejemplos son el del gobierno de Concentracin Nacional, del liberal Enrique Olaya Herrera, en 1930, as como la conformacin de un gabinete bipartidista a mitad del mandato del conservador Mariano Ospina Prez, luego de que fuera asesinado el dirigente liberal Jorge Elicer Gaitn. El nico episodio en el que la oposicin mostr capacidad de competir con los partidos tradicionales por la va electoral fue en las elecciones de 1970, cuando la Alianza Na- cional Popular (Anapo) gan las elecciones pero no obtuvo el poder gracias a un fraude electoral propiciado por el ministro de Gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo. Gracias al fraude, pudo asumir la presidencia el conservador Misael Pastrana Borrero.

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muy alejado del modelo de elector racional en el que se basa el modelo liberal de democracia representativa.

Finalmente, otro factor limitante del sistema electoral fue el de los altos ndices de abstencin, agudizado a partir de la firma del "pacto frentenacionalista" en 1957. Las elecciones registran tasas muy bajas de participacin, en regiones y local ida de^,^ donde los comicios tenan poco atractivo para los electores, pues no se elega a alcaldes y gobernadores, y los cuerpos de representacin -asambleas y concejos- eran, por lo general y con muy raras excepciones, simples nichos de reproduccin poltica de los partidos tradicionales. Por lo dems, como se examinar luego, los gobiernos subnacionales tenan pocas competencias y casi ningn recurso, lo que los marginaba de las grandes decisiones en materia de desarrollo y bienestar. Ello volva casi inocuas las elecciones de diputados y concejales, por lo que la gente prefera abstenerse de elegirlos.

La segunda va que tenan los colombianos para ejercer control social sobre la gestin pblica era la protesta social. Debido a la inexistencia de canales institucionales que permitieran la expresin de la opinin ciudadana sobre el manejo de los asuntos pblicos, excepcin hecha del voto cada cuatro afios, y la incapacidad progresiva del Estado para cumplir con las funciones econmicas y sociales que le asignaba la Constitucin, principalmente en el campo social, algunos sectores organizados de la poblacin -como los grupos sindicales, tanto de la industria como de los servicios y las organizaciones campesinas y estudiantiles- se lanzaron a las calles a manifestar su descontento por las cada vez ms precarias condiciones de vida y el abandono en el cual se encontraban las regiones perifricas del pas.'

Sin embargo, esta segunda va tuvo an menor alcance que la primera, especialmente por dos razones: en primer lugar, salvo con contadas excepciones, Colombia no ha tenido una tradicin de organizacin ni de movilizacin social fuerte, por lo menos comparable a la de otros pases, como Bolivia, Brasil, Argentina o Mxico, por citar solamente algunos ejemplos. El movimiento sindical no slo fue dbil, sino que comenz a perder peso y representatividad desde finales de los aios ~e t en t a .~ El movimiento campesino, cuya organizacin fue fortalecida por el Estado en esa d- cada, se dividi rpidamente y ya para la siguiente prcticamente haba desaparecido

En las elecciones para Concejos Municipales las tasas de participacin nunca superaron 30% en promedio a partir de la dcada de 1960. Ms adelante haremos alusin al surgimiento de los movimientos cvicos regionales y locales como un referente importante de la reforma del Estado en los anos ochenta, lo que abri nuevas posibilidades al ejercicio de la vigilancia ciudadana. Vase Archila y Pardo, 200 1 ; tambin Archila, Delgado, Garca y Prada, 2002.


del panorama nacional (Archila et al., 2002). El movimiento indgena nunca tuvo en esa poca el peso que adquiri posteriormente y el movimiento estudiantil no pas de ser un fenmeno transitorio que apenas tuvo vigencia durante unos 1 O aios -a finales de los sesenta y comienzos de los setenta. El movimiento de pobladores -las Juntas de Accin Comunal- nunca mostr la autonoma suficiente respecto a las instancias partidarias y gubernamentales y, por lo menos desde su creacin a finales de los d o s cincuenta, hngi ms como una correa de transmisin del bipartidismo que como un agente de los intereses de los pobladores urbanos y rurales, aunque haya contribuido a la integracin de los colombianos al sistema poltico en la poca de la violencia bipartidista y del Frente Nacional (Londoo, 1994).

En esas circunstancias, puede decirse que hasta mediados de la dcada de 1980, en Colombia la ciudadana tena poca influencia sobre el ejercicio de la gestin pblica. La rutina, debido al control poltico-electoral de los partidos tradicionales sobre el electorado y su enorme influencia- en las organizaciones sociales, era la de un bipartidismo hegemnico, que no tena contrapeso poltico y que se amparaba en unas instituciones polticas y en unas normas que le permitan su reproduccin, mediada por uno que otro sobresalto derivado de crisis econmicas o de la reaccin pasajera de algunos sectores sociales de cara a polticas macroeconmicas y sociales que desmejoraban sus ya precarias condiciones de vida.

En las dos ltimas dcadas, las prcticas de control social de la gestin pblica se han multiplicado, especialmente -aunque no de manera exclusiva- en el mbito territorial, por una va diferente: la institucionalizacin de canales y mecanismos de control ciudadano. Las iniciativas en ese campo provienen de diferentes sectores de la poblacin y se han desarrollado con ritmos propios y metodologas especficas, sin que sea fcil distinguir un patrn de organizacin y funcionamiento nico ni una necesaria convergencia en sus resultados.

Esta proliferacin de experiencias de control social ha sido posible en gran parte gracias a la ampliacin de la oferta estatal de espacios y mecanismos de participacin ciudadana, algunos de ellos creados especficamente para ejercer vigilancia sobre la gestin pblica, y tambin a la articulacin de iniciativas ciudadanas, cada vez ms presentes en los espacios pblicos de deliberacin y decisin.

El contexto en el cual ha surgido esta nueva forma de relacin de la ciudadana con los entes pblicos y sus agentes es bastante complejo, pues tiene que ver con factores de muy diversa naturaleza. Entre ellos se destacan las transformaciones del sistema poltico en las ltimas dos dcadas, la emergencia de nuevos actores y discursos en el escenario pblico, la incorporacin de valores en el ejercicio de la hncin pblica y los disefios institucionales derivados de la reforma "descentralistZ de los atos ochenta y, posteriormente, de la expedicin de una nueva Constitucin en 1991.

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El propsito de este captulo es examinar los factores que propiciaron la ex- pansin de las prcticas participativas y de control social en Colombia; analizar los diseios institucionales, en el marco de los cuales se han desplegado las iniciativas ciudadanas, y realizar un balance del proceso y sus resultados en los ltimos anos. Para tal efecto, el texto est dividido en tres partes: en la primera se sefialan algunos elementos tericos para ubicar el concepto de control social. En la segunda parte se reseia el contexto en el cual apareci en Colombia la institucionalidad del control social y se hace una descripcin de esta ltima. Finalmente, se hace un breve balance de la veedura ciudadana9 en Colombia y se anotan algunas observaciones de cara al futuro, como conclusin.

EL CONTROL SOCIAL COMO PARTICIPACIN: EL ESCENARIO Y LAS CONDICIONES

El control social puede ser entendido como una forma de participacin ciudadana mediante la cual la ciudadana, individualmente o por medio de iniciativas de grupo o colectivas, ejerce una funcin crtica sobre el comportamiento de los agentes pblicos, estatales y no estatales, con el propsito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el manejo de los asuntos pblicos. Visto de esa manera, el control social es un instrumento de regulacin de la accin pblica con el cual los ciudadanos y ciudadanas pueden incidir en el manejo de la administracin pblica.1

Este concepto se deriva de una nueva forma de entender las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, caracterizada por la reduccin de las asimetras entre ellos, la interlocucin en la toma de decisiones y la construccin de acuerdos estratgicos de

En Colombia, el trmino genrico para referirse al control ciudadano de la gestin pblica es el de veedura ciudadana.

'O Este concepto es muy cercano al de accountability social, acuiado por Peruzzotti y Smu- lovitz (2002). Segn ellos, ese concepto engloba "un conjunto diverso de iniciativas mo- torizadas por ONG, movimientos sociales, asociaciones cvicas o medios independientes orientados por una comn preocupacin de mejorar la transparencia y la accountability del accionar gubernamental. Dicho conjunto de actores e iniciativas incluyen distintas acciones orientadas a supervisar el comportamiento de funcionarios o agencias pblicas, denunciar y exponer casos de violacin de la ley o de corrupcin por parte de las autoridades, y ejercer presin sobre las agencias de control correspondientes para que activen los mecanismos de investigacin y sancin que correspondan" (Isunza y Olvera, 2006: 246). Se diferencia de l en cuanto coloca el nfasis en el control social como forma de participacin ciudadana y de incidencia en la gestin pblica.


desarrollo y bienestar. Forma parte de un modelo policntrico de relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado, en el que se multiplican los escenarios y las formas de interaccin entre esos tres actores y la concertacin se convierte en mecanismo necesario para la formulacin, ejecucin y seguimiento de las polticas pblicas.

El control social se ejerce en un escenario especfico: el espacio pblico. ste puede ser entendido como el espacio para la deliberacin colectiva y la adopcin de decisiones que afectan a la colectividad; en cuanto a esto, Pcaut (200 1 : 106- 107) senala que, a pesar de la diversidad de enfoques sobre lo pblico, es posible identificar cinco dimensiones aludidas por el concepto:

1) La aceptacin de un principio de semejanza entre todos los miembros de la sociedad.

2) La visibilidad de los debates en un espacio no organizado por el Estado. 3) El proceso argumentativo que busca dar validez general a los razonamientos

expresados en la posicin concreta de los participantes. 4) La distancia con la poltica institucional, explicada por la influencia de la sociedad

civil, entendida sta como una sociedad relativamente autnoma respecto a las influencias de la institucionalidad poltica.

5 ) El reconocimiento de un mundo comn en cuyo seno se construyen las particu- laridades de grupos con diferentes tipos de identidad.

Lo pblico debe ser entendido en esa lnea como un espacio virtual, un lugar sim- blico en el que los distintos puntos de vista y diferentes tipos de accin pueden inscribirse en un mismo mundo. Adems, lo pblico -afirma Pcaut- est circunscrito a una historicidad especfica en donde se elaboran formas de interaccin habituales y representaciones simblicas de la unidad nacional.

[El espacio pblico es un espacio ] bsicamente informal, con una racionalidad propia y moldeable, constituido a su vez por mltiples microespacios pblicos que pueden tener un carcter contingente o permanente. Es un espacio de libre circu- lacin, incluyente y accesible a todos; un mbito de confluencia de individuos, de comunicacin y expresin, en el que los intereses particulares, las prcticas y las demandas adquieren visibilidad; y es tambin el mbito natural de expresin de la accin colectiva, el escenario de debates, polmicas y conflictos entre grupos, donde circulan los discursos y se forman identidades (lvarez, 2004: 45).

Es, adems, un espacio plural, en tanto est abierto y es accesible a todos. All se expresan mltiples identidades, individuales y colectivas; se entrecruzan flujos de


comunicacin, y se manifiestan divergencias y conflictos. Es, en consecuencia, un espacio en tensin entre su potencial para expresar las diferencias y su carcter como escenario para la construccin de representaciones compartidas y de consensos sobre diversos aspectos de la vida colectiva.

En el espacio pblico domina un criterio de racionalidad colectiva. Como lo sehala Gmez (1995: 11):

Un juicio ptimo de racionalidad colectiva necesita tener en cuenta la totalidad de los intereses y racionalidades particulares afectados. Y, sin embargo, en el espacio de veras "pblico" esos intereses y razones privados son apenas la materia prima que se encuadra dentro de la matriz de racionalidad colectiva.

En este sentido, el espacio pblico pierde su identidad cuando los intereses particulares deliberan y actan en ese escenario en funcin exclusiva de racionalidades privadas y no en la bsqueda de bien comn. Eso es lo que diferencia lo pblico de lo corporativo. En este ltimo caso, las racionalidades privadas se vuelven dominantes como referentes de la negociacin entre los interlocutores sin que medie el inters colectivo como eje de la deliberacin y la decisin.

Puede hablarse de un espacio pblico estatal y de un espacio pblico no estatal. En el modelo de Estado intervencionista de la segunda posguerra, en Latinoamrica lo pblico fue prcticamente copado por el Estado. Posteriormente, en los anos ochenta, lo pblico fue desplazado por lo privado. Lo que se plantea ahora es una recuperacin de lo pblico, pero no necesariamente invadido por el Estado, sino alimentado tambin por la intervencin de la sociedad civil.

Como lo sefialan Bresser y Cunill(1998), los anos noventa marcan un movimiento hacia la profundizacin del rgimen democrtico y la ampliacin del espacio pblico no estatal, es decir, de las distintas formas de intervencin ciudadana -propiedad, gestin y control social- en la esfera pblica. En este sentido, el espacio pblico no estatal es el espacio de la democracia participativa, en tanto que permite intermediar la relacin entre el Estado y la sociedad con formas de asociacin nuevas para la produccin de bienes y servicios pblicos, o bien, para el ejercicio del control ciudadano sobre dicha produccin por parte de los agentes pblicos, estatales y no estatales.

El control social es una forma de actuacin social en el escenario pblico. Los ciudadanos, individualmente o en forma asociada, pueden ejercer una hncin crtica acerca del comportamiento de los agentes pblicos. Es un instrumento de regulacin que lo mismo puede ejercerse en funcin de intereses particulares que de intereses generales.

El control social -como cualquier prctica participativa- precisa de condiciones que permitan su desarrollo, en p articular de un entorno social y poltico favorable,

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y de actores interesados en ejercer esa funcin, con capacidad para hacerlo y dotados de los recursos necesarios para ejercer influencia sobre los agentes pblicos.

El concepto de entorno social y poltico favorable alude a las estructuras de oportunidad que facilitan el control social de la gestin pblica. En otras palabras, es el conjunto de condiciones estructurales e institucionales -econmicas, sociales, culturales y polticas- y de actores del entorno que favorecen el ejercicio del control social y definen las circunstancias en las que este ltimo se desenvuelve. Narayan (2005) clasifica los componentes de esas estructuras de oportunidad en dos grandes categoras: el clima institucional y las estructuras sociales y polticas. La primera est conformada por instituciones olt tic as, econmicas, sociales y culturales, las cuales crean incentivos para la accin o la inaccin. Las instituciones formales incluyen leyes, reglas, regulaciones y procesos de realizacin sostenidos por el Estado, el mercado y la sociedad civil. Las instituciones informales incluyen normas de solidaridad social, exclusin, falta de ayuda y corrupcin que ~ u e d e n subvertir las reglas formales.

Por su parte, el clima institucional comprende cuatro subcategoras:

a) El acceso a la informacin. Los ciudadanos informados estn mejor dotados para sacar provecho de las oportunidades, acceder a los servicios, ejercer sus derechos y negociar con los actores estatales y no estatales.

b) La inclusin y participacin. Desde esta ptica, los ciudadanos son coproducto- res, con autoridad y control sobre las decisiones y los recursos. La participacin incluye el cambio de reglas, el estmulo a procesos para debatir sobre opciones, la priorizacin de necesidades y el acceso a servicios.

C) La responsabilidad de los agentes pblicos -estatales y no estatales-respecto a sus propios actos, los cuales afectan el bienestar de la poblacin, especialmente de los ms pobres.

d) La capacidad organizativa local. Se refiere a la habilidad de la poblacin para tra- bajar mancomunadamente y organizarse para movilizar los recursos que resuelvan los problemas de inters comn.ll

La segunda categora se refiere a las estructuras sociales y polticas que determinan las asimetras de poder entre los grupos sociales. Son elementos que median los resultados de la accin ciudadana. Pueden ser abiertas o cerradas, incluyentes o excluyentes, motivadoras de la cooperacin o del conflicto. Segn Narayan (2005), cuando las estructuras sociales implican amplias brechas y son sistmicas, las oportunidades

" Esta cuarta subcategora cabe mejor en el segundo grupo de condiciones, a saber, la existencia de actores dotados de recursos, entre ellos la organizacin.


de acceso a los servicios estn determinadas por una cultura de la desigualdad que discrimina grupos sociales enteros -exclusin social-, ms que por las caractersticas de los individuos. De esa manera, los grupos ms poderosos controlan el acceso a recursos por parte de los menos poderosos y reducen a su mnima expresin las posibilidades de expresin y participacin de estos ltimos. En este sentido, los conceptos de apertura, competencia y procesamiento del conflicto son fundamentales.

Petesch, Smulovitz y Walton (2005) proponen otra clasificacin de las estructuras de oportunidad. stas pueden ser examinadas como producto de tres influencias: la apertura o permeabilidad de las instituciones, el grado de fragmentacin y la orientacin de la conducta de los grupos dominantes, as como la capacidad de realizacin del Estado.

Las instituciones y la dinmica de la competencia poltica tienen una influencia determinante en la posibilidad de que la ciudadana incida en los asuntos pblicos. En Latinoamrica, tanto las instituciones formales como las informales -seialan estos autores- han reducido la influencia de la sociedad civil, especialmente la de los pobres, en las decisiones pblicas, ya sea mediante estructuras polticas clientelistas, patrones muy arraigados de desigualdad de gnero y, en general, de las relaciones sociales; formas de inclusin corporativas -de arriba abajo-, o tambin, mediante la captura del Estado por los intereses ligados a los grupos de poder. De esa manera, las instituciones se han convertido, con frecuencia, en herramientas de reproduccin de las mltiples formas de desigualdad que existen en la sociedad, no slo por la va de la imposicin de las normas que la sustentan sino tambin de la autoimposi- cin, mediante la interiorizacin de estas normas y valores culturales.

As, las reglas de juego que definen los distintos arreglos sociales e institucionales cobran una importancia singular. Petesch, Smulovitz y Walton (2005) se refieren a tres tipos de reglas: en primer lugar, las de competencia; que definen cmo llegar a un cuerpo de representacin poltica. En Latinoamrica tales reglas favorecen a los poderosos, quienes acceden ms fcilmente a esos cuerpos que los grupos minoritarios. En segundo lugar, las reglas de inclusin, que establecen quin puede ser titular de algo. stas tambin introducen restricciones que afectan a los grupos minoritarios, por ejemplo, las normas sobre participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Fi- nalmente, las reglas de responsabilidad pblica, q;e indican quin responde por las decisiones pblicas y quin vigila.

Estas reglas y su forma de operacin definen lmites y posibilidades de accin de los distintos grupos sociales, ofreciendo ventajas para unos y restricciones para otros.

El segundo factor de oportunidad es el grado de unidad-fragmentacin de los grupos dominantes y el tipo de conductas que despliegan. Entre los indicadores de fragmentacin estn la emergencia de nuevos partidos polticos, la ampliacin


de brechas sociales y la multiplicacin de grupos de inters, as como los cambios repentinos en las coaliciones polticas y electorales, en los contenidos y la orientacin de las polticas. La fragmentacin debilita la capacidad de las lites de neutralizar los reclamos de sus oponentes y puede abrir boquetes en los sistemas de dominacir? que facilitan una mayor influencia de los pobres en las decisiones que los afectan o que afectan al conjunto de la sociedad.

All tienen un peso importante las alianzas sociales e institucionales que los diversos sectores de la poblacin configuren, pues aumentan las posibilidades de impacto en las definiciones colectivas. Pero tambin existe la posibilidad de cooptacin de cualquier sector por los grupos de poder utilizando mecanismos conocidos: redes de clientela, cooptacin de lderes, oferta de prebendas, etctera.

Finalmente, un tercer factor de oportunidad poltica es la efectividad con la cual las autoridades !gubernamentales logran poner en marcha polticas de beneficio colectivo. Ello supone, por un lado, la calificacin de la burocracia estatal y la existencia de infraestructuras y procedimientos administrativos y, por el otro, la capacidad del Estado de penetrar y regular diferentes reas geogrficas de la sociedad. La capacidad de realizacin del Estado se traduce en capacidad para administrar recursos de manera efectiva, controlar la corrupcin, garantizar el ~ o d e r de la ley, as como la seguridad ciudadana, adems de proteger los derechos civiles y polticos de las personas.

La aproximacin de estos autores a la definicin de los componentes del entorno sociopoltico aporta una gran cantidad de elementos para la comprensin de las prcticas de control social. Para el anlisis de la experiencia colombiana sern tenidos en cuenta algunos de ellos, clasificados en tres grupos:

a) El marco normativo e institucional del control social, es decir, aquellas normas e instituciones que han sido creadas para permitir la accin social y la interlocucin de los agentes de control12 y los agentes pblicos.

b) Las condiciones estructurales en las cuales actan los agentes del control y que incluyen tanto el clima poltico -favorable o desfavorable- en el cual se desen- vuelven dichas prcticas -clima de libertades y respeto a los derechos, apertura estatal a la participacin, grado de unidad de las lites en el poder, imaginarios sociales proclives a este tipo de prcticas, culturas polticas, etc.- como la accin de agentes no estatales, diferentes a los agentes de control social, que apoyan las prcticas participativas -ONG, fundaciones, iglesias, la academia, etc.

'* Por agentes de control se entiende las personas o los grupos que ejercen el control social de la gestin pblica por iniciativa propia o a partir del llamado de las autoridades pblicas.


c) La accin gubernamental, es decir, el conjunto de polticas, acciones e instrumentos de origen gubernamental orientado a promover y facilitar el ejercicio del control social de la gestin pblica.

La segunda condicin para el ejercicio del control social es la existencia de sujetos -individuales o colectivos- interesados en ejercer el control social y dotados de las capacidades y los recursos para hacerlo. El control social es una prctica participativa, es decir, un proceso "en el que distintas fiierzas sociales, en funcin de sus respectivos intereses -de clase, de gnero, de generacin-, intervienen directamente o por medio de sus representantes en la marcha de la vida colectiva con el fin de mantener, reformar o transformar los sistemas vigentes de organizacin social y poltica" (Velsquez, 1986: 22). La participacin -y, en este caso, el control sociales agenciada por sujetos, es decir, por individuos o colectividades que, a partir de sus identidades y mediante una conducta cooperativa, intervienen en el espacio pblico en funcin de intereses especficos, particulares o globales, en busca de objetivos concretos.

Estos sujetos deben tener, en primer lugar, la motivacin suficiente para invo- lucrarse en procesos de control ciudadano. Sus motivaciones pueden ser egostas, altruistas o, simplemente, obedecer a una conviccin de que la participacin y el control ciudadano son prcticas deseables en una sociedad. Lo cierto es que, en ausencia de dicha motivacin, difcilmente se puede esperar que opere el control social. La motivacin supone la conciencia no slo de lo que se quiere, sino de lo que se es. En otras palabras, tiene un sentido teleolgico y otro identitario. La construccin de identidades colectivas, de un "nosotros" para identificar a "los otros", es una condicin fundamental para el ejercicio del control social.

Adems de las motivaciones, se requiere de capacidades para el ejercicio del control, es decir, un conjunto de conocimientos, habilidades y destrezas que el agente de control debe tener como requisito mnimo para que su participacin sea efectiva. Saber diagnosticar el entorno, conocer las normas y los procedimientos, identificar aliados y adversarios, interpretar las coyunturas, conocer los mapas institucionales, todas ellas son capacidades que contribuyen a un mejor ejercicio del control social.

Finalmente, es necesario que los agentes del control social dispongan de los recursos necesarios para ejercerlo. Los recursos son de muy diversa naturaleza -econmica, tcnica, de tiempo, etc., pero dos parecen ser estratgicos para el control social: la informacin y la organizacin. La informacin -se ha repetido- es poder. Quien la posea y maneje tiene a su favor una potencia para intervenir en el espacio pblico, pues cuenta con bases empricas y elementos de juicio para comprender la realidad, argumentar a favor de determinados puntos de vista y orientar la construccin de consensos. La informacin no es neutral. Al ser producida por agentes distintos -el


Estado, los medios de comunicacin, los centros de investigacin, las empresas, et,.-, su sentido y su alcance terminan expresando intereses en su mayora particulares. su apropiacin por distintos usuarios es desigual y su uso est en buena parte determi- nado por necesidades e intereses concretos. Produccin, apropiacin, interpretacin y uso de la informacin constituyen factores determinantes del resultado final de los procesos de control social.

Por su parte, la organizacin constituye un recurso de gran valor para que el control social no slo sea vigoroso en su funcionamiento, sino eficaz en sus efectos sobre el curso de la gestin pblica. La organizacin implica unin de esfuerzos en pos de objetivos compartidos, lo que potencia la accin individual y contribuye a incrementar el efecto de las acciones en el espacio pblico. Densifica las relaciones sociales, puede generar confianza entre sus miembros y constituye la base para la conformacin de redes sociales y de capital social. La organizacin es, adems, una escuela de aprendizaje democrtico en la medida en que tiene que resolver, sobre la base de reglas de juego claras, las tensiones y los conflictos que surgen en su seno.

EL CONTEXTO

La multiplicacin de prcticas de control social en Colombia fue el producto de un conjunto de circunstancias sociales y polticas que marcaron la historia del pas a mediados de la dcada de 1980 y el comienzo del decenio siguiente. Elementos clave que configuraron tales circunstancias fueron el recrudecimiento del conflicto armado, el descontento ciudadano con el rgimen poltico vigente en ese entonces, la reforma del Estado - en particular, la reforma municipal de 1986- y la Constitucin de 1991; la incorporacin de nuevos valores en el ejercicio de la funcin pblica, el aumento de la oferta estatal de participacin en espacios institucionalizados para ese fin, la emergencia de actores sociales y polticos -especialmente, en el mbito local- y la incorporacin de discursos sobre la democracia ligados a un concepto de democracia participativa.

Estos cambios surgieron como respuesta a la crisis del sistema poltico colombiano, la cual se hizo cada vez ms notoria desde finales de la dcada de 1970, adquiriendo por esa poca visos de gravedad inocultables. Hasta ese momento, el sistema poltico era poco competitivo y excluyente -los dos partidos tradicionales tenan el monopolio del Estado-, autoritario en el manejo del disenso y cerrado a la voz ciudadana. La interaccin entre gobernantes y gobernados en periodos no electorales tena lugar principalmente mediante canales informales articulados en redes de clientela controladas frreamente por la dirigencia bipartidista (Leal y Dvila, 1990).


Al finalizar esa dcada, la poblacin, en especial sus capas ms pobres y excluidas, haba perdido buena parte de la confianza en los lderes polticos y en las instancias tradicionales de representacin, as como en la capacidad del Estado de asegurarle mejores condiciones de existencia. Dicha desconfianza, acrecentada por el autoritarismo de los gobernantes, se manifest por vas distintas: abstencionismo de un porcentaje creciente de la poblacin, que no vea en las elecciones un instrumento favorable a sus intereses; protesta ciudadana a finales de los afios setenta y comienzos de los ochenta, por la incapacidad del Estado de satisfacer las necesidades de la poblacin; y, finalmente, intensificacin del conflicto armado.

Este ltimo se convirti en un factor sin el cual difcilmente se comprenden los cambios ocurridos. En efecto, desde fines de la dcada de 1940, la historia colombiana estuvo marcada por mltiples formas de violencia, entre las cuales la de tipo poltico se revel como un proceso de larga duracin con efectos muy dolorosos para los colombianos. La violencia poltica de los afios cincuenta y sesenta se transform posteriormente en un conflicto entre la guerrilla, en sus diferentes expresiones, y el Estado colombiano.

El conflicto armado colombiano combina una multiplicidad de estratos histricos, de configuraciones sociales y registros de accin. El discurso y las prcticas participativas surgieron en una fase de la violencia poltica caracterizada por el protagonismo de distintos grupos guerrilleros y por un recrudecimiento del autoritarismo del rgimen, al cual la guerrilla respondi con un incremento de las acciones violentas en diferentes zonas del pas, especialmente durante el gobierno del presidente Julio Csar Turbay (1978-1982). La intensificacin del conflicto llev al gobierno de Belisario Betancur (1 982- 1986) a plantear una propuesta de dilogo para evitar que siguiera corriendo ms sangre en el territorio nacional y una estrategia de apertura democrtica, considerada como condicin ineludible para el xito de su propuesta de paz. Esta nueva apuesta poltica se convirti en una reforma del Estado que durante la presidencia de Betancur se tradujo en la reforma descentralista y la institucionalizacin de la participacin ciudadana en los asuntos pblicos, ambos procesos ratificados y profundizados mediante la reforma constitucional de 199 1.

Lo particular del caso colombiano es que estos dos procesos -descentralizacin y participacin- tuvieron races comunes y mantuvieron una estrecha relacin en su comienzo, lo que produjo un cambio no slo en las formas de articulacin entre los diferentes niveles de organizacin del Estado, sino tambin en las relaciones de este ltimo con la sociedad en el tratamiento de los asuntos pblicos.13

l 3 El anlisis que sigue se basa en Velsquez, 2006.


La descentralizacin fue entendida como una estrategia orientada a enfrentar el fracaso del modelo de Estado centralista vigente hasta el momento en Colombia restablecer la legitimidad del rgimen poltico. De hecho, las movilizaciones sociales de la poca -10s paros cvicos locales y regionales- tuvieron una fuerte marca territorial, tanto desde el punto de vista de los actores -dirigentes cvicos locales, alcaldes, gobernadores, dirigencia poltica municipal y departamental- como de las demandas -servicios pblicos, infraestructuras, equipamientos, autonoma territorial.

La Constitucin de 1886 haba definido una estructura estatal fuertemente centralista, la cual se afirm a lo largo del siglo xx y permiti al gobierno central acaparar competencias y recursos, produciendo lo que Lordello de Mello (1984) denomin el "sndrome de desmunicipalizacin". Como consecuencia de ese fenmeno, los municipios dejaron de ser agentes de desarrollo local y se convirtieron en nichos de reproduccin poltica clientelista, perdiendo toda capacidad de respuesta a las demandas ciudadanas.

La reforma descentralista de mediados de la dcada de 1980 entreg una importante cuota de autonoma poltica a los municipios y los dot de competencias y recursos para que ~lanificaran su propio desarrollo y enfrentaran, en asociacin con otros niveles de la administracin pblica, los graves problemas que aquejaban a la mayora de ellos.

La nueva Constitucin de 199 1 modific sustancialmente la estructura del Es- tado colombiano, definiendo en nuevos trminos su funcin social -Estado Social de Derecho- y profundizando la apuesta descentralista de los aos ochenta con el fortalecimiento fiscal de los municipios, la eleccin de gobernadores, la creacin de un nuevo esquema de ordenamiento territorial y la definicin de instrumentos para una gestin moderna, transparente y democrtica.

La descentralizacin, al dar importancia al territorio y a la gestin territorial, cre un escenario para el ejercicio de la participacin y el control social, lo que estimul el surgimiento de iniciativas de muy diversa ndole en distintas zonas del pas. Sin embargo, en la segunda mitad de los aios noventa, la articulacin entre la descentralizacin y las prcticas participativas, incluidas las de control social, comenz a desdibujarse, no tanto porque estas ltimas abandonaran el escenario local y regional como mbito preferido para su despliegue, sino como consecuencia del cambio de discurso gubernamental sobre el carcter y el sentido de la descentralizacin; de una visin de esta ltima como estrategia de apertura poltica para recuperar la confianza en las instituciones y darle salida a la iniciativa ciudadana, se pas a un lenguaje interesado en eliminar toda con- notacin poltica de la descentralizacin y calificarla como un proceso exclusivamente


tcnico-administrativo y, ms recientemente, como un problema meramente fiscal, lo que por definicin relegaba a un plano marginal el tema de la participacin.

Este giro hacia la "despolitizacin de la descentralizacin" tuvo que ver con la lectura que el presidente Csar Gaviria hizo de la Constitucin Poltica de 1991, centrada en el cambio hacia un modelo de desarrollo aperturista. La descentralizacin fue entendida como un instrumento al servicio de ese modelo. Se trataba de adecuar la estructura del Estado y de la administracin pblica a las exigencias de la apertura econmica y la globalizacin.

A fines de la dcada de 1990, la descentralizacin comenz una nueva fase cuyo rasgo principal ha sido el esfuerzo cada vez ms pronunciado del gobierno central por "recuperar" capacidad de decisin y de gasto, lo que ha implicado recorrer el camino de regreso hacia un centralismo autoritario y presidencialista, aunque el discurso sobre la profundizacin de la descentralizacin siga en labios de los agentes gubernamentales. Es lo que ha ocurrido en los tres ltimos gobiernos, el de Andrs Pastrana (1998-2002) y los de Avaro Uribe (2002-2006 y 2006-2010), bajo el argumento de que las transferencias territoriales son las causantes del dficit fiscal nacional. Se aduce, adems, que los gobiernos subnacionales no tienen capacidad de gestin y estn fuertemente amenazados por la corrupcin. Esto explica las reformas orientadas a restringir el gasto en los municipios y departamentos, reducir el monto de las transferencias y concentrar en el gobierno nacional el poder de decisin y de gasto en materias que son de competencia municipal y departamental.

Entre los cambios introducidos por la reforma del Estado en los anos ochenta, la institucionalizacin de espacios y mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica ocup un lugar de privilegio. La reforma constitucional de 1986 orden la eleccin popular de alcaldes y abri la posibilidad de realizar consultas municipales sobre temas de inters colectivo. Posteriormente, las leyes 11 y 12 del mismo aio reglamentaron algunos mecanismos de participacin ciudadana en el mbito municipal, entre ellos las Juntas Administradoras Locales, la participacin de los usuarios en la Junta Directiva de las empresas de servicios pblicos municipales y la contratacin comunitaria.

Este cambio fue relevante si se tiene en cuenta que hasta fines de la dcada de 1970 la participacin ciudadana era ajena al lenguaje de la poltica, as como a la organizacin y el funcionamiento del Estado. La sociedad tampoco haba incor- porado a su imaginario poltico la idea de la participacin en los asuntos pblicos.


Se hablaba ms bien de movilizacin ciudadana, de reivindicacin de derechos ante el Estado y, cuando las circunstancias lo ameritaban, de protesta social por la incapacidad de los gobiernos en turno de atender las demandas y necesidades de la poblacin.

En los aos ochenta el lenguaje comenz a cambiar. En un contexto de agudi- zacin del conflicto armado, de incremento del narcotrfico y de descontento social con el sistema y el rgimen polticos, el presidente Belisario Betancur dio un giro poltico que incluy la apuesta por la participacin ciudadana como uno de sus componentes centrales. La idea era incorporar a la ciudadana en la definicin de los asuntos de su inters y, de esa manera, democratizar las decisiones pblicas. Los espacios creados por la reforma municipal en 1986 fueron concebidos como canales de expresin ciudadana que sirvieran de vlvula de escape a una presin que duranre dcadas se haba venido acumulando y que en cualquier momento podra producir un resquebrajamiento de las bases estructurales del rgimen poltico.

La Constitucin de 1991 ampli el contenido del discurso estatal sobre la participacin. En primer lugar, se la defini como un principio constitutivo del Estado y como uno de sus fines esenciales. La participacin no era entendida como un elemento adjetivo de la accin estatal, sino como un principio estructurante de la organizacin y el funcionamiento del aparato poltico.

En segundo lugar, la participacin fue considerada como un derecho poltico universal y exigible por una ciudadana diversa en sentido econmico, social, geogrfico y cultural. La participacin era entendida como patrimonio de todos los grupos sociales, los cuales deberan amoldarla a sus necesidades, sus intereses y sus formas sociales y culturales de existencia. Pero tambin era considerada en cierta forma como un deber; la Constitucin de 1991 parte de un concepto de ciudadano activo, interesado en los asuntos colectivos y dispuesto a intervenir e interactuar en los escenarios pblicos de deliberacin y accin colectiva. Por otra parte, la participacin debera desplegarse en todos los momentos del ciclo de la gestin pblica: en el diseio de las polticas pblicas, pero tambin en su ejecucin, seguimiento y evaluacin. Finalmente, la ciudadana debera contar con los instrumentos polticos y legales para intervenir en los espacios pblicos y dar curso a sus iniciativas y demandas.

Esa concepcin de la participacin explica en buena parte la complejidad de la infraestructura participativa construida en el pas durante la dcada de 1990: se establecieron mecanismos de intervencin directa de la poblacin en las decisiones pblicas -iniciativa legislativa, consulta popular, referendo, plebiscito, revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores y cabildo abierto- y una cantidad conside- rable de instancias de participacin ciudadana en la gestin pblica municipal. Hoy


da, Colombia cuenta con una infraestructura participativa amplia y diversificada que permite a la ciudadana intervenir en los asuntos de su municipio, tanto en la planificacin y en el diseio de polticas pblicas como en su ejecucin y control (Velsquez y Gonzlez, 2003).

El alcance de los espacios creados es diverso. Una tercera parte tiene funciones de consulta ciudadana; ocho de cada 10 son espacios para canalizar iniciativas de la poblacin sobre asuntos concretos de su inters; una tercera parte tiene funciones de concertacin y una cantidad igual tiene funciones decisorias.14 Pero lo ms llamativo en lo que respecta al inters de este anlisis es que tres de cada cinco espacios creados tienen funciones de fiscalizacin de la gestin pblica, entre ellos las Veeduras Ciudadanas, los Comits de Desarrollo y Control de los Servicios Pblicos, los Con- sejos de Planeacin, las Ligas de Usuarios de los Servicios de Salud y los Consejos Municipales de Desarrollo Rural.

La descentralizacin y la participacin constituyeron, en suma, estrategias de reforma del Estado y de apertura democrtica que pretendieron resolver la crisis poltica del pas a mediados de los anos ochenta y dar un nuevo aire al sistema poltico, en el marco de un discurso democrtico que otorgaba a la ciudadana un ~ a p e l relevante en las decisiones pblicas y la dotaba de instrumentos para hacer efectivo el control de la gestin pblica.

EL DISEO INSTITUCIONAL DEL CONTROL SOCIAL

Aunque algunos consideran que no es necesario reglamentar el ejercicio del control social con normas especficas y que basta con lo que seiala la Constitucin colombiana en su artculo 270 para que la ciudadana ejerza ese derecho, la tendencia dominante en Colombia ha sido la de crear normas que definan de manera precisa los parmetros dentro de los cuales puede ser ejercido el control social de la gestin pblica. Segn este punto de vista, la generacin de corrientes de opinin sobre las ejecutorias de un gobierno o la sancin que puede aplicarse a las autoridades ~bl icas mediante los procesos electorales son formas vlidas de control. Pero no es suficiente, puesto que no cubren el amplio espectro de posibilidades-de accin ciudadana en ese campo, especialmente bajo una ptica de democracia participativa, lo que plantea la necesidad de definir con precisin, ms all de esas formas indirectas, el tipo de

l 4 Cabe senalar que, segn las normas que crearon estos espacios, cada uno de ellos puede tener varias funciones al mismo tiempo, por ejemplo, consulta a la ciudadana y vigilancia de la gestin pblica.


actores, de instrumentos y procedimientos, as como los arreglos institucionales que facilitan el ejercicio del control social.15

La ley colombiana ha reglamentado dos tipos de escenarios desde los cuales la ciudadana puede hacer seguimiento y evaluacin de la gestin pblica municipaI.lG En primer lugar, estn aquellos que, aunque no fueron creados para ese propsito, tienen funciones de control social. En el cuadro 1 se presenta una compilacin de estos escenarios. Las Juntas Administradoras Locales, por ejemplo, no fueron creadas como rganos de control social, pero tienen como una de sus funciones "vigilar y controlar la prestacin de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos pblicos" (Constitucin Poltica, artculo 318). Igual ocurre con los Consejos de Planeacin; son esencialmente instancias de consulta e iniciativa, pero tienen a su cargo la funcin permanente de hacer seguimiento a la ejecucin de los planes de desarrollo en el territorio de su jurisdiccin.

La segunda categora corresponde a aquellos espacios cuya funcin nica y especfica es el control social de la gestin pblica; son tres: las Juntas de Vigilancia, los Comits de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos y las Veeduras Ciudadanas.

Las Juntas de Vigilancia fueron creadas por la Ley 136 de 1994, sobre el rgimen municipal. El captulo VIII de la ley incluye la reglamentacin sobre la participacin ciudadana y en su artculo 144 crea las Juntas de Vigilancia encargadas de velar por la gestin y la prestacin de los servicios pblicos municipales cuando stos no se presten por intermedio de entidades descentralizadas. Las juntas deben poner en conocimiento del personero, el contralor municipal y dems autoridades competentes las anomalas que encuentren. Las juntas pueden citar a sus reuniones a los empleados cuando consideren conveniente solicitarles informes -escritos o verbales- y recibir a quienes quieran poner en su conocimiento hechos de inters para la entidad en la cual actan. Los resultados de su trabajo debern ser entregados al alcalde, al concejo y a los empleados competentes, con las debidas recomendaciones y crticas formuladas. Tambin deben poner en conocimiento de los jueces o del Ministerio Pblico los hechos que consideren del caso, y tienen la obligacin de rendir cuentas a la ciudadana sobre la labor que cumplen y los resultados de su gestin.

l 5 Esta opinin responde en parte a un fetichismo de la norma, muy caracterstico de la cultura poltica colombiana, segn el cual basta con expedir leyes o reglamentos para desatar procesos sociales.

l6 El anlisis que sigue se apoya en Velsquez, lvarez y Otlora, 2005.

i Participacin ciudadana y control social institucionalizado en Colombia 363

CUADRO 1

Escenarios de ~ a r t i c i ~ a c i n con funciones de control social

Escenario Noma que lo cre Tipo dejnciones 1 Junta Municipal de Ley 11 5 de 1994 Consulta, iniciativa, control social.

Educacin

Gobiernos Escolares Ley 1 1 5 de 1994

Ligas de Usuarios de los

Servicios de la Salud

Comits de tica

Hospitalaria

Comits de Participacin

Comunitaria en Salud

Consejo Municipal de

Cultura

Junta Municipal de

Deportes


Paz

Consejo Consultivo de

Planificacin de

Territorios Indgenas


Juventud


Desarrollo Rural

Consejos de Planeacin

Consejo Consultivo de

Ordenamiento Territorial

Comits Municipales de

Integracin y Desarrollo

de la Comunidad


Poltica Social

Juntas Administradoras

Locales

Decreto 14 16 de

1990

Decreto 1757 de

1994 Decretos 1216 de

1989 y 1416 de 1990

Ley 397 de 1997

Ley 18 1 de 1995

Ley 434 de 1998

Ley 152 de 1994

Ley 375 de 1997

Ley 101 de 1993

Ley 152 de 1994

Ley 388 de 1997

Decreto 646 de 1992

Decreto-Ley 1137 de

1999 Leyes 11 de 1986 y

136 de 1994

Informacin, consulta, iniciativa, deci-

sin, gestin, control social.

Consulta, iniciativa, concertacin, deci-

sin -participacin en las Juntas Direc-

tivas de las EPS-, control social.

Informacin, iniciativa, control social.

Consulta, iniciativa, concertacin, deci-

sin, gestin, control social.

Iniciativa, concertacin, gestin, control

social.


social.


social.

Iniciativa y control social -de planes

locales.

Iniciativa y control social.

Consulta, iniciativa, concertacin, con-

trol social.

Consulta, iniciativa, control social.

Consulta, iniciativa, control social.


social.

Iniciativa, concertacin, decisin, con-

trol social.

Consulta, iniciativa, decisin -en algu-

nas ciudades-, control social.

Fuente: Elaboracin propia.


La conformacin de las Juntas de Vigilancia, su organizacin y reglas de funcionamiento deben regirse por la reglamentacin que expida el gobierno nacional.'' En todo caso, la Ley 136 de 1994 seiala en su artculo 146 que los miembros de las Juntas de Vigilancia fungirn durante tres anos y no podrn ser reelegidos para un periodo siguiente. El sistema que debe seguirse para su eleccin es el del voto y el cociente electoral, de conformidad con el artculo 263 de la Constitucin Poltica. Las Juntas de Vigilancia no han tenido un desarrollo muy notorio en el pas, aunque varias entidades de los rdenes nacional y municipal, como la Contralora General de la Repblica o el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogot, han puesto en marcha figuras similares para promover la vigilancia de la gestin pblica.

Los Comits de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos Domicilia- rios (c~cs) fueron creados por la Ley 142 de 1994, en desarrollo del artculo 369 de la Constitucin Poltica y reglamentados por el decreto 1429 de 1995. Segn estas normas, los comits estn conformados por un nmero de miembros que resulta de dividir la poblacin total del municipio o distrito por 10 000, pero no puede ser inferior a 50. En el caso de Bogot, los comits no pueden estar conformados por menos de 200 miembros. Pueden participar usuarios, suscriptores o suscriptores ~otenciales del respectivo servicio ~bl ico domiciliarioL8 que el comit vaya a vigilar. La iniciativa de conformacin de los comits corresponde a sus futuros miembros. Cada comit elige entre sus miembros a un vocal de Control como su representante ante la entidad prestadora del servicio, ante las entidades territoriales y las autoridades nacionales. El periodo de los miembros y de los vocales es de dos afios. Las siguientes son funciones de los c ~ c s :

Proponer planes y programas a las empresas de servicios pblicos domiciliarios. Velar por la concertacin entre la comunidad, las empresas prestadoras de servicios y los municipios y distritos. Solicitar modificaciones a las decisiones en materia de estratificacin.

Estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el municipio con recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos, examinar los mecanismos de reparto de tales subsidios y proponer las medidas que crean pertinentes al respecto.

" Dicha reglamentacin no ha sido expedida. Son servicios pblicos domiciliarios el agua potable, el alcantarillado, la telefona, la energa elctrica, el gas natural y la recoleccin de basura.


Solicitar al personero la imposicin de multas a las empresas que presten servicios pblicos domiciliarios en su territorio si incurriesen en infracciones a la ley de servicios pblicos y que esto derivara en perjuicio para los usuarios.

Los vocales de Control tienen como funciones informar a los usuarios sobre sus derechos y deberes en la materia; recibir sus informes, atender consultas y tramitar quejas planteadas por el comit; rendir informe al comit sobre los anteriores aspectos, y desarrollar las acciones necesarias para el cumplimiento de sus deberes. Los c ~ c s deben brindar informacin a los usuarios de los servicios pblicos sobre sus derechos y deberes, atender consultas y tramitar quejas, plantear iniciativas de programas y proyectos a las empresas prestadoras, vigilar la prestacin del servicio correspondiente y facilitar procesos de concertacin entre las empresas, la comunidad y las autoridades locales. Los comits no tienen capacidad decisoria, salvo en lo relacionado con la participacin de los vocales en las Juntas Directivas de las empresas oficiales de servicios pblicos. Segn el decreto 1429 de 1995, los departamentos deben coordinar con las autoridades municipales o distritales y con la Superintendencia de Servicios Pblicos la promocin, conformacin y capacitacin de los comits. La misma norma sefiala que la Superintendencia debe disefiar y poner en funcionamiento el Sistema de Vigilancia y Control, como apoyo a los comits.

Finalmente, las Veeduras Ciudadanas fueron creadas y reglamentadas mediante la ley 850 de 2003. sta las define como:

El mecanismo democrtico de representacin que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias ejercer vigilancia sobre la gestin pblica, respecto a las autoridades administrativas, polticas, judiciales, electorales, legislativas y rganos de control, as como de las entidades pblicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carcter nacional o internacional que operen en el pas, encargadas de la ejecucin de un programa, proyecto, contrato o de la prestacin de un servicio pblico (artculo 1).

Segn esta definicin, las Veeduras Ciudadanas son entendidas en primer lugar como "instancias de representacin" de los ciudadanos para el ejercicio del control social. Esto plantea la cuestin de su representatividad y de los mecanismos -que la propia ley dispone- para asegurar dicha representatividad. En segundo lugar, el control puede ejercerse sobre las conductas pblicas de un amplio universo de autoridades -administrativas, polticas, judiciales, electorales, legislativas y rganos de control. Es decir, la Veedura Ciudadana no se restringe al desempefio


de la rama ejecutiva del poder pblico, sino que cubre el conjunto de las ramas del poder. 1

Por ltimo, el control puede ejercerse sobre entidades gubernamentales y no gubernamentales de carcter nacional o internacional, encargadas de la ejecucin de 1 proyectos o de la prestacin de servicios, siempre y cuando se haga uso de dineros

1

pblicos. As, las organizaciones no gubernamentales y las entidades del sector priva- , do que presten un servicio o ejecuten un programa o proyecto con fondos pblicos pueden ser tambin objeto de la vigilancia ciudadana. No existe ninguna restriccin sobre las personas o entidades que conforman una veedura. Es un derecho universal que, por lo tanto, se refiere a todas las personas que tengan la iniciativa de manera individual o en forma colectiva. Lo que s se exige a quienes tengan esa iniciativa es utilizar procedimientos democrticos para la eleccin de los veedores y elaborar un acta, luego de elegidos, que deber ser inscrita ante la Personera Distrital o la Cmara de Comercio. Las Veeduras Ciudadanas pueden ejercer vigilancia sobre los siguientes asuntos:

La gestin administrativa, examinando si la gestin se rige por el inters general y si cumple con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad. La correcta aplicacin de los recursos pblicos, es decir, la forma como stos se asignan segn las disposiciones legales vigentes. El logro de resultados, cumplimiento de metas, especialmente de cobertura poblacional. Calidad, oportunidad y efectividad de las intervenciones pblicas. Contratacin pblica, al tenor de las normas vigentes.

Las Veeduras Ciudadanas deben actuar acogindose a varios principios: democratizacin -organizacin y funcionamiento democrtico-, autonoma -actuacin por libre iniciativa de los ciudadanos-, transparencia -libre acceso de todas las personas a la informacin y documentacin sobre las acciones realizadas-, igualdad -de condiciones para el ejercicio del control social y respeto de la diversidad-, responsabilidad -ante la sociedad y el Estado-, eficacia -logro de los fines del Estado social de derecho-, objetividad -certeza de conclusiones y recomendaciones, y ausencia de discriminacin- y legalidad -acciones de conformidad con la ley.

Para el logro de sus fines, las Veeduras Ciudadanas pueden hacer uso de todos los recursos constitucionales y legales a su alcance. Las autoridades estatales y las privadas objeto de veedura debern proporcionar la informacin necesaria y hacer


pblicas sus decisiones. Los veedores no slo gozan de derechos -a la informacin, a ser escuchados por las autoridades pblicas, etc.-, tambin tienen deberes relacionados con la recepcin de iniciativas ciudadanas, la rendicin de cuentas a la ciudadana sobre el avance de los procesos de control social, la definicin de las reglas de juego que rigen sus relaciones internas, la realizacin de audiencias pblicas y la informacin a las autoridades sobre las fuentes de financiamiento de su actividad.

Un elemento novedoso de la Ley 8 5 0 es la creacin de mecanismos para la conformacin de redes de Veeduras Ciudadanas y redes de apoyo institucional a las veeduras. La Red Institucional de Apoyo a las Veeduras Ciudadanas qued conformada de la siguiente manera:

La Procuradura General de la Nacin, la Contraloria General de la Repblica, la Defensora del Pueblo y el Ministerio del Interior prestan su cooperacin en todo lo relativo al apoyo legal y a la promocin de la vigilancia. El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica disefia metodologas de evaluacin de la gestin pblica, orientadas a facilitar el ejercicio de la vigilancia por parte de las Veeduras Ciudadanas y de las redes que las agrupan. Tambin debe suministrar la informacin pertinente sobre los planes institucionales y la evaluacin del Estatuto Anticorrupcin. La Escuela Superior de Administracin Pblica se encarga de la capacitacin que demanden las Veeduras Ciudadanas y las redes que las agrupan. Los organismos de planeacin, en sus diferentes niveles y mbitos de accin, suministran la informacin sobre los planes, programas y proyectos adoptados y deben organizar sesiones amplias de explicacin o instrumentos masivos de divulgacin sobre los recursos asignados, beneficiarios y metodologas de seguimiento y evaluacin de los mismos. El Fondo de Desarrollo Comunal y la Participacin, adscrito al Ministerio del Interior, impulsa las campaias de conformacin de veeduras y redes, y las capa- cita para el ejercicio de la vigilancia. Tambin adelanta evaluaciones de los logros alcanzados por ellas y coordina la Red Institucional de Apoyo a las Veeduras Ciudadanas; todo ello aunado a ejercer las dems funciones por la ley.

Finalmente, la Ley 850 cre el Consejo Nacional de Apoyo a las Veeduras Ciudada- nas, del cual forman parte un delegado de la Procuradura General de la Nacin, un delegado de la Contraloria General de la Repblica, un delegado de la Defensora del Pueblo, dos delegados de las redes de Veeduras Ciudadanas de orden nacional, dos delegados de las redes de Veeduras Ciudadanas de orden municipal y dos delega-


dos de la redes no territoriales de Veeduras Ciudadanas. El consejo debe evaluar las polticas que ejecutarn las instituciones pblicas nacionales en materia de Veeduras Ciudadanas.

La legislacin colombiana es, pues, amplia y generosa en materia de escenarios para el control social de la gestin pblica y en la enunciacin de principios de accin, criterios de conformacin y condiciones para el ejercicio de ese derecho. Incluso, la norma contempla la rendicin de cuentas de los vocales de Control o de los veedores a la ciudadana en general y, en particular, a las personas y grupos que conforman su base directa de apoyo y referencia.

Por otro lado, los agentes de control social tienen a su disposicin un conjunto de herramientas para desarrollar cabalmente sus funciones. Esas herramientas pueden ser clasificadas en dos grandes categoras:

a) Instrumentos directos y de accin jurdica. Incluye mecanismos como la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores, los recursos administrativos -presentacin de quejas, apelacin, recursos de reposicin, denuncia, accin de nulidad- y las acciones ciudadanas en defensa del inters pblico, entre las cuales pueden mencionarse el derecho de peticin, las acciones populares, las acciones de grupo, las acciones de cumplimiento, la accin de tutela, la consulta previa y la audiencia pblica.

b) Instrumentos para exigir y acopiar informacin sobre los actos administrativos y sus razones. Se destacan en esta categora los procesos de rendicin de cuentas y los mecanismos que garantizan el acceso a la informacin pblica.19

Probablemente la dificultad mayor para el uso de esos instrumentos por diferentes sectores de la poblacin es su desconocimiento y los requisitos legales que son necesarios para hacer uso de algunos de ellos. No obstante, hay una paulatina conciencia de su utilidad y un empleo creciente de algunos, como el derecho de peticin y la accin de tutela.

" Segn el estudio de Velsquez y Gonziez (2003) sobre la participacin ciudadana en Colombia, la falta de informacin se erige como el obstculo ms importante para participar desde el punto de vista de la propia ciudadana. Con mayor razn ello es vlido para el ejercicio del control social. En todo caso, hay que reconocer que se han hecho avances, aunque no sean del todo suficientes, en la generacin y entrega de informacin a la ciudadana por parte de las entidades estatales.


LA PRCTICA DEL CONTROL SOCIAL SOBRE LA G E S T I ~ N PBLICA

Como puede verse, desde el punto de vista de las estructuras de oportunidad favorables al control, Colombia cuenta con una institucionalidad y unos mecanismos de intervencin ciudadana ampliamente desarrollados en la norma. Adems, se han multiplicado las entidades y los organismos no gubernamentales y del sector privado que apoyan el ejercicio del control social por medio de asesora y acompaiamiento de procesos y grupos especficos, apoyo econmico, capacitacin, generacin de informacin y divulgacin de los resultados de la fiscalizacin ciudadana. Organizaciones como Transparencia por Colombia, la Corporacin Regin, Foro Nacional por Colombia y muchas otras ONG; las Cmaras de Comercio, algunos programas universitarios de extensin, medios de comunicacin, especialmente la prensa escrita, y diversos organismos internacionales han desplegado en los ltimos 15 aios un trabajo no despreciable de promocin de las prcticas de control social. Todo esto en un contexto no necesariamente favorable para el desarrollo de dichas prcticas, debido al temor de las autoridades locales a someterse al escrutinio pblico -aunque la Constitucin y las leyes los obliguen a hacerlo-, o bien, a las circunstancias derivadas del conflicto armado que en algunas zonas del pas tiene efectos muy negativos sobre el ejercicio del liderazgo social y sobre su labor de vigilancia y denuncia acerca de riesgos y hechos de co r r~pc in .~~

En otras palabras, no estn dadas en Colombia las condiciones institucionales y estructurales propicias para el ejercicio del control social, sobre todo en municipios y regiones donde dominan an las redes clientelistas o donde los actores armados o grupos con gran poder econmico acallan por diversos medios -intimidacin, amenaza, desplazamiento, asesinato- la voz de la ciudadana y de sus dirigentes sociales y polticos.

No obstante, hay que reconocer, por una parte, que cada vez es mayor el nmero de alcaldes, gobernadores y autoridades nacionales que se han abierto a la mirada ciudadana, que promueven la creacin de instancias y mecanismos de control, rinden cuentas de su gestin a la ciudadana y entienden que la transparencia es su mejor blindaje poltico; por otra parte, que las prcticas de control social se han multiplicado, especialmente en grandes ciudades y en centros de tamafio mediano, y que existe en el conjunto de la poblacin una conciencia sobre su papel vigilante y su funcin de regulacin de la gestin pblica.

20 En algunas zonas del pas, los actores armados, en particular los grupos de autodefensa, han intimidado a la poblacin, especialmente a los lderes sociales y polticos que han denunciado los malos manejos de recursos pblicos, de contratos y otras actuaciones pblicas contrarias a la norma en alcaldas controladas por esos grupos.


Qu balance puede hacerse de esas prcticas cada vez ms extendidas en el pas? Desafortunadamente, no existe un ejercicio sistemtico de descripcin, clasificacin y anlisis de dichas prctica^.^' Son muy diversas, desde el punto de vista de sus actores, sus objetivos, sus procedimientos, el tipo de instrumentos utilizados, su permanencia en el tiempo, su objeto de vigilancia y sus resultados. Lo que se seiala a continuacin constituye ms una hiptesis sobre algunos efectos importantes del ejercicio de control ciudadano de la gestin pblica en Colombia, a sabiendas de que se requiere un estudio sobre esa materia.

La vigilancia ciudadana sobre las autoridades pblicas, no slo en el plano municipal y departamental, sino tambin sobre los agentes pblicos nacionales, ha contribuido sin ninguna duda al logro de mejores niveles de eficiencia en el uso de los recursos pblicos, de eficacia en el logro de los objetivos de la gestin pblica y, sobre todo, de transparencia en el funcionamiento de la administracin pblica -contratacin de funcionarios y de proyectos, asignacin y uso de presupuestos, calidad de las obras y de los proyectos, coberturas, etctera.

Esto ha obligado a las autoridades pblicas a desempeiar sus funciones con un mayor sentido de la responsabilidad y, tambin, a que asuman las consecuencias de sus decisiones y sus actos. La rendicin de cuentas, como se dijo antes, se ha convertido en una prctica cada vez ms frecuente de las autoridades pblicas, establecindose de esa forma un contacto ms directo de las autoridades con la ciudadana y brindando una informacin que hace pocos aos no llegaba a manos de los ciudadanos comunes y corrientes. En ese terreno han jugado un papel des- tacado los medios de comunicacin y las organizaciones dedicadas a la promocin del control ciudadano y de la rendicin de cuentas.

Un efecto de tales prcticas ha sido la reduccin parcial de los riesgos y de los hechos de corrupcin. Las denuncias, la vigilancia ejercida por los rganos institucionales de control y por la ciudadana han propiciado una gestin ms transparente y se han convertido en herramientas de prevencin, probablemente mucho ms eficaces

2 1 Transparencia por Colombia ha adelantado algunos ejercicios de sistematizacin de experiencias de control ciudadano. En un seminario realizado en Bogot en 2006, organizado por la Contralora General de la Repblica, Esperanza Gonzlez (2006) present un cuadro de anlisis de algunas experiencias. A finales de la dcada pasada, Velsquez (1 998) compar algunos ejercicios de veedura llevadas a cabo por grupos de ciudadanos, con la experiencia del Foro Nacional por Colombia en el seguimiento al alcalde de Cali -Laboratorio de Observacin de la Gestin Urbana (Logu). En otro trabajo, Velsquez (2003) examina algunas caractersticas de los Comits de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos en Bogot.

participacin ciudadana y control social iiistitucionalizado e n Colombia 371

que los estatutos anticorrupcin, promulgados desde la dcada pasada, y que los programas desarrollados por varias instituciones del Estado -pactos anticorrupcin, sistemas de informacin de contratacin, etc.- que no dejan de ser importantes, pero cuya eficacia ha sido puesta en entredicho por muy diversos sectores de la opinin pblica. Esto no significa que la corrupcin haya desaparecido en Colombia, incluso puede que se haya mantenido en el nivel de pocas anteriores. Pero hoy existen ms instrumentos para reconocerla, denunciarla y castigar a los responsables, y ms actores que hacen uso de estos instrumentos.

Otro hecho importante es que la deliberacin y el debate sobre los resultados de la gestin pblica no estn exclusivamente encabezados por los rganos institucionales de control -Contralora, Procuradura, Auditora, etc.-, sino que reposan en una gama de grupos ciudadanos interesados en ejercer su derecho a la vigilancia de las actuaciones pblicas. Esto se expresa en la multiplicacin, especialmente en el mbito municipal, de espacios pblicos de deliberacin y control social, y en la conformacin paulatina de un tejido social de ciudadanos y organizaciones interesados en hacer uso de ellos, lo que refleja un creciente compromiso ciudadano con la administracin pblica.

Finalmente, otro de los efectos positivos ha sido el aumento del caudal de informacin pblica producida y apropiada por la ciudadana. En ese terreno falta an un gran tramo por recorrer. No existe todava en Colombia, como s ocurre en otros pases, una cultura de la informacin, tanto entre las autoridades pblicas como entre la ciudadana. Pero si esto se mira en un horizonte temporal, hay que seialar que se han hecho avances significativos en el diseo de sistemas de informacin y su puesta al servicio de la ciudadana utilizando diversos medios, por ejemplo, pginas Web y, en general, nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin. Existe un programa nacional -la Agenda de la Conectividad- que propicia la creacin de estos instrumentos en las entidades pblicas, nacionales y territoriales, lo que ha multiplicado el acceso ciudadano a :a informacin. Incluso existen ndices de medi- cin de la transparencia, aplicados por Transparencia por Colombia a las entidades nacionales, departamentales y, recientemente, a los m~n ic ip io s .~~

Estos avances no niegan la existencia de limitaciones y dificultades en el ejercicio del control social. Tomemos como ejemplo la persistencia de un bajo nivel de respuesta de las entidades pblicas a las quejas, denuncias y propuestas de la ciudadana sobre la marcha de la gestin. sta es una fuente de frustracin para los ciudadanos y organizaciones que intentan dar transparencia a la gestin pblica y no encuentran eco en las conductas de los servidores pblicos. Esta frustracin constituye una ver- dadera amenaza para el control social y, en general, para la participacin ciudadana,

22 Son los ndices de transparencia nacional, departamental y municipal.

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pues deslegitima los instrumentos, los espacios y los actores, y frena la extensin del control ciudadano a otras esferas sociales.

Aunque ya se sefial el avance logrado en Colombia en cuanto a la informacin, tambin cabe destacar las limitaciones que an existen en ese terreno. En primer lugar, la informacin producida es incompleta y no parece obedecer a pautas fijas, sino ms bien a la discrecionalidad de las autoridades pblicas y de sus cuerpos tcnicos. Adems, tiende a ser una informacin producida a destiempo que, en consecuencia, no llega de manera oportuna a los usuarios que la requieren. En muchos casos es una informacin poco amigable, difcil de manejar e interpretar, de cuyo uso queda por tanto excluida una capa significativa de la poblacin.

Otra de las limitaciones en el ejercicio del control social proviene del intento de las autoridades pblicas de tutelar los procesos, controlarlos y tratar de orientarlos en funcin de sus intereses. Para ello utilizan recursos como la cooptacin de lderes, la negociacin "por debajo de la mesa", la oferta de prebendas para evitar las denuncias o la manipulacin de la informacin. Esas estrategias de "control desde arriba" de los procesos participativos y de control social tienen xito en el pas debido a la debilidad de las organizaciones sociales, y de la ciudadana en general, para negociar de manera autnoma sus intereses y defender sus puntos de vista. En otras palabras, la tutela estatal de los procesos, aunada a la debilidad de los actores sociales para establecer una interlocucin horizontal con los agentes pblicos, termina por convertir muchas de las experiencias de control social en instrumentos de las autoridades pblicas para evitar opiniones contrarias a sus actuaciones o tambin para legitimar su desem~efio.

A esto se suma una tendencia muy fuerte, en el seno de la ciudadana, a la bu- rocratizacin de los liderazgos sociales, es decir, la conformacin de una capa de lderes sociales que asumen responsabilidades de representacin de intereses, pero que terminan representando los propios y alejndose de la base social que confi en ellos para realizar tareas especficas, en este caso, la de control social de la gestin pblica. En Colombia se ha venido dando un fenmeno de "elitizacin" de la representacin social y de la participacin, que tiene efectos negativos sobre los resultados de esta ltima y sobre su legitimidad como medio para obtener beneficios sociales. Esa brecha entre lderes y bases sociales tiende a crecer, con consecuencias muy negativas para la prctica del control social.

Otra limitacin tiene que ver con la inscripcin del control ciudadano en la lgica amigo-enemigo. Algunas experiencias de control social han sido realizadas como instrumento partidista o de sectores sociales especficos contra adversarios polticos, con la intencin no de hacer transparente la gestin pblica o de mejorarla sino de anular al opositor, de darle "muerte social y poltica". Para emplear el concepto acufiado por Mouffe (2003), se practica un modelo antagonstico, no agonstico,


de democracia, que se apoya en la lgica del poder-suma-cero. Esta lgica produce resultados negativos en la medida en que centra la accin en la anulacin del opositor y no en la construccin de consensos en torno al deber ser de la gestin pblica. En buena parte, esto refleja altos niveles de desconfianza entre los actores sociales y entre stos y los agentes pblicos y polticos, y una primaca de los intereses particulares sobre el inters general.

Tambin se observa en la experiencia colombiana una tendencia fuerte a la pro- fesionalizacin del control social por parte de ciertos dirigentes que acaparan cargos de representacin en distintas esferas -polimembresa- y terminan monopolizando no slo la representacin, sino la relacin con las autoridades pblicas, los recursos disponibles y los instrumentos para el ejercicio del control. Es una tendencia identi- ficada por Velsquez (2003) en los vocales de Control de los Servicios Pblicos, pero que puede aplicarse a otras experiencias de control social.

El saldo de esta breve caracterizacin de las prcticas de control social, planteadas ms a manera de hiptesis para la investigacin futura, tiende a ser positivo, sobre todo si se mira la experiencia en una perspectiva temporal. Se ha avanzado enormemente en comparacin con lo que ocurra hace dos dcadas. Y esos avances, en medio de las dificultades anotadas, comienzan a generar en las autoridades pblicas y en la ciudadana una cultura de la transparencia que, en un pas como Colombia, someti- do a una cultura poltica clientelista y azotado por fenmenos de violencia, son una alternativa vlida para fortalecer la institucionalidad y las prcticas democrticas.

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