VELEUĈILIŠTE "NIKOLA TESLA"

GOSPIĆ

Prof.dr.sc. Mehmed Alijagić

FINANCIRANJE JAVNE UPRAVE

(recenzirana skripta)

Otoĉac, listopad, 2015.

2

2

SADRŢAJ

Prvi dio: UVOD U JAVNE FINANCIJE 8

1. Javne financije – definicije i povijest 8

2. Teorija javnih financija 10

3. Pojam i predmet financijske znanosti 12

4. Obiljeţja (karakteristike) financijske znanosti 13

5. Naziv financijske znanosti 13

Drugi dio: JAVNI RASHODI 14

1. Pojam, karakteristike i naĉela javnih rashoda 14

2. Teorije javnih rashoda 16

3. Struktura javnih rashoda 17

4. Klasifikacija javnih rashoda 18

5. Rast javnih rashoda 20

5.1. Klasiĉna teorija rasta javnih rashoda 20

5.2. Suvremena teorija rasta javnih rashoda 20

6. Uzroci porasta javnih rashoda 21

6.1. Prividni uzroci porasta javnih rashoda 22

6.2. Stvarni uzroci porasta javnih rashoda 22

7. Pokriće javnih rashoda 23

8. Djelovanje i ekonomske funkcije javnih rashoda 23

Treći dio: JAVNI PRIHODI 25

1. Pojam javnih prihoda 25

2. Klasifikacija javnih prihoda 28

I POREZI 31

1. Pojam, definicija i obiljeţja poreza 29

2. Klasifikacija poreza 35

3. Elementi oporezivanja (porezna terminologija) 42

3.1. Osobni elementi oporezivanja 42

3.2. Materijalni elementi oporezivanja 43

4. Porezna sposobnost (porezni kapacitet) 45

5. Ciljevi oporezivanja 46

3

3

6. Teorije opravdanosti oporezivanja 48

7. Porezna naĉela 50

7.1. Financijska porezna naĉela 51

7.2. Ekonomska porezna naĉela 52

7.3. Socijalna porezna naĉela 53

7.4. Financijsko – administrativna porezna naĉela 54

8. Porezne stope 57

9. Pojednostavljenje oporezivanja i transparentnost poreznog

sustava

63

10. Smanjenje poreznog opterećenja 64

11. Noviji trendovi u oporezivanju 64

12. Porezna osnovica 65

12.1. UtvrĊivanja porezne osnovice 65

13. Višestruko oporezivanje – pojam i oblici 67

13.1. MeĊunarodno dvostruko oporezivanje 70

13.1.1. Izbjegavanje meĊunarodnog dvostrukog oporezivanja 72

13.1.1.1. Unitaletaralne mjere za izbjegavanje dvostrukog

oporezivanja

72

13.1.1.1.1. Metoda izuzimanja 73

13.1.1.1.2. Metoda uraĉunavanja 75

13.1.1.1.3. Metoda paušaliranja 77

13.1.1.1.4. Metoda odbitka 77

13.1.1.2. Bilateralne mjere (ugovori, konvencije) za izbjegavanje

dvostrukog oporezivanja

77

14. Prevaljivanje poreza 79

14.1. Pojam prevaljivanja poreza 77

14.2. Oblici prevaljivanja poreza 80

14.3. Faze prevaljivanja poreza 81

14.4. Teorije o prevaljivanju poreza 82

15. Evazija poreza 83

15.1. Pojam evazije poreza 83

4

4

15.2. Vrste evazije poreza 83

15. Porezni sustav 85

II POREZ NA DOHODAK 88

1. Karakteristike poreza na dohodak 89

2. Oblici poreza na dohodak 9

3. Pojam dohotka 91

4. UtvrĊivanje oporezivog dohotka 92

5. Tarifa poreza na dohodak 93

6. Varijante poreza na dohodak 94

7. UtvrĊivanje oporezivog dohotka 95

8. Porezni obveznik / porezna jedinica kod poreza na

dohodak

96

9. Ciljevi i uĉinci poreza na dohodak 97

III POREZ NA DOBIT 101

1. Karakteristike poreza na dobit 102

2. Opravdanje za ubiranje poreza na dobit 103

3. Obveznik poreza na dobit i osnovica poreza na dobit 104

4. Sustavi oporezivanja dobiti 106

IV POREZ NA IMOVINU 108

1. Klasifikacija poreza na imovinu 110

2. Osnovica poreza na imovinu 111

3. Obveznik poreza na imovinu 111

4. Tarifa poreza na imovinu 112

5. Opravdanje za ubiranje poreza na imovinu 112

V POREZ NA NASLJEDSTVO I DAROVE 114

1. Porez na nasljedstvo 114

2. Porez na darove 116

VI POREZ NA PROMET 117

1. Oblici poreza na promet 119

1.1. Jednofazni porez na promet 119

5

5

1.2. Višefazni porez na promet 121

1.3. Svefazni porez na promet 117

2. Porez na dodanu vrijednost (PDV) 123

3. Uĉinci poreza na promet 130

4. Prednosti i nedostaci PDV-a 132

5. POSEBNI POREZI NA PROMET (TROŠARINE) 133

6. POREZNI SUSTAV REPUBLIKE HRVATSKE 138

VII CARINE 141

1. Pojam i karakteristike carina 141

2. Ciljevi i motivi uvoĊenja carina 142

3. Klasifikacija carina 145

4. Carinska terminologija 147

5. Carinski sustav i instituti carinskog sustava 147

VIII DOPRINOSI 150

1. Pojam i karakteristike doprinosa 150

2. Vrste doprinosa 152

3. Doprinosi za socijalno osiguranje 154

4. Doprinosi u Republici Hrvatskoj 156

5. Obraĉun plaće 157

IX PRISTOJBE 159

1. Pojam i karakteristike pristojbi 159

2. UtvrĊivanje visine pristojbi 161

3. Podjela pristojbi 162

4. Plaćanje pristojbi 164

X NAKNADE 165

XI DAROVI 165

XII PARAFISKALITETI 166

XIII PRIREZI 166

XIV JAVNI ZAJAM 167

1. Pojam i karakteristike javnog zajma 167

6

6

2. Uzroci stvaranja javnog zajma 169

3. Teorije javnog zajma 170

4. Djelovanje javnog zajma 171

5. Vrste javnih zajmova 173

6. Sustavi emisije javnog zajma 179

7. Konsolidacija javnog zajma 181

8. Javni zajam kao instrument fiskalne politike 181

9. Granica javnih dugova 182

9.1. Optimalna granica javnog zaduţivanja 184

9.2. Fiskalna granica javnog zaduţenja 184

9.3. Formalna granica javnog zajma 186

Ĉetvrti dio: PRORAĈUN I RIZNICA 188

1. Pojam i karakteristike proraĉuna 188

2. Funkcije proraĉuna 1898

3. Elementi sustava proraĉuna 190

4. Proraĉunska naĉela 193

5. Vrste drţavnog proraĉuna 195

6. Izrada i donošenje drţabnog proraĉuna 198

7. Izvršenje drţavnog proraĉuna 201

8. Kontrola proraĉuna 204

9. Završni (zakljuĉni) raĉun proraĉuna 205

10. Financijski plan 206

11. Riznica 208

12. Proraĉun Republike Hrvatske 212

Peti dio: FISKALNI FEDERALIZAM 215

1 Pojam i elementi fiskalnog federalizma 215

2 Naĉela fiskalnog federalizma 222

3 Raspodjela funkcija i javnih rashoda u fiskalnom

federalizmu

228

4 Raspodjela javnih prihoda u fiskalnom federalizmu 230

5 Fiskalna neravnoteţa 232

5.1. Rješavanje problema vertikalne fiskalne neravnoteţe 233

7

7

5.2. Rješavanje problema horizontalne fiskalne neravnoteţe 235

6. Fiskalno izravnanje 236

6.1. Pasivno fiskalno izravnanje 237

6.2. Aktivno fiskalno izravnanje ili ujednaĉavanje prihoda 239

7. Autonomija i ograniĉenja niţih razina vlasti u izvršavanju

javnih rashoda

242

8. Ustavni i zakonski temelj decentralizacije javnog sektora 244

9. Fiskalna decentralizacija 245

10. Obavljanje pojedinih funkcija (pripadnost rashoda) od

strane razliĉitih razina vlasti u drţavi

252

11. Sredstva financiranja javnih potreba jedinica

decentraliziranih razina vlasti

258

11.1. Porezi i porezna autonomija 258

11.2. Korisniĉke naknade 259

11.3. MeĊuproraĉunski transferi (potpore) 261

11.3.1. Podjela meĊuproraĉunskih transfera (potpora) 262

11.3.2. Razlozi primjene meĊuproraĉunskih transfera (potpora) 267

12. Zaduţenje jedinica decentraliziranih razina vlasti 2687

Šesti dio: FISKALNA POLITIKA 270

1. Pojam i ciljevi fiskalne politike 270

2. Vrste fiskalne politike 273

3. Fiskalni kapacitet i fiskalno opterećenje 274

8

8

Prvi dio: UVOD U JAVNE FINANCIJE

1. Javne financije – definicije i povijest

Financije su najstarija disciplina ekonomske znanosti. Sama pojava financija je vezana prije svega za pojavu novca i novcana plaćanja. Analogno

ovome financije kao disciplina će postojati dokle god postoji i novac. Priroda financija je novĉana, odnosno monetarna. Znanstvene discipline koje se bave

prouĉavanjem financijskih fenomena mogu se podijeliti u tri skupine: 1) teorijska zbanost o financijama, 2) financijsko pravo i

3) financijska (u uţem smislu monetarna) politika. IzmeĊu financija i politiĉke ekonomije postoji trajna i uska povezanost, ali su

se financije izdvojile iz politiĉke ekonomije i formirale samostalnu znanstvenu disciplinu objedinjujući ekonomske, pravne i politiĉke momente. Podjela financija moţe se izvršiti na slijedeće segmente:

1) Javne financije – predmet izuĉavanja ĉine aktivnosti usmjerene na financiranje javnog sektora;

2) Monetarne financije – predmet izuĉavanja se bazira na dva osnovne podruĉja: monetarno-kreditni sustavi monetarno-kreditna politika (skup mjera i instrumenata za reguliranje opsega i strukture novĉane mase (koliĉine

novca u optjecaju tj. ponude novca), kreditnih plasmana i likvidnosti ekonomskih subjekata).

3) Bankarstvo – predmet izuĉavanja ĉine organizacija i naĉela bankarskog poslovanja, kreiranje novca, prikupljanje i plasmani novĉanih depozita, obavljanje platnog prometa;

4) Poslovne financije (financije poduzeća) – predmet izuĉavanja je usmjeren na upravljanje financijama poslovnih subjekata, planiranje novĉanih tokova,

planiranje i analiza obrtnih sredstava, izdavanje i trgovanje vrijednosnih papira (vrijednosnica); 5) Osiguranje – predmet usmjeren na istraţivanje uloţenih sredstava fiziĉkih

i pravnih osoba u cilju snošenja rizika od šteta na imovini, spr ijeĉavanje nastanka štete, itd.

Znanost o javnim financijama izuĉava finansijsk eaktivnosti drţave, drţavnih institucija i organa. U širem smislu u javne financije spada i izuĉavanje financijskih transakcija ekonomskih operatora u vlasništvu

drţave. Po veoma pojednostavljenoj definiciji znanost o javnim financijama prouĉava financijske transakcije koje sluţe zadovoljavanju javnih potreba, tj.

prikupljanje, raspodjelu i trošenje materijalnih sredstava u organizaciji i pod

9

9

kontrolom drţave i njenih organa. Sve javne potrebe iz domena funkcija i

djelatnosti drţave moţemosvrstati u nekoliko kljuĉnih grupa: a) Klasiĉne funkcije vezane za funkcioniranje politiĉkog i ekonomskog

sustava; b) Potrebe meĊunarodne bezbjednosti zemlje; c) Potrebe unutarnje sigurnosti u pogledu zaštite slobode i prava graĊana,

njihove imovine, kao i zaštite postojećeg politiĉkog, pravnog i ekonomskog sistema i poretka;

d) Funkcije u domenu socijalne sigurnosti graĊana; e) Funkcije u tzv. Društvenim djelatnostima kao što su znanost, obrazovanje, kultura i sliĉno;

f) Funkcije u domenu ekonomske politike i gospodarskog razvoja; g) Izvanredne funkcije drţave i njenih organa uvjetovane nepredvidivim

dogaĊajima (u sluĉaju elementarne nepogode, rata, unutarnjih politiĉkih i socijalnih poremećaja). Bavljenje javnim financijama jedno je od najstarijih podruĉja ekonom

ije. U filozofskim raspravama iz starog vijeka nalaze se razmišljanja o financijama, posebice o problematici neplaćanja dugova i kamatama.

Pojavom prvih banaka u starom Rimu poĉinje sistematsko prouĉavanje financijskih problema.Iz srednjeg vijeka saĉuvani su radovi Tome Akvinskog koji se bavio problematikom novca, poreza i drţavnih rezervi. Kasni srednji

vijek obiljeţen je velikim razvojem bankarstva, pa se i financijska znanost preteţito bavi kreditno-monetarnom problematikom i platnim prometom. U

18. stoljeću postavljaju se teorijske osnove upravljanja drţavnim prihodima i rashodima. Sredinom 19. stoljeća javne financije kao znanost definitivno se odvajaju od politiĉke ekonomije. Poĉetkom 20. stoljeća poznati engleski

ekonomista J. M. Keynes (Kejnz) formira poseban pravac u javnim financijama pod nazivom“financijska teorija i politika”

Ako se razvoj javnih financija promatra kroz upravljanje drţavnim prihodim ai rashodima moţe se razgraniĉiti nekoliko razdoblja razvoja ljudske civilizacije. Rani oblici drţavnih prihoda bili su prihodi od pljaĉke i

ratnih pohoda. U slijedećoj fazi, dio drţavnih prihoda ĉinili su darovi primljeni od vladara pokorenih zemalja i odreĊene vrste poreza koje su

plaćali lokalni vladari na ime korištenja posjeda u vlasništvu drţave, tj. u vlasništvu vrhovnog vladara. U ranom srednjem vijeku prihodi drţave se dopunjuju daţbinama za korištenje ruda i trgovaĉkim pristojbama koje su

trgovci plaćali za pravo prodaje ili provoza robe. Porezi se javljaju u raznim oblicima i raznim titularima porezne obveze. Stanovništvo pokorenih

teritorija bilo je obvezno plaćati neku vrstu naknade za pravo da obraĊuje zemlju. U izvanrednim situacijama (ratovi npr.) krug poreznih obveznika se proširivao na priviligirane staleţe. Krajem 13.stoljeća, porez u raznim

oblicma postaje redoviti izvor drţavnih prihoda.

10

10

Razvoj kapitalizma u 18. i 19. stoljeću dovodi do stvaranja poreznog sustava

u kojem se mogu razlikovati tri izvora poreznih daţbina: imovina, dohodak i potrošnja (promet roba). Ovakav sustav izvora poreznih daţbina odrţao se do

danas. Krajem 19. i poĉetkom 20. stoljeća postavljaju se teorijski principi uporabe drţavnih financijskih resursa ne samo u svrhu pokrivanja drţavnih rashoda, veći u svrhu upravljanja ekonomskim kretanjima. Skup fiskalnih

instrumenata, iskoristivih za upravljanje ekonomskim (gospodarskim) kretanjima, definiran je kao “fiskalna politika”. Kako je to definirao J.M.

Keynes termin “fiskalna politika” podrazumijeva teoriju i instrumente kojima se, putem upravljanja javnim prihodima i rashodima, vrši utjecaj na stanje i razvoj gospodarstva jedne drţave. Keynes je smatrao da trţišna ekonomija ne

moţe automatski obezbijediti punu zaposlenost, da je potraţnja kljuĉna varijabla upravljanja ekonomijom.U situacijama visoke nezaposlenosti i

znaĉajnih neiskorištenih proizvodnih kapaciteta potrebno je poticati potrošnju, ĉime dolazi do rasta potraţnje i tim slijedom do rasta proizvodnje i zaposlenosti, što na kraju dovodi do spirale koja rezultira porastom

nacionalnog dohotka.

2. Teorija javnih financija Teorija javnih financija, u širem smislu, bavi se izuĉavanjem ekonomije

javnog sektora, tj. aktivnostima drţave u sferi ekonomije. U modernim ekonomijama, drţava je najveći poslodavac koji zapošljava znaĉajan postotak

radne snage. Drţava znaĉajno utjeĉe na gospodarstvo preko uloge regulatora ekonomskih tokova prvenstveno donošenjem propisa kojima se reguliraju pravila ponašanja ekonomskih subjekata na trţištu. Drţava je odgovorna da

kombinacijom ekonomskih politika, a naroĉito monetarnom i fiskalnom osigura makroekonomsku stabilnost.

Teorija javnih financija, u uţem smislu, izuĉava utjecaj poreza i javne potrošnje na graĊane i gospodarstvo. U današnje vrijeme javne financije predstavljaju multidisciplinarnu znanost kojau kljuĉuje ekonomiju, pravo,

politiku i tehnologiju. Naime, sveopća globalizacija dovela je do toga da ni jedna drţava ne moţe funkcionirati samostalno bez ekonomskih, pravnih,

politiĉkih i tehnoloških interakcija s drugim drţavama. Javne financije su relativno mlada znanstvena disciplina iako su financijski mehanizmi funkcionirali od samih poĉetaka stvaranja organiziranih ljudskih

zajednica koje su dijelile zajedniĉke prirodne resurse i shodno tome imale kako zajedniĉke tako i suprotstavljene interese u privreĊivanju i razmjeni

viška dobara. Pojedine financijske discipline, pa i znanost o javnim financijama, tijesno su povezane s poviješću politiĉke ekonomije, odnosno šire, poviješću ekonomskih doktrina. Zadaci koje rješava financijska doktrina

i praksa najsaţetije se mogu definirati na slijedeći naĉin: “Obrazovanje i

11

11

uporaba drţavnih novĉanih resursa ĉine predmet koji je najbolje nazvati

javne financije“. Ili, još jednostavnije: „Postoje drţavni rashodi, treba ih pokriti.“Dakle, primarni zadatak koji treba riješiti teorija i praksa javnih

financija je pokriće rashoda drţave, a što je moguće samoosiguranjem stabilnih drţavnih prihoda. Adekvatana i pravedna raspodjela ovog tereta izmeĊu graĊana i ekonomskih subjekata cilj je ekonomske i fiskalne politike

svake drţave. Tijekom prve trećine 20. stoljeća znaĉajno se mijenja odnos izmeĊu privatnog i javnog sektora i to u korist javnog sektora. Ova promjena

uzrokuje nagli porast javnih rashoda s ranijih 10% nacionalnog dohotka na preko 30%. Krajem 20. stoljeća javni rashodi iznose 40%, a u nekim drţavama i do 50% nacionalnog dohotka. Prvobitni zadaci javnih financija

znaĉajno se proširuju obuhvatajući ekonomsko – politiĉke i socijalno – politiĉke aspekte. Iz javnih financija izdvaja se posebna grana ekonomskih

znanosti – fiskalna politika. Utemeljitelj moderne znanosti o fiskalnoj politici J.M.Keynes pod terminom „fiskalna politika“ podrazumijeva teoriju i politiku koja putem upravljanja javnim prihodima vrši utjecaj na štednju, kao

i teoriju i politiku drţavnih investicija koje su financirane putem javnih zajmova, a da bi se stimulirala potrošnja. Doktrina J.M.Keynes-a poznata je

kao “kejnzijanstvo” i moţe se saţeti u slijedeću definiciju: “U kapitalizmu je evidentan raskorak izmeĊu efektivne potraţnje i ukupno ostvarenih novĉanih dohodaka, a na prvom mjestu izmeĊu novĉane i realne akumulacije. Ukupna

potraţnja je predstavljena dvjema komponentama: potrošnjom i investicijama. Kolika će potrošnja biti zavisi od ostvarenog nacionalnog

dohotka te sklonosti ka potrošnji. Uvijek kada se realni dohodak povećava dolazi do povećanja potrošnje, ali manje u odnosu na povećanje dohotka, jer odreĊeni iznos dohotka odlazi na štednju.

U drugoj polovici 20. stoljeća teoretiĉari javnih financija više paţnje posvećuju intervencionizmu na strani trţišne ponude (supply side

economics), stimulirajući ekonomske subjekte na racionalnije i efikasnije privreĊivanje. Najznaĉajniji teoretiĉar iz tog perioda je R.A.Musgrave (Masgreiv) koji fiskalnu politiku tretira kao stabilizacijski faktor fiskalnog

sustava, mada u širem smislu pod fiskalnom politikom podrazumijeva i utjecaj javnih prihoda i rashoda na sferu trţišne ponude. R. A. Musgrave

definirao je tri osnovne funkcije javnih financija: a) alokacijska - koja ima za cilj da namjenski i efikasno usmjeri raspoloţive javne prihode na zadovoljavanje javnih potreba;

b) distribucijska – ima za cilj da efikasno raspodijeli raspoloţiva sredstva izmeĊu pojedinih javnih institucija i politiĉko-geografskih cjelina jedne

drţave, te izmeĊu skupina stanovništva s razliĉitim dohocima; c) stabilizacijska - se javlja u trenucima kada je gospodarski sektor izbaĉen iz ravnoteţe, a mjerama fiskalne politike se moţe stabiliz irati.

12

12

Krajem 20. stoljeća dolazi do povećanja proraĉunskog (budţetskog) deficita

u većini industrijskih drţava Zapada tako da je paţnja teoretiĉara bila usmjerena na nalaţenje instrumenata sposobnih da reducira proraĉunske

deficite. Praksa koja je slijedila teoriju nije dovela do zadovoljavajućih rezultata, kako radi rigidnih fiskalnih sustava pojedinih zemalja, tako i zbog ĉinjenice da su efekti fiskalnih mjera bili neutralizirani mjerama drugih

segmenata ekonomske politike. Ove mjere su prvenstveno stimulirale intenzivnije zapošljavanje i ulaganja u socijalnu sferu.

3. Pojam i predmet financijske znanosti

Financijska znanost izuĉava financijsku djelatnost drţave i drugih javnopravnih tijela kojima je na osnovi ustava, zakona i drugih propisa

povjeren zadatak zadovoljavanja (financiranja, podmirivanja) odreĊenih javnih potreba. Iz navedene definicije zakljuĉuje se da je financijska znanost

najuţe povezana s novcem i postojanjem drţave. Financijska znanost treba odgovoriti na pitanje kako, koliko i od koga treba prikupiti sredstva, kako upravljati njima i kako ih raspodijeliti na pojedine

subjekte (npr. izmeĊu središnjih i lokalnih tijela) i za pojedine potrebe, kako ta sredstva utrošiti da bi se što bolje ostvarili zadaci iz nadleţnosti drţave i drugih javnopravnih tijela. Drugim rijeĉima suvremena financijska znanost

izuĉava: - javne (drţavne) prihode unutar kojih se izuĉavaju porezi, carine,

doprinosi, pristojbe i drugi instrumenti prikupljanja tih prihoda, - javne (drţavne) rashode unutar kojih se izuĉava utjecaj tih rashoda na konjunkturna kretanja i zaposlenost, na gospodarski razvoj, strukturne

promjene u gospodarstvu, globalnu ponudu i potraţnju, ostvarenje ciljeva politike drţave na raznim podruĉjima njene djelatnosti i drugo,

- proraĉun kao i instrumente financiranja javnih rashoda unutar ĉega se izuĉava problematika njihova donošenja i izvršenja, ciljevi koji se njima ţele ostvariti,uĉinci njihove primjene, kontrola trošenja sredstava putem tih

instrumenata i drugo, - drţavni (javni) zajam unutar kojeg se izuĉavaju oblici drţavnih zajmova,

naĉela zaduţenja drţave, granica zaduţenja, uĉinci zaduţenja drţave na pojedince i nacionalno gospodarstvo i drugo, - financijsko izravnanje unutar kojeg se izuĉavaju financijski odnosi izmeĊu

uţih i širih politiĉko-teritorijalnih odnosno administrativno-teritorijalnih jedinica kao i izmeĊu takvih jedinica istog ranga.

4. Obiljeţja (karakteristike) financijske znanosti

13

13

1. Financijska znanost je samostalna znanstvena disciplina. Ona ima svoj

predmet i metodu izuĉavanja, svoju terminologiju, svoja naĉela, svoju podjelu.

2. Financijska znanost je interdisciplinarna znanost i pripada krugu društvenih znanosti jer je neposredno povezana s financijskom poviješću, financijskom statistikom, financijskom sociologijom i financijskom

psihologijom. Financijska povijest izuĉava uvoĊenje, djelovanje, meĊuzavisnost i ukidanje

pojedinih financijskih instrumenata (npr. zašto su neki porezi t ijekom vremena ukinuti, a zašto su ih zamijenili neki drugi porezi). Dobro poznavanje financijske povijesti moţe sprijeĉiti odnosno smanjiti mogućnost

da se pojave odreĊene slabosti, odnosno ponove pogreške kojih je bilo ranije kako u vlastitoj zemlji, tako i u financijskim sustavima i primijenjenim

mjerama financijske politike u drugim zemljama (npr. diskriminatorne porezne mjere prema Ţidovima za vrijeme vladavine Hitlera u Njemaĉkoj). Financijska statistika treba omogućiti i osigurati dobivanje ĉvrstog uporišta

pri predlaganju i usvajanju odreĊenih mjera financijske politike, pruţiti potpuniji uvid u financijsku djelatnost drţave i drugih javnopravnih tijela,

pridonijeti smanjenju nedovoljno argumentiranih ocjena i procjena odreĊenih procesa i pojava. Poznavanje relevantnih financijskih podataka omogućava uvid u zaduţenost drţave, visinu i strukturu javnih prihoda i rashoda i drugo.

5. Naziv financijske znanosti

O porijeklu rijeĉi financije ne postoji usklaĊeno stajalište. Dok joj jedni

pripisuju germansko, drugi tvrde da je ta rijeĉ romanskog porijekla. U novije vrijeme prevladava mišljenje da naziv potjeĉe od latinske rijeĉi finis (kraj, svršeno). Ta se rijeĉ prvobitno upotrebljavala da bi oznaĉila svršetak nekog

pravnog spora, a istovremeno i novĉani iznos koji je zbog kazne pritom trebalo platiti. Od latinskog glagola finire u srednjovjekovnom latinskom

došlo je do rijeĉi finare, a kasnije finatio, kojom se oznaĉavala svaka novĉana ĉinidba. U 14. i 15. stoljeću novĉani I bankarski poslovi kao i razne burzovne operacije nazivali su se zajedniĉkim imenom financijski poslovi. U

tom se razdoblju sve više upotrebljava izraz finance, koji je (najprije) preuzet u Francuskoj kao les finances, a oznaĉavao je prikupljanje i trošenje

novĉanih sredstava od strane drţave. Iz francuskog je ta rijeĉ u istom znaĉenju preuzeta i u druge suvremene jezike. U 16., 17. i 18. stoljeću rijeĉ financije ĉesto se upotrebljavala kao i sinonim za neke nemoralne i

nedopuštene poslove, npr. prevare, spletke, lihvarstvo. U engleskom jeziku rijeĉ finance upotrebljava se i za privatne novĉane poslove.

14

14

Danas se rijeĉ financije upotrebljava za raznovrsne novĉane poslove

(monetarne transakcije) koje obavljaju fiziĉke osobe, razni novĉani zavodi (banke, burze, osiguravajuća društva), trgovaĉka društva, teritorijalne

jedinice kao i druge pravne osobe – to su financije u širem smislu. Izraz financije ima i uţe znaĉenje te se upotrebljava da oznaĉi prikupljanje, upravljanje, raspodjelu i trošenje novĉanih sredstava od strane drţave i

drugih za to ovlaštenih javnopravnih tijela.

Drugi dio: JAVNI RASHODI

1. Pojam, karakteristike i naĉela javnih rashoda Javni rashodi se javljaju s pojavom drţave. Javni rashodi se definiraju na više

naĉina. To su izdatci drţave i drugih javnopravnih tijela za podmirenje potreba u javnom interesu. Pod javnim rashodima podrazumijevamo novĉane

izdatke koje javnopravni kolektiviteti (drţava, fondovi, ustanove i sl.) ĉine u svrhu zadovoljenja općih i zajedniĉkih potreba (odbrana zemlje, javni red i mir, obrazovanje, zdravstvo, znanost itd.). Javni rashodi su oni izdaci koje

drţava ĉini u javnom interesu radi zadovoljenja društvenih potreba. Javne rashode moţemo promatrati u uţem i u širem smislu. Javni rashodi u uţem

smislu predstavljaju potrošnju drţave radi obavljanja politiĉko- administrativnih funkcija. Javni rashodi u širem smislu su ukupna javna potrošnja.

Dakle, moţemo javne rashode definirati kao one rashode koji sluţe za podmirenje općih potreba u jednoj drţavi i to na svim razinama vlasti – od

najniţih (kod nas općine) do najviše (drţave razine). To su novĉani izdatci koji se odnose na izmirenje svih javnih potreba, dakle ne osobnih, ne gospodarskih i sl. Ne treba poistovjetiti javne rashode s proraĉunskim

rashodima. Javni rashodi su šira kategorija jer ukljuĉuju i rashode za mirovine, zdravstvo i sl. Nasuprot javnih rashoda su javni prihodi. Javni

rashodi se financiraju iz javnih prihoda koji su opet širi pojam od proraĉunskih prihoda.

Osnovne karakteristike javnih rashoda su:

(1) javni rashodi su izdaci u novcu jer novac prestavlja opće plaćeno sredstvo koje sluţi za izmirenje javnih i osobnih obveza ,

(2) javni rashodi su izdaci za podmirenje općih i zajedniĉkih potreba šireg društvenog interesa. Ne smiju se trošiti za podmirenje osobnih pojedinaĉnih interesa.(to su potrebe šireg društvenog interesa koje trebaju donositi korist

širem broju ljudi, tako se osigurava što brţi ekonomski, politiĉki, socijalni i opći kulturni napredak i prosperitet cjele drţave);

15

15

(3) sluţe za pokriće javnih potreba

Znaĉaj javnih rashoda se mijenjao u ovisnosti od jaĉanja drţave i shvatanje ekonomske uloge javnih rashoda. Danas javni rashodi u okviru fiskalne

politike imaju znaĉajnu ulogu. Javnim rashodima se moţe utjecati na socijalnu politiku, politiku ekonomskog razvitka, obrazovnu politiku, demografsku politiku itd.

Naĉela javnih rashoda su:

(1) načelo općeg interesa ili načelo maksimalne društvene korisnosti

(ili načelo javnog interesa),

(2) načelo umjerenosti veličine javnih rashoda,

(3) načelo pravilnog vremenskog rasporeda,

(4) načelo prioriteta i proporcionalnosti,

(5) načelo produktivnosti,

(6) načelo štednje

(7) načelo pravnog temelja za izvršene rashode.

1) Naĉelo općeg interesa - javni rashodi se troše za one potrebe koje su u

interesu društva kao cjeline pri ĉemu se treba ostvariti najveća moguća korist za društvo tj. za javni (opći) interes. To znaĉi, da se sredstva prikupljena za

podmirivanje javnih potreba ne smiju upotrebljavati za zadovoljenje interesa pojedinaca ili neke uţe zatvorene skupine korisnika. Ovdje je neosporan pojam javni (društveni) interes pod kojim se podrazumijeva interes svih ili

većine u odreĊenoj društvenoj zajednici. 2) Naĉelo umjerenosti kaţe da javni rashodi treba po opsegu da budu

jednaki javnim prihodima. Ovo naĉelo se još zove naĉelo podudarnosti prihoda i rashoda.

3) Naĉelo pravilnog vremenskog rasporeda - nalaţe da se javne potrebe – javni rashodi podmiruju sukladno s prilivom javnih prihoda tj. dinamika

rashoda mora biti usklaĊena s dinamikom prihoda (dinamiĉka usklaĊenost priljeva i odljeva po vremenu i visini).

4) Naĉelo prioriteta i proporcionalnosti - govori da se prvo trebaju podmiriti prioritetni, hitni javni rashodi a onda ostali javni rashodi. Ako se ispostavi da ima više hitnih i prioritetnih javnih potreba onda će se one

podmiriti naĉelom proporcionalnosti.

5) Naĉelo produktivnosti - zahtijeva da se javni rashodi upotrijebe na

najproduktivniji naĉin za gospodarstvo i stanovništvo, a to je da se najviše troše za školstvo, znanost, kulturu, zdravstvo, itd.

6) Naĉelo štednje - govori da se javni rashodi trebaju trošiti ekonomiĉno tj.

da se sa što manje sredstava postignu što veći efekti.

16

16

7) Naĉelo pravnog temelja za izvršene rashode - traţi da za svaki javni

rashod mora postojati validan pravni temelj (ugovor, rješenje, presuda, i sl.).

2. Teorije javnih rashoda

Postoje dvije teorije javnih rashoda:

(1) klasiĉna, i

(2) suvremena (moderna)

Prva teorija je vladala u vrijeme liberalnog kapitalizma kada se

drţava nije miješala u ekonomski ţivot. Javnim rashodima se nije pridavala neka znaĉajna paţnja. Financijski teoretiĉari nisu pokazivali veći interes za

problematiku javnih rashoda. Javni rashodi su prmatrani potpuno jednostrano, iskljuĉivo s administrativnog i politiĉkog stanovišta, dok je ekonomsko-socijalni tretman bio potpuno zanemaren. Javni rashodi su

promatrani samo sa stanovišta podmirenja potreba funkcioniranja drţavne administracije. Po ovoj teoriji javni rashodi nisu imali produktivni karakter i

trebalo ih je drţati pod strogom kontrolom po pitanju visine. Na drţavu se gledalo kao iskljuĉivog potrošaĉa materijalnih dobara. Drţava je neproduktivan ĉimbenik i njena djelatnost sa stanovišta ekonomije morala se

maksimalno ograniĉiti. Druga teorija dolazi do izraţaja poslije velike svjetske krize 30-tih

godina prošlog stoljeća. Moderna koncepcija daje javnim rashodima vrlo znaĉajnu ulogu u raspodjeli ili, preciznije reĉeno, preraspodjeli nacionalnog dohotka. Javni rashodi se tretiraju kao sredstva financijske aktivnosti drţave,

koja je usmjerena na postizanje ekonomskih i socijalnih efekata. TakoĊer je karakteristiĉno da javne rashode ne promatra odvojeno od prihoda. Shvatilo

se da kapitalistiĉke ekonomije ne mogu funkcionirati bez utjecaja drţave u gospodarski ţivot. Umjesto ekonomskog liberalizma dolazi do drţavnog . Svemu tome veliki utjecaj imao je engleski ekonomista Kejnz. Dolazi se do

shvatanja da javni rashodi za drţavu imaju znaĉajne ekonomske, socijalne i druge reperkusije. Javni rashodi više nisu neutralan ĉimbenik već postaju

aktivan ekonomski ĉimbenik. Javni rashodi se sada promatraju integralno s javnim prihodima u svojoj meĊusobnoj povezanosti. Javnim rashodima se pridaje izuzetno vaţna uloga u raspodjeli tj. u preraspodjeli nacionalnog

dohotka. Moderna teorija za razliku od klasiĉne u javnim rashodima:

a) ne vidi iskljuĉivog potrošaĉa koji negativno utjeĉe na ekonomski razvitak,

b) drţavi se priznaje vaţna uloga u reguliranju ekonomskih aktivnosti.

Po modernoj teoriji javni rashodi imaju vaţnu ulogu kod dvije vrste preraspodjele:

17

17

1) preraspodjele u cilju povećanja osobne potrošnje

2) preraspodjele u korist investicijske potrošnje

Kod prve preraspodjele drţava treba da stimulira osobnu potrošnju koja

dalje treba da potakne investicijsku potrošnju (dodjeljivanje raznih pomoći, dotacije za zdravstvo, socijalna osiguranja itd.)

Suština druge preraspodjele je kao i kod prve, samo što se ovdje smatra

da drţavne investicije (kada drţava investira iz svog proraĉuna) doprinose ekonomskom razvitku.

Na temelju navedene dvije teorije javnih rashoda, imamo i dva modela politike javnih rashoda:

(1) model politike o «neutralnim» javnim rashodima,

(2) model politike o «aktivnim» javnim rashodima

Prvi model koindicira s klasiĉnom koncepcijom javnih rashoda kod koje

se primat daje privatnoj inicijativi bez miješanja drţave u ekonomiju. Zbog toga javni rashodi treba da su što manji i oni trebaju neutralno da djeluju.

Drugi model se temelji na modernoj koncepciji javnih rashoda, po kojoj

oni imaju aktivnu ulogu jer se i drţava «miješa» u ekonomiju. Javni rashodi nisu sami ĉin trošenja, već imaju znaĉajne ekonomske funkcije. Posebice

znaĉajno je Kejnz-ovo uĉenje o aktivnim javnim rashodima. On je u svom najznaĉajnijem djelu «Opća teorija zaposlenosti, kamate i novca» razvio teoriju i politiku javnih radova.

3. Struktura javnih rashoda

Rašĉlanjivanje javnih rashoda na temelju namjene koja se trošenjem javnih rashoda ostvaruje dobiva se:

a) pregledna predodţba o vaţnosti pojedinih vrsta javnih rashoda u ukupnim rashodima drţave,

b) lakše se mogu shvatiti razlozi koji pridonose povećanju javnih rashoda.

U javne rashode suvremenih drţava ubrajamo slijedeće rashode:

vojni rashodi, rashodi socijalnog osiguranja,

rashodi obrazovanja, rashodi drţavne uprave i sudstva, rashodi posredne i izravne intervencije drţave u gospodarstvu,

rashodi za znanstveno- istraţivaĉki rad, rashodi namijenjeni zaštiti ĉovjekove okoline,

18

18

ostali javni rashodi (kultura, sport, izgradnja stanova, javni

promet, itd.).

4. Klasifikacija javnih rashoda

Klasifikacija javnih rashoda je slijedeća:

(1) redoviti i izvanredni

(2) produktivni i neproduktivni

(3) osobni i materijalni (prema objektu trošenja)

(4) investicijski i transferni

(5) rashodi središnjih, regionalnih i lokalnih tijela (prema subjektu

trošenja)

(6) novčani i naturalni

(1) Redoviti su oni javni rashodi koji se mogu predvidjeti (planirati) jer su:

a) unaprijed predvidivi, b) visina im je stabilna, c) redovito se javljaju u proraĉunima. Nasuprot ovim, imamo izvanredne rashode. To su rashodi koji

nastaju za vrijeme većih elementarnih nepogoda i po pravilu se pokrivaju izvanrednim prihodima.

(2) Produktivni ili rentabilni javni rashodi su oni koji izravno ili neizravno

doprinose stvaranju dohotka (rashodi za potrebe proizvodnih subjekata, rashodi za školstvo, znanost itd.). Neproduktivni rashodi ne dovode do povećanja dohotka (rashodi za klasiĉnu drţavnu administraciju, sudstvo,

policiju itd.).

(3) Osobni javni rashodi (personalni) odnose se na osobna primanja

zaposlenih u drţavnoj administraciji, sudstvu, vojsci, policiji, carini itd. Materijalni rashodi su svi materijalni troškovi (gorivo, inventar, putni troškovi) koje ĉine tijela (organi) drţave, niţih jedinica i ostali subjekti koji

se financiraju javnim prihodima.

(4) Investicijski rashodi se odnose na investicije kod kojih je drţava

investitor (drţavni investicijski radovi – npr. izgradnja objekata za drţavne organe, izgradnja bolnica, škola ist.) Transferni javni rashodi odnose se na tri kategorije: a) ekonomski transferni rashodi (rashodi za razne premije,

dotacije, subvencije u poljoprivredi i sl.), b) socijalni transferni rashodi (invalidnine, mirovine, djeĉji dodaci i sl.), c) financijski transferni rashodi

(otplata javnih dugova, isplata reparacija-ratnih šteta itd.).

(5) Prema subjektu trošenja imamo javne rashode za potrebe drţave (razina središnjih tijela-organa), za regionalne razine i za razine lokalnih vlasti.

Ovisno od ustrojstva drţave razliĉita je i struktura javnih rashoda na navedene tri razine.

19

19

(6) Suvremene drţave imaju samo novĉane javne rashode. Javni rashodi u

naturalnom obliku mogu se i danas pojaviti samo u sluĉajevima izvanrednih prilika (ratovi, elementarne nepogode i sl.).

Imamo dvije meĊunarodne klasifikacije javnih rashoda:

a) klasifikacija MeĊunarodnog monetarnog fonda (MMF), i

b) klasifikacija organizacije OECD (Europska organizacija za

suradnju i razvoj)

Po MMF-u javni rashodi se klasificiraju po funkcionalnom i ekonomskom

kriteriju. Po funkcionalnom kriteriju imamo: 1) rashodi javnih sluţbi, 2) rashodi odbrane, 3) rashodi školstva, 4) rashodi zdravstva, 5) rashodi socijalnog osiguranja, 6) rashodi stanovanja, 7) rashodi komunalnih usluga,

8) rashodi ekonomskih funkcija drţave i 9) rashodi ostalih funkcija. Po ekonomskom kriteriju imamo: 1) rashodi za javne nabavke dobara i usluga

(plate zaposlenim u drţavnom i javnom sektoru), 2) transferni rashodi, 3) rashodi na ime kamate na javni zajam, 4) kapitalni javni rashodi, 5) transferni rashodi u korist inostranstva.*

Za potrebe suvremenih javnih financija vaţnija je ekonomska klasifikacija javnih rashoda u odnosu na funkcionalnu, iz razloga integralnijeg

sagledavanja efekata fiskalne strategije javnog sektora.

5. Rast javnih rashoda

5.1. Klasiĉna teorija rasta javnih rashoda

Ova teorija polazi od stava da mora postojati maksimum javnih rashoda, ĉije prekoraĉenje u krajnjem sluĉaju mora imati negativan efekt na dinamiku i

strukturu ekonomskog razvoja i socijalno-politiĉku stabilnost zemlje. MeĊutim, u konkretnom odreĊivanju tog limita, klasiĉna teorija ne nalazi odgovor. Njen odgovor se kreće u granicama stalnih zahtjeva za što manjim

javnim rashodima kao i što manjom ulogom drţave. Kako su javni prihodi i rashodi po klasiĉnoj teoriji trebali biti uvijek jednaki (uravnoteţeni, kao i

ponuda i potraţnja, te štednja i investicije – ex ante), to se polazi od stavova da porezno opterećenje treba da bude što niţe, kako bi se dao dovoljan poticaj privatnoj inicijativi gospodarskog rasta i ekonomske stabilnosti.

* Po metodologiji OECD-a javni rashodi se klasificiraju na:

1) t radicionalne javne rashode (odbrana i javne sluţbe),

2) rashodi socijalne drţave (znanost, obrazovanje, zdravstvo, itd.) i

3) rashodi mješovite gospodarstva (subvencije, kamate na javni zajam, neto -pozajmice, itd.).

20

20

5.2. Suvremena teorija rasta javnih rashoda

U suvremenoj zapadnoj financijskoj literaturi poseban znaĉaj pridaje se povijesno determiniranom porastu javnih rashoda i interpretaciji Wagnerovog

zakona, njegovoj dijagnozi o porastu znaĉenja javnih financija i drţavne intervenije. Danas se sve više postavlja pitanje: da li je evolucija porasta javnih rashoda završena dostignutom razinom zadnjih decenija, ili se ide u

susret novoj uzlaznoj liniji povećanja javnih rashoda. I drugo, da li će nakon njihovog ubrzanog porasta u odnosu na nacionalni dohodak poslije II

svjetskog rata doći do njihovog opadanja. Po pitanju krajnjeg limita rasta javnih rashoda suvremena financijska znanost nije u stanju da pruţi validan odgovor. Postoje pokušaji konkretnog utvrĊivanja (u %) granice javnih

rashoda, meĊutim statiĉko utvrĊivanje granica javnih rashoda nema teoretsku vrijednost zbog slijedećih razloga:

1) postoji zakonitost stalnog rasta javnih rashoda, 2) javni rashodi se u suvremenoj teoriji i politici više ne vezuju ĉvrsto za visinu nacionalnog dohotka,

3) ne postavlja se pitanje globalne visine javnih rashoda već njihove strukture, 4) stalni rast javnih rashoda postao je jedna od temeljnih instrumenata u

reguliranju gospodarskih ciklusa, što se ne smije izgubiti iz vida kada se razmatra tendencija njihovog stalnog rasta.

Suvremena teorija stalnog rasta javnih rashoda, ne polazi kao klasiĉna teorija, samo od globalnog iznosa javnih rashoda, već od njihovog kvaliteta a posebno njihove strukture. Pri tome se posebno potencira znaĉaj javnih

rashoda gospodarsko-proizvodnog karaktera te njihovo istodobno vezivanje za konjukturna gospodarska kretanja. Kakav god bio njihov apsolutni iznos,

po suvremenoj teoriji bitan je njihov kavilativni ekonomski efekt. U ocjeni obujma javnih rashoda polazi se od socijalno-ekonomskih funkcija drţave, naroĉito onih koji se odnose na osiguranje ekonomske ravnoteţe i

usklaĊivanja odnosa i tijekova proizvodnje i potrošnje. S druge strane, vrši se i diferencijacija pojedinih kategorija javnih rashoda imajući u vidu njihovu

heterogenost promatrano s ekonomskog aspekta. Limit za javne rashode odreĊen je trendom opće globalne potraţnje. Ako u kretanju ove potraţnje doĊe do inflacijskih promjena (zbog naglog

povećanja javnih rashoda) onda je njihov dalji rast štetan. I obratno, ako se u gospodarstvu osjeća manjak potraţnje (koja uzrokuje nisku razinu potrošnje i

limitira ekonomski rast, što u krajnjem sluĉaju dovodi do porasta nezaposlenosti) brzi rast (odreĊenih oblika) javnih rashoda poţeljan je i treba ga poticati. Dakle, po suvremenoj teoriji, pri ocjeni visine javnih rashoda

21

21

bitno je ekonomsko djelovanje koje javni rashodi proizvode u gospodarstvu,

a ne njihova apsolutna visina. U odnosu na neproduktivne (ĉisto administritivne) rashode suvremena

teorija postavlja zahtjev za njihovo smanjivanje, ali pri tome ukazuje na ekonomski aspekt njihove opravdanost. Ograniĉavanje javnih rashoda obiĉno se traţi za neproduktivne (administrativne) javne rashode.

6. Uzroci porasta javnih rashoda

Javni rashodi imaju stalnu tendenciju (trend) rasta.+ Najbolju klasifikaciju podjele uzroka porasta javnih rashoda dao je Francuz Gaston Jez (Ţez). Tako

imamo:

(1) prividne uzroke

a) smanjenje kupovne moći novca

b) izmjena tehnika izrade proraĉuna

c) promjene veliĉine drţavne teritorije i povećanje stanovništva

(2) stvarni uzroci

a) uzroci ekonomske prirode

b) uzroci politiĉke prirode

c) uzroci financijske prirode

(3) ostali uzroci

a) ratna stanja i pripreme za rat

b) stalni proces ubrzane urbanizacije

c) porast broja funkcija drţave

d) inflatorne tendencije a time i stalni nominalni rast javnih rashoda

6.1. Prividni uzroci porasta javnih rashoda

U prividne uzroke rasta javnih rashoda spadaju:

a) Smanjenje kupovne moći novca kao gospodarski uzrok porasta javnih

rashoda izravno utjeĉe na porast javnih rashoda kroz njihov minimalan rast iako stvarni razlog za porast javnih rashoda uopće ne postoji.

+ Poznat je Wagner-ov zakon stalnog rasta javnih rashoda. Po A. Wagneru javni rashodi stalno rastu

zbog povećanja djelatnosti drţave.Njemaĉki teoretiĉar Popitz je 30-tih godina prošlog stoljeća Zakon o

snazi centralnog proraĉuna. Po njemu za razliku od Wagnera suština porasta javnih rashoda je u jaĉanju

centralnog proraĉuna.A. Brecht smatra da javni rashodi drţava stalno rastu zbog sve veće koncentracije

stanovništva u gradovima. (povećanje javnih rashoda za zdravstvo, školstvo, javni promet itd.) Po A. T.

Peacock-u i J. Wiseman-u glavni ĉimbenici porasta javnih rashoda su izizvanredni dogaĊaji i krizne

situacije, kao što su ratovi, potresi, poplave itd.

22

22

b) Izmjena proraĉunske tehnike u smislu prelaska s neto na bruto-proraĉun

(nema prebijanja pojedinih pozicija prihodne i rashodne strane proraĉuna) takoĊer dovodi do gospodarskog porasta javnih rashoda. Primjenom tehnike

neto-proraĉuna stvara se utisak da su javni rashodi manji (niţi) jer je proraĉun (s prebijenim pozicijama) manji od bruto-proraĉuna.

c) Proširenje drţavne teritorije i povećanje stanovništva u drţavi automatski

dovodi do prividnog povećanja javnih rashoda (povećanje drţavne, sudske i druge administracije).

6.2. Stvarni uzroci porasta javnih rashoda

Stvarni uzroci rasta javnih rashoda dijele se na slijedeće uzroke:

a) Ekonomski uzroci su vezani za stalni rast produktivnosti rada, stalni porast materijalnog blagostanja, ţivotnog standarda, stalni rast potrošnje itd.

b) Politiĉki uzroci porasta javnih rashoda mogu biti unutarnji i vanjski. Unutarnji uzroci su vezani za teritorijalno-politiĉki ustroj drţave.

Centralizirane drţave imaju manje javne rashode u odnosu na decentralizirane Vanjski uzroci su najĉešće politiĉke prirode, npr. napeti odnosi izmeĊu dviju drţava (povećanje javnih rashoda za pripremu eventualnog rata i sliĉno).

c) Financijski uzroci porasta javnih rashoda vezuju se za javni zajam (otplata javnih dugova) i loše upravljanje javnim financijama kada se pojavi proraĉunski suficit.

7. Pokriće javnih rashoda

Vezano za pokriće javnih rashoda postoje dvije osnovne teorije:

(1) klasiĉna teorija pokrića javnih rashoda (ili teorija ravnoteţe)

(2) suvremena (moderna) teorija pokrića javnih rashoda

(1) Klasiĉna teorija nastala je u periodu liberalnog kapitalizma (ekonomski

liberalizam u gospodarstvu, stalna gospodarska ravnoteţa, puna zaposlenost, automatizam trţišta, neutralna uloga novca itd.). Po ovoj teoriji, redoviti javni rashodi moraju se pokrivati redovitim javnim prihodima, a izvanredni rashodi

s izvanrednim prihodima. Redovite javne rashode treba pokrivati porezima, doprinosima i pristojbima. Po ovoj teoriji imamo da:

a) izvanredne a neproduktivne javne rashode treba pokrivati porezima i drugim proraĉunskim rashodima, a u ratnim prilikama i javnim zajmovima (dugovima)

b) gospodarske investicije tj. produktivne javne rashode treba pokrivati zajmovima.

23

23

Ova teorija je u naĉelu protiv stvaranja izvanrednih javnih rashoda tj.

njihovog povećanja (širenja). Uporaba zajmova za pokriće neproizvodnih javnih rashoda i redovitih javnih rashoda nije poţeljna.

(2) Suvremena teorija pokrića javnih rashoda polazi od stava da je za pokriće svih oblika javnih rashoda moguće pored poreza, koristiti i ostale javne prihode (sredstva) kao npr. javne dugove. Napušta se klasiĉna teorija

uravnoteţenog proraĉuna. Proraĉun postaje snaţan instrument ekonomske politike drţave. Ova teorija prihvata koncept «fiscal » kada fiskalnom

politikom treba djelovati na cikliĉno i neravnoteţno kretanje u gospodarstvu (gospodarsku stabilnost). Moderna teorija pokrića javnih rashoda smatra da su uz poreze, treba koristiti javnim dugovima, vanjskim zaduţenjem,

bankarskim kreditima, itd. Ova teorija je takoĊer na stanovištu da treba smanjivati poreze ali i povećavati javne rashode tj. na taj naĉin voditi politiku

proraĉunskog deficita.

8. Djelovanje i ekonomske funkcije javnih rashoda

Javni rashodi u suvremenim trţišnim gospodarstvima imaju, izmeĊu ostalog, slijedeća djelovanja:

(1) djelovanje na narodni dohodak zemlje,

(2) stabilizacijsko, inflacijsko i antiinflacijsko djelovanje javnih rashoda,

(3) djelovanje na potrošnju, investicije i zaposlenost

(1) Javni rashodi imaju utjecaj na povećanje proizvodnje (tzv. konjukturno

djelovanje), npr. kad se iz drţavnog proraĉuna daju poticaji gospodarstvu. Porast proizvodnje uzrokuje povećanje nacionalnog (narodnog) dohotka

zemlje.*

(2) Stabilizacijsi, javni rashodi djeluju javnih rashoda na inflaciju tj. opći porast cijena u gospodarstvu. U sluĉaju visoke konjukture javnim rashodima

se stabilizira («hladi») potraţnja, tj. smanjuje se potraţnja spram ponude). U

* Postoje dva shvatanja o tome da li svi javni rashodi imaju uvijek navedeno stimulativno

djelovanje: a) jedno shvatanje da javni rashodi uvijek povećavaju proizvodnju i nacionalni

dohodak, i b) drugo shvatanje, da navedeno djelovanje ovisi u ko joj fazi se gospodarstvo

nalazi. Po ovom shvaćanju javni rashodi redovito potiĉu proizvodnju i ekonomski rast u

razdoblju depresije i krize (bez obzira o kojoj vrsti javnih rashoda se radi). U fazi pune

zaposlenosti i inflacije, javni rashodi negativno djeluju. Treba istaći da općenito, javni

rashodi stabilizacijski d jelu ju putem utjecaja na potraţn ju i strukturu potraţnje.

24

24

fazi depresije (recesije, krize) stimuliraju se rashodi koji utjeĉu na povećanje

potraţnje za robama.

(3) Javnim rashodima javni sektor dopunjava potrošnju privatnog sektora.

Stimulirajući potrošnju dolazi do porasta proizvodnje. Javnim investicijama drţava podiţe agregatnu potraţnju, ĉime se povećava ukupna potrošnja, a time se postiţe i puna zaposlenost. Dalje, porast zaposlenosti povećava

dohotke, oni utjeĉu na porast potrošnje, što dalje daje impuls novoj proizvodnji i njenom ukupnom povećanju. Ovaj proces se odvija putem

multiplicirajućeg efekta javnih rashoda na investicije i agregatnu potraţnju, a zatim investicija na nacionalni dohodak. Promjena investicija dovest će do znatno veće promjene nacionalnog dohotka u odnosu na inicijalnu promjenu

investicija.

Ekonomske funkcije javnih rashoda su slijedeće:

(1) funkciju alokacije gospodarskih resursa

(2) funkciju redistribucije nacionalnog dohotka

(3) funkciju stabilizacije

(4) funkciju stvaranja uvjeta za stabilan gospodarski rast

1) Alokacija gospodarskih resursa (razmještaj proizvodnih ĉimbenika)

moţe se vršiti na tri naĉina: a) putem trţišta, b) putem javnih financija (javnog, tj. drţavnog sektora), c) kombinacijom a) i b). Alokacija gospodarskih resursa preko javnih financija vrši se putem javnih prihoda i

javnih rashoda, tj. preko proraĉuna i fondova (tzv. Izvanproraĉunsko financiranje).

2) Redistribucija ili preraspodjela narodnog dohotka vrši se preko poreznog sustava i politike, kao i preko odreĊenih javnih rashoda – transfernih javnih rashoda (premije, subvencije, dotacije itd.). Jedan od

naĉina preraspodjele putem poreza je primjena progresivnog oporezivanja.

3) Stabilizacijsku funkciju javnih rashoda smo već ranije objasnili.

Ukratko, utjeĉe se na gospodarstvo u stanju deflacije i u stanju inflacije. U prvom sluĉaju se primjenjuje ekspanzivna fiskalna politika (povećanje javnih i proraĉunskih rashoda u cilju stimuliranja proizvodnje i zaposlenosti) a

restriktivna politika u drugom sluĉaju (smanjenje javnih rashoda, povećanje poreznih opterećenja i sliĉno kako bi se smanjila agregatna potraţnja u

odnosu na agregatnu ponudu, a time bi se onda utjecalo na redukciju inflacije).

4) Funkcija stvaranja uvjeta za stabilan gospodarski rast ogleda se u

tome da javni rashodi u «mješovitoj gospodarstvu» (privatni i javni sektor) treba da financiraju objekte ekonomske infrastrukture, da javni rashodi potiĉu

individualnu akumulaciju i kapitalna ulaganja.

25

25

Treći dio: JAVNI PRIHODI

1. Pojam javnih prihoda

Javni prihodi još se zovu i drţavni, fiskalni prihodi. Javni prihodi prestavljaju:

- ukupnost novĉanih sredstava

- usluga - materijalnih dobara

- prava i sl.,

koja javno pravna tijela koriste za financiranje javnih-drţavnih potreba znaĉi rashoda. Javni prihodi mogu da se sastoje od:

- novca

- usluga - raznih materijalnih dobara

- odreĊenih prava

Javni prihodi su sredstva koja ostvaruju drţava i druga javnopravna t ijela radi podmirenja općekorisnih, općedruštvenih (javnih) potreba. Javni prihodi

su novĉana sredstva koja drţava, odnosno politiĉko-teritorijalna zajednica, prikuplja radi pokrivanja javnih rashoda. Prema tome, javni prihodi predstavljaju novĉana sredstva koja imaju temeljnu namjenu – financiranja

(pokrivanja) javnih funkcija tj. općih i zajedniĉkih potreba. Osnovne karakteristike javnih prihoda su:

(1) izraţeni su u novcu

(2) njihova jedno godišnjost tj. ubiru se redovito svake godine,

(3) trošenje javnih prihoda ne dovodi u pitanje postojeću imovinu

(4) sluţe za podmirenje rashoda koji imaju opći karakter.

Najznaĉajnije osnove za stjecanje javnih prihoda:

1) pravo prinude - drţeva temeljem ovog prava ubire i uvodi fiskalne

daţbine prinudno, temeljem svog fiskalnog suvereniteta. 2) Imovinsko pravo iz ugovora - drţava sliĉno kao i pravne i fiziĉke

osobe stupa u ugovorne odnose s drugim osobinama i tako stjeĉe prihode, npr kamata na osnovu davanja kredita, razlika u cijeni, na osnovu prodaje deviza, vrijednosnih papira i sl.

26

26

3) Pravo vlasništva - drţava stjeĉe prihode na temelju vlasniĉkih prava,

npr ako je vlasnik ili suvlasnik nekog poduzeća i tako ubire profit, rentu, dividendu…

4) Prava iz retorzija - drţava stjeĉe prihode temeljem naplaćivanja novĉanih kazni, konfiskacija i sl. 5) Prava iz nasljedstva - drţava se javlja kao nasljednik stvari i

obligacionih prava

Pored navedenih osnova za stjecanje prava mogu se javiti još: pokloni, niĉije stvari, i sl.

Javni prihodi se, uglavnom formiraju kroz sustav raspodjele i preraspodjele nacionalnog dohotka drţave. Time je velikim dijelom njihovo

formiranje odreĊeno odnosima u proizvodnji, odnosno formiranom proizvodnom odnosu. Dakle, suvremena drţava danas raspolaţe raznovrsnim prihodima ĉija visina i struktura ovisi od politiĉkih, ekonomskih, socijalnih i

drugih ĉimbenika unutar svakog gospodarstva.

Jaĉanje drţavnog mehanizma, socijalno raslojavanje društvenih zajednica

tijekom proteklih epoha, razvitak robne proizvodnje, stvaranje sve veće mase viška vrijednosti i prisvajanje tog viška, poticala su jaĉanja zajedniĉkih funkcija, ekonomskih funkcija i drugih funkcija drţave. Za ostvarivanje

takvih funkcija - koje su se u pravilu mnoţile – bilo je potrebno izdvojiti sve veći dio stvorenog nacionalnog dohotka drţave. Razvitak materijalnih vrijednosti (i viška vrijednosti), omogućavao je stalno izdvajanje (povijesni

gledano) sve većeg dijela nacionalnog dohotka za ostvarivanje zajedniĉkih funkcija odreĊene društvene zajednice, a da se pri tome ne ugrozi, tok

reprodukcijskog ciklusa (njegov kontinuitet). Prema tome, javni prihodi sluţe ne samo za ostvarivanje potrebnih funkcija drţave već i za odrţavanje odgovarajućeg naĉina proizvodnje. U takvim su okolnostima tijekom

vremena sve više dolazile do izraţaja ekonomske funkcije drţave. Drţavne su funkcije samo neizravni mehanizam za izvršavanje takve funkcije javnih

prihoda. Kao dokaz za takvu povezanost javnih prihoda i reprodukcijskog ciklusa moţe posluţiti njihova funkcija u tijeku liberalnog kapitalizma. Ekonomsko – politiĉka praksa tog doba upućuje na zakljuĉak o

minimiziranju uloge prihoda. Formalno gledano to je tako. MeĊutim, neutralizacija funkcija javnih prihoda imala je svoju cijenu. Liberalni

kapitalizam, gotovo od samog poĉetka, ulijetao je iz krize u krizu. * Takve su krize imale svoje objektivne uzroke a mehanizam za njihovo barem djelimiĉno prilagoĊavanje u obliku funkcija javnih prihoda u procesu

reprodukcije bio je neutraliziran, ĉemu nas uĉi kasnija faza razvitka kapitalizma – faza drţavnog kapitalizma (tj. drţavnog intervencionizma).

* Marksistiĉka teorija to naziva, kao što znamo krizom hiperprodukcije, a dio suvremene graĊanske

teorije krizama superkapitalizacije. (npr. G. Harbercer).

27

27

Drţavni intervencionizam uspio je stabilizirati kapitalistiĉke odnose u

procesu reprodukcije upravo korištenjem i kljuĉnih funkcija javnih prihoda (alokacijske, redistribucijske, stabilizacijske, razvitakne i ekonomsko –

socijalne). Prema tome, moţe se zakljuĉiti da su i javni prihodi «condition sine qua non» ekonomsko – reprodukcijskih ciklusa na danim odnosima vlasništva. Zato su od relativne vaţnosti tumaĉenja javnih prihoda u takoreći

iskljuĉivoj povezanosti s razvitaknim funkcijama drţave. Iz navedenog, se da zakljuĉiti, da razvitak i znaĉaj javnih prihoda u sveukupnom procesu

reprodukcije ovise od naĉina proizvodnje odnosno o odnosima u tijeku reprodukcijskog ciklusa. Takav karakter javnih prihoda potvrĊuju promjene u odnosima procesa

kapitalistiĉke reprodukcije koje su dovele do modela «drţavnog blagostanja», a u tom su modelu široko korištene funkcije javnih prihoda i izdataka. Taj se

pak model razlikuje od najsuvremenijeg modela temeljenog na teoretskom konceptu monetarizma (neoklasiĉni pristup) i ekonomsko – politiĉkog fragmatizma u obliku «ekonomije ponude». Taj model opet nastoji dijelom

neutralizirati funkcije javnih prihoda (radi toga i denacionalizacija javne imovine, a to je odricanje od domenijalnih prihoda). To potvrĊuje zakljuĉak

da odnosi u naĉinu proizvodnje odreĊuju u osnovi funkcije javnih prihoda.*

2. Klasifikacija javnih prihoda

Javni prihodi se klasificiraju uglavnom na temelju odreĊenih kriterija, kao što su:

(1) prema vremenu njihovog pritjecanja na:

a) redovite

b) izvanredne

(2) prema naĉinu stjecanja prava na prihode, u odnosu na nositelje dohotka i obveznika, oni se dijele na:

a) izvorne (originarni)

b) izvedene (derivatne)

(3) prihodi od graĊana i prihodi od pravnih osobe

* Analiza funkcija javnih prihoda usmjerava na daljnu raspravu i to na slijedeće:

1) p reciziranje uvjeta povijesnog razvitka i,

2) na uvaţavanje odgovarajućih kriterija podjele javnih prihoda.

Evolucija javnih prihoda objekt ivno nije moguće objasniti iskljuĉivo analizom dobro

poznatih društveno – ekonomskih epoha razv itka ljudskog društva koji se razliku ju po naĉinu

proizvodnje. Dakle, potrebna je analiza u pogledu specifiĉn ih društveno – ekonomskih uvjeta

funkcioniranja mehanizma naĉina proizvodnje. Tim uv jetima primjerena je odgovarajuća

struktura javnih prihoda, a preg led takve meĊuovisnosti slijedi u daljem izlaganju.

28

28

(4) povratni i nepovratni prihodi

(5) namjenski i nenamjenski prihodi

(6) prema sustavu /modelu/ ubiranja-raspodjele

(7) prihodi u novcu i prihodi u naturi

(1) Redoviti javni prihodi se kontinuirano ubiru svake fiskalne godine, dok

se izvanredni javni prihodi ubiru povremeno i sluţe za financiranje izvanrednih javnih rashoda.

(2) Izvorni javni prihodi su oni koje drţava na temelju prava vlasništva ostvaruje svojom gospodarskom aktivnošću. To su prihodi koje ostvaruju drţavna poduzeća. Izvedeni javni prihodi ubiru se kao prinudni prihodi na

temelju financijskog suvereniteta drţave. Derivatni ili izvedeni su zbog toga što ih drţava izvodi iz ostvarenog dohotka pravnih ili fiziĉkih osoba. U ove

prihode spadaju i prihodi po osnovu drţavnog zajma, pored standardnih javnih prihoda kao što su porezi, carine, pristojbe, doprinosi itd.

(3) Ovisno od subjekta od kojeg se ubiru imamo javne prihode od graĊana

i prihode o pravnih osoba. Prihodi od graĊanaa ubiru se po osnovu dohotka, imovine fiziĉkih osobe itd. (porez na prihod od izdavanja imovine, porez na štednju graĊana itd.)

(4) Drţavni prihodi su nepovratni izuzev javnih zajmova koji se nakon odreĊenog perioda vraćaju uplatiteljima.

(5) Manji dio javnih prihoda spadaju u namjenske javne prihode. To su kod

npr. doprinosa i oni se mogu koristiti samo za unaprijed odreĊene namjene po zakonu. Ostali javni prihodi – porezi, carine, pristojbe i drugi, ulaze zajedno

u proraĉune i koriste se za razne proraĉunske rashode (namjena).

(6) U sloţenim (npr. federalnim) drţavama raspodjela javnih prihoda moţe biti

a) sustavom odvojenih prihoda (model separacije prihoda),

b) sustavom zajedniĉkih prihoda,

c) mješoviti sustav prihoda kao kombinacija a) i b).

U Federaciji imamo sustav odvojenih javnih prihoda jer je propisano koji javni prihodi pripadaju F, a koji kantonima.

(7) Suvremeni fiskalni sustavi poznaju samo javne prihode koji se uplaćuju u novcu. Samo u rijetkim izvanrednim situacijama drţava moţe propisati

obveznu plaćanja javnih prihoda u naturalnom obliku.

Javni prihodi mogu se podijeliti i na slijedeći naĉin:

29

29

(1) Fiskalni i nefiskalni javni prihodi,

(2) Javni prihodi prema ekonomskim obilježjima izvora alimentiranja ,

(3) Javni prihodi od poduzetništva i građana,

(4) Javni prihodi prema stupnju autonomnosti i financijskog

suvereniteta u federalnim državama

(1) Fiskalni i nefiskalni prihodi

Fiskalnim prihodima nazivamo one javne prihode koje drţava i niţe razine

vlasti (npr. ţupanije) uvode i naplaćuju svojim autoritetom odnosno korištenjem fiskalnog suvereniteta. Fiskalni suverenitet je ustavno i zakonsko ovlaštenje i pravo na utemeljenje fiskalnih prihoda, njihovo uvoĊenje i

odreĊivanje njihove visine. Uz fiskalni suverenitet postoji i financijski suverenitet. Financijski suverenitet obiljeţava ovlaštenja, takoĊerr zasnovana

na Ustavu i zakonima, subjekata javnog financiranja da mogu prikupljati novĉana sredstva od prihodnih resursa i samostalno ih rasporeĊivati. Iz navedenog proizlazi da je temelj prikupljanja fiskalnih prihoda obveza tj.

drţavna prisila. Takve prihodne resurse mogu stoga uvoditi u fiskalne sustave samo tijela nositelji zakonodavne vlasti. Navedene karakteristike fiskalnih

prihoda vode nas do zakljuĉaka da se sa stajališta ekonomskih obiljeţja fiskalni prihodi ne ostvaruju posredstvom trţišta, odnosno privatne ponude i potraţnje. Stoga je vaţno obiljeţje fiskalnih prihoda da se oni prikupljaju u

novcu, a rjeĊe u naturi. Fiskalni prihodi imaju takvu ekonomsku funkciju kojom financiranje javnih potreba i njihovom transformacijom u izdatke za

prisvajanjem dijela dobara, usluga i koristi, djeluju na reprodukcijski ciklus u ekonomiji. U fiskalnoj teoriji u takve prihode obiĉno se svrstavaju: porezi, carine, doprinosi, parafiskaliteti i pristojbe.

Nefiskalni prihodi bitno se razlikuju od osobina u odnosu na opisane fiskalne prihode. Ova vrsta prihoda ne javlja se kao posljedica prisile javne

vlasti (drţave). Taj se oblik javnih prihoda javlja u razliĉitim oblicima i ostvaruje se iz razliĉitih izvora. Struktura takvih prihoda nije stabilna. Ona se mijenja i to ovisno o ekonomsko – politiĉkom fragmatizmu drţave u

reguliranju reprodukcijskog ciklusa i nominiranja javnih potreba. Ovi prihodi se prikupljaju: a) na osnovi vlasništva, b) posebicem financijsko –

monetarnom aktivnošću drţave, i c) iz ostalih nefiskalnih izvora. Povijesno iskustvo i ekonomsko – politiĉka praksa većine zemalja trţišne

ekonomije, ukazuje na ove moguće oblike nefiskalnih resursa (prihoda):

prihodi od drţavne imovine, deficitno financiranje javnih izdataka, vlastiti prihodi tijela javne vlasti, darovi, itd.

(2) Javni prihodi prema ekonomskim obiljeţjima izvora alimentiranja

30

30

Javni se prihodi mogu podijeliti, s ekonomsko – društvenog stanovišta i

spram ekonomske strukture njihova alimentiranja. Ti su izvori od posebne vaţnosti za valjano ostvarivanje ekonomsko – razvitakne i socijalne funkcije

javnih prihoda. Na temelju takvog polazišta, prihode je moguće razvrstati prema ovim ekonomskim izvorima:

prihodi iz imovine,

prihodi iz dobiti (profita),

prihodi iz dohodaka,

prihodi iz potrošnje,

prihodi od deficitnog financiranja,

prihodi iz vlastitih izvora javnih kolektiviteta,

darovi (kao zasebna skupina mogućih javnih prihoda).

OdreĊenu ilustraciju opisanih materijalnih izvora javnih prihoda u njihovoj povezanosti s tijekom ekonomsko – reprodukcijskog ciklusa, daje slika broj. Neki od ekonomskih izvora, npr., imovina i dohodak sloţene su kategorije sa

stanovišta javnih prihoda. Imovina moţe biti privatna i drţavna. Dohodak, odnosno dobit moţe biti rezultat privatnog, ali i javnog poduzetništva (javna

poduzeća). Slijedeća shema detaljno i oĉigledno razotkriva te «potencijalne toĉke oporezivanja» tj. moguće izvore namicanja prihoda. Na takvim materijalnim

osnovama oblikuju se prihodni resursi tj. oblici prihoda. Transferira se dio supstance (u novĉanom obliku) opisanih ekonomskih izvora na datim

«potencijalnim toĉkama oporezivanja», a posredovanjem odgovarajućih objekata (predmeta) oporezivanja te fiskalnim i / ili nefiskalnim oblicima.

(3) Javni prihodi od poduzetništva i graĊana

Ova je podjela znaĉajna s ekonomskog i socijalnog stanovišta. Polazeći od

spoznaje da je namicanje prihoda od prvorazrednog politiĉkog, društvenog, ekonomskog i socijalnog interesa, pa je ĉesta pojava da se izvori namicanja odmjeravaju i suĉeljavaju na relaciji poduzetništvo – graĊani.

(4) Javni prihodi prema stupnju autonomnosti i financijskog

suvereniteta u federalnim drţavama

Podjela prihoda u pogledu takvog kriterija dijeli javne prihode na one uţih i širih financijsko autonomnih federalnih politiĉko – administrativnih jedinica. Financijsku autonomiju moguće je definirati kao pravo na samo organizaciju

koja u sebi ukljuĉuje i pravo na samostalnu normativnu djelatnost. Takav model podjele od posebne je društvene, politiĉke i ekonomske vaţnosti,

budući da se on ostvaruje dobrim djelom preraspodjelom nacionalnog

31

31

dohotka unutar drţave, federalnog društveno – politiĉkog ustrojstva.U

financijskoj literaturi veoma ĉesta podjela javnih prihoda je slijedeća:

Redoviti i izvanredni prihodi,

Orginirani i derivatni,

Javnopravni i privatnopravni,

Prihodi od stanovništva i pravnih osobe, itd. Ova podjela je prevaziĊena i nema neki znaĉaj u suvremenoj fiskalnoj teoriji.

I POREZI

1. Pojam, definicija i obiljeţja poreza

Porezi su klasiĉna kategorija teorije javnih financija.* Prema većini financijskih teoretiĉara, to je kategorija fiskalnih prihoda svakako i

najsloţenija u tumaĉenju. Instrument javnih prihoda kojim drţava od subjekata pod njenom pores-kom vlašću prinudno uzima novĉana sredstva,

bez izravne protivusluge – u svrhu pokrivanja svojih financijskih potreba i postizanja drugih, prvenstveno ekonomskih i socijalnih ciljeva.. Porezi su osnovni oblik ili instrument formiranja javnih prihoda, pokrića proraĉunskih

rashoda i zadovoljenja javnih potreba. PPoorreezzii ssuu iinnss ttrruummeenntt jjaavvnniihh pp rr iihhooddaa

* Pojava poreza povijesno je vezana za nastanak zajedniĉkih javnih funkcija. Tumaĉenjem

pojma poreza bavili su se mnogi pisci – od doba stare Atene i Rima do suvremenog doba.

Ipak, valja istaći, tijekom tog dugog vremenskog razdoblja razmišljan ja o porezima nisu bila

kontinuirana. Za vrijeme seobe naroda i ranog srednjeg stoljeća bavljen je porezima gotovo je

palo u zaborav. MeĊutim, već u kasnom razdoblju feudalizma javlja se dosta pisaca koji pišu

o fenomenu poreza. U tumaĉenju sloţenog fenomena poreza, moguće je zakljuĉiti da su

razmišljanja teoret iĉara o porezima bila vezana i izraţavala su istodobnu evoluciju naĉina

proizvodnje, odnosno pobliţe su bila odraz ekonomskih, socijaln ih, politiĉkih i drugih

okolnosti u transformaciji ustroja ţivota društvenih zajednica ljudi. Posebno valja ukazat i na

ĉinjenicu da je razmišljanje o porezima b ilo usko vezano i sa staleškom pripadnošću (barem

je tako b ilo do pojave liberalnog kapitalizma). Takve su okolnosti istodobno pridonijele i

razliĉitom shvaćanju i ob jašnjenju poreza, pa otuda i njihovo razliĉito defin iranje. Te

definicije samo preslikavaju sve one okolnosti i uvjeta ko ji su već opisani, a dolaze do

izraţaja u razliĉitim teorijama. To je naroĉito sluĉaj u onim teorijama ko je su tumaĉile

opravdanje poreza i oporezivanja. Još je teţe bilo proniknuti u društvenu i ekonomsku

suštinu poreza, tj. da porezi ĉine dio viška proizvoda i viška vrijednosti koji drţava uzima iz

tog viška rada svojih podanika i usmjerava za pokriće izdanaka rad i ostvarivanja javn ih

(drţavnih) funkcija. S porezima javilo se pitanje, zašto se porez uopće plaća odnosno kojim

pravom drţava uvodi porez. Na to p itanje davani su razliĉiti odgovori. Razvile su se i

razliĉite teorije. One su izraţavale društvena, ekonomska i polit iĉka shvaćanja svoga doba.

Sve takve teorije moguće je podijeliti na više naĉina. Jedna je podjela na stare teorije (teorije

XVII i XVIII stoljeća) i nove teorije. Druga je podjela preciznija, obuhvatnija i selektivnija.

Ova podjela obuhvata više teoretskih doktrina: teoriju sile, teoriju ugovora, teoriju cijene,

organsku teoriju, teoriju reprodukcije poreza ili teoriju opće naknade i socijalistiĉku teoriju.

32

32

kkoojj iimmaa ddrržžaavvaa oodd ssuubbjjeekkaattaa kkoo jj ii ssuu ppoodd nnjjeennoomm ppoorreezznnoomm vvllaaššććuu pp rr iinnuuddnnoo

uuzziimmaa nnoo vvččaannaa ss rreeddss ttvvaa,, bbeezz iizzrraavvnnee pprroott iivvuuss lluuggee,, uu cc iilljjuu ppookkrr iivvaannjjaa ssvvoo jj iihh

ffiinnaanncc iijjsskk iihh ppoo ttrreebbaa ii ppooss tt iizzaannjjaa ddrruuggiihh,, pprrvveennssttvveennoo eekkoonnoo mmsskk iihh ii ssoocc iijjaa llnniihh

cc iilljjeevvaa.. Danas mnogi financijski teoretiĉari suvremenu drţavu nazivaju "poreznom drţavom". IIzzuuččaavvaannjjee ppoo rreezzaa ppookkrreeććee mmnnooggoo pp iittaannjjaa ::

kkoojj iimm aa rrgguummeenntt iimmaa ssee pprraavvddaa ppoossttoo jjaannjjee ppoorreezzaa??

kkaakkoo ppoorreezz uučč iinniitt ii ššttoo jjee mmoogguuććee vviiššee pp rraavviiččnnoomm uussttaannoo vvoomm??

ddaa llii jjee ppoorreezz ssaammoo ffiisskkaa llnnii iinnssttrruummeenntt??

ddaa llii ssee nnjj iimmee mmoo gguu ppooss tt iićć ii iinnttee rrvveenncc iioonniisstt iiččkk ii cc iilljjeevvii uu

eekkoonnoommsskkoomm,, ssoocc iijjaa llnnoo mm ii ppoo lliitt iiččkkoomm pp llaannuu??

Na temelju upoznavanja ovih teorija proizlazi zakljuĉak da je veoma teško ili

uopće nemoguće suoĉiti se s jedinstvenom, od svih autora prihvaćenom definicijom poreza. Definiranje poreza izraţava racionalnost, ali i

apologetske pristupe. Ipak, cjelovita spoznaja suštine fenomena poreza, kao društveno – ekonomske, a prije svega fiskalne kategorije, omogućava definirati porezom prinudan i bez protunaknade izvršen transfer dijela imovni

i viška proizvoda ekonomskih subjekata u korist institucija javne vlasti, a radi ostvarivanja funkcije u javnom sektoru aktivnosti i nesmetanog toka

ekonomsko – reprodukcijskoh ciklusa. Karakteristike poreza tj. bitne

komponente - osobitosti poreznih davanja su sljedeće:

(1) derivativnost,

(2) obvezatnost pod prijetnjom prisile,

(3) ubiru se u općem javnom interesu,

(4) nedestiniranost,

(5) plaća se u pravilu u novcu,

(6) nema izravne protuusluge za plaćeni porez

(7) plaćaju se po teritorijalnom načelu,

(8) nepovratne su naravi.

(1) Derivativnost

Ekonomska snaga drţave ogleda se u oporezivanju drugih pravnih osoba iz dohotka i imovine poreznih obveznika. Derivativnost poreza se ocrtava i u

tome što drţava izvodi svoju financijsku moć, svoje prihode iz ekonomske moći drugih pravnih i fiziĉkih osoba nad kojima ima porezni suverenitet, a ne iz svoje gospodarske djelatnosti ili iz svojih vlasniĉkih i drugih prava i

ovlašćenja. Prihodi ubrani oporezivanjem uvrštavaju se u derivativne ili izvedene prihode drţave.

(2) Obvezatnost plaćanja

33

33

Prijetnja uporabe drţavno pravne prisile proizilazi iz samog naziva tog financijskog instituta (namet, daća, daţbina). Prisilnost se ispoljava u trenutku poreznih davanja, a ne u momentu uvoĊenja poreznih obveza. Danas

u skoro svim demokratskim zemljama svijeta porezi se uvode dragovoljno po ustavu, po utvrĊenoj demokratskoj parlamentarnoj proceduri nnjegovo uvoĊenje nije akt prisile. U trenutku dospijeća plaćanja porezni obveznik je

trajno obvezan plaćati porez na što ga drţava moţe ako je potrebno prisiliti na razne naĉine. Bez obveznosti i prisile nema ni poreza. Prisila je jedna od

bitnih osobitosti prihoda.

(3) Ubiranje u općem-javnom interesu

Teţi se što većoj maksimalizaciji opće koristi, u protivnom bi bilo javne

potrebe racionalnije zadovoljavati na induvidualnoj razini. Porezi su namijenjeni za financiranje rashoda općeg javnog interesa.

(4) Nedestiniranost

Namjena trošenja nije unaprijed odreĊena što znaĉi da se mogu koristiti za namirivanje svih drţavnih rashoda. Porezni prihodi slijevaju se u opću masu

drţavno-proraĉunskih sredstava bez prethodnog vezanja za pojedine jasne subjekte i potrerbe. U novije vrijeme sve se ĉešće susrećemo s pojavom da se

dio ili ukupan iznos ubran primjenom jednog ili više poreza upotrbljava za financiranje unaprijed predviĊenih izdataka i to su tzv.drţavni porezi(npr. porez na naftu rabi se za izgradnju cestovnih prometnica)

(5) Novĉani prihodi

Obraĉunavaju se i plaćaju u novcu. To je svojstveno za robno-novĉana

gospodarstva što se uglavnom danas i vrši u svijetu. Mogu se odmjeravati i plaćati i u naturi ali to je rijedak sluĉaj, znaĉi u izuzetnim okolnositma kao što su: rat, poratno stanje, ekonomske i društvene krize, društveni poremećaji

(6) Nema izravne protunaknade

Porezni obveznici o uplaćenom porezu ne mogu od drţave traţiti izravnu

protunaknadu dok to nije sluĉaj kod pristojbi i dijelom kod doprinosa. Reĉeno ne znaĉi da porezni obveznici nemaju nikakvih koristi od novĉanih uplata, naprotiv te su protuusluge korisne i brojne, u biti neizravne i

univerzalne. Porezima se financiraju rashodi iz obrazovanja, kulture, športa, znanosti, socijalne skrbi, zdravstvene zaštite, mirovinskog osiguranja i sl.,

obrana drţavnih granica, zaštita unutarnjeg poretka i sl. Sve navedeno osigurano je i omogućeno svim graĊanima neovisno o tome jesu li platili porez i u kojem iznosu. Korist nije izravna i nije ekvivalentna plaćenom

porezu što znaĉi da koristi imaju svi graĊani bez obzira na visinu njihovih poreznih davanja.

(7) Teritorijalno naĉelo

34

34

Porezna obveza tereti sve osobe na teritor iji drţave koja na osnovi svog

fiskalnog suvereniteta uvodi poreznu obvezu neovisno o tome jesu li te osobe domaći ili pak strani drţavljani. Osnovno je za porezna plaćanja da su te

osobe na teritoriji drţave koja vrši oporezivanje, znaĉi nositelji odreĊenih prihoda (dobit, renta, dohodak) ili pak vlasnici odreĊenih nekretnina. Moţemo zakljuĉiti da za porezna davanja je odluĉujuća teritorija date drţave,

teritorijalnost. Postoje odreĊeni izuzeci (npr. u poreznom sustavu SAD-a pri oporezivanju poreza na dohodak odluĉujuće je naĉelo drţavljanstvo, a ne

teritorijalnost).

(8) Nepovratna narav

Nepovratnost poreza je ona osobitost kod koje dolazi do izraţaja promjena

vlasniĉkih odnosa nad stvarima, najĉešće novac se ubire od pravnih i fiziĉkih osoba u ime javnih interesa. Ubrani prihodi postaju vlasništvo drţave,

odnosno njenih javno-pravnih kolektiva što znaĉi da nema obveze da ih vrati kao što je to sluĉaj kod javnih zajmova

Sa svojim karakteristikama porezi snaţno djeluju na preraspodjelu

nacionalnog dohotka. Ove osobine posebice je istakla suvremena financijska teorija, ĉime se porezima daje znaĉajna funkcija u voĊenju odreĊene

ekonomske i socijalne politike. Porezi postaju snaţno sredstvo kojima se djeluje na proces proizvodnje, raspodjele, potrošnje, investicija, demografske ĉimbenike, izvoz – uvoz i niz drugih gospodarskih agregata. Porez kao

instrument fiskalne politike postaje jedan od temeljnih sredstava stabilizacijske politike, posebice usmjerene u pravcu borbe protiv inflacije,

pošto djeluje na suţavanje novĉane potraţnje na trţištu i na uspostavljanje robno – novĉane ravnoteţe.

Posebna karakteristika poreza je teritorijalno naĉelo plaćanja poreza. Obveza

plaćanja poreza vezuje se za drţavljanstvo, jer se plaća na temelju teritorijalne pripadnosti i financijskog suvereniteta drţave. Sve fiziĉke i

pravne osobe koje ostvaruju prihod koji podlijeţe oporezivanju plaćaju porez bez obzira da li su drţavljani zemlje u kojoj obavljaju svoju djelatnost, jer pripadnost odreĊenoj teoriji uzrokuje obveznu plaćanja poreza. Porez, i pored

ovih novih funkcija, u kapitalizmu ima i dalje dominantno klasni karakter.

2. Klasifikacija poreza Sistematizacija i klasifikacija poreza na pojedine oblike vrši se prema

odreĊenim zajedniĉkim obiljeţjima, a radi lakšeg izuĉavanja pravnih, ekonomskih, financijskih, socijalnih, tehniĉkih i drugih oblika djelovanja

oporezivanja. Podjela poreza i istjecanje karakteristika pojedinih poreznih oblika omogućava istraţivanje:

35

35

prednosti pojedinih poreznih oblika,

nedostatak pojedinih poreznih oblika, adekvatnost broja poreznih oblika,

odreĊivanje ciljeva koji se mogu odabrati kroz djelovanje pojedinih poreznih oblika, kao i njihovu primjenu u poreznoj i ekonomskoj politici,

meĊunarodno oporezivanje strukture i djelovanje poreznih sustava i tarife.

Ekonomska klasifikacija poreza je: a) Porezi na imovinu: 1) Nominalni porez na imovinu,

2) Realni porez iz imovine. b) Porezi na prihode:

1) Porez na dohodak fiziĉkih osobe (graĊana) 2) Porez na dobit poduzeća (društava kapitala)

c) Porezi na potrošnju:

1) Porezi koji pogaĊaju proizvodnju, prodaju, transfer, iznajmljivanje ili isporuku dobara, kao i pruţanje usluga (porez na promet):

1.1. Opći porez na promet dobara i usluga 1.1.1. Svefazni (ili višefazni) porez na promet 1.1.1.1. Bruto svefazni (ili višefazni) porez na promet

1.1.1.2. Neto svefazni porez na promet (PDV) 1.1.2. Jednofazni porez na promet

1.2. Porez na pojedinaĉna dobra i usluge: 1.2.1. Trošarine 1.2.2. Carine

1.2.3. Fiskalni monopoli 2) Porezi koji pogaĊaju uporabu dobara ili dozvolu da se upotrebljavaju

dobra ili obavljaju delatnosti (periodiĉni tzv. porezi na dozvolu za uporabu motornih vozila, na drţanje pasa i dr.). Najprihvaćenija (osnovna) klasifikacija poreza je slijedeća:

(1) redoviti i izvanredni porezi

(2) osnovni i dopunski porezi

(3) reparticijski (kontingentni) i kvotni porezi

(4) centralni i lokalni porezi

(5) fundirani i nefundirani porezi

(6) opći i namjenski porezi

(7) subjektni (osobni) i objekni porezi

(8) katastarski i tarifni porezi

36

36

(9) izravni i neizravni porezi

(10) sintetički i analitički porezi

(1) Redoviti i izvanredni porezi

Kriterij podjele poreza na redovite i izvanredne je vrijeme (razdoblje) u kojem se ubire (naĉelo periodiĉnosti). Redoviti porezi se ubiru u odreĊenim

intervalima vremena (u tijeku godine). Izvanredni se naplaćuju samo jednokratno ili s vremena na vrijeme, prema odreĊenim potrebama. Oni se

uvode u svezi s nekim izvanrednim prilikama (ratna šteta, poplave, zemljotresi i sl.). Mnogi izvanredni porezi ĉesto pretvaraju u redovite, jer se ne ukidaju kad te vanredne prilike proĊu. Porezni obveznik se brzo

prilagoĊava takvom porezu, dok stalni rast javnih rashoda doprinosi tome da se drţava teško odriĉe jednom uvedenog i već prihvaćenog poreznog oblika.

Otpor poreznih obveznika daleko veći kod novih poreza nego kod onih «na koje su već navikli. Opće je prihvaćeno stanovište da su «stari porezi» dobri porezi, što ide u prilog gore navedenoj tvrdnji.

(2) Osnovni i dopunski porezi

U ovisnosti od znaĉaja pojedinih poreza u poreznom sustavu jedne zemlje

imamo osnovne i dopunske poreze. Znaĉaj se mjeri udjelom prihoda od jednog poreza u ukupnim poreznim prihodima. Suvremeni porezni sustav ĉini više desetina poreznih oblika, meĊutim, samo se za neke od njih moţe reći da

imaju istaknutu financijsku ulogu u prednjem smislu. Treba naglasiti da se tijekom vremena uloga pojedinih poreznih oblika mijenjala.*

(3) Reparticijski (kontingentni) i kvotni porezi

Ova podjela poreza je prema naĉinu uvoĊenja porezne obveze i raspodjele poreznog tereta. Kod repatricijskih (kontingentnih) poreza, porezna vlast

prvo unaprijed utvrĊuje iznos koji se treba ubrati porezima, a onda se taj ukupan iznos dijeli (rasporeĊuje) na niţe razine vlasti i na kraju na pojedine porezne obveznike. Ovi porezi se danas skoro da ne primjenjuju. Kod

kvotnih poreza, porezni obveznici ne znaju unaprijed iznos poreza koji treba platiti, ali se zna porezna osnovica na koju će se platiti porez. Dakle, poznata

* Tako npr. porezi na imovinu poĉetkom 20. stoljeća bili su u poreznim prihodima velikog

broja zemalja zastupljeni s visokim postotnim udjelom, meĊutim, danas nije tako. Isto se

moţe reći i za prihod od carine, ko ji su ranije predstavljali znaĉajan izvor javnih prihoda u

mnogim drţavama, a danas je njihov udjel u tim prihodima neznatan (simboliĉan) – u nekim

drţavama je manji od 1%.

37

37

je samo kvota tj. iznos poreza koji porezni obveznik treba platiti. Nije

unaprijed poznat ukupan iznos poreza koji će se prikupiti. Iznos poreza uglavnom se utvrĊuje poreznom stopom. Ukupan iznos prikupljenog poreza u

ovisiće od ukupnog prometa roba i usluga.* Danas je redovit sluĉaj da se porezi razrezuju i naplaćuju preko utvrĊivanja porezne osnovice poreznog obveznika, tako da se ukupan iznos poreza ne zna unaprijed, već se zna tek

kad se završi postupak razreza. S obzirom da uvijek jedan dio poreza ostaje nenaplaćen, to se i iznos razrezanog poreza ne moţe smatrati kao planirani

porez za naplatu (ostvareni). To su kvotni oblici poreza. (4) Centralni i lokalni

U ovisnosti od toga tko je propisao i uveo poreze, te kojoj razini vlasti u pripadaju pojedini porezi, porezi se dijele na centralne (središnje) i lokalne

poreze. Centralni porezi pripadaju središnjoj vlasti (drţavi) a lokalni lokalnoj vlasti (npr. ţupanijama, općinama).

(5) Fundirani i nefundirani porezi

Pod fundiranim (utemeljeni porezi) se porezima razumjevaju porezi kojima

se oporezuju prihodi od tzv. fundiranih (stalnih, sigurnih, utemeljenih) izvora, dok se nefundiranim porezima oznaĉavaju oni kojima se oporezuju prihodi od tzv. nestalnih, nesigurnih izvora. Fundirani porezi su porezi na

imovinu ili kapital, jer su to porezi, koji potjeĉu od sigurnog i trajnog poreznog izvora.

(6) Opći i namjenski porezi

Radi financiranja općih društvenih potreba, odreĊuju se opći porezi, dok se za odreĊenu namjenu razrezuju i naplaćuju namjenski porezi. Opći su porezi

najznaĉajniji dio ukupnih javnih prihoda kojima se podmiruju rashodi vezani za obavljanje aktivnosti koja znaĉi izvršenje zadataka iz nadleţnosti drţave,

dok su namjenski porezi najĉešće vremenski ograniĉeni (e lementarne nepogode i sl.).U naĉelu su svi porezi općeg, nenamjenskog karaktera (nedestiniranost poreza). MeĊutim ponekad se uvode i pojedini – namjenski

porezi (destinirani porezi – porezi ĉija namjena prilikom uvoĊenja je već poznata).

(7) Subjektni (osobni) i objekni porezi

* Repatricijski porezi su domin irali u feudalnom ureĊenju (male drţavne potrebe), kad se

porez nije s matrao redovitim potrebama i dr., tada se utvrĊivala ukupna suma poreza koju je

trebalo naplatiti, a zatim se ta suma rasporeĊivala na manje teritorijalne jedin ice i, konaĉno,

na pojedine porezne obveznike.

38

38

Subjektni (ili osobni, personalni) su oni porezi kod kojih se uzimaju u obzir

subjektivna svojstva poreznog obveznika (starost, zdravstveno stanje, broj djece itd.). To su porez na dohodak, na ukupni prihod, na imovinu. Objektni

su oni porezi kojima se oporezuju svi pojedini prihodi ili pojedini dijelovi imovine poreznog obveznika, neovisno od njegovih osobnih svojstava. Ovi porezi se još zovu cedularni porezi (analitiĉki porezi). Ovdje se oporezuju

(posebice npr. kod prihoda fiziĉkog osobe) – plaća i sva ostala osobna primanja (honorari, autorska prava, itd.). Kod objektnih poreza porezna

osnovica je ovisna od vrijednosti imovine. Kod subjektnih (personalnih) poreza, porezna politika znatno više se temelji na socijalno-politiĉkim motivima i naĉelima. Danas su gotovo svi izravni porezi subjektni, dok je

ovaj oblik najviše zastupljen kod poreza na dohodak. Objektni porezi su, po pravilu, svi posredni porezi. S obzirom da se ne poznaje porezni destinator, to

socijalno – politiĉka naĉela teško mogu da se primjene kod ovih poreza.Ovi porezi su karakteristiĉni za razvijene porezne sustave

(8) Katastarski i tarifni porezi

Katastarski porezi se razrezuju na temelju katastarskih knjiga u koje se uvode svi elementi oporezivanja. To su npr. porezi na imovinu. Tarifni se

utvrĊuju na temelju tarifnih stavova ili drugih propisa, a primjenjuju se kod oporezivanja potrošnje i prometa

(9) Neizravni i izravni porezi

Kod razlikovanja izravnih i neizravnih poreza postoje razliĉita mišljenja po pitanju kriterija razlikovanja. MeĊutim, kod nas je uobiĉajeno razlikovanje

ove dvije skupine poreza na temelju toga koji se porezi plaćaju prilikom trošenja dohotka (to bi bili neizravni porezi) odnosno porezi ĉije se plaćanje temelji na izvoru – prije trošenja dohotka (to bi bili izravni porezi). Dakle, da

li su porezi neizravni (indirektni) ili izravni (direktni) zavisi od toga da li se zasnivaju na potrošnji dohotka (neizravni) ili na samom dohotku (izravni).U

izravne poreze spadaju: porez na dohodak, porez na kapita l, porez na osobna primanja, porez na imovinu, porez na naslijeĊe, poklone, itd. U neizravne poreze spadaju: porez na promet, posebni porezi na promet (trošarine ili

trošarine), carine itd. Podjela poreza na neizravne i izravne poreze, pored toga što je najstarija

podjela, je i najvaţnija podjela poreza s aspekta ostvarivanja doktriniranih politiĉkih i društveno – ekonomskih ciljeva funkcioniranja poreznog sustava. Za podjelu poreza na neizravne i izravne poreze ima više kriterija, odnosno

teorijskih oslonaca. Osnovno je pri tom da meĊu zastupnicima pojedinih teorija o podjeli poreza na posredne i izravne nema mnogo

39

39

zajedniĉkog.*.*.*Hofmanova teorija (njemaĉkog podrijetla) podjelu poreza

na neizravne i izravne temelji na definiranju poreznog izvora.* Sa stanovišta poreznih izvora, npr. za izravne poreze, ova je teorija dobro identificirala

imovinu, dohodak, prihod, a potrošnju, poreze na nasljeĊe, poklone i konjukturnu dobit kao izvor za neizvorne poreze.* Prema njemaĉkom teoretiĉaru Schäffleu, osnov za podjelu poreza na

neizravne i izravne treba traţiti u tome kako se manifestira porezna snaga. Tako, ukoliko se porezna snaga manifestira posjedovanjem imovine ili

dohotka, rijeĉ je o izravnim poreznima, a ukoliko se porezna snaga manifestira u vidu potrošnje, radi se o neizravnim (posrednim) porezima*. Treba istaknuti da je politika poreza u uvaţavanju modela, izravnih ili

* ''Francuska defin icija'' neposrednih i posrednih poreza: ''Neposredni porezi su oni koji terete

gospodarsku sposobnost obveznika pogaĊajući neposredno njihovo bogatstvo i prihode.

Posredni porezi naplaćuju se u svezi sa radnjama pro izvodnje, potrošnje i razmene dobara''.

Njemaĉka teorija kao kriterij za podjelu poreza na posredne i izravne uzima odgovor na

pitanje tko prema intenciji propisa snosi teret poreza. Po ovoj teoriji znaĉi lo bi da je svaki

neposredni porez onaj na ĉije je plaćanje izravno (izravno) obvezan sam porezni obveznik.

neizravni (neneposredni) porez bi bio svaki onaj porez koji porezn i obveznik snosi

neizravno, a do toga će doći onda kad porezni obveznik porez sa s voje ekonomske snage

prevali na ekonomsku snagu neke druge osobe. * Ova podjela temelji se na uĉenju fiziokrata. Suštinu fiziokratske teorije izrazio je Qusenay

u svom poznatom d jelu «Tabeleau economique» 1758. godine tako što je istaknuo da je samo

zemljoradnja proizvodna grana u kojoj se proizvodi višak vrijednosti, dakle onaj izvor iz

kojega drţava jed ina moţe crp iti sredstva. Stoga je iznio svoj stav o tome da je jed ini

neposredan porez onaj koji tereti zemljoradnju, jer je istinski usmjeren na istinski , pravi izvor

prihoda, dok su svi ostali porezi, oni koji su usmjereni na industriju i trgovinu, samo

posredni, jer će se oni sada još i povećavati za troškove naplate – po prirodi stvari prevaliti

na izvor ĉistog prihoda, odnosno djelatnost koja ga stvara . Osnovna slabost fiziokratske

teorije o podjeli poreza na posredne i neposredne leţi u pogrešnom shvaćanju o tome gdje se

sve moţe doći do ĉistog produkta (produit net). Od strane fiskalne teorije takvo mišljenje

fiziokrata je odbaĉeno, budući da je neosporno stvaranje nove vrijednosti i u djelatnostima

izvan zemljoradnje, pa shodno tome, pada u vodu i fiziokratska podjela poreza. * Njemaĉka» teorija nastala je poĉetkom XIX stoljeća, n jen osnivaĉ je njemaĉki teoretiĉar

Karl Heinrich Rau. Za ovu teoriju mo ţemo zakljuĉit i, da je n jen pristup znanstveno

neodrţiv, obzirom da kriterij podjele poreza ovisi o volji drţavne birokracije. * Predstavnici ove teorije razliku ju stalne i promjenljive izvore, pa onda neizravnim porezima

smatraju sve one koji se ubiru iz promjenljivih poreznih izvora, a izravnim porezima one ko ji

se ubiru iz stalnih izvora. * Hofmanova teorija odnosno teorijska koncepcija dospjevala je u velike teškoće u sluĉaju

dileme oko svrstavanja pojedinog izvora u jednu ili drugu kategoriju, a tada n astaju i ozbiljni

problemi oko podjele poreza na posredne i izravne. * Schäffleova teorija predstavlja, s obzirom na uvaţavanje u financijskoj teoriji, znaĉajnu

koncepciju kriterija podjele poreza na posredne i izravne u suvremenim poreznim sustavima.

40

40

neizravnih poreza, nazoĉan u svim suvremenim drţavama, te da ta podjela

odraţava i istorijsku komponentu u odnosima uporišta politika oporezivanja.* U poreznim sustavima neke zemlje daju prioritet posrednim porezima, a

druge izravnim porezima. I jedna i druga skupina poreza imaju i prednost i nedostatke, pa je neprihvatljivo davati apriori prioritet bilo neizravnim ili izravnim porezima.

U prilog neizravnim porezima obiĉno se navode slijedeći argumenti; a) Izravni porezi predstavljaju praviĉne poreze jer se porezni teret kod

ovih poreza utvrĊuje na temelju ekonomske snage poreznog obveznika. MeĊutim, ova se prednost moţe pripisati izravnim porezima samo ukoliko se oprezivanje vrši na temelju proporcionalnih stopa, ova prednost otpada.

b) Kao argument u prilog izravnim porezima navodi se i da su prihodi ovih poreza stabilniji od prihoda posrednih poreza. Ovaj argument nalazi

svoju osnovu u stabilnosti porezne osnovice posrednih poreza, što nije sluĉaj s izravnim porezima.

Izravni porezi su karakteristiĉni po slijedećem:

1) Relativna stabilnost, što znaĉi stabilnost u pritjecanju javnih prihoda po ovoj osnovi, bez obzira na kretanja u gospodarstvu,

2) Pravednost, obzirom da se odreĊuje i naplaćuje izravno od poreznog obveznika prema njegovoj ekonomskoj snazi, 3) Neelastiĉnost, što se moţe smatrati negativnom karakteristikom, obzirom

da su neosjetljivi na konjukturna kretanja, 4) Postoji veliki broj poreznih izuzetaka i poreznih odbitaka,

5) Troškovi ubiranja su relativno visoki. Kao nedostaci izravnih poreza uzimaju se slijedeći momenti:

a) Praksa je pokazala da izravni porezi postavljaju zahtjev za relativno

skupljom poreznom administracijom. Ova ĉinjenica je i jedan od razloga zašto se u zemljama u razvitku, koje imaju slabo razvijenu poreznu

administraciju, porezni sustavi temelje na neizravnim porezima. b) Kao poseban nedostatak izravnih poreza istiĉe se da su ovi porezi

psihološki teţe prihvatljivi. Da bi se moglo prići razrezu ovi poreza potrebno

je da porezni organi imaju u vidu cjelokupno poslovanje poreznog obveznika, što nije sluĉaj s neizravnim porezima.

c) Najveći nedostatak izravnih poreza je neelastiĉnost i nemogućnost da prate konjukturna kretanja, ko što je to sluĉaj s neizravnim porezima.

* U fazi liberalnog kapitalizma više se uvaţavalo posredno oporezivanje (tj. porez na

potrošnju, trošarine, opći porez na promet itd.), dok je u fazi drţavnog intervencionizma, sve

se više uvaţavalo oporezivanje ekonomske snage (dohotka odnosno profita) posredovanjem

razn ih oblika izvorn ih poreza. Danas su u funkciji mješoviti oblici poreza – izvorni i

neizvorni.

41

41

Neizravni porezi imaju svoje kvalitete, od kojih se najĉešće istiĉu

slijedeći: a) Neizravni porezi predstavljaju izdašne i elastiĉne poreze. Ova

konstatacija dobiva posebice na znaĉenju ukoliko se uzme u obzir da izdašnost i elastiĉnost poreza nije bila izraţena kao kvalitet kod izravnih poreza.

b) Za neizravne poreze je karakteristiĉno da su anonimni, s obzirom da osoba koje plaća porez ne zna kolika je visina poreza koja je uraĉunata u

cijenu proizvoda koji kupuje. c) Ovi porezi su zato (promatrano s psihološke toĉke gledišta), mnogo

prihvatljiviji od izravnih poreza.

Argumenti protiv neizravnih poreza su: a) Nesocijalni su, jer ovim porezima se uglavnom oporezuju artikli

široke potrošnje, tako da graĊani s niţim primanjima i brojnijom obitelji su plaćaju više na ime poreza nego bogati (izraţeno kao % plaće koji se utroši na kupovinu osnovnih potreba). Ovo je tzv, regresivno djelovanje posrednih

poreza. b) kao negativnost posrednih poreza je i ĉinjenica da su ovi porezi

nestabilni (po opsegu naplate tj. pritjecanja) nego što je to sluĉaj s izravnim porezima. Ovo je posljedica pojave da su posredni porezi znatno osjetljiviji na konjukturna kretanja, nego što je to sluĉaj s izravnim porezima.

c) što se kao anonimna porezna davanja mogu koristiti za pretjerano i nekontrolirano oporezivanje graĊana i poduzetnika. Olako dolaţenje do

sredstava pogoduje hipertrofiji drţavne neracionalne potrošnje, što je inaĉe i osobitost zemalja u tranziciji.

d) što je daleko teţe procjenjivati i kontrolirati efekte kod poreza na

potrošnju nego kod poreza na imovinu i prihode.

(10) Sintetiĉki i analitiĉki porezi

Sintetiĉkim porezima oporezuje se ukupna porezna snaga poreznog obveznika. Pri oporezivanju uzimaju se u obzir sve okolnosti koje su vezane uz osobu poreznog obveznika (braĉno stanje, broj ĉlanova domaćinstva i dr.),

a vaţne su za utvrĊivanje visine poreznog opterećenja. Analitiĉkim porezima oporezuje se svaki pojedini prihod, odnosno imovinski

predmet, neovisno o osobi poreznog obveznika. Komparativnom analizom karakteristika sintetiĉkih i analitiĉkih poreza s jedne strane, te subjektnih i objektnih poreza s druge, moţe se zakljuĉiti da ove podjele zapravo

definiraju identiĉne porezne oblike pa tako subjektni porezi ( u pravilu) odgovaraju sintetiĉkim, a objektni porezi odgovaraju analitiĉkim porezima. †

† Razlikuju li se subjektni porezi u uţem smislu (vojnici) i subjektni porezi u širem smislu (porez na

dohodak,porez na ukupnu imovinu), samo ovi posljednji odgovaraju sintetiĉkim. (napomena autora)

42

42

3. Elementi oporezivanja (porezna terminologija)

U procesu uvoĊenja, izvršenja i plaćanja poreza postoji niz poreznih termina

koje je potrebno poznavati. To su elementi oporezivanja ili drukĉije nazvano – porezna terminologija. To su:

Osobni elementi oporezivanja,

Materijalni elementi oporezivanja

3.1. Osobni elementi oporezivanja

U osobne elemente oporezivanja spadaju:

(1) porezni subjekt

(2) porezni obveznik

(3) porezni destinator

(4) porezni platioc i konaĉni platioc.

(1) Porezni subjekti mogu biti: a) aktivni i b) pasivni porezni subjekti. Prvi

su vlast-organi koji su uveli porez i koji ga naplaćuju. Pasivni porezni subjekti su osobe koja plaćaju porez – porezni obveznici ili porezni duţnici.

(2) Porezni obveznik.‡ je ono fiziĉko ili pravno osoba koje je zakonom u obvezi da plati porez. Ne mora svaka osoba biti porezni obveznik već samo ona za koje to zakon utvrdi. Porezni obveznik je uţi pojam od poreznog

duţnika, a porezni duţnik ne mora biti porezni obveznik. Pravna osnova nastanka porezne obveze

Pravne ĉinjenice su takve ĉinjenice uz koje je vezan neki pravni uĉinak, tj.

postanak, prestanak ili promjena prava odnosno pravnih odnosa. Pravna osnova jest ona bitna, odluĉujuća pravna ĉinjenica za koju su pravnom

normom vezani pravni uĉinci, a pravna osnova nastanka porezne obveze jest ona bitna pravna ĉinjenica uz ĉije postojanje pravo veţe, kao posljedicu, nastanak porezne obveze.

(3) Porezni destinatar je osoba koja je po zakonu odreĊena da snosi porezni teret. Namjera zakonodavca je kod ove vrste poreza da porezni teret plati

krajnji potrošaĉ, kupac, a ne prodavatelj.

‡ U osnovna porezna prava poreznih obveznika u suvremenim demokratskim zemljama

spadaju: 1/pravo poreznog obveznika na informiran je, 2/pravo na pravedan i jednak tretman,

3/pravo na ţalbu, 4/pravo na sigurnost,5/pravo na toĉan obraĉun poreza, /pravo na privatnost,

i 7/pravo na tajnost i povjerljivost.

43

43

MeĊutim kod neizravnih poreza (npr. porez na promet) porezni obveznik i porezni destinator se ne poklapaju tj. ne radi se o jednoj osobi. Porez na promet plaća drţavi trgovaĉko poduzeće – porezni obveznik, ali je kupac

roba – porezni destinator. Porez se prevaljuje na krajnjeg kupca. Za drţavu je lakše i jeftinije ubirati porez od manjeg broja osoba.

(4) Širi pojam od poreznog obveznika i poreznog destinatora je konaĉni

platioc. To je osoba koja u krajnjoj liniji snosi porezni teret. Ako porezni obveznik ne prevali porezni teret na neku drugu osobu on je onda ujedno i

konaĉni platioc. Osoba na koju je porezni teret prevaljen je porezni destinator. Ako i ta osoba dalje (lanĉano) prevali porezni teret do neke krajnje osobe, ta krajnja osoba biće konaĉni p latioc. Porezni platioc (platac)

je ona fiziĉka ili pravna osoba koje zakon obvezuje da obraĉuna i plati porez (poslodavac koji isplaćuje zaradu, banka koja isplaćuje kamatu isl.). To je

osoba koje na ime i za raĉun poreznog obveznika plaća porez. Porezni platioc je i ona osoba (B) preko koje porezni obveznik (A) izvrši uplatu poreza iz svog dohotka. Dakle, jedna osoba ne mora biti porezni obveznik, porezni

destinator, konaĉni platioc i porezni platioc. To moţe biti više osoba zbog fenomena prevaljivanja poreza.

3.2. Materijalni elementi oporezivanja

To su:

(1) porezni jamac

(2) porezni izvor

(3) porezni objekt (predmet oporezivanja)

(4) porezna osnovica

(5) porezna stopa

(6) porezna sposobnost (porezni kapacitet)

(7) porezni katastar

(8) porezna jedinica

(9) porezna lista

(10) porezna tarifa

(11) razrez poreza

(12) porezna opomena

(13) prisilna naplata

(14) otpis poreza

(15) poĉetak (odgoda) plaćanja poreza

44

44

(1) Porezni jamac ili garant je osoba koja garantira da će porezni obveznik

izvršiti (podnositi) svoju poreznu obveznu. Porezni jamac je osoba koja na temelju zakona odgovara za poreznu obvezu na druge osobe.

(2) Porezni izvor su sva ona dobra i prihodi iz kojih se plaća porez. Kao porezni izvori sluţe dohodak, prihod i imovina.

(3) Porezni objekt je predmet oporezivanja, a to je konkretno oznaĉeni izvor

oporezivanja. Npr. kod poreza na promet tj. PDV-a porezni izvor je promet a

porezni objekt je roba (proizvod), usluga, itd. Sa stanovišta znatnosti o

financijama porezni objekta predstavlja materijalni osnov za utvrĊ ivanje poreza, i to

mogu biti prihodi, imovina, potrošnja i sl. S aspekta poreznog prava porezni objekat

predstavljaju odreĊene ĉinjenice koje su preduvjet za nastanak poreza. To znaĉi da

bi nastala porezna obveza potrebno je da se ostvari neki prihod ili stekne imovina ili

da se obavi neka transakcija. Porez najĉešće nosi naziv posreskog objekta, dakle

porez na dohodak, porez na promet, porez na imovinu i dr. Od poreskg objekta traba

razlikovati preski izvor. Porezni izvor ĉine sva dobra iz kojih porezni obveznik

moţe platiti porez. To moţe biti prihod ili dohodak obveznika, a u izuzetnim

sluĉajevima moţe biti imovina obveznika.

(4) Porezna osnovica je kvantitativno i kvalitativno definiran i konkretiziran

porezni objekt. npr. kod poreza na dobit to je ostvarena dobit pravnog osobe. Dakle, porezna osnovica je kvantitativna konkretizacija (brojĉano

izraţavanje) poreznog dobra ili njegovog dijela (porezni izvor) na koji se primjenjuje porezna stopa. (Porezno dobro – društveno opće prihvaćena vrijednost uz koju pravni poredak veţe poreznu obvezu)

(5) Porezna stopa je u novcu izraţen dio poreza koji se izdvaja iz porezne osnovice.

(6) Porezna sposobnost ili porezni kapacitet je termin koji oznaĉava

mogućnost da porezni obveznik ima ekonomsku snagu da plati porez

(7) Porezni katastar je popis svih podataka o ovim relevantnim ĉinjenicama potrebnim za oporezivanje. Uglavnom se koristi za plaćanje poreza u

poljoprivredi.

(8) Porezna jedinica je jedinica mjere koja u postupku razreza poreza sluţi za utvrĊivanje poreznog opterećenja

(9) Porezna lista je popis poreznih obveznika s pripadajućim podacima (npr. iznos plaćenog i neplaćenog poreza itd.).

(10) Porezna tarifa je sluţbeno utvrĊen popis odreĊenog broja ĉinjenica

bitnih za oporezivanje (porezna osnovica, stopa, obveznik itd.)

(11) Razrez poreza je postupak utvrĊivanja porezne obveze ili poreznogduga. Naroĉito je nazoĉan kod izravnih poreza.

45

45

(12) Poreznom opomenom se porezni obveznik opominje da nije na vrijeme

(u roku) platio porez i da ga mora platiti.

(13) Prisilna naplata poreza nastupa kada porezni obveznik ni nakon

porezne opomene nije platio porez.

(14) Otpis poreza je postupak djelimiĉnog ili potpunog otpisa i oprosta poreza.

(15) Odgoda plaćanja poreza je jedna od olakšica plaćanja poreza kojom se poreznom obvezniku prolongira dospjeli rok (rokovi) plaćanja poreza.

4. Porezna sposobnost (porezni kapacitet)

To je mogućnost poreznog obveznika da iz svoje ekonomske snage plati porez. Porezna sposobnost moţe se oĉitovati u potrošnji, veliĉini imovine,

visini dohotka. Pokazatelji ekonomske snage poreznog obveznika je imovina, dohodak, ili potrošnja. Vaţno je plaćanje poreza prema ekonomskoj

snazi. To je zahtjev koji proizlazi iz tog naĉela je da onaj tko više ima treba i više platiti poreza. Plaćanje poreza prema ekonomskoj snazi obuhvaća porezna naĉela univerzalnosti, tj opće porezne obveze, jednakosti

(horizontalna i vertikalna) i ravnomjernost u oporezivanju, tj pravednost. Postoje 2 modaliteta za odreĊivanje porezne sposobnosti - horizontalna i vertikalna komponenta za utvrĊivanje poreznog tereta:

a) vodoravna komponenta - jednake treba tretirati jednako, tj ekonomsku snagu poreznog obveznika koji su je stekli pod jednakim uvjetima ili se

nalaze u jednakim prilikama treba podvrgnuti istom poreznom tretmanu b) okomita komponenta - više poreza moraju platiti oni koji imaju više, ĉija je porezna sposobnost veća.*

Postoje dvije koncepcije poreza prema ekonomskoj snazi: 1) Koncepcija - dohodak kao pokazatelj eskontne stope (Simonov

model). Zagovornik teorije Henry Simons. Prema njemu svi porezi moraju se promatrati kao opterećenje koje tereti dohodak.. Ţelio je kreirati porezni sustav u kojem bi funkcioniralo naĉelo horizontalne jednakosti - osobe s

jednakim dohotcima plaćaju jednake poreze i naĉelo vertikalne jednakosti - plaćanje poreza prema ekonomskoj snazi, tko ima više, više mora i pla titi.

Nedostaci ove koncepcije su: a) problem utvrĊivanja dohotka - njegova pojma i sadrţaja; b) jednak tretman jednakih- osobe s jednakim dohotkom

* Prije su se koristile proporcionalne porezne stope. Danas je primjena progresivnog

oporezivanja. To znaĉi da treba platiti porez prema ekonomskoj snazi ne znaĉi platit i više

samo u apsolutnom iznosu nego i relativno. Ne postoji suglasnost o tome kako utvrditi

ekonomsku snagu. Prije se smatralo da je najbolji pokazatelj imovina jer ju je lako utvrditi,

ali kako su graĊani ostvarivali prihode iz razn ih izvora prešlo se na oporezivanje dohotka.

46

46

trebale bi plaćati jednake poreze, pa bi se time izostavile osobne

karakteristike poreznih obveznika (braĉni status, broj ĉlanova obitelji ili domaćinstva koje uzdrţava, stupanj naobrazbe, zdravstveno stanje...), c)

ukidanje svih poreza osim onih usmjerenih na dohodak, d) pitanje minimalne i maksimalne porezne stope, na kojoj se visini osnovice primjenjuje maksimalna stopa, o broji i vrsti poreznih osloboĊenja i olakšica,

o broju poreznih razreda, kada prestaje primjena progresivne tarife i sl; e) razliĉiti porezni tretman pojedinih dijelova dohotka, moţe se ocijeniti kao

povreda naĉela plaćanja poreza prema ekonomskoj snazi 2) Koncepcija - potrošnja kao pokazatelj ekonomske/porezne snage (porez na izdanak, tj osobni porez na potrošnju). Zagovornik teorije je

Nicholas Kaldor. Temelji se na koliĉini ekonomske snage koju je porezni obveznik potrošio na kupovanje dobara i usluga. Treba se uzeti potrošnja, a

ne dohodak, kao osnova za oporezivanje. Dio dohotka pojedinca koji nije potrošen (njegove uštede) uvećava kapital ĉitave zemlje, ako potrošnja pojedinca premašuje njegov dohodak smanjuje se bogatstvo zemlje, pa se na

to trošenje treba platiti porez. Treba destimulirati potrošnju i stimulirati štednju, upotrebljavale bi se progresivne tarife - porezne stope bi rasle s

porastom ukupnog iznosa što ga je pojedinac izdao u potrošnji.*

5. Ciljevi oporezivanja

Ciljevi oporezivanja mogu se podijeliti na:

1) fiskalne

2) ekonomski

3) socijalnie ciljeve

4) demografski ciljevi oporezivanja

(1) Porezi imaju fiskalni cilj onda kada im je osnovna i jedina svrha (namjena) prikupljanje financijskih sredstava potrebnih za podmirenje javnih

rashoda tj. pokriće javnih potreba. Porezi su nekada imali iskljuĉivo fiskalne ciljeve, meĊutim danas u svim trţišnim ekonomijama porezi pored fiskalnih imaju i znaĉajne nefiskalne ciljeve.

(2) Ekonomski ciljevi oporezivanja su ekonomski ciljevi koji treba da se ostvare u sferi reguliranja domaće agregatne potraţnje, potrošnje, utjecaja na

zaposlenost itd. Po modernim shvatanjima cilj oporezivanja nije u tome da se

* Nedostaci osobnog poreza na potrošnju su: a) porezni obveznik bi bio prisiljen voditi brigu

o svojim izdacima izvršenima u potrošnji, ili o ukupnom dohotku i promjenama u svom

bogatstvu, b) administrativni problemi, c) Seidl- predloţio je da se koriste kartice i zabrani

plaćanje gotovinom, d) Musgrave - porezni obveznik odredio bi godišnju potrošnju, oduzeo

osobna izuzeća i p rimjen io progresivnu stopu na ostatak potrošnje.

47

47

oduzima novac tj. dohodak u korist fiskusa drţave, već da se ostvari manje

dohotka u rukama poreznih obveznika.

Primjer: ako se ţeli ubrzati razvitak neke gospodarske grane, ona se treba

blaţe oporezovati, tj da je ostatak dobiti veći, a time su i veće investicije, veća stopa gospodarskog razvitka, a to zanĉi da će ova grana ostvariti veću profitnu stopu i postaje interesantna za nove investitore, doseljavanje tj

prestruktuiranje kapitala, i obratno ako se neka djelatnost ţeli destimulirati, npr proizvodnja alkoholni pića, cigareta i sl, razvitak se moţe usporiti

pojaĉanim oporezivanjem.

Danas u suvremenoj financijskoj razvijenoj praksi su ĉeste intervencije drţave u sektor potrošnje, plateţno sposobne potraţnje.

Primjer: ako je potraţnja veća od ponude (inflacija), fiskalna vlast vodi ekspanzivnu poreznu politiku, što znaĉi da povećava porezna davanja na

dohodak i potrošnju ĉime dolazi do preraspodjele nacionalnog dohotka u korist drţave, nasuprot smanjenju osobne potrošnje i štednje i tako se dolazi do potpunog uravnoteţenja gospdarstva na niţoj razini.

(3) Porezi imaju i znaĉajne socijalne ciljeve. Tako se npr. progresivnim poreznim zahvatanjem dohodak bogatih ''oduzima'' u korist siromašnih

slojeva stanovništva. Socijalna politika ogleda se u tome što će uvoĊenje ili ukidanje poreza djelovat na formiranje odnosno ispravljanje odnosa, u materijalnom poloţaju (osobe s visokim primanjima) i to putem oporezivanja

alkoholnih pića ili luksuzne robe, isl. Pored fiskalnog cilja socijalni uĉinak povećavanjem poreza, povećava se i cijena tih poreza a time se smanjuje

alkoholizam i sl.Porezima se moţe i zdravstveno utjecati putem oslobaĊanja poreza na lijekove a visokim porezom na cigarete destimulirati pušenje.*

(4) Demografski ciljevi oporezivanja - Porezima se mogu ostvariti i ţeljeni

ciljevi i na polju demografske politike. Npr porezi na samce, razni poticaji na sklapanje braka, gdje je cilj povećanje nataliteta u bogatim natalitetno

ugroţenim zajednicama, a to su sve drţave EU-e, posebice Švedska, Norveška, Francuska, Austrija. Ili pak suprotno u mnogoljudnim zajednicama kao što su Kina, Indija, Bangladeš, Indonezija, idr. Pokazuju se porezne i

druge mjere za zaustavljanje populacijske ekspanzije.

* Ciljev i oporezivanja b ili su razliĉit i u ovisnosti od razvitka društveno-ekonomskih sustava.

U merkantilizmu se porezi prv i put u istoriji koriste za ostvarivanje ekonomskih ciljeva.

UvoĊenje visokih poreza trebalo je da dovede do smanjenja potrošnje odreĊenih proizvoda

(npr. alkohol). U liberalnoj fazi razvitka kapitalizma dominantnu ulogu je imao tzv. neutralni

porez što je bio odraz tadašnjeg ekonomskog uĉenja (Sejov zakon trţišta – ponuda sebi

automatski stvara potraţnju, stalna gospodarska ravnoteţa itd.) Ciljev i oporezivanja su

prikup ljan ja javnih prihoda za javne rashode i funkcija poreza za uspostavljanjem jednakosti

meĊu graĊanima. U monopolizmu porezi imaju znaĉajne nefiskalne ciljeve kao osnovne a

fiskalne kao sporedne.

48

48

6. Teorije opravdanosti oporezivanja

I Klasiĉne teorije:

(1) teorija sile

(2) teorija ugovora

(3) teorija cijene

(4) teorija ţrtve

(5) teorija reprodukcije poreza

(6) organska teorija

II Suvremene teorije:

(7) kejnzijanska teorija i postkejnzijanska teorija

(8) teorija suvereniteta

Navedene teorije su navedene kronološki – vremenski kako su nastale.

(1) Po teoriji sile opravdanje uvoĊenja poreza temelji se na sili tj. na pravu jaĉeg da uvede obvezu plaćanja poreza od strane slabijih. Silu nameću

pobjednici nad pobijeĊenima.*

(2) Teorija ugovora vaţila je u drţavama ranog srednjeg stoljeća. Vladar je morao traţiti dozvolu od skupštine staleţa, kako bi uveo porez.

Dozvola je praćena ugovorom u kojem su bili odreĊeni elementi oporezivanja – visina poreza, naĉin naplate, itd.

(3) Teorija cijene (ekvivalencije) nastala je u doba liberalnog

kapitalizma u periodu liberalistiĉke ekonomske doktrine gdje se sve podreĊivalo trţištu. VVrrhhuunnaacc ddoožžiivvlljjaavvaa uu 1188.. ssttoo lljjeeććuu.. Po ovoj teoriji, porezi (njihovo plaćanje) su cijena za usluge koje drţava ĉini poreznim

obveznicima.* (4) Teorija ţrtve - jaavvlljjaa ssee uu dd rruuggoojj ppoo lloovviinnii XXIIXX ssttoo lljjeeććaa.. DDrržžaavvaa

iimmaa pp rraavvoo dd aa oodd ppoo rreezznniihh oobbvveezznniikkaa zzaahhtt iijjeevvaa žžrrttvvuu,, aa ddaa iisstt ii nneemmaajjuu pprraavvoo

* PPoobb jjeeddnniikk jjee mmooggaaoo uuvvoodd iitt ii ii nnaapp llaaćć iivvaatt ii ppoorreezzee nnaa ooss nnoovvuu pprraavvaa jjaaččeegg ,, jjeerr jjee ppoobbjjeeddnniikkuu

pprriippaaddaalloo ss vvee,, ppaa ččaakk ii žžiivvoo tt ppoobb iijjeeđđeennoogg .. OOvvaa tteeoorriijjaa kkaa rraakktteerr iiss tt iiččnnaa zzaa ss ttaarrii ii ss rreeddnn jjii vv iijjee kk““ ..

DDrržžaavvaa,, ttoo ss aamm jjaa”” LLuu jj XXII VV.. * Ovo je v llaaddaajjuuććaa tteeoorriijjaa uu vvrrii jjee mmee ll iibbeerraa llnnoogg kkaapp iittaall iizzmmaa.. Drţava ĉineći te usluge stvara

sebi i odreĊene troškove koje nadoknaĊuje ubranim porezom. TTeeoorr iijjaa cc iijjeennee ss ee jjaavv lljjaa uu ddvv iijjee

vvaarriijjaann ttee

aa)) tteeoorr iijjaa ooss iigguurraann jjaa -- ppoorree zzii ss uu ccii jjeennaa kkoo jjuu oobbvveezznn iiccii pp llaaććaa jjuu zzaa uuss lluuggee kkoo jjee iimm oonnaa

pprruužžaa ooss iigguurraavvaajjuućć ii nn jjiihhoovvuu iimmoovviinnuu

bb)) tteeoorr iijjaa uu žž iivvaann jjaa -- ppoorree zzii ss uu ccii jjeennaa kkoo jjuu oobbvveezznn iicc ii pp llaaććaa jjuu zzaa uuss lluuggee kkoo jjee iimm oonnaa pp rruužžaa

šš tt iitteećć ii vvaann jjss kkee ggrraann iiccee ii uunnuu ttaarrnn jjii ppoorreeddaakk,, oommoogguuććaavvaajjuućć ii iimm tt iimmee ddaa uužžiivvaa jjuu ss vvoojjuu iimmoovviinnuu

ii ddoohhooddaakk kkoo jj ii ss tteekknnuu ..

49

49

nnaa pprroottuuuuss lluugguu.. PPoo rreezz pp rreeddssttaavvlljjaa žžrr ttvvuu kkoo jjuu ppoojjeedd iinnaacc čč iinnii uu ooppććeemm iinnttee rreessuu..

SSvvaakkoo tt rreebbaa ppoodd nniijjeett ii žžrr ttvvuu ssuukk llaadd nnoo ssaa ssvvoo jj iimm ssppoossoobbnnooss tt iimmaa

(5) Teorija reprodukcije poreza opravdanost plaćanja poreza

promatra sa stanovišta da se plaćeni porezi troše tako da se na posredan naĉin oni ipak vraćaju poreznim obveznicima. Porezi koji su naplaćeni po ovoj teoriji treba da doprinesu povećanju dohotka poreznih obveznika. Ova teorija

jaavvlljjaa ssee kk rraajjeemm 1199.. ssttoo lljjeeććaa u doba drţavnog kapitalizma kada drţava svojim intervencijama odrţava kapitalistiĉki sustav. OOpprraavvddaannjjee zzaa pp llaaććaannjjee ppoo rreezzaa

ssee nnaa llaazzii uu čč iinnjjeenniicc ii ddaa ććee tt rrooššeennjjee iizznnoossaa ddoobb iijjeennoogg ooppoorreezziivvaannjjeemm uu

pprroodduukk tt iivvnnee ssvvrrhhee ddoopprr iinniijjee tt ii ppoovveeććaannjjuu bbrruuttoo ddoommaaććeegg pprroo iizzvvooddaa ((BBDDPP--aa)) aa

tt iimmee ii ddoo hhoottkk aa ppoojjeedd iinnccaa.. GGllaavvnnii pp rreeddss ttaavvnniicc ii tteeoo rr iijjee rreepprroodduukkcc iijjee ssuu LLoorreennzz

vvoo nn SSttee iinn ii AAddoo llff WWaaggnneerr

(6) Po organskoj teoriji postoji povezanost drţave i graĊana i zato svaki pojedinac – graĊanin treba da plaća drţavni porez. Ta – organska

povezanost drţave i njenih graĊana slikovito se usporeĊuje s organizmom ĉovjeka kod kojeg svi njegovi organi svojom funkcijom odrţavaju ţivot

ĉovjeka – ĉitavog organizma. Ili, drţava je glava tijela, a graĊani kao pojedici dijelovi tijela, tako da je onda logiĉno i opravdano da dijelovi tijela – graĊani putem plaćanja poreza kao kroz krvotok hrane svoju glavu – svoju drţavu. Po

ovoj teoriji se plaćanje poreza shvaća kao duţnost – kao graĊanska obveza. Zato se ova teorija još zove i teorija nacionalne nuţnosti.

(7) Kejnzijanska i postkejnzijanska teorija spadaju u suvremene

teorije opravdanosti plaćanja poreza. Po njima, porezi nisu nuţno zlo, porezi takoĊer nisu neutralni, već porezi imaju znaĉajnu ekonomsku ulogu – ulogu

regulatora ekonomije. Po Kejnzu porezima se utjeĉe na ekonomske aktivnosti preko poreznog utjecaja (reguliranja) potraţnje. Povećanjem poreza u situaciji cikosobnog kretanja gospodarstvo kada postoji teţnja ka velikoj

sklonosti štednji a ne potrošnji, povećava se potraţnja a time i potrošnja, investicije itd. Po ovoj teoriji smatra se da drţava putem porezne politike

djeluje na cikliĉna kretanja u gospodarstvu. U periodima konjukture treba povećati poreze, a u periodima stagnacije poreze treba smanjivati. U prvom sluĉaju ograniĉila bi se potrošnja i investicije,a u drugom sluĉaju obratano.

Po postkejnzijanskoj teoriji porezi su: a) stimulator proizvodnje, b) djeluju antikrizno i c) djeluju antiinflacijski.

(8) Teorija suvereniteta - danas je prihvaćena u teoriji javnih financija. UvoĊenje, utvrĊivanje i naplata poreza je atribut suvremene drţave. Svaki graĊanin je duţan da svojim sredstvima doprinosi izvršavanju zadataka

drţave. PPoorreezznnoo pprraavvoo iizzvviirree iizz ppoo lliitt iiččkkee vveezzee iizzmmeeđđuu ggrraađđaannaa ii ddrržžaavvee..

50

50

7. Porezna naĉela

U svakom poreznom sustavu prihvaćena su opća pravila na kojima se porezni sustav temelji. Ta pravila su poznata kao porezna naĉela.. SS vvaakk ii

ppoorreezznnii ssuuss ttaavv ssee mmoorraa ooss llaannjjaa tt ii nnaa ppoorreezznnaa nnaaččee llaa.. PPoorreezznnaa nnaaččee llaa ssee vveezzuujjuu za porezni sustav u cjelini, a ne i za svaki pojedinaĉni porezni oblik u tom

sustavu. PPoorreezznnaa nnaaččee llaa ttrreebbaa ddaa oommoogguuććee iisspp uunnjjaavvaannjjee ooddrreeđđeenniihh cc iilljjeevvaa

ppoorreezznnee ppoo lliitt iikkee kkoojj ii ssee uu ddaannoo mm ttrreennuuttkkuu ppooss ttaavvlljjaajjuu.. PPoorreezznnaa nnaaččee llaa vvaažžee zzaa

ppoorreezznnii ssuussttaavv uu cc jjee lliinnii,, aa nnee ii zzaa ssvvaakk ii ppoo jjeedd iinnaaččnnii ppoorreezznnii oobb lliikk uu ttoomm

ssuuss ttaavvuu.. PPoorreezznnaa nnaaččee llaa ppoo AA.. SS mmiitthhuu ssuu::

11)) ggrraađđaannii ssvvaakkee dd rržžaavvee ssuu dduužžnnii uuččeessttvvoo vvaa tt ii uu ppoodd mmiirr iivvaannjjuu nnjjeenniihh rraasshhooddaa

rraazzmmjjeerrnnoo ddoo hhoottkkuu kkoo jj ii ooss ttvvaarruujjuu;;

22)) ppoorreezznnaa oobbvveezzaa mmoorraa bb iitt ii ttooččnnoo uuttvvrrđđeennaa ;;

33)) ssvvaakk ii ppoo rreezz ttrreebbaa ddaa ssee nnaapp llaaććuujjee uu nnaajjppooggooddnniijjee vvrr iijjeemmee ii nnaa nnaačč iinn ddaa

uubb iirraannjjee ppoo rreezzaa bbuuddee šš ttoo uuggoodd nniijjee;;

44)) ttrroošškkoo vvii uubb iirraannjjaa ppoo rreezzaa ssee mmoorraa jjuu ssvveess tt ii nnaa nnaa jjmmaannjj ii rraazziinnaa..

Wagner je dao 9 poreznih naĉela svrstanih u 4 skupine:

(1) financijska naĉela u koje spada:

a) naĉelo izdašnost poreza

b) naĉelo elastiĉnost poreza

(2) ekonomska naĉelo u koje spada:

a) naĉelo pravilnog izbora poreznog izvora

b) naĉelo pravilnog izbora vrste poreza (poreznog oblika)

(3) socijalna naĉela u koje spada:

a) naĉelo univerzalnosti (sveobuhvatnosti) porezne obveze

b) naĉelo ravnomjernosti u oporezivanju

(4) administrativno-tehniĉka naĉelo u koje spada:

a) naĉelo odreĊenosti poreza

b) naĉelo ugodnosti plaćanja poreza

c) naĉelo jeftinoće ubiranja poreza (porezna ekonomiĉnost)

Danas su Wagnerova porezna naĉela dopunjena s novim naĉelima. U nastavku ćemo objasniti sva porezna naĉela.

7.1. Financijska porezna naĉela

Financijska naĉela oporezivanja imaju iskljuĉivo fiskalni karakter i uĉinak. Drţavi treba osigurati priliv sredstava. Prema ovim naĉelima porezi treba da

51

51

budu izdašni u toj mjeri da pokriju sve drţavne rashode. U grupu ovih naĉela

spadaju:

a) naĉelo izdašnosti

b) naĉelo elastiĉnosti (prilagodljivosti)

a) Naĉelo izdašnosti govori o tome da porezni sustav jedne zemlje treba da putem poreza i ostalih fiskalnih prihoda osigura dostatno sredstava za

podmirenje javnih potreba. Drţavi je potreban takav porezni sustav kojim će uredno i neinflacijski obezbjediti dostatno financijskih sredstava za pokriće

redovitih i izvanrednih rashoda.

b) Naĉelo elastiĉnosti predstavlja naĉelo da se porezi što brţe i potpunije prilagoĊavaju promjenama u visini javnih rashoda. Kaka postoji tendencija

da drţavni rahodi rastu brţe od nacionalnog dohotka, porezni sustav treba da obezbjedi da porezni prihodi rastu brţe od nacionalnog dohotka. Da bi se ovo

ostvarilo potrebno je da se oporezuju sektori koji imaju vioku stabilnost potraţnje i sl. Elastiĉnost poreza takoĊer podrazumjeva da porezni sustav treba biti tako koncipiran da se po potrebi uvijek mogu uvoditi novi porezi

i/ili smanjivati (ukidati) postojeći porezi a da se ne ugrozi izdašnost poreza (da se ne smanji dotadašnji ukupan obujam poreznih prihoda). Ovaj uvjet

(naĉelo) najadekvatnije osigurava porez na dohodak (Income Tax) kod kojeg su u primjeni progresivne porezne stope. Kod ovog naĉela treba voditi raĉuna o stupnju (koeficijentu) elastiĉnosti pojedinih vrsta (oblika) poreza. Svako

povećanje poreznog opterećenja, konkretno podizanje porezne stope neće imati linearni efekat u smislu adekvatnog povećanja poreza. U tom kontekstu

se djelimiĉno moţe primijeniti poznata Lefer-ova krivulja (zakon) koja kaţe da će s povećanjem poreza porezni prihod rasti do odreĊene granice. Nakon te granice svako povećanje poreza, rezultiraće potpunim padom poreznih

prihoda. Razlikujemo financijsku i ekonomsku elastiĉnost poreza. Financijska elastičnost podrazumjeva svojstvo poreza da se prilagoĊava

promjenama u javnim rashodima. Ako dohodak obveznika opadne, njegova potrošnja proizvoda kao što su npr. alkohol, cigarete i sl. neće opasti. Ukoliko prihodi poreznog obveznika rastu i prate rast javnih rashoda, onda je

rijeĉ o ekonomskoj elastičnost i i drţava ne mora da mijenja porezne stope, jer kako se povećava obveznikova potrošnja tako rastu i porezni prihodi.

7.2. Ekonomska porezna naĉela

Ekonomska naĉela danas ima najvaţnije mjesto i znaĉaj. Prema ekonomskim naĉelima metod oporezivanja u jednoj drţavi treba da bude stabilan, a ne da

ugroţava ekonomsku egzistenciju poreznog obveznika. Ovo znaĉi da porezi ne bi trebalo da budu suviše visoki. Ovim naĉelom se izravno utjeĉe na

52

52

ekonomski poloţaj i uvjete privreĊivanja svakog ekonomskog subjekta –

poreznog obveznika. Porez smanjuje kupovnu snagu poreznog obveznika – njegovu potraţnju, što dalje lanĉano ima znaĉajne mikro i makro ekonomske

implikacije. U ovu skupinu spadaju slijedeća naĉela: a) naĉelo uĉinkovitosti,

b) naĉelo umjerenosti poreznog opterećenja,

c) naĉelo izbora poreznog izvora,

d) naĉelo fleksibilnosti,

e) naĉelo stabilnosti poreznog sustava,

f) naĉelo identiteta poreznog destinara i nositelja poreznog tereta.

a) Naĉelo uĉinkovitoti oznaĉava zahtjev da porezi budu tako postavljeni da

što manje utjeĉu na ekonomske odluke gospodarskih subjekata na trţištu. MeĊutim, svaki porez nuţno ostavlja efekte na njihovo ponašanje, jer im

umanjuje raspoloţivi dohodak. Porezni obveznici poduzimaju mjere da umanje svoju poreznu obvezu ili da se te obveze potpuno oslobode. To je kupovina npr. manjeg automobile zbog manjeg poreza, ali stime se stvara

nezadovoljstvo, jer porezni obveznik kupuje proizvod koji zapravo ne ţeli. Nezadovoljstvo tako stvara višak poreznog tereta, pa se tako ukupan porezni

teret dijeli na ubrani porez i višak poreznog tereta. Cilj poreznog sustava je da što je moguće više smanji porezni teret.

b) Naĉelo umjerenosti poreznog opterećenja nalaţe da porezi ne budu

previsoki. Ekonomskih teorija koja ovo objašnjava je tzv. Laferova krivulja. Ona pokazuje odnos izmeĊu poreznih stopa i poreznog prihoda. Laferova

krivulja nudi praktiĉan zakljuĉak da drţava moţe ostvariti isti porezni prihod putem dvije porezne stope, jedne više i jedne niţe. Visoke porezne stope destimuliraju obveznike da rade i štede. Oni svoju gospodarsku aktivnost

onda teţe da presele u oblast tzv. sive ekonomije ili se odluĉuju za manje rada. MeĊutim, praksa je demantirala ovu teoriju i pokazala da su se stope

štednje poslije smanjenja poreza smanjile. Porezni prihodi se nisu povećavali već su se smanjili što je doprinjelo povećanju proraĉunskog deficita.

c) Pravilan izbor poreznog izvora – podrazumijeva da za oporezivanje treba izabrati onaj izvor (dohodak, imovinu, ili prihod) vodeći raĉuna da se

adekvatnim izborom poreznog izvora ne ugrozi (nedestimulira) ekonomska aktivnost poreznog obveznika. Smatra se općenito da je najpogodniji porezni

izvor dohodak a najnepogodniji izvor imovina poreznog obveznika.

d) Naĉelo fleksibilnosti zahtjeva da se porezni prihodi automatski usklaĊuju s cikliĉnim kretanjima nacionalnog dohotka. MeĊutim ova podjela poreza

moţe biti i na fleksibilne i na nefleksibilne, a ovise od mjera koje se poduzimaju u okviru sporovoĊenja stabilizacijske ekonomske politike, koje

mogu biti automatske i diskrecijske. Automatske mjere izazivaju efekte, a da

53

53

nositelji ekonomske politike ne moraju da poduzimaju nikakve akcije.

Diskrecijske mjere podrazumjevaju promjenu instrumenata ekonomske politike, smanjenje ili povećanje porezne stope. Nefleksibilni porezi

podlijeţu samo diskrecijskim mjerama. U fleksibilne spada dohodak graĊana, dok u nefleksibilne spada porez na imovunu.

e) Naĉelo stabilnosti poreznog sustava nalaţe da se bez velike potrebe ne

sprovode porezne reforme. U ovisnoti od stupnja promjena razlikuju se radikalne i parcijalne porezne reforme. Radikalne reforme se iz korijena

mjenjaju porezni sustav, uvode se novi oblici poreza, a neki ukidaju. Parcijalna porezna reforma podrazumjevaju manje izmjene kao što su porezne stope ili porezne olakšice. MeĊutim jasna crta izmeĊu radikalnih i

parcijalnih poreznih reformi nije uvijek jasna.

f) Naĉelo identiteta poreznog destinara i nositelja poreznog tereta.

Porezni obveznik kao osoba koje ima obveznu da plati porez moţe djelimiĉno ili u cjelosti da prevali porezni teret na druga osobe, porezne destinare, uslijed ĉega se ne smanjuje njegov dohodak ili imovina. Kod

poreza na promet dolazi do prevaljivanja poreza s prodavatelja na kupca, ĉime je postignut identitet poreznog destinara i nositelja poreznog tereta. U

praksi se moţe desiti i da se dogodi nenamjerno prevaljivanje ili da uopće porez ne bude prevaljen. U prvom sluĉaju prodavatelj preko povećanja cijena neoporezivanih proizvoda prevaljuje porez na treća osobe, a ne na poreznog

destinara. U drugom sluĉaju prodavatelj moţe donijeti odluku da ne poveća cijene proizvodima, ĉime porezni teret pada na njega. U oba sluĉaja se ne

ostvaruje identitet poreznog destinara i nositelja poreznog tereta.

7.3. Socijalna porezna naĉela

Socijalna naĉelo poreza odnosi se na efekte oporezivanja na socijalnom planu. Kod plaćanja poreza dolazi do promjena u socijalnoj strukturi stanovništva i razliĉitosti u društvenom poloţaju poreznih obveznika.

Poreznom obvezniku nije svejedno u kakvom se poloţaju nalazi po pitanju plaćanja poreza u odnosu na svoje sugraĊane. Pri utvrĊivanju porezna politike vodi se raĉuna da porezi budu pravedni. Pravednim se smatra ono

oporezivanje koje je opće i ravnomjerno rasporeĊeno na sve porezne obveznike, pa se otud socijalno – politiĉka naĉela pojavljuju u dva oblika:

a) naĉelo univerzalnosti (sveobuhvatnosti) porezne obveze

b) naĉelo ravnomjernosti.

a) naĉelo univerzalnosti (sveobuhvatnosti) porezne obveze - postoji

samo onda kada su svi porezni obveznici duţni platiti porez prema svojoj ekonomskoj snazi. Općenitost poreza podrazumjeva da sva osobe moraju da

54

54

uĉestvuju u njegovom plaćanju, jer se pretpostavlja da sva osobe koriste

zajedniĉke usluge drţave. MeĊutim, u suvremenim poreznim sustavima postoje odreĊenje porezne olakšice koje se svrstavaju nekoliko skupina .

- politiĉka (poreza se oslobaĊaju diplomatska i konzularna predstavništva),

- ekonomsko – politiĉka (poreza se oslobaĊaju novoosnovana poduzeća),

- porezno – tehniĉka (oslobaĊaju se javne ustanove koje svoje prihode ostvaruju iz proraĉuna)

- financijska (osloboĊenje poreza po osnovu kamate od javnog zajma),

- socijalno – politiĉka (osloboĊenje egzistencijalnog minimuma).

Pitanje pravednosti u plaćanju poreza je središnje pitanje u okviru socijalno-politiĉkog naĉela. Nema idealne pravednosti po ovom pitanju, ali svi porezni sustavi teţe tome da plaćanje poreza bude što praviĉnije. Pravednost plaćanja

poreza postiţe se naĉelom opće porezne obveze i naĉe lom ravnomjernosti u oporezivanju.

b) Naĉelo ravnomjernosti u oporezivanju predstavlja materijalnu

pretpostavku oporezivanja, tj. prema ekonomskoj snazi obveznika. Prednost pri oporezivanju predviĊa da bi porezi trebalo da se plaćaju prema koristi

koju porezni obveznici imaju od poreza. Tako bi porezni obveznici trebalo da plaćaju porez u ovisnoti od svoje potraţnje, veća potraţnja veći porez i obratano. Ovo je shvatanje u praksi vrlo teško sprovesti jer je nemoguća

mjeriti individualnu potraţnju, a na kraju u suprotnosti je s definicijom poreza prema kojoj porezima nije cilj da budu jednaki koristima koje

pojedinac za uzvrat dobija od drţave. Mnogo je prihvatljivije drugo shvatanje prema kome porezi treba da se plaćaju prema mogućnostima plaćanja koje ima porezni obveznik.

7.4. Financijsko – administrativna porezna naĉela

Financijsko – administrativna porezna naĉela predviĊaju zahtjev da ubiranje poreza ne prate visoki troškovi. Ova naĉela obuhvataju:

a) naĉelo zakonitosti poreza, b) naĉelo minimalizacije administrativnih troškova i minimalizacije

troškova plaćanja poreza.

a) Naĉelo zakonitosti poreza je naĉelo po kojem se oporezivanje moţe vršiti samo po osnovu zakona. UvoĊenje novih poreza i menjanje postojećih moţe

se vršiti iskljuĉivo zakonom. Svaka promjena poreza moţe se izvršiti i putem zakonskih akata kao što su odluke, uredbe ili pravilnici. Naĉelo je da se porezi ne mogu imati retroaktivno dejstvo. To je pravilo po kojem se poĉetak

vaţenja poreza raĉuna danom njegovog stupanja na snagu. MeĊutim

55

55

odstupanja od pravila postoije u nekim izvanrednim uvjetima, kao što je

oporezivanje ratne dobiti. b) Naĉelo minimalizacije administartivnih troškova i naĉelo

minimalizacije troškova plaćanja poreza. Administrativni troškovi su oni koje ima porezna uprava, a troškovi ispunjenja poreznih obveza jesu troškovi koje imaju porezni obveznici. Ukupni administrativni troškovi ubiranja

poreza lakše se odreĊuju nego dio koji otpada na pojedinu vrstu poreza. Troškove imaju i poduzeća i fiziĉka osobe. Poduzeća imaju troškove

zaposlenih na voĊenju poslovnih knjiga, ispunjenju poreznih obrazaca, izuĉavanju poreznih propisa i sl. Svi ovi troškovi postaju dio cijene, pa se prebacuju na potrošaĉa. Fiziĉke osobe imaju troškove npr. angaţiranja

struĉnih osoba koji će se baviti njihovim poreznim obvezama i sl. Osnovno je da:

- veliki troškovi opterecuju cijenu proizvoda,

- troškovi ubiranja poreza su manji što je porezni sustav jednostavniji,

- obujam oba troška i administrativnog i troškova ubiranja poreza moţe ukazati na to koji je od ova dva preveliki i kako se mogu izvršiti

uštede,

- što su troškovi veći, to je veća porezna evazija i obratano.

Imamo i administrativno-tehniĉko ili porezno-tehniĉko naĉelo odnosi se na naĉin utvrĊivanja porezne obveze, reguliranje postupka razreza poreza i naĉin naplate poreza. Radi se o slijedećim naĉelima:

a) naĉelo odreĊenosti poreza – porezi moraju unaprijed biti toĉno utvrĊeni. Unaprijed porezni obveznik mora znati šta je porezna obveza (osnovica, stopa, itd.), rok plaćanja poreza itd. Ne smije biti u neizvjesnosti. Kod nas je

naţalost uobiĉajena praksa da se porezni zakoni u tijeku jedne poslovne godine po više puta izmjene. To stvara teškoće poreznim obveznicima ali i poreznoj administraciji.

b) naĉelo ugodnost plaćanja poreza – porez porezni obveznik treba da plaća kada je to za njega najpogodnije.

c) naĉelo jeftinoća ubiranja poreza (naĉelo ekonomiĉnosti

oporezivanja) – je ekonomiĉnost ubiranja poreznih prihoda. Porezna administracija treba da je relativno što jeftinija. Time će neto-fiskalni prihod

biti veći (razlika izmeĊu iznosa nplaćenih poreza i troškova koji su nastali kod ubiranja poreza). Povećanje ovih troškova nije dobro za porezne

obveznike jer će se uglavnom povećani troškovi ubiranja poreza nadoknaditi od poreznih obveznika (npr. povećanjem porezne stope i/ili proširenjem porezne osnovice).

Fritz - Neumark su formulirali novije porezne naĉeloe , a to su: 1) Porezno-proraĉunski naĉeloi:

a) naĉelo (dostatnosti) izdašnosti ubranih sredstava,

56

56

b) naĉelo prilagodljivosti poreznih prihoda javnim rashodima,

2) Etiĉko-socijalno-politiĉki naĉeloi:

a) naĉelo pravednosti,

b) naĉelo preraspodjele dohotka i imovine poreznim instrumentima. 3) Ekonomsko-politiĉki naĉeloi:

a) naĉelo aktivne prilagodljivosti poreza (ad hoc mjere, tj diskrecijske

mjere porezne politike), b) naĉelo pasivne prilagodljivosti poreza (ugraĊeni stabilizatori).

4) Porezno-tehniĉki:

a) naĉelo odreĊenosti poreza, b) naĉelo jednostavnosti primjene poreznih propisa,

c) naĉelo relativne nepromjenjivosti poreznih propisa, d) naĉelo jeftinoće utvrĊivanja i naplate poreza i kontrole ubiranja

poreza, e) naĉelo usklaĊenosti poreznih propisa.

Kod oporezivanja treba da budu zadovoljene dvije jednakosti:

(1) horizontalna jednakost, (2) vertikalna jednakost.

(1) Kod horizontalne jednakosti zahtjeva se da porezni obveznici pod istim okolnostima plaćaju u suštini ekvivalentan porez. Šta znaĉe jednake okolnosti u praktiĉnom, zakonodavnom i analitiĉkom smislu? Ako dvoje ljudi imaju

potpuno isti dohodak, potpuno iste ţivotne uvjete i sliĉno, onda oni vjerovatno uţivaju iste okolnosti i treba da plate isti porez.

(2) Vertikalna jednakost podrazumijeva naĉelo po kojem nejednako situirani pojednici treba da budu tretirani na odgovarajuće jednak naĉin. Ljudi s većom sposobnošću plaćanja trebaju da plate više. Postavlja se

pitanje, treba li porez da uĉini raspodjelu dohotka više jednakom, manje jednakom ili ne treba da izaziva bilo kakve promjene u raspodjeli? TakoĊer

se postavlja i pitanje: da li porezni sustav treba da uzrokuje da raspodjela oporezovanog dohotka bude razliĉita od raspodjele neoporezovanog dohotka ili on ne treba da ima ikakav efekat na raspodjelu dohotka, prepuštajući bilo

kakvu preraspodjelu izravnim troškovima ili programima transfera gotovinskog novca? Navedena pitanja su pitanja vertikalne jednakosti.

Odgovor je u tome da li porezni (fiskalni) sustav za cilj ima proporcionalno, progresivno ili regresivno oporezivanje.

8. Porezne stope

Porezna stopa je odnos poreznog tereta prema poreznoj osnovici. Ako je npr. porezni teret = 200 novĉanih jedinica a porezna osnovica = 1000 novĉanih

57

57

jedinica, onda je porezna stopa jednaka 200 : 1000 x100 = 20%. Porezna

stopa se uglavnom izraţava u postotcima (%). Razlikujemo više poreznih stopa:

a) zakonska porezna stopa,

b) prosjeĉna porezna stopa,

c) efektivna porezna stopa,

d) graniĉna porezna stopa.

a) Zakonska porezna stopa je ona stopa koja je utvrĊena u zakonu o

oporezivanju i ukazuje na izvjesnu ograniĉenost zakona u utvrĊivanju stope. b) Prosjeĉna porezna stopa predstavlja udjel poreza na dohodak u dohotku koji je predmet oporezivanja. Visina ove porezne stope odreĊuju i

ostale osobine poreznog sustava koji utjeĉu na odreĊivanje visine iznosa obraĉunatog poreza.

c) Efektivna ili stvarna porezna stopa mjeri stvarnu poreznu obvezu poreznog obveznika. Ona se izraĉunava kao ud jel obraĉunatog poreza u dohotku koji još nije prilagoĊen zakonskim odredbama izraĉunavanja

dohotka (tzv. dohodak prije oporezivanja), a ne kao postotak oporezivog dohotka, kao što je to sluĉaj kod obraĉuna prosjeĉne porezne stope. Dakle,

osnovica sada nije korigirani dohodak u skladu s poreznim propisima, već cjelokupni ostvareni dohodak. Efektivna porezna stopa tako izraţava stvarni, ekonomski porezni teret pojedinca ili poduzeća, za razliku od prosjeĉne

porezne stope koja taj teret prikazuje većim, jer isti iznos obraĉunatog poreza stavlja u odnos s dohotkom umanjenim za porezna osloboĊanja i olakšice. S

druge strane, razlika izmeĊu zakonske i stvarne porezne stope nastaje zbog primjene zakonom propisanih poreznih olakšica i/ili poreznih osloboĊanja kojima se umanjuje porezna osnovica, ali i zbog izbjegavanja podmirivanja

porezn obaveze, tj. porezne evazije. d) Graniĉna porezna stopa jeste stopa koja se primjenjuje za

oporezivanje dohotka u najvišoj poreznoj jedinici kada se porez na dohodak obraĉunava progresivnim stopama. Ukoliko se kao kriterij uzme odnos kretanja porezne stope i porezne

osnovice, porezne stope mogu biti:

(1) proporcionalne

(2) progresivne

(3) degresivne (regresivne)

(1) Proporcionalna porezna stopa je uvijek ista tj. ne mijenja se bez obzira na promjene porezne osnovice, kao što se moţe vidjeti iz slijedećeg primjera:

Porezna Porezna Porezni

stopa osnovica teret ______

58

58

10% 200 20

10% 300 30

10% 500 50

10% 550 55

Kod proporcionalne porezne stope vaţna je ĉinjenica da ona neutralno djeluje

na odnose izmeĊu poreznih obveznika sa stanovišta njihove ekonomsko-porezne snage.* Karakteristike proporcionalnih poreznih stopa su:

ne mijenjaju se promjenom porezne osnovice, tj na rastuće porezne osnovice primjenjuje se stalno ista porezna stopa,

neutralno djeluje na odnose meĊu ekonomskim/poreznim snagama iz

kojih se oporezivanje obavlja, odnosi koji su postojali izmeĊu ekonomske snage prije oporezivanja

jednaki su onima nakon oporezivanja, proporcionalno oporezivanje karakterizira prosjeĉna porezna stopa-

koja se primjenjuje na svaku visinu porezne osnovice.

(2) Progresivne porezne stope su takve stope koje rastu s porastom porezne osnovice. Primjer:

__________________________________________________________

Porezna Porezna Porezni

osnovica stopa teret

2000 5% 100

2500 8% 200

4000 15% 600

5000 17% 850

10000 25% 2500

Progresivne porezne stope se uvećavaju se kada se uvećava porezna

osnovica. Porast ovih stopa moţe biti: - ravnomjeran porast, postoji kada se u istom procentu uvećavaju i

porezna osnovica i porezna stopa (linearno s porastom porezne osnovice);

* Primjer: Imamo dva porezna obveznika A i B. Porezna stopa – proporcionalna je 10%.

Obveznik A ima ekonomsku snagu 1000 $ a obvezn ik B 2000 $. Omjer izmeĊu njihovih

ekonomsko-poreznih snaga je dakle 1:2. Obveznik A će platiti poreza 100 $ a obveznik B 22

$. I u iznosu plaćenog poreza zadrţala se proporcionalnost 1:2. Obvezn ika A umanjena

ekonomska snaga iznosi 1000 – 100 = 900 $, a poreznom obvezniku B 2000 – 200 = 1800 $.

I ovdje je ostao proporcionalan odnos 900 : 1800 =1:2.

59

59

- ubrzan porast, postoji kada se stope uvećavaju u većem postotku

nego porezna osnovica.

- usporen porast, postoji kada se porezne stope uvećavaju u manjem

(niţem) postotku nego porezna osnovica.

Karakteristike progresivnih poreznih stopa su:

one rastu s porastom porezne osnovice, ima poreznih oblika kao što su: porez na dohodak, porez na prihode i

porez na imovinu, kod kojih stope ne mogu bezgraniĉno rasti, moraju

se zaustaviti na odreĊenoj visini. A koja će to visina biti ovisi o poreznoj politici,

najviša stopa u poreznoj tarifi je graniĉna (marginalna) stopa tako da oporezivanje postaje proporcionalno,

(stopa u poreznoj tarifi raste do odreĊene visine, a na sve daljnje

porezne osnovice primjenjuje se stopa koja je utvrĊena kao najviša (graniĉna) u toj tarifi, tako da oporezivanje postaje proporcionalno),

Progresivno oporezivanje moţe se provesti primjenom 2 tipa progresije:

1. Izravna progresiija = povećana porezna stopa se izravno primjenjuje na

povećanu poreznu osnovicu. Odnosi izmeĊu ekonomske snage nakon oporezivanja razliĉiti su od odnosa koji su bili prije oporezivanja.

Razlikujemo 2 vrste izravnog progresivnog oporezivanja: a) puna (stalna) progresija - kada se povećana porezna stopa primjenjuje na ĉitav iznos porezne osnovice. Nedostatak je što neznatno

povećanje porezne osnovice dovodi do velikog povećanja poreznih troškova. b) rašĉlanjena, lomljena, tranširana progresija - porezna osnovica se

podijeli na dijelove, pa se samo na porasli dio porezne osnovice primjenjuje uvećana porezna stopa. 2. Neizravna (posredna) progresija (prikrivena progresija) - zbog

primjene proporcionalne porezne stope uĉinak oporezivanja je isti kao da se primjenilo progresivno oporezivanje. Zbog prikrivenog progresivnog

oporezivanja, neizravna se progresija zove još i prikrivena. Imamo 2 vrste progresije: ● apsolutna progresija = plaćanje poreza prema ekonomskoj snazi, tj

relativno veći porezni trošak trebaju snositi veće ekonomske snage. ● degresivno oporezivanje = naĉin primjene progresivnog oporezivanja.

Progresivna stopa se smanjuje smanjenjem porezne osnovice. Kad je u poreznoj tarifi na prvo mjesto stavljena najviša porezna osnovica i odgovarajuća najviša porezna stopa, kojima slijede manje porezne osnovice

na koje se primjenjuju niţe porezne stope. Nedostaci progresivnog oporezivanja su:

60

60

destimulativno djeluje na ekonomsku aktivnost poreznog obveznika i

time negativno utjeĉe na ekonomski prosperitet zemlje problem pri utvrĊivanju minimalne i maksimalne stope, rasponu

stopa, podjeli porezne osnovice i sl. one se moraju zaustaviti na nekoj visini, pa se postavlja pitanje kod

koje visine stope i za koju veliĉinu osnovice treba napustiti daljni

porast porezne stope povećanje poreznog opterećenja zbog primjene više porezne stope

negativno utjeće na ekonomski i društveni poloţaj poreznog obveznika koji pokušava na zakonit i nezakonit naĉin (porezna evazija) djelomice ili u cijelosti izbjeći poreznoj obsvezi

pritajena progresija - zbog inflacije pad vrijednosti novca odrazit će se i na stvarnu, realnu vrijednost neoporezivog dijela, koja će se smanjiti

za stupanj inflacije.

Prednosti progresivnog oporezivanja su: Ostvarenje fiskalnih i nefiskalnih ciljeva (socijalno-politiĉka svrha

oporezivanja - redistribucija, tj preraspodjela od bogatih siromašnima). Socijalnu, redistribucijsku funkciju poreza moguće je

postići primjenom apsolutne progresije. Redistribucijska se funkcija oporezivanja ogleda u preraspodjeli dohotka, odnosno imovine poreznog obveznika temeljena na naĉelu plaćanja poreza prema

ekonomskoj snazi, a ekonomska snaga primjenjuje progresivno oporezivanje),

povećanje poreznog opterećenja potiĉe porezne obveznike na veću ekonomsku aktivnost,

ne mora doći do poskupljenja administracije,

ostvarenje ekonomskih ciljeva (usklaĊivanje ponude i potraţnje, cijena i sl),

kompenzatorski uĉinak = eliminira regresivni uĉinak posrednim porezima,

za antiinflacijsku politiku,

konjukturno-politiĉki razlozi a to znaĉi da se u ekspanziji smanjuje potrošnja i inflacija.

(3) Regresivne porezne stope imamo u sluĉaju kada se porezna stopa smanjuje s povećanjem porezne osnovice, kao što moţemo vidjeti iz slijedećeg primjera:

Tabela br.. ___________________________________________________

Na osnovicu Plaća se porez po stopi veću od po stopi _____

1000 49%

61

61

1001 do 5000 41%

5001 do 7000 32% 7001 do 10000 17%

10001 do 13000 6% ___________

U praksi se skoro ne primjenjuju degresivne (regresivne) porezne stope.

Proporcionalne porezne stope imamo kod nas, dok u zapadnim zemljama imamo i proporcionalne i progresivne porezne stope. MeĊutim imamo uĉinke poreza koji su takvi kao da je oporezivanje izvršeno primjenom

degresivnih poreznih stopa. U takvim sluĉajevima govorimo o tzv. regresivnom efektu (dejstvu) oporezivanja i ovo imamo samo kod

neizravnih poreza. Primjer regresivnog dejstva poreza je slijedeći: Imamo dvije osobe A i B pri ĉeme je dohodak kod A jednako 100 a kod B je 1000 dakle 10 puta veći. I A i B kupuju isti proizvod u ĉijoj cijeni je uĉešće

poreza 10 novĉanih jedinica. Porezni teret za A i B je samo nominalno jednak, dok je relativno u odnosu na njihove dohotke realno razliĉit. Naime

10 jedinica poreza u odnosu na dohodak osobe A od 100 jednak je 10% (10/100) a osoba B koja ima dohodak od 1000 je 10/1000 = 1%. Regresivno dejstvo poreza oznaĉava da porez (npr. porez na promet) manje razine

dohotka opterećuje relativno većim porezom u odnosu na veće dohotke. Što je raspon u visini dohodaka veći to je regresivni efekat oporezivanja veći. To je nesocijalno djelovanje koje imamo kod neizravnih poreza.*

Kod regresivnog oporezivanje se razlikuje: a) Izravna regresija = u praksi se ne koristi,

b) Neizravna regresija = kad se prilikom oporezivanja primjenom proporcionalne tarife koristi i neki minimalni iznos poreza. Kao posljedica toga prosjeĉna porezna stopa pada s porastom porezne osnovice, a graniĉna

stopa ostaje ista.

Treba razlikovati progresivno oporezivanje od progresivnih poreznih stopa. To iz razloga što primjena progresivnih poreznih stopa ne mora imati

efekat progresivnog oporezivanja.

Progresivno oporezivanje ima odreĊene nedostatke a to su:

a) destimulativno djeluje na ekonomske aktivnosti poreznih obveznika a time negativno utjeĉe na ukupnu gospodarsku aktivnost zemlje.

b) kod progresivnog oporezivanja nema sigurnih kriterija za utvrĊivanje

veliĉine poreznog tereta. Moguće su razne kombinacije raspona stopa

* Regresivno oporezivanje moţe b iti:

a) linearno - kad pri porastu porezne osnovice prosjeĉna stopa pada linearno,

b) ubrzano - kad pri porastu porezne osnovice, prosjeĉna stopa pada sve brţe,

c) us poreno - kada prosjeĉna stopa pada sve sporije u odnosu na porast osnovice.

62

62

(minimalnih i maksimalnih), zatim razliĉiti rasporedi poreznih osnovica (od –

do). Nisu isti krajnji ni porezni a pogotovo ekonomsko-socijalni efekti kod npr. slijedećih ''modela'' progresivnog oporezivanja:

I model: porezne osnovice = 100, 200, 400, 1000, …

porezne stope = 3%, 8%, 11%, 16%, …

II model: porezne osnovice iste

porezne stope = 9%, 17%, 23%, 28%, …

c) kod zahvatanja porezne snage obveznika poreza nije u potpunosti moguće

ostvariti progresivna oporezivanja. Ako se povećanjem porezne osnovice a time i povećanjem poreznih stopa, stopa poveća tako (toliko) da iznos poreznog tereta iznosi kao iznos porezne osnovice (to je stopa od 100% - npr.

porezni teret je 500 a porezna osnovica 500, to je 500/500 · 100 = 100%) a za osnovicu je uzet npr. ukupan prihod, onda ovako utvrĊeno porezno

opterećenje tj. ovakva visina progresivnih poreznih stopa dovode do konfiskacije (oduzimanja) ukupnog prihoda poreznog obveznika

d) progresivno oduzimanje izaziva porezni otpor a time i potiĉe poreznu

evaziju kod poreznih obveznika.

U pogledu navedenih vrsta poreznih stopa i vertikalne jednakosti kod

plaćanja poreza, nameće se više pitanja. Prvo, svaka porezna struktura zahtjeva veća porezna plaćanja od poreznih obveznika s višim dohotkom nego od poreznih obveznika s niţim dohotkom. Osnovni zahtjev za

sposobnošću plaćanja iz vertikalne jednakosti jeste da porez raste s povećanjem sposobnosti da se podnese to opterećenje. Drugo, efektivna

porezna stopa raste s višim dohotkom kod progresivnog poreza, opada s višim dohotkom kod regresivnog poreza, a ista je za oba razinaa dohotka kod proporcionalnog poreza. Ovaj odnos izmeĊu dohotka i efektivne porezne

stope je definirajuća karakteristika progresivnosti, regresivnosti i proporcionalnosti. Ali šta to zaista znaĉi? To je treće pitanje: regresivne

porezne strukture unaprjeĊuju raspodjelu dohotka poslije poreza u korist poreznih obveznika s višim dohotkom, progresivne porezne strukture unaprjeĊuju raspodjelu dohotka poslije poreza u korist poreznih obveznika s

niţim dohotkom, a proporcionalne porezne strukture ostavljaju raspodjelu dohotka poslije poreza na istoj razini kao što je bila i raspodjela prije poreza.

Razlika izmeĊu struktura poreza je u raspodjeli: da li porezna struktura treba da raspodjeljuje relativni dohodak u korist poreznih obveznika s višim dohotkom u korist poreznih obveznika s niţim dohotkom ili da ne bude u

korist nijedne dohodovne skupine.. Veliki dio porezne politike odnosi se na debate o tome šta porez treba da radi s raspodjelom dohotka i procjene kakav

je stvarni utjecaj odreĊenih vrsta poreza na raspodjelu dohotka.

63

63

9. Pojednostavljenje oporezivanja i transparentnost

poreznog sustava

Porezni se obveznici teško snalaze u velikom broju poreza, poreznog osloboĊenja i olakšica. Ĉeste izmjene i dopune poreznih propisa, uĉinile su

sustav oporezivanja nepreglednim, nekonzistentnim, kompliciranim. ● Pojednostavljenje u oporezivanju se ostvaruje : 1) smanjenjem broja poreznih oblika- ukidanje poreza male izdašnosti

(bagatelnih poreza), 2) smanjenje broja poreznih osloboĊenja i olakšica,

3) da se pojednostavi postupak utvrĊivanja visine poreza i njegove naplate, 4) razumljivo uvrĊivanje porezne obveze,

5) jednostavniji postupak oporezivanja malih poreznih obveznika (paušalno oporezivanje, pojednostavljeno raĉunovodstvo i sl),

6) zaštite prava poreznih obveznika pred poreznim tijelima u upravnom sporu, poreznim ţalbama i sl., 7) donošenjem kvalitetnih propisa, kako bi se izbjegla potreba za ĉestim

izmjenama i dopunama.

Pojednostavljenjem se ostvaruje smanjenje broja poreznih oblika, smanjenje

broja osloboĊenja i olakšica, pojednostavljenjem postupka utvrĊivanja poreza. Što je sustav oporezivanja jednostavniji to je kvalitetniji. ● Mjere koje dovode do pojednostavljenja u oporezivanju utjeĉu na:

1) smanjenje troškova utvrĊivanja i naplate poreza, te kontrole ubiranja poreza,

2) smanjenje poreznog opterećenja (zbog manjih troškova), 3) lakše snalaţenje poreznog obveznika u poreznoj materiji.

● Posljedice nepreglednog (netransparentnog) poreznog sustava:

Transparentnost - zahtjev za većom preglednošću sustava oporezivanja. Porezni obveznik ima toĉan uvid u porezni sustav i mjera porezne politike.

Ima jasnu predoĊbu o svojoj poreznoj obsvezi i ne smatra da je prevaren, zakinut, manipuliran. 1) nepovjerenje poreznih obveznika u poreznu vlast,

2) nezadovoljstvo poreznih obveznika radom poreznih sluţbenika, te izvršne i zakonodavne vlasti,

3) manja domaća i strana ulaganja- gdje, kako i koliko sredstva ulagati u domaće gospodarstvo.

10. Smanjenje poreznog opterećenja

64

64

Visoko porezno opterećenje loše djeluje na visinu štednje, investicija,

povećanje gospodarske aktivnosti, spremnost da se bolje i duţe radi, tj na sveukupnu aktivnost koja pridonosi gospodarskom razvitku. Porezima se

smanjuje ekonomska snaga poreznih obveznika i mijenja njihov društveni status. Niski porezi dovode do malog smanjenja ekonomske snage i do male

promjene društvenog statusa, a visoki porezi više utjeĉu na smanjenje ekonomske snage i na pogoršanje društvenog poloţaja. Porez se smanjuje

egzistencijalnom stopom poreznog obveznika. Visoki porezi povećavaju otpor poreznog obveznika. Povećanje stope poreza na dohodak, povećava se otpor plaćanja poreza, a time se povećava

porezna evazija. Visoke porezne stope obeshrabruju gospodarsku aktivnost. Drţava s visokim poreznim stopama ima najniţe stope ekonomskog rasta.

Niska graniĉna (marginalna) porezna stopa poreza na dohodak utjeĉe na porast stope ekonomskog rasta. Visoke graniĉne stope poreza na dobit i poreza na dohodak, izravno je

usmjereno protiv rada, štednje i investicija.

11. Noviji trendovi u oporezivanju Porezni sustav i porezna politika podloţni su promjenama, ali smatra se da

one ne bi trebale biti preĉeste i preradikalne. Suvremena drţava je porezna drţava, rashodi se većim dijelom financiraju

prikupljenim porezima. Sve veća ekonomska povezanost drţava, regija i kontinenata ima upliva na pribliţavanje poreznih sustava i mjera porezne politike, ali i dalje postoje

znatne razlike u nacionalnim fiskalnim sustavima jer se svaka drţava najteţe odriĉe svog fiskalnog suvereniteta.

Noviji trendovi u oporezivanju idu ovim smjerom: 1) Porezno usklađivanje – harmonizacija (Harmonizacija = jedinstvo raznolikosti, stupanje u sklad, pribliţavanje, prilagoĊavanje pojedinih poreza,

poreznih sustava i mjera porezne po litike meĊu drţavama. Najizraţenija meĊu zemljama ĉlanicama EU);

2) Neutralnost u oporezivanju (regulacija drţave u upravljanju ekonomskim procesima najĉešće nije uĉinkovita.Prema teoriji, neki je porezni oblik neutralan ukoliko ne utjeĉe na trţišne od luke.Iz toga proizlazi

kako bi se uloga poreza trebala ograniĉiti na prikupljanje sredstava za podmirivanje rashoda.Ne mogu svi porezi biti neutralni (porez na dohodak),

stoga je teško govoriti neutralnosti poreznih sustava), 3) Smanjenje poreznog opterećenja (od kraja 20. st. sve su izraţeniji zahtjevi za smanjenjem drţavne potrošnje, kako bi se rasteretilo

gospodarstvo.Pridrţavanje mastriških kriterija, izmeĊu ostalog, utjecat će na

65

65

zaustavljanje poreznog opterećenja u EU-u, ali i šire.U posljednjih nekoliko

desetljeća meĊu suvremenim zemljama osobito je primjetan trend sniţenja stopa poreza na dobit.

4) Jednostavnost u oporezivanju (pojednostavljenje i transparentnost u oporezivanju posljedica su sve veće demokratizacije društva.Odnose se na lakše snalaţenje poreznih obveznika u poreznim propisima, smanjenje broja

poreznih oblika unutar pojedinog poreznog sustava, preciznu zakonsku regulaciju koja ne daje mogućnosti za razliĉita tumaĉenja zakona.

pojednostavljenje u oporezivanju + smanjenje poreznog opterećenja = dobra

porezna reforma 5) Naglasak na oporezivanju potrošnje (Suvremena financijska teorija

istiĉe brojne prednosti oporezivanja potrošnje kao što su veća pravednost u odnosu na oporezivanje dohotka, smanjena porezna evazija, poticanje

štednje, pozitivan utjecaj na ulaganja itd.MeĊutim ova orijentacija ima i odreĊene nedostatke koji se prvenstveno oĉituju u pojavi regresivnog uĉinka.U suvremenim poreznim sustavima moţemo izdvojiti zemlje kod

kojih prevladava potrošna orijentacija (EU 12) i one u kojima prevladava dohodovna orijentacija (EU 15));

6) Pravednost u oporezivanju (jedan je od temeljnih zahtjeva koji se postavlja pred svaki porezni sustav.Danas se smatra kako je pravedno progresivno oporezivanje.MeĊutim koji splet iz široke palete poreznih mjera

odabrati za ostvarenje tog cilja pitanje je na koje nije moguće dati jednoznaĉan odgovor); Koja će se porezna naĉela primjenjivati nekoj zemlji

ovisi i nizu ĉimbenika povezanih uz, izmeĊu ostalog, njihove nacionalne specifiĉnosti).

.

12. Porezna osnovica

Porezna osnovica je ona veliĉina (najĉešće vrijednost) koja sluţi da bi se na temelju nje mogao izraĉunati porezna obveza. Porezna osnovica moţe biti:

(1) stvarna porezna osnovica,

(2) paušalna (pretpostavljena) porezna osnovica.

(1) Stvarna porezna osnovica je ona koja odraţava stvarnu ekonomsku snagu poreznog obveznika. Ova porezna osnovica utvrĊuje se na

temelju podataka koji odrţavaju ekonomsku snagu poreznog obveznika. To je kod svih neizravnih poreza. Npr. kod plaćanja poreza na dohodak, iznos

razrezanog i plaćenog ovog poreza odslikava stvarnu ekonomsku snagu poreznog obveznika – što više zaradi, više će platiti poreza.

(2) Kod paušalne (pretpostavljene) osnovice Pretpostavljena

porezna osnovica se utvrĊuje na temelju pretpostavke da je porezni obveznik ostvario prihod ili dohodak. Ona se utvrĊuje od strane poreznog organa u

66

66

sluĉaju kada porezni obveznik nije podnio poreznu prijavu ili u sluĉaju

paušalnog oporezivanja. Za obraĉun poreza ne uzimaju se svi ĉimbenici koji utjeĉu na poreznu osnovicu već se uzimaju samo oni najbitniji ĉimbenici i

elementi. Npr. porez kod obavljanja nekih oblika samostalnog – zanatskog zanimanja, plaća se paušalno iz najmanje 2 razloga: za poreznu vlast je a) dugotrajno i relativno skupo utvrĊivati sve elemente porezne osnovice, b)

teško je utvrditi pravednu poreznu osnovicu. Paušalni porezi nisu znaĉajni (po iznosu ubranog iznosa) porezi, te se zato tako i naplaćuju.

11.2.1. UtvrĊivanja porezne osnovice

Za utvrĊivanje porezne osnovice postoje više metoda, kao što su:

(1) indicijarna (automatska) metoda

(2) metoda vlastite prijave

(3) metoda po prijavi treće osobe (neizravna metoda)

(4) administrativna ili sluţbena metoda

(5) komparativna metoda (metoda parafikacije)

(1) Automatska (indicijarna) metoda – kod automatske metode porezna se osnovica utvrĊuje na osnovi uoĉljivih i vidljivih vanjskih znakova i ĉinjenica.

Ti znakovi i ĉinjenice prema mišljenju zakonodavca trebali bi odrţavati poreznu sposobnost svakog poreznog obveznika. Nekoć se ova metoda ĉesto

primjenjivala tako da se porezna obveza utvrĊivala prema broju vrata, prozora, dimnjaka na kući i sl. Budući da se kod takvih sluĉajeva radi o utvrĊivanju porezne osnovice na temelju znakova i ĉinjenica koje upućuju na

odreĊeni zakljuĉak, a koje se zovu indicije, ova metoda utvrĊivanja porezne osnovice zove se i indicijarna metoda. Ova metoda se u praksi više ne

primjenjuje. (2) Metoda vlastite prijave (izravna metoda) - po ovoj se metodi porezna osnovica utvrĊuje na temelju vlastite (izravne) prijave poreznog obveznika.

Porezni obveznik podnosi poreznu prijavu nadleţnom poreznom organu u zato propisanom roku uz priloţene sve propisane dokumente (npr. porezna

bilanca i ostalo). Ova metoda je najraširenija u razvijenim poreznim sustavima, Putem javnih medija nadleţni porezni organ obavještava sve porezne obveznike da do odreĊenog roka moraju prijaviti porez. Nakon

prijema porezne prijave, porezni organ će iskontrolirati toĉnost podataka. Ovom metodom se utvrĊuje porez na dobit poduzeća i porez na dohodak

graĊana na prihode od samostalne djelatnosti. (3) Metoda po prijavi treće osobe (neizravna, posredna metoda) - Porezna osnovica se utvrĊuje na temelju podataka o poreznom obvezniku

koje je poreznom organu dostavila neka treća osoba, npr. banka, sud,

67

67

poslodavac itd., a ne sam porezni obveznik. Npr. fiziĉka osoba koja ima

raĉun kod banke na koji mu se doznaĉuje neki honorar, porez (godišnje) plaća tako da banka poreznom organu dostavi podatke o visini prihoda na

tom raĉunu. (4) Administrativna (sluţbena) metoda - poreznu osnovicu utvrĊuje porezna uprava u sluĉajevima kada porezni obveznik nije sam prikupio i

podnio podatke za utvrĊivanje porezne osnovice, npr kad porezni obveznik nije vodio poslovne knjige jer nije bio obvezan ili podaci iz knjiga nisu

prihvaćeni kao ispravni i vjerodostojni. Ova metoda se koristi kod plaćanja mnogih izravnih poreza – kod oporezivanja prihoda od imovine, kod katastarskih poreza, kod poreza iz poljoprivrede itd. Sluţbena metoda se

primjenjuje:

- kada porezni obveznik nije podnio poreznu prijavu

- kada je porezni obveznik podnio poreznu prijavu ali nadleţni organ smatra da podaci nisu vjerodostojni,

- kada ni porezni obveznik ni treće osoba nisu bili u obvezi da dostave podatke nadleţnom organu.

Sluţbena metoda se koristi pri utvrĊivanju pretpostavljene porezne osnovice.

(5) Po komparativnoj metodi (metodi parafikacije) - se porezna osnovica

utvrĊuje na temelju komparacije porezne osnovice danog poreznog obveznika s poreznom osnovicom nekog drugog poreznog obveznika koji obavlja istu ili sliĉnu djelatnost (npr. kod odvjetnika, frizera itd.). Metoda

parifikacije se primjenjuje u istim sluĉajevima kada i sluţbena metoda. Razlika je u tome što porezni organ ne utvrĊuje poreznu osnovicu na temelju

podataka koje je sam prikupio već na temelju usporedbe s drugim obveznicima iste djelatnosti.

13. Višestruko oporezivanje - pojam i oblici

Višestruko oporezivanje postoji kada jedan porezni obveznik u odreĊenom razdoblju na isti porezni izvor plaća više razliĉitih poreza. VViiššeess ttrruukkoo

ooppoorreezziivvaannjjee ppoossttoo jj ii kkaaoo ::

(1) kuummuull iirraannjjee ppoorreezzaa

(2) nadoporezivanje

(3) dvostruko oporezivanje

(1) KKuummuull iirraa nnjjee ppoo rreezzaa jjee ppoojjaavvaa kkaaddaa iiss tt ii ppoorreezznnii oobbvveezznniikk iizz iissttoogg

ppoorreezznnoogg iizzvvoo rraa pp llaaććaa vviiššee rraazznnoovvrrssnniihh ppoorreezzaa vjerovnicima razliĉitog ranga Npr. porezni obveznik iz svog dohotka (porezni izvor) istodobno plaća porez

68

68

na dohodak, porez na imovinu, porez na nasljedstva i darove (oblici izravnih

poreza) te poez na promet prilikom kupovine roba i usluga opterećenih PDV-om (oblik neizravnog poreza).

EElleemmeenntt ii kkuummuulliirraannjjaa ppoorreezzaa ssuu::

-- ppoossttoojjaannjjee jjeedd nnoo gg ppoorreezznnoogg oobbvveezznniikkaa ;;

-- jjeeddaann ppoorreezznnii iizzvvoorr ((nnpp rr.. pp llaaććaa )),,

-- ppoossttoojjaannjjee vviiššee rraazznnoo vvrrssnniihh ppoorreezzaa (( rraazzlliičč iitt ii pp rraavvnnii tteemmee lljj )),,

-- zzaa iiss ttoo vvrreemmeennsskkoo rraazzddoobb lljjee..

(2) Nadoporezivanje (ili dooporezivanje) - Kada za isto vremensko razdoblje porezni obveznik plaća dva ili više istovrsnih poreza politi dva ili više istovrsnih poreza politiĉko-teritorijalnim jedinicama (u

federativno ureĊenim drţavama) ili administrativno--teritorijalnim jedinicama (u unitarnim drţavama), koje su razliĉitog ranga - istovrsni se

porez plaća i širim i uţim teritorijalnim jedinicama (porez na dohodak i prirez). Elementi višestrukog oporezivanja su: - jedan porezni obveznik,

- više istovrsnih poreza, - više poreznih vjerovnika (razina vlasti) razliĉitog ranga.

Nadoporezivanje je najĉešće moguće u federalno ustrojenim drţavama, ali je moguće i u unitarnim drţavama. (3) Dvostruko oporezivanje je pojava kada se isti porezni subjekt, u

kojoj se ista osoba (porezni obveznik) u svezi s istim objektom oporezivanjili porezni objekt, na temelju propisa dviju poreznih vlasti oporezuje istim, ili

sliĉnim porezima, za isti period od strane više poreznih istoga ranga i za isto vremensko razdoblje, oporezuje istim ili istovrsnim porezom (porezno opterećenje je teţe nego da je oporezovala sama jedna od tih poreznih vlasti.

Elementi dvostrukog oporezivanja su: - jedan porezni obveznik,

- isti ili istovrsni porez, - postoji jedan porezni izvor, - postoje dva porezna vjerovnika istoga ranga,

- dvokratno istodobno plaćanje poreza. U sluĉaju dvostrukog oporezivanja porezni obveznik je diskriminiran u

odnosu na druge porezne obveznike koji nisu tako opterećeni, tj koji nisu dva puta platili isti porez. Do pojave dvostrukog oporezivanja dobiti, dohotka, prometa i imovine moţe dovesti proširenje vanjskotrgovaĉke razmjene,

povećanje ulaganja u gospodarstvo druge zemlje, širenje gospodarske aktivnosti jedne drţave u drugu, sve veći broj multinacionalnih kompanija,

ostvarenje zarada, honorara i sl. jedne drţave u drugoj drţavi, isplata dividendi i kamata graĊanima koji ţive u drugoj drţavi, poduzeća koja imaju

69

69

poslovno sjedište u jednoj zemlji, a radove izvode u drugoj zemlji i sl.

Imamo: (1) pravno i (2) ekonomsko dvostruko oporezivanje.:

11)) Pravno dvostruko oporezivanje nastaje kada dvije (ili više) poreznih

vlasti propišu usporedive poreze za istog obveznika s obzirom na isti oporezivi dohodak ili kapital. Dvostruko oporezivanje je pravno ako je ista osoba oporezovana dva puta za isti dohodak u najmanje dvije drţave (ili dva

entiteta ili savezne drţave). 2) Ekonomsko dvostruko oporezivanje nastaje kad je propisano da

poduzeće treba platiti porez na svoju dobit, a i njegovi dioniĉari dodatno trebaju platiti porez na dividendu isplaćenu iz te oporezovane dobiti. Dakle, ekonomsko dvostruko oporezivanje nastaje kada se isti dohodak oporezuje na

razini poduzeća i još jedanput kod dioniĉara. Poređenje različitih oblika višestrukog oporezivanja

DDvvooss ttrruukkoo

pprraavvnnoo

ooppoorree zziivvaannjjee

NNaaddooppoorree zziivvaannjjee KKuummuulliirraannjjee

ppoorree zzaa DDvvooss ttrruukkoo

eekkoonnoommsskkoo

ooppoorree zziivvaannjjee

PPoorreezznnii

oobbvveezznniikk IIssttii IIssttii IIssttii RRaazzlliičč iitt

OObbjjeekktt

ooppoorreezziivvaannjjaa IIssttii IIssttii IIssttii IIssttii

PPoorreezznnii oobblliikk IIssttii IIssttii RRaazzlliičč iitt RRaazzlliičč iitt

VVrreemmeennsskkoo

rraazzddoobblljjee IIssttii IIssttii IIssttii IIssttii

RRaazziinnaa vvllaassttii IIssttii RRaazzlliičč iitt IIssttii iillii RRaazzlliičč iitt IIssttii iillii RRaazzlliičč iitt

DDvvoosstt rruukkoo ooppoorreezziivvaannjjee ssee mmoožžee jjaavviitt ii uu ttrr ii oobb lliikkaa ::

11.. IInntteerrnnoo ((uunnuuttaarrnnjjee)) dd vvoossttrruukkoo ooppoo rreezziivvaannjjee;;

22.. DDvvoosstt rruukkoo ooppoorreezziivvaannjjee uu ggrraanniiccaammaa ffeeddee rraatt iivvnnee ddrržžaavvee

33.. MMeeđđuunnaarrooddnnoo ddvvooss ttrruukkoo ooppoorreezziivvaannjjee (( izmeĊu više drţava)..

DDaa bb ii ssee ooggrraanniičč iilloo nneežžee lljjeennoo dd jjee lloovvaannjjee dd vvooss ttrruukkoogg ooppoo rreezziivvaannjjaa

ppoodduuzziimmaa jjuu ssee mmjjeerree zzaa sspprr jjeeččaavvaannjjee iiss ttoo gg,, ii ttoo ::

11)) UUnniillaattee rraa llnnee mmjjee rree ((uunnuuttaarr jjeeddnnee zzeemmlljjee ))

22)) MMeeđđuunnaarrooddnnee mmjjee rree ((bb iillaatteerraa llnnee ii mmuulltt iillaa tteerraa llnnee))

Unutarnje dvostruko oporezivanje je rjeĊe i lako se zakonski rješava.

MeĊunarodno dvostruko oporezivanje eliminira se na 3 naĉina: nacionalnim zakonodavstvom, bilateralnim ugovorima i multilateralnim ugovorima.

Kada je dvostruko oporezivanje prisutno u vanjskotrgovaĉkoj

razmjeni, onda se ono rješava primjenom dva naĉela:

a) naĉelo zemlje odredišta,

70

70

b) naĉelo zemlje porijekla robe.

Po prvom naĉelu na robu koja je predmet meĊunarodne razmjene platiće se iskljuĉivo oni porezi koji vaţe u zemlji odredišta robe – u zemlji u

koju će se roba uvesti i potrošiti. Po drugom naĉelu na robu će se plaćati samo oni porezi koji vrijede u zemlji iz koje se roba uvozi (uvozi se iz A u B – porez će se platiti u zemlji A a ne u B).

Naĉini izbjegavanja dvostrukog oporezivanja u tehniĉkom smislu su primjenom ovih metoda:

a) metod uraĉunavanja poreza plaćenog u inozemstvu, u poreznu obveznu u zemlji,

b) metod sniţenja poreznih stopa na prihod ili dohodak ostvaren u

inozemstvu,

c) metod izuzimanja od oporezivanja.

13.1. MeĊunarodno dvostruko oporezivanje

O dvostrukom oporezivanju se radi kad isti porezni obveznik plaća isti ili istovrsni porez na isti objekt za isto vremensko razdoblje dvjema drţavama

(tzv. meĊunarodno ili eksterno oporezivanje). Dvostruko se opo rezivanje moţe smatrati diskriminacijom, koja proizilazi kao rezultat nejednakog poreznog tretmana s ekonomskim i drugim negativnim posljedicama za

odreĊenog poreznog obveznika. Porezni obveznik ne smije doţivjeti kao kaznu opredjeli li se da svoju djelatnost obavlja u inozemstvu. Postojanje

meĊunarodnih korporacija, ulaganja koja gospodarski subjekti jedne zemlje ĉine u drugoj, izvoĊenje investicijskih radova u inozemstvu, ostvarivanje kamata na uloge na štednju fiziĉkih i pravnih osoba jedne drţave u bankama

na podruĉju druge, isplata divedendi rezidentima druge drţave, prodaju imovine i ostvarenje prihoda od imovine rezidenata jedne drţave u drugoj

isplata honorara, mirovina i sl. rezidentima u drugoj drţavi, obavljanje meĊunarodnog pomorskog, rijeĉnog i zraĉnog prometa, nasljeĊivanje imovine ĉiji se nasljednici nalaze u drugoj drţavi itd., dovodi do pojave da

tako ostvreni prihod, dohodak, dobit, imovina, budu oporezovani dva puta. U meĊunarodnim transakcijama (razmjeni) dvostruko oporezivanje neće

nastupiti budući da je cilj vanjskotrgovaĉkih transakcija realizirati te transakcije u zemljama destinacije domaćeg izvoza; ovisno o vrsti primjenjenog poreza na promet mogu biti 2 mogućnosti: a) ako se u drţavi -

izvoznici primjenjuje oporezivanje u fazi maloprodaje izvozu namjenjena roba neće biti oporezovana, b) ako bude roba oporezovana, porez će se vratiti

izvozniku.

71

71

MeĊutim, efekti dvostrukog oporezivanja ne ograniĉavaju se samo na

poslovne efekte pojedinih poreznih obveznika, već izravno djeluju i na nacionalnu gospodarstvo kao cjelinu. To se djelovanje treba promatrati s tri

razliĉita stajališta:

1) dvostruko oporezivanje snaţno utjeĉe na smanjenje konkurentske sposobnosti, budući da u naglašeno lošiji poloţaj stavlja

inozemne gospodarske subjekte ("uvoznike kapitala") na domaćem, a domaće konkurente ("izvoznike kapitala") na inozemnom trţištu,

2) posljediĉno će taj efekt znatno utjecati na ograniĉavanje mobilnosti ĉimbenika proizvodnje kao i na meĊunarodnu podjelu rada, a osim toga

3) izostat će s stajališta nacionalne gospodarstva poţeljne izravne investicije u inozemstvu.

MeĊunarodno dvostruko oporezivanje u praksi se javlja kao:

(a) ekonomsko i (b) pravno (juridiĉko) dvostruko oporezivanje .

Termin "dvostruko oporezivanje" koristi se u smislu meĊunarodnog pravnog

dvostrukog oporezivanja, tj. oporezivanja do kojeg dolazi na osnovi poreznih propisa dviju suverenih drţava (kao rezultat poreznog suvereniteta), kojima se isti porezni obveznik i isti porezni objekt za isto vremensko razdoblje

oporezuje istim ili istovrsnim porezom. U financijskoj teoriji uz odreĊene sliĉnosti, meĊutim, postoji i osjetna razlika izmeĊu ekonomskog i pravnog

dvostrukog oporezivanja. O ekonomskom se dvostrukom oporezivanju radi kad su dvije (ili više) osobe obvezne na plaćanje dvaju razliĉitih poreza dvjema drţavama za isto vremensko razdoblje na isti porezni objekt. U praksi

je najĉešći sluĉaj ekonomskog dvostrukog oporezivanja jest onaj kad se dobit poduzeća oporezuje porezom na dobit, a rasporeĊena dobit (dividenda)

porezom na dohodak, tako da se rasporeĊena dobit zapravo oporezuje dva puta, i to (1) kao dobit na razini poduzeća , i (2) kao sastavni dio dohotka dioniĉara.

Moţe se uoĉiti da su odrednice ekonomskog dvostrukog oporezivanja razliĉite od onih koje determiniraju pravno dvostruko oporezivanje. Naime, u

sluĉaju ekonomskog dvostrukog oporezivanja javljaju se (a) dva razliĉita porezna obveznika – društvo kapitala i dioniĉari , kao i (b) dva razliĉita poreza – porez na dobit i porez na dohodak. Kod ekonomskog dvostrukog

oporezivanja postoji ekonomsko jedinstvo izmeĊu društva kapitala i dioniĉara, tako da se s ekonomskog stajališta društvo kapitala i dioniĉari

mogu smatrati istom poreznom jedinicom.

72

72

Dakle, kao što se ne moţe opravdati pravno dvostruko oporezivanje,

tako se i protiv ekonomskog dvostrukog oporezivanja mogu iznijeti ozbiljni prigovori, što je uostalom i dovelo do pojave razliĉitih oblika poreza na dobit.

Iz navedenog slijedi da se ekonomsko dvostruko oporezivanje razlikuje od pravnog dvostrukog oporezivanja s fo rmalnog stajališta u tom smislu, što je bitna pretpostavka pravnog dvostrukog oporezivanja postojanje

identiĉne pravne osobnosti poreznog obveznika, dok to kod ekonomskog dvostrukog oporezivanja nije sluĉaj. "Time je ekonomsko dvostruko

oporezivanje pojam koji je širi od pojma pravnog dvostrukog oporezivanja, te se zbog ove razlike u literaturi pojam ekonomskog dvostrukog oporezivanja supatituira terminom ekonomsko dvostruko opterećenje.

Pravno i ekonomsko dvostruko oporezivanje sastoji se od dviju komponenti:

a) materijalne i

b) formalne komponente.

O materijalnoj se komponenti dvostrukog oporezivanja radi onda, kada se isti ili istovrsni porez plaća u zemlji i inozemstvu, a o formalnoj komponenti

onda, kad postoji obveza udovoljavanja poreznoj obsvezi kako u zemlji tako i u inozemstvu. Dakle, kod realnog dvostrukog oporezivanja stvarno dolazi do

dvostrukog oporezivanja. S aspekta meĊunarodnog poreznog prava, dvostruko oporezivanje se ne smatra spornim upravo zato što je rezultat primjene naĉela suvereniteta svake drţave da svoje nacionalno pravo ureĊuje

samostalno, ekonomske su posljedice uĉinaka koje dvostruko oporezivanje ima svakako nepoţeljno. Ono će dovesti do smanjenja rentabilnosti, koje pri

primjeni visokih poreznih stopa, moţe dovesti do toga, da dobit iz gospodarske djelatnosti bude znaĉajno umanjena. Posljedice dvostrukog oporezivanja ne ograniĉavaju se samo na poslovne uĉinke pojedinih poreznih

obveznika, već izravno djeluje i na nacionalnu gospodarstvo kao cjelinu.

13.1.1. Izbjegavanje meĊunarodnog dvostrukog oporezivanja

Dvostruko oporezivanje se ne moţe opravdati zato što ono, pored navedenog,

dovodi i do diskriminacije poreznih obveznika, do narušavanja naĉela ravnomjerne raspodjele poreznog tereta, do negiranja pravednosti u

oporezivanju. Isto tako, dvostruko oporezivanje oteţava kretanje ljudi, kapitala, roba i usluga. Da bi se negativni efekti dvostrukog oporezivanja ograniĉili, poduzimaju se odgovarajuće mjere u cilju stvaranja uvjeta da se

negativne pojave izbjegnu, i to: 1) unutar iste drţave - unitaletarne mjere za izbjegavanje dvostrukog

oporezivanja, a 2) u odnosima meĊu drţavama:

A) unitaletaralne mjere za izbjegavanje dvostrukog oporezivanja

73

73

B) bilateralnim konvencijama (ugovorima) za izbjegavanje

dvostrukog oporezivanja, C) multilateralnim konvencijama (ugovorima) za izbjegavanje

dvostrukog oporezivanja.

13.1.1.1. Unitaletaralne mjere za izbjegavanje dvostrukog

oporezivanja

Dvostruko oporezivanje unilateralnim mjerama moţe se izbjegavati (a) interno (unutarnje) dvostruko oporezivanje, do kojeg moţe doći na

osnovi primjene domaćih propisa o oporezivanju unutar iste drţave, (b) meĊunarodno (eksterno) dvostruko oporezivanje, do kojeg dolazi istodobnom primjenom vaţećih domaćih i inozemnih propisa.Da bi se

eksterno dvostruko oporezivanje izbjeglo odnosno ublaţilo unilateralnim mjerama, najĉešće se primjenjuju niţe navedene metode:

1) metod izuzimanja, (puno izuzimanje i uz pridrţaj progresije), 2) metod uraĉunavanja, (punog i ograniĉenog uraĉunavanja), 3) metod paušaliranja, (odreĊuje se paušalni iznos oporezivanja)

4) metod odbitka (ublaţava se dvostruko oporezivanje).

13.1.1.1.1.Metoda izuzimanja

Drţava koja oporezivanje temelji na svjetskim dohotcima odobrava porezno osloboĊenje tako da će se dohodak tj. imovina oporezivati u mjestu nastanka.

Pri primjeni ove metode, drţava domicila (rezidentnosti), koja oporezivanje temelji na svjetskom dohodku (neograniĉena porezna obveza), odreći će se

oporezivanja dohodka i imovine u obujmu u kojem su ti porezni objekti ostvareni u drţavi u kojoj su nastali, i koja ih u tom obujmu i oporezivala. To se provodi na naĉin da drţava rezidentnosti odobri odgovarajuće porezno

oslobaĊanje, što znaĉi da predmet oporezivanja o kojem je rijeĉ, izuzme iz neograniĉene (svjetske) porezne obveze, tako da se taj porezni objekt

oporezuje samo primjenom jednog poreza – onog koji utvrĊuje i ubire zemlja izvora.

Postoje dvije varijante metode izuzimanja i to:

metoda punog izuzimanja, i

metoda izuzimanja uz pridrţaj progresije.

Metoda punog izuzimanja ogleda se u tome da drţava rezidentnosti prihode, odnosno dijelove imovine koji su ostvareni u drţavi

izvora: a) ne ukljuĉuje u svoju poreznu osnovicu, b) porezni objekti nisu relevantni pri utvrĊivanju visine porezne stope.

74

74

Porezni objekti koji potjeĉu iz inozemstva u potpunosti su iskljuĉeni iz

oporezivanja u drţavi rezidentnosti, pa se moţe reći da ih drţava rezidentnosti smatra nepostojećima. Porezni objekti koji potjeĉu iz

inozemstva potpuno su iskljuĉeni iz oporezivanja u drţavi rezidentnosti, drţava rezidentnosti ih smatra nepostojećima.* U sluĉaju da obe drţave koriste progresivnu tarifu pri oporezivanju dohodka

gotovo sve drţave prešle su na primjenu one varijente izuzimanja s pravom pridrţaja progresije sastoji u tome da se prihodi odnosno dijelovi imovine

ostvareni u inozemstvu izuzmu (oslobode) iz domaće porezne osnovice, ali se ti tako izuzeti inozemni porezni objekti uzimaju u obzir pri utvrĊivanju domaće porezne stope.* Treba istaći, da izmeĊu dviju varijanti metoda

izuzimanja postoje ne samo materijalne razlike, već i razlika koja se sastoji u tome da se pri primjeni metode punog izuzeća izbjegava i formalno

dvostruko oporezivanje, dok ono i dalje postoji pri primjeni izuzeća uz pridrţaj progresije. Osim toga moţe varijanta metode izuzeća s pridrţajem progresije dovesti do apsolutno povoljnih rezultata, i to u sluĉaju, kad su

izuzeti ino prihodi negativni, a ipak se iznimno ne uzimaju u obzir.

Metoda izuzimanja uz pridrţaj progresije – dohodak tj. imovina

ostvarena u inozemstvu oslobaĊa se od oporezivanja, ali se uzima u obzir pri utvrĊivanju domaće porezne stope. Primjer: u drţavi A platiti će porez

primjenom stope kao da mu se oporezuje 150.000 $.

* Primjer: porezni obveznik ostvari ukupno prihoda 150.000 $ tj u drţavi A 100.00 0 $ a u

drţavi B 50.000 $. drţava A oporezivati će samo 100.000 $ odgovarajućom stopom, a drţava

B će oporezivati 50.000 $. Ovom metodom dolazi do podoporezivanja, tj do umanjenja

poreznih troškova jer će se manja porezna stopa primjen iti na 100.000 $ nego da je

oporezovano 150.000 $ = zato se koristi metoda izuzimanja uz pridrţaj progresije. Za ovu

metodu imamo i slijedeći primjer: Porezni obveznik "X" u drţavi A koja primjenjuje naĉelo

oporezivanja temeljem neograniĉene porezne obveze, u jednoj je godini ostvario prihode od

300.000 $, od ĉega je 100.000 $ potjeĉe od iznajmljivanja nekretnina u drţavi B, u ko joj je

"X" ograniĉeno porezno obvezan (na prihode od nekretnina). Ako drţava A u ovom sluĉaju

ţeli izbjeći dvostruko oporezivanje ko je bi se odnosilo na prihode od iznajmljivanja u iznosu

od 100.000 $, porezu podloţnim tretirat će samo 200.000 $, i oporezivat će ih temeljem

odgovarajuće stope kakva proizlazi iz tarife poreza na dohodak. (Drţava B, logiĉno, na

osnovi ograniĉene porezne obveze, oporezivat će prema n joj vaţećoj tarifi 100.000 $,

prihoda od iznajmljlivanja). * Primjer: porezni obveznici "X" iz prethodnog primjera, u drţavi A ĉiji je rezident, mora

platiti porez na 200.000 $ ali će – kao posljedica prava pridrţaja progresije, na taj iznos

platiti porez primjenom stope kao da mu se oporezuje ukupan iznos od 300.000 $, tj. od 50%

pa će njegov porezni dug iznositi ukupno 130.000 $, ko ji nastaje kao rezu ltat primjene stope

50% na 200.000 $ = 100.000 $ u drţavi A + stopa 30% na 100.000 $ što iznosi 30.000 $ u

drţavi B.

75

75

Razlika izmeĊu metode punog izuzimanja i metode izuzimanja uz

pridrţaj progresije je što prva metoda izbjegava formalno dvostruko oporezivanje, dok ono postoji kod primjene izuzimanja uz pridrţaj progresije.

13.1.1.1.2.Metoda uraĉunavanja

Metoda uraĉunavanja ogleda se u slijedećem: drţava koja oporezivanje

temelji na svjetskom dohotku (neograniĉena porezna obveza) ne odriĉe se ukljuĉivanja prihoda odnosno dijelova imovine koji su ostvareni u inozemstvu gdje i podlijeţu ograniĉenoj poreznoj obvezi u poreznu

osnovicu onih poreza koje ona ubire. MeĊutim, pritom ona u cjelosti ili djelimiĉno u porezni dug koji porezni obveznik ima prema njoj, uraĉunava

istovrsne poreze plaćene u inozemstvu. Metodom uraĉunavanja moguće je izbjeći kako pravno tako i ekonomsko dvostruko oporezivanje, a sama se metoda javlja u dvije varijante, i to kao:

(a) izravno uraĉunavanje, i

(b) neizravno uraĉunavanje.

a) izravno uraĉunavanje - kad se ţeli izbjeći samo pravno dvostruko oporezivanje, tu se uraĉunavaju oni porezi koje je porezni obveznik sam morao platiti u inozemstvu temeljem njegove tamošnje ograniĉene porezne

obveze. Takvi se inozemni porezi u domaći porez uraĉunavaju: - u punom iznosu,

- u ograniĉenom iznosu,

- u fiktivnom iznosu.

b) neizravno uraĉunavanje - kad se ţeli izbjeći pravno i ekonomsko

dvostruko oporezivanje, pa se porezni subjekt koji je podloţan dvostrukom oporezivanju definira pravno i ekonomski. Moraju se uraĉunati svi plaćeni porezi u inozemstvu, plaćeni od samostalne jedinice poduzeća. Primjenjuje se

uraĉunavanje u:

punom iznosu,

ograniĉenom iznosu, i

fiktivnom iznosu.

Uraĉunavanje u punom iznosu - se sastoji u tome da drţava koja oporezuje temeljne neograniĉene porezne obveze (što je u pravilu drţava

rezidentnosti), inozemne poreze uraĉunava u neograniĉenom iznosu u odgovarajuće domaće poreze. Prema tome, što su u inozemstvu plaćeni iznosi

poreza viši, to je i iznos koji se uraĉunava u domaći porezni dug viši. Kad je inozemni porez ĉak viši od domaćeg poreza na iste porezne objekte, uvjetno se moţe govoriti o "dotaciji" kojom se iz domaćih poreznih prihoda

76

76

uvećavaju inozemni porezni prihodi, pri ĉemu je porezni obveznik samo

"prenosnik".* Uraĉunavanje u ograniĉenom iznosu - Iz naprijed navedenih razloga

većina suvremenih zemalja je usvojila metodu ograniĉenog uraĉunavanja. Ona se temelji na pretpostavci da se inozemni porezni objekti (prihodi i dijelovi imovine) oporezuju kako u domicilnoj drţavi poreznog obveznika,

tako i u drţavi u kojoj su ostvareni (drţava izvora), kao i da se u inozemstvu plaćeni porezi uraĉunavaju u porezni dug domaćih poreza. MeĊutim, pri toj

se metodi uraĉunava samo neki odreĊeni, maksimalni iznos, pri ĉemu se taj iznos u pravilu odreĊuje posebice za pojedine drţave iz kojih (domaćem) poreznom obvezniku pritjeĉu prihodi, i vrlo je rijetko on odreĊen za sve

prihode koje porezni obveznik ostvaruje iz više drţava.*

Oĉito je da se ograniĉenim uraĉunavanjem izbjegava "dotacija" poreznim prihodima zemlji izvora, ali je ĉinjenica i to da se tim postupkom u

svakom sluĉaju ne sprijeĉava da visina ukupnog poreznog opterećenja poreznog obveznika ne bude iznad visine domaćeg poreza.

Uraĉunavanja u fiktivnom iznosu - ne vodi se raĉuna o stvarnoj visini inozemnog poreza nego se uraĉunava pretpostavljeni iznos (kako bi se pomoglo zemljama u razvitku).

* Npr, da je porezni obveznik u drţav i A u kojoj ima domicil, ĉiji je dakle, rezident, ostvario

prihode od 100.000 $ , a u drţavi B u iznosu od 50.000 $, pri ĉemu porezna tarifa drţave A

predviĊa primjenu prosjeĉne stope od 30% na dohodak od 50.000 $, od 40% na dohodak od

100.000 $, te od 50% na dohodak od 150.000 $, dok je u drţavi B predviĊeno da se prihodi

koje na njezinu teritoriju ostvaruju stranci oporezuju primjenom stope od 20%. Prema

metodu punog uraĉunavanja, porezni obvenik je duţan platiti ukupno 65.000 $ poreza u

drţavi A, te 10.000 $ poreza u drţav i B. To zato, što drţava B iznos od 50.000 $ oporezuje

primjenom stope od 20% (10.000 $), a drţava A na iznos od 150.000 $ primjenuje stopu od

50% (75.000 $), pa je ukupni porezni teret promatranog poreznog obveznika rezultat odbitka

(uraĉunavanja) iznosa od 10.000 $ od 75.000 $. Valja istaći, ako je porezna stopa u drţavi B

viša od one u drţavi A što primjenjeno na istu poreznu osnovicu rezult ira i višim porezima u

drţavi B, situacija je za drţavu nepovoljna. Naime, ako je u našem primjeru stopa kojom

drţava B oporezuje u njoj ostvarene prihode 60%, onda je iznos njoj duţnog poreza 30.000 $

(60% x 50.000 $), a d rţav i A ostaje – nakon uraĉunavanja tog iznosa u domaći porezn i dug -

45.000 $, premda je ukupno porezno opterećenje poreznog obveznika isto (45.000 + 30.000),

porezni su prihodi u drţavi A manji, što se zasigurno moţe ocjen iti kao nedostatak metode

punog uraĉunavanja. * Npr. inozemni prihodi poreznog obveznika iznose 50.000 $, ĉineći tako 1/3 njegovih

ukupnih prihoda (150.000 $). Iz ovog omjera pro izilazi i maksimalni iznos koji će se

uraĉunati, a on iznosi 1/3 od 75.000 $, tj. 25.000 $. Ako se ova metoda prenese na naprijed

navedene sluĉajeve, rezu ltat je slijedeći:

- ako je porezno opterećenje u domicilnoj zemlji više od onoga u drţavi izvora, u porezni bi

se dug maksimalno uraĉunalo 10.000 $, a

- ako je porezno opterećenje više u drţavi izvora od onog u domicilnoj drţav i, onda bi se u

zemlji u porezn i dug uraĉunalo 25.000 $.

77

77

Ako se ţeli izbjeći ili ograniĉiti ne samo pravno nego i ekonomsko dvostruko oporezivanje, potrebno je onaj porezni subjekt koji je podloţan dvostrukom oporezivanju definirati ne pravno, nego ekonomski. U tom

sluĉaju se moraju uraĉunati i svi oni u inozemstvu plaćeni porezi, koje u inozemstvu plaćaju samostalne jedinice poduzeća (npr. poduzeće kćer). U ovim je sluĉajevima rijeĉ o neizravnom uraĉunavanju, koje se u suštini ne

razlikuje od metode izravnog uraĉunavanja, i kod kojeg je isto tako moguće primjeniti uraĉunavanje u punom, ograniĉenom i fiktivnom iznosu.

Metoda uraĉunavanja za posljedicu ima uvijek ĉinjenicu da se oporezivanje inozemnih poreznih objekata obavi najmanje u visini koja odgovara oporezivanju u zemlji, porezni bi objekt u drţavama s niţim poreznim

opterećenjem bili dovedeni u lošiji poloţaj. Ako to drţava koja primjenjuje metodu uraĉunavanja ţeli izbjeći - npr. u odnosu prema zemljama u razvitku,

primjenit će uraĉunvanje u tzv. fiktivnoj visini, koja se ogleda u tome da se ne vodi raĉauna o stvarnoj visini inozemnih poreza, nego se uraĉunava pretpostavljeni iznos (obiĉno u visini domaćeg poreznog duga koji bi inaĉe

nastao).

13.1.1.1.4. Metoda paušaliranja

Drţava koja oporezuje temeljem neograniĉene porezne obveze na dohodak tj. imovinu ostvarenu u inozemstvu primjenit će niţu stopu od uobiĉajne, tj. paušalnu poreznu stopu. Po ovoj se metodi postojeće oporezivanje, obavljeno

u inozemstvu, uzima u obzir putem paušalnog sniţenja domaće porezne tarife tj. iznosa poreza. Naime, drţava koja oporezuje temeljem neograniĉene

porezne obveze (obiĉno drţava domicila odnosno rezidentnosti) na svoje porezne osnovice u koje su u cjelosti ukljuĉeni inozemni porezni objekti, primjenjuje (niţu) paušalnu poreznu stopu, ili što je rjeĊe, smanjuje iznos

poreza koji na te objekte otpada.*

13.1.1.1.4. Metoda odbitka

Ovom metodom se ne moţe u potpunosti izbjeći dvostruko oporezivanje, već ona sluţi da bi se ono ublaţilo. Dolazi do punog oporezivanja u obje

zemlje - u zemlji domicila (neograniĉena porezna obveza) i u zemlji izvora

* Npr. ako porezni obveznik "X" koji u drţavi A ima domicil i imovinu, posjeduje imovinu i

u drţavi B, a obje drţave ubiru porez na imovinu. Da bi ublaţila dvostruko oporezivanje,

drţava A će na inozemne dijelove imovine koji pripadaju njezinu poreznom obvezniku

primjenit i umjesto uobiĉajene stope od 10%, samo polovicu njezine vrijednosti, tj. 5%.

Prema tome, v isina stope poreza na imovinu u drţavi B ovisi hoće li p rimjenom te mjere

dvostuko oporezivanje biti samo ublaţeno (pri stopi koju je drţava B utvrdila u visin i od 8%)

ili i izb jegnuto (ako je ta stopa 0,5%), odnosno hoće li doći ĉak i do podoporezivanja (npr.

pri stopi od 3% u drţav i B).

78

78

(oporezivanje temelji na ograniĉenoj poreznoj obvezi). Inozemni se porezi ne

uraĉunavaju u tuzemni porezni dug, ali je moguće inozemne poreze odbiti od tuzemne porezne osnove.* Ova metoda nije mjera kojom je moguće u

potpunosti izbjeći dvostruko oporezivanje u obje drţave i u domicilnoj drţavi (neograniĉena porezna obveza), i u drţavi izvora (koja oporezivanje temelji na ograniĉenoj poreznoj obsvezi). Primjenom ove metode inozemni se porezi

ne uraĉunavaju u domaći porezni dug, ali je moguće inozemne poreze odbiti od domaće porezne osnovice.

13.1.1.2. Bilateralne mjere (ugovori, konvencije) za

izbjegavanje dvostrukog oporezivanja

Konvencije (sporazumi, ugovori) o dvostrukom oporezivanju definiraju:

(1) prostorni element (tj. komponentu) dvostrukog oporezivanja, koja se

sastoji u tome da se ugovorom toĉno odreĊuje na koje se porezne objekte opterećene porezom u nekoj zemlji ugovornici oni mogu primjeniti, i

(2) stvarni element (komponentu) dvostrukog oporezivanja, tj. pojedine vrste poreznih oblika na koje se oni odnose.

U praksi su prisutna dva osnovna tipa meĊunarodnih sporazuma

(konvencija, ugovora) o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja, i to:

sporazumi o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja dohotka i

imovine (dobit pravnih osoba i dohodak fiziĉkih osobe),i

sporazumi o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja nasljedstva.

Ne odnose se na opći porez na promet jer se koristi naĉelo zemlje uvoznice.

Iako je problem dvostrukog oporezivanja bio nazoĉan i u antiĉkim drţavama, taj se problem tek u uvjetima masovnog kretanja kapitala, roba i usluga, kao i

migracije ljudi izvan nacionalnih granica aktualizira toliko, da je postalo nuţno cjelovito razmatrati ovaj problem, te predloţiti mjere za otklanjanje uzroka dvostrukog oporezivanja ili bar ublaţavanja.*

* Primjer: drţava A (domicilna) = 100.000 $ t j ukupno: 150.000 $

drţava B (zemlja izvora) = 50.000 · 30% = 15.000 $

Drţava A će od 150.000 $ odbiti porez plaćen u drţavi B, pa će porezna osnovica biti

135.000 $. * Problematika izb jegavanja odnosno ublaţavanja dvostrukog oporezivanja zaokupila je

paţnju financijskih struĉnjaka u prvim god inama poslije Prvog svjetskog rata, mada je prvi

sporzum (ugovor) o izb jegavanju dvostrukog oporezivanja bio zakljuĉen već krajem

19.stoljeća.*Preporuku Sav jeta OECD-a ĉlanicama te organizacije da se pri sklapanju

ugovora o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja dohotka i imovine koriste rezultatima grupe

experata, sadrţanim u Nacrtu konvencije iz 1963.godine, prihvatile su ne samo drţave

ĉlanice Organizacije za ekonomsku saradnju i razv itak, nego i većina drugih zemalja izvan te

organizacije, kojima je taj Nacrt konvencije sluţio kao ogledni ugovor, kako pri regulisanju

79

79

C) Multilateralni ugovori – su ugovor izmeĊu više zemalja kako bi se

ublaţilo ili izbjeglo dvostruko oporezivanje Time je olakšano je kretanje ljudi, kapitala, roba i usluga. Primjeri su integracije drţava kao što su:

Evropska unija (EU), Organizacija za europsku suradnju i razvitak (OECD), Svjetska trgovaĉka organizacija (WTO), itd.

13. Prevaljivanje poreza

1133..11.. PPoojjaamm pprreevvaalljjiivvaannjjaa ppoorreezzaa

Prevaljivanje poreza je proces pomoću koga se izravno porezno opterećenje

prebacuje s poreznog obveznika na jedno ili više osobe. Prevaljivanjem poreza obveznik štiti svoju ekonomsku snagu. Do prevaljivanja poreza dolazi

kada porezni obveznik prihvati poreznu obveznu ali ne i namjeru plaćanja poreza, jer porezni teret snosi neka druga osoba. Razlika izmeĊu evazije poreza i poreznog prevaljivanja je u tome što je kod evazije oštećena drţava

(vlast) a kod prevaljivanja poreza financijski je oštećena osoba na koju je prebaĉen porezni teret, iako je drţavi plaćen porez. Iz ovoga slijedi da se

raspodjela poreznog tereta ekonomski i pravno ne podudaraju. Pravno se uspostavlja zakonom o oporezivanju a ekonomski (stvarno) u procesu oporezivanja. Prevaljivanje poreza vrši se putem cijena. Do prevaljivanja

poreza ne moţe doći ukoliko porez nije plaćen i ukoliko ne postoji trţište. Zato kod naturalnog poreza ne moţe doći do prevaljivanja. SSttuuppaannjj

pprreevvaa lljj iivvaannjjaa oovviiss ii oodd ee llaasstt iiččnnoosstt ii ppoonnuuddee ii ppoo ttrraažžnnjjee.. AAkkoo jjee ::

aa)) ee llaasstt iiččnnaa ppoottrraažžnnjjaa,, ttaadd aa rraasstt cc iijjeennaa ddoovvoodd ii ddoo ssmmaannjjeennjjee ppoottrraažžnnjjee ii ttaaddaa

nnee ddoo llaazzii ddoo pp rreevvaa lljj iivvaannjjaa,,

bb)) nneeee llaasstt iiččnnaa ppoottrraažžnnjjaa,, ttaadd aa rraasstt cc iijjeennaa nnee mmiijjeennjjaa ppoo ttrraažžnnjjuu.. PPoorreezznnii ttee rreett

ssee kkrroo zz ppoovveeććaannuu cc iijjeennuu pp rreevvaa lljjuujjee nnaa ppoo ttrrooššaaččee//kkuuppccee..

UU ddoobbaa pprroossppeerr iitteettaa ii ggoo ssppooddaarrsskkee eekkssppaannzzjjee ddoo llaazzii ddoo rraassttaa kk uuppoo vvnnee

mmooćć ii ii ttaaddaa jjee llaakkššee pprreevvaa lljj iivvaannjjee ppoo rreezzaa.. OObbrraa ttnnoo,, uu vvrr iijjeemmee rreecceess iijjee ii ooppććee

eekkoonnoo mmsskkee kk rr iizzee kkaaddaa ddoo llaazzii ddoo ppaaddaa kkuuppoovvnnee mmooćć ii,, mmaa llee ssuu mmoo gguuććnnoosstt ii zzaa

pprreevvaa lljj iivvaannjjee ppoorreezzaa..

materije o izbjegavnju dvostrukog oporezivanja kad su takav ugovor sklopile s nekom

ĉlanicom OECD-a, tako i onda kad su ga sklopile s nekom drugom drţavom izvan te

organizacije.

80

80

13.2. Oblici prevaljivanja poreza

Imamo slijedeće oblike poreznog prevaljivanja:

(1) po kriteriju namjene zakonodavca:

a) namjerno, i

b) nenamjerno prevaljivanje poreza;

(2) po kriteriju pravca prevaljivanja:

a) prevaljivanje poreza unaprijed, i

b) prevaljivanje poreza unazad,

c) prevaljivanje poreza unaprijed i unazad,

d) bbooččnnoo pprreevvaa lljj iivvaannjjee ppoo rreezzaa

(3) po kriteriju uĉestalosti prevaljivanja:

a) jednostruko, i

b) višestruko prevaljivanje porezas.

(1) a) NNaammjjeerrnnoo ((nnaammjjeerraavvaannoo )) ppoorreezznnoo pprreevvaa lljj iivvaannjjee ppoossttoo jj ii kkaaddaa jjee

ssuukk llaaddnnoo zzaakkoonnsskk iimm pprroopp iiss iimmaa pprreeddvviiđđeennoo ddaa jjee ppoorreezznnii oobb vveezznniikk rraazzlliičč iitt oodd

ssuubb jjeekkttaa kkoo jj ii ssnnooss ii ppoorreezznnii ttee rreett.. Namjerno prevaljivanje poreza imamo kod neizravnih poreza (npr. carina).*

((11)) bb)) NNeennaammjjeerraavvaannoo ppoorreezznnoo pprreevvaa lljj iivvaannjjee –– aakkoo ppoorreezznnii tteerreett ssnnooss ii

ssuubb jjeekktt kkoojj ii ppoo nnaammjjeerraammaa zzaakkoonnooddaavvccaa nniijjee bb iioo pp rreeddvviiđđeenn ddaa ssnnooss ii ppoorreezznnii

tteerreett Primjer: Kada poduzeće koje plaća porez na dobit u situaciji kada se npr. poveća stopa poreza na dobit, plati uvećani porez na dobit ali povećanje

tog poreza prevali na potrošaĉa putem povećanja cijene robe koju to poduzeće prodaje (ovo je primjer za trgovaĉko poduzeće).

(2)a) Porezno prevaljivanje unaprijed imamo kada ppoorreezznnii

oobbvveezznniikk kkrroo zz ppoovveeććaannuu cc iijjeennuu ssvvoojj iihh pprroo iizzvvooddaa pprreevvaa lljjuujjee ppoorreezz nnaa kk uuppccee..

(2)b) Prevaljivanje poreza unazad imamo kada se pprrooiizzvvoođđaačč nnaa llaazzii

uu uulloo zzii kk uuppccaa ii uusspp jjeevvaa ddaa ssvvoojj ppoorreezznnii tteerree tt pprreevvaa llii nnaa ddoobbaavvlljjaaččee.. Porezni teret se ne prebacuje (ne prevaljuje) na potrošaĉa, već porezni obveznik smanjuje troškove proizvodnje porezom na promet opterećenog proizvoda.

To moţe uĉiniti smanjivanjem plaća svojim zaposlenim ili kupovinom repromaterijala (koji koristi za svoj proizvod) po niţoj cijeni (lošiji kvalitet

repromaterijala) za iznos poreznog duga.

* Primjer: uvoznik uveze neku robu ''X'' i plati carinu. Tu robu ''X'' poslije prodaje. U

prodajnoj cijen i sadrţana je i carina. Porezn i obveznik je uvoznik a porez (carinu) stvarno

plaća krajn ji kupac (potrošaĉ). Za drţavu je mnogo jednostavnije da carinu za svu koliĉinu

uvezene robe ''X'' naplati odjednom od uvoznika te robe, nego da carina naplaćuje od svakog

pojedinaĉnog kupca robe ''X''.

81

81

(2)c) Prevaljivanje unaprijed i unazad (tzv. kombinirano

prevaljivanje) - dio poreznog trereta se prevaljuje na kupce, a dio na dobavljaĉe.

((22))dd)) BBooččnnoo pp rreevvaa lljj iivvaannjjee –– ppoorreezz kkoojj ii ttee rreett ii jjeeddaann pp rroo iizzvvoodd

pprreevvaa lljjuujjee ssee kk rroo zz ppoovveeććaannuu cc iijjeennuu dd rruuggoo gg pprroo iizzvvoodd aa..

(3)a) JJeeddnnoossttrruukkoo pprreevvaa lljj iivvaannjjee –– ppoorreezznnii oobb vveezznniikk pprreevvaa lljjuujjee

ppoorreezznnii tteerreett nnaa ddrruuggoogg ssuubb jjeekkttaa kkoojj ii uujjeedd nnoo ii ssnnooss ii ppoorreezznnii ttee rreett ((pprroo iizzvvoođđaačč

-- kkuuppaacc)).. Dakle, osoba koje je porezni obveznik, prevaljuje porez na drugu osobu i ta druga osoba porez konaĉno plati (''A'' = porezni obveznik, a porez

je prevaljen na osoba ''B'' i osoba ''B'' je konaĉno platilo porez, to je primjer jednostrukog poreznog prevaljivanja.

(3)b) DDvvoossttrruukkoo pprreevvaa lljj iivvaannjjee -- ppoorreezznnii oobb vveezznniikk pprreevvaa lljjuujjee ppoorreezznnii

tteerreett nnaa ddrruuggoogg ssuubbjjeekk ttaa,, aa oonn uussppjjeevvaa ddaa pp rreevvaa llii nnaa ss lliijjeeddeeććeegg ((pprroo iizzvvoođđaačč--

vvee lliikkooppooddaa jjaa iillii mmaa lloopprrooddaa jjaa -- kkuuppaacc))..

((33))cc)) VViiššeessttrruukkoo pp rreevvaa lljj iivvaannjjee –– pprroo iizzvvoođđaačč –– vvee lliikkoopp rrooddaajjaa ––

mmaalloopprrooddaa jjaa -- kkuuppaacc )).. Npr.: osoba ''A'' = porezni obveznik, a porez je

prebacilo na osoba ''B'' ovaj je porezni teret prevalio na ''C'' itd. Ovisno na koliko osoba je porez prevaljen toliko imamo faza prevaljivanja zakljuĉno s nekom osobom ''X'' koja je na kraju platila porez.

Ĉimbenici koji omogućavaju prevaljivanje poreza su raznovrsni, kao npr.: slobodno formiranje ponude i potraţnje, djelovanje monopola u prevaljivanju, djelovanje konjukture u prevaljivanju, itd.

13.3. Faze prevaljivanja poreza

Kod prevaljivanja poreza (prenošenja poreznog tereta s jedne osobe na drugu) imamo slijedeće faze prevaljivanja:

(1) faza perkusije

(2) faza reperkusije

(3) faza incidence

(4) faza difuzije

(1) Perkusija ili impakt obuhvata efekte koji nastaju kada se

zakonom odredi porezni obveznik i porezna obveza.

(2) Reperkusija (ili prevaljivanje) je druga faza u prevaljivanju poreza kada porezni obveznik koji je po zakonu duţan da plati porez prihvati

porezni teret, ali ne prihvati da ga snosi. Porezni oobb vveezznniikk uussppjjeevvaa ddaa pprreevvaa llii

ppoorreezznnii tteerree tt nnaa nneekkoogg ddrruuggoogg ssuubbjjeekk ttaa ((pp rreevvaa lljj iivvaannjjee ppoorreezznnoogg ttee rreettaa )).. On će

se poreznog tereta osloboditi tako što će ga ukalkulirati u prodajnu cijenu svog proizvoda (ili usluge). U ovoj fazi se porezni teret najĉešće prevaljuje povećanjem cijene robe koju porezni obveznik prodaje.

82

82

(3) Incidenca je faza u kojoj su sadrţani svi efekti do kojih dolazi

kada osoba koja je pogoĊena porezom nije u stanju da se oslobodi poreznog tereta, tj. ne moţe ga prevaliti na drugu osobu, plaća ga konaĉno kao krajnji

porezni platac. RReeaakkcc iijjee ppoo rreezznniihh oobbvveezznniikkaa kkoojj ii ssuu ppooggoođđeennii iinncc iiddeennccoomm ssuu::

aa)) SS mmaannjjeennjjee //ppoovveeććaannjjee rraaddnnoogg nnaappoorraa ((ppoorreezz nnaa ddoo hhooddaakk ii ppoorreezzii

nnaa ppoo ttrrooššnnjjuu)) ..OOppććee pp rraavviilloo jjee :: pprrooggrreess iivvnnoo ooppoorreezziivvaannjjee iizzaazziivvaa ppoo vveeććaannjjee

rraaddnnoo gg nnaappoorraa..

bb)) SS mmaannjjeennjjee ppoo ttrrooššnnjjee ii šštteedd nnjjee ((ppoorreezzii kkoojj ii iimmaa jjuu ee ffeekkaa tt nnaa

ddoohhooddaakk)).. UUtt jjeeccaajj rraazzlliičč iitt uu oo vviissnnoosstt ii oodd eekkoonnoommsskkee ssnnaaggee ppoorreezznnoogg

oobbvveezznniikkaa ((nniižžii ddoo hhooddaakk –– ssmmaannjjeennjjee ppoo ttrrooššnnjjee;; vviišš ii ddoohhooddaakk -- ssmmaannjjeennjjee

šštteeddnnjjee ));;

c) Smanjenje investicija ovisi od prinosa na investirana sredstva, od oblika investiranja i rizika.

(4) Difuzija nastaje nakon plaćanja poreza od strane poreznog platca. Ova faza se ispoljava u postupnom i stalnom djelovanju poreza u valovima izraţenim preko cijelog trţišnog mehanizma, na procese i promjene u ponudi

– proizvodnji i potraţnji – potrošnji raznovrsnih roba. Difuzija predstavlja opće efekte oporezivanja u jednoj ekonomiji, a efekti se najĉešće osjećaju

putem oscilacija ponude i potraţnje.

13.4. Teorije o prevaljivanju poreza

Imamo slijedeće teorije o prevaljivanju poreza:

1) Fiziokratska teorija, 2) Teorija klasiĉne ekonomske škole,

3) Teorija jednake difuzije, 4) Teorija moći,

5) Agnostiĉka teorija,

6) Suvremene teorije.

1) Fiziokratska teorija - ako se ĉisti produkt ostvaruje samo u

poljoprivredi onda se samo poljoprivredu treba oporezivati. Porezi uvedeni na druga podruĉja- u proizvodnji i trgovini nuţno će se prevaliti na poljoprivredu. Zakljuĉak: da se uvede samo jedan porez kao izravni porez na

zemljoradnju. 2) Teorija klasiĉne ekonomske škole (klasiĉne polititiĉke ekonomije)

– A.Smith je produktivnije proglasio ne samo rad u poljoprivredi nego i u ostalim sektorima materijalne proizvodnje. Teorija vrijednosti govori: a) vrijednost se odreĊuje radom, b) vrijednost se odreĊuje dohotcima. A.Smit je

prevaljivanje poreza promatrao kada se vrijednost odreĊuje dohotcima. Vrijednost robe odreĊuje se troškovina proizvodnje, a manifestira se kao

renta, dobit i najamnina. Porez na zemljišnu rentu smatra neprevaljivom, a

83

83

prevaljivi je porez na profit i nadnice. Porez na nadnice se prevaljuje tako da

ga radnici prevale na kapitaliste, a oni na potrošaĉe. Porez na luksuznu potrošnju je neprevaljiv porez jer teret pada na ekonomsku snagu njihovih

potrošaĉa 3) Teorija jednake difuzije - teret nijednog poreza ne snosi subjekt koji je na njegovo plaćanje obvezan. Porezni troškovi uvijek će se prevaliti

unaprijed ili unatrag. a) optimistiĉka teorija difuzije = jaĉe porezne troškove, snose bogatiji,

jer više troše, b) pesimistiĉka teorija difuzije = svaki porez biti će prevaljen na potrošaĉe.

4) Teorija moći→ klasa koja je na vlasti uvijek će porezima opterećivati druge, posebice primjenom poreza na potrošnju koji opterećuje

objekte široke potrošnje

5) Agnostiĉka teorija→ svaki pokušaj izuĉavanja prevaljivanja osuĊen je na neuspijeh, da prevaljivanje nikad neće krenuti dalje od individualnih

stavova i tumaĉenja pojedinih autora. Poznata je pod imenom pesimistiĉka teorija o prevaljivanju poreza.

6) Suvremene teorije - danas je svaki porez prevaljiv (ne samo neizravni već i izravni porezi). financijska teorija odbacila je podjelu poreza na izravne i neizravne po kriteriju prevaljivanja. Elastiĉnija potraţnja

za robom oznaĉava da ukoliko jaĉe reagiraju kupci sve manjim kupovanjem robe na pokušaj prodavatelja da podigne cijene i prevali porez, utoliko će

veći porezni trošak snositi prodavatelj. Elastiĉnija ponuda znaĉi da ukoliko prodavatelj nudi sve manje robe, utoliko će veći porezni trošak snositi kupac. Porezni se teret dijeli na kupca i prodavatelja u ovisnosti o odnosu

elastiĉnosti ponude oporezive robe prema elastiĉnosti potraţnje. Porez na luksuzne artikle, porez će teretiti trgovca. Porez na nuţne namirnice, tj robu

široke potrošnje teretiti potrošaĉa koji će ga platiti u povećanoj cijeni robe.

14. Evazija poreza

14.1. Pojam evazije poreza

Evazija ( latinski e vvaaddeerrrree –– bbjjeežžaannjjee,, iizzbb jjeeggaavvaannjjee)) poreza je poossttuuppaakk

kkoojj iimm ssee žžee llii uummaannjj iitt ii iillii iizzbb jjeećć ii pp llaaććaannjjee ppoorreezzaa.. Do porezne evazije od strane poreznih obveznika uglavnom dolazi zbog visokog poreznog opterećenja ĉime dolazi do povećanog otpora plaćanju poreza. Kod plaćanja

poreza kod poreznih obveznika spominje se termin «porezni moral».Pod njim se podrazumjeva društvena svijest i ekonomska spremnost poreznog

84

84

obveznika da poštuje porezne obveze i da sukladno s poreznim zakonom

redovito i u cjelini izmiruje svoje novĉane obveze prema drţavi. Centralno mjesto u razvitku poreznog morala reprezentira visina poreznih stopa tj.

teţina tzv. fiskalne presije. Ovim se postavlja pitanje gornjeg limita oporezivanja kao apsolutnog limita u zahvatanju pooreske snage.

14.2. Vrste evazije poreza

Evazija poreza moţe biti:

(1) zakonita (dopuštena)

(2) nezakonita (nedopuštena)

(1) Zakonita evazija je izbjegavanje plaćanja poreza kod ĉega porezni

obveznik nije povrijedio zakone i druge propise. Npr. niko nije zakonom prisiljen da kupuje cigarete. Ako nismo kupili cigarete, mi nismo platili ni porez – '' izbjegli'' smo plaćanje poreza. Moott iivvii zzaakkoo nniittee eevvaazziijjee ssuu::

aa)) ffiisskkaa llnnii -- kkoo rr iiss tteećć ii ppoorreezznnee oo llaakk šš iiccee ppoorreezznnii oobbvveezznniikk žžee llii ddaa oossttvvaa rr ii

ssmmaannjjeennjjee ppoorreezznnee oobbvveezzee,,

b) nefiskalni - ciljevi trţišne prirode (koristeći porezne olakšice poduzeće ţeli da ostvari uspjeh na trţištu i bude konkurentno).

Zakonita evazija moţe biti u dva oblika:

a) namjerna zakonita evazija poreza

b) nenamjerna zakonita evazija poreza

a) Do namjerne zakonnite evazije dolazi kada porezni obveznik ĉini neke

radnje ili propuštanja upravo u cilju izbjegavanja plaćanja poreza. Npr. ako porezni obveznik promijeni mjesto poslovanja, kada se smanji potrošnja roba koje su se visoko oporezovale.

c) Nenamjerna zakonita porezna evazija nastaje kada porezni obveznik poduzima radnje da ne plati porez ali ne da bi izbjegao plaćanje poreza, već

to radi zbog drugih razloga. Npr. ako potrošaĉ cigareta odluĉi da prestane pušiti jer je bolestan, on prestankom kupovine cigareta izbjegava i plaćanje poreza na cigarete ali on toga nije svjestan.

MMooddaa lliitteett ii zzaakkoo nniittee eevvaazziijjee ssuu::

PPoorreezznnii oobbvveezznniikk mmiijjeennjjaa mmjjeessttoo bboorraavvkkaa iillii oobbaavvlljjaannjjaa ppooss lloo vvnnee

aakktt iivvnnooss tt ii ,,

PPoorreezznnii oobbvveezznniikk ssee uuzzdd rržžaavvaa oodd nnaabbaavvee iillii ppoo ttrrooššnnjjee ooddrreeđđeennoogg

pprroo iizzvvooddaa//pp rroozzvvooddnnoogg iinnpp uuttaa,,

VVeerrtt iikkaa llnnaa iinntteeggrraacc iijjaa ppoodduuzzeeććaa,,

ZZaakkoo nnsskkee pp rraazznniinnee ii nneeddoo rreeččeennooss tt ppoorreezznniihh zzaakkoonnaa ((ooggrraanniiččeennoo

kkoorr iišštteennjjaa uukkoo lliikkoo ppoorreezznnii oobbvveezznniikk oossttvvaa rruujjee pprr iihhooddee iizz ssaammoo jjeedd nnoogg

iizzvvoorraa)) ,,

85

85

KKoorriišštteennjjaa ppoorreezznniihh oo llaakk šš iiccaa kkoo jjee ssuu pprroopp iissaannee ppoo rreezznniimm zzaakkoonniimmaa

((zzaakkoo nnoomm oorrggaanniizziirraannaa eevvaazziijjaa )).. (2) Nezakonita evazija poreza nastaje kada porezni obveznik izbjegavajući

nezakonito plaćanje poreza dolazi u sukob s zakonom. NNeezzaakkoonniittaa ppoo rreezznnaa

eevvaazziijjaa mmoožžee bb iitt ii::

PPoottppuunnaa uuttaajjaa ppoorreezzaa –– ppoorreezznnii oobb vveezznniikk nnee pprr iijjaavvlljjuujjee ccjjee llookk uuppnnii

iizznnooss pprr iihhooddaa kkoojj ii ppoodd lliijjeežžee ooppoo rreezziivvaannjjuu

DDeelliimmiiččnnaa uuttaa jjaa ppoorreezzaa-- ppoorreezznnii oobbvveezznniikk ppooddnnooss ii nneeppoottppuunnuu ppoorreezznnuu

pprr iijjaavvuu oo vvee lliičč iinnii oo ssttvvaarreenniihh pprr iihhooddaa

Imamo dva oblika nezakonite porezne evazije:

a) utaja ili defraudacija

b) krijumĉarenje ili kontrabanda

a) Ako porezni obveznik ne prijavi porez ili prijavi porez s netoĉnim elementima, onda je napravio potpunu ili djelimiĉnu utaju poreza. Potpuna

porezna utaja je ako nije prijavio ostvareni prihod, a koji je ostvario. Defrandacija se odnosi i na sluĉajeve kada porezni obveznik falsificira

knjigovodstvene dokumente, prikriva stvarno ostvareni promet, prihod, dobit itd.

b) Krijumĉarenje ili kontrabanda (šverc) je nezakonit ''uvoz'' roba

preko carinske granice – tajno i mimo carinske procedure izbjegavajući plaćanje carine i ostalih (neizravnih) poreza.

U literaturi se navode razliĉiti ĉimbenici koji se smatraju kljuĉnima za utaju

poreza, a posebice za utaju poreza na dohodak. IzmeĊu ostalih izdvajaju se ovi ĉimbenici: (1) pretpostavka o pravednosti poreznih zakona, (2) stav

poreznog obveznika o drţavi, (3) osnovne znaĉajke poreznog morala, (4) teţina kazni koje se mogu oĉekivati nakon dokazane porezne utaje, (5) lakoća porezne utaje, (6) novĉana korist koja se moţe oĉekivati kao posljedica

izbjegavanja plaćanja poreza.

15. Porezni sustav

PPoorreezznnii ssuussttaavv jjee sskk uupp ssvviihh ppoorreezznniihh pprroopp iissaa ii nnoo rrmmii jjeedd nnee zzeemmlljjee,, ppoo vveezzaanniihh

uu jjeedd nnuu ccjjee lliinnuu.. Imamo:

1) porezni ssuussttaavv uu uužžeemm ssmmiiss lluu –– ttoo ssuu uukkuupp nnii ppoorreezznnii oobb lliicc ii jjeeddnnee ddrržžaavvee,,

22)) ppoorreezznnii ssuussttaavv uu šš iirreemm ssmmiiss lluu –– oodd nnooss ii ssee nnaa ssuussttaavv jjaavvnniihh pp rr iihhooddaa jjeeddnnee

ddrržžaavvee..

Financijska teorija razlikuje dvije vrste poreznih sustava: a) povijesni porezni sustav - predstavlja skup poreznih oblika kojima se u

danom trenutku obavlja oporezivanje u nekoj drţavi.

86

86

b) racionalni porezni sustav - sastoji se od poreznih oblika ĉiji uĉinci

odgovaraju ciljevima koji se primjenom poreza ţele postići. Takav je porezni sustav prilikom uvoĊenja, a onda se polako pretvara u povijesni.

Imamo dva oblika poreznog sustava po kriteriju broja poreza tj. poreznih oblika: 1) porezni pluralizam

2) porezni monizam

Ad 1) Porezni pluralizam – je takav porezni sustav koji se sastoji od većeg broja poreznih oblika. PPoorreezznnii pp lluurraa lliizzaamm jjee ddaannaass ddoommiinnaannttaann oobb lliikk ppoorreezznniihh

ssuuss ttaavvaa uu ssvviijjeettuu.. PP lluurraa llnnii ppoorreezznnii ssuussttaavv mmoorraa pprreeddss ttaavvlljjaatt ii kkoommbb iinnaacc iijjuu

rraazzlliičč iitt iihh vvrrssttaa ppoo rreezzaa ii ddrruuggiihh jjaavvnniihh pprr iihhooddaa ppooggooddnniihh zzaa ooss ttvvaarreennjjee kkaakkoo

ffiisskkaa llnniihh,, ttaakkoo ii bbrroo jjnniihh nnee ffiisskkaa llnniihh cc iilljjeevvaa ((eekkoo nnoommsskk iihh,, ssoocc iijjaa llnniihh,,

ppoolliitt iiččkk iihh,, iittdd)).. UU ssuuvvrreemmeenniimm ppoorreezznniimm ssuuss ttaavviimmaa iimmaammoo vveećć ii bbrroo jj ppoorreezznniihh

oobblliikkaa,, aa nnaa jjččeeššććee ssee rraadd ii oo ss lljjeeddeećć iimm ppoorreezziimmaa ::

-- ppoorreezzii kkoo jj ii ppoo ggaađđaa jjuu pprr iihhoodd,, ddoo hhooddaakk iillii iimmoo vviinnuu;;

-- ppoorreezzii kkoo jj ii ppoo ggaađđaa jjuu ppoorraasstt vvrr iijjeeddnnoosstt ii iimmoovviinnee ii nnjjeenn pprr iijjeennooss;; - porezi koji pogaĊaju trošenje dohotka, prihoda i imovine.

Ad 2) Porezni monizam – je porezni sustav u kojem se oporezivanje provodi primjenom samo jednog poreznog oblika. Dakle, porezni mmoo nniizzaamm jjee ttaakkaavv

ppoorreezznnii ssuuss ttaavv kkoojj ii pprreedd vviiđđaa ssaammoo jjeeddaann,, ii ttoo jjeedd iinnssttvveennii ppoorreezz.. IIddeejjaa

ppoorreezznnoogg mmoonniizzmmaa ssttaa rraa jjee nneekkoo lliikkoo ssttoo lljjeeććaa,, aa nnaajj jjaaččee jjee vveezzaannaa zzaa

ffiizziiookk rraattsskkoo uuččeennjjee oo zzeemmlljj ii kkaaoo jjeedd iinnoomm iizzvvoorruu bboo ggaattss ttvvaa.. KKrroozz ppoovviijjeesstt ssuu

ssee mmiijjeennjjaa llii pprr iijjeedd lloo zzii zzaa ttaajj jjeedd iinnss ttvveennii ppoorreezz,, ppooččeevv oodd ppoorreezzaa nnaa zzeemmlljj iiššnnuu

rreennttuu,, ppaa ssvvee ddoo ppoo rreezzaa nnaa kkaapp iittaa ll,, ppoorreezzaa nnaa ddoohhooddaakk,, ppoorreezzaa nnaa eenneerrggiijjuu ii ss ll..

Osnovne prednosti poreznog monizma su: a) porezno-tehniĉka

jednostavnost; b) niţi administrativni troškovi; c) niţi troškovi plaćanja; d) olakšana porezna kontrola.

● Nedostaci (slabosti) poreznog monizma:

a) jednim se poreznim oblikom neće moći prikupiti dostatno financijskih

sredstava dovoljnih za podmirenje javne potrošnje, ne mogu se obuhvatiti sve ekonomske snage, svi porezni obveznici, svi objekti oporezivanja, b) visoke porezne stope na visoke porezne osnovice, će dovesti do

nepovoljnih ekonomskih uĉinaka, snaţno umanjujući ekonomske snage, c) zbog visokog poreznog opterećenja (jednom primjenom poreza

stavlja se u zadatak da se pribave sredstva potrebna za financiranje javne potrošnje) javlja se socijalno nepovoljno djelovanje- porezna evazija, d) "swiftov jedanput jedan" (zakon opadajućeg poreznog prinosa)-

zbog visokog opterećenja djeluje brţe i snaţnije - uĉinak se manifestira kao progresivno smanjenje prihoda koji su se trebali ubrati primjenom jednog

poreza,

87

87

e) ne mogu se ostvariti svi ciljevi, samo kombinacijom većeg broja

poreza mogu uspješno realizirati raznovrsne ciljeve porezne politike. ● Prednosti poreznog pluralizma:

a) fiskalni cilj je lakše postići, moţe se ostvariti više ciljeva, b) ekonomski efekti za poreznog obveznika je podnošljiviji – to znaĉi da razliĉiti porezni oblici zahvaćaju razliĉite porezne objekte, porezne

obveznike, ekonomske snage, pa je teret poreznog obveznika mnogo lakši, c) socijalni efekt – oznaĉava manji otpor, veći broj poreza omogućuje

raspodjelu poreznih troškova na veći broj poreznih obveznika koji će nositi lakši teret, pa će izbjegavanje plaćanja poreza izostati (potpuno ili djelomiĉno).

Ne postoje dvije drţave u kojima bi se primjenjivali isti porezni sustavi jer ne postoje ni dvije iste drţave. To znaĉi da nee ppoossttoojjee ddvvaa

iidd eenntt iiččnnaa ppoorreezznnaa ssuussttaavvaa uu ssvviijjeettuu.. Oni se javljaju u raznim oblicima. Ĉimbenici koji utjeĉu na porezni sustav su: 1) ustavno ureĊenje, da li se radi o unitarno ureĊenoj (centralizacija) ili

federativno ureĊenoj drţavi (decentralizacija). U federativno ureĊenim drţavama stupanj decentralizacije je veći nego u unitarnim drţavama,

2) veliĉina teritorija - drţave se razlikuju po veliĉini teritorija, 3) broj stanovništva i gustoća naseljenosti - u drţavi s više stanovnika manje se sredstava izdvaja po stanovniku,

4) demografska struktura - poticanje ili ne poticanje nataliteta, 5) ekonomske integracije – potrebno je uskladiti (harmonizirati) porezne

sustave drţava koje su ĉlanice neke ekonomske integracije (npr. u Evropskoj Uniji), 6) veliĉina javnog sektora, tj obujam nadleţnosti drţave i drţavnih

organa - što je veća nadleţnost, to je potrebno više javnih prihoda tj. poreznih prihoda.

Suvremena kretanja na podruĉju oporezivanja znaĉe da se omogući neometano kretanje ljudi, kapitala i roba. Zapreka takvom kretanju ĉine porezni sustavi i mjere porezne politike. Sve više pojedinaca odlaze u zemlje

s manjim poreznim stopama. ■ Zahtjevi koji se postavljaju pred suvremeni sustav oporezivanja su:

1) Harmonizacija - potrebno je uskladiti porezne sustave da se omogući slobodno kretanje ljudi, roba , usluga i kapitala, 2) Neutralni porezi - treba da se ostvaruju samo fiskalni ciljevi, ali u

uvjetima visoke inflacije i nezaposlenosti drţava treba intervenirati. 3) Smanjenje poreznog opterećenja - je potrebno kako bi se

potaknula ekonomska aktivnost. 4) Jednostavnost u oporezivanju - da se porezni obveznici lakše snalaze i da se broj poreznih oblika smanji.

88

88

5) Oporezivanje potrošnje, a ne dohotka, pri ĉemu u korist

oporezivanja potrošnje ide u prilog slijedeće: - oporezivanje potrošnje je pravednije nego oporezivanje dohotka,

- mogućnost porezne evazije je manja pri oporezivanju potrošnje, - ljudi rade i ostvaruju dohodak ne zato da bi ga imali već da ga troše na zadovoljavanje svojih potreba,

- oporezivanje potrošnje potiĉe štednju, utjeĉe na ulaganje, pridonosi otvaranju radnih mjesta i općenito gospodarskom napretku. Nedostatak-

siromašni veći dio dohotka konzumiraju, pa bi bili jaĉe opterećeni, dovodi u povlašteni poloţaj bogatije; 6) Pravednost u oporezivanju – radi se o ravnomjernoj raspodjeli

poreznog tereta.

II POREZ NA DOHODAK

Porez na dohodak (Income Tax) je uz porez na promet jedan od

najznaĉajnijih poreza u suvremenim poreznim sustavima, jer je njegov udjel u bruto domaćem proizvodu (BDP-u) zemalja Evropske Unije oko 11%. Kolijevka modernog poreza na dohodak je Engleska, a prvi put je uveden

1798. godine za potrebe financiranja rata s Napoleonom. *Porezom na dohodak oporezuje se dohodak fiziĉkih osobe (kod pravnih osobe to je porez

na dobit). Porez na dohodak zauzima osnovno mjesto u poreznim sustavima razvijenih zemalja, i to ne samo zbog svoje velike financijske izdašnosti, nego i zbog širokih mogućnosti da se koristi kao pogodan instrument za

* U Engleskoj je porez na dohodak bio ocijenjen kao porez koji je pobijedio Napoleona, i

koji je nesumnjivo bio najznaĉajn iji doprinos Engleske fiskalnim sustavima modernog

svijeta. Za uvoĊenje ovoga poreznog oblika presudne su bile izvanredne prilike (ratovi,

revolucije), tako je u njemaĉkim drţavama kao posljedica revolucionarnih gibanja 1848.

godine, prevladalo mišljen je da se naĉelo o ravnomjernoj raspodjeli poreznog tereta najbolje

moţe realizovati primjenom poreza na dohodak, te je iste godine ocijenjen kao posve

moderan i prihvatljiv, te kao takav poĉeo uvoditi u pojedine oblasti. Znaĉajno je istaći da

Pruski porez na dohodak, koji je našao primjenu i u drugim drţavama na tlu Njemaĉke,

primjenjivao se kao jedinstven (sintetiĉki) porez na dohodak za razliku od Engleske gdje je

egzistirao tzv. cedularn i (analit iĉki) porez na dohodak, jer se dohodak oporezivao u pet

dijelova na koliko je bio podijeljen (zapravo se radilo o primjeni pet poreza. U SAD ovaj

porezni oblik je prvi put uveden u vrijeme graĊanskog rata, a u Francuskoj tek u vrijeme I

Svjetskog rata. Što se tiĉe prostora Ex Jugoslavije stvarno se o porezu na dohodak mo ţe

govoriti tek od 1959. godine, kada je u porezni sustav bio uveden porez iz ukupnog prihoda

graĊana, kao dopunski porez i time je bilo uspostavljeno cedularno oporezivanje dohotka.

Hrvatska je u svoj porezni sustav ukljuĉila jedinstveni (sintetiĉki) porez na dohodak, koji je u

primjeni od 01.01.1994. godine, dok kod nas egzistira kao cedularn i sustav oporezivanja,

koji podrazumijeva da se za svaki izvor uvede poseban porezni oblik (iz radnog odnosa, od

gospodarske i profesionalne djelatnosti, od poljoprivredne djelatnosti, itd.).

89

89

ostvarivanje pojedinih nefiskalnih ciljeva oporezivanja. MeĊutim, uz

nesumnjive prednosti koje su vezane za njegovu primjenu, ovom poreznom obliku se upućuju i brojni prigovori, koji se odnose na probleme porezno-

tehniĉke naravi, tako i na one ekonomske i socijalne. Problemi koji su vezani za ovaj komplicirani porezni oblik su prisutni prilikom oporezivanja, a odnose se na utvrĊivanje oporezivog dohotka*, opredjeljenje za oporezivanje

pojedinca ili domaćinstva (tj. izbor porezne jedinice), zatim izbor metoda utvrĊivanja porezne osnovice itd. Ovaj porezni oblik je skup i kompliciran za

ubiranje, zadire u intimu poreznih obveznika (prilikom utvrĊivanja), te je stalno nazoĉan problem i dilema je li porezni teret pravilno rasporeĊen. Problem pravednosti u oporezivanju nazoĉan je i pri utvrĊivanju poreznih

tarifa (minimalne i maximalne porezne stope, broj poreznih razreda, utvrĊivanje poreznih stopa za pojedini dio porezne osnovice).

Porez na dohodak je porezni oblik kojim se zahvaća dohodak fiziĉkih osoba (graĊana), odnosno, moţe se definirati kao porez kojim se oporezivanje ekonomske snage graĊana primarno, ali ne i iskljuĉivo, temelji na dohotku.

1. Karakteristike poreza na dohodak

Porez na dohodak je jedan od najznaĉajnijih poreznih oblika, uz porez na promet. Kao instrument fiskalne politike, ima ulogu politike raspodjele,

konjukturne politike, te politike gospodarskog rasta. Kod poreza na dohodak ishodište je naĉelo plaćanja poreza prema ekonomskoj snazi, koja

je kod ovog oporezivanja – dohodak. Najuţe je povezan uz osobu poreznog obveznika- najosobniji porez. Porez na dohodak je onaj koji se: a) odnosi na ekonomske rezultate koje je ostvarila neka fiziĉka osoba u

nekom vremenskom razdoblju, b) uzimaju se u obzir osobne karakteristike poreznog obveznika.

Pretpostavka za utvrĊivanje dohotka je zbrajanje svih onih ekonomskih veliĉina koje zajedno ĉine ekonomsku stopu, koje su se stekle u jednom vremenskom razdoblju kod jedne osobe, uz uzimanje osobnih karakteristika.

Kod poreza na dohodak, porezna sposobnost = veliĉina dohotka - osobne karakteristike poreznog obveznika. Karakteristike poreza na dohodak su:

zahvata dohodak fiziĉkih osoba - za utvrĊivanje poreza nije vaţna samo visina dohotka i porezna tarifa, već i osobne karakteristike;

porez na dohodak odnosi se na ukupni dohodak poreznog

obveznika (razlikuje se od poreza na prihod, kojim se oporezuje samo pojedini oblici prihoda),

* To je npr. porezni tretman izdanaka za lijeĉenje, obrazovanje, reprezentaciju, dobitaka,

gubitaka, izraĉunavanje materijaln ih i reţijskih troškova i d r.

90

90

pri oporezivanju uzimaju se u obzir karakteristike poreznog

obveznika- osobni porez, oporezuje se ukupni neto dohodak; od bruto dohotka se

odbijaju troškovi koji su bili potrebni da bi se dohodak ostvario, temelji se na pritjecanju prihoda tijekom razdoblja, tj. na

dohotku koji je rezultat pritjecanja raznih prihoda tijekom razdoblja

oporezivanja, porez na dohodak se odnosi na fiziĉke osobe tj. on je osobni

porez pri ĉemu se u obzir uzimaju osobne okolnosti koje se odnose i koje su povezane s poreznim obveznikom,

porez na dohodak je izravni porez tj. plaća se prije i neovisno

o trošenju dohotka, porez na dohodaj je jedan od najsloţenijih poreza. potrebna je

dobro organizirana porezna uprava, spremnost poreznog obveznika na suradnju, ograniziran sustav evidencije podataka za razrez poreza.*

2. Oblici poreza na dohodak

Na temelju naĉina na koji se ubire, imamo 3 osnovna oblika poreza na

dohodak:

(1) britanski oblik – prvo se oporezuju proporcionalno svi dijelovi

dohotka, a onda se oni dijelovi dohotka koji su veći od nekog utvrĊenog iznosa dodatno oporezuju putem progresivnog metoda. Obzirom da se porez na dohodak ubire od porezu podloţnih dijelova tzv. cedula, ovaj porez se

zove cedularni porez (ubire se iz cedula – analitiĉki).

(2) francusko-romanski oblik – takoĊer se oslanja na cedule (analitiĉki)

kao sastavni dio postupka oporezivanja dohotka jer se odreĊene (ne sve) vrste prihoda oporezuju cedularnim porezima koji su dijelom proporcionalni, a dijelom progresivni, ne uzimaju se u obzir osobne karakteristike poreznog

obveznika. Drugi je korak primjena progresivnog dopunskog poreza kod kojeg se pri oporezivanju uzimaju u obzir osobne karakteristike poreznog

obveznika.

* U pogledu razvitka poreza na dohodak treba reći da je rani prethodnik poreza na dohodak

bila glavarina. Kolijevka modernog poreza na dohodak je Engleska. Engleski porez na

dohodak posluţio je kao uzor drugima. u Engleskoj koristio se cedularni (analitiĉki) porez na

dohodak (dohodak se oporezivao u 5 dijelova na koliko je bio podijeljen), a u Pruskoj se

primjenjivao jed instveni (sintetiĉki) porez na dohodak.Ovaj porez puno puta je bio ukinut, pa

ponovo ukljuĉen radi financiranja ratova.

91

91

Razlika ovog modela poreza na dohodak u odnosu na britanski tip ili oblik je u tome što se kod francusko-romanskog oblika na pojedine dijelove dohotka primjenjuju dijelom proporcionalne a dijelom progresivne porezne stope.

(3) germanski oblik (sintetiĉki naĉin obraĉuna poreza) – temelji se na poreznoj osnovici koju ĉini zbroj svih prihoda ostvarenih u tijeku godine. Kod ovog modela porez se ne dijeli na osnovni i dopunski dio. Sav dohodak

se oporezuje primjenom jednog jedinstvenog progresivnog poreza na dohodak. U obzir se uzimaju osobne karakteristike poreznog obveznika.

Od sva tri navedena modela, oblika poreza na dohodak sa stanovišta njegovog naĉina razreza, najbolji je germanski oblik poreza na dohodak jer je praviĉan, univerzalan i izvanfiskalan. Nedostatci su mu skupoća ubiranja i

psihološka teţina podnošenja.

3. Pojam dohotka

Pretpostavka za utvrĊivanje dohotka je zbrajanje svih onih ekonomskih

veliĉina koje zajedno ĉine ekonomsku snagu, a koje su se ostvarile u jednom ekonomskom razdoblju kod jedne osobe, uz uzimanje u obzir okolnosti poreznog obveznika jer se radi o osobnom (personalnom) porezu. Zato nije

bitna samo veliĉina dohotka. Porezna sposobnost PS je zato jednaka:

PS = VD – OS

gdje je VD = veliĉina dohotka, OS = osobne okolnosti poreznog obveznika.

Suvremena definicija pojma dohotka poĉiva na dva koncepta i to:

1) konceptu koji se temelji na pojedinom periodicitetu pritjecanja odreĊenih prihoda iz onih izvora koji se trajno obnavljaju, i

1) konceptu koji dohodak promatra kao mogućnost raspolaganja ekonomskim dobrima, odnosno ekonomskom snagom, neovisno o tome:a) odakle tj. iz kojih izvora pritjeĉu pojedini njezini dijelovi, b) kada su pritekli

unutar razdoblja oporezivanja, i c) za koje će se svi oni trošiti.

Danas se primjenjuje drugi koncept. Ovaj koncept zasnovan je na širem

pojmu dohotka. Ne postoji općeprihvaćena definicija dohotka u financijskoj teoriji, pa kao rezultat nedostatka teorijskog prijedloga na kojem bi se temeljila definicija pojma dohotka odrazila se i na praksu poreznih

zakonodavstava pojedinih zemalja, gdje su u zakonima kojima se regulira materija oporezivanja dohotka, problem rješava tako što se po naĉelu

92

92

nabrajanja (enumeracije) navedu oni pojedini prihodi, koji se u toj zemlji

smatraju dohotkom.*

4. UtvrĊivanje oporezivog dohotka

Polazna toĉka za utvrĊivanje oporezivog dohotka je utvrĊivanje bruto

dohotka. Pored teškoće vezane za utvrĊivanje definicije pojma dohotka, isto tako je vrlo teško definirati obujam oporezivog dohotka. Kod utvrĊivanja

oporezivog dohotka bitno je identificirati elemente na temelju kojih će biti moguće odrediti što konkretno ulazi u pojam oporezivog dohotka.

Jedan od najspornijih aspekata poreza na dohodak je pitanje treba ju li se prihodi od kapitala, bilo od kapitala uopće, bilo pod odreĊenim pretpostavkama, uraĉunati meĊu bruto prihode koji podlijeţu porezu na dohodak.*

Usko povezan uz problematiku zahvatanja prihoda od kapitala porezom na dohodak jest i fenomen anticikosobnog djelovanja. Naime, pri obuhvaćanju

prihoda i gubitaka od kapitala u okviru porezne obveze, obiĉno se oĉekuje anticikkliĉki efekt u tom smislu, što će porezna osnovica, odnosno stopa njene promjene, u vrijeme ekonomskog prosperiteta znatnije rasti, u vrijeme

recesije snaţnije padati, pa će time i prihod od poreza snaţnije anticikliĉno varirati nego li u sluĉaju poreznog oslobaĊanja. Na taj bi naĉin rastao

potencijal stabilizacijske politike, i on će svakako ovisiti i o povratnim efektima na rashode. Ovaj efekt je moguć, ali ne u svakom sluĉaju siguran, što u konkretnom sluĉaju ovisi o cikliĉnom kretanju cijena i kamata,

propisima o utvrĊivanju vrijednosti, kao i razdoblju izmeĊu nastanka prihoda od kapitala i oporezivanja.

* Radi ilustracije navodimo nekoliko primjera: u Sloveniji se oporezuje dohodak kojeg ĉine

prihodi iz sljedećih izvora:osobni dohodci (ukljuĉujući prihode od nesamostalnog rada,

mirovine, naknade za privremeni rad, drţavne nagrade),prihode od poljoprivrede,prihode od

imovine,prihode od imovinskih prava,prihode od imovinskih i neimovinskih djelatn osti,

kapitaln i dobici. U Austriji, gdje se oporezuje dohodak unutar jedne kalendarske godine, i to

od:poljoprivrede i šumarstva, obavljanje profesionalnih i drugih samostalnih

djelatnosti,trgovina i obrt, nesamostalnog rada , kapitala,najamnina, zakupnina i autorskih

prava, te drugih posebnih prihoda. U Ĉeškoj je oporezivanju podloţan dohodak neovisno o

tome je li on ostvaren u novcu ili naturi (pri ĉemu se onaj ostvaren u nemonetarnom obliku

vrednuje prema trţišnoj vrijednosti) iz sljedećih izvora:nesamos talnog obavljanja usluga

(prihodi ostvareni od rada u zadrugama, od sadašnjeg ili prijašnjeg zaposlenja, i dr.),

poduzetniĉke djelatnosti i samostalnog obavljanja djelatnosti kapitala (dividende, kamate,

udjeli i dr.) iznajmljivanje, te drugi izvori * Na ova pitanja odgovori su veoma razliĉit i, a u praksi se dešava da unutar jedne zemlje

problemat iku zahvatanja kap itala porezna praksa razliĉito rješava.

93

93

Po odbitku troškova za ostvarivanje dohotka od bruto prihoda, dobije se neto

prihod, a zatim se od neto prihoda odbiju razni odbici, potom izvrši izravnanje s eventualnim gubicima. Dobiveni iznos još uvijek ne predstavlja

poreznu sposobnost u tom smislu da fiskus moţe u nju zahvatiti odgovarajućom poreznom stopom. Opće je poznato da se svaka drţava obvezala na ĉuvanje dostojanstva svojih graĊana pa u tom smislu, mora tu

obvezu realizirati, što se na podruĉju oporezivanja manifestira, kao odustajanje drţave od oporezivanja barem egzistencijalnog minimuma.§

5. Tarifa poreza na dohodak

U suvremenim se poreznim sustavima dohodak oporezuje primjenom progresivne tarife, mada za uporabu progresivne tarife u financijskoj teoriji opravdanje nije jedinstveno. Dominirajuće opravdanje jeste primjena naĉela

plaćanja poreza prema ekonomskoj snazi, iako ona nije dovoljna za izgradnju progresivne tarife poreza na dohodak, pogotovo kad je nuţno da pri

utvrĊivanju poreza na dohodak ne bi trebalo relevantnim uzeti samo jedan porez, nego bi progresija ugraĊena u tarifu poreza na dohodak, trebalo uzeti u obzir ukupno porezno opterećenje svim porezima, a prema potrebi ukljuĉiti i

transfere.

Glavni motiv progresivnog oporezivanja dohotka je u cilju plaćanja ovog

poreza, a to je funkcija preraspodjele (izmeĊu graĊana, izmeĊu pojedinih gospodarskih grana, izmeĊu regija, itd.) Rastući dohodci omogućuju, odnosno olakšavaju stjecanje imovine što bi dovelo do njene koncentracije.

Stoga, progresivni bi se porez na dohodak mogao shvatiti i kao doprinos socijalnoj sigurnosti i zadovoljstvu, ako bi doprinosio smanjenju razlike u

dohodcima.

U financijskoj teoriji, progresivna tarifa poreza na dohodak opravdava se sa stanovišta politike preraspodjele, pri ĉemu se moţe raditi o ĉetiri oblika

preraspodjele, podjeljenih prema:

1) ĉimbenicima proizvodnje, u kojem se sluĉaju radi o funkcionalnoj

preraspodjeli dohotka (usporeĊuje se udjel ukupnog iznosa plaća ostvarenih od samostalnog rada u nacionalnom dohotku, u odnosu prema udjelu kojeg u dohotku ima ukupni iznos dobiti ostvaren iz poduzetniĉke djelatnosti),

2) pojedincima tj. domaćinstvima, kad se radi o osobnoj preraspodjeli dohotka (predmetom te raspodjele su saznanja o tome s kakvim dohotkom

§ ”Egzistencijski minimum ne treba razumjeti samo kao iskljuĉivo psihološki, nego i civilizacijsko-

kulturno, odreĊeni pojam pa bi ga s toga i trebalo uvećavati porastom općeg ţivotnog standarda.” B.

Jelĉić, op. cit. str. 192.

94

94

raspolaţu odreĊene skupine ljudi, neovisno o tome iz kojih izvora (plaća,

kamata, zakupa) dohodak pritjeĉe),

3) gospodarskim granama, pri ĉemu je rijeĉ o sektorskoj preraspodjeli

dohotka, unutar koje se istraţuju razina plaća ili dobiti jedne gospodarske grane i kompariraju s plaćama ili dobiti s drugom gospodarskom granom,

4) regijama, pa govorimo o regionalnoj preraspodjeli dohotka (ovdje je

središte interesiranja npr. obrazloţenja postojanja razlika u per capita dohotku (dohotku po glavi stanovnika) meĊu razliĉitim regijama.

Slijedeće stanovište financijske teorije opravdanju progresivnog oporezivanja dohotka jeste u tome, da se s njegovom primjenom kompenziraju regresivni efekti posrednih (neizravnih) poreza, kako bi se na

taj naĉin postiglo da ukupno porezno opterećenje bude proporcionalno. U opravdanje za uvoĊenje progresivnog porez na dohodak mogu se navesti i

argumenti da se njegovom primjenom trebaju postići stabilizacijski i fiskalni ciljevi.

6. Varijante poreza na dohodak

Varijante poreza na dohodak su:

1) Dvojni (dualni) porez na dohodak - porez na dohodak koji ima elemente i sintetiĉkog i analitiĉkog poreza. Sintetiĉki porez na dohodak

dobija se primjenom jednog poreza. Oporezuje se cijeli dohodak uz korištenje progresivne tarife. Analitiĉki porez na dohodak je proporcionalno

oporezivanje pojedinih prihoda. Oporezivanje se obavlja tako da se dohodak podijeli na 2 dijela: a) prihod od kapitala (kamata, dividende, porast vrijednosti

imovine) pri ĉemu se primjenjuje proporcionalna stopa, ĉija je visina jednaka stopi poreza na dobit. Ovdje se odstupilo od naĉela plaćanja poreza

prema ekonomskoj snazi; b) ostali prihodi (prihodi iz drugih izvora) pri ĉemu se primjenjuje progresivna tarifa.

Dvojni porez na dohodak ima elemente sintetiĉkog i analitiĉkog poreza na dohodak. Sintetiĉki, zato što se posebice zbroje prihodi od kapitala i ostali

prihodi. Analitiĉki, zato što se zbrojeni prihodi zasebno oporezuju. 2) Proporcionalni (jednostopni) porez na dohodak – nastao je u SAD-u zbog velikog broja poreznih obveznika i olakšica. Cijeli dohodak bi se

oporezivao samo jedanput po stopi od 19% .Takva porezna stopa trebala je porez na dohodak uĉiniti jednostavnim i preglednim, smanjiti izbjegavanje

plaćanja poreza, potaknuti štednju i investicije, povećati angaţiranje

95

95

poreznih obveznika u gospodarske aktivnosti. Takvo oporezivanje nije

provedeno. Linearni porez na dohodak karakterizira konstantna graniĉna

(marginalna) porezna stopa. Davala su se porezna osloboĊenja. Za najniţe dohotke taj porez je progresivan, jer raste prosjeĉna porezna stopa, tj dolazi do neizravne progresije. Protivnici proporcionalnog poreza na dohodak

isticali su da takvo oporezivanje nije sukladno s osnovnim naĉelom oporezivanja- naĉelom pravednosti.

7. UtvrĊivanje oporezivog dohotka

Dohodak nije isto što i oporezivi dohodak. Porez na dohodak treba obuhvatiti ekonomsku snagu koja omogućuje raspolaganje ekonomskim

dobrima. Polazna toĉka za utvrĊivanje oporezivog dohotka je utvrĊivanje bruto dohotka. Pored bruto dohotka imamo i neto dohodak.

1) Bruto dohodak - za utvrĊivanje oporezivog dohotka treba uzeti u obzir trţišne naknade koje se plaćaju za dobra i usluge. Javlja se problem utvrĊivanja oporezivih naknada na trţištu, a naroćito kod pretpostavljenog

prihoda. Pretpostavljeni prihod odnosi se na dobra i usluge koje je porezni obveznik uĉinio sam sebi, tj. taj prihod nije ostvaren na trţištu. Naknade bi se trebale uraĉunati u oporezivi dohodak. Postavlja se pitanje da li se

prihodi od kapitala trebaju uraĉunati u bruto dohodak? Tu se javlja fenomen anticikliĉkog djelovanja, jer porezna osnovica će u ekonomskom

prosperitetu tj. konjukturi rasti, a u recesiji padati, pa će prihodi ubrani porezom na dohodak varirati

2) Neto dohodak je jednak: bruto dohodak - troškovi potrebni za

ostvarenje dohotka. Kod ovih troškova postoje problemi: npr. kako utvrditi razliku izmeĊu troškova privatne potrošnje i troškova potrebnih za ostvarenje

dohotka - javljaju se u sektorima gdje privatna sfera i djelatnost poreznog obveznika nisu odvojeni, npr kod obrtnika, u poljoprivredi i slobodnim zanimanjima. Ovi troškovi se odnose na:

- troškove koje imaju zaposleni što zbog kraćeg slobodnog vremena moraju zapošljavati pomagatelje (oni ne mogu ostvariti pretpostavljeni

dohodak) - troškovi velikih popravaka nuţnih za obavljanje djelatnosti (ne i

investicijskih), - troškovi tekućih izdataka za odrţavanje ako se redovito javljaju i

troškovi koji sluţe za proizvodnju,

- od bruto dohotka odbijaju se poslovni troškovi, ali ne i investicije, - troškovi za knjige, teĉajeve zaposlenika, ali ne fakulteti i sl.

Po pitanju poreznog tretmana gubitka, tj. ako porezni obveznik obavljajući svoju gospodarsku aktivnost ostvari gubitak, te ako takav gubitak

96

96

premašuje iznos njegovih prihoda (dohodak) u godini oporezivanja, imamo 2

pristupa: a) gubici se mogu odbiti od dohotka koji će biti ostvaren u slijedećim

godinama – unaprijed, b) gubici se odbijaju od dohotka iz prošlih godina - unatrag. Moţe se odbiti samo dopušteni gubitak.

Umanjenje neto dohotka - iz neto dohotka (nakon izravnavanja gubitka) moguće je odbiti:

a) izdaci koji imaju karakter onih koji sluţe za ostvarenje dohotka, koji se ne mogu ili vrlo teško mogu vezati uz prihode (kamate za kredit), b) izdaci koji dijelom imaju karakter izdataka za privatni konzum

(potrošnju), a dijelom karakter za ostvarenje prihoda (dohotka), npr. izdaci za bolovanje, izdaci za kamate na dugove,

c) izdaci koji se javljaju u obliku obveznih doprinosa i smanjuju ekonomsku snagu (obvezno socijalno osiguranje), d) izdaci - donacije, dotacije, doprinosi, prilozi, pomoći i sl.

Kamate se tretiraju kao troškovi potrebni za ostvarenje tog prihoda. Izdaci

za lijeĉenje mogu se tretirati kao troškovi potrebni za ostvarenje prihoda,

kad utjeĉu na visinu prihoda. Obvezna davanja za poreznog obveznika znaĉe da on ne moţe slobodno raspolagati jednim dijelom svog dohotka, time mu je prima vista ograniĉena porezna sposobnost.

8. Porezni obveznik / porezna jedinica kod poreza na

dohodak

Porezni obveznik poreza na dohodak moţe biti: 1) pojedinac, 2) obitelj, tj grupa, 3) pojedinac, ali se uzima u obzir da ţivi u obitelji (porezna jedinica).

Prilikom odluke za pojedinca ili obitelj uzimaju se u obzir ove komponente: a) fiskalna komponenta - primarna vaţnost je financijski uĉinak od

primjene nekog poreza. Prednost u izboru grupe je ta što će se prikupiti veća financijska sredstva, nego da se oporezuje svaki pojedinac. Ili oporezivanje pojedinca kada se ne uzima u obzir da li uzdrţava neke ĉlanove obitelji već

se uzima samo veliĉina njegovog dohotka; b) socijalna komponenta - primarno se uzimaju u obzir socijalni uĉinci

oporezivanja. Ovdje je prisutno naĉelo pravednosti u oporezivanju - potrebno je voditi raĉuna o obiteljskom statusu poreznog obveznika. Potrebno je uvesti osloboĊenje i olakšice za uzdrţavane ĉlanove ob itelji.

Oporezivanje obitelji ne bi bilo pravedno jer će jedinstveni dohodak obitelji biti oporezivan višom poreznom stopom nego da su oporezivani odvojeno.

Imamo:

97

97

1) Zajedniĉko oporezivanje (obitelj) nije isto što i odvojeno oporezivanje

(pojedinac). Kod ovog oporezivanja predmet oporezivanja su zbrojeni dohotci zakonom utvrĊenih ĉlanova obitelji.

2) Odvojeno oporezivanje – sustav oporezivanja dohotka u kojem je porezni obveznik pojedinac. Varijante zajedniĉkog oporezivanja (obiteljski dohodak) su:

1) zajedniĉko oporezivanje s nepromjenjivim od poreza osloboĊenim iznosima,

2) per capita zajedniĉko oporezivanje koje moţe biti :a) income splitting - oporezivanje diobom dohotka, b) zajedniĉko oporezivanje uz primjenu dvostruke porezne skale, c) zajedniĉko oporezivanje uz rastuće neoporezive

iznose. Modeli koji se koriste za navedene naĉine oporezivanja obitelji su:

I) model pojedinaĉnog (odvojenog) oporezivanja = porez se utvrĊuje za svaki pojedini dohodak svakog pojedinca koji ga ostvaruje unutar obitelji, II) model punog zajedniĉkog oporezivanja = porez se utvrĊuje na

obiteljski dohodak, formiran kao ukupnost pojedinaĉnog prihoda/dohotka njezinih ĉlanova,

II) model zajedniĉkog oporezivanja primjenom djelomiĉnog splittinga

= porez se utvrĊuje tako da se ob iteljski dohodak podijeli na 2 jednaka dijela, na oba supruţnika (na ukupni dohodak primjenjuje se divizor 2),

IV) model zajedniĉkog oporezivanja primjenom punog splittinga = porez se utvrĊuje tako da se obiteljski dohodak podijeli na onoliko dijelova

koliko ima ĉlanova obitelji (jednaki iznosi ili za neke ĉlanove viši iznosi).* Tendencija je da se u suvremenim poreznim sustavima oporezuje pojedinac – to je naĉelo individualizacije i personalizacije, a to znaĉi da

porezni obveznik poreza na dohodak bude pojedinac, a porezna obveza bude njegova ekonomska stopa.

9. Ciljevi i uĉinci poreza na dohodak

Osnovni ciljevi poreza na dohodak su:

* Primjer: 4 ĉlana obitelji, 200.000 $;

a) puni splitting 200.000/4 = svakom ĉlanu fiktivnih 50.000 $

- ako osoba A ostvaruje dohodak od 150.000 $ ona će punim splittingom bit i oporezovan

manjom poreznom stopom (oporezivati će se 50.000 $)

b) faktiĉna raspodjela npr. prema troškovima :

- A =150.000 $, B = 25.000 $, C = 15.000 $, D = 10.000 $

- jaĉe će bit i oporezovana obitelj ko ja se nije mogla koristiti splittingom u jednakim

iznosima ( t j. A = 50.000 $, B = 50.000 $, C = 50.000 $, D = 50.000 $),

98

98

(1) da bude izdašan instrument prikupljanja prihoda - instrument fiskalne

politike (2) da ispuni oĉekivanja politike redistribucije dohotka,

(3) kao instrument konjukturne politike. (1) Porez na dohodak kao instrument fiskalne politike - porez na dohodak je izdašan porez jer je prilagodljiv ekonomskim prilikama. Postoje 2

ograniĉenja njegove izdašnosti su: a) kako bi se zahvatila ekonomska snaga poreznog obveznika iz više

razliĉitih izvora, uzrokuje poveĉanje troškova drţave zbog velikog broja poreznih sluţbenika - povećanje obujma i vrsta poslova, b) porezni obveznik neće teţiti ostvarenju većeg dohotka ako smatra da

mu se to zbog visokog poreza ne isplati (ako porezni obveznik više radi, a puno više plati poreza to će ga potaknuti na poreznu evaziju).

(2) Porez na dohodak kao instrument redistribucijske politike:

- sluţi kao instrument redistribucijske politike jer ga je nemoguće prevaliti (ima iznimaka),

- raspodjela poreznih troškova treba biti pravedna, tj ravnomjerna, a to se postiţe plaćanjem poreza prema poreznoj stopi,

- budući da porezni obveznik s niţim dohotkom nosi relativno veći teret neizravnog poreza, pa je progresivnim porezom na dohodak dan zadatak da se postigne proporcionalnost u oporezivanju, tj eliminira se regresija, ali se

unatoĉ tome ne dostiţe progresija kojom se ostvaruje zahtjev o plaćanju poreza prema ekonomskoj snazi. Da bi se ostvarila pravedna preraspodjela

primjenjuje se: a) naĉelo plaćanja poreza prema ekonomskoj snazi, koji se nadopunjuje - b) naĉeloom zadovoljavanja potreba kako bi se onima koji imaju niske

dohotke omogućio egzistencijalni minimum (njime se realizira sekundarna raspodjela).

Ako je cilj poreza na dohodak definiran fiskalnim zahtjevima, pri definiranju ekonomske snage se polazi da je ona odraz:

a) uvećanja ekonomske mogućnosti raspolaganja odreĊenim sredstvima

s jedne, ali je istodobno i

b) ograniĉena ĉimbenicima vezanim uz pokrivanje osobnih potreba s

druge strane.

Svakako da bi obrana definicaja dohotka morala maksimalno respektovati ta dva stanovišta.

Kao rezultat takvog pristupa pri determiniranju poreza na dohodak proizilazi, da se pod tim porezom u najširem smislu razumijevaju danas svi porezi

zajedno, kojih je izravni objekt dohotka, koji: a) se odnosi na ekonomske rezultate koje je ostvarila neka fiziĉka osoba u odreĊenom vremenskom

99

99

razdoblju, i koji b) uz istodobno uzimanje u obzir osobnih okolnosti odraţava

ekonomsku snagu poreznog obveznika.***

(3) Porez na dohodak kao instrument konjukturne politike:

Koristi se kao instrument konjukturne politike zato što je elastiĉnost prihoda koji se njime ubiru veća od 1.U uvjetima ekspanzije dohotka (rast konjukture) prihodi ubrani porezom na dohodak iznad proporcionalno se

povećavaju, a kod smanjenja dohotka se iznad proporcionalno smanjuju, pa se primjenom tog mehanizma djeluje na konjukturna kretanja u ţeljenom

smjeru. Instrumenti prikupljanja prihoda od poreza na dohodak su: a) aktivni (diskrecijska porezna politika),

b) pasivni (built- in- flexibility) = prihodi prikupljeni porezom na

dohodak zbog primjene progresije u uvjetima pada dohotka se smanjuje, a u uvjetima rasta se povećavaju više nego proporcionalno. A to znaĉi da porez

na dohodak u gospodarstvu djeluje stabilizirajuće. Intenzitet djelovanja stabilizatora ovisi o: a) naĉina na koji je izgraĊena tarifa poreza na dohodak

b) poreznim olakšicama i osloboĊenjima, c) sudjelovanju poreza u bruto društvenom proizvodu.*

**

“... dohodak poreznog obveznika utvrĊuje se upravo zato da bi se iz veliĉine dohotka (VD) uz

istodobno uzimanje u obzir osobnih svojstava, odnosno okolnosti poreznog obveznika (OS), mogla utvrditi njegova porezna sposobnost (PS) tako da moţe pokazati da je PS=VD-OS Barbara Jelĉić, op.

cit. str. 181 * Pri raspravi o porezu na dohodak kao instrumentu redistrubucije dohotka, treba se podsjetiti

na stavove financijske teorije o opravdanju ubiranja poreza, unutar koje se prije svega istiĉe,

pravedna raspodjela poreznog tereta, t j. p laćanje poreza prema ekonomskoj snazi, u suštini je

rasprava o uporabi poreza na dohodak primjenom progresivnog opo rezivanja.MeĊutim,

redistribucija dohodka moţe se iz socijalne prenijeti u ekonomsku sferu, koja b i tu bila i

poţeljna i opravdana, kad bi imala ţeljene uĉinke na potraţnju. Valja se podsjetiti, a to smo

već isticali, kako – keynezijansku teoriju koja je upućivala na to da ravnomjernija raspodjela

dohotka moţe dovesti do povećanja potraţnje kod osoba koje raspolaţu niţim dohodcima, a

što će utjecati na smanjenje, odnosno uklanjanje manifestacije stagnacije, u prisutne

specifiĉne efekte multip likatora. * Ishodište za razvitak konjukture su povećanja cijena nekih dobara, npr. energija. Cijene će

iznadprosjeĉno rasti tamo gdje je konkurencija manja. Tamo gdje cijene dobara rastu iznad

prosjeĉno, a plaće ispodprosjeĉno, raste i (sektorska) dobit iznadprosjeĉno. U uzlaznoj fazi

konjukture plaće zaostaju za cijenama, dolazi do promjena u strukturi dohotka, pri ĉemu

eksplozija dobiti povećava investicije u odnosu na potrošnju. Posljedica je disproporcionalna

ekspanzija industrijskog sektora. Krivulja konjukture poĉinje padati, kad utjecaj pozitivnih

investicija na visinu pro izvodnih kapaciteta poĉne padati, jer je kupovna snaga primatelja

plaća preniska. Pretpostavka da bi porez na dohodak mogao djelovati kao instrument

konjukturne politike jest da on bude izgraĊen tako da ga je moguće prilagoditi razvojnoj

politici primjenom aktivnog (diskrecijska porezna politika) i pasivnog (built - in- flexib ility)

instrumentarija, a da se time ne utjeĉe negativno na polit iku rasta. Oba oblika anticikliĉkog

djelovanja smatraju se nuţnim, budući da pasivne fleksibilnosti sami po sebi u odreĊenim

konjukturno-polit iĉkim prilikama n isu dovoljni (n i kvantitativno, ni u vremenskom s mislu).

100

100

Porez na dohodak i gospodarski rast - Naime, pri oporezivanju primjenom

poreza na dohodak mora se voditi raĉuna o utjecaju kojeg na gospodarski rast ima ovaj porez. Ako bi se primjenjivala odreĊena porezna tarifa u uvjetima

realnog ili nominalnog gospodarskog rasta, gotovo bi se u pravilu tijekom vremena mogli oĉekivati sljedeći efekti:

došlo bi do porasta mase sredstava prikupljenih primjenom poreza na

dohodak, kako apsolutno tako i relativno, kako u odnosu prema ukupnim porezima prikupljenih iznosa, tako i odnosu prema bruto društvenom proizvodu;

javila bi se tendencija za povećanjem javnih rashoda, što je realno, budući da u uvjetima gospodarskog rasta uzrokovanih prihoda prikupljenih

porezom na dohodak neće biti otpora plaćanju poreza, jer u ovom sluĉaju do uvećanja poreza dolazi automatski, a ne kao posljedica uvećanog opterećenja

zasnovanog na novim propisima i uzrokovanog uvećanim javnim potrebama;

došlo bi do vremenskog pomaka u raspodjeli poreznog tereta izmeĊu

primatelja dohodka. Pomaci u raspodjeli poreznog tereta rezultat su okolnosti da je elastiĉnost prosjeĉne porezne stope u odnosu prema oporezivom dohotku priliĉno razliĉita;

funkcija odbitaka utvrĊenih u apsolutnom iznosu bila bi neadekvatna.

U uvjetima gospodarskog rasta dohodci utvrĊeni u fiksnim iznosima jedva da

ispunjavaju ulogu, odnosno ne podstiĉu cilj koji im je namjenjen.

Primjer izraĉuna poreza na dohodak od plaće

Primjer se odnosi na bruto plaću od 7.742,89 kuna ostvarenu u Zagrebu

(prirez 18%), za poreznog obveznika koji uzdrţava dvoje djece te ostvaruje ukupne osobne odbitke po faktoru 2,20 od osnovnoga osobnog odbitka (tj.

faktor 1 za poreznog obveznika + 0,5 za prvo dijete + 0,7 za drugo dijete = 2,20). Tim se faktorom mnoţi iznos osnovnoga osobnog odbitka od 1.600 kuna da bi se dobio iznos ukupnoga osobnog odbitka od 3.520,00 kuna. Za

obveznika koji je u drugom stupu mirovinskog osiguranja obvezni doprinosi iznose 1.548,57 kune tj. 15% bruto plaće za I. stup (1.161,43 kuna) i 5% za

II. stup (387,14 kuna). 1. BRUTO PLAĆA 7.742,89 2. OBVEZNI DOPRINOSI 1.548,57

Pozitivna fleksib ilnost uzrokuje da se prihodi prikupljeni porezom na dohodak zbog primjene

progresije u uvjetima pada dohotka smanjuje, a pri porastu dohotka povećava više nego

proporcionalno, što znaĉi da porez na dohodak djelu je stabilizirajuće. Na stabilizacijske

efekte pasivne fleksib ilnosti i tehnike ubiranja poreza na dohodak, ovisno od toga, ako se

koristi metoda plaćanja poreza po odbitku, vremenski su pomaci zanemarivi, a efekti

ugraĊenih stabilizatora najsnaţnije je izraţeno (anticikliĉno djelovanje).Potpuno je suprotno

kad se porez plaća prema poreznoj prijavi, koju podnosi porezni obveznik (v remenski

pomak).

101

101

3. DOHODAK (1.-2.) 6.194,32

4. OSOBNI ODBICI 1.600*2,2 =3.520,00 5. OSNOVICA ZA POREZ (3.-4.) 6.194,32 – 3.520,00 =2.674,32

Porez 15% 2.674,32* 15% = 401,15 Porez 25% 0,00* 25% = 0,00 Porez 35% 0,00* 35% = 0,00

Ukupno porez = 401,15 Prirez 401,15*18% = 72,21

6. UKUPNO POREZ I PRIREZ 473,36 7. NETO PLAĆA (3.-6.) 5.720,96

Što je prirez porezu na dohodak

Prirez je dodatni porez koji se plaća povrh poreza na dohodak, a sluţi za

financiranje jedinica lokalne samouprave. Njegova je osnovica porez na dohodak, a na temelju Zakona o financiranju jedinica lokalne i podruĉne (regionalne) samouprave, visinu prireza odreĊuje lokalna vlast. Općine i

gradovi mogu uvesti prirez porezu na dohodak i to: 1. općina po stopi do 10%,

2. grad s manje od 30.000 stanovnika po stopi do 12%, 3. grad s više od 30.000 stanovnika po stopi do 15%, 4. Grad Zagreb po stopi do 30%.

Prirez porezu na dohodak prihod je jedinice lokalne samouprave u kojoj porezni obveznik ima svoje prebivalište ili uobiĉajeno boravište.

III POREZ NA DOBIT

Ovaj oblik poreza je novijeg datuma. U porezni sustav SAD-a uveden je 1913., u Njemaĉkoj 1920., u Engleskoj 1937. itd. Za razliku od poreza na dohodak, porez na dobit (Profit Tax, Corporation Income Tax) nema neku

znaĉajnu ulogu s aspekta opsega prihoda od tog poreza tj. udjelu u ukupnim poreznim prihodima. Porez na profit (Corporation Income Tax,

Korporschaftsteuer) je porezni oblik, koji je uvršten u porezne sustave većine suvremenih zemalja.* Porez na dobit je jedan od znaĉajnijih poreznih oblika poreznih sustava razvijenih zemalja, ali ne i s ekonomskog aspekta jer

njegov financijski efekat nije naroĉito izraţen. Uĉešće prihoda od poreza na dobit u BDP zemalja ĉlanica OECD ne prelazi 4%, osim Luksemburga,

Ĉeške i N. Zelanda (uĉešće se kreće 2,6% u Islandu do 20% u Luxemburgu)..

* Pretpostavka za uvrštenje poreza na profit u porezne sustave bila je pojava društva kapitala

sredinom prošlog stoljeća, jer se pokazalo da se oporezivanje dobiti koju je društvo kapitala

ostvarilo svojom akt ivnošću ne moţe uspješno riješ iti primjenom poreza na dohodak.

102

102

Danas se porez na dobit najĉešće definira kao porez na neto dobit, u pravilu,

pravnih osoba, kad se one bave gospodarskom djelatnošću. ††

1. Karakteristike poreza na dobit

Karakteristike poreza na dobit su: subjekti oporezivanja nisu fiziĉke osobe, nego organizacije, objekt oporezivanja je rezultat gospodarske djelatnosti (aktivnosti)

organizacije (organizacija je udruţenja ljudi i sredstava radi ostvarenja odreĊenog cilja) ureĊene kao društvo,

danas se porez na dobit moţe definirati kao porez na neku dobit pravnih osoba koje se bave gospodarskom djelatnošću,

ako se rezultat gospodarske sktivnosti shvaća kao dohodak, moţe se

porez na dobit smatrati kao podvrsta poreza na dohodak, obrazloţenje za postojanje poreza na dobit ne moţe se naći ni u

naĉelu ekvivalencije, niti u naĉelu plaćanja poreza prema ekonomskoj snazi, stoga se porez na dobit ne moţe promatrati kao protunaknada za javna dobra kojima se koristi društvo jer korist mogu osjetiti samo

fiziĉke osobe, znaĉaj kako bi se kontrolirale multinacionalne kompanije.

Uglavnom je prihvaćeno stanovište da se porez na dobit moţe punim pravom

smatrati svojevrsnim garantom za naplatu poreza na dohodak (graĊanina ili domaćinstva).‡‡ Ovo se mišljenje oslanja na ĉinjenicu da bi graĊanin (obitelj) u odsutnosti poreza na dobit vrlo lako mogli izbjeći plaćanje poreza na

dohodak (pojedinca ili domaćinstva), jer ulaganjem dohotka u tzv. društvo kapitala (korporacije), dohodak (graĊanina ili obitelji) automatski bi ušao u

imovinu tog društva, pa kad ne bi postojao porez na dobit, ne bi bilo ni pravnog naslova za njegovo oporezivanje.

Visina porezne stope ovisi o odabranom modelu oporezivanja dobiti,

poreznom tretmanu amortizacije i sl.* Razliĉita su mišljenja tko snosi teret poreza na dobit, pa tako imamo.

††

Efekt i oporezivanja dobiti firmi na poduzetništvo i rizik obuhvata ove aspekte: cijena

uloţenog kapitala i oporezivanja, porezi i div idende, porezi i struktura kapitala, porezi i

troškovi steĉaja. ‡‡

U anglosaksonskom pravu javlja se termin “dohodak”, a ne dobit, ali sama konstrukcija

naziva “Corporation Income Tax” ipak ga jasno razgraniĉava od poreza na dohodak

(Individual Incomc Tax). * Pri prouĉavanju poreza na dobit (kao i poreza na dohodak nekih kategorija poreznih

obveznika) znaĉajna paţn ja se posvećuje amortizaciji, što je i opravdano, budući da u

ukupnom iznosu troškova poslovanja amortizacije zauzima kljuĉno mjesto. Ona je odbitna

stavka pri oporezivanju dobiti, a o naĉinu i vremenskom rasporedu amort izacije ovis i i

isplativost neke investicije, a preko tzv. efekata proširenja kapaciteta i na financiran je (iz

103

103

1) porez na dobit snose vlasnici udjela,

2) porez na dobit prevaljuje se unaprijed na potrošaće, 3) porez na dobit prevaljuje se unatrag na radnike (manje plaće),

4) porez na dobit snose vlasnici udjela, potrošaći i radnici.

U svezi snošenja poreza na dobit imamo i slijedeće:

porez na dobit je posljedica postojanja društava kapitala (korporacija)

tj. dioniĉara koji snose teret ovog poreza,

pošto se unaprijed prevaljuje na potrošaĉe putem cijena, to ga snose

potrošaĉi,

prevaljuje se unazad na radnike tako da ga oni i snose, zajedniĉki porez na dobit snose dioniĉari, radnici i potrošaĉi.

2. Opravdanje za ubiranje poreza na dobit

Opravdanje za ubiranje poreza na dobit je slijedeće:

1) opravdanje poreza na dobit teorijom ekvivalencije, 2) opravdanje poreza na dobit teorijom ţrtve,

3) ekonomsko-politiĉko opravdanje poreza na dobit,

4) financijsko-politiĉko opravdanje poreza na dobit. (1) Opravdanje poreza na dobit teorijom ekvivalencije - Ova teorija je

zasnovana na naĉelu ekvivalencije tj. "usluge za protuuslugu". MeĊutim, potrebno je utvrditi koje su to usluge koje pruţa drţava i izraĉunati njihovu

cijenu koja treba odgovarati stvarnoj vrijednosti usluga. Radi se o 3 vrste usluga: a) davanje pravne osobnosti - drţava pojedinim organizacijama

daje samostalnu pravnu osobnost, a naknada za tu uslugu je porez na dobit - postoji nakon smrti ĉlana, ali porez na dobit plaćaju i društva bez pravne

osobnosti; b) jamstvo ograniĉene odgovornosti - ako drţava organizacijama dijeli prava koja ih razlikuje od fiziĉkih osoba, time porez na dobit postaje

naknada za jamstvo odgovornosti; c) uporaba javnih dobara - ova teorija se teško moţe opravdati jer

se porez na dobit ne moţe promatrati kao protunaknada za javna dobra kojim se koristi društvo jer korist mogu osjetiti samo fiziĉke osobe.

amort izacije). Na politiku amort izacije ne samo porezn i nego i d rugi razlozi, pa je to uzrok

velike šarolikosti u tretmanu amortizacije. Razlike se ogledaju u primjen jenom naĉinu

amort izacije, osnovi za obraĉun amort izacije i vremena poĉetka obraĉuna, nastankom prava

na amort izaciju (npr. poĉetku uporabe, završetku gradnje i sl.) i dr.*

104

104

(2) Opravdanje poreza na dobit teorijom ţrtve: *- kada se ne bi plaćao

porez na dobit fiziĉke bi osobe mogle izbjeći plaćanje poreza na dohodak ulaganjem dohotka u društva kapitala;

(3) Ekonomsko-politiĉko opravdanje poreza na dobit: * - ogleda se u argumentima koji svoje osnove nalaze u ekonomskoj politici, prezentirajući ga kao instrument raspodjele. Shvatanje s ovog stanovišta, porez na dobit bi

trebao biti pogodan instrument kojim bi se mogao kontrolirati veliki biznis (“big business”), obuzdavati moć menadţmenta, te ostvariti bolja preraspodjela dohotka i imovine.

(4) Financijsko-politiĉko opravdanje poreza na dobit: - ogleda se u ĉinjenici, da se porez na dobit moţe smatrati relativno izdašnim izvorom

prihoda za fiskus, postoji malen broj poreznih obveznika koje je bez problema moguće identificirati, kao i neznatan angaţman oporezivanja, minimiziranja troškova njegova prikupljanja, ĉime maksimaliziraju njegovu

izdašnost. Pri traţenju opravdanja za postojanje poreza na dobit, uz već naglašeno,

paţnju treba obratiti i na cilj oporezivanja koji se postavlja u zahtjevu, odnosno naĉelu nediskriminacije oporezivanja poduzeća (korporacija) i pojedinaca. Ovisno o tome koje će pojedince (domaćinstvo) biti opterećeno

iznosima poreza koje ovisno o dobiti plaćaju poduzeća, odnosno društva, mogu se manifestirati utjecaji: a) na promjene ponašanja poduzeća na trţištu (drugim rijeĉima prouzrokovati probleme vezane s prevaljivanjem), b) mogu

se odraziti i kao porezno opterećenje pojedinca koji uĉestvuje u dobiti (vlasnici udjela, zaposleni s pravom udjela u dobiti, povjerenici s udjelom u

dobiti).

3. Obveznik poreza na dobit i osnovica poreza na dobit

Danas nema jedinstvene definicije poreznog obveznika poreza na dobit, već se to rješava unutar svake drţave posebice, na temelju zakonskih propisa koji

utvrĊuju ko se smatra poreznim obveznikom poreza na dobit. Tako se najĉešće poreznim obveznikom u pojedinim drţavama definira:

a) društva kapitala, potrošaĉke zadruge, kao i druge pravne osobe, društva osoba te imovinske mase, ili

b) društva kapitala, zadruge, druge pravne osobe regulirano propisima

trgovaĉkog ili graĊanskog prava, proizvodni programi javno-pravnih korporacija, ili

c) domaća trgovaĉka društva, zadruge i druga pravna osobe koje se bave djelatnošću iz koje proizilazi dobit i dr.

Porezni obveznik je društvo, tj organizacija. Pitanje: koja su društva

porezni obveznici? Da li će to biti društva s pravnom osobnošću i/ili društva

105

105

bez pravne osobnosti. To se rješava unutar svake drţave posebice

zakonskim propisom (trgovaĉko društvo, drţavni kapital). Postoji neograniĉenost poreznih obveza za društva koja svoje sjedište

imaju u tuzemstvu i ograniĉenost poreznih obveza za društva koja nemaju sjedište u tuzemstvu i to samo na prihode koje ostvaruje u tuzemstvu. Osnovica poreza na dobit je rezultat gospodarske aktivnosti društva

koja se definira kao razlika izmeĊu vlastitog kapitala na kraju i na poĉetku obraĉunskog razdoblja.

Za utvrĊivanje dobiti koristi se raĉunovodstvena bilanca, a za oporezivanje dobiti koristi se porezna bilanca kojoj je temelj raĉunovodstvena bilanca.

Pri oporezivanju porezom na dobit karakteristiĉne su 2 skupine: 1) elementi kojima se ograniĉuje gospodarski rezultat organizacije,

2) specifiĉnosti koje proizlaze iz biti samog društva kapitala, a te su: a) skrivena raspodjela dobiti, b) porezni tretman koncerna,

c) tretman udjela koje poduzeće-majka ostvari u poduzeću-kćeri, pod uvjetom da udjel u tom poduzeću prelazi odreĊeni postotak.*

Priblemi koji se javljaju prilikom oporezivanja gospodarskih subjekata porezom na dobit su: - Problem odnosa izmeĊu poreza na dobit i poreza na dohodak, tj teško je

utvrditi kad neki dohodak prestaje biti dohodak fiziĉke osobe te postaje dohodak pravne osobe i obratano,

- Problem ekonomskog dvostrukog oporezivanja, tj oporezivanje rasporeĊene dobiti porezom na dobit porezom na dohodak,

- Problem: na koja se udruţenja ljudi odnosi obveza plaćanja poreza na dobit,

- Što podrazumijeva rezultat gospodarske aktivnosti?

Znaĉenje poreza na dobit mijenja se ovisno o tome polazi li se pri njegovu karakteriziranju od objekta ili subjekta oporezivanja:

a) subjekt = porez na dobit treba promatrati razliĉito od poreza na dohodak, b) objekt = on je podvrsta poreza na dohodak.

Oporezivanje primjenom poreza na dobit je izgraĊeno na naĉelima koji vaţe

za oporezivanje dohotka, ali pri tom se ne uvaţavaju upravo za oporezivanje primjenom poreza na dohodak relevantne okolnosti. Stoga je problem utvrĊivanja porezne osnovice za potrebe primjene poreza na dobit ograniĉen i

* Primjer: društvo kći ostvari dobit 1000 $ .Iznos od 200 $ je iznos poreza na dobit, 300 $ je

zadrţano, a 500 $ je isplaćeno društvenoj majci. Dobit društva majke iz vlastite aktivnosti

je 1000 $, a zajedno sa isplatom od društva kćeri je 1500 $. raĉunovodstvena dobit društva

majke je 1500 $, ali je osnovica poreza na dobit s amo 1000 $ jer je na preostalih 500 $

društvo kći već plat ilo porez.

106

106

koncentriran upravo na ona obiljeţja koja su karakteristiĉna za oporezivanje

primjenom poreza na dobit. Karakteristiĉne su pri oporezivanju porezom na dobit dvije grupe za taj oblik posebnih obiljeţja, a to su komponente kojima

se limitira gospodarski rezultat organizacije podloţne oporezivanju primjenom poreza na dobit, i specifiĉnosti koje proizilaze iz biti samog društva kapitala, a te su: (a) skrivena raspodjela dobiti, (b) porezni tretman

koncerna i (c) tretman dividendi koje poduzeće-majka ostvari u poduzeću-kćeri, pod uvjetom da udjel u tom poduzeću prelazi odreĊeni postotak.

4. Sustavi oporezivanja dobiti

Postoji više sustava oporezivanja dobiti. Navešćemo samo dva:

1) klasiĉni sustav oporezivanja dobiti,

2) sustav pune integracije poreza na dobit s porezom na dohodak.

--------------------------------------------------------------------------------------------

/1/ Primjer klasiĉnog sustava oporezivanja dobiti:

A. Razina društva 1. Dobit prije oporezivanja porezom na dobit 300 2. Porez na dobit: 50% (1x2) 150

B. Razina dioniĉara 3. Stopa poreza na dohodak 30% 70%

4. Prihod od dividendi (1-2) 150 150

5. Porez na dohodak (3x4) 45 45 C. Ukupno porezno opterećenje

6. Ukupni iznos poreza (2+5) 195 225

7. Efektivna porezna stopa (6+1) 65% 65%

8. Pretplaćeni porez (7-3+3) 117% 21%

/2/ Primjer pune integracije poreza na dobit s porezom na dohodak*

---------------------------------------------------------------------------------------------

A. Razina društva 1. Dobit prije oporeziv. porezom na dobit 300

2. Porez na dobit po odbitku 50% (1x2) 150 B. Razina dioniĉara

* Postoji i sustav djelomiĉne integracije poreza na dobit s porezom na dohodak, gdje se

porez na dohodak integrira se s porezom na dobit samo na rasporeĊenu dobit. Efekti ovog

sustava su ti što se tako potpuno ukida ili s manjuje preopterećenje samo rasporeĊene dobiti

107

107

3. Stopa poreza na dohodak 30% 70%

4. Pripisana dobit (1)

5. Porez na dohodak (3x4) 90 210

6. Porez na dobit po odbitku (2) 150 150

7. Neto porez na dohodak (5-6) -60 60

C. Ukupni porezni teret

8. Ukupni iznos poreza (5 ili 2+7) 90 210

9. Efektivna porezna stopa (8+1) 30% 70%

10. Pretplaćeni porez (9-3+3) 0% 0%

11. Porezna olakšica (u klasiĉnom sustavu pretplaćeni porez – 10) + u klasiĉnom sustavu pretplaćeni porez ___

100% 100%

Kod poreza na dobit se na temelju visine poreznih stopa, koje se primjenjuju pri oporezivanju dobiti ne moţe zakljuĉivati o stvarnom opterećenju dobiti u

pojedinim drţavama, budući da meĊu njima postoje razlike. Poreznim tretmanu rasporeĊene dobiti (ovisno o primjenjenom sustavu oporezivanja

dobiti), pa razlike u poreznom tretmanu amortizacije, u njima su u primjeni razliĉita porezna oslobaĊanja i olakšice (poseban tretman reinvestiranog kapitala i dr.).§§

Porezno opterećenje ne ovisi samo o poreznoj stopi, nego i o poreznoj osnovici na koju se one primjenjuju, to jest u poreznim osloboĊenjima i

olakšicama, koje se pri tom uzimaju u obzir, a usmjerene su na poticanje ekonomskih efekata, zapošljavanje, razvitka pojedinih regija i sliĉno. Danas pojedine zemlje imaju privilegirane fiskalne reţime u kojima nema poreza na

na profit tj. dobit, niti poreza na dohodak fiziĉkih osobe. To je tzv. fiskalni raj u kojem nema poreza na dobit /(Kostarika, Liban, Liberija, Panama itd), ili u

kojima nema poreza na dohodak fiziĉkih osobe (to su Andora, Bahrein, Bahami, Bermudi, Monako itd.). Danas je u svijetu nazoĉan tzv. off shore biznis. Radi se o kompanijama koje su registrovane u zemljama poreznog

raja gdje nama poreza ili gdje postoje znaĉajne porezne beneficije (poznati off shore centr su Kipar, Lihteštajn, Malta, Andora, Monako, Luksemburg,

itd./

Porezni poticaji u zemljama u tranziciji mogu se grupirati u ĉetiri skupine i to:1) porezni poticaji za novoosnovana poduzeća, 2) porezni poticaji za obavljanje odreĊenih djelatnosti ili pak na odreĊenim regijama, 3) porezni

§§

“Pri uporeĊivanju poreznih stopa u pojedinim drţavama – kao pokazatelju poreznog opterećenja porezom na dobit treba voditi raĉuna i o tome, kao i o ĉinjenici financiraju li se prihodima prikupljenim

porezom i dobit lokalne samouprave. B. Jelĉić, op. cit. str. 246.

108

108

poticaji na reinvestiranje, 4) porezni poticaji koji se odnose na socijalnu

zaštitu.

IV POREZ NA IMOVINU

Porez na imovinu (Property Tax) je porezni oblik koji za objekt oporezivanja

ima imovinu. Imovina predstavlja ukupnost ekonomskog dobara i prava izraţenih u novcu. Porez na imovinu je onaj oblik poreza kod kojeg je predmet oporezivanja imovina u statiĉkom smislu, što znaĉi da se iz

oporezivanja iskljuĉuje vrijednost imovine i promet imovine. Porez na imovinu) je onaj porezni oblik kod kojeg je predmet oporezivanja imovina

(pokretna, nepokretna, prava), a porezna osnovica njena vrijednost umanjena za odreĊene obveze (neto vrijednost imovine). I porez na imovinu spada u subjektne poreze što znaĉi da se kod oporezivanja – razreza poreza u obzir

uzimaju osobna svojstva poreznog obveznika. Porez na imovinu temelji se na naĉelu plaćanja poreza prema ekonomskoj snazi koja proizilazi iz imovine

vlasnika – poreznog obveznika. Porez na imovinu spada i u grupu izravnih poreza.

Porez na imovinu je povijesni gledano stari porez. Postojao je već u antiĉkoj Grĉkoj i Rimu.* U srednjem stoljeću osnovni predmet oporezivanja

poreza na imovinu bilo je zemljište. Danas porez na imovinu ima manju znaĉajnost.

Opće je poznato da se imovina moţe definirati s više aspekata (ekonomskog, pravnog itd.), za potrebe oporezivanja imovina se moţe definirati kao ukupnost ekonomskih dobara i prava izraţenih u vrijednosnom

obliku. Imovina se moţe oporezivati primjenom raznih poreznih oblika.

Oporezivanje koje je predmet imovina moguće je podjeliti prema više kriterija, koji se temelje na predmetu oporezivanja imovine, i to: 1) Imovina per se - porez na imovinu,

* Ovaj porezni oblik spada u grupu meĊu najstarije poreze. Pojavom privatnog vlasnišva

ostvarena je osnovna pretpostavka za njegov nastanak, i prema financijskoj literaturi uporaba

ovog poreza bila je još 2610. godine p.n.e. u Egiptu, 1729. godine p.n.e. u Babilonu, u

Grĉkim gradovima - drţavama, Rimu, itd. Porez na imovinu upotrebljavan je i u srednjem

stoljeću (ratovi), a od 17. stoljeća doţivljava procvat, zbog stalnog porasta potreba za

dodatnim javnim prihodima, a naroĉitu ulogu igrao je u porezn im sustavima SAD i Švicarske

gdje ima dominirajuću ulogu sve do 20. stoljeća. U drugoj polovin i 19. stoljeća i t ijekom

prvih decenija 20. stoljeća, u najvaţn ijim evropskim drţavama je na istaknuto mjesto meĊu

izravnim porezima došao porez na dohodak, ĉim su parcijaln i porezi na imovinu i porezi na

pojedine prihode potisnuti u drugi plan, ali ipak nije uĉin io suvišnim njegovo prisustvo u

poreznom sustavu.

109

109

2) Prijenos vlasniĉkog prava na imovinu bez naknade - porez na nasljedstvo

i darove, 3) Prijenos vlasniĉkog prava na imovinu uz naknadu - porez na promet

imovine, 4) Porast imovine - porez na porast imovine. U zemljama u tranziciji ovaj porezni oblik je manje zastupljen (MaĊarska,

Ĉeška, Rusija, Poljska, Slovenija, Hrvatska i dr.), a najĉešće se primjenjuje analitiĉka varijanta oporezivanja imovine (zemlja, zgrade, stanove, garaţe,

plovila), sluţe za financiranje lokalnih jedinica vlasti u ĉijoj je i nadleţnosti. Njihova uloga u poreznim sustavima je minorna. Imaju takoĊer poreze na nasljedstva i darove, gdje je naĉelo oporezivanja sliĉno, ali s razliĉitim

tarifnim stopama. Posebice je bitno istaći da se porez na imovinu plaća neovisno o tome

dali je njezinu vlasniku ta imovina donijela prihod ili nije. Znaĉajno je ukazati i na probleme kod utvrĊivanja oporezivih imovinskih predmeta, što se naroĉito izraţava, odnosno javlja kod sintetiĉkog poreza na imovinu, i to

kako ekonomski tako i pravni aspekt. Poteškoće pritom proizilaze iz ĉinjenice da ni pojam imovine (pogotovo u porezne svrhe) nema jedne jasne i

opće prihvaćene definicije, pa se umjesto toga daleko toĉnije moţe zapravo govoriti o metodi nabrajanja (enumeracije) imovinskih predmeta i utvrĊivanja njihovih osnovica u sluĉaju kad se radi o primjeni sintetiĉkog

poreza na imovinu, a to je upravo onaj oblik poreza na imovinu koji je u uporabi najĉešće.

UtvrĊivanje vrijednosti imovine koja podlijeţe oporezivanju s ovim poreznim oblikom je najvaţnija faza u ĉitavom ciklusu oporezivanja imovine. Razvijena su tri koncepta utvrĊivanja vrijednosti porezom na imovinu

obuhvaćenih objekata koje je prihvatila praksa ili što je ĉešći sluĉaj normativno regulirala nadleţna vlast, a to su:

1) utvrĊivanje (procjena) vrijednosti na temelju trţišnih cijena imovinskih predmeta,

2) utvrĊivanje vrijednosti prema vrijednosti kapitala, i

3) utvrĊivanje vrijednosti prema valiĉini prihoda od imovinskih predmeta.

U većini drţava u kojima je u uporabi porez na imovinu, dominira primjena trţišne cijene kao kriterija odnosno elementa za utvrĊivanje

vrijednosti imovinskih predmeta obuhvaćenih porezom na imovinu.*

* Naravno, da se pod trţišnom cijenom podrazumijeva ona cijena koja se moţe ili bi se

mogla postići u prometu, kad se vrši utvrĊivanje vrijednosti. Koncept trţišne cijene

primjenjen u ovom postupku najbolje odgovara naĉeloima na kojima se temelji trţišna

ekonomija.

110

110

1. Klasifikacija poreza na imovinu

Porezi na imovinu se dijele na: 1) imovinske poreze u uţem smislu:

a) porez na imovinu- kad je povod oporezivanja imovina kao takva, 2) imovinski porezi u širem smislu:

a) porez na nasljedstva i darove- povod za oporezivanje je prijenos imovinskih prava, b) porez na promet imovine- prijenos prava uz naknadu,

c) porez na porast vrijednosti imovine- povod oporezivanja je porast vrijednosti.

Porezi na imovinu mogu se klasificirati na temelju slijedećih kriterija:

(1) po kriteriju izvora oporezivanja: a) realni porez na imovinu, b) nominalni porez na imovinu. Kod realnih poreza na imovinu porezna osnovica je imovina, tako da se prilikom oporezivanja zahvata i supstanca imovine

poreznog obveznika. Ovakav naĉin oporezivanja se rijetko primjenjuje. Kod nominalnih poreza je porezna osnovica imovina, ako se porez na koji

je obvezan porezni obveznik plaća iz prihoda od imovine, odnosno dohotka

(2) po kriteriju uĉestalosti ubiranja: a) periodiĉni (tekući) porez na imovinu,

b) jednokratni porez na imovinu. Tekući porez na imovinu ubire se u pravilu svake godine. Jednokratni porezi na imovinu u pravilu se uvode

kao realni porezi na imovinu.

(3) po kriteriju obuhvata objekta oporezivanja: a) jedinstveni (sintetiĉki, skupni) porez na imovinu, b) parcijalni (analitiĉki, pojedinaĉni) porez na

imovinu. Kod primjene jedinstvenog poreza na imovinu oporezuje se ukupna imovina, a kod primjene parcijalnog poreza na imovinu oporezuju

se pojedini dijelovi imovine.

(4) po kriteriju znaĉaja tj. uloge poreza na imovinu u poreznom sustavu:a) glavne poreze na imovinu, b) sporedne poreze na imovinu;

(5) po kriteriju naĉina utvrĊivanja porezne osnovice: a) ad valorem porez na imovinu, b) specifiĉni porez na imovinu;

(6) po kriteriju ko je odreĊen kao porezeni obveznik :a) porez na imovinu fiziĉkih osoba, b) porez na imovinu pravnih osoba;

(7) po kriteriju šta je objekt (predmet) oporezivanja: a) porez na nekretnine,

b) porez na pokretnu imovinu, c) porez na prava. Najĉešće su predmet oporezivanja zemljište (graĊevinsko i poljoprivredno), šume, zgrade

(poslovne, stambene), industrijska oprema, vozila, plovni objekti i dr. (8) prema namjeni trošenja sredstava ubranih oporezivanjem: a) opći porez

na imovinu, b) namjenski (posebni) porez na imovinu. Prihodi od poreza

111

111

na imovinu mogu biti prihod proraĉuna (tada je porez na imovinu opći),

ili prihod nekog fonda (tada je to posebni porez na imovinu); (9) porez na imovinu moţe biti koncipiran kao: a) subjektni porez na

imovinu, b) realni porez na imovinu. Porez na imovinu fiziĉkih osoba je subjektni porez na imovinu, dok je porez na imovinu pravnih osoba objektni porez na imovinu;

(10) po primjenjenim poreznim stopama:a) proporcionalni porez na imovinu, b) progresivni porez na imovinu. Kod poreza na imovinu fiziĉkih osoba

imovina se uvijek oporezuje progresivivnim poreznim stopama, dok se se imovina pravnih osoba oporezuje proporcionalnim poreznim stopama;

(11) prema poreznom tretmanu zaduţenja imovine: a) neto porez na imovinu,

b) bruto porez na imovinu. Porez na imovinu jeste u pravilu neto porez na imovinu, tj. od porezne osnovice odbijaju se svi dugovi koji terete

oporezivu, odnosno oporezovanu imovinu.

2. Osnovica poreza na imovinu

Osnovica poreza na imovinu po pravilu je neto imovina koja je jednaka ukupnoj aktivi umanjenoj za ukupnu pasivu tj. od porezne osnovice se

odbijaju svi dugovi koji terete oporezivu imovinu. Obzirom da porez na imovinu moţe obuhvatiti raznovrsnu imovinu, potrebno je prvo utvrditi koji će dijelovi ukupne imovine poreznog obveznika biti obuhvaćeni porezom na

imovinu. Posebno je pitanje i problem kako dijelovima imovine utvrditi vrijednost. Vrijednovanje tj. procjena imovine moţe se izvršiti na tri naĉina.

1) vrijednovanjem na temelju trţišne cijene imovinskih predmeta, 2) vrijednovanje prema iznosu (veliĉini) prihoda od imovinskih predmeta, 3) vrijednovanje prema vrijednosti kapitala.

U svim suvremenim zemljama koristi se trţišna cijena kao kriterij za utvrĊivanje vrijednosti imovinskih predmeta obuhvaćenih porezom na

imovinu (pod trţišnom cijenom podrazumijeva se ona cijena koja se moţe ili bi se mogla postići u uobiĉajenom prometu, u vrijeme kada se vrijednovanje obavlja.

3. Obveznik poreza na imovinu

Ubiranje poreza na imovinu veţe se za poreznog obveznika. U tom kontekstu onda se obveza plaćanja poreza na imovinu ne bi trebala primjenjivati na

pravne osobe (npr. korporacije) već bi se – ta obveza odnosila samo na fiziĉke osobe. Ovo se obrazlaţe mišljenjem da je samostalnost pravnih osoba

zapravo pravna fikcija, a kako je porezni objekt već zahvaćen kod suvlasnika

112

112

korporacije (dioniĉara) ponovno bi oporezivanje pravne osobe dovelo do

dvostrukog oporezivanja. Protiv oporezivanja imovine kod pravnih osoba iznose se slijedeći

argument: obzirom da u nekim gospodarskim sustavima velika poduzeća moraju poslovati kao dioniĉka društva, a ako se porez na imovinu odnosi i na fiziĉke i na pravne osobe onda oĉito da će ta poduzeća trpjeti teret

dvostrukog oporezivanja. S druge strane, poduzeća s jednim vlasnikom izbjeći će dvostruko oporezivanje jer ta poduzeća nisu tretirana kao pravne

osobe, pa podlijeţu oporezivanju kao fiziĉke osobe. Konkretna rješenja su razliĉita u pojedinim zemljama, jer se u nekim zemljama oporezuje samo imovina fiziĉkih osoba, dok se u drugim zemljama

porezni obveznici osim fiziĉkih i pravne osobe.

4. Tarifa poreza na imovinu

Porezne tarife koje se primjenjuju u oporezivanju porezom na imovinu u poreznim sustavima većine suvremenih zemalja su razliĉite i uglavnom su u uporabi proporcionalne stope, zatim progresivne (većinom), a ponegdje u paušalnom iznosu na vrijednost imovine do odreĊene visine, a iznad toga se

primjenjuje još neko opterećenje izraţeno u %. Što se tiĉe poreznih stopa one su:

a) progresivne za porez na imovinu fiziĉkih osobe,

b) proporcionalne stope kod oporezivanja imovine pravnih osobe.

Stope poreza na imovinu su relativno niske i ne prelaze 2% (sem izuzetka

kod nasljedstva i darova). U pravilu se ovim porezom oporezuju fiziĉke osobe, a u Europskoj uniji opći porez na imovinu, ne primjenjuju neke

zemlje.*

5. Opravdanje za ubiranje poreza na imovinu

Razlozi za uvoĊenje i postojanje poreza na imovinu su raznovrsni, ali se

mogu razvrstati na:

fiskalne razloge (dopunski izvor prikupljanja javnih prihoda),

socijalno-politiĉke (ostvarivanje ciljeva socijalno-politiĉke prirode: ravnomjernost u raspodjeli poreznog tereta, odnosno ostvarivanje naĉela

* To su: Austrija – ukinut 1994. god., Belgija, Grĉka, Irska, Italija Portugal i Engleska), a od

1997. godine ni u Njemaĉkoj i Danskoj, a pravne osobe u ĉlanicama EU ne pojavljuju se kao

obveznici ovog poreza u: Finskoj, Francuskoj, Nizozemskoj, Švedskoj i Španiji, tako da se

kao obveznici poreza na imovinu pojavlju ju fiziĉke osobe.

113

113

pravednosti u oporezivanju, ostvarenje zahtjeva za većim poreznim

opterećenjem fundiranih izvoza),

razloge politiĉke prirode (osiguranje sredstava za financiranje potreba

lokalnih kolektiviteta, te realiziranje zahtjeva za njihovom financijskom autonomijom, veći utjecaj graĊana na rad lokalnih vlasti i dr.),

razloge porezno-tehniĉke prirode (smanjenje mogućnosti porezne evazije, posebice pri oporezivanju nekretnina, vozila, plovnih objekata i dr.).

Opravdanje za ubiranje poreza na imovinu temelji se na: 1) teoriji cijene, 2) naĉelu plaćanja poreza prema ekonomskoj snazi,

3) kao instrumenta redistribucije dohotka i imovine, te alokacije resursa.

(1) Opravdanje za prikupljanje poreza na imovinu traţi se i nalazi u teoriji cijena, kao i u teoriji koja poĉiva na ekonomskoj snazi, a u novije vrijeme, mjesto i uloga poreza na imovinu u poreznim sustavima nekih zemalja

zagovara i brani istjecanjem da taj porez predstavlja pogodan instrument redistribucije dohotka i imovine, kao i politike alokacije resursa, a osim toga

istiĉe se uloga ovog poreza kao kontrolnog, odnosno dopunskog poreza. Opravdanje ubiranja poreza na dobit teorijom cijene bilo je nekada opravdano kada se smatralo da je stvaranje i oĉuvanje imovine moguće

jedino pod okriljem i uz zaštitu drţave, a imovina se uglavnom odnosila na zemljište.

(2) Opravdanje ubiranja poreza na imovinu na temelju porezne snage temelji se na naĉelu plaćanja poreza prema ekonomskoj snazi, pri ĉemu se smatra:a) da posjedovanje imovine predstavlja jamstvo za prihod od imovine,

i b) imovina sama po sebi (bez obzira i ako ne donosi prihod) pokazuje da postoji ekonomska snaga. Argumenti kojima se porez na imovinu opravdava

s osloncem na oporezivanje prema ekonomskoj snazi sve su više gubili na snazi i uvjerljivosti, kako se nesigurnost prihoda od rada smanjivala zbog općeg gospodarskog napretka s jedne strane, odnosno razvitkom socijalnog

prava (socijalno osiguranje) na drugoj strani. (3) Ako se kod poreza na imovinu redistribucija postavlja kao cilj, potrebno

je dati odgovore u kojem obujmu,od koga, i u ĉiju korist bi tu poreznu redistribuciju trebalo izvršiti. Iskustva mnogih zemalja da se pomoću instrumenata porezne politike ostvare ciljevi s podruĉja ekonomske,

socijalne, stambene i druge politike, pokazala su da su ostvareni ciljevi bitno odudarali od onih koji su se oĉekivali.***

***

... „Danas se u financijskoj znanosti polazi od opće prihvaćenog stajališta da se preraspodjela imovine širihrazmjera moţe uĉinkovito provesti poticajnim mjerama usidrenim u politici proraĉunskog

rashoda”.B. Jelĉić: Porezni sustav i porezna politika, Informator, Zagreb, 1998., str. 261.

114

114

Promatrano u cjelini, porez na imovinu ne odgovara nekom racionalnom

poreznom sustavu zato što je (a) argument u zahvaćanju ekonomske snage ovim porezom problematiĉan, (b) oporezivanje primjenom poreza na

dohodak neuporedivo prikladnije negoli primjena poreza na imovinu, (c) ubiranje tog poreza je iznimno skupo, a mogućnost porezne utaje (pri oporezivanju odreĊene imovine) je velika, (d) plaćanje tog poreza nepovoljno

utjeĉe na štednju i time na formiranje i povećanje imovine, što se ne moţe pozitivno ocijeniti ni s šireg društvenog stajališta.

V. POREZ NA NASLJEDSTVO I DAROVE

Ovo je porez koji se ubire na temelju transfera vlasništva bez naknade meĊu ţivima s darovatelja na daroprimatelja, ili u povodu smrti sa ostavitelja na

nasljednika. Dakle, ovaj porez se plaća prigodom dvaju razliĉitih transfera imovine: a )jednom je to nasljeĊivanje, b) drugi put je to darovanje. Predmet

oporezivanja je imovina koja se na taj naĉin transferira. Porez na nasljedstvo i darove je porez koji se prikuplja povodom prenosa vlasništva na imovinu bez naknade.

Porez na nasljedstva i darove je realni imovinski porez, jer zahvaća supstanciju imovine, imovina je porezni izvor i porezna osnovica.

1. Porez na nasljedstvo

Za postojanje ovog poreza nuţne su 2 pretpostavke: a) privatno vlasništvo, i b) pravo nasljeĊivanja

Porezni tretman nasljedstva moţe se temeljiti na 2 pristupa tj. stajališta: a) sa stajališta sveobuhvatnog dohotka - stjecanje imovine koja proizlazi iz nasljeĊivanja (i darovanja) smatrati dohotkom, pa je oporezivati kao

dohodak, b) sa stajališta prema kojem se dohotkom mogu smatrati samo oni prihodi

koji pritjeĉu iz stalnih izvora, a nasljedstva i darovi - jednokratni prihodi koji ne pritjeĉu iz trajnog izvora nisu dohodak, pa se ne oporezuju kao dohodak.

Imamo dva oblika poreza na nasljedstvo: 1) porez na davanje nasljedstva, tj na ukupnu ostavinsku masu,

2) porez na primanje nasljedstva, tj na pojedine dijelove ostavinske mase,

U suvremenim se poreznim sustavima oporezivanje nasljedstva obavlja

tako de se prilikom utvrĊivanja visine poreza u obzir uzima blizina sredstva i veliĉina imovine ( s progresivnom tarifom) pa se javlja dvostruka progresija,

s time da su od plaćanja tog poreza osloboĊeni ĉlanovi uţe obitelji.

115

115

Opravdanje ubiranja poreza na nasljedstvo prema oblicima, je :

1) Opravdanje oporezivanja ukupne ostavinske mase - ne uzima se u obzir niti broj nasljednika niti blizina srodstva. Ovaj porez ispunjava:

a) kontrolnu ulogu - mogućnost da se oporezivanjem obuhvati imovina na koju ostavitelj do momenta svoje smrti nije platio porez. Kaznili bi se i pojedinci koji za ţivota nisu utajili porez

b) kompenzacijska uloga - da se tako zahvati imovina koju je obveznik ostvario zahvaljujući pogodnostima u porezu na dohodak, npr

olakšice zamjerke su što zahvaća i onu imovinu na ĉije stjecanje nisu utjecale porezne pogodnosti i ne oporezuje se samo porast vrijednosti imovine već i imovina kojoj od posljednjeg oporezivanja vrijednost nije

narasla. c) dopunska uloga - porez na dohodak i na imovinu ostavitelja nisu za

vrijeme ţivota dostatno opteretili, pa treba postojati porez na nasljedstvo kao njihova nadopuna (to bi trebalo korigirati u poreznom sustavu). 2) Opravdanje oporezivanja pojedinih dijelova ostavinske mase - to je

porez na neto vrijednost nasljedstva. Neto vrijednost nasljedstva jednaka je bruto vrijednost nasljedstva minus dugovi (npr pogrebni troškovi). Porez na

nasljedne dijelove opravdava se ovim argumentima: a) opravdanje radi jednake startne pozicije u trţišnoj utakmici ( uspjeh treba pripasti marljivima, a ne nasljednicima velikih imovina),

- porez na nasljedstvo kao instrument za uspostavljanje jednake startne pozicije u trţišnom gospodarstvu - tako se trebaju ukloniti razlike koje već

postoje na startu, - za start je puno vaţnije bogatstvo roditelja nego kasnije nasljeĊena imovina;

- preraspodjela imovine- porez na nasljedstvo kao instrument za smanjenje nejednakosti u raspodijeli imovine,

- dodatno opterećenje nasljednika, b) preraspodijela imovine posebice velikih imovina, ali preraspodijela je već uĉinjena ukoliko ima više nasljedstva;

c) oporezivanje prema naĉelu plaćanja poreza prema ekonomskoj snazi (nasljedstvo se treba smatrati kao dodatni dohodak osim kada su nasljednici

ĉlanovi uţe obitelji, pa će za njih zbog smrti ostavitelja doći do pogoršanja ekonomskog poloţaja).

Za utvrĊivanje visine poreznog opterećenja pojedinog nasljednika vaţni su

elementi:a) blizina srodstva izmeĊu nasljednika i ostavitelja, b) veliĉina nasljeĊene imovine

Kao rezultat ovih elemenata porez na nasljedstvo se ubire primjenom progresivne tarife s dvostrukom progresijom. Od plaćanja poreza na nasljedstvo osloboĊeni su ĉlanovi uţe obitelji.

116

116

Visina poreznog opterećenja poreza na nasljedstvo ovisi o: a) izboru

porezne osnovice, b) obuhvatu i broju poreznih osloboĊenja, c) naĉin na koji je izraĊena porezna tarifa.

Porezna osnovica na nasljedstva je neto nasljeĊena imovina. To je ukupno nasljeĊena imovina (bruto vrijednost imovine) minus dugovi (npr.pogrebni troškovi).Poteškoće se javljaju kod vrednovanja naslijeĊene

imovine ako nisu poznate trţišne cijene.

Kada su u pitanju porezne olakšice i osloboĊenja, tada porezne

pogodnosti pri plaćanju poreza na nasljedstva mogu biti utvrĊene: a) u odnosu prema poreznom obvezniku - porezna osloboĊenja koja se odnose na poreznog obveznika, tzv subjektna osloboĊenja predviĊena su

za ĉlanove uţe obitelji, tj braĉnog para i djecu; b) u odnosu pre ma poreznom objektu = objektna osloboĊenja, porezom

su osloboĊeni transferi imovine male vrijednosti.

Po pitanju porezne tarife treba reći da se danas porez na nasljedstvo oporezuje progresivnim tarifama. I u sluĉaju primjene proporcionalne stope

oporezivanje će biti progresivno ako nasljednici imaju pravo na osloboĊenje i olakšice. Progresivna tarifa se temelji na 2 pretpostavke: a) oporezivanje se

obavlja prema ekonomskoj snazi,. b) respektira se blizina srodstva izmeĊu ostavitelja i nasljednika - rezultira stupnjevano porezno opterećenje, moţe se postići:

- neizravno (posredno) = odreĊene stupnjeve srodstva odobravaju porezne povlastice (olakšice, osloboĊenja),

- izravno = za pojedine grupe srodnika, tj nasljednika su razliĉite porezne stope, koje rastu što je stupanj srodstva udaljeniji. Porezne stope rastu što je stupanj srodstva udaljeniji. Javlja se dvostruka progresija = više

porezne stope ovisno o veliĉini imovine i blizini srodstva.

2. Porez na darove Porez na darove predstavlja transfer imovine meĊu ţivima s darovatelja na

daroprimca, kod kojih dolazi do povećanja ekonomske snage. Imamo dvostruku progresiju = više stope poreza ovisno o veliĉini dara i blizini

srodstva. Porez na nasljedstvo i porez na darove imaju iste porezne stope, kako razlika u poreznom opterećenju ne bi utjecala na odluku da neka osoba raspodijeli svoju imovinu za vrijeme ţivota. Stope poreza na nasljedstvo i

darove su, uglavnom, iste, tj. porezni tretman nasljeĊene imovine i imovine primljene na dar je isti. Kod nasljedene imovine kod nekih zemalja

nasljednici su svrstani u nasljedne redove (ovisno od srodstva), kojima su visine poreznih stopa razliĉite. Preovladava mišljenje, da oporezivanje na dar primljene imovine je nuţnost, jer bi se inaĉe moglo izigra ti plaćanje poreza

117

117

na nasljedstvo tako da se imovina daruje (stvarno ili fiktivno) prije smrti

njenog vlasnika. Tarife poreza na nasljedstvo i darove bitno izraţavaju sve dileme i probleme

vezane uz mjesto i ulogu ovog poreznog oblika meĊu porezima u poreznim sustavima suvremenih zemalja, jer je teško naći dvije zemlje u kojima je koncept oporezivanja primjenom poreza na nasljeĊe i darove našao primjenu

makar i pribliţno jednakog odraza kako pri utvrĊivanju i grupiranju poreznih obveznika (nasljednika) prema srodstvu u kojem se nalaze prema darovatelju,

tako i pri utvrĊivanju visine poreznog opterećenja pojedinih nasljednih redova, a pri utvrĊivanju kruga osoba i imovinskih predmeta (stvarna oslobaĊanja, olakšice) koje se izuzimaju od oporezivanja primjenom tog

poreza.

VI POREZ NA PROMET

Porez na promet spada u najvaţnije porezne oblike.* Objekti oporezivanja kod poreza na promet su: a) proizvodi, b) usluge, c) prava, d) nekretnine.

Najznaĉajniji je porez na promet proizvoda.* Obiĉno se ne oporezuju svi proizvodi, tako da je nulta porezna stopa na npr. reprodukcijski materijal.

Osnovna karakteristika poreza na promet je njegova potpuna mogućnost

prevaljivanja. Sadrţan u cijeni oporezovanog proizvoda, ukljuĉen u troškove proizvodnje kao element cijene, porez na promet se pri prodaji prevaljuje na

kupca – potrošaĉa oporezovanog proizvoda.* Kupovinom oporezovanog

* Porez na promet je b io u upotrebi još u sustavu starog Egipta, Vizantije i Rima. Zat im ga

nalazimo u Španiji od 1342. Godine, poslije se pojavljuje pod nazivom “Alcabala”, da bi

potom naglo nestao iz poreznih sustava svijeta.†††

Ovaj porezn i oblik ponovo dolazi u

uporabu tek poslije prvog svjetskog rata, prvo ga je uvela Njemaĉka (1910.), Francuska

(1917.), Italija (1919.), Rumunija, Belg ija i MaĊarska (1921.), Sovjetski savez i Australija

(1930.), SAD (1933.), a u porezne sustave Engleske i Švicarske uvedena je tek uoĉi drugog

svjetskog rata. Osnovni uzrok za ponovno uvoĊenje poreza na promet treba traţiti u potrebi

pribavljan ja novih prihoda za rješavanje povećanih javnih rashoda drţava uzrokovanim

ratom. * Porez na promet proizvoda u poreznim sustavima razvijenih zemalja (OECD -u) zauzima

jedno od znaĉajnijih mjesta, dok je u i Hrvatskoj, te ostalim zemljama u tranziciji, zauzima

vodeće mjesto u poreznim sustavima * Do sredine 60-tih godina prošlog stoljeća porezi na potrošnju ustanovljavali su se kao

jednofazni porezi ko ji su se obraĉunavali u trgovini na malo ili na veliko, ili su se ubirali kao

višefazni, kaskadni porezi obraĉunati kod svake prodaje nekog proizvoda ili izvršene usluge.

Treba napomenuti da je suvremeni jednofazni porez ko ji se obraĉunava u maloprodaji u

sadašnjem obliku uveden 1916. godine prvo u Njemaĉkoj, kao veoma izdašan i efikasan

prihod drţavnog proraĉuna, a poslije Prvo svjetskog rata uvode ga i ostale evropske i zemlje

Sjeverne Amjerike.

118

118

proizvoda plaća se i porez na promet jer je ukalkuliran u prodajnu cijenu.*

Pozitivne karakteristike poreza na promet su:

njegova izdašnost,

jeftinoća ubiranja,

konstantnost i ugodnost plaćanja za porezne obveznike. itd.

Negativna strana mu je njegovo regresivno dejstvo (efekti).

Prilikom razmatranja klasifikacije poreza posebno je naglašeno da na temelju fenomena prevaljivanja treba izvršiti podjelu poreza na izravne i neizravne .

Ustvari, kod primjene poreza na promet razlikuje se osoba porezni obveznik, od osobe koja stvarno snosi teret poreza. Po intenciji (zakonodavca) porez plaća krajnji potrošaĉ koji u povećanoj cijeni oporezovanog p roizvoda i

usluga plaća porez na promet iz svog dohotka. Prema tome, osnovno obiljeţje poreza na promet proizvoda i usluga, njegova pretpostavljena

funkcija, jeste prevaljivanje. Sadrţan u cijenu oporezovanih proizvoda i usluga, ukljuĉen kao sastavni element njihove cijene, on se u toj povećanoj cijeni prevaljuje na kupca. Ukoliko porez na promet nije prevaljen na

* Prilikom razmatran ja poreza na dohodak ukazali smo na njegove pozitivne karakteristike

(stabilizacijske, ciljeve konjukturne polit ike, ostvarivanje alokativnih ciljeva t.j. t retman

štednje, kamata, dividende, i dr.), meĊutim, protiv ovog poreznog oblika u novije vrijeme od

strane znaĉajnog broja financijskih teoretiĉara iznose se brojni nedostaci i istiĉu poteškoće

koje se javljaju pri uvoĊenju ovog poreznog oblika, n jegove praktiĉne primjene, o kojima

smo u ranijem izlaganju govorili. Naroĉito se izraţava sumnja u prikladnost i potrebu

uporabe poreza na dohodak kao instrumenta redistribucijske politike. Naglašava se da ovaj

porez teško moţe dovesti u sklad sa zahtjevom za neutralnošću u oporezivanju, jer primjena

poreza na dohodak utiĉe na ponašanje poreznih obveznika, a naroĉito kada je u pitanju

štednja i formiranje kap itala na strukturu finansiranja i na izbor pravne forme obavljanja

djelatnosti. Iznose se razliĉiti argumenti u prilog zamjene (direktnog) oporezivanja dohotka

oporezivanjem potrošnje. Uĉestali argumenti mnogih autora u prilog opredjeljenja za

oporezivanje potrošnje, a ne dohotka, jeste da ljudi rade i zaraĊuju, odnosno stvaraju i

ostvaruju dohodak da bi njime zadovoljili svoje potrebe, jer stvaranje dohotka nije samo sebi

svrha. Dok se porezom na dohodak oporezuje raspoloţivi dohodak, a opredjelju je za

primjenu tog poreza zasniva se na konceptu da je za oporezivanje relevantna sama ĉinjenica

postojanja dohotka, odnosno ekonomske (i porezne) snage, opredjeljen je za oporezivanje

potrošnje temelji se na konceptu da oporezivanje treba uporabu dohotka u procesu potrošnje,

kada se njime tako zadovolje potrebe vlasnika dohotka (koncept zadovoljavanja potreba). U

navedenom, brojni autori vide razlog da ljudskoj prirodi više odgovara da se liĉna

ekonomska snaga identifiku je sa veliĉinom zadovoljenja potreba P. R. Musgrave kaţe:

“Dohodak je najšire prihvaćena mjera porezne snage, ali odnedavno raste uvjerenje da je

potrošnja bolji izbor. Da ne bi bilo nesporazuma, dohodak sluţi kao osnovica subjektnog

poreza na dohodak, a potrošnja sluţi kao osnovica za objektne poreze na promet i trošarine.

Tako je korištenje dohotka pravednije od korištenja potrošnje kao porezne osnovice. Ali

odatle ne proizilazi da dohodak kao osnovica ostaje superiorniji ako se potrošnja koristi kao

osnovica kod subjektivnog poreza na potrošnju, s olakšicom koja bi se dovela prema veliĉini

obitelji uz progresivno oporezivanje potrošnje.”‡‡‡

119

119

krajnjeg potrošaĉa, nije ostvareno njegovo glavno obiljeţje (karakteristika),

koja odreĊuje taj porez kao opći porez na potrošnju.

Imamo dvije vrste poreza na promet:

1) opći porez na promet - kojim se oporezuje većina roba i usluga, i

2) pojedinaĉne - posebne poreze na promet kojima se oporezuje jedan ili nekoliko istovrsnih proizvoda. U pojedinaĉne poreze na promet spadaju

trošarine (trošarine ili posebni porezi na promet visokotarifnih proizvoda).

U daljem izlaganju govoreći o porezu na promet podrazumijevaćemo

opći porez na promet.

1. Oblici poreza na promet

Porez na promet se dijeli na:

1) jednofazni porez na promet,

2) višefazni porez na promet,

3) svefazni porez na promet

Osnovni kriterij na temelju koga je izvršena ova podjela predstavlja tehniku naplate, odnosno broja prometa faza u kojima se porez naplaćuje.

1.1. Jednofazni porez na promet

Predstavlja takvu variijantu poreza od koga se zahvatanje vrši u jednoj, toĉno odreĊenoj fazi pri kretanju robe od proizvoĊaĉa do potrošaĉa. Jednofazni porez na promet moţe:

a) Jednofazni porez na promet u fazi proizvodnje

b) Jednofazni porez na promet u trgovini na veliko

c) Jednofazni porez na promet u trgovini na malo

a) Jednofazni porez na promet u fazi proizvodnje – je porezni oblik

kod kojeg se kao porezni obveznik javlja proizvoĊaĉ. Objekt oporezivanja je proizvod. Povod oporezivanja je prodaja tog proizvoda trgovcu na veliko

ili trgovcu na malo (samo iznimno i krajnjem potrošaĉu). Kod ovog oblika jednofaznog poreza na promet imamo problem utvrĊivanje konaĉne faze proizvodnje i finalnog proizvoda, tj kada je za jednog proizvoĊaĉa neki

proizvod finalni,a za drugog to je sirovina, tj poluproizvod. Zato treba pronaći metode kojima će se izbjeći oporezivanje onih finalnih proizvoda u

koje su ugraĊeni već ranije oporezivani proizvodi.Metode kojima se izbjegava kumulativni efekt kod jednofaznog poreza na promet su:

120

120

- metoda suspenzije - proizvoĊaĉi kupuju proizvode koji im sluţe kao

inputi u proizvodnji bez plaćanja poreza na promet, - metoda suptrakcije - proizvoĊaĉ odbija iznos poreza na promet

plaćenog na inpute kojima se koristio u proizvodnji finalnog proizvoda. Prednosti javnog poreza na promet u fazi proizvodnje ( u odnosu na višefazne i svefazne poreze) su:

- oporezivanje je lakše jer se kod proizvoĊaĉa nalazi manji broj proizvoda (lakša selekcija objekata oporezivanja), izostaje vertikalna

koncentracija, - manji broj poreznih obveznika- što pojeftinjuje postupak razreza,

naplate i kontrole ubiranja poreza a povećava se neto uĉinak ubranog poreza, odsutnost kumulativnog efekta u uţem i širem smislu.

Nedostatak javnog poreza na promet u fazi proizvodnje je u tome što od

trenutka kad je porezni obveznik platio porez do trenutka kada ga je prevalio na kupca on je ekonomski sputan u svojoj aktivnosti.

b) Jednofazni porez na promet u trgovini na veliko - povod oporezivanja kod ovog poreza je u slijedećem: kad trgovac na veliko

prodaje proizvode trgovcu na malo ili izravno potrošaĉu (kao i onaj promet koji obavlja proizvoĊaĉ trgovcu na malo i krajnjem potrošaĉu). Porezni

obveznik je trgovac na veliko (ili drugi sudjelnik). Prednosti ovog poreza su: - jaĉi stupanj selektivnosti u odnosu na porez na promet u fazi trgovine

na malo, izostaje vertikalna koncentracija, - broj poreznih obveznika je veći nego kod javnog poreza na promet u

fazi proizvodnje, ali ipak manji nego u fazi trgovine na malo, - manji broj poreznih obveznika rezultira povećanjem neto uĉinka

njegova ubiranja, - porezna je osnovica niţa, nego kod oporezivanja faze trgovine na malo,

pa su porezne stope više (ako se ţeli ubrati isti iznos poreza).

Nedostaci ovog poreza su: - mogućnost da do oporezivanja doĊe dvaput (ako se promet obavlja

izmeĊu dva ili više trgovaca na veliko), - mogućnost da oporezivanje izostane (ako neki proizvodi zaobiĊu fazu

trgovine na veliko).

c) Jednofazni porez na promet u trgovini na malo - povod

oporezivanja je promet proizvoda prilikom prodaje krajnjem potrošaĉu (i ako prodaje proizvodnja i trgovina na veliko).

Prednosti jednofaznog poreza na promet u trgovini na malo u odnosu na svefazni i višefazni porez na promet su: - izostaje kumulativni efekt u uţem i širem smislu,

121

121

- manji broj poreznih obveznika- bolji neto uĉinak (manji trošak),

- pojednostavljenje administrativnog postupka, - izostaje vertikalna koncentracija (integracija) = gospodarski subjekti

nemaju razloga za spajanje prometnih faza kako bi smanjili iznos poreza,

- nema problema vezanih uz vraćanje poreza za domaće proizvode, namjenjene izvozu jer se trgovina na malo ne javlja kao izvoznik

Prednosti jednofaznog poreza na promet u trgovini na malo u odnosu na PDV je u slijedećem: - postoji manji broj poreznih obveznika,

- postupak utvrĊivanja visine poreza i podmirenje porezne obveze je jednostavniji i brţi,

- broj sluţbenika kod financijskog tijela je manji, - niţi troškovi ubiranja poreza, pa je neto uĉinak viši. Prednosti jednofaznog poreza na promet u trgovini na malo u odnosu na

jednofazni porez na promet u fazi proizvodnje i trgovine na veliko je u tome što ako se ţeli ubrati isti iznos poreza, porezne stope biti će niţe jer se

primjenjuju na veću poreznu osnovicu, pa će porezni obveznici i porezni destinatari ga lakše prihvatiti što će povećati izdašnost. Nedostaci jednofaznog poreza na promet u trgovini na malo u odnosu na

jednofazni porez na promet u fazi proizvodnje i trgovine na veliko su u slijedećem:

- mogućnost da oporezivanje izostane zato što se neki proizvodi nisu pojavili u fazi trgovine na malo već ih je proizvoĊaĉ ili trgovac na veliko bez naplate poreza prodao krajnjem potrošaĉu (porezna evazija),

- više poreznih obveznika, pa su veći troškovi prikupljanja poreza, - mogućnost da se oporezivanje obavi dva puta.

Nedostatak jednofaznog poreza na promet u trgovini na malo u odnosu na svefazne i višefazne poreze na promet je u tome što ima višu poreznu stopu,

a što negativno djeluje na porezni moral tj.potiĉe poreznu uta ju.

1.2. Višefazni porez na promet

To je porezni oblik kojim se oporezivanje obavlja u više prometnih faza, ali ne u svim. Javlja se u dvije varijante:

a) Višefazni bruto porez na promet, obraĉunava se na osnovicu u koju ulaze porezni iznosi iz ranijih oporezovanih faza,.

b) Višefazni neto porez na promet, plaćeni porez u prehodnoj fazi

oduzima se iz porezne osnovice u narednoj fazi. Višefazni porez na promet je sliĉan tzv. svefaznom porezu na promet. Razlike izmeĊu njih su kvantitativne (broj obuhvaćenih faza), a ne

kvalitativne. Višefazni porez na promet po pravilu je bruto-višefazni porez na

122

122

promet. Porezna osnvica je cijena oporezovanog proizvoda u koju je

ukljuĉen, i u oporezovanu fazu prevaljen – iznos poreza plaćenog u prethodnoj fazi. Kod višefaznog bruto poreza na promet prisutno je

nepovoljno kumulativno djelovanje (kumulativni efekti). Kod ovog poreza javlja se problem kod vanjskotrgovaĉke razmjene, zato što će će cijena oporezivanog proizvoda namjenjenog izvozu biti veća što je u nju ukljuĉen

iznos poreza veći, a veće cijene smanjuju konkurentsku sposobnost. (Radi se o pitanju konkurentne sposobnosti domaće robe namjenjene izvozu i plasman

robe stranog podrijetla na domaćem trţištu). Iznos poreza na promet koji je sadrţan u cijeni proizvoda namjenjenog izvozu trebalo bi vratiti. Inozemni proizvodi za domaće trţište trebaju biti oporezovani tako da je u njima

sadrţan porezni trošak identiĉan domaćim proizvodima. Rješenje navedenog problema je u primjeni prosjeĉne porezne stope:

- pomoću koje se izraĉunava iznos poreza koji će se vratiti izvozniku- poreznom obvezniku, - oporezivanje inozemnih proizvoda uvezenih na domaće trţište.

Nedostatak je u tome što će prosjeĉna porezna stopa omogućiti u nekim sluĉajevima vraćanje iznosa poreza većeg ili umanjenog od stvarnog iznosa.

Ako je vraćeno više to je onda svojevrsna izvozna premija, i obratno, ako je vraćeno manje, onda se radi o prikrivenoj carini.

1.3. Svefazni porez na promet

To je oblik poreza na promet kojim su obuhvaćene sve faze prometa kroz koje prolazi oporezivi proizvod. Ovisno o naĉinu na koji se utvrĊuje porezna

osnovica, svefazni porez na promet moţe biti:

a) bruto svefazni porez na promet,

b) neto svefazni porez na promet (porez na dodanu vrijednost - PDV).

a) Bruto svefazni porez na promet (bruto = cijena + porez) - Kad se porez plaća u svakoj fazi prometnog ciklusa primjenom iste porezne stope

na osnovicu koju predstavlja bruto naknada ostvarena u pojedinoj fazi.Porezno opterećenje izravno ovisi o: - broju prometnih faza kroz koje prolazi oporezovani proizvod od

- proizvoĊaĉa do konaĉnog potrošaĉa, - visina primijenjene porezne stope,

- veliĉini porezne osnovice. Naĉin na koji se porezni teret pretaĉe iz jedne u drugu prometnu fazu i raste

zbog povećanja broja prometnih faza i veće porezne osnovice, dovodi do kaskadnog (lavinskog) efekta, koji proizlazi iz kumulativnog efekta. Kumulativni efekt moţe biti u:

- širem smislu, i - uţem smislu.

123

123

- Kumulativan efekt u širem smislu - ogleda se u tome što se porez

naplaćuje primjenom iste porezne stope na prodajnu cijenu u svakoj fazi prometnog ciklusa, pa se zato porezni teret iz faze u fazu povećava i u obliku

lavine svaljuje se na konaĉnog potrošaĉa.* - Kumulativan efekt u uţem

smislu - je u tome što se plaćanje poreza vrši na već plaćeni porez, jer se za osnovicu obraĉunavanja svefaznog poreza na promet uzima cijena u fazi koja

se oporezuje.* Problem je isto kao i kod višefaznih poreza na promet, a to je: - plaćeni se porez na promet vraća pri izvozu robe, ali je teško utvrditi

iznos poreza koji je sadrţan u cijeni proizvoda, - koristi se prosjeĉna porezna stopa = ona moţe omogućiti u nekim sluĉajevima da iznos poreza koji je vraćen bude veći ili manji od iznosa

stvarno plaćenog poreza ( i pri uvozu). - kumulativni efekt utjeće na pojavu vertikalne koncentracije - spajanje

dviju ili više faza prometnog ciklusa u jednu, odnosno preskakivanje nekih faza prometnog ciklusa.

Prednosti bruto svefaznog poreza na promet su:

- utvrĊivanje porezne osnovice i poreznog opterećenja je jednostavno,, - bolji neto uĉinak,

- porezne su stope niţe jer je opterećenje protegnuto na sve faze, prometnog ciklusa - manja porezna evazija.

b) Neto svefazni porez na promet je porez na dodanu vrijednost (PDV)

2. Porez na dodanu vrijednost (PDV)

Porez na dodanu vrijednost (mehrwertsteuer, value added tax) porezni je oblik kojim se oporezuje vrijednost što ju je prodavatelj dodao na cijenu kupljenog tj.prodanog proizvoda, odnosno usluge.* Razlika izmeĊu kupovne i

prodajne cijene jeste osnovica poreza na dodatnu vrijednost. S ovim

* Primjer: proizvod prolazi kroz 4 prometne faze, u svakoj je fazi porezna stopa 3%. Teret

koji će p latit i potrošaĉ: 4 * 3 =12. Javlja se problem jer je nemoguće toĉno utvrditi visinu

stvarno plaćenog poreza u svakoj fazi. * Primjer: porezna stopa u svakoj prometnoj fazi je 50%, cijena proizvoda u 1 fazi =100. taj

proizvod u 2 fazi ulazi s cijenom od 150 (100 + 50%). U drugoj fazi pro izvod je dobio neku

vrijednost od 50. sada cijena tog proizvoda iznosi 200. * Porez na dodanu vrijednost prva je uvela Francuska 1954. godine, zatim je 1964. godine to

uĉinila Finska, Njemaĉka je prešla na ovaj vid oporezivanja prometa 1968. godine, Velika

Britanija 1973. godine, dok su druge zemlje EU ovaj porez uvele kasnije. MeĊu posljednjima

to je uĉinio Portugal 1986. godine. Danas u svijetu PDV kao osnovni inizravni porez na

promet koristi oko 120 zemalja. MeĊutim, ovaj vid oporezivanja nije prisutan u poreznom

sustavu visokorazvijen ih zemalja kao što su Sjedinjene Ameriĉke Drţave, Australija.

124

124

poreznim oblikom u naĉelu oporezuju se sve prometne faze od proizvoĊaĉa

do krajnjeg korisnika. PDV moţemo definirati na slijedeći naĉin: Porez na

dodanu vrijednost je specifičan oblik poreza na promet, čije je realiziranje

segmentirano u parcijalna plaćanja koja se obračunavaju na temelju

dodane vrijednosti u svakoj fazi procesa proizvodnje i distribucije. Porezom na dodanu vrijednost opterećena je svaka faza prometnog ciklusa, ali se

oporezuje samo dodana vrijednost u svakoj fazi prometa - od proizvoĊaĉa sirovine, preko preraĊivaĉa (poluproizvod), pa do krajnje (finalne) potrošnje.

To se postiţe tako da u poreznu osnovicu ne ulazi porez koji tereti nabava roba i usluga, već se PDV plaća na onu vrijednost koja je dodana u oporezovanoj fazi. Oporezivanje dodane vrijednosti provodi se tako da porezna osnovica ne

obuhva ća porez obračunan pri nabavi roba i usluga (ulazni porez) nego se porez

plaća na vrijednost dodanu u oporezovanoj fazi (izlazni porez).

Da bi se porez koji je plaćen u prethodnoj fazi mogao odbiti, potrebno je da

prodavatelj taj porez prikaţe na raĉun, ĉime svaki porezni obveznik u prometu «kontrolira» da li je njegov prethodnik platio porez na dodanu

vrijednost. Tako dobavljaĉ - kupac «kontrolira» svog prodavatelja.

Zbog svog kumulativnog efekta (u uţem i širem smislu) bruto svefazni porez na promet, zamijenjen je s neto svefaznim. Kod PDV-a oporezuje se

vrijednost dana u fazi oporezivanja, tj pri oporezivanju pr imjenom ovog poreza porezna osnovica je dodana vrijednost. (dodana vrijednost = prodajna

cijena minus kupovna cijena).*

Primjer 1.:

Poduzeće B kupuje neka dobra od poduzeća A. Kupovna cijena je 1.000

kn., PDV je 250 kn (stopa 25%). B plaća A-u 1.250 kn (cijena + PDV, cijena je osnovica PDV-a). A izdaje B-u raĉun (R-1) na kojemu je odvojeno iskazan

PDV koji je on naplatio B-u. Poduzeće A uplaćuje 250 kn (PDV) na raĉun proraĉuna, to je njegova porezna obveza po osnovi PDV-a; Za poduzeće B je tih 250 kn pretporez, koji će poduzeće B imati pravo odbiti.

Sada poduzeće B prodaje dobra poduzeću C, koji je takoĊer obveznik PDV-a. Prodajna cijena je 2.000 kn. Poduzeće C, po izdanom raĉunu (R-1)

* U sustavu PDV-a sabiraju se vrijednosti (cijene) svih roba i usluga koje je jedan uĉesnik u

prometu kupio u t ijeku obraĉunskog perioda. Ovaj uĉesnik takoĊerr sabira sve prihode koje

je u istom periodu ostvario prodajom svojih proizvoda i usluga. Porez će platiti na razlike

izmeĊu prihoda i rashoda koje je ostvario u obraĉunskom periodu. Zbog toga se moţe reći da

je PDV pojednostavljena razlika izmeĊu prodajne i nabavne cijene proizvoda i usluga. Kod

obraĉuna svoje porezne obveze – obveze plaćanja PDV-a u odreĊenom obraĉunskom

periodu, uĉesnik u prometu - obvezatnik će odbiti one iznose PDV-a ko je je u navedenome

periodu platio svojim dobavljaĉima kroz svoju nabavnu cijenu. Dodana vrijednost je ustvari

ostvareni profit (dobit) nakon oporezivanja (neto-dobit, ĉisti profit ).

125

125

plaća poduzeću B 2.500 n.j. (2.000 kn je cijena, 500 kn je PDV). Poduzeće B

1) zadrţava 2.000 kn (cijena), 2) odbija pretporez iz prethodnog posla (250 kn) od 500 kn koje je on

naplatio poduzeću C po osnovi PDV-a, i 3) nakon toga odbijanja zadrţava 250 kn sebi (time je nadoknadio PDV koji je on platio poduzeću A), a drugih 250 kn uplaćuje proraĉunu. Vidljivo je da

je, do sada, i za poduzeće A i za poduzeće B, PDV neutralan – ne tereti niti jednog od njih (zbog odbitka pretporeza na koji ima pravo poduzeće B;

Poduzeću A to nije potrebno – sav PDV koji naplati on, kao prvi u nizu, uplaćuje proraĉunu). Sada poduzeće C prodaje dobro konaĉnom potrošaĉu K, za cijenu od

3.000 kn, i na tu cijenu, koja je porezna osnovica, obraĉunava PDV od 750 kn. Konaĉni potrošaĉ (kupac) K plaća poduzeću C 3.750 kn. Poduzeće C:

1) zadrţava 3.000 kn, 2) odbija ono što je njegov pretporez, poduzeće Adakle PDV plaćen poduzeću B (450 kn), i,

3) zadrţava 450 kn (odbitak pretporeza), a 250 kn uplaćuje proraĉunu. POSLJEDICE:

1. Konaĉni potrošaĉ (kupac) K je nije u sustavu PDV-a, nema pravo na odbitak pretporeza i u konaĉnici snosi puno porezno opterećenje – njegova je obveza po osnovi PDV-a 750 kn.

2. U proraĉun je ukupno uplaćeno: poduzeće A uplatilo 250 kn + poduzeće B uplatilo 250 kn + poduzeće C uplatilo 250 kn, dakle

ukupno 750 kn, koliko je i PDV koji je u konaĉnici platio konaĉni (krajnji) kupac, potrošaĉ K. Pri tome, u proraĉun nije uplaćeno toĉno tih K-ovih 750 kn (posljedica tehnike oporezivanja).

3. Niti jedan od poduzetnika nije opterećen PDV-om; sustavom odbitka pretporeza postignuto je da je PDV “oĉišćen” iz njihovog poslovanja,

tj. on im NIJE trošak.

Primjer 2.: (lanac reprodukcije i prometa) Stopa PDV-a = 25%

Uĉesnik u

prometu

Nabavna

vrijednost

Ulazn i

PDV

(3x25%)

Prodajna

vrijednost

Izlazni

PDV

(5x17%)

Obveza za

PDV

(6-4)

1. 2. 3. 4. 5. 6.

1. Prethodni promet - - 10.000 2500 2500

2. ProizvoĊaĉ 10.000 2500 12.000 3000 500

3. PreraĊ ivaĉ 12.000 3000 15.000 3750 750

4. Veleprodavac 15.000 3750 17.000 4250 500

5. Maloprodavac 17.000 4250 20.000 5000 750

6. Ukupno 20.000 5000

126

126

Prema tome, svaki sudionik u prometu plaća PDV (25%) samo na »svoju» dodanu vrijednost, tako da ukupno uplaćeni PDV državni proračuni iznosi upravo 20.000 x 25%=5.000. To je, istodobno, upravo onaj iznos PDV-a kojeg plaća i krajnji (konačni) potrošač pri nabavi dotičnog proizvoda, odnosno usluge, jer krajnji potrošač ukupno plaća; 20.000 +5.000 PDV) = 25.000.

Cilj PDV-a je opteretiti samo promet koji sluţi krajnjoj potrošnji. U trţišnom gospodarstvu s ogromnim brojem poduzetnika svako od njih ne moţe znati da li je njegov kupac krajnji potrošaĉ kojem treba obraĉunati

porez ili se radi o poduzetniku koji ne treba da plati porez jer kupuje robu za krajnjeg potrošaĉa. Zbog toga se u sustavu PDV-a oporezuju svi prometi, porez se vraća onima koji su kao poduze tnici registrirani u registru poreznih obveznika. Kod PDV-a je izuzetno bitno odbijanje i vraćanje pre tporeza.

Odbitak pretporeza je kljuĉ za formulu ĉiji je rezultat ravnomjerno porezno opterećenje svih roba i usluga neovisno o proizvodno - prometnom lancu. Pretporez je iznos PDV-a kojega su poreznom obvezniku zaračunali i na

računima iskazali drugi poduzetnici za isporuke dobara i za obavljene

usluge. Pretporez je porezna obveza dobavljaĉa, a potraţuje ga primatelj raĉuna tj. kupac robe. Zbog povrata poreza koji je poduzetnicima zaraĉunat kao predporez, porezno opterećenje snose krajnji potrošaĉi. Zbog toga što se

predporez odbija on ne opterećuje cjelokupni promet, već onaj višak vrijednosti (dodanu vrijednost) koji ostaje kada se odbiju troškovi (rashod i) nabavke roba i usluga. Zato se ovaj porez naziva PDV. Uzimanjem za poreznu osnovicu same dodane vrijednosti u fazi

prometnog ciklusa koja se oporezuje, ne dolazi do pojave kumulativnih efekata, koji su karakteristiĉni za bruto svefazni promet, gdje do negativnih

posljedica oporezivanja prometa porezom kod kojeg visina poreznog opterećenja ovisi ne samo o visini porezne stope, nego i o broju oporezovanih faza prometa.

Ovisno o tome kako se pri oporezivanju prometa tretiraju izdaci uĉinjeni za nabavu kapitalnih dobara (investicije) imamo 3 oblika PDV-a:

1) Proizvodni oblik poreza na dodanu vrijednost - je onaj gdje se poduzetniku odobrava da od prodaje svojih uĉinaka ima pravo oduzeti vrijednost nabavljenih sirovina i materijala ( poduzetnik je svaka pravna i

fiziĉka osoba koja se bavi odreĊenom djelatnošću s ciljem ostvarivanja prihoda, a svaki prihod je oporeziv), to znaĉi da u poreznu osnovicu ulaze

troškovi nabave kapitalnih dobara ( dugotrajna materijalna i nematerijalna imovina) i amortizacije (trošak korištenja dugotrajne imovine).

Npr. Prodajna cijena = 100 Troškovi sirovina i materijala = 40 Porezna osnovica = 60 ( - nabava kapitalnih dobara -

amortizacija - dodana vrijednost-rad, profit, zgrade…)

127

127

Ova se metoda ne primjenjuje zbog vrlo visoke porezne osnovice i vrlo visokih neoporezivih dijelova.

2) Dohodni oblik PDV-a - ovog oblika poduzetniku se odobrava da, osim odbitka kupljenih sirovina i materijala, od prodajne vrijednosti odbije i

troškove amortizacije kupljene kapitalne imovine.

Npr. prodajna cijena = 100 - troškovi sirovina i materijala = 40 - troškovi amortizacije = 10

Porezna osnovica = 50

(-troškovi nabave kapitalnih dobara - dodana vrijednost)

3) Potrošni oblik PDV-a = ovaj tip omogućuje poduzetniku da iz osnovice oporezivanja oduzme cjelokupan iznos outputa, tj. izvore za nabavu

kapitalnih dobara, amortizacije i troškove sirovina i materijala. To znaĉi da se kod potrošnog oblika, pored sirovina i amortizacije izuzima (odbija) i sav iznos utrošen za nabavku kapitalnih obara (osnovnih sredstava) u godini u

kojoj su sredstva kupljena. Potrošni oblik poreza na dodanu vrijednost omogućava da porezni obveznik prilikom izraĉuna dodane vrijednosti (koja je na kraju predmet oporezivanja), od vrijednosti prodaje oduzme sve

troškove, (kako za sirovine, repromaterijal i energiju, tako i za kapitalna ulaganja), tj. za nabavu graĊevinskih objekata, postrojenja i opreme. Na taj

naĉin dopušta se oduzimanje cjelokupne vrijednosti kapita lnih izdataka od vrijednosti prodaje. Ovim je sprijeĉeno dvostruko oporezivanje kapitala: jednom pri njegovoj kupnji, a drugi put uz vrijedost proizvoda koji je njime

proizveden. Tako je postignuta neutralnost u pogledu uporabe razliĉitih metoda proizvodnje, pa supstitucija ţivog rada kapitalom (i obrnuto) ne

utjeĉe na ukupne poreze poduzeća. Npr. Prodajna cijena = 100 - troškovi sirovina i materijala = 40

- troškovi amortizacije = 10 - troškovi nabave kapitalnih dobara = 20

Porezna osnovica = 30 (dodana vrijednost)

BND – I – Am = OP

Bruto nacionalni dohodak (BND) umanjen za kapitalne investicije (I) i amortizaciju (Am) predstavlja osobnu potrošnju. Ova metoda ima vrlo široku primjenu. Pogoduje poreznim obveznicama, ali za posljedicu ima manji priliv

novca u proraĉun.

128

128

U pravilu se koristi potrošni oblik jer ne utjeĉe na odluku poduzetnika

hoće li i koliko investirati, tj ovaj oblik je neutralan jer odluka o nabavi dugotrajne imovine ne utjeĉe na visinu porezne obveze.

Svaki od prethodna tri oblika se temelji na:

oporezivanju po naĉelu porijekla, i

oporezivanje po naĉelu odredišta.

Naĉelo porijekla – oporezuju se sva dobra proizvedena u nekoj zemlji,

bez obzira gdje se troše. Prema tome, oporezuje se izvoz, a ne oporezuje se uvoz. Ovo naĉelo se ne primjenjuje.. Naĉelo odredišta – sva dobra i usluge oporezuju se na mjestu trošenja

bez obzira gdje su proizvedena. Oporezuje se uvoz, a ne oporezuje se izvoz..Oporezivanje dodane vrijednosti prema naĉelu odredišta znaĉi da

se porez na dodanu vrijednost plaća tamo gdje se dobro troši. Tako proizvodi koji se izvoze i napuštaju zemlju, osloboĊeni su poreza na dodanu vrijednost, ali se oporezuju u zemlji u kojoj se troše. Na taj naĉin

uvezni i domaći proizvodi ravnopravno konkuriraju na domaćem trţištu.

Tehniĉki gledano imamo dvije metode obraĉunavanja, naplaćivanja (ubiranja) poreza na dodanu vrijednost:

(1) izravnim oporezivanjem dodane vrijednosti, i

(2) neizravnim oporezivanjem dodane vrijednosti

(1) Kod izravnog oporezivanja utvrĊuje se dodana vrijednost proizvoda, pa se na nju kao osnovicu primjenjuje odgovarajuća porezna stopa. Primjenjuju se dvije metode:

a) metoda oduzimanja,

b) metoda zbrajanja, koja ima svoju podmetodu: metodu neizravnog

zbrajanja (kreditna metoda). a) Metoda oduzimanja - porezni obveznik izraĉunava svoju obvezu PDV –a tako da od ukupne vrijednosti svoje prodaje oduzme ukupne

vrijednosti svoje kupovine, pa na tako dobiven iznos primjeni poreznu stopu.

Porezna obveza = t * (∑ output - ∑ input), gdje je: t = porezna stopa = 22%

Nedostaci ove metode su:

oporezivanje se ne moţe provesti razliĉitim poreznim stopama,

fakture/raĉuni ne osiguravaju dokumentirani dokaz o plaćenom PDV –u

prethodne faze (postoji mogućnost porezne evazije). Ova metoda moţe se prihvatiti za sustave koji imaju jednu poreznu stopu.

b) Metoda zbrajanja – dodana vrijednost ĉini zbroj nadnica (plaća), kamata i profita (u nekim sluĉajevima i amortizacije).

Porezna obveza = t * (∑ plaća + ∑kamate + ∑profit + ∑amortizacije)

129

129

gdje je t = porezna stopa, ∑ zbroj plaća, kamata, profita i amortizacije ĉini

dodanu vrijednost.

(2) Metoda neizravnog zbrajanja ( kreditna metoda ) je podvarijanta

metode zbrajanja, Po ovoj metodi poduzetnik plaćeni PDV u svojim inputima oduzima iz obraĉunatog poreza u svojim prodajama/outputima.

Porezna obveza = t * (output) – t * (input)

Po ovoj metodi oporezivanja, dodana vrijednost se ne utvrĊuje, već se porezna obveza izraĉunava tako što se od ukupnog iznosa poreza na promet

odbije porez plaćen u prethodnoj fazi. Dakle, po ovoj metodi, porezni obveznik iz raĉuna za kupljene proizvode i korištene usluge i raĉuna za

prodane proizvode i izvršene usluge, izravno izraĉunava svoju obvezu za porez na dodanu vrijednost. Ovaj metod se smatra pogodnijim i koristi se u praksi. Po ovoj metodi utvrĊuje se samo porezna osnovica odbijanjem poreza

na promet plaćenog u prethodnoj fazi (PP) od ukupnog poreza na promet (UPP):

PO = UPP – PP ( PO = porezna osnovica). Prednosti ove metode su:

porezna obveza se utvrĊuje prilikom svake transakcije (uz ispostavljanje

raĉuna kao pisanog dokumenta),

osigurava najbolju kontrolu za obraĉun i uplatu PDV –a,

omogućava primjenu PDV –a i u višestopnom sustavu,

najjednostavnija i najaţurnija za obraĉun PDV –a.

Osnovna naĉela koja propagiraju zagovornici PDV-a mogu se saţeti u sljedećem:

PDV- om treba oprezivati što je moguće veći broj proizvoda i usluga i poreznu osnovicu znaĉajno proširiti,

pri odreĊivanju poreznih stopa odrediti što je moguće manji broj stopa, a idealno je rješenje da se utvrdi jedna jedinstvena porezna

stopa ,

izbjegavati nultu poreznu stopu, osim za oporezivanje izvoza.

Na ovaj naĉin, kako se navodi u znanstvenoj i struĉnoj javnosti, pozitivne osobine PDV dolaze do punog izraţaja, te se u potpunosti ostvaruje svrha ovog poreza, tj. ubiranje poreznih prihoda s maksimalnim smanjenjem

porezne evazije što je praksa potvrdila, kako u zemljama ĉlanicama EU, tako i kod zemalja u tranziciji koje su u svoj porezni sustav uvele PDV, a to je

više od 120 zemalja svijeta.*

* Kada je u pitanju širina oporezivih transakcija, treba reći da je naš sustav PDV-a sukladan

6. smjern ici EU u definiranju oporeziv ih transakcija. Cilj ove smjern ice je kroz oporezivanje

ukljuĉiti što veći broj dobara i usluga, što ukupno stvara sve veću i veću poreznu osnovicu,

130

130

U našoj zemlji imamo 2 stope PDV –a:

Nulta stopa za vrlo ograniĉen broj proizvoda je u primjeni za: sve vrste kruha (osim punjenih peciva),

sve vrste mlijeka (osim proizvoda od mlijeka), knjige struĉnog, znanstvenog, kulturnog, umjetniĉkog sadrţaja,

lijekovi odreĊeni listom lijekova HZZO –a, proizvodi koji se kirurškim putem ugraĊuju u ljudsko tijelo –

implantati,

znanstveni ĉasopisi, usluge javnog prikazivanja filmova (kino),

usluge organiziranog boravka koje se plaćaju doznakama iz inozemstva, u turizmu.

Stopa od 22 % za sva ostala dobra i usluge, osim onih koji su

zakonom osloboĊeni.

Sve zemlje EU primjenjuju PDV. Druge zemlje imaju razliĉite standardne, povišene, povlaštene i nulte stope PDV –a. Zemlje EU imaju stope PDV –a u

rasponu od 15-25% (Luksemburg 15%, Švedska 25%). Zemlje u tranziciji imaju stope PDV –a od 15-30%.

3. Uĉinci poreza na promet

Uĉinci poreza na promet su slijedeći:

1) Financijski učinak

2) Ekonomski učinak

3) Socijalni učinak

1) Financijski uĉinak – ogleda se u tome što zahvata promet velikog broja

predmeta i usluga u prometu, pa je prihod od poreza na promet velik tj. izdašan. Svatko mora trošiti, pa je zato veliki broj poreznih obveznika.

2) Ekonomski uĉinak - proizlazi iz njegovog osnovnog obiljeţja, a to je prevaljivanje poreza. Teret plaćenog poreza kojeg je platio porezni obveznik uraĉunava se u cijenu proizvoda te se prevaljuje na poreznog

destinatara - krajnjeg potrošaĉa. Ako do prevaljivanja nije došlo porezni teret snosi porezni obveznik

PDV sluţi kao instrument politike cijena jer veći ili manji porezni teret povećava ili smanjuje prodajne cijene (utjeĉe se na ponudu i potraţnju).

što moţe imati za posljedicu sniţenje porezne stope PDV –a. Time se ostvaruje veća

ekonomska neutralnost PDV –a.

131

131

U vanjskotrgovaĉkoj razmjeni - prilikom izvoza porez se odbije i vrati

izvozniku (zbog konkurentnosti) = primjena naĉela zemlje odredišta. Pri uvozu porezni tretman inozemnih proizvoda treba biti jednak

poreznom tretmanu domaćih proizvoda. Problemi nesmetanog odvijanja vanjskotrgovaĉke razmjene rješava se primjenom naĉela zemlje odredišta (destinacije) gdje se roba oporezuje u zemlji uvoznici ili naĉelo zemlje

podrijetla (domicila) gdje se roba oporezuje u zemlji izvoznici.

3) Socijalni uĉinak - oĉituje se u njegovom regresijskom uĉinku, koje zbog

svog negativnog djelovanja predstavlja osnovni nedostatak općeg poreza na promet. Niţe ekonomske snage nose relativno viši porezni teret, dok su više ekonomske snage opterećene relativno niţim poreznim teretom. Regresijski

uĉinak je veći i što je broj ĉlanova obitelji veći. Primjenom poreza na promet zanemaruju se osobne karakteristike kupca. Za ublaţavanje ili uklanjanje

regresijskog uĉinka koristi se: a) smanjenje regresijskog uĉinka poreza na promet unutar sustava

poreza na promet :

- porezne olakšice, tj osloboĊenja pri oporezivanju proizvoda masovne (najšire) potrošnje; oporezivanje niţom stopom- preferencijalna stopa, npr

prehrambeni proizvodi, (ali te proizvode isto tako kupuju i visoke ekonomske snage), - na smanjenje regresijskog uĉinka utjeĉe se primjenom diferenciranih

stopa (viših od opće stope) pri oporezivanju luksuznih proizvod (ali što je to luksuzni proizvod?),

- oporezivanje sirovina i poluproizvoda, se ne primjenjuje. b) smanjenje regresijskog uĉinka poreza na promet unutar poreznog

sustava:

- primjena visokih poreznih stopa kod poreza na dohodak na visoke ekonomske snage, tj primjena progresivnih poreznih stopa. MeĊutim, to ne

dovodi uvijek do progresivnog oporezivanja, već moţe rezultirati regresivnim poreznim sustavom, ako je regresijski uĉinak poreza na promet progresijskim stopama poreza na dohodak samo smanjen.

Kompenzacijski, tj redistribucijski uĉinak zbog navedenih negativnih uĉinaka PDV-a umanjen je progresivnim poreznim stopama poreza na

dohodak tako da su na ekonomsku snagu poreznog destinatara ustvari primjenjene proporcionalne porezne stope (ali ta regresija moţe biti smanjena djelomiĉno). Porezne stope poreza na dohodak trebaju biti takve da ne doĊe

do djelomiĉnog uklanjanja regresijskog uĉinka već da doĊe do apsolutne progresije.

c) smanjenje regresijskog uĉinka poreza na promet mjerama izvan

poreznog sustava:

132

132

- podruĉje socijalne politike koja utjeće na regresivni uĉinak poreza na

promet, - sustav intervencija u vrlo niske ekonomske snage koje su nedostatne za

odrţavanje ţivotnog standarda, - sustav socijalne pomoći - negativno oporezivanje = djeĉji dodatci, stipendije, mogućnost nabave i uporabe nekih dobara i usluga besplatno ili

uz malu naknadu i sl

4. Prednosti i nedostaci PDV-a

Prednosti PDV-a su: - u odnosu na porez na promet, porez na dodatu vrijednost (ili neto svefazni porez na promet roba i usluga) je mnogo izdašniji i uĉinkovitiji jer

obuhvata sve faze proizvodnje odnosno prometa, - porez na dodatu vrijednost znatno umanjuje uvjete za postojanje sive

ekonomije jer se naplaćuje najvećim dijelom prije maloprodajne faze, - porezna evazija u PDV sustavu je minimalna jer se oporezuju, prate i kontroliraju sve faze prometnog ciklusa,

- cilj poreza na dodatu vrijednost je da se oporezivanjem obuhvati što veći broj dobara i usluga, - porez na dodatu vrijednost osigurava ravnopravan poloţaj uvoznih i

domaćih proizvoda na trţištu zemlje uvoznice, - jedno od bitnijih karakteristika poreza na dodatu vrijednost je mali

broj stopa, što smanjuje administrativno-tehniĉka ograniĉenja i pojednostavljuje tehniku obraĉunavanja, plaćanja i kontrole, - naplata najvećeg dijela poreza na dodatnu vrijednost se ostvaruje u

proizvodnji i kod uvoza, - porez na dodatnu vrijednost ima logiĉniju tehniku naplate, jer nema

odlaganja plaćanja, - porez na dodatnu vrijednost se ne obraĉunava na izvoz roba i usluga, - porez na dodatnu vrijednost se pri uvozu naplaćuje odmah, s tim da

porezni obveznici – uvoznici tako plaćeni porez mogu odmah iskazati kao porezni kredit.

Nedostaci PDV-a su: MeĊu nedostacima poreza na dodatnu vrijednost u odnosu na klasiĉni (jednofazni) sustav poreza na promet su:

- ovaj porez ne pravi razliku meĊu kupcima, izmeĊu bogatih i siromašnih,

- administrativni troškovi i troškovi plaćanja daleko su veći nego kod poreza na promet proizvoda (poduzeće je u obvezi da obezbjedi

133

133

podatke o prodajama i nabavama, dok kod poreza na promet

proizvoda samo podatke o prodajama),

- uvoĊenje ovog poreza moţe djelovati inflatorno,

- izraţenija regresivnost,

- problem raspodjele subcentralnim razinama.

5. POSEBNI POREZI NA PROMET (TROŠARINE)

Posebni porezi na promet (trošarine ili akcize, akcizni porezi) su posebni

(specijalni) porezi na potrošnju. Povijesno promatrano, ovi porezi se

javljaju kao najstariji oblik potrošnog poreza. Šta više, njihovim uvoĊenjem je po prvi put primjenjena ideja oporezivanja potrošnje.

Valja odgovoriti na pitanje, koje osobine imaju dobra na koja se nameću trošarine, i s kojim se ciljem baš njih dodatno opterećuje još jednim poreznim

oblikom. Dobra na koja se nameću trošarine obiĉno imaju jednu ili više od sljedećih osobina: prvo, njihovu proizvodnju i prodaju drţava moţe kontrolirati; drugo, te proizvode obiljeţava relativno visoka cjenovno

neelastiĉna potraţnja; treće, dohodovna elastiĉnost potraţnje za tim proizvodima veća je od jedinice, tako da se radi o luksuznim dobrima; i

ĉetvrto, drţava smatra da je njihova potrošnja nekorisna za pojedinca, ili da stvara negativne vanjske uĉinke. No valja pobliţe obrazloţiti zašto se na proizvode s ovim obiljeţjima nameću

povrh uobiĉajenog poreza na promet i trošarine. One se mogu nametnuti kako bi se ostvarili neki od ovih ciljeva:

1. Trošarine se mogu uvesti kako bi se u porezni sustav uvela progresivnost. U porezni sustav unosi se progresivnost kada se oporezuju neki luksuzni proizvodi koje uglavnom troše pojedinci s visokim dohocima.

U sluĉajevima kada je teško primjenjivati progresivan porez na dohodak, kao što je to primjerice u zemljama u razvoju, trošarine na luksuzne proizvode

predstavljaju dobar naĉin progresivnog rasporeĊivanja poreznog tereta. MeĊutim, postoje problemi pri korištenju neizravnih poreza kao što su trošarine u svrhu uvoĊenja progresivnosti u porezni sustav. Naime, potrebno

je jasno definirati koji proizvodi imaju obiljeţja luksuznih proizvoda, odrediti kolika je cjenovna elastiĉnost potraţnje za tim proizvodima, te postoje li

supstitutivni proizvodi. Ukoliko je cjenovna elastiĉnost potraţnje velika, pa uvoĊenjem trošarina potraţnja za tim proizvodima opadne ili se usmjeri na supstitutivne proizvode, neće biti ostvaren cilj povećanja progresivnosti

poreznog sustava. Definiranje luksuznih dobara za poreznu adminis traciju

Hrvatsko zakonodavstvo koristi pojam poseban porez. Ĉeste su polemike oko naziva ovog

pojma, pa je i danas u našoj praksi uobiĉajena uporaba razliĉitog naziv lja za ovaj porezni

oblik.

134

134

takoĊer nameće niz pitanja praktiĉne naravi. Ponekad je, naime, veoma teško

jednoznaĉno odrediti kada neki predmet postaje luksuzom. 2. Istodobno, ponekad se trošarine uvode u sluĉajevima kada je

administrativno teško primjenjivati sloţenije porezne oblike. Tako, na primjer, u zemljama u razvoju kada postoji mali broj proizvodnih jedinica, ubiranje trošarina moţe biti jednostavnije za primjenu od uporabe sloţene

sheme progresivnog poreza na dohodak. Obiljeţje trošarina jest da one predstavljaju izdašan prihod za drţavni proraĉun. Uz to, one su jednostavne

za ubiranje, iziskuju male administrativne troškove, i ne pruţaju mnogo prilika za poreznu evaziju. Obiĉno se nameću na proizvode velikog opsega prodaje, a proizvode ih mali broj proizvoĊaĉa, imaju neelastiĉnu cjenovnu

potraţnju, jednostavno se definiraju, te na trţištu ne postoje njihove zamjene. Sve to doprinosi sigurnom slijevanju poreznih prihoda u drţavni proraĉun.

3. Trošarine se mogu uvesti da bi se obeshrabrila potrošnja nekih proizvoda. To se posebno odnosi na alkoholna pića, cigarete i duhan. Iako takve trošarine imaju obiljeţja regresivnosti, tj. relativno više opterećuju

domaćinstva s niskim dohodcima, njihova je primjena opravdana jer se uglavnom radi o proizvodima ĉija se potrošnja smatra nezdravom ili

nemoralnom. Drţava se u tim sluĉajevima smatra pozvanom da se upliće u izbor pojedinca, smatrajući da ona mora voditi raĉuna o njegovu zdravlju ili moralu, te da pojedinci, posebno mladi nisu u potpunosti svjesni zdravstvenih

opasnosti koje donosi pušenje cigareta i pijenje alkohola. Trošarine na potrošnju takvih proizvoda mogu se promatrati i sa stanovišta

negativnih vanjskih uĉinaka. Pušenje i alkoholizam stvaraju velike troškove u zdravstvu, pa se trošarine mogu promatrati kao naĉin da se internaliziraju ovi troškovi. Ĉak i kada, recimo, trošak lijeĉenja raka pluća u cijelosti snosi sam

bolesnik, rak koji nastaje zbog sekundarnog pušenja predstavlja jasan negativan vanjski trošak. Trošarina tada posta je izvor sredstava za pokrivanje

tih troškova u zdravstvu koji nastaju kao rezultat negativnog vanjskog uĉinka pušenja ili alkoholizma. Trošarine, meĊutim, ne moraju predstavljati posebno uspješan naĉin smanjivanja ovisnosti. Potrošnja ovih proizvoda doista će se

smanjiti samo ako je potraţnja cjenovno elastiĉna. Kako je potraţnja za cigaretama i alkoholom relativno cjenovno neelastiĉna, tako trošarine i ne

moraju imati veliki uĉinak na smanjivanje njihove potrošnje. To dokazuju i relativno veliki iznosi poreznih prihoda koji se ubiru iz ovih izvora u gotovo svim zemljama. No to je upravo i razlog zašto ovako izdašan porez posebno

vole poreznici. Uz valjani i moralno lagano prihvatljiv razlog, ubire se priliĉno velik porezni prihod. Novija istraţivanja pokazuju da visoke

trošarine na cigarete, iako malo utjeĉu na pušenje u odraslih, bitno smanjuju pušenje kod mladih. To na dulji rok moţe dovesti do općeg smanjivanja pušenja cigareta.

135

135

4. Trošarine se mogu koristiti i za ublaţavanje zagaĊenja. Tako ako se

nametnu na neke proizvodne ili potrošne aktivnosti zapravo predstavljaju internalizaciju negativnih vanjskih uĉinaka. Na taj se naĉin trošarine mogu

upotrijebiti da bi se ispravljala neuĉinkovita upotreba resursa. Trošarina na benzin ili vozila moţe se promatrati s toga stanovišta. Vozila proizvode negativne vanjske uĉinke jer zagaĊuju zrak i vodu proizvodeći buku i

stvarajući prometna zaĉepljenja. Trošarina sluţi za pokriće troškova ublaţavanja tih zagaĊenja.

Trošarina na benzin ili na vozila moţe se promatrati i kao oblik naknade za uĉinjenu uslugu. Tako se trošarina na benzin moţe smatrati aproksimacijom naknade za korištenje cesta. Iz tako prikupljenog novca odrţavaju se ceste pa

putnici imaju bolju prijevoznu uslugu. Osnovne karakteristike posebnih poreza na promet tj. trošarina su:

a) ograniĉeni domašaj primjene,

b) nepostojanje razlike u poreznom tretmanu domaćih i uvezenih

proizvoda,

Posebnim porezom na promet (trošarinom) oporezuje se promet jednog proizvoda ili skupine istovrsnih proizvoda. Trošarinama se oporezuju

potrošnja ili uporaba toĉno odreĊenih proizvoda. Osnovni cilj uvoĊenja posebnih poreza je fiskalnog karaktera. Da bi se taj cilj realizirao, trošarinama se pogaĊaju prije svega proizvodi masovne potrošnje, koji se ne

mogu ili se teško mogu, supstituirati. U mnogim zemljama trošarine postoje usporedo s porezom na promet, a u relativno malom broju zemalja trošarine

su jedini porez na potrošnju. Potrošnja odreĊenih proizvoda praktiĉno je dvostruko oporezovana, prvo posebnim porezom (trošarinom), a zatim i porezom na promet. Osim fiskalnog, postoje i drugi razlozi uvoĊenja

posebnih poreza. Oni su posebice socijalne prirode. Trošarine zbog svoje rigidnosti, nisu pogodne za voĊenje ekonomske politike.

Posebni porezi na promet (trošarine) se uglavnom uvode na: - naftu i naftne derivate, - duhan i duhanske preraĊevine,

- alkohol i alkoholna pića, - pivo i vino,

- kavu, - bezalkoholna pića. - trošarine na osobne automobile, ostala motorna vozila, plovila i

zrakoplove - trošarine na luksuzne proizvode (satovi, nakit, srodni proizvodi,

odjeća i obuća od krzna i koţe reptila, oruţje, pirotehniĉki proizvodi).

136

136

Porezne stope kod posebnih poreza (trošarina) su dosta specifiĉne. Pored klasiĉnih poreznih stopa iskazanih u postotku od prodajne cijene u uporabi su i stope u apsolutnom novĉanom iznosu u odnosu na neku jedinicu mjere.

Trošarine su jedan od najomiljenijih poreza drţave. Lako se i uĉinkovito ubiru, a sustav obraĉuna i naplate je jednostavan.Porezna evazija kod akciza je zanemariva, a kontrola obraĉuna i naplate jednostavna i uĉinkovita.

Naravno, trošarine nisu omiljene kod poreznih obveznika a posebice kod destinatora koji po namjeri zakonodavca snosi porezni teret. Izraţen je i

nazoĉan njihov regresivan karakter koji teško moţe da se neutralizira i ukloni.

Posebni porezi su brojni i raznovrsni, a jedan od kriterija koji se koristi u

odreĊivanju broja i vrste proizvoda na koje će se plaćati ovi porezi, jeste odgovor na pitanje koliko su ovi proizvodi bitni za ţivot ĉovjeka i da li se

ljudi mogu odreći potrošnje ovih vrsta roba.

Drugi kriterij je socijalno - medicinski i odnosi se na proizvode kao što su alkohol i cigarete, odnosno duhan. Drţava je uvela ovaj porez da bi zaštitila

zdravlje svojih graĊana, odnosno smanjila na minimum potrošnju ovih proizvoda.

Ĉinjenica je da su posebni porezi na promet, odnosno trošarine prisutne u svim poreznim sustavima, a povijesni su poznati odavno, još iz srednjeg stoljeća. Najveći znaĉaj trošarine su imale u 17. i 18.stoljeću, tj. u doba

apsolutistiĉkih reţima.

Sa stanovišta tehnike ubiranja posebnih poreza na promet moguće su

slijedeće varijante:

posebni porez (trošarina) ubire se, odnosno plaća izravno prilikom

kupovine od strane potrošaĉa,

posebni porez (trošarina) naplaćuje se u fazi proizvodnje, odnosno odmah

nakon što se roba proizvela i prije nego što je prodana bilo trgovini na veliko, bilo trgovini na malo.

U Hrvatskoj su trošarine kao poseban oblik poreza na promet uvedene u

sklopu sveobuhvatne porezne reforme koja je zapoĉela 1993. godine donošenjem Zakona o porezu na dohodak i Zakona o porezu na dobit. Tako

je 1993. godine prvo uvedena trošarina na kavu, a sredinom 1994. uvedene su i trošarine na ostalih šest proizvoda: naftne derivate, duhanske preraĊevine, pivo, alkohol, bezalkoholna pića i automobile. Naknadno su trošarine

proširene i na ostala motorna vozila, plovila i zrakoplove, te su izjednaĉene trošarine na domaće i uvozne proizvode. Krajem 1999. godine uvedena je i

trošarina na luksuzne proizvode u koje se ubrajaju nakit, satovi, odjeća i obuća od koţe reptila, oruţje, te krzna. Iako su stope trošarina u poĉetku bile razliĉite za domaće i uvozne proizvode, one se danas ubiru po jednakim

137

137

stopama kod domaćih proizvoĊaĉa i kod uvoznika. Trošarinama se prosjeĉno

prikuplja oko 15 posto ukupnih poreznih prihoda hrvatskog drţavnog proraĉuna.

Razlozi za primjenu posebnih poreza na promet su:

- nastojanje da se potrošaĉi odvrate od korištenja nekih proizvoda koji su štetni za zdravlje ljudi i negativne posljedice za društvo,

- oteţavanje uvoza odreĊenih proizvoda koji se ne proizvode u zemlji, npr kave, ĉaja, juţnog voća,

- ekološki razlozi - oporezivanje prometa nekih proizvoda kako bi se utjecalo na smanjenje zagaĊivanja ĉovjekova okoliša (pesticidi, insekticidi), - redistribucija, kako bi se ispravili socijalno nepovoljni uĉinci drugih poreza,

npr oporezivanje luksuznih proizvoda- krzno, parfemi, zlatni nakit - financijski razlozi – najvaţniji su - osiguranje potrebnih sredstava za

financiranje javnih rashoda, - penalizacija konzumenata proizvoda zbog mogućih negativnih posljedica za pojedinca i društvo u cjelini, npr alkoholna pića- štetne posljedice: pijano

stanje, materijalne štete, troškovi bolniĉkog lijeĉenja, - destimuliranje ponašanja, tj stjecanje štetnih navika koje društvo ocjenjuje

nepoţeljnim, npr kockanje, - uspostavljanje izravne veze izmeĊu iznosa plaćenog poreza i koristi koju porezni obveznik ima od trošenja, npr oporezivanje benzina i korištenje

javnoprometnih površina, - veoma su izdašan porez kad se promatra po ukupno naplaćenom obujmu;

- lako ih je i jeftino naplaćivati. Uĉinci primjene posebnih poreza na promet su slijedeći: - zato što se uvode na promet samo nekih proizvoda, onda iskrivljuju

ponudu i potraţnju; diskriminiraju jedne proizvode u odnosu na druge, - neke drţave niţim trošarinama oporezuju proizvode kako bi privukle

kupce tih proizvoda na svoje trţište, zaštitne mjere od uvoza nekih proizvoda,

- imaju regresivni uĉinak (npr. posebni porez na benzin za auto u istom iznosu plaća osoba s platom od 1000 kuna i osoba s platom od 10.000 kuna).,

- problem utvrĊivanja porezne obveze – Pitanje: da li poreznu obvezu utvrditi u postotku od cijene proizvoda (ad valorem) ili u apsolutnom

iznosu prema mjernoj jedinici.

Sustav trošarina tj. posebnih poreza odvojen je od sustava općeg poreza na promet. Trošarine tj. posebni porezi na promet uglavnom se naplaćuju u

apsolutnom iznosu a ne u postotku od porezne osnovice. Npr. trošarina na 1 litru benzina je X kuna.

138

138

6. POREZNI SUSTAV REPUBLIKE HRVATSKE

Porezni sustav Republike Hrvatske (RH) je pluralan što znaĉi da ima više poreznih oblika:

- drţavni

- ţupanijski - gradski ili općinski te

- zajedniĉki porezi.

Naĉela poreznog sustava RH su:

- porezima opskrbiti proraĉun kroz novac (treba prikupiti dostatnu koliĉinu novca za pokrivanje rashoda)

- porezna neutralnost, - porezni sustav mora omogućiti ravnomjernu i pravednu raspodjelu poreznog tereta

- mora biti jednostavan i jeftin - treba povećati privlaĉnost ulaganja za inozemne investitore.

Porezni sustav Republike Hrvatske ĉine sljedeći porezi: 1) Drţavni porezi

2) Ţupanijski porezi 3) Gradski ili općinski porezi

4) Zajedniĉki porezi 5) Naknade za prireĊivanje igara na sreću

U državne poreze spadaju: - porez na dobit

- porez na dodanu vrijednost (PDV) - posebni porezi (trošarine)

Županijski porezi su: - porez na nasljedstva i darove

- porez na cestovna i motorna vozila - porez na plovila - porez na automate za zabavne igre

139

139

Gradski/općinski porezi su: - prirez porezu na dohodak

- porez na potrošnju - porez na kuće za odmor - porez na tvrtku ili naziv

- porez na korištenje javnih površina

Zajednički porezi su: - porezi od kojih se jedan dio slijeva u drţavni proraĉun, a drugi dio u proraĉun na dva dijela:

1) ţupanija i gradovi/općine 2) gradovi/općine

Tu spadaju: - porez na dohodak - porez na promet nekretni.

ŢUPANIJSKI POREZI

Porez na nasljedstva i darove

Porezni obveznik - pravna ili fiziĉka osoba koja u Republici Hrvatskoj naslijedi ili primi na dar ili stekne po drugoj osnovi bez naknade imovinu na koju se plaća porez.

Porezna osnovica - iznos gotova novca te trţišnu vrijednost financijske i druge imovine na dan utvrĊivanja porezne obveze. Porezna stopa – do 5% (propisuje se ţupanijskim odlukama).

Porez na cestovna i motorna vozila

Porezni obveznik - pravna ili fiziĉka osoba vlasnik registriranih osobnih automobila i motocikala. Predmet oporezivanja - osobni automobil do 10 godina starosti i motocikl.

Iznos poreza - oporezuje se prema snazi motora iskazanoj u kW i godinama starosti vozila.

Porez na plovila

Porezni obveznik Pravna ili fiziĉka osoba vlasnik plovila.

Predmet oporezivanja Plovilo prema duţini iskazanoj u metrima, s kabinom ili bez

kabine, te snazi motora iskazanoj u Kw.

Porez na automate za zabavne igre

Porezni obveznik

140

140

Pravna ili fiziĉka osoba koje automate za zabavne igre

stavlja u uporabu u zabavnim klubovima, ugostiteljskim objektima, javnim objektima i drugima javnim prostorima.

Predmet oporezivanja Automati za zabavne igre. Iznos poreza

Iznosi 100 kn mjeseĉno po aparatu.

GRADSKI ili OPĆINSKI POREZI

Prirez porezu na dohodak

Porezni obveznik

Obveznici poreza na dohodak koji imaju prebivalište ili uobiĉajeno boravište na podruĉju općine/grada koji su

propisali obvezu plaćanja prireza. Porezna osnovica Iznos poreza na dohodak.

Porezna stopa 1.) općina po stopi do 10%

2.) grad ispod 30 000 stanovnika po stopi do 12% 3.) grad iznad 30 000 stanovnika po stopi do 15% 4.) grad Zagreb po stopi do 30%

Grad Osijek ima stopu prireza od 13%. Grad Varaždin ima stopu prireza od 10%.

Grad Slavonski Brod ima stopu prireza od 8%. Grad Zagreb ima stopu prireza od 18%.

Porez na potrošnju Porezni obveznik

Pravna i fiziĉka osoba koja pruţa ugostiteljske usluge. Porezna osnovica

Prodajna cijena pića koje se proda u ugostiteljskim objektima.

Porezna stopa do 3% (prema odluci grada/općine).

Porez na kuće za odmor Porezni obveznik

Pravna i fiziĉka osoba vlasnik kuće za odmor. Porezna osnovica Ĉetvorni metar korisne površine kuće za odmor.

141

141

Porezna stopa

Od 5,00 kn do 15,00 kn po ĉetvornom metru korisne površine.

Porez na tvrtku ili naziv Porezni obveznik

Pravna i fiziĉka osoba koja je obveznik poreza na dobit ili poreza na dohodak i registrirana je za obavljanje

djelatnosti. Porezna osnovica Tvrtka ili naziv.

Porezna stopa Do 2 000 kn po svakoj tvrtki ili nazivu.

Porez na korištenje javnih površina Porezni obveznik

Pravna i fiziĉka osoba koja koristi javnu površinu. Predmet oporezivanja

Javne površine što ih koriste pravne i fiziĉke osobe. Porezna stopa

Iznos poreza propisuje općina ili grad

VII CARINE

1. Pojam i karakteristike carina

Carine su jedan od vidova javnih prihoda drţave i one su novĉani prihod

drţave. Carine su ili izvorni prihod drţave tj. njenog proraĉuna. Carine su instrument ekonomske politike drţave na planu vanjsko trgovaĉke razmjene i politike voĊenja platne bilance zemlje.* «Ona je najstariji instrument

* Kao instrument vanjsko - trgovinske polit ike, carine mogu da djeluju na formiranje i

mijenjanje odnosa troškova i cijena na domaćem trţištu, a preko cijena i na uvoz i izvoz, na

ravnoteţu trgovinskog i platnog bilansa, na ubrzanje ili usporavanje razvoja odreĊene grane

ili gospodarstva, zaposlenosti, potraţnju, potrošnju i sliĉno. * Javljaju se u starom Egiptu i starorm Rimu. U Grĉkoj se pojavlju ju u 5. stoljeću prije nove

ere. U feudalnom periodu carine su uglavnom bile prisutne u unutrašnjem robnom prometu i

ubirale su se kretanjem roba iz jednog u drugo mjesto. Naplaćivale su se u formi cestarina,

mostarina itd. U ovom periodu carine su imale samo fiskalne a ne ekonomske motive t j.

ciljeve.

142

142

vanjskotrgovaĉke politike, koji dodatkom na cijene robe i usluga, utjeĉe na

obujam i vrijednost vanjske trgovine». Prihodi od carina, kao i kod poreza nisu predestinirani tj. nije unaprijed

odreĊeno njihovo konkretno trošenje (namjena) jer ulazi u javne rashode drţave te su namijenjeni rashodima od općeg drţavnog interesa. Carine spadaju u porezni oblik: to u grupu potrošnih a time i neizravnih

poreza. «No za razliku od akciza i poreza na promet, naplaćuju se pri prijelazu drţavne granice u vanjsko-trgovaĉkoj razmjeni i to u pravilu kod

uvoza roba. Carina se uglavnom definira kao porez koji se naplaćuje na uvoz. A pripada skupini neizravnih poreza. Najjednostavnije, carinu definiramo kao « dadţbinu koju nameće drţava prilikom uvoza, izvoza ili tranzita odreĊenih

roba kroz njenu teritoriju». Carine su jedan od najstarijih javnih prihoda.* Znaĉaj carina s fiskalnog stanovišta naroĉito je bio izraţen u starom i

srednjem stoljeću. Danas meĊutim, carine više sluţe ekonomsko - politiĉkim nego ĉisto fiskalnim ciljevima, zbog ĉega se ĉesto izuĉavaju i izvan znanosti o financijama, a u sklopu politiĉke ekonomije, vanjskotrgovaĉke i devizne

politike. Uloga i znaĉaj carina bio je razliĉit u razdobljima merkantilizma, liberalnog kapitalizma, protekcionizma, intervencionizma, i u sustavu

preferencijala.*

2. Ciljevi i motivi uvoĊenja carina

Ciljevi zbog kojih se uvode carine mogu biti:

1) fiskalni,

2) ekonomski i

3) socijalni.

1) Fiskalni ciljevi ili motivi svode se na to da se prikupe odgovarajuća financijska sredstva drţavi za pokriće odreĊenih drţavnih rashoda.

* U liberalnom kap italizmu carine su doţivjele znaĉajne izmjene. Ukinut je veliki broj carina

sukladno s doktrinom ekonomskog liberalizma tj. liberalizacije vanjskotrgovinske razmjene.

Za vrijeme protekcionizma carine dobijaju na znaĉaju a zbog zaštite domaće gospodarstva.

Primjenom visokih carinskih stopa carine se uvode na proizvode stranog podrijet la.

U razdoblju drţavnog intervencionizma carine ponovo dobivaju posebnu ulogu ekonomskog

instrumenta u vanjskotrgovinskoj razmjen i. Primarni zadatak carina više nije fiskalni već

ekonomsko-zaštitni. MeĊutim, carine nisu jedini instrument reguliranja vanjske trgovine, jer

drţave uvode zabrane uvoza, ograniĉenja uvoza, devizne reţime i kontrole, itd. Da bi se

olakšala meĊunarodna razmjena, u tom periodu usvaja se GAT (General Agreement on

Tariffs and Trade – Opći sporazum o carinama i trgovini – 1947.). GATT je 1995. godine

zamijenjen WTO-om t j. Svjetskom trgovaĉkom organizacijom (World Trade Organisation).

U okviru GATT-a uvedeni su preferencijalne carinske stope tj. sustav preferencija la.

143

143

2) Ekonomski ciljevi mogu biti brojni i raznovsrni. Prije svega, carinom

se moţe štititi domaća gospodarstvo, ili samo odreĊena grana od vanjske konkurencije. Raniji ciljevi carine su bili fiskalni, tj. da drţavi obezbjede

potrebna sredstva. Vremenom, ovaj cilj ustupa mjesta nekim drugim ciljevima. Tako npr. carinama se sve više pripisuje i veoma izrazita ekonomska funkcija, jer se nacionalna proizvodnja moţe zaštititi putem

carina, a da to ne sprijeĉava razvitak zemlje. To znaĉi, da bi mogle što bolje odgovoriti svojoj ulozi zaštite proizvodnje i gospodarstva u cjelini, carine na

razne proizvode trebaju da imaju stope koje su u toliko oštrije ukoliko je proizvod prošao više faza proizvodnje. Povijesni gledano, funkcija carine je bila fiskalna i to u pravilu vladara

nekog prostora u feudalno doba. * U kasnijoj razvijenijoj fazi, carina sve više

* Kvaliteno poimanje pojma carina, nije moguće, a da se ne napravi kraći osvrt na genezu

ovog pojma. Pojam carine poznat je još u dalekoj prošlosti. Ona predstavlja jedno od

najstarijih instrumenata zaštite domaće proizvodnje od inostrane konkurencije. Još u starom

Egiptu, egipatski vladari, donosili su zakone i osnivali carinarnice, radi zaštite domaće

proizvodnje. U Rimskom carstvu, carina se sakupljala skupa sa ostalim dadţbinama i

taksama. Dalji razvoj carine nas upućuje u srednji vijek, kada je već predstavlja samostalnu

dadţbinu. Već u to vrijeme, imala je iskljuĉivo fiskaln i karakter. Naplatu carine u srednjem

stoljeću karakteristiše izuzetna strogost, pa se izbjegavanje njenog plaćanja kaţnjavalo ĉak i

smrću. Carine se, u sadašnjem smislu, prvi put pojavlju ju u doba merkantilizma (17. i 18.

vijek). To je period naglog tehniĉko-tehnološkog razvoja i meĊunarodno-trgovinske

saradnje, kad carina zauzima kvantitativno nov znaĉaj. Sad se ona javlja kao regulator te

meĊunarodne razmjene i poĉinje da štiti domaću robu od strane konkurencije. Dakle, rijeĉ

carina se javlja već u XIII kao pojam ko ji odreĊuje dadţb ine, drţavni porez koji pripada

caru i nije iskljuĉivo vezan za promet robe s inostranstvom. Kao što sam već navela, svoje

sdašnje znaĉenje ova rijeĉ dobija tek u XVII i XVIII stoljeću pod utjecajem merkantilizma,

gdje ona predstavlja sredstvo za ostvarenje ekonomsko-polit iĉkih ciljeva i što veće aktive u

robnom prometu sa inostranstvom. U XIX stoljeću carine postaju snaţan instument

gospodarske politike, te se pod utjecajem liberalizma ide na obaranje visokih carina. Kao

ravnoteţa tome javlja se pojam zaštitnih carina, prvobitno za poljoprivredne, a kasnije i za

druge proizvode. Pojava carina u Hrvatskoj, vezuje se za isprave o naplati luĉkih taksi u

Trogiru, mada se one tada nisu naplaćivale na granici, već na prilazima nekim većim

mjestima, kao neka specifiĉna dadţbina. Tada je nosila naziv tridesetnica, kao pojam koji

oznaĉava vrijednost carinjenja robe, a zadrţavala se u toj formi od XIII-XIX stoljeća.

Hrvatska je imala posebnu carinsku upravu i predstavljala je posebno carinsko podruĉje sve

do uvoĊenja financijske autonomnosti Hrvatske, godine 1771, kada potpada pod nadleţnost

ugarske komore. U Sloveniji su, još od 1433. god. Austrijske vojode imale pravo ubiranja

carine, pa sve do 1775 god., kada je Marija Tereza ukinula carine i uvela jedinstvenu liniju

oko austrijskih i ĉeških zemalja .1835 god. je izdat carinski red, a vaţio je sve do 1918 god.

Institucija carine, meĊu prvima, je uspostav ljena u Srbiji i sve do 1833 god. je predstavljala

prihod na koji su pravo polagali Turci. Ĉak je i naĉin obraĉuna i naĉeloi na ko jima se

zasnivala carinska tarifa b io kao u Turskoj. Od 1828 god. Srbija uvodi izvoznu dadţbinu na

ţito, kao zaštitnu mjeru, zbog nedostatka domaćeg ţita, dok je njegov uvoz bio osloboĊen

carina. U Bosni i Hercegovini, carina je u srednjem stoljeću, imala poseban reţim. U

Turskom periodu su propisi o carinama, bili prilagoĊeni specifiĉnim prilikama pojedinih

sandţaka. Carinske tarife su, tada bile obraĉunavane po koliĉini i v rijednosti.

144

144

poprima zaštitnu funkciju. Vrhunac takve uloge carine je u liberalnoj i

monopolistiĉkoj fazi razvitka kapitalizma. Sustav zaštite je djelovao na naĉin da se opterećenjem uvoznih roba, stvarao prostor na domaćem trţištu, za

razvitak pojedinih gospodarskih grana. U takvim okolnostima bi zaštitna carina proizvela kontra efekat.

Carinom se moţe povećati cijena uvoznoj robi, potencirati razvitak

odreĊene grane, djelovati na strukturu troškova, raspodjelu društvenog proizvoda, investicije i sliĉno.

Ukoliko je osnovni cilj uvoĊenja carina osiguranje potrebnih novĉanih sredstava za pokriće drţavnih rashoda, primaran je fiskalni cilj, a ukoliko se carina uvodi zbog zaštite domaćeg gospodarstva, primaran je ekonomski

karakter carine. 3) Socijalni ciljevi ogledaju se u tome da se kroz sniţavanje carina na

odreĊene proizvode, bitne za ţivotni standard odreĊenih socijalnih skupina, djeluje na pojeftinjenje, odnosno na stimuliranje (poticanje) potrošnje.

Mišljenja financijskih struĉnjaka o mjestu i ulozi carina u ekonomskom i

financijskom sustavu zemlje u znaĉajnoj mjeri se razlikuju. Oni koji osporavaju carine mišljenja su da :

carine usporavaju razvitak meĊunarodne trgovine, carine usporavaju rast produktivnosti rada, razvitak tehnike i

tehnologije,

carine vode odrţavanju visokih troškova proizvodnje, carine su nepravedne, jer one realno teţe pogaĊaju siromašnije

slojeve stanovništva nego bogatije itd. Zastupnici drugog mišljenja koje opravdava carine, navode slijedeće: carine su jedno od uĉinkovitih sredstava za zaštitu i potpomaganje

nacionalne ekonomije, carinama se uĉinkovito moţe utjecati na odnose s drugim drţavama,

carinama se moţe relativno uspješno braniti ekonomska samostalnost zemlje,

carinama se relativno brzo, jeftino i lako dolazi do novca za

financiranje drţavnih potreba, i carinama se moţe vršiti relativno uĉinkovit (efikasan) utjecaj na

domaće proizvoĊaĉe, na rast ili pad cijena. *

Argumenti za uvoĊenje carina mogu biti i slijedeći:

* Mnogi od navedenih argumenata imaju ozb iljne nedostatke, a danas u suvremenim

uvjetima općenito carine gube nekadašnji znaĉaj. To naroĉito ilustrira ĉinjenica da carinski

prihodi u ukupnim fiska lnim prihodima visoko razv ijen ih trţišnih ekonomija imaju neznatno

uĉešće. Jedan od uvjeta za u lazak jedne zemlje u ĉlanstvo WTO-a jeste sniţavanjee carinskih

barijera (carinskih stopa).

145

145

zaštita visine nadnica a time i standarda ţivota zemlje uvoznice,

teţnja za povećanjem zaposlenosti radne snage zemlje uvoznice (npr. visokim carinama ţeli se stimuliranje pojave novih grana industrije,

zaštita domaćeg trţišta za domaćeg proizoĊaĉa (koncepcija da trţište treba dati «svom» proizvoĊaĉu),

zaštita domaće industrije,

diverzifikacija i ekonomska stabilnost (vezuje se za argument o zaštiti domaće industrije, jer je nema bez razvitka odreĊenih industrijskih grana,

uporaba carine u cilju izjednaĉavanja troškova proizvodnje inozemnog i domaćeg proizvoĊaĉa,

carinskom politikom treba sprijeĉavati damping (svaka prodaja robe u

inozemstvu ispod njene cijene robe na domaćem trţištu),

zaštita domaće industrije u povoju.

Općenito se moţe konstatirati da: a) carine treba da djeluju tako da zaštite dostignutu razinu ekonomskog rasta i razvitka zemlje, te da neometano omoguće daljnji gospodarski razvitak, b) omoguće konkurenciju domaćih i

inozemnih proizvoĊaĉa, c) osiguraju potrebni uvoz potrebnih sirovina i roba potrebnih domaćem trţištu i domaćoj proizvodnji, d) carine tj. carinska

politika zemlje treba stimulativno da djeluje na strana ulaganja – ulaganja stranog kapitala (izravne investicije i zajedniĉka ulaganja), itd.

3. Klasifikacija carina

Podjela carina se moţe izvršiti na više naĉina:

1) Prema pravcu kretanja robe:

a) uvozne

b) izvozne c) tranzitne

2) Prema cilju zbog kojeg se uvode:

a) zaštitne b) fiskalne

c) socijalne

3) Prema naĉinu obraĉunavanja:

a) po vrijednosti (ad valorem) b) specifiĉne 4) Prema naĉinu propisivanja:

a) autonomne b) ugovorene

146

146

5) Prema ekonomsko-politiĉkom dejstvu:

a) preferencijalne b) retrozivne

c) kompenzatorne d) antidempinške e) prohibitivne

Uvozne carine utjeĉu na ĉitav niz cijena u jednom lancu proizvodnje, potrošnje te raspodjele, ali i na kompletne gospodarske aktivnosti na

domaćem i inozemnom trţištu. Zadatak ovih carina je, dakle, da zaštiti domaću proizvodnju od roba koje se uvoze u zemlju. Znaĉi rezultat takvih carina treba da je oteţan ili smanjen ulazak inozemne robe na domaće trţište,

tj. povećana stopa nameta koja poskupljuje inozemni proizvod i ĉini ga manje prihvatljivim domaćem potrošaĉu.

Izvozne carine se obraĉunavaju i naplaćuju prilikom izvoza robe iz zemlje. Njihovi efekti su suprotni efektima uvoznih carina, jer poskupljuju izvoz. Djelovanje izvozne carine je takvo da ona sprjeĉava smanjenje

nacionalnog bogatstva, te se usredsreĊuju domaći preraĊivaĉi i proizvoĊaĉi na plasman proizvoda višeg stupnja prerade, a zadrţava se bazni potencijal

zbog dugoroĉnog razvitka gospodarstva, što kroz odgoĊene efekte opet djeluje simulativno na izvoz proizvoda bez izvoznih carina. «Ovaj vid carine se danas rijetko primjenjuje, cilj mu je smanjenje izvoza nekih, za domaću

ekonomiju vitalnih roba koje se u inozemstvu mogu bolje prodati. S obzirom na svrhu uvoĊenja imamo i carine: zaštitnog, fiskalnog,

antidempinškog i kompenzatorskog karaktera. Danas se rijetko gdje uvode carine radi zaštite vlastite proizvodnje. Uz ovu funkciju, ipak ide zajedno fiskalni moment, koji predstavlja punjenje

drţavnog proraĉuna. Taj efekat imamo vrlo ĉesto u sluĉaju carina koje se uvode na proizvode koji se u dotiĉnoj zemlji ne proizvode.

Antidampinške carine se primjenjuju u situacijama kada inozemna konkurencija pokušava tzv.. dampinškim cijenama ući na domaće trţište. Osnovna opasnost od koje se u ovakvim sluĉajevima brani jedna drţava, jesu

nerealno niske cijene, koje razorno mogu djelovati na domaće proizvoĊaĉe, pri ĉemu inozemni proizvoĊaĉ svjesno gubi, nadajući se kasnijem povećanju

cijena, poslije osvajanja dotiĉnog trţišta. Kompenzatornim se carinama u naĉelu ţele neutralizirati, na domaćem trţištu, efekti onih proizvoda koji su u svojim zemljama izvoznicama

subvencijama priredile nelojalnu konkurenciju. Kod preferencijalnih carina , radi se o smanjenju postojećih carinskih

opterećenja za odreĊene zemlje što robama s preferiranih podruĉja u startu podiţe konkurentne sposobnosti.

147

147

Autonomne carine su sve one carine koje samostalno donosi jedna

zemlja ne uvaţavajući ostale partnere, već pri tom štiteći svoje specifiĉne interese.

Konvencionalne ili ugovorene carine , suprotno autonomnim se donose uz suradnju s drugim zemljama. Procentualna carina se odreĊuje kao postotak od odreĊene vrijednosti,

a paušalna carina kao već utvrĊena paušalna vrijednost-ad valorem (po vrijednosti).

4. Carinska terminologija

S obzirom da su carine u suštini vrsta poreza i kod kojih se primjenjuju brojni termini koji se koriste i kod poreza, samo što je rijeĉ “porez” potrebno zamijeniti rijeĉju “carina” (porezni obveznik - carinski obveznik, porezna

osnovica - carinska osnovica). MeĊutim kod carina se ipak javljaju neki termini koji nisu karakteristiĉni za poreze, a kao najznaĉajniji su slijedeći:

Carinska deklaracija - pismena prijava carinskog obveznika u koju se unose svi podatci neophodni za carinjenje (naziv robe, vrijednost robe, koliĉina robe i sl.). Sastavlja se na propisanom obrascu, a istinitost podataka

potvrĊuje se potpisom. Carinski organi - posebni financijski organi drţavne uprave ĉija je

nadleţnost da vrţe nadzor nad uvozom, izvozom i tranzitom robe preko carinskog podruĉja, te obavljaju carinjenje i deviznu kontrolu na granici carinskog podruĉja.

Carinaska ležarina - naknada koja se plaća za smještaj robe u carinska skladišta.

Skaldišni depozit - deponirani novac putnika kod carinskih organa pri ulasku ili izlasku iz zemlje. Carinska skladišta – sluţe za smještaj neocarinjene robe i pod

kontrolom su carinskih organa. Roba se skladišti bez plaćanja carine, a carini se kada napušta skladište.

Carinska slobodna zona – dio drţavne teritorije izdvojen iz njenog carinskog podruĉja. Roba unijeta u slobodnu zonu ne podlijeţe plaćanju carine, nego tek onda kada je napušta.

Carinska dažbina – predstavlja zbroj svih davanja kojima je opterećena roba pri carinjenu (carina, leţarina, pristojbe i sl.).

Carinska granica – podruĉje ograniĉeno carinskom crtom koje se u naĉelu poklapa s drţavnom granicom.

5. Carinski sustav i instituti carinskog sustava

148

148

Iako zaokruţena cjelina, carinski sustav je relativno samostalan u

funkcioniranju. On je dio odreĊenog sustava, podsustav u okviru šireg sistemskog okruţenja. Funkcioniranje podsustava kao samostalnog dijela je

povezano ostvarivanjem ciljeva definiranih ukupnim sustavom, u kojem se manifestiraju zakonitosti razvitka domaćih trţišta. Polazeći od takvog shvatanje ovog pojma, carinski sustav predstavlja dijalektiĉko jedinstvo

odreĊenih znanstveno utvrĊenih saznanja o osnovnim dijelovima i institutima, kao što su: carinska roba, carinska vrijednost, carinsko podruĉje, i

odreĊenog broja instrumenata kojima se konkretno ostvaruju njegovi ciljevi, kao na primjer carina, posebna pristojba na uvezenu robu, prelevmani i sliĉno. U formalno pravnom smislu, carinski sustav je dio pravnog sustava

odreĊene zemlje. On nastaje kao carinski suverenitet, odnosno neprikosnoveno suvereno pravo drţave da autonomnim pravnim odlukama

regulira funkcioniranje ovog podsustava. Drţava to ostvaruje donošenjem zakona, podzakonskih akata i drugih propisa kojima se utvrĊuju instituti i instrumenti carinskog sustava. U osnovi carinskog sustava regulirani su

interesi suverene drţave da obezbijedi zaštitu domaće proizvodnje od meĊunarodne konkurencije kao elementu razvitakne politike. Osnovni instituti carinskog sustava su: 1. Carinsko područje i carinski putevi, 2. Carinski pogranični pojas,

3. Carinska roba,

4. Carinski obveznik,

5. Prijavljivanje carinske robe,

6. Obveza plaćanja carine,

7. Carinski nadzor,

8. Smještaj carinske robe,

9. Isprave u carinskom postupku,

10. Carinska vrijednost robe (carinska osnovica)

1. Carinsko podruĉje i carinski putevi - Carinsko podruĉje je teritorija

na kojoj se jedinstveno sprovode instituti, instrumenti i mjere carinskog sustava. Po pravilu carinsko podruĉje se poklapa s drţavnom teritorijom

jedne zemlje na kojoj se primjenjuje zakonodavna, sudska i izvršna vlast. *

* Isto tako dvije ili više drţava mogu meĊudrţavnim sporazumima formirat i jed instveno

carinsko podruĉje što je karakteristiĉno za sadašnji razina razvoja meĊunarodne trgovine.

Carinsku liniju na kopnu ĉini drţavna granica koja je vidno obiljeţena. Na graniĉn im

rijekama i jezerima graniĉna lin ija, a time i carinska linija ide sredinom mat ice, a jezerom na

naĉin utvrĊen od strane drţava ko je graniĉe sa tim jezerom. Nešto je sloţenije utvrĊivanje

carinske lin ije na moru. Kako obalno more saĉinjavaju unutrašnje morske vode i teritorijalno

more, graniĉna a samim t im i carinska linija prolazi spoljnom ivicom teritorijalnog mora.

Carinski putevi su oni putevi koji su na zakonom utvrĊen naĉin propisani za meĊunarodni

149

149

2. Carinski pograniĉni pojas - Svaka drţava autonomno odreĊuje dio

podruĉja na granici na kome vaţe posebne mjere carinskog nadzora i carinskog postupka, ovisno od ekonomskih i politiĉkih interesa prema

susjednim zemljama. Taj pojas naziva se carinski pograniĉni pojas. Carinski pograniĉni pojas je dio carinskog podruĉja uz granicu ĉiju površinu i širinu svaka drţava autonomno odreĊuje i za koje propisuje posebne mjere

carinskog nadzora. 3. Carinska roba - Pojam carinske robe je drukĉiji od pojma robe. Ako

je roba proizvod ljudskog rada namijenjen trţištu, to još uvijek ne znaĉi da je i carinska roba. Carinska roba su sve stvari koje se u carinsko podruĉje uvoze, odnosno unose ili primaju i koje se iz tog podruĉja izvoze, odnosno

šalju, ili se preko tog podruĉja prevoze, odnosno prenose. Uvozna carinska roba je ona roba inozemnog porijekla koja se u carinsko podruĉje uvozi.

Roba koja se iz carinskog podruĉja izvozi u inozemstvo, smatra se izvoznom carinskom robom.*

4. Carinski obveznik - Carinski obveznik je osoba koje je obvezatno da

plati carinu i druge uvozne dadţbine za robu koja se uvozi, a koje je pred nadleţnim carinskim organima odgovorno za carinsku robu ili u svezi s

njom. 5. Prijavljivanje carinske robe - Sva roba koja se uvozi, izvozi ili provozi preko carinske linije, odnosno koja se unosi ili iznosi iz slobodne ili carinske

zone ili iz slobodne carinske prodavnice, mora se prijaviti graniĉnoj, odnosno nadleţnoj carinarnici , po postupku koji je zakonom reguliran. Obveza

prijavljivanja carinske robe nadleţnim organima carinske sluţbe od strane drugih drţavnih organa takoĊer je zakonom regulirana. 6. Obveza plaćanja carine - U carinskom sustavu, nastanak plaćanja

carine propisan je carinskim propisima. Za nastanak obveze plaćanja carine postoji izravna ovisnost primjene propisa, prema kojima se utvrĊuje visina te

obveze. iznos carine utvrĊuje se prema propisima koji su na snazi na dan carinjenja.* Zastarjelost prava za naplatu carine je, takoĊer, regulirana

promet putnika, robe i saobraćajnih sredstava. Carinski putevi mogu bit i: kopneni, vodeni i

vazdušni. * Carinskim propisima je utvrĊeno šta se ne smatra carinskom robom: javne isprave,

pismonosne pošiljke ko je ne sadrţe carinsku robu, trgovaĉka korespodencija, poslovne

knjige i robna, pravna i financijska dokumentacija, ĉekovi, mjen ice, dionice i efektivni

novac. * Obveza plaćanja carine na robu nastaje: za robu koja se uvozi-danom kada je roba prešla

carinsku liniju, za brodove gospodarskih organizacija kupljenih u inozemstvu, ako se poĉnu

privredno iskorištavati prije prelaska carinske linije-danom dobijanja privremenog

plovidbenog lista, za robu smještenu u konsignacionom skladištu -danom kad je kupac

preuzeo prodatu robu sa konsignacionog skladišta, za robu koja je privremeno uvezena u

carinsko podruĉje zemlje-danom podnošenja jedinstvene carinske isprave (JCi) za konaĉno

carinjen je te robe, za neocarin jenu robu i prevozna sredstva koja su drţavni organi

150

150

carinskim propisima. Rok zastarjelosti prekida se svakom sluţbenom

radnjom nadleţnog organa, poduzetom radi naplate carine 7. Carinski nadzor - pojam carinskog nadzora moţe se definirati tako da

carinski nadzor obuhvata mjere za sprjeĉavanje neovlaštenog postupanja s carinskom robom i za osiguranje njene istovjetnosti, dok se ne sprovede carinski postupak. To je skup odgovarajućih mjera koje poduzimaju carinski

organi da bi se do okonĉanja carinskog postupka obezbijedilo stvarno stanje uvezene robe, kako po koliĉini tako i po vrsti, kakvoći i vrijednosti robe kao

relevantnim elementima voĊenja tog postupka. Mjere carinskog nadzora koje se primjenjuju u carinskom postupku mogu biti provedene izravnim angaţiranjem carinskog radnika ili pak posredno sprovedene.*

8. Smještaj carinske robe - Carinski smještaj ima poseban znaĉaj za pravilnu primjenu propisa u carinskom postupku. Smještaj carinske robe, kao

i carinski nadzor,treba da obezbijedi nesporno utvrĊivanje bitnih ĉinjenica o robi ali i da sprijeĉi neovlašteno raspolaganje tom robom. 9. Isprave u carinskom postupku - U carinskom postupku koriste se

razliĉite isprave, radi njegovog sprovoĊenja. To su komercijalne isprave-fakture, prospekti, specifikacije, kamionski tovarni list (CMR), ţeljezniĉki

tovarni list (CIM), vazduhoplovni ili brodski manifes ti i sliĉno. Ove isprave imaju karakter javnih isprava. Jedinstvena carinska isprava (JCI) koristi se za sprovoĊenje carinskog nadzora nad robom koja se prevozi drumskim

prevoznim sredstvima i za sve vrste carinjenja. 10. Carinska vrijednost robe (carinska osnovica) - Pošto je zadrţala

utvrĊivanje carinske osnovice na paritetu CIF drţavna granica, carinska osnovica obuhvata ugovorenu cijenu robe i sve troškove i izdatke nastale u inozemstvu, u svezi s dopremom robe do mjesta ulaska u carinsko podruĉ je.

VIII DOPRINOSI

privremeno ili konaĉno oduzeli-danom izvršenja odluke organa kojom je roba ili prevozno

sredstvo oduzeto, za robu koja se iz konsignacionog skladišta prenosi u carin ski magacin-

danom kada je roba iznesena iz konsignacionog skladišta, za provoznu robu koja je na

carinskom podruĉju zadrţana radi uvoza-danom podnošenja JCi za carinjen je te robe, t j.

Ako JCi nije podnesena- danom stavljanja robe u slobodan promet, i za robu ko ja se

izvozno-uvozno carini poslije oplemenjivanja-danom podnošenja prijave za izvozno-uvozno

carinjen je. * Imamo neposredne i posredne mjere carinskog nadzora. Neposredni carinski nadzor

predstavlja fiziĉko prisustvo carinskog radnika koji obavlja carinski nadzor. Neke od tih

mjera su: ĉuvanje, pregled i sprovoĊenje robe. Pod posrednim mjerama carinskog nadzora

podrazumijevaju se one mjere kojima se carinska roba obezbjeĊuje stavljanjem carinskih

obiljeţja na robu i prevozna sredstva, (carinskim obiljeţjima nazivaju se propisom utvrĊeni

spoljni znaci kojima se carinska roba obiljeţava). Najpoznatija carinska obiljeţja su :

carinska plomba, ot isak carinskog peĉata, sluţbenog broja carinskog radnika i sliĉno.

151

151

1. Pojam i karakteristike doprinosa

Pojam ''doprinos'' u financijsku literaturu uveden je 1874. godine. Najĉešća

definicija je da su to prinudna davanja, koja su pojedinci ili pravne osobe duţne da plaćaju kao oblik naknade za ostvarenje posebne koristi omogućene

akcijama javnih organa, a u općem interesu društva. Doprinosi su jedan od financijskih instumenata kojima se prikupljaju javni prihodi, koji se po nekim svojim karakteristikama razlikuju i od poreza i od pristojbi. ako ne postoji

opće usvojena definicija doprinosa, moţe se reći da je kod njihovog definiranja uvijek prisutno stajalište da od “usluge” koju drţava ĉini

odreĊenoj grupi graĊana, postoji odreĊena izravna korist (koja se moţe izraziti u novcu) a za koju oni onda plaćaju doprinos. Suvremena financijska teorija nije prihvatila stajalište da su doprinosi cijena za izvršene usluge, tj.

da je iznos doprinosa novĉani ekvivalent za uĉinjenu uslugu, što meĊutim ne znaĉi da se kod utvrĊivanja visine doprinosa ipak ne vodi raĉuna o koristi

koju obveznik doprinosa ima od rada drţavnih tijela. Termin doprinos je prijevod njemaĉke rijeĉi Beitrag, koju je u financijsku literaturu uveo Friedrih Julius Neumann 1874. godine i koja je bila

prihvaćena od drugih financijskih teoretiĉara, jer je najbolje izraţavala bit ovog financijskog instrumenta, iako se u našoj financijskoj literaturi i praksi termin rabio i za one financijske instrumente koji su imali sve karakteristike

poreza. Najvaţnije pretpostavke koje treba ispunjavati drţavni prihod da bi imao

karakteristike doprinosa su: • postojanje stvarne ili moguće koristi koju odreĊen krug korisnika ima od aktivnosti drţave i drugih javnopravnih tijela;

• visina obveze plaćanja doprinosa ovosi o troškovima koje drţava ima kad obavlja odreĊene aktivnosti ili o vrijednosti posebne izravne koristi koju

obveznici doprinosa imaju od usluga drţave i javnopravnih tijela; • doprinosi imaju obvezni karakter, • obveza plaćanja doprinosa nije inicirana zahtjevom obveznika,

• ubiru se u novcu. Opravdanje za plaćanje doprinosa je u ĉinjenici što odreĊeni krug osoba

ima izravnu korist od rada drţavnih tijela kao i od tijela koje drţava ovlasti da pruţaju odreĊene usluge. Obveza plaćanja doprinosa utvrĊena je pravnim propisima, te će se u sluĉaju da obveznik doprinosa ne podmiri svoju obvezu,

doprinos naplatiti prisilnim putem, dok za izbjegavanje plaćanja doprinosa obveznik odgovara prekršajno ili kazneno. Inicijativa po kojoj nastaje obveza

plaćanja doprinosa dolazi, u pravilu, od javnopravnog tijela, ali se obveznik doprinosa ne moţe osloboditi obveze plaćanja doprinosa izjavom kako nije zainteresiran za postojanje tog javnog dobra, odnosno da se njime neće

koristiti.

152

152

Doprinosi su jedan od izvora jevnih prihoda sa slijedećim karakteristikama:

(1) plaćaju se u novcu kao naknada za izravnu korist od djelatnosti

javnopravnih tijela (predstavljaju davanja u koja je inkorporiran element protivusluge),

(2) plaćaju ih osobe koja ostvaruju korist od na taj naĉin prikupljenih

javnih prihoda,

(3) predstavljaju oblik prinudnih plaćanja (obveznu naknadu od strane

pojedinaca ili skupina) za uĉinjene usluge ili radove koji su u potpunosti ili djelimiĉno financirani sredstvima doprinosa,

(4) plaćaju se za koristi koje su materija lne prirode,

(5) naplaćuju se od onih za koje je proizišla izravna korist od rada javnopravnih tijela, itd.,

(6) sredstva prikupljena putem doprinosa strogo su namjenska i, po pravilu, ne prolaze kroz proraĉun.

Sliĉnosti i razlike izmeĊu doprinosa i poreza su slijedeće:

(1) kao i kod poreza kod plaćanja doprinosa nazoĉan je element prinude,

(2) doprinosi su takoĊer derivativni (izvedeni) javni prihod vlasti tj.

njihovih organa

(3) plaćaju se za usluge koje inicira drţava,

(4) namjenski su (destinirani) prihod drţave u odnosu na poreze koji nisu

unaprijed predodreĊeni u smislu konkretne namjene,

(5) nisu proraĉunski prihod kao što su to porezi, itd.

(6) nemaju opći, univerzalnost (univerzalni karakter) kao što je imaju porezi, itd.

U odnosu na pristojbe kod doprinosa je nazoĉan jaĉi element prisile u smislu

obveze plaćanja, pristojbe su naknada za uĉinjenu nematerijalnu a doprinosi za uĉinjenu materijalnu uslugu. Plaćanje doprinosa nije inicirano od strane

obveznika plaćanja doprinosa kao što je to sluĉaj kod pristojbi.

U sustavu javnih prihoda doprinosi su u Republici Hrvatskoj dobili znaĉenje i ulogu kakvu imaju i u zapadnim zemljama.

2. Vrste doprinosa

Od mnogobrojnih doprinosa koji su se plaćali u ranijem sustavu, a od kojih su mnogi zapravo bili porezi, ostali su doprinosi za obvezna osiguranja, i

to: 1. za mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti:

153

153

a) doprinos za mirovinsko osiguranje na temelju generacijske

solidarnosti; b) dodatni doprinos za mirovinsko osiguranje na temelju generacijske

solidarnosti, za staţ osiguranja koji se raĉuna s povećanim trajanjem; 2. za mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane

štednje:

a) doprinos za mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje;

b) dodatni doprinos za mirovinsko osiguranje na temelju individualne kapitalizirane štednje za staţ osiguranja koji se raĉuna s povećanim trajanjem;

3. za zdravstveno osiguranje:

a) doprinos za osnovno zdravstveno osiguranje;

b) poseban doprinos za zdravstveno osiguranje za prava u sluĉaju ozljede na radu i profesionalne bolesti; c) poseban doprinos za zdravstveno osiguranje za korištenje zdravstvene

zaštite u inozemstvu; 4. za osiguranje u sluĉaju nezaposlenosti: doprinos za zapošljavanje.

Sredstva prikupljena navedenim doprinosima prihodi su redom: Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, osobna su imovina, Zavoda za zdravstveno osiguranje, te Zavoda za zapošljavanje.

Ostali su doprinosi ukinuti, a djelatnosti koje su se njima financirale (obrazovanje, kultura, šport, itd.) posredstvom samoupravnih interesnih

zajednica sada se financiraju porezima putem republiĉkog proraĉuna. Financijska teorija smatra da su doprinosi davanje na koje je obvezna osoba koja ima stvarnu ili pretpostavljenu materijalnu korist od neke

samoinicijativno pokrenute aktivnosti drţave. Današnji doprinosi, ne samo u Hrvatskoj, nego i u ostalim zemljama nemaju više takvo znaĉenje. Danas su

to davanja koja imaju parafiskalna obiljeţja, što znaĉi da ne ulaze u drţavni proraĉun, već se uplaćuju u društvene fondove. Osim toga, kad se radi o doprinosima za socijalno osiguranje, promijenjena je i njihova bit. Tako npr.

odreĊena prava iz socijalnog osiguranja imaju i graĊani koji nemaju sredstva za plaćanje doprinosa, jer se prava iz socijalnog osiguranja ostvaruju na

naĉelima uzajamnosti i solidarnosti. Osim navedenih (najvaţnijih) doprinosa, postoje i doprinosi koji se plaćaju regionalnim gospodarskim komorama i Gospodarskoj komori

Hrvatske. Pravni izvor za plaćanje tih doprinosa su njihove odluke, a obveznici su pravne osobe s podruĉja gospodarstva, zadruţni savezi,

samostalni gospodarstvenici i njihova udruţenja. Stope su srazmjerne (proporcionalne) i razliĉite, ovisno o obvezniku. Ti doprinosi gospodarskim komorama i zadruţnim savezima pravi su parafiskaliteti, tj. njih ne uvodi

drţava, ona ih ne kontrolira, niti su prihod njezina proraĉuna, a sluţe za

154

154

financiranje djelatnosti asocijacija koje su od gospodarskog interesa za

njihove ĉlanove.

3. Doprinosi za socijalno osiguranje

Postojanje izravne koristi obveze plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje

opravdava se naĉelom ekvivalencije. Treba istaći da je danas više ili manje, od strane financijske teorije, usvojeno jedinstveno stanovište da obvezatno socijalno osiguranje pripada sferi javnog sektora, a rashodi koji su vezani uz

ostvarenje svrha i ciljeva tog osiguranja su javni rashodi. Svakako treba imati u vidu da uz osiguranike i poslodavce, i drţava uĉestvuje u financiranju tih

rashoda, prihodima iz proraĉuna. Doprinos za socijalno osiguranje sluţi za podmirenje unaprijed

utvrĊenih rashoda iz podruĉja socijalnog osiguranja. Obvezno izdvajanje

sredstava za financiranje odreĊenih rashoda, koji su predmet osiguranja raznih socijalnih rizika, jedna je od mjera socijalne politike.*

UvoĊenje obveznog socijalnog osiguranja opravdava se potrebom za

osiguranjem socijalne sigurnosti zaposlenih i izdrţavanih ĉlanova obitelji za sluĉajeve, kad izostane djelimiĉno ili potpuno, pritjecanje dohotka od rada zbog starosti, bolesti, invalidnosti, nezaposlenosti, trudnoće i sl.

Kod utvrĊivanja visine doprinosa socijalnog osiguranja, odnosno visine socijalnih transfernih rashoda, pored ostalog, potrebno je uĉinkovito utvrditi:

a) vrste osiguranih rizika, b) obujam prava na osnovi osiguranja, c) korisnika osiguranja.

Kad su utvrĊeni rizici osiguranja i osobe na koje se odnosi obvezatno

osiguranje, postavlja se problem transfernih rashoda. Transferno davanje treba da osigura neku visinu egzistencijalnog minimuma (ekonomske snage)

osiguraniku i ĉlanovima njegove obitelji koje izdrţava.

* Razvoj socijalnog osiguranja na tlu Europe poĉinje još u 14. stoljeću (rudnici), da b i se u

drugoj polovini 19. stoljeća u pojedin im europskim drţavama poĉeli donositi zakoni kojima

se reguliraju osiguranja od nekih rizika. IzmeĊu dva svjetska rata (prvog i drugog) sve su

oštriji zahtjev i za proširenje obvezatnog socijalnog osiguranja za sve rizike i sve osobe. Jak

impuls zahtjevu za obvezatnim osiguranjem što većeg broja rizika dala je velika ekonomska

kriza (1929-1933.) i Keynes sa sljedbenicima svojim zalaganjem za primjenu raznovrsnih

mjera drţavnog intervencionizma olakšali su put proširenju obuhvata rizika obvezatnim

socijalnim osiguranjem.

155

155

Socijalno osiguranje ne obuhvata u svim zemljama jednak broj tzv.

usluga socijalnog osiguranja, niti za ove usluge socijalnog osiguranja koje se predviĊaju u pojedinim zemljama ne uplaćuju doprinose uvijek i poslodavac i

osiguranik, a razliĉit je i omjer izmeĊu dijela koji se odnosi na jedne ili druge, u sluĉajevima kad za odreĊenu uslugu doprinos plaćaju i poslodavci i osiguranici u komparaciji meĊu drţavama.

Financijska izdašnost prihoda prikupljenih naplatom doprinosa za socijalno osiguranje zauzimaju istaknuto mjesto u sustavima javnih prihoda

suvremenih zemalja (kako ĉlanica OECD-a, EU, tako i zemalja u tranziciji). Sustavi socijalnog osiguranja u suvremenim zemljama (posebice

mirovinskog) karakterizira kriza, zbog pomanjkanja financijskih sredstava (i

u najbogatijim zemljama, a uzrokovana je produţenim vijekom ţivota ljudi, što je narušilo odnos radno aktivnog stanovništva na jednoj, te umirovljenika

i nezaposlenih na drugoj strani, smanjenje nataliteta (velika promjena starosne strukture), itd. Sve je naglašenija potreba da se sustav financiranja socijalnog osiguranja poboljša, odnosno racionalizira potrošnja ili pak da se

on reformira tako što se odgovornost za njegovo financiranje u većoj mjeri prenijela sa drţave na privatne investicijske fondove.*

4. Doprinosi u Republici Hrvatskoj

Doprinosi u RH regulirani su Zakonom o doprinosima kojim se propisuje obveza plaćanja doprinosa za financiranje obveznih osiguranja (u daljnjem

tekstu: doprinosi), vrste doprinosa i stope za obraĉun, obveznik doprinosa, obveznik obraĉunavanja doprinosa, obveznik plaćanja doprinosa, osnovice za obraĉun i naĉin njihova utvrĊivanja, obveza i naĉin obraĉunavanja, obveza

* Razlike u stopi doprinosa za socijalno osiguranje manje ili više postoji i kod svih zemalja u

tranziciji, karakteristika doprinosa u ovim zemljama s liĉan onima ko ji su uobiĉajni u većini

suvremenih zemalja. Visina doprinosa koju plaćaju poduzetnici ovisi o djelatnosti koju

obavljaju (npr. u Bjelorusiji, Bugarskoj, Latviji i Rumuniji). Stopa doprinos za socijalno

osiguranje koji je teretio poslodavce 1997. godine, iznosila je npr. u Bjelorusiji 36%,

Bugarskoj 42% do 57%, u Latviji 28% i Estoniji 33%, u MaĊarskoj 43,5%, u Litvi 30%, u

Poljskoj 48,18%, u Rumuniji 30%, u Rusiji 38,5%, u Ukrajini 39%.Stopa doprinosa za

socijalno osiguranje, po kojoj svoju obavezu plaćaju korisnici (zaposleni) u zemljama u

tranziciji je veoma niska (npr. u Bjelorusiji, Latviji, Rusiji i Ukrajini ona iznosi samo 1%), a

u nekim od njih zaposleni i nisu obvezatni da plaćaju doprinos za socijalno osiguranje (npr.

Bugarska, Estonija, Poljska).Za nas posebno interesantno je naglasiti da se u Sloveniji

plaćaju ĉetiri vrste doprinosa za socijalno osiguranje, (mirovinsko, zdravstveno,

zapošljavanje i materinstvo) ĉija ukupna stopa iznosi 35,47% (poslodavci 15,37 i osiguranici

22,10%). Ništa manje n ije znaĉajno navesti u podatke za Hrvatsku gdje se takoĊer kao

obvezatni doprinos za socijalno osiguranje plaćaju ĉetiri vrste doprinosa (mirovinsko -

invalidsko, zdravstveno, za zapošljavanje i za djeĉiji doplatak) ĉija ukupna stopa iznosi

43,40% (poslodavci – 20,60% i osiguranici – 22,80%).

156

156

plaćanja i rokovi za uplatu, obveza izvješćivanja te druga pitanja vezana uz

poslove prikupljanja doprinosa.

Obveznim osiguranjima smatraju se: 1. obvezno mirovinsko osiguranje na temelju generacijske solidarnosti,

2. obvezno mirovinsko osiguranje za starost na temelju individualne kapitalizirane štednje,

3. obvezno zdravstveno osiguranje i osiguranje za sluĉaj ozljede na radu i profesionalne bolesti, 4. osiguranje za sluĉaj nezaposlenosti.

Obvezno osiguranim osobama smatraju se fiziĉke osobe koje se, ovisno o njihovu radnom ili socijalnom statusu, sukladno propisima o obveznim

osiguranjima ili posebnim propisima, smatraju obvezno osiguranim osobama. Obvezno osiguranim osobama smatraju se i stranci u Republici Hrvatskoj te

ĉlanovi njihovih obitelji sukladno propisima o zdravstvenoj zaštiti stranaca.

Obvezom doprinosa u uţem smislu smatra se teret što ga obveznik

doprinosa na teret svojih sredstava ima uplatiti za svoje osobno osiguranje ili što ga obveznik doprinosa na teret svojih sredstava ima uplat iti u korist druge osobe – osiguranika. Obvezom doprinosa u širem smislu smatraju se i druge

obveze, odnosno postupci: obraĉunavanje obveze, plaćanje nastale obveze te izvješćivanje o nastaloj obvezi doprinosa. Obveznikom doprinosa smatra se osiguranik ili druga pravna odnosno

fiziĉka osoba ili poslovni subjekt kojem je ovim Zakonom propisana obveza doprinosa, obveza utvrĊivanja, odnosno obraĉunavanja ili plaćanja doprinosa

ili izvješćivanja. Odredbe o obvezi doprinosa odnose se i na strance koji se u skladu s propisima o obveznim osiguranjima i ovisno o svome radnom ili socijalnom

statusu u Republici Hrvatskoj smatraju obvezno osiguranim osobama, odnosno koji u Republici Hrvatskoj obavljaju djelatnosti ili ostvaruju

primitke prema kojima je propisana obveza doprinosa, osim ako meĊudrţavnim ugovorima nije drugaĉije ureĊeno.

Ovisno o statusu osiguranika u odnosu na obvezna osiguranja, za

financiranje obveznih osiguranja obveza je obraĉunavanja i plaćanja doprinosa po vrstama i stopama za obraĉun, i to :

1. doprinosa za obvezno mirovinsko osiguranje na temelju generacijske

solidarnosti,

2. doprinosa za obvezno zdravstveno osiguranje i zdravstveno osiguranje

za slučaj ozljede na radu i profesionalne bolesti, 3. doprinosa za obvezno osiguranje u slučaju nezaposlenosti, i

4. doprinosa za obvezno mirovinsko osiguranje na temelju individualne

kapitalizirane štednje.

157

157

Stope doprinosa

- Doprinos za obvezno mirovinsko osiguranje na temelju generacijske

solidarnosti:

1.doprinos za mirovinsko osiguranje – koji se: 1.1. za osobu koja je osiguranik samo mirovinskog osiguranja na temelju generacijske solidarnosti obraĉunava po stopi od 20%

1.2. za osobu koja je osiguranik i mirovinskog osiguranja na temelju individualne kapitalizirane štednje obraĉunava po stopi od 15%

2. posebni doprinos za mirovinsko osiguranje za osobe osigurane u odreĊenim okolnostima – koji se obraĉunava po stopi od 5% 3. dodatni doprinos za mirovinsko osiguranje za staţ osiguranja s povećanim

trajanjem;

- Obvezno zdravstveno osiguranje:

1. doprinos za zdravstveno osiguranje – koji se obraĉunava po stopi od 15% 2. posebni doprinos za korištenje zdravstvene zaštite u inozemstvu – koji se obraĉunava po stopi od 10%

3. dodatni doprinos za zdravstveno osiguranje koji se: 3.1. za osiguranika ĉiji je mjeseĉni iznos mirovine do iznosa prosjeĉne

neto plaće ukljuĉujući i iznos prosjeĉne plaće (dalje u tekstu: do iznosa prosjeĉne neto plaće) - obraĉunava po stopi od 1%, 3.2. za osiguranika ĉiji je mjeseĉni iznos mirovine viši od iznosa prosjeĉne

neto plaće - obraĉunava po stopi od 3% i 3.3. za osiguranika po osnovi nezaposlene osobe i za osiguranika po

osnovi osobe kojoj je oduzeta sloboda - obraĉunava po stopi od 5%. 4. doprinosi za zdravstveno osiguranje za sluĉaj ozljede na radu i profesionalne bolesti, i to:

4.1. doprinos za zaštitu zdravlja na radu – koji se obraĉunava po stopi od 0,5% i

4.2. posebni doprinos za zaštitu zdravlja na radu – koji se obraĉunava po stopi od 0,5%.;

- Obvezno osiguranje u sluĉaju nezaposlenosti - stopa za obraĉun

doprinosa za zapošljavanje koji se obraĉunava po stopi od 1,7%..

5. Obraĉun plaće

Imamo bruto i neto plaću:

Neto plaća = bruto plaća – doprinosi za MIO –(porez + prirez) =

= dohodak – (porez + prirez)

158

158

Bruto plaća iznos na koji se obraĉunava mirovinsko, porezi i prirez. RaĉunovoĊe još koriste i termin bruto1, i to je taj mistiĉni veliki iznos koji stoji na vrhu vaše platne liste, a nikada na izvatku vašeg tekućeg raĉuna. No

na isplatnoj listi ima i jedan veći iznos, bruto2. Bruto2 je iznos kojeg vaš poslodavac mora zaraditi da bi vama na kraju u ruke došla vaša neto plaća. Drugim rjeĉima bruto2 je ukupni trošak vašeg

zaposlenja u nekoj firmi. I drugim rijeĉima bruto2 je minimalni iznos koji vi morate stvoriti radom u firmi da bi firma bila na financijskoj nuli s vama kao

radnikom, ako firma ne stvori taj novac za vašu bruto2 plaću dolazi do gubitka za firmu. Ako firma nema kapitala s kojim moţe pokriti razliku do vaše bruto2 plaće ona ima momentalni gubitak i postaje nelikvidna (ne moţe

izvršavati financijske obveze). Dovoljno je već prihvatiti bruto2 kao iznos novca koji poslodavac daje za

vas, i on je znatno veći od iznosa koji većina misli da im poslodavac daje – neto iznos. Neto plaća je novac koji primite u konaĉnici na vaš raĉun. To nije iznos

vašeg rada. Iznos vašeg rada je bruto2, ali razliku do neto iznosa jednostavno morate podijeliti s drţavom. I to je nepobitna ĉinjenica, ĉak i bolna, no ljudi

su s vremenom razvili obrambene mehanizme kojima sprjeĉavaju negativne fiziĉke manifestacije koje se mogu pojaviti suoĉavanjem s ĉinjenicom. Od tuda uostalom i ignoriranje potrebe da se bruto-neto raĉun nauĉi jer tako

ţivimo s manje boli. Neto je dakle novac koji pipate pod rukama nakon što drţava uzme dio koji vam ne dozvoljava da pipate.

Obraĉin plaće ovisi o:

- stupnju invaliditeta,

- visini prireza (mjesta prebivališta),

- broju uzdrţavanih osoba.

Primjer izraĉuna plaće prema Zakonu o izmjenama i dopunama zakona o porezu na dohodak (NN 143/14) koji je stupio na snagu 1.1.2015.:

- bruto iznos 0 6.000 kn

- brooj djece = 2

- bez invaliditeta

- prebivalište Otoĉac (prirez = 9%)

- broj uzdrţavanih osoba = 0

Bruto plaća : 6.000,00

Doprinosi iz bruto plaće :

Mirovinsko osig. 1. stup :

1.200,00

159

159

Mirovinsko osig. 2. stup : 0,00

Dohodak :

4.800,00

Osobni odbitak :

5.720,00

Porezna osnovica :

0,00

Porez i prirez ukupno:

0,00

Porez :

0,00

- stopa 12% : 0,00

0,00

- stopa 25% : 0,00

0,00

- stopa 40% : 0,00

0,00

Prirez :

0,00

Neto plaća : 4.800,00

Doprinosi na bruto plaću :

- zdravstveno osiguranje 15% :

900,00

- zaštita zdr. na radu 0,5% :

30,00

- zapošljavanje 1,7% :

102,00

Ukupni trošak poslodavca : 7.032,00

(Prema: www.teb.hr/kalkulatori.aspx Kalkulator plaće)

(Zakonskim izmjenama nakon 1.sijeĉnja 2015. granica ulaska u poreznu stopu od 40% pomaknuta je s dosadašnjih 8.800 HRK na 13.200 HRK, a

neoporezivi dio dohotka sa 2.200 na 2.600 HRK što je dovelo do efektivnog povećanja plaća svih radnika ili pak do smanjenja troškova rada poslodavcima.).

IX PRISTOJBE (TAKSE)

1. Pojam i karakteristike pristojbi

Pristojbe (takse) su takoĊer jedan od oblika i izvora javnih prihoda. Javni

prihodi koje drţava i njeni organi primaju kao protunaknadu od pojedinaca ili skupina za uĉinjene usluge svojih organa. Odnose se samo na nematerijalne

usluge (administrativne, carinske, sudske i dr.). Gospodarske usluge drţavnih organa ne smiju biti predmet plaćanja pristojbi. Pristojbe su vrlo neizdašan javni prihod. Pristojbe su iskljuĉivo fiskalni prihod i imaju samo fiskalni

zadatak. Pristojbe plaćaju i fiziĉke i pravne osobe po osnovu uĉinjene im neke nematerijalne usluge od strane drţavnih i drugih javnih organa.

160

160

Pristojbe su kao oblik prikupljanja prihoda drţave poznate već i u

robovlasniĉkim (npr. u Rimu, Ateni i drugim) antiĉkim, kao i u feudalnim drţavama.* Danas je pristojbena obveza povezana s razvitkom drţavne

uprave. Povećanjem kruga poreznih obveznika, broja poreznih oblika i poreznog tereta, udjel prihoda ubranim naplatom priostojbi u ukupnim prihodima drţave sve se više smanjuje. Tijekom razvitka pristojbi došlo je do

većih ili manjih razlika u nekim karakteristikama koje su povezane za taj instrument prikupljanja prihoda, pa tako sam pojam nema općenito prihvaćen

sadrţaj. Iako u razliĉitim poreznim sustavima postoje razliĉiti principi prikupljanja te vrste javnih prihoda, neke zajedniĉke karakteristike koje javni prihod mora

imati da bi se nazivao pristojbom (taksom) su: • pristojbe su protunaknada za uslugu koju drţava ĉini obvezniku, što znaĉi

da obveznik plaća pristojbu samo ako je zatraţio neku intektualnu (apstraktnu, nematerijalnu) uslugu (bilo da je ona slobodno izabrana od obveznika ili mu je nametnuta propisima nadleţnog tijela);

• pri plaćanju pristojbe primjenjuje se teritorijalno naĉelo, što znaĉi da obveza plaćanja nije ograniĉena na drţavljane zemlje koja uvodi tu obvezu;

• u plaćanju pristojbe nazoĉan je element prisile, jer je obvezu i visinu plaćanja te obveze utvrdio drţavni organ, jer se neka prava ili ĉinidbe mogu ostvariti nakon što obveznik pokrene propisani postupak i što će se

nepodimirena obveza naplatiti prisilno; pristojbena obveza moţe se podmiriti u gotovu novcu, što je izravni naĉin plaćanja, a najĉešće se podmiruje

uporabom pristojbenih maraka (biljega) i drugih vrijednosnica, što je neizravni naĉin podmirenja obveze;

• visinu pristojbe po pravilu samostalno odreĊuje javno tijelo (organ) sukladno s postojećim pravnim propisima,

• pristojbe javna tijela naplaćuju zato što ĉineći protuuslugu platiocu pristojbe dolazi do stvaranja odreĊenog troška za taj organ. MeĊutim prihod

* Tako su se u mnogim robovlasniĉkim drţavama naplaćivale sudske pristojbe, pristojbe za

pristup hramovima gdje se prinosila ţrtva bogovima, pristojbe za uporabu vode u

gospodarske svrhe i sl. Plaćanje pris tojba u feudalnoj drţavi i opseg obveze ovisio je o samoj

snazi vladara. Pristojbe su se naplaćivale za usluge koje su drţavni organi ĉin ili fiziĉkim

osobama, graĊanima. Iznos ubran kao pristojba, u pravilu je b io prihod onog drţavnog

sluţbenika koji je graĊaninu izvršio traţenu uslugu. Tako se javio i naziv za tu vrstu

pristojba: ĉinovniĉka ili sluţbeniĉka pristojba. Drţava, odnosno vladar, ostvarivali su

znaĉajne prihode prodajom ĉinovniĉkih ili drugih mjesta, a visina naknade za to mjesto

utvrĊivala se ovisno o oĉekivanoj koristi koju je pojedino mjesto (poloţaj) imalo za osobu

koja je od drţave (vladara) to mjesto kupila. Tzv. ĉinovniĉke pristojbe zamjen ile su pristojbe

koje su postale prihod drţavnog proraĉuna i one su stvorile uvjete za razvitak dobro

organizirane, neovisne i nekorumpirane uprave i sudstva jedne drţave.

161

161

od pristojbi po pravilu ne pripada javnom organu već je on prihod proraĉuna

nadleţne društveno-politiĉke zajednice.

Naĉela kod pristojbi su:

(1) naĉelo zakonitosti – pristojbe se mogu uvesti samo na temelju

zakona ili podzakonskog akta,

(2) naĉelo javnosti – pruţanje usluga pristojbenom obvezniku mora biti

javno,

(3) naĉelo koje ne dozvoljava retroaktivno djelovanje pristojbenih propisa,

(4) naĉelo jednostavnosti – pristojbena tarifa mora biti precizno i jasno utvrĊena,

(5) naĉelo nekumulacije – nije dozvoljeno plaćanje više pristojbi za jednu te istu pristojbenu uslugu, itd.

2. UtvrĊivanje visine pristojbi

Najvaţniji problem vezan uz pristojbe jest utvrĊivanje njihove visine. Visina pristojbi ovisi od više elemenata, od kojih su najznaĉajniji slijedeći:

(1) od troškova koje drţavni organi i javna tijela imaju kada vrše uslugu

za koju se pristojbi naplaćuje

(2) od koristi koju ima naplatitelj pristojbe, itd.

Kako je pristojba ekvivalent za rad drţavnih tijela i drugih ustanova za ĉije se

usluge plaća pristojba, njena visina trebala bi biti odreĊena visinom troškova koje drţavno tijelo ima kada obavlja traţenu uslugu, što znaĉi da ako su troškovi tijela za ĉije se usluge naplaćuju pristojbe veći, novĉani iznos koji

treba platiti treba biti veći. MeĊutim u praksi, to funkcionira malo drukĉije. Ako je visina pristojbe takva da su u njoj sadrţani, ne samo stvarni troškovi

koje drţavno tijelo ima pri izvršavanju te usluge, nego i više od toga, onda taj višak ima karakter poreza i za taj uvećani iznos pristojbe koji plaća, obveznik ne dobiva nikakvu protunaknadu.

U sluĉaju da je visina pristojbe niţa od stvarnih troškova koji se javljaju pri obavljanju traţene usluge, pristojba je djelomiĉni ekvivalent za uĉinjenu

uslugu drţavnog tijela. Kako je teško je novĉano izraziti koliki su troškovi drţave kada obavlja traţenu uslugu, moţemo opravdati zaraĉunavanje pristojbe po nekoj sliĉnosti u pristojbenoj tarifi, kao i utvrĊivanje visine

pristojbe paušalno na osnovi nekih pretpostavljenih troškova. Osim troškova koje drţavno tijelo ima kada obavlja traţenu uslugu moţe

utjecati i korist koju traţitelj usluge ima od odreĊenog rada drţavnih tijela i

162

162

drugih ovlaštenih organizacija.* Visina pristojbe ovisit će i o tome je li

uĉinjena usluga od iskljuĉivog interesa i koristi za traţitelja usluge ili postoji opći interes da se odreĊena traţena usluga obavi. U tom sluĉaju cijeli iznos

troškova ili jedan njegov dio preuzima na sebe društvo koje je zainteresirano da se radnja obavi. Ponekad je visina pristojbe mnogo viša od troškova što ih je potrebno uĉiniti da bi se izvršila usluga ili pak je iznos pristojbe utvrĊen

neovisno o koristima koju traţitelj usluge ima od te usluge. Takvim reguliranjem visine pristojbe ţeli se ili sprijeĉiti, ili ograniĉiti

traţenje odreĊenih usluga od drţavnih organa.

Naĉin naplate pristojbi moţe biti izravni i neizravni. U prvom sluĉaju pristojbe se naplaćuju u gotovom novcu, dok je neizravno plaćanje pristojbi

plaćanje putem kupovine pristojbenih markica (biljega) ili pristojbenih formulara (obrazaca).

3. Podjela pristojbi

Pristojbe moţemo podijeliti po odreĊenim kriterijima na slijedeće naĉine:

(1) prema razinama vlasti koje u jednoj zemlji propisuju pristojbe imamo:

a) drţavne pristojbe,

b) pristojbe koje propisuju i uvode niţi organi vlasti.

(2) prema tijelima koja obavljaju usluge za koje je propisana obveza

plaćanja pristojbe razlikujemo: a) upravne (administrativne) pristojbe koje se plaćaju na spise i radnje pred tijelima drţavne uprave, diplomatskim, konzularnim i drugim

predstavništvima Hrvatske u inozemstvu, upavnim tijelima jedinica lokalne samouprave i uprave, te pravnim osobama koje imaju javne ovlasti. Obveznik

plaćanja tih pristojbi je osoba na ĉiji se zahtjev pokreće postupak odosno obavljaju radnje na koje se plaćaju pristojbe. Obveza plaćanja pristojbe nastaje u momentu predaje zahtjeva za izdavanje rješenje ili druge isprave

odnosno u momentu podnošenja podneska, a plaćaju se, u pravilu, u momentu nastanka pristojbene obveze. Prihodi od administrativnih pristojbi

plaćenih u gotovu novcu za spise i radnje pred republiĉkim organima i organizacijama i pred predstavništvim Republike Hrvatske u inozemstvu

* Kao primjer moţemo uzeti rješenje doneseno u povodu zahtjeva pristojbenog obveznika

kojim se stjeĉe pravo obavljanja ugostiteljske djelatnosti, pri ĉemu visina pristojbe ovisi o

tome donosi li se rješenje za obavljanje t ih usluga u restoranu, buffetu, baru ili disko -klubu i

sl., jer postoji razlika u koristi koju će obveznik imati od rada drţavnog tijela u svakom od

navedenih primjera.

163

163

pripadaju Republici, dok prihodi od pristojbi plaćenih u gotovu novcu za

spise i radnje pred drugim organima, te prihodi od prodaje administrativnih biljega bez obzira na to kod kojeg su organa upotrijebljeni, pripadaju

općinama. U upravne pristojbe ubrajaju se: konzularne pristojbe (plaćaju se za rad diplomatskih i konzularnih organa), carinske pristojbe, pristojbe za

zaštitu patenata, uzoraka, modela, ţigova, katastarske pristojbe itd.

b) sudske pristojbe naplaćuju se u postupku pred redovitim vojnim i drugim sudovima i to sudskim pristojbenim markama ili pak u novcu..

Obveznik ovih pristojbi je ona osoba na ĉiji se prijedlog, odnosno u ĉijem se interesu poduzimaju radnje predviĊene Zakonom, s nastanak obveze plaćanja pristojbi utvrĊen je ovisno o pojedinim sluĉajevima.* Prihodi od sudskih

pristojbi prihodi su Republike. Pravo na naplatu sudske pristojbe zastarijeva dvije godine nakon isteka godine u kojoj je taksu trebalo platiti (relativna

zastara). Apsolutna zastara nastupa po isteku pet godina od dana kada je prvi put poĉela teći. c) komunalne pristojbe koje svoj pravni izvor imaju u Zakonu o

komunalnim pristojbima, a plaćaju se za korištenje odreĊenim pravima, predmetima i uslugama koji su utvrĊeni u tarifi komunalnih pristojbi. Tarifu

donosi općinska skupština. Komunalne pristojbe ne mogu se propisati na spise i radnje na koje se plaćaju administrativne i sudske pristojbe, na predmete za koje je propisano plaćanje poreza na imovinu, na promet prava,

proizvoda i usluga na koje se plaća porez na promet, na korištenje pravima, predmetima i uslugama od strane vojnih jedinica i ustanova u svezi s

njihovom redovitom djelatnošću, na usluge za ĉije je obavljanje tarifom propisana izravna naknada, na objave i oglase koji se odnose na djelatnost organa uprave i drugih organa i organizacije te na posmrtne objave i oglase.

Pristojbeni obveznik ove pristojbe je fiziĉka osoba koja se koristi pravom, predmetom ili uslugom za ĉije je korištenje propisano plaćanje tih pristojbi.

Pristojbena obveza nastaje trenutkom poĉetka korištenjem pravom, predmetom ili uslugom. Pristojbena osloboĊenja odnosno olakšice propisuje

* Pristojbe se plaćaju u parn iĉnom, izvanparniĉnom, izvršnom, ostavinskom, zemljoknjiţnom

postupku, u kriviĉnom postupku po privatnoj tuţbi, u postupku u upravnim i upravno –

raĉunskim sporovima, u postupku za upis u sudski registar subjekta upisa, u postupku steĉaja

i redovite likvidacije i u drugim sluĉajevima predviĊenim u zakonu. Za podneske i odluke

suda u upravnom i upravno – raĉunskom sporu pristojbi se plaća samo ako tuţba bude

odbijena ili odbaĉena. Zakonom o sudskim pristojbima predviĊeno je osloboĊenje za

Republiku Hrvatsku i i jedin ice podruĉne samouprave, organizacije i zajednice u obavljanju

javnih ovlasti i humanitarne organizacije. Za oslobaĊanje od plaćanja pristojbe u parniĉnom

postupku, u postupkau u upravnim sporovima i upravno – raĉunskim sporovima, u kriviĉnom

postupku po privatnoj tuţbi i u postupku po zahtjevu za sudsku zaštitu primjenju ju se

odredbe Zakona o parniĉnom postupku. Po odredbama toga zakona sud moţe osloboditi

stranku, fiziĉku osobu, od plaćanja pristojbi ako bi njihovim p laćanjem bila znatno umanjena

sredstva iz kojih se uzdrţava ona i ĉlanovi njezine obitelji.

164

164

općinska skupština. Ona moţe osloboditi ili priznati olakšicu pri plaćanju

komunalne pristojbe pojedinim kategorijama osoba i poduzeća ili drugih oragnizacija koje obavljaju gospodarsku djelatnost. Ovezniku se u pravilu

izdaje rješenje o visini komunalne pristojbe, a izdaje ga općinski porezni organ. MeĊutim, ima mnogo sluĉajeva kad se komunalna pristojbi naplaćuje bez rješenja (za parkiranje vozila, kampiranje i sl.) Zastarni rok za naplatu

odnosno za povrat komunalne pristojbe je dvije godine nakon isteka godine u kojoj je trebalo izvršiti naplatu odnosno u kojoj je naplata izvršena.

(3) prema broju izvršenih pristojbenih usluga:

a) paušalne pristojbe – plaćaju se za usluge u paketu – koje ĉine jednu zaokruţenu cjelinu,

b) pojedinaĉne pristojbe.

(4) pristojbe koje se plaćaju unaprijed i koje se plaćaju unazad (ove druge se ne koriste), itd.

Kao i kod poreza i kod pristojbi imamo oslobaĊanja koja mogu biti osobna i predmetna. Prva se ĉine iz socijalno-materijalnih razloga, a druga za

one sluĉajeve kada je drţavi stalo da se neki poslovi brţe završe (akti vezani za vojne osobe, akti u sferi zapošljavanja, itd.).

4. Plaćanje pristojbi

Neovisno o vrsti pristojbe, one se u pravilu plaćaju unaprijed. Dok pristojba nije uredno plaćena, drţavna i druga nadleţna tijela neće ni pristupiti radu da izvrše zahtjev obveznika. Smatra se da je pristojba plaćena kada je

pristojbena marka (biljeg), prikupljena na odgovarajućem dokumentu na propisan naĉin poništena. Ako se pristojba naplaćuje u novcu, smatra se da je

plaćena kada je obveznik uplatio utvrĊen iznos. Plaćanje pristojbe u novcu primjenjuje se onda kada je ona vrlo visoka (npr. kod sudova ili za usluge nekih drţavnih tijela - diplomatskih i konzularnih organa, carinarnica i sl.

Poništavanje biljega zalijepljenog na podnesku obavlja tijelo nadleţno za primanje podneska, au ostalim sluĉajevima tijelo koje donosi ili uruĉuje

stranci rješenje ili druge isprave, odnosno koje obavlja radnje za koje se naplaćuje pristojba. Nebiljegovani ili nedostatno biljegovani podnesci i drugi spisi ne smiju se primati izravno od stranke. Biljezi mogu biti jedinstveni za

sve usluge svih drţavnih tijela i ovlaštenih orgnizacija ili se mogu razlikovati prema tijelima za ĉije se usluge naplaćuje organizacija ili se mogu razlikovati

prema tijelima za ĉije se usluge naplaćuje pristojba (npr. sudski biljezi, općinski biljezi, konzularni biljezi i sl.) Kod pristojbi postoje i odreĊena osloboĊenja od plaćanja. Postoje tzv. osobna osloboĊenja koja su propisana

najĉešće zbog socijalnih razloga i predmetna osloboĊenja koja se odnose na

165

165

pojedine mjere ili radnje, neovisno o osobi koja je inicirala odreĊenu

djelatnost drţavnih tijela (npr. prijedlozi i prijave podneseni u javnom interesu, spisi i radnje uĉinjene po sluţbenoj duţnosti). Zastarni rok za

naplatu pristojbe i povrat više plaćene pristojbe je dvije godine (relativna zastara), a apsolutna zastara nastupa po isteku pet godina od dana kad je prvi put poĉela teći. U sustavu drţavnih prihoda trebala bi postojati tedencija

smanjenja udjela pristojbi, meĊutim u sluĉaju naše drţave tome nije tako. Oĉito se drţava priviknula na njihov konstantan priljev u proraĉun i teško ih

se odriĉe, a graĊani negoduju zbog njihovog stalnog plaćanja, što je i opravdano, jer kakvog smisla ima npr. za skoro svaki novi, potrebni dokumenat prilagati original domovnice.

X NAKNADE

Naknade su javni prihod sliĉan pristojbi. Plaća se kao cijena za korištenja dobara od općeg interesa (zemljište, voda, šuma, putevi, prirodni ljekoviti

ĉimbenici, rudno blago i dr.). Osnovne karakteristike naknada su: 1) vrsta parafiskalnih prihoda koja je destinirani oblik javnih prihoda, 2) visina se utvrĊuje u ekvivalentnom iznosu prema troškovima odrţavanja

i unaprijeĊivanja uporabnih karakteristika odgovarajućih dobara, pri ĉemu stupanj korištenja tih dobara po pravilu nije moguće individualizovati, 3) obvezi plaćanja podlijeţu odreĊene kategorije stanovništva,

4) po pravilu se naplaćuju u istom postupku kao i porezi, 5) za razliku od pristojbi (koje su po pravilu proraĉunski prihod), naknade

se veoma ĉesto dijele izmeĊu proraĉuna i fondova organizacija kojima je zakonom povjereno vršenje javnih ovlaštenja u odgovarajućim podruĉjima.

XI DAROVI

Posljednji od ostalih prihoda drţave jesu darovi. Darovi su izvanredni prihod drţave. Njihov je iznos u ukupnim prihodima drţave vrlo mali i neznatan, pa

u suvremenim drţavama imaju simboliĉno mjesto. Najĉešće se javljaju kao fondacije – izdvojena sredstva za neku toĉno utvrĊenu namjenu. Iako u današnjim suvremenim drţavama nemaju velikog znaĉaja, darovi se

spominju u teorijama prihoda drţava, jer su bili prvi ob lik prikupljanja javnih prihoda.*

* Darovi su bili izdašan izvor prihoda u nekim robovlasniĉkim i feudalnim drţavama. Njima

su se sluţili još ĉlanovi prvobitnih zajednica, gdje se dragovoljno izdvajao dio p lijena, lova

kao pomoć djeci i starijima ili pak prilikom vjerskih obreda gdje se darovalo svećenika ili

poglavicu. U staroj su Ateni bogatiji graĊani svojim sredstvima sudjelovali u gradnji i

166

166

Danas su darovi gotovo posve izgubili na znaĉenju, jer drţave

prikupljaju potrebna novĉana sredstva iz stalnijih izvora. Pojavljuju se kao prihod drţave za vrijeme rata, izravno poslije rata ili pak za velikih

elementarnih nepogoda, kad se u zemlji i inozemstvu prikupljaju novĉana sredstva, hrana, lijekovi kao pomoć ljudima i otklanjanje posljedica izazvanih ratom, poplavama, potresima i dr.

XII PARAFISKALITETI

Parafiskalni prihodi (parafiskaliteti ili parasfiskalna davanja, para = kao) su

sliĉna fiskalnim još su uvijek nov pojam u financijskoj znanosti, iako su se pojavili za vrijeme drugog svjetskog rata i još nisu našli svoje mjesto, niti u financijskoj teoriji, niti u praksi pojedinih zemalja. Parafiskalna davanja

postoje uz fiskalitet drţave - ona su sporedni fiskalitet, a imaju gotovo iste ekonomske uĉinke kao i ubiranje poreza. Premda postoje znatne razlike u

teoriji o tome koje karakteristike treba imati neki financijski instrument da bi mogao biti uvršten meĊu parafiskalna davanja, prevladava stajalište da ta davanja trebaju imati ova obiljeţja:

• destinirani su prihod tj. namjena trošenja parafiskalnih davanja unaprijed je utvrĊena; • obveze plaćanja parafiskalnih davanja nije utvrĊena propisima drţavno g

organa; • ona ne ulaze u proraĉun drţave, nego se javljaju kao prihod posebnih

javnopravnih tijela; • obveza plaćanja parafiskalnih davanja tereti odreĊeni krug korisnika koji su povezani nekim zajedniĉkim ekonomskim, socijalnim i drugim interesom;

Ako promatramo ostale prihode, parafiskalna davanja po svojim su karakteristikama mnogo bliţe doprinosima, nego porezima, pa su u

financijskoj literaturi vrlo ĉesto neki doprinosi svrstani u parafiskalna davanja (najĉešće su to davanja koja se javlja ju pod nazivom doprinosa, a ĉiju obvezu plaćanja ne utvrĊuje drţava, već neko drugo tijelo na osnovi

zakonskih ovlasti, npr. doprinos raznim komorama).

XIII PRIREZI

Prirezi su posebna davanja graĊana namijenjena za financiranje javnih

potreba uţih lokalnih zajednica. npr. općina. U nekom drţavama prirezi se

odrţavanju brodova, izgradnji hramova i tako su dragovoljno pridonosili podmirenju rashoda

tadašnje drţave. Kao izvor prihoda, darovi se spominju i u srednjovjekovnim drţavama,

gdje su u raznim prilikama vladari dobivali darove od svojih podanika i stranaca, ko ji su tako

plaćali svoj boravak u toj zemlji.

167

167

uvode i kao prihodi nedrţavnih organizacija npr.vjerskih zajednica i

organizacija. Po naĉinu obraĉunavanja i naplate, prirezi se ne razlikuju od poreza. Oni su kao i porezi, obavezna davanja. MeĊutim, prirezi se razlikuju

od poreza po tome što se naplaćuju na već uvedeni porez kao dodatno davanje. Prema tome, osnovicu prireza, po pravilu ĉini već razrezani porez, dok osnovicu poreza ĉini visina dohotka ili vrijednost imovine odnosno

prometa,, ovisno od toga šta je predmet oporezivanja. Prirez je najĉešće prihod proraĉuna, ali moţe biti i prihod namjenskih (izvanproraĉunskih)

fondova. Prirez se obraĉunava i naplaćuje u gotovom novcu. Stope prireza su najĉešće proporcionalne ali mogu biti i progresivne. Općinski prirez, ako se uvede, razrezuje se za svaku godinu posebice. Dok

se prirez ne obraĉuna i rješenje o razrezu ne postane pravosnaţno, obveznici prireza plaćaju akontaciju kao i kod redovitog poreza.

Kao što se moţe zakljuĉiti, cilj uvoĊenja prireza u porezni sustav jeste prije svega nastojanje da se poboljša financijska situacija lokalnih organa vlasti i samouprave kako bi manje bili ovisni od proraĉunskih dotacija viših

društveno-politiĉkih zajednica.

XIV JAVNI ZAJAM

1. Pojam i karakteristike javnog zajma

Javni (drţavni) zajam je oblik javnog prihoda koji ostvaruje drţava u cilju

postizanja odreĊenih ciljeva, odnosno zbog pokrića rashoda, bilo kod središnje banke, bilo kod nositelja dohotka ili u inozemstvu. Naime, javni zajam predstavlja skup razliĉitih oblika zajmova koje obiĉno pravi drţava u

svrhu ostvarivanja odreĊenih proraĉunskih ciljeva. Treba praviti razliku izmeĊu javnog zajma i javnog duga. Javni dug je širi pojam od javnog

zajma jer oznaĉava obvezu drţave-duţnika koja ukljuĉuje ne samo dug nastao po osnovu ugovora o javnom zajmu, nego i obvezu vraćanja tj. plaćanja novĉanih potraţivanja koja imaju njeni vjerovnici i po bilo kojoj

drugoj osnovi, ka npr. izvršene eksproprijacije, naknade ratne štete i/ili druge štete, i dr. Prema tome, javni zajam jest javni dug, ali javni dug nije (samo)

javni zajam. OOssnnoovvnnee kkaa rraakkttee rr iiss tt iikkee jjaavvnnoo gg zzaajjmmaa ssuu::

-- jjaavvnnii zzaajjaamm jjee ddeess tt iinniirraannii jjaavvnnii pprr iihhoodd ;;

-- jjaavvnnii zzaajjaamm jjee iizzvvaannrreeddnnii jjaavvnnii pprr iihhoodd ;;

-- jjaavvnnii zzaajjaamm jjee nnee ffiisskkaa llnnii jjaavvnnii pp rr iihhoodd;;

-- jjaavvnnii zzaajjaamm jjee ppoovvrraattnnii jjaavvnnii pp rr iihhoodd ;;

-- jjaavvnnii zzaajjaamm ppoo vvllaačč ii nnee ssaammoo ppoo vvrraaććaa jj ssrreedd ssttvvaa vveećć ii pp llaaććaannjjee uuggoo vvoorreennee

kkaammaattee ;;

168

168

-- jjaavvnnii zzaajjaamm pprreeddss ttaavvaa lljjaa pprr iimmjjeennuu mmee ttooddaa rraassppoo rreeđđ iivvaannjjaa jjaavvnnoo gg tteerreettaa

kkrroozz vvrr iijjeemmee..

JJaavvnnii zzaa jjaamm nnaa jjččeeššććee nnaassttaa jjee uu uuvvjjeett iimmaa kkaaddaa ssuu ddrržžaavvii uu kk rraattkkoo mm rrookkuu

ppoottrreebbnnaa ssrreeddssttvvaa zzaa iizzvvaannrreeddnnee jjaavvnnee rraasshhooddee,, kkoojjee nnee mmoožžee ppookkrr iitt ii

rreeddoovviitt iimm jjaavvnniimm pprr iihhoodd iimmaa.. U sluĉajevima kada za podmirenje predviĊenih javnih rashoda nisu dovoljni raspoloţivi javni prihodi, drţava je tada soĉena s

problemom da pronaĊe rješenje za situaciju koja je nastala zbog vremenske i kvantitativne nepodudarnosti javnih prihoda i javnih rashoda. Za rješenje

ovog problema drţava ima sljedeće mogućnosti: 1) povećati porezno opterećenje (uvoĊenjem novih poreza, povećanjem

poreznih stopa za postojeće poreze, smanjiti porezne olakšice i

oslobaĊenja, proširiti porezne osnovice, izvršiti sniţenje tj. smanjenje porezne osnovice i sl.),

2) smanjiti javne rashode do razine javnih prihoda, i 3) obezbijediti potrebna sredstva iz drugih izvora od kojih je na prvom

mjestu javni zajam.

Treba istaći da pri rješavanju vremenskih nepodudarnosti pritjecanja prihoda kojima se moţe financirati u tom vremenu planirana javna potrošnja drţava najĉešće koristi sve navedene mogućnosti. Uporaba mjera pod 1. i 2. najĉešće

nije dovoljna da se prebrode teškoće u svezi manjka sredstava za zadovoljavanje javne potrošnje, pa drţava pribjegava da zaduţivanjem u zemlji i inozemstvu obezbijedi potrebna sredstva. Kada se javne potrebe

(javni rashodi) drţave financiraju sredstvima javnog zajma, tada je to deficitarno (deficitno) proraĉunsko financiranje.

U financijskoj teoriji ne postoje ujednaĉeni stavovi o potrebi da se za podmirenje izvanrednih javnih rashoda angaţiraju javni zajmovi. Stariji financijski teoretiĉari (Hume, Smith, Say) zastupali su mišljenje da je

zaduţivanje drţave nepoţeljno i štetno, dok su njihovi sljedbenici (npr. Ricardo, i dr.) smatrali da je svejedno da li će drţava za pokriće izvanrednih

rashoda koristiti izvanredne poreze ili javni zajam..* Smatrali su da za generacije koje slijede nema bitne razlike ako je neki izvanredni rashod iz prošlosti pokriven izvanrednim porezima ili javnim zajmom, jer će oni i

jedno i drugo osjetiti ekonomski balast, s obzirom na to da će naslijediti veću imovinu opterećenu jaĉim poreznim opterećenjem (ako je zakljuĉen javni

* Oni su svoj stav obrazlagali time što su smatrali da će i teret duga i teret izvanrednih poreza

snositi kako generacije u ĉije je vrijeme dug zakljuĉen tako i generacije koje slijede, samo će

se to javiti u dvije varijante. Naime, generaciji u ĉije je vrijeme potrebno nadoknaditi javne

prihode svakako će se smanjiti ekonomska snaga - uplaćujući dug to će se dogoditi

odjednom, a plaćanjem poreza, to se moţe dogoditi odjednom ili postupnim uplatama

tijekom godine (što ovisi o vrsti uvedenog vanrednog poreza).

169

169

zajam), ili manju imovinu bez poreznog opterećenja (ako je ubran izvanredni

porez).*

Suvremena financijska teorija daje danas novu ulogu i funkciju javnim zajmovima. Javni zajam danas je dobio ulogu instrumenta ekonomske i

socijalne politike u okviru tzv. funkcionalnih financija. Drţavna intervencija u svim podruĉjima ţivota dodjeljuje javnim zajmovima ulogu dinamiĉnog

ĉimbenika kojem nije zadatak samo podmirenje tzv. rentabilnih rashoda, već se njime uspješno obavljaju razne druge intervencije kojima je krajnji cilj ekonomska ravnoteţa, puna zaposlenost i ekonomski razvitak. To su ciljevi

zbog kojih se proraĉunska ravnoteţa podreĊuje proraĉunskom deficitu (deficitarno financiranje) kako b i se postigla ekonomska ravnoteţa. Iz

navedenog slijedi da su drţavni zajmovi metod ili sredstvo kojim se tijekom duţeg vremena teret izvanrednih rashoda drţave rasporeĊuje na više generacija, bez osjetnijeg poreznog opterećenja generacije koja je porezni

obveznik.

Javni zajam se ne smatra pravim javnim prihodom kao što su porezi, carine,

pristojbe i drugo. To je destinirani javni prihod, što kod ostalih redovitih prihoda npr. poreza nije sluĉaj. Javni zajam je oblik anticipiranih javnih prihoda. IzmeĊu javnog zajma i poreza kao dva oblika javnih prihoda, postoji

organska veza jer se javni zajmovi konaĉno podmiruju porezima i drugim javnim prihodima.

2. Uzroci stvaranja javnog zajma

Većina financijskih teoretiĉara je suglasna oko osnovnih razloga za stvaranje

javnog zajma, a to su:****

11)) ppoojjaavvaa iizzvvaannrreeddnniihh,, uuggllaavvnnoomm vvee lliikk iihh jjaavvnniihh rraasshhooddaa;;

22)) vvrreemmeennsskkoo nneeppookk llaappaannjjee iizzmmeeđđuu pprr iilljjeevvaa jjaavvnniihh pprr iihhooddaa ii oodd lljjeevvaa jjaavvnniihh

rraasshhooddaa;;

* Francuski teoretiĉar G. Jeze s matra da zajmove treba promatrati kao anticip irane buduće

prihode drţave, odnosno teret rasporeĊen na generacije. Dakle, zajam kao raspored tereta

kroz vrijeme opravdava se i stavom da je i pravedno i opravdano i buduće generacije – uz

one u ĉije je vrijeme dug zakljuĉen – pozvati na njegovu otplatu, kad iz aktivnosti drţave

koje su finansirane sredstvima duga proistekne korist i za buduće generacije. Ţelimo istaći

mišljenje A. Sauvy koji je smatrao da postoji mogućnost da se svi drţavni troškovi

financiraju putem dugova, uz pretpostavku da se kamatna stopa izjednaĉi sa stopom rasta

nacionalnog dohotka.

****

Prof. B. Jelĉić s matra da drţavni dug širi po jam od drţavnog zajma. Drţava, po Jelĉiću,

naime, moţe b iti obvezna za neko plaćanje (dakle bit i duţna); iz pravnog naslova razliĉitog

od drţavnog zajma kao, na primjer, splaćanje ratne štete (Njemaĉka), dakle na plaćanje

iznosa koji nisu proizilazili iz nekog predhodnog zaduţivanja iz naslova zajma.

170

170

33)) nneeddoossttaa ttaakk nnoo vvččaanniihh ssrreeddss ttaavvaa zzaa ppookk rr iiććee rreeddoovviitt iihh jjaavvnniihh rraa sshhooddaa;;

44)) ppoovveeććaannjjee ddrržžaavvnnoo gg iinntteerrvveenncc iioo nniizzmmaa ((za što su potrebna ogromna sredstva, izvan redovitih javnih prihoda (poreza).

4) otklanjanje posljedica elementarnih nepogoda kao što su ratovi, zemljotresi, suše i sl. Prema tome, izvanredni javni rashodi su osnovni ĉimbenik formiranja

javnog zajma. Sve veće javne rashode nije moguće u modernoj drţavi, posebice javne rashode za naoruţanje, izgradnju, infrastrukturu, istraţivanje i

razvitak, energiju, ekologiju, socijalnu politiku i sl. pokriti samo poreznim prihodima. To svakako traţi dodatnu akumulaciju, koja moţe biti javni zajam u zemlji ili u inozemstvu ili u obliku izvanrednih poreza. MeĊutim,

teško se za navedene potrebe mogu uvesti izvanredni porezi, pa se ĉešće i lakše pristupa formiranju javnog zajma. Time se javni zajam tretira kao

anticipacija poreza††††.Većina autora smatra da moderna drţava, zbog vrlo razvijenih razvojnih, stabilizacijskih i socijalno – politiĉkih funkcija koje je preuzela na sebe, mora koristiti javni zajam kao stalni element u vršenju tih

funkcija.

3. Teorije javnog zajma U pogledu prirode i uzroka nastanka, zatim uloge javnog zajma u

gospodarstvu, imamo dvije teorije javnog zajma:

1/ klasiĉna teorija javnog zajma,

2/ suvremena teorija javnog zajma

1/ Klasiĉna teorija javnog zajma

Klasiĉna teorija istiĉe slijedeće argumente protiv javnog zajma:

odsustvo štednje u drţavnom gazdovanju imovinom, rasipništvo u uporabi tako prikupljenih sredstava,

ograniĉavanje gospodarskog razvitka, lako zaduţivanje koje ĉesto dovodo do bankrota „drţavne blagajne“.

Valja istaći da su postojala i druga shvatanja javnog zajma (Volter) kao npr.

da javni zajam povećava nacionalno bogatstvo drţave i da je koristan. Volter

††††

E Shaw: The National debt and our future; New York, 1992. godina javni zajam (zajam).

Jedino ga prihvataaju za uspostavlljan je proraĉunske ravnoteţe, jer se nastali izvanredni

rashodi treba da pokrivaju izvanrednim prihodima. Uporište ove teorije polazi od stava da

javni zajam odvlaĉi u drţavnu blagajnu kapitala, koja bi u privatom sektoru bili

najracionaln ije upotrebljen i, što je sukladno sa teorijom o prednosti privatnog kapitala nad

javnim i neograniĉenoj privatnoj incijat ivi. Poznati predstavnik klasiĉne teorije javnog zajma

D. Hume (Hjum) u svojoj studiji o javnom kred itu kaţe:”Ili će narod uništiti javne dugove ili

će javni zajamovi uništiti narod”.

171

171

smatra da „drţava koja duguje sama sebi ne moţe osiromašiti“. Treba imati

na umu da je ovakve stavove tada bilo teško braniti, posebice zbog toga što su se sredstva neodgovorno trošila, uglavnom neproizvodno. Takvo

zaduţivanje je ĉesto dovodilo do financijskog kraha drţave, tj sloma javnih (drţavnih) financija.

2/ Suvremena teorija javnog zajma

Ova teorija je izrasla na kritici klasiĉne teorije. Naime, uloga javnog zajma u suvremenom gospodarstvu sve se više promatra kao instrument financijske i

razvojne politike, što je nesporno, a time se iz temelja izmjenila i uloga i funkcija javnog zajma. Javni zajam gubi privatnopravni karakter razvitkom kapitala i postajući kredit drţave, dobija javnopravni karakter. Potrebu

nastajanja i razvitka javnog zajma suvremena financijska teorija izvodi iz slijedećih razloga:

(1) moderna drţava bez sredstava javnog zajma ne b i mogla vršiti uspješno svoje funkcije, jer je javni zajam sastavni element gospodarskog sustava i razvojne politike (monetarne, fiskalne, i sl.),

(2) zajmovi iskorišteni za proizvodne investicije i sami stvaraju sredstva za otplatu zajma, a ovi jaĉaju ukupni potencijal zemlje tj. gospodarstva,

(3) sredstva javnog zajma se sve više koriste za proizvodne svrhe, dovodeći do jaĉanja materijalne snage zemlje,

(4) zajmom se mogu u kratkom roku bezbolno prikupiti mnogo veća

novĉana sredstva nego s porezima, posebice u uvjetima kada je zemlja dostigla gornju granicu oporezivanja (iskoristila svoj porezni kapacitet,.

(5) zajmovi stvoreni u inozemstvu povećavaju nacionalnu (domaću) akumulaciju, pri ĉemu je temeljno pitanje kako i u koje svrhe se troše ova sredstva,

(6) najveći dio javnog zajma pokriva generacija koja ga stvara, uglavnom, iz svog nacionalnog dohotka, a malim dijelom to je teret buduće

generacije (jer se radi o kratkoroĉnim oblicima zajmova).

Treba naglasiti da moderna teorija javnog zajma polazi od „fiskalne politike“, prema kojoj se u prvi plan stavljaju ekonomska i socijalna

djelovanja javnog zajma.

4. Djelovanje javnog zajma

Djelovanje javnog zajma u jednoj zemlji moţemo promatrati sa slijedećih aspekata:

172

172

(1) monetarno djelovanje javnog zajma,

(2) razvojno-konjukturno djelovanje javnog zajma,

(3) inflacijsko i antiinflacijsko djelovanje javnog zajma,

(4) djelovanje javnog zajma na preraspodjelu nacionalnog dohotka.

(1) Monetarno dejstvo javnog zajma ovisi od toga kako je javni zajam nastao. S tog stanovišta imamo:

a) javni zajam nastao na temelju već postojeće štednje,

b) javni zajam koji je nastao na temelju ĉiste emisije primarnog

novca središnje banke,

a) Kada se javni zajam, u prvom sluĉaju, formira na temelju postojeće štednje, tada se povlaĉi jedan dio novĉanih sredstava iz

gospodarstva ĉime se smanjuje raspoloţiva kupovna snaga (postojeća plateţno sposobna potraţnja). Tako se kroz smanjenje novĉane mase u zemlji

ograniĉava potrošnja tj. agregatna potraţnja. S druge strane, otplatom (amortizacijom) javnog zajma doći će do porasta novĉane mase a time i do povećanja potrošnje.

b) U sluĉaju pod b) – javni zajam koji je nastao na temelju primarne emisije novca središnje banke dovodi do inflacije zbog porasta novĉane mase

a time i do povećanja potrošnje (veća potraţnja od ponude) jer je ovakav javni zajam nastao na temelju emisije novca ex nihilo (ni iz ĉega). MeĊutim inflacijski efekti u ovom sluĉaju će nastati pod uvjetom da u gospodarstvu

postoji puna zaposlenost proizvodnih kapaciteta. U suprotnom, do inflacije neće doći.

(2) Preovladava ekonomsko mišljenje da javni zajam djeluje pozitivno na ekonomski razvitak tj. na gospodarsku konjukturu. To znaĉi da drţava putem javnog zajma kao instrumenta za pribavljanje financijskih sredstava za

poticanje gospodarske aktivnosti djeluje razvitakno. Koristeći javni zajam kao instrument ekonomske politike, drţava moţe sniţavanjem poreznih stopa

da smanji i dio svojih proraĉunskih (poreznih) prihoda, ali će zato time potaknuti i povećati ukupnu potrošnju (potraţnju) poreznih obveznika, što će na kraju djelovati ekonomsko-razvojno.Treba istaći da javni zajam koji je

formiran na temelju već postojećeg dohotka (štednje) ima snaţnije anticikliĉno djelovanje u odnosu na javni zajam na temelju emisije novca

središnje banke. U suvremenim drţavama trţišne ekonomije, javni zajam drţava stvara na temelju izdavanja drţavnih vrijednosnih papira – najĉešće drţavnih obveznica. Emisijom obveznica drţava osigurava financijska

sredstva koja moţe ekonomski koristi za stimulaciju ekonomskog razvitka.

(3) Javni zajamovi sa stanovišta inflacijskog i antiinflacijskog djelovanja

mogu se podijeliti na:

173

173

a) javne dugove na temelju štednje (nacionalnog dohotka),

b) javne dugove na temelju emisije novca središnje banke.

a) Ovi javni zajamovi deflacijski djeluju na naĉin što oduzimaju

jedan dio raspoloţivog dohotka koji bi se inaĉe pojavio na trţištu u obliku novĉane potraţnje. Ovako formiran javni zajam dakle smanjuje potrošnju i potraţnju. Radi se o preraspodjeli postojeće štednje tj. akumulacije.

b) Emisijom novca središnje banke moţe se pokrivati deficit drţavnog proraĉuna ili financirati javni rashodi. U oba sluĉaja javni zajam

djeluje inflacijski, jer se pretjeranom ekspanzijom novĉane mase povećava efektivna potraţnja u odnosu na raspoloţivu ponudu, ĉime na temelju zakona ponude i potraţnje dolazi do općeg porasta cijena – inflacije.

(4) Preraspodjela nacionalnog dohotka ili njegova redistribucija putem javnog zajma moţe se sa stanovišta efekata promatrati kroz dva oblika:

a) prema subjektu koji upisuje javni zajam,

b) kako se i kome vrši isplata javnog zajma.

Redistribucijsko djelovanje javnog zajma najviše dolazi do izraţaja putem

plaćanja kamata na javni zajam. Plaćanje kamate smanjuje djelovanje progresivnog oporezivanja, a pojaĉava neadekvatnu raspodjelu nacionalnog

dohotka.

5. Vrste javnih zajmova

U financijskoj se teoriji upotrebljavaju razliĉiti kriteriji za klasifikaciju javnih

zajmova (dugova), meĊu kojima se najĉešće spominju oni na temelju kojih se razlikuju navedene vrste javnih zajmova:

1. interni (unutarnji) i vanjski,

2. dobrovoljni, obvezni i patriotski,

3. kratkoročni, srednjoročni i dugoročni,

4. produktivni i neproduktivni,

5. amortizacijski i rentni.

1. Interni (unutarnji) i eksterni (vanjski) javni zajam

Kriterij za klasifikaciju javnih dugova na interne (unutarnje) i eksterne

(vanjske) su teritorij na kojem se nalaze vjerovnici, odnosno upisnici javnog zajma i valute u kojoj se on raspisuje.

a) Kad su upisnici javnog zajma (vjerovnici) fiziĉka ili pravna osobe

koji teritorijalno pripadaju zemlji koja raspisuje javni zajam, kad se on

174

174

zakljuĉuje na domaćem trţištu i u domaćoj valuti, radi se o internom,

domaćem ili unutarnjem javnom zajmu;. b) Eksterni, inozemni ili vanjski su javni zajamovi oni koje drţava -

duţnik zakljuĉuje s inozemnim partnerima, na inozemnom trţištu kapitala i u stranoj valuti. Ti su eksterni javni zajamovi poznati i pod nazivom meĊunarodnih javnih zajmova, a njihovi su davatelji (upisnici) kreditne

ustanove jedne ili više drţava, ili pak upravo za te svrhe osnovane meĊunarodne kreditne ustanove.

Prednosti unutarnjih javnih zajmova u poreĊenju s vanjskim javnim zajmom su: - novĉana su sredstva ubrana od domaćih upisnika javnog zajma, ĉime je

eliminirana eventualna, danas ne tako rijetka pojava politiĉkih utjecaja, odnosno pritiska vanjskog kreditora na korisnika javnog zajma, koji se

izraţava od trenutka zakljuĉenja javnog zajma sve do njegova povrata; - u momentu dospjeća javnog zajma, njegovo će vraćanje biti mnogo lakše i u svezi s mnogo manje problema nego li kod vraćanja vanjskih javnih

zajmova. Unutarnji je javni zajam zakljuĉen u domaćoj valuti, pa se u toj valuti i vraća.

A mnogo je lakše pribaviti domaću valutu - jer za to stoji na raspolaganju mnogo više naĉina i mogućnosti - nego li stranu valutu ĉije je pribavljanje nerijetko u svezi s mnogo teškoća za zemlju - duţnika.

Prednosti vanjskih javnih zajmova ogledaju se u tome što sredstva prikupljena na temelju javnog zajma iz inozemstva predstavljaju dodatna

sredstva koja se javljaju uz ona koja postoje u domaćem gospodarstvu, te omogućuju financiranje zadataka i mjera koje se njima ţele ostvariti, a da se pri tom ekonomska, odnosno kupovna snaga domaćih fiziĉkih i pravnih

osoba ostaje nedirnuta. Unutarnji javni zajam znaĉio bi da je došlo do drukĉijeg rasporeda sredstava kojima domaće gospodarstvo raspolaţe, a ne i

do potrebnih dodatnih sredstava izvan toga, nuţnih za obavljanje odreĊenih zadataka drţave. Nasuprot prednostima stoje nedostaci, koje je moguće primjetiti i kod

unutarnjih i kod vanjskih javnih zajmova. Nedostaci unutarnjih zajmova su u ĉinjenici da raspisivanje i prikupljanje javnih prihoda putem unutarnjeg

javnog zajma u odreĊenim se uvjetima stanja domaćeg gospodarstva moţe odraziti vrlo nepovoljno na niz socio - ekonomskih i politiĉkih kretanja. Naime, ponekad raspoloţiva sredstva unutar domaćeg gospodarstva nisu

dostatno velika da bi se iz njih izdvojili još i iznosi javnog zajma, što drugim rijeĉima znaĉi da bi u takvim okolnostima javni za jam kreirao dodano

opterećenje za domaće gospodarstvo u uvjetima kada se redovitim opterećenjem nisu mogla namaknuti sredstva za podmirenje drţavnih potreba.

175

175

Nedostaci vanjskih javnih zajmova ogledaju se u ĉinjenici da u

momentu dospjeća javnog zajma potrebno je osigurati financijska sredstva za sluţbu otplate javnog zajma. Neovisno o tome koji će se modalitet otplate

javnog zajma uporabiti, prilikom vraćanja vanjskog zajma potrebno je pribaviti, u pravilu, valutu zemlje - vjerovnika. To je nerazmjerno teţe i u svezi s mnogo više problema nego pribavljanje domaće valute. U pravilu će

trebati poduzeti napore da se u okviru domaćeg gospodarstva proizvede domaća roba koja moţe naći plasman na trţištima na kojima se ona moţe

prodati za valutu zemlje -vjerovnika.*

2. Dobrovoljni, patriotski i obvezni javni zajam

Kad se kao kriterij za klasifikaciju zajmova uzme dobrovoljnost, onda je

javne zajmove moguće klasificirati kao: a) dobrovoljne, b) patriotske i c)

obvezne javne zajmove.

a) Dobrovoljni (fakultativni) su javni zajmovi koje upisuju fiziĉke i pravne osobe na temelju ugovora o javnom zajmu što su ga s drţavom zakljuĉile na temelju slobodno donijete odluke da takav ugovor sklope. Na

osnovi tako sklopljenog ugovora fiziĉke i pravne osobe ustupaju drţavi ugovorene iznose financijskih sredstava uz odreĊene uvjete na odreĊeno

vrijeme. Time one postaju vjerovnicima drţave za koju, iz ugovora o zajmu, proizilazi obveza da im na ugovoreni naĉin i uz druge ugovorene uvjete pozajmljena sredstva u momentu dospjeća zajma vrati. Obiĉno se upisnici

zajma pri donošenju odluke o tome upisu vode odreĊenim interesom koji za njih proizilazi iz takvog posla. Stoga će potencijalni upisnici javnog zajma

pristupiti upisu tek nakon što su utvrĊeni i objavljeni uvjeti javnog zajma, kao što su to npr. kamatna stopa, rok i naĉin otplate duga, eventualne benificije koje će upisnici zajma uţivati i sl. Element dobrovoljnosti nazoĉan

je kod većine javnih zajmova, a vanjski su zajmovi uvijek i dobrovoljni javni zajmovii.

b) Patriotski javni zajamovi su po svojim karakteristikama sosobni dobrovoljnim zajmovma, samo se po motivu upisa od njih razlikuju, što nekim autorima sluţi za argument da ovu vrstu zajmova smatraju zapravo

podvrstom, varijantom dobrovoljnih zajmova. Kod dobrovoljnih zajmova motiv upisa za zajmodavca je u nekom obliku koristi koji od drţave oĉekuje,

a kod patriotskih zajmova motiv za upis zajma je osjećaj patriotske vezanosti uz domovinu (uţu ili širu), kao i ljude koji u njoj ţive. Kod patriotskih zajmova zajmodavac upisuje zajam kako bi stavio na raspolaganje drţavi

odreĊena novĉana sredstva koja su joj potrebna da ostvari neke zadatke koji

* MeĊutim, neće uvjek biti lako i lišeno problema nastojanje gospodarstva da se orjentira na

takvu proizvodnju, kao što ni plas man domaće robe na inostranom trţištu nije vezan samo

uz povoljne pretpostavke koje za to postoje na inozemni zemlje - duţnika, već one u velikoj

mjeri ov ise o prilikama koje vladaju na trţištima na kojima domaća roba traţi p lasman.

176

176

će joj pomoći prebroditi neke teškoće. U pravilu su upisnici patriotskih

zajmova domaće fiziĉke i pravne osobe, a upisuju ga u domaćoj valuti. Nerijetko se kao upisnici patriotskih zajmova javljaju javljaju i drţavljani

zemlje koja raspisuje zajam koji privremeno ili trajno borave u inozemstvu na radu ili po nekoj drugoj osnovi. U tom sluĉaju oni javni zajam upisuju u stranoj valuti. S obzirom na motive koji stoje iza raspisa patriotskog javnog

zajma, u pravilu su kamatne stope tih zajmova niţe od kamatne stope koja se formirala na novĉanom trţištu.

c) Obvezni (obligatorni) javni zajamovi su oni koje drţava zakljuĉuje na osnovi pritiska izvršenog na fiziĉka i pravna osobe temeljem prava zapovjedanja. Obvezni javni zajam je rezultat naredbe i mora se

upisati, isto kao što je obvezno i plaćanje poreza za poreznog obveznika. Samo se unutarnji zajmovi mogu prikupljati na osnovi prisile.*.Obvezni se

javni zajamovi mogu promatrati kao most izmeĊu poreza i dobrovoljnih javnih zajmova, što je slikovito izrazio Musgrave, nazvavši ih "porezima s pravom povratnosti". Za razliku od poreza, upisnicima javnog zajma kupovna

snaga nije definitivno smanjena - zajmodavci mogu oĉekivati da će im on nakon nekog vremena biti vraćen. No, za razliku od dobrovoljnog javnog

zajma, kod obveznog javnog zajma nedostaje element dobrovoljnosti - zajmodavatelj ga je prisiljen upisati, a propusti li udovoljiti toj obvezi, bit će podvrgnut predviĊenim sankcijama. Obvezni su se javni zajmovi pribavljali

uvijek onda, kad se javni rashodi nisu više mogli financirati prihodima ubranim dodatnim oporezivanjem, a istodobno nije postojala gotovo nikakva

vjerojatnost da će se potrebna financijska sredstva moći namaknuti dobrovoljnim javnim zajmom. Zbog negativnih implikacija koje obvezni javni zajam ima za drţavu -

duţnika za njima bi trebalo posezati samo u ekstremno nepovoljnim prilikama u kojima se neka drţava moţe naći, te se u jednom sreĊenom

gospodarstvu oni kao mogućnost deficitarnog financiranja ne bi ni smjeli uzimati u obzir. Kod upisivanja obveznih javnih zajmova javlja se (za razliku od dobrovoljnih zajmova kod kojih ne samo da zajmodavatelj autonomno i

dobrovoljno odluĉuje upisati zajam, nego na isti naĉin donosi i odluku o njegovoj visini) i problem utvrĊivanja kriterija na osnovi kojeg ili kojih će se

* U financijskoj literaturi moţe se naići i naziv "porezni dugovi" koji se obiljeţavaju obvezni

dugovi. Opravdanje za uporabu tog termina treba traţit i u elementima sliĉnosti takvih

dugova s porezom.Ĉin jenica je doduše da je kod tih dugova prisutan elemenat povratnosti,

što je bitan elemenat duga. MeĊutim, samo ubiranje takvih dugova zbog elemenata prisile

identiĉno je s ubiranjem poreza. Uz to, prisiln i dugovi gube karakter ugovora jer znaĉi

prisilno oduzimanje (rekv iziciju) financijskih sredstava od osobe koja ih u drugim

sluĉajevima moţda i ne bi ustupila drţavi, a osim toga drţava jednostrano nameće uvjete

javnog zajma (npr. kamatna stopa, naĉin i rok vraćanja) na koje vjerovatno dugovni

vjerovnik ne b i pristao

177

177

odrediti visine iznose takvog zajma za pojedinog vjerovnika. Najĉešće se

pritom kao osnovica koristi imovina potencijalnog vjerovnika, premda se visina obveznog javnog zajma moţe za pojedinog upisnika utvrditi i prema

nekim drugim kriterijima, kao npr. prema dohotku.

3. Kratkoroĉni, srednjoroĉni i dugoroĉni javni zajmovi

Kriterij za klasifikaciju javnih zajmova na kratkoroĉne, srednjoroĉne i dugoroĉne jest vrijeme njihova vraćanja. a) U financijskoj literaturi ne postoji usklaĊena mišljenja o tome koji

se javni zajmovi trebaju tretirati kao kratkoroĉni. Tako se smatra da se kratkoroĉnim javnim zajmovima mogu nazvati samo tzv. leteći zajmovi

("plutajući", floating) ĉiji je rok vraćanja do godinu dana. Leteći su zajmovi zapravo kratkoroĉne pozajmice kojima se otklanjaju poteškoće nastale zbog nesklada u pritjecanju javnih prihoda i podmirenju javnih rashoda. U takvim

se sluĉajevima privremeno pomanjkanje sredstava za izvršenje nekog odreĊenog rashoda premošćuje takvim letećim zajmom, koji znaĉi

zaduţivanje kod neke financijske ustanove, odnosno, na trţištu kapitala na teret predviĊenih javnih prihoda, koji iz nekih razloga nisu ubrani u predviĊeno vrijeme. Prema nekim autorima u kratkoroĉne zajmove osim

letećih zajmova valja ukljuĉiti i one ĉiji rok otplate ne prelazi pet godina. b) Srednjoroĉni su javni zajmovi oni ĉiji rok otplate ne prelazi 5,

odnosno 10 godina, premda ima mišljenja da u kategoriju srednjoroĉnih zajmova treba ubrojiti i one kod kojih rok vraćanja ne prelazi 15 godina. Srednjoroĉni se zajmovi, u pravilu, emitiraju u višim iznosima nego

kratkoroĉni, iako su oni preteţno niţi od iznosa emitiranih dugoroĉnim zajmovima.

c) Dugoroĉni su javni zajmovi oni koji se obiĉno zakljuĉuju u najvišim iznosima u odnosu na kratkoroĉne i srednjoroĉne zajmove i kod kojih mnogo ĉešće nastupe pretpostavke za konverziju. Njihova je otplata

predviĊena na rok duţi od 10 tj. 15 godina, što su vremenski intervali u kojima je realno oĉekivati da će doći do promjena na monetarnom trţištu

koje će diktirati konverziju javnog zajma, tj. njegovo pretvaranje iz "nepovoljnog" u "povoljan" zajam prilagoĊavajući ga tako nastalim prilikama.

4. Produktivni i neproduktivni javni zajmovi

Kriterij za klasifikaciju javnih zajmova na produktivne i neproduktivne jest

svrha za koju se javni zajmovi zakljuĉuju.

178

178

a) Pod produktivnim se javnim zajmovima podrazumjevaju oni ĉija

se sredstva iskorištavaju za produktivne svrhe, što ih s ekonomskog stajališta ĉini opravdanima. Sredstva javnog zajma u takvim će se sluĉajevima

uporabiti za produktivna ulaganja koja će povećavati materijalnu bazu domaće gospodarstva, i na taj naĉin stvoriti ili povećati mogućnost vraćanja zajma koji je za drţavu -duţnika proistekao iz tog zajma (glavnica i kamata).

b) Neproduktivni se javnim zajmovima smatra zajam ĉija će se sredstva uporabiti tako da kao rezultat takve uporabe ne slijedi povećanje

materijalne baze domaće gospodarstva. Stoga za domaću gospodarstvo znaĉe poseban teret jer oni sami nisu "stvorili" sredstva iz kojih bi bili vraćeni, što nameće potrebu pronalaţenja drugih izvora za tu svrhu. Razumljivo je da

stoga neproduktivni javni zajamovi stvaraju onda kad su dobiveni iz inostranstva (vanjski zajmovi) još teţu obveznu drţave – duţnika prema

svom vjerovniku.

5. Amortizacijski i rentni javni zajmovi

Naĉin otplate duga je kriterij za distinkciju izmeĊu amortizacijskih i rentnih

javnih zajmova. A) Amortizacijski zajmovi - su oni zajmovi kod kojih je drţava –

duţnik na sebe preuzela obveznu da u odreĊenom roku i prema toĉno unaprijed utvrĊenom planu otplati uzajmljeni iznos uz eventualno ugovorene kamate u cijelosti. S obzirom na karakteristiku amortizacijskih zajmova koja

se sastoji u vraćanju (otplati) ukupnog duţnog iznosa što proizilazi iz naslova zajma, ovi se zajmovi javljaju i pod nazivom otplatni zajmovi. Amortizacijski

se zajmovi mogu otplaćivati primjenom razliĉitih modaliteta, ovisno o naĉinu na koji je utvrĊen rok njihove otplate. Po toj osnovi razlikuju se:

1. amortizacijski zajmovi s promjenljivim rokom otplate i

2. amortizacijski zajmovi s fiksnim rokovima otplate. 1. Amortizacijske zajmove s promjenljivim rokom otplate drţava -

duţnik otplaćuje u okviru vremenskog raspona koji je utvrĊen kao rok za vraćanje zajma, ali joj je pritom ostavljena mogućnost da unutar tog roka izabere za sebe najpovoljniji trenutak za likvidiranje duga nastalog po osnovi

javnog zajma. Pri tome je trenutak vraćanja smješten izmeĊu dva termina: poĉetni i završni. Poĉetni je termin fakultativan, a završni obligatoran, a za

drţavu - duţnika ima sljedeće znaĉenje: do nastupa fakultativnog termina drţava - duţnik ne mora pristupiti otplati zajma, nastup fakultativnog termina znaĉi poĉetak tijeka vremena unutar kojeg drţava - duţnik mora pristupiti

otplati zajma izabravši sebi za to najpogodniji trenutak, a nastup obligatornog roka oznaĉava završetak termina unutar kojeg je pozajmljena sredstva trebalo

vratiti. Npr., oznaĉi li se da je rok vraćanja duga 5 do 10 godina, to za drţavu - duţnika znaĉi da 5 godina ne treba vratiti ništa, a da nakon isteka 10 godina mora vratiti ukupni dug nastao s naslova javnog zajma. Unutar tog roka

179

179

ostavljeno joj je da izabere onaj termin za isplatu zajma koji je za nju

najpovoljniji. 2. Amortizacijske zajmove s fiksnim rokom otplate drţava - duţnik

otplaćuje po toĉno unaprijed utvrĊenim rokovima. Prema ovom modalitetu otplate zajmova vraćaju se:

a) anuitetski zajmovi i

b) zajmovi otplativi prema amortizacijskom planu. a) Anuitetski su zajmovi oni otplatni zajmovi kod kojih se drţava obveznuje na isplatu po jednog "anuiteta"godišnje, tako da je s istekom roka

do kojeg je zajam trebalo vratiti ĉitav iznos dugovan s naslova zajma isplaćen vjerovnicima. Svaki se anuitet sastoji od dijela glavnice i iznosa kamate koji

se na njega odnosi, i to tako da uvijek obuhvaća sve obveznice. b) Kad se prije emisije zajma utvrdi amortizacijski plan po kojem će se on otplaćivati, radi se o amortizacijskom zajmu otplativom po

amortizacijskom planu. Amortizacijskim planom predviĊeni su (fiksirani) rokovi otplate i iznosi pojedinih otplatnih dijelova odnosno anuiteta na

osnovi kojih se toĉno zna koliki će dio drţava - duţnik morati otplatiti svom vjerovniku (vjerovnicima) svake godine. Amortizacijskim planom odreĊuje se broj obveznica koje će se u pojedinim godinama (osim moţda u prvim)

isplatiti. U planu se predviĊa i svake godine potreban iznos za isplatu obveznica te kamata na preostale obveznice.

B) Rentni javni zajmovi - Za razliku od zajmova koje će drţava - duţnik potpuno otplatiti vjerovniku, postoje i sluĉajevi u kojima drţava - duţnik na sebe preuzima samo obvezu o redovitom i urednom otplaćivanju

kamate na zajam. U odnosu na glavnicu preuzima obvezu da će je vratiti, ali sebi ostavlja prvo da sama utvrdi vrijeme, odnosno rok kad će to i uĉiniti.

Kako za vjerovnika takav naĉin ulaganja kapitala ima veliku sliĉnost s ulaganjem kapitala radi dobivanja rente, javni zajamovi kod kojih se vraća kamata a ne i glavnica, zovu se rentni zajmovi. Ako drţava - duţnik ne

realizira svoje pravo da u odabranom trenutku ipak vrati i glavnicu zajma, ovakav se zajam iz terminskog rentnog zajma pretvara u tzv. vjeĉitu rentu.

Danas ovaj oblik javnog zajma nestaje.

6. Sustavi emisije javnog zajma

Postoje dva osnova naĉina tj.sustava emisije zajma:

1/ Sustav izravne emisije javnog zajma, i

2/ Sustav neizravne (posredne) emisije javnog zajma.

1/ Sustav izravne (neposredne) emisije javnog zajma

180

180

To je metoda (naĉin) upisivanja javnog zajma kada se drţava izravno obraća

pravnim i fiziĉkim osobama pozivom za upis zajma. Obiĉno se sprovodi u zemljama s razvijenim financijskim trţištem i štednjom. To je najracionalniji

je i najbolji naĉin upisa javnog zajma. Prednosti metode izravne emisije javnog zajma su: a) izbjegava se mogućnost preprodaje i špekulacije obveznicima,

b) manji su troškovi i izbjegavanje posredovanja banaka , c) postoji sigurnost kontrole i izbjegavanje eventualne inflacije.

d) izbjegava se eventualna inflacija.

Slabosti metoda izravne emisije javnog zajma su: a) neizvjesnost glede krajnjeg ishoda emisije,

b) nuţno postojanje i angaţiranje sposobnog drţavnog financijskog aparata koji će preuzeti sve poslove oko upisa zajma,

c) drţava na sebe preuzima financijski i politiĉki rizik za upis i amortizaciju zajma.

Formiranje zajma je vrlo uĉinkovito kod stanovništva, ĉime se ĉesto

izbjegava da se bankama plaćaju, pri upisu, velike provizije za usluge. Ovo je najracionalniji i najbolji naĉin upisa javnog zajma. Obveznice se izravno

uruĉuju upisnicima zajma , pa se time izbjegava preprodaja i špekulacije ovim papirima. Upisivanje zajma se vrši javno, pri ĉemu se upisnicima ostavlja da unaprijed u odreĊenom roku i s odreĊenim ratama moraju

upisivati zajam. U pozivu za upis se objavljuje mjesto i uvjeti zajma. U pogledu uvjeta zajma, unaprijed se utvrĊuje kamata, otplatna sluţba i druge

eventualne pogodnosti za upisnike.

2/ Sustav neizravne (posredne) emisije javnog zajma

Drţava povjerava upis zajma nekoj banci ili konzorciju banaka, koji isplaćuju zajam drţavi odmah i u cjelosti, a kasnije vrše preprodaju obveznica. Banke

isplaćuju zajam odmah, a kasnije formiraju sredstva preprodajom obveznica. Interes nalaze u zaradi koja se formira na razlici izmeĊu plaćenog teĉaja i onog po kojem prodaju obveznice. Sustav izravne emisije ima dvije

prednosti: a) omogućava da se potrebna sredstva odmah formiraju,

b) osigurava se potrebna suma sredstava zajma (nema neizvjesnosti glede konaĉnog uspjeha upisanog zajma) Slaba strana ovog sustava je u tome što omogućava bankama da na razlici

teĉajeva obligacija zaraĊuje velike sume koje u krajnjem sluĉaju plaćaju porezni obveznici. Dobra strana je što drţava odmah dolazi do cjelokupnog

iznosa zajma. Sustavu neizravne emisije drţava pribjegava najĉešće u onim sluĉajevima kada nije sigurna da će upisati predviĊenu sumu sredstava. Prodajom obveznica bankama drţava je u situaciji da to odmah ostvari.

181

181

7. Konsolidacija javnog zajma

Tri naĉina stabilizovanja (konsolidacije) javnog zajma su:

1) kresanje proraĉunskog deficita – najbolji metoda;

2) inflatorno financiranje – izaziva velike poremećaje u gospodarstvu;

3) moratorijum javnog zajma – veoma nepoţeljan kada se radi o unutarnjem zajmu, ali ne i o vanjskom zajmu.

Konsolidacija javnog zajma je financijska operacija u kojoj se mijenjaju uvjeti drţavnog zajma time što drţava veći broj svojih, većinom

kratkoroĉnih zajmova isplaćuje sredstvima ostvarenim jednim, u pravilu, srednjoroĉnim zajmom (rijeĊe dugoroĉnim).U najvećem broju sluĉajeva motive za konsolidaciju javnih zajmova treba traţiti u ţelji da se pojednostavi

postupak prilikom otplate zajmova, kao i u kreiranju odreĊenih pogodnosti za drţavu - duţnika. Konsolidacija javnog zajma jeste operacija u kojoj se mijenjaju uvjeti drţavnog duga, i to bilo time što (a) drţava svoje

kratkoroĉne zajmove pretvara u zajmove s duljim rokom otplate (obiĉno srednjoroĉne, rjeĊe dugoroĉne), bilo time što (b) drţava provodi tzv.

unifikaciju javnog zajma tj. nekoliko starijih, razliĉitih zajmova s razliĉitim kamatnim stopama objedinjava u jedan javni zajam s, u pravilu, niţom kamatnom stopom. U literaturi se mogu susresti i takvi pristupi prema kojima

pojam konverzije javnog zajma treba promatrati u uţem i širem smislu.

8. Javni zajam kao instrument fiskalne politike

U suvremenim drţavama javni zajam je postao instrument drţavne konjukturne politike, koji se primjenjuje sukladno s konkretnom situacijom, a najĉešće kao dio proraĉunske anticikosobne politike, što znaĉi one kojoj je

cilj suprotstaviti se konjukturnim kolebanjima. U klasiĉnoj situaciji obiljeţenom nedostatnom zaposlenošću, koju karakterizira nezaposlenost i

nedostatno iskorišteni gospodarski kapaciteti, anticikliĉnu je proraĉunsku politiku moguće, meĊu ostalim, voditi i tako da drţava u uvjetima konstantnog razina javnih prihoda angaţira dodatne javne rashode.

Alternativno, u obzir dolazi i smanjenje poreza uz odrţavanje razine javnih rashoda. U oba će sluĉaja kao rezultat nastati deficit u financiranju, pa ih se

182

182

stoga mora financirati dodatnim sredstvima koja se pribavljaju javnim

zajmom. Kad drţava poveća javne rashode - nastaje javna potraţnja (potrošnja), dok će kao rezultat smanjenja poreza doć i do - dodatne privatne

potraţnje (potrošnje) na trţištu dobara. Time se pokreću ekspanzijski procesi, posljedica kojih je uklanjanje nedovoljne iskorištenosti gospodarskih kapaciteta i smanjenje nezaposlenosti. Proraĉunski deficit koji rezultira iz

ove politike, bit će na kraju manji od iznosa koji je na samom poĉetku ovog procesa bio uzet u obliku javnog zajma. To stoga, što dodatna potraţnja

predstavlja put za veću zaposlenost i dodatne dohotke, od kojih jedan dio u obliku dodatnih poreznih prihoda opet teĉe nazad u drţavnu blagajnu. Osim toga, smanjuju se rashodi ovisno o zaposlenosti, kao što su to npr. naknada i

razni drugi oblici pomoći za vrijeme nezaposlenosti, i druge socijalne pomoći.

Anticikliĉna proraĉunska politika u praksi ĉesto nije dovela do ţeljenih rezultata. Pri tome razloge za to ne treba toliko traţiti u teoretskom konceptu, koliko u poteškoćama koje se javljaju pri njegovoj praktiĉnoj primjeni

9. Granica javnih dugova

Svaki novi javni zajam koji drţava sklapa, povećava njezin ukupni dug s naslova javnog zajma. Ukupno višegodišnje zaduţivanje javnim zakmom

sastoji se od zbroja svih neto javnih zajmova, pri ĉemu neto javni zajam oznaĉava iznos javnih zajmova zakljuĉenih tijekom jedne proraĉunske

godine. Kada drţava do sredstava nuţnih za podmirenje javnih rashoda dolazi putem javnih zajmova, nuţno mora voditi raĉuna o konzekvencama koje iz toga

proizilaze. Naime, dok će sredstva dobivena javnim zajmom u momentu njihova integriranja s drugim sredstvima koje stoje na raspolaganju za

financiranje javnih rashoda umati za drţavu – duţnika karakter prihoda, u momentu dospijeća javnog zajma, dakle kad je nastupio moment kada ga drţava zajmoprimatelj treba vratiti, javni zajam postaje njezin rashod, za

servisiranje kojeg je naravno potrebno raspolagati odgovarajućim sredstvima. Zato je razumljivo da se kao središnje pitanje deficitarnog financiranja

postavlja ono kojim se nastoji riješiti dilema o tome koliko se neka drţava moţe zaduţiti, gdje je granica zaduţenja i što tu granicu determinira, odnosno na nju utjeĉe.‡‡‡‡ Problematika uske povezanosti i isprepletenosti

javnog zaduţenja i bankrota drţave nije sastavni dio financijske odnosno ekonomske teorije od juĉer. Već je Ricardo, zaokupljen tim problemom,

‡‡‡‡

Duţniĉka iluzija jest kad upisnik javnog zajma prilikom upisa ne uzima u obzir da će se

sluţba javnog zajma morati izvršiti u nekom kasnijem vremenu i to iz prihoda – poglavito

poreza koje će p laćati svi graĊani.

183

183

ustvrdio da je javni zajam "najgori biĉ koji je ikada otkriven da se njime

muĉi nacija". Danas ovaj problem ne samo da nije izgubio na aktualnosti nego, naprotiv, dobiva na oštrini i teţini, pa kako se s vremenom granica

javnog zajma sve više pomicala u visinu, pitanje hoće li javni zajmovi dovesti drţavu do bankrota postavlja se sve ĉešće i glasnije. Iskustva su, naime, pokazala, da je formalna (dakle, pravnim propisima utvrĊena) granica

javnog zajma zapravo vrlo nesavršen instrument za postizanje ţeljenog cilja, a taj je (odreĊeno) ograniĉavanje visine zaduţenja putem javnog zajma.* Kad

se govori o granici gornjeg iznosa zaduţenja javnog zajma, treba razlikovati dvije: - jedna se odnosi na visinu koju javni zajam moţe, odnosno smije dostići

unutar jednog odreĊenog razdoblja - što je jedna proraĉunska (fiskalna) godina,

- druga, kada se misli na gornju granicu ukupne visine duga nastalog po osnovi javnog zajma. Imamo slijedeće granice zaduţenja javnim zajmovima:

1. optimalnu granicu javnog zaduţenja, 2. fiskalnu granicu javnog zaduţenja i

3. formalnu granicu javnog zaduţenja.

U apsolutnom smislu se granice javnog zajma za jednu drţavu ne mogu odrediti. Optimum zaduţivanja nije dostignut sve dok dodatni javni rashodi koji se financiraju zaduţivanjem imaju ove efekte:

a) omogućuju bolje iskorištavanje proizvodnog potencijala,

b) povećavaju proizvodni kapacitet u ekonomiji,

c) dopuštaju da se oĉekuje dalje pribliţavanje ţeljenoj raspodjeli.

Jedna od mogućnosti za odreĊivanje granice javnog zajma jeste da se poĊe od udjela novog duga u domaćem bruto proizvodu i udjela izdataka za kamate u

bruto domaćem proizvodu. Na temelju ova dva pokazatelja moţe se saznati da li zaduţenje javnim dugom prelazi njene izdatke za plaćanje kamata i

koliko iznosi taj višak zaduţenja koji stoji na raspolaganju za financiranje ostalih javnih rashoda. Ta se granica u podruĉju javnih financija moţe

* Stanje 70-ih godina 20. stoljeća je pokazalo da je napuštanje postulata uravnoteţenog

godišnjeg proraĉuna dovelo do gubitka fiskalne discip line. Stoga su se i jav ljali zahtjevi (koji

su prerasli u pokret ) za povratak na "fiskalnu relig iju prošlih vremena", prema kojima bi

godišnju proraĉunsku ravnoteţu trebalo izdići na razina ustavne norme. MeĊutim, taj zahtjev

- izraţen kao naĉelo uravnoteţenog proraĉuna, treba promatrat i uzimajući u obzir ĉinjen icu

da se pretpostavka na kojoj bi on uspješno mogao funkcionirati, u praksi nije potvrdila. Rijeĉ

je o vjerovanju da će - ako se dostatno dugo na to ĉeka - sam trţišni sustav ponovo dovesti

do ravnoteţe. Osim toga, ne ĉini se realnim proraĉunsku ravnoteţu graditi na toj pretpostavci

ni stoga što je, zbog socijaln ih efekata dugoroĉne depresije, ĉekanje da do nje doĊe politiĉki

neprihvatljivo.

184

184

zaobići povećanjem odnosa – udjela novog duga u domaćem bruto

proizvodu.

9.1. Optimalna granica javnog zaduţivanja

Apsolutnu granicu zaduţivanja nije moguće utvrditi. To ne znaĉi da se neke

odreĊene granice ne mogu postaviti, doseći pa i prekoraĉiti u onim sluĉajevima kad je nuţna intervencija drţave zbog toga što su ugroţeni ciljevi determinirani ekonomskom politikom. U takvim sluĉajevima govori se

o optimalnoj granici javnog zaduţenja. Nju je, lako prihvatiti kao razumljivu i opravdanu teoretsku kategoriju, ali ju je istodobno jako teško (ako je to

uopće i moguće) egzaktno definirati. Najbliţe nekoj takvoj definiciji optimuma financiranja sredstvima javnog zajma jest ona, prema kojoj taj optimum nije prekoraĉen tako dugo, dok dodatnim javnim dugom financirani

javni rashodi (ukupni ili oni namjenjeni za pojedine, posebne javne rashode): a) omogućuju bolju iskorištenost potencijala nacionalne gospodarstva,

b)uvećavaju ili poboljšavaju taj potencijal, i c) ĉine vjerojatnim da će se realizovati ţeljena preraspodjela.

Pri opredjeljenju za ili protiv izbora financiranja javnih rashoda

purem dodatnog oporezivanja ili pak javnim dugom, odluĉujući su nedostatc i koje za sobom povlaĉe primjena jedne, odnosno druge alternative za podmirenje javnih rashoda. Zato sve dok nije dosegnuta odnosno (ĉak i)

probijena granica javnog zaduţenja, drţava moţe djelovati unutar njome zadanog prostora, koji nije jednak za svaki c ilj koji se ţeli postići.

9.2. Fiskalna granica javnog zaduţenja

Prilikom provoĊenja odreĊenih mjera, odnosno izvršavanja nekih zadaća iz nadleţnosti drţave, uvijek se i nuţno postavlja pitanje o naĉinu na koji će se

pribaviti sredstva za njihovo financiranje. Pri tome bitnu ulogu imaju obveze drţave u izvršenju javnih rashoda unutar kojih je ukljuĉena i sluţba otplate

javnog zajma. Drugim rjeĉima, postoje fiskalne granice javnog zajma koje je teško utvrditi (samo) na osnovi apsolutnih iznosa postojećeg duga po osnovi javnog zajma, ili pak njegova uvećanja zbog novog zaduţenja i opterećenja

kamatama. Stoga se, radi utvrĊivanja fiskalne granice javnog zaduţenja kao indikatori koriste neki drugi odnosi, kao što su to:

(1) udjel izdataka za kamate u poreznim prihodima – pokazuje u kojoj mjeri teret otplate kamata pokriven porezima,

(2) udjel izdataka za kamate u ukupnim drţavnim izdacima –

pokazuje koji je udjel drţavnih izdataka vezan obvezom otplate duga,

185

185

(3) stopa financiranja dugom – izraţava udjel javnih rashoda koji se

financiraju neto zaduţivanjem, (4) udjel novog duga u bruto domaćem proizvodu (BDP-u) – ovaj

pokazatelj zajedno s udjelom duga u GDP- iju (domaćem bruto proizvodu) jedan je od vaţnih pokazatelja za ulazak zemlje u Evropsku monetarnu uniju. Pitanje o tome je li i koji je tih kriterija zu utvrĊivanje fiskalne granice javnog

zaduţivanja prikladan, ostaje otvoreno, što se jednako odnosi i na pitanje gdje su zapravo te granice. Ĉinjenica jest da neto zaduţenje proširuje

mogućnosti podmirenja proraĉunskih rashoda, ali je isto tako ĉinjenica i da istodobno raste opterećanje uzrokovano rashodima kojima se otplaćuju kamate.* Rasprava tj. dilema u svezi s fiskalnom granicom javnog zajma

koncentrirana je na odgovor na pitanje je li drţava (još uopće) u stanju podnijeti teret zajma koji je po toj osnovi nastao. I pritom nije u središtu

interesa veliĉina odnosno granica jednogodišnjeg novog zaduţenja, nego iznos ukupnog zajma, tj. stanje zajma u odreĊenom trenutku, pri ĉemu od bitnog znaĉenja nije njegova visina, nego sluţba otplate javnog zajma koja je

za njih potrebna. Naime, krene li se od pretpostavke da na mjesto otplaćenih javnih zajmova bez teškoća uvjek moţe doći novi javni zajam, ostaje još

pitanje, moţe li proraĉun podnijeti teret opterećenja kamatama. Odluĉujući je pri tome relativni porast rashoda za otplatu kamata. Rastu li rashodi za otplatu kamata manje intenzivno od ukupnih javnih rashoda, što, drugim

rijeĉima, znaĉi da se njihov udjel u ukupnim javnim rashodima smanjuje, opterećanje kamatama moţe se ocijemiti podnošljivim. Ako je razvitak

dogaĊaja obratan, tj. raste li iznos kamata snaţnije nego li što rastu ukupni javni rashodi, (što se prepoznaje kao porast njihova udjela u javnim rashodima), situacija se moţe ocijeniti opasnom. Ovakva ocjena poĉiva na

argumentu da se upotreba javnih prihoda (tj. rashoda) za druge namjene zbog porasta rashoda za otplatu kamata mora sve više ograniĉavati, a ako takvo

stanje potraje ili se dugoroĉno ponavlja, nije teško predoĉiti da moţe nastupiti moment u kojem bi drţava sve svoje rashode morala angaţovati još

* Ovim se pitanjem, naime rastom javnog zajma uzrokovanog otplatom kamata, posebno

bavio E. D. Domar. On je istraţivao bi li neto zaduţenje javnim dugom (kao konstantan

postotak BDP-a) dovele do prekomjernog rasta rashoda zbog otplate kamata ili bi t i rashodi

teţili konstantnom udjelu u BDP -u. Jednostavno izraĉunavanje graniĉnih vrijednosti

pokazuje da će se dogoditi ovo posljednje, sve dok BDP raste po nekoj datoj stopi. Doduše,

stopa opterećenja kamatama ko ja izraţava opterećenje kamatama u odnosu prema BDP -u, bit

će viša što je viši iznos neto zaduţenja javnim dugom, no ona neće rasti prekomjerno.

MeĊutim, za proraĉunsku politiku vaţno je saznanje o tome hoće li konaĉna vrijednost udjela

kamata u BDP-u b iti v iša ili niţa od iznosa (novog) zaduţenja. Udio kamata u BDP -u to je

veći što je kamata pri nekom novom datom neto zaduţen ju viša, odnosno taj je udio, ceteris

paribus, niţi što su kamate neto zaduţenja niţe. Ovisno o tome, neto zaduţenje će ili uvećati

ili s manjiti mogućnost trošenja proraĉunskih rashoda. A to ovisi o odnosu dviju egzogeno

datih veliĉina, tj.kamatne stope prema stopi rasta BDP-a.

186

186

samo za otplatu kamata javnog zajma. Drţava to u praksi po prirodi stvari

nikada neće dopustiti - niti to moţe, jer osim rashoda koje je potrebno uĉiniti za otplatu kamata, ono jednostavno mora najveći dio javnih prihoda koristiti

za financiranje mnogih drugih izdataka i mjera iz svoje nadleţnosti. Izlaz iz takve situacije drţava nalazi u relativnom povećanju javne potrošnje. No, zakljuĉak da bi neka teoretska gornja granica bila dostignuta kad bi udjel

javnih rashoda u BDP-u dosegao 100% - bio bi pogrešan, jer on moţe, teoretski, biti i viši od 100%, što se moţe pokazati na primjeru rashoda za

otplatu kamata. Naime, ubire li drţava poreze da bi prikupljenim sredstvima otplaćivala (otplatila) kamate neupotrebljava ih za "sebe", nego te porezne prihode samo prerasporeĊuje, dok dio bruto domaćeg proizvoda koji na

raspolaganju stoji privatnom sektoru - ostaje neumanjen.*

9.3. Formalna granica javnog zajma

Sklapanje ugovora o javnom zajmu, uvijek znaĉi za drţavu - duţnika i obvezu na njegovo vraćanje, što podrazumijeva ubiranje dodatnih poreznih prihoda koji će u momentu dospijeća opterećivati porezne obveznike. Kako

se financiranje javnih rashoda javnim zajmom, umjesto poreznim prihodima )u odreĊenoj konstelaciji politiĉkih prilika i odnosa) moţe politiĉarima ĉiniti "elegantnim" naĉinom namicanja ţeljenih sredstava, mogu se donijeti pravni

propisi kojima će se ograniĉiti, odnosno onemogućiti pribavljanje javnih prihoda putem javnog zajma.* Pravnim propisima utvrĊena granica javnog

zaduţenja zapravo znaĉi da su javnopravna tijela ovlaštena za sklapanje ugovora o zajmu, duţna pri tom, voditi raĉuna o ravnoteţi domaćeg gospodarstva. U ovom se sluĉaju radi o tzv. prema okolnostima orijentiranom

* No, ovakva teoretska razmatranja ne bi s mjela bit i podlogom odnosno ishodištem za drugi

pogrešan zakljuĉak, t j. da ekspanzija zaduţen ja javnim dugom nama gran ica. Ĉinjenica jest

da se podruĉje djelovanja javnog sektora tijekom vremena proširilo, ali to još ne znaĉi da su

porezni obvezn ici spremni prihvatiti i podnositi takav razvoj. Mnogo je realnija predpostavka

da će porezni obveznici kao biraĉi polit iĉki reag irati, i da ih od toga neće odvratiti ni uĉinci

koje na dohodak ima otplata kamata. Prema tome, p itanje granice javnog zajma u konaĉnici

je pitanje granice opterećenja poreznih obveznika, ĉime ono zapravo postaje pitanje odnosno

problem granice oporezivanja. * Najĉešće se ovako formalno ograniĉavanje javnog zaduţenja ureĊuje Ustavom, premda je

to moguće uĉiniti i na drugi naĉin (npr. donošenjem specijaln ih zakona), time da se u njih

ugraĊuje odredba prema kojoj se npr. javni zajam moţe zakljuĉiti samo u odreĊenim

sluĉajevima, ili pak u toĉno odreĊenoj ili odredivoj visini i sl. Znaĉenje takve pravnim

propisima utvrĊene odredbe ne predstavlja ovlaštenje odnosno odobrenje da Vlada, u sluĉaju

kad izostanu prihodi u onoj visini u kojo j su se oĉekivali, jednostavno nastalu prazninu

djelimiĉno ili u cijelosti popuni zakljuĉenjem javnog zajma. Ona prije nego se odluĉi za

takav naĉin financiranja javnih rashoda mora iskoristiti sve druge raspoloţive mehanizme

zadovoljavanja javnih rashoda, a tek nakon što su oni iscrpljeni posebnim, naknadno

donesenim propisom, b it će jo j dodijeljeno ovlaštenje da sklopi novi javni zajam.

187

187

naĉelu pokrivanja javnih rashoda, prema kojem javne zajmove ne treba

zakljuĉivati u visini koja bi ugroţavala ukupnu gospodarsku ravnoteţu. Iako je s racionalnog stanovišta promatrano, zahtjev koji proizilazi iz ovog naĉela

jasan i razumljiv, u praksi se s jedne strane oĉuvanje, odnosno s druge strane ugroţavanje te ravnoteţe uvijek moţe interpretirati tako da se na kraju ipak isforsira takav proraĉun u koji je ukljuĉen i traţeni (premda moţda realno ne

i stvarno potreban) javni zajam. Duţniĉki prag, tj. gornja granica javnog zajma formalno moţe biti odreĊena

tako što se utvrĊuje da se investicijski rashodi smiju prekoraĉiti samo onda kad je ugroţena gospodarska ravnoteţa. Kako je moguće odobriti i zakljuĉivanje javnog zajma radi oĉuvanja ukupne ravnoteţe domaće

gospodarstva, ovakvu (formalnu) branu pretjeranom zaduţivanju nije teško probiti. Objektivno orijentirani naĉelo pokrivanja javnih rashoda javnim

zajmovima, na temelju kojeg je zakljuĉivanje ugovora o javnom zajmu dopušteno samo u sluĉaju kad postoje izvanredne potrebe, i to, u pravilu, samo za pokrivanje proizvodnih javnih rashoda, nije jednostavno primjeniti,

zato što nije jednostavno razgraniĉiti tekuće od investicijskih rashoda. Treba konstatirati da nekih sveobuhvatnih propisa koji bi utvrĊivali odnosno

ograniĉavali veliĉinu duga po javnom zajmu - nema. Ĉak i onda kada se ĉini da su donešene vrlo jasne pravne norme, kojim se utvrĊuje moguća, dopustiva visina zaduţenja javnim dugom, u praksi nisu rijetki sluĉajevi da

postaju praktiĉno samo "mrtvo slovo na papiru", jer se na razne naĉine

188

188

izigravaju. §§§§ *.*Granica zaduţenja javnim dugom predmet je razmatranja i

meĊunarodnih financijskih organizacija.*

Ĉetvrti dio: PRORAĈUN I RIZNICA

1. Pojam i karakteristike proraĉuna*

Proraĉun (budţet) se razliĉito definira u ovisnosti da li se, izmeĊu ostalog, radi o pravnom ili ekonomskom aspektu. Standardna definicija proraĉuna

jeste da je to financijski instrument drţave i zakonski akt kojim se u formi predraĉuna planiraju prihodi i rashodi (izdaci) drţave (ili niţih razina vlasti) za period od jedne godine (proraĉunske tj. fiskalne godine). Ili kraće,

§§§§

Takve su npr.,odredbe o tome koliki mogu biti gornji dopušteni iznosi kratkoroĉnih

javnih zajmova za premošćivanje manjka proraĉunskih prihoda, pa nemogućnost da se

općine zaduţuju kod središnje banke i sl. Za razliku od propisa ko ji se odnose na ukupni dug,

propisi koji se odnose na novo zaduţivnje u odreĊenoj godini mnogo su odreĊeniji i

restriktivn iji. Poĉivaju na osnovnoj premisi da je u osnovi financiranje sredstava javnog

zajma dopušteno kad se radi o investicijama, ali ne i onda kad se radi o rashodima za tekuću

potrošnju. * Takav je, npr., sluĉaj kada se neke javne zadaće koje se financiraju proraĉunskim

prihodima, dakle one ko je spadaju u djelokrug nadleţnosti drţave, prebace na javna

poduzeća ili udruţenja i t ime nestanu iz proraĉuna * U tu kategoriju valja ubrojiti i mogućnost da se u pravilu sredstvima javnog zajma ne

financiran ju samo investicije, nego i mjere za poticanje investicija, a to su javni transferni

rashodi. Osim toga, valja upozorit i i na to da u situaciji kada doĊe do poremećaja ukupne

gospodarske ravnoteţe, utvrĊene granice javnog zaduţivanja ili ne vrijede ili se ne mogu

promijeniti.* Najnoviji primjer formalnog ograniĉavanja mogućnosti javnog zaduţivanja jest

već ranije spomenuti ugovor vezan uz stvaranje monetarne unije na podruĉju Evropske unije,

koji je 1992.godine sklopljen u Maastrichtu. Njime je, podsjetimo se, utvrĊeno da ĉlanice

monetarne unije moraju (izmeĊu ostalog) proraĉunski deficit svesti na iznos ko ji ne prelazi

3% BDP-a, a ukupno zaduţenje ne s mije prekoraĉiti 60% BDP -a. * Tako je, npr. MeĊunarodni monetarni fond kao kriterij da je neka drţava prezaduţena,

utvrdio da je to onda kad za servisiranje svog duga mora angaţirat i više od 25% tekućeg

deviznog priljeva. * Termin "proraĉun" francuskog je porijekla. Potjeĉe od starofrancuske rijeĉi "bouge"

odnosno "bougette" (torba, torbica) koja ima korijen u latinskoj rijeĉi "bulga". Normani su u

11. stoljeću prenijeli rijeĉ "bouge" tj. "bougette" u istom znaĉenju u Englesku gdje se

transformira u "budget". U tom se modificiranom obliku rijeĉ "budget" poĉinje upotrebljavati

u parlamentrnoj p raksi Engleske da oznaĉi koţnu torbu u kojo j je b io sadrţan pis meni

prijedlog kralja upućen parlamentu za odobrenje ubiranja javnih prihoda. Termin "pro raĉun"

u znaĉenju plana prihoda i rashoda drţave prvi put je upotrijebljen u Francuskoj, koju su

slijed ile mnoge druge drţave.

189

189

proraĉun je sistematski pregled planiranih prihoda i rashoda za jednu godinu.

Najprihvatljivija definicija je: Proraĉun je uravnoteţeni plan javnih (drţavnih) prihoda i javnih (drţavnih) rashoda utvrĊen zakonskim aktom

parlamenta za odreĊeno vremensko razdoblje. U raĉunovodstvenoj formi proraĉun je bilanca prihoda i rashoda npr. drţave za proraĉunski period. Proraĉunska godina se uvijek ne poklapa s

kalendarskom godinom (npr. u SAD, Vel. Britaniji). Kao bilanca proraĉun mora biti u ravnoteţi tj. prihodna strana jednaka je rashodnoj strani.

Osnovne karakteristike proraĉuna su:

(1) proraĉun je pravni-zakonski akt jer ga na prijedlog vlade usvaja parlament (skupština, kod nas Sabor),

(2) proraĉun je planski akt,

(3) proraĉun je jednogodišnji akt jer vaţi samo za jednu proraĉunsku (fiskalnu) godinu,

(4) proraĉun je brojĉano usporeĊenje javnih rashoda i javnih prihoda,

(5) javni prihodi i javni rashodi su uravnoteţeni,

(6) proraĉun je brojĉano izraţen program aktivnosti drţave i mjera za njihovo ostvarenje.

Kada se kaţe da je proraĉun jednogodišnji akt to znaĉi da se prihodi i rashodi

proraĉuna po pravilu ne mogu prenositi u narednu proraĉunsku godinu. TakoĊer je toĉno odreĊeno do kada se u narednoj godini za tu proraĉunsku godinu mora donijeti proraĉun. Do tog roka a poĉevši od prvog januara

donosi se tzv. privremeni proraĉun. Proraĉun je zakon po obliku a ne po sadrţini. Po sadrţini je administrativni akt.

2. Funkcije proraĉuna

Kada su u pitanju funkcija proraĉuna imamo:

(1) klasiĉne funkcije proraĉuna, i

(2) moderne funkcije proraĉuna

Konkretne funkcije proraĉuna dijele se na tri funkcije:

(1) ekonomske

(2) politiĉke

(3) pravne

(1) Ekonomske funkcije proraĉuna odnose se na:

a) alokaciju proizvodnih ĉimbenika

b) redistribuciju nacionalnog dohotka

190

190

c) stabilizaciju ekonomskih tijekova

(1) Osnovna ekonomska funkcija proraĉuna sastoji se u jasnom utvrĊivanju javnih rashoda i izvora javnih prihoda kojima će se ti rashodi pokriti. Ova

funkcija proraĉuna moţe se promatrati u klasiĉnoj i suvremenoj

financijskoj teoriji. Po prvoj teoriji proraĉun mora biti uravnoteţen tj. proraĉunski prihodi moraju biti jednaki proraĉunskim rashodima. Moderna

teorija prihoda i smatra da proraĉun moţe biti u deficitu (proraĉunski deficit) (proraĉunski prihodi manji od proraĉunskih rashoda). Politikom

proraĉunskog suficita ili deficita drţava danas vodi uspješnu anticikliĉnu ekonomsku ili stabilizacijsku politiku. To znaĉi da u periodu depresije i nezaposlenosti vodi politiku deficita i poticanja potraţnje i potrošnje, dok

suprotno tome u fazi prosperiteta i inflacije vodi politiku suficita i smanjenja potraţnje i to oduzimanjem dijela dohotka kroz javni zajam ili poreznu

politiku. Time politika proraĉunskog suficita ili deficita postaje sredstvo drţavne intervencije u cilju uspostavljanja gospodarske ravnoteţe.

(2) Politiĉka funkcija proraĉuna proizilazi iz ĉinjenice da je proraĉun na

snazi tj. moţe e izvršaati (trošiti proraĉunska sredstva) tek kada ga parlament usvoji u okviru parlamentarne proraĉunske debate. Parlament pretresanjem

proraĉuna moţe utjecati na organe vlasti.

(3) Proraĉun ima i pravnu funkciju ili financijsko-pravnu funkciju kao jednu od klasiĉnih proraĉunskih funkija. Suština je ove funkcije u tome da se

proraĉunom moraju osigurati sredstva za obavljanje svim funkcija drţave. Ova funkcija s vremenom dopunila se s politiĉko-pravnom funkcijom

naroćito u demokratskim uredenim drţavama. U suvremenoj drţavi proraĉun ima velikuj ulogu i znaĉaj jer iz njega proistiĉe cijeli splet odnosa izmeĊu javnopravnih tijela meĊusobno s jedne strane i fiziĉkih i pravnih osoba s

druge strane. Zbog toga je potrebno ovu problematiku regulirati odreĊenim pravnim normama. To je podruĉje proraĉunskog prava. Proraĉun je za

izvršnu vlast pravilo kojeg se ona mora pridrţavati. Proraĉun za izvršnu vlast znaĉi i ovlaštenje da ona moţe ubirati odgovarajuće oblike prihoda i ĉiniti odgovarajuće javne rashode. Pravna funkcija proraĉuna ukljuĉuje u sebe i

kontrolnu funkciju, naime ona sadrţi i kontrolu parlamenta ili zastupniĉkog tijela u fazi izvršenja proraĉuna. Ĉesto se izglasava nepovjerenje Vladi preko

glasovanja o prijedlogu i izvršenju proraĉuna. Istodobno preko parlamentarne kontrole izvršenja proraĉuna sagledava se i zakonitost u korišćenju odreĊenih sredstava u proraĉunu tj. namjensko i nenamjensko trošenje.

3. Elementi sustava proraĉuna

Osnovni elementi proraĉunskog sustava su:

191

191

(1) proraĉunski prihodi,

(2) proraĉunski rashodi (3) riznica (riznica).

(1) Proraĉunski prihodi – mogu se prikupljati iz razliĉitih izvora i na razliĉite naĉine, tj. primjenom razliĉitih financijskih instrumenata. Prema metodologiji i klasifikaciji MeĊunarodnog monetarnog fonda proraĉunski

prihodi sadrţe: a) porezne prihode

b) neporezne prihode c) kapitalne prihode d) pomoći (potpore).

(2) Proraĉunski rashodi (izdaci) – se mogu razliĉito klasificirati. Imamo dvije osnovne klasifikacije: a) funkcionalnu, i b) ekonomsku klasifikaciju

proraĉunskih rashoda. Funkcionalna klasifikacija pruţa mogućnost za praćenje trendova u drţavnim isplatama u svezi s pojedinom funkcijom i mogućnost usporedbe meĊu zemljama o udjelu drţave u pojedinim

ekonomskim i socijalnim funkcijama. Jedinica klasifikacije je transakcija. Funkcionalna klasifikacija proraĉuna izgleda slijedeće:

I Usluge opće drţave

1. Opće javne usluge (izvršni i zakonodavni organi, vanjski poslovi,

strana ekonomska pomoć, itd). 2. Poslovi i usluge vezani za obranu.

3. Javni red i poslovi sigurnosti (policija i sudovi). II Usluge zajednici i društvu

4. Poslovi i usluge obrazovanja.

5. Poslovi i usluge zdravstva. 6. Poslovi i usluge socijalne sigurnosti i socijalne skrbi.

7. Stambeni i komunalni poslovi i usluge. 8. Rekreacijska, kulturna i vjerska djelatnost.

III Ekonomske usluge

9. Poslovi i usluge s gorivom i energijom. 10. Poslovi i usluge vezani uz poljoprivredu, šumarstvo, lov i ribolov.

11. Poslovi i usluge vezani uz rudarstvo i mineralne resurse osim goriva. 12. Poslovi vezani uz prijevoz i komunikacije.

IV Ostale funkcije

13. Drugi ekonomski poslovi i usluge (turizam, radni odnosi). 14. Izdaci koji su svrstani u navedene glavne grupe (transakcije vezane uz

javni zajam, transferi općeg karaktera izmeĊu raznih razina vlasti). Ekonomska klasifikacija proraĉunskih rashoda je slijedeća:

192

192

I Ukupni izdaci i pozajmljivanje umanjeno za otplate (II + V) II Ukupni izdaci (III + IV)

III Tekući izdaci IV Kapitalni izdaci V Pozajmljivanje umanjeno za otplate.

Tekući izdaci se dijele u tri skupine:

1) izdaci za plaće, naknade, robe i usluge, 2) izdaci za kamate, 3) subvencije i drugi tekući transferi.

Kapitalni izdaci se odnose na: 1) stjecanje kapitalne imovine,

2) nabava zaliha, 3) stjecanje zemljišta i nematerijalne imovine.

Proraĉunska ravnoteţa se izraţava na ovaj naĉin:

Ukupni prihodi (tekući

i kapitalni) i pomoći

= Ukupni izdaci i pozajmljivanje umanjeno za

otplate

Ako iznos predviĊenih izdataka premašuje predviĊene izvore (prihode)

pristupa se dodatnom zaduţivanju. Tada imamo slijedeće:

Ukupni prihodi

(tekući i kapitalni) i pomoći

=

Ukupni izdaci i

pozajmljivanje umanjeno za otplate

+ Zaduţivanja

umanjeno za otplate

(3) Riznica (trezor) – je sveza (most) izmeĊu proraĉunskih prihoda i proraĉunskih rashoda. To je jedan od oblika upravljanja javnim prihodima i

rashodima. Drţavna riznica je centralizirani model upravljanja javnim izdacima a temelji se na naĉelu postojanja jednog jedinstvenog raĉuna preko kojeg se obavljaju sve financijske transakcije drţavnog proraĉuna. U sustavu

riznice pojedine proraĉunsko-potrošaĉke jedinice nemaju svoj individualni novĉani raĉun, već su njihovi raĉuni – podraĉuni dijelovi jedinstvenog

novĉanog raĉuna drţavne riznice.

Drţavni proraĉun Republike Hrvatske za 2008. godinu (dalje u tekstu: Proraĉun) sastoji se od:

A. RAĈUN PRIHODA I RASHODA

193

193

Plan za 2008. PRIHODI POSLOVANJA 115.611.755.168

PRIHODI OD PRODAJE NEFINANCIJSKE IMOVINE 306.393.000

RASHODI POSLOVANJA 114.691.034.220

RASHODI ZA NABAVU NEFINANCIJSKE IMOVINE 3.757.358.652

RAZLIKA – VIŠAK/MANJAK -2.530.244.704

B. RAĈUN FINANCIRANJA

Plan za 2008. PRIMICI OD FINANCIJSKE IMOVINE I ZADUŢIVANJA 11.820.084.547

IZDACI ZA FINANCIJSKU IMOVINU I OTPLATU ZAJMOVA 9.289.839.843

NETO FINANCIRANJE 2.530.244.704

VIŠAK/MANJAK + NETO FINANCIRANJE 0

4. Proraĉunska naĉela

Prilikom sastavljanja (izrade) i izvršenja proraĉuna moraju se primjenjivati

već odavno standardizirana proraĉunska naĉela. Proraĉunska naĉela se mogu podijeliti u odvije skupine:

I Statiĉka proraĉunska naĉela:

(1) naĉelo potpunosti proraĉuna

(2) naĉelo proraĉunskog jedinstva

(3) naĉelo proraĉunske realnosti (toĉnosti)

(4) naĉelo proraĉunske preglednosti (jasnoće)

II Dinamiĉka proraĉunska naĉela:

(5) naĉelo proraĉunske specifikacije (specijalizacije)

(6) naĉelo proraĉunske ravnoteţe

(7) naĉelo prethodnog proraĉunskog odobrenja

(8) naĉelo jednogodišnjosti proraĉuna

(9) naĉelo javnosti

(1) Naĉelo potpunosti proraĉuna (proraĉunske univerzalnosti) insistira da se u proraĉun moraju unijeti svi prihodi i rashodi u punim (bruto) iznosima bez

prebijanja prihodnih i rashodnih pozicija. To je tzv. bruto-proraĉun a neto-proraĉun je s "prebijenim" pozicijama pri ĉemu se saldo prihodne ili rashodne

pozicije samo unosi u proraĉun.

(2) Naĉelo proraĉunskog jedinstva je vaţilo do velike ekonomske krize 30-tih godina prošlog stoljeća. Suština ovog naĉela je da svi prihodi i svi rashodi

194

194

drţave moraju biti prikazani u jednom proraĉunskom aktu – proraĉunu.

Danas se ovo naĉelo ne primjenjuje. +

(3) Naĉelo realnosti proraĉuna zahtjeva da se proraĉun što je moguće

toĉnije, realnije uradi tj. da se prihodi i rashodi što preciznije planiraju. Proraĉun ne moţe biti zbroj ţelja ili nerealnih zahtjeva proraĉunskih korisnika. Dinamika rasta proraĉunskih prihoda uglavnom korelira s

dinamikom domaćeg bruto proizvoda.

(4) Proraĉunska preglednost podrazumijeva da proraĉunski prihodi i rashodi

budu klasificirani, sistematizirani po jedinstvenoj metodologiji na svim razinama npr. u jednoj federalno ureĊenoj drţavi. Prihodi prema izvorima, a rashodi prema korisnicima proraĉuna i proraĉunskoj namjeni. Danas se

koriste proraĉunske sheme i klasifikacije proraĉunskih razdjela, stavki, pozicija i sl. prema unificiranoj metodologiji MeĊunarodnog monetarnog

fonda.

(5) Naĉelo proraĉunske specifikacije ili proraĉunskog detaljiziranja traţi da svi prihodi i rashodi budu detaljno prikazani po vrstama i namjenama i

sliĉno. Ovo je naroĉito bitno kod proraĉunskih rashoda.+

(6) Proraĉunska ravnoteţa podrazumijeva da su proraĉunski prihodi jednaki

proraĉunskim rashodima tj. da nema ni deficita ni suficita:*

+ Primjena proraĉunskog jedinstva je opravdana iz više razloga: 1) ovim se ostvaruje

preglednost i jednostavnost uvida u sve prihode i rashode. Sve je iskazano u jednom

dokumentu., 2) to obezbjeĊuje potpuniju i efikasniju informiranost o izvorima i obujmu

prihoda i o razmjerama i strukturi rashoda, 3) jedinstvo fonda sredstava omogućava

racionalniju i ravnomjern iju njihovu uporabu za zadovoljavanje razn ih vrsta i oblika potreba,

4) primjenom jedinstvenog instrumenta i akta financiranja omogućuje tehniĉki rad i manje

reţijske troškove, 5) Jednostavnost proraĉuna omogućuje efikasniju uporabu proraĉuna kao

instrumenta ostvarivanja širih društvenih ciljeva i akt ivnog sredstva ekonomske i socijalne

politike. + Od teorijskog i praktiĉnog znaĉaja su tri tipa specijalizacije: 1) Kvalitativna specijalizacija

- se sastoji u tome da izvršioci proraĉuna mogu naplaćivati samo one prihode koji su utvrĊeni

u proraĉunu i trošiti sredstva samo iz proraĉuna utvrĊene namjene; 2) Kvantitativna

specijalizacija- se sastoji u tome da se u proraĉunu utvrde iznosi pojedinih izvorn ih prihoda

i iznosi rashoda za pojedine namjene. Izvršiteljima proraĉuna je dozvoljeno ne samo otkud

će se prikupljati sredstva i za šta će ih sve upotrebljavati, već i kolika će se sredstva

naplaćivati od pojedinih vrsta, oblika i podoblika daţbina i koliko će se prikupiti po

namjenama, nositeljima i bliţim namjenama. Proraĉunom utrošeni iznosi prihoda po

vrstama, oblicima i podoblicima su orjentacijski, 3) Vremenska specijalizacija- sastoji se u

tome da se prihodi i rashodi (u kvalitativnom i kvantitativnom s mislu) utvrĊuju za odreĊeno

razdoblje vremena (godinu dana) i da se ostvaru ju i vrše u tom razdoblju. * Na proraĉunskoj ravnoteţi je insistirala klasiĉna teorija proraĉuna. Nakon velike

ekonomske krize, napušta se koncepcija (teorija) proraĉunske ravnoteţe. Po modernoj teoriji

proraĉunski deficit treba koristiti u periodu gospodarske depresije, a proraĉunski suficit u

periodu konjukture tj. ekspanzije gospodarstva. Neokejnzijanci razraĊuju teoriju sustavnog

proraĉunskog deficita kao i teoriju stabilizacijskih p roraĉuna.

195

195

Prihodi > Rashoda = Proraĉunski suficit

Prihodi < Rashoda = Proraĉunski deficit

(7) Naĉelo prethodnog proraĉunskog odobrenja odnosi se na to da

proraĉun prije njegovog trošenja (izvršavanja) mora biti odobren od nadleţnog zakonodavnog tijela (parlament, skupština općine i sl.)

(8) Naĉelo jednogodišnjosti podrazumijeva da proraĉun traje jednu

proraĉunsku godinu.

(9) Naĉelo javnosti podrazumijeva da proraĉun mora biti dostupan javnosti

– svim graĊanima putem objavljivanja, putem javne rasprave nacrta proraĉuna itd

5. Vrste drţavnog proraĉuna

Pri analizi proraĉuna suvremenih drţava lako se mogu uoĉit i kako sliĉnosti

tako i razlike meĊu njima. U suvremenim (kapitalistiĉkim) zemljama postoje dvije vrste proraĉuna:

- financijski, i

- ekonomski, tj. nacionalni proraĉun.

Postojanje ova dva proraĉuna, dokaz je o teţnji tih zemalja da usklade svoj

gospodarski razvitak s financijskim mogućnostima. Zato se odnos financijskog proraĉuna prema ekonomskom proraĉunu postavlja kao dopunjujući, tj. komplementarni.

Ekonomski (nacionalni) proraĉun ne donosi se kao proraĉun drţave zakonom ili nekim drugim pravnim aktom. Nacionalni proraĉun nema pravni

karakter, on je samo akt predviĊanja zasnovanog na odreĊenim procjenama. U nacionalnom ili ekonomskom proraĉunu navedeni su prihodi i rashodi ne samo javnog sektora nego i drugih sektora gospodarstva, sektora

domaćinstava, sektora poduzeća i sektora ekonomskih odnosa s inozemstvom. Koordinacija izmeĊu javnog sektora i privatnog sekzttora to je

potrebnija što je uloga drţav u gospodarskom ţivotu veća. Nacionalni proraĉun osigurava i olakšava da se što lakše uoĉe meĊusobni odnosi izmeĊu pojedinih sektora. U nacionalnom proraĉunu planiraju se najvaţnije

ekonomske veliĉine: investicije, potrošnja, uvoz, izvoz, prihodi i rashodi drţave. Njihovim se koordiniranjem ţeli osigurati ostvarenje odreĊenih

ciljeva drţave, kao npr. puna zaposlenost, stabilnost cijena, bolje iskorištavanje proizvodnih kapaciteta, uravnoteţenje trgovaĉke i platnr bilance, i sl.

196

196

Postoje i razlike izmeĊu bruto i neto-proraĉuna, redovitog i izvanrednog

proraĉuna, jednogodišnjeg i višegodišnjeg proraĉuna. U pojedinim se financijskim sustavima susrećemo s naknadnim, aneksnim, autonomnim i

drugim proraĉunima, s proraĉunom iz nuţde, itd.*

O redovitom proraĉunu govorimo onda kada se redovnim proraĉunskim prihodima podmiruju rashodi koji se redovito javljaju u svakom proraĉunu i

iz njega financiraju. Ti se proraĉunski prihodi i rashodi utvrĊuju prije poćetka godine za koju se proraĉun (jednogodišnji ili višegodišnji) donosi. MeĊutim,

pojava nekih rashoda koji proraĉunom nisu bili predviĊeni (pa prema tome za koje u proraĉunu nisu bila osigurana sredstva), odnosno za koje nisu osigurana sredstva u iznosu kojim se ti rashodi mogu podmiriti (tzv.

nedostatno planirani rashodi) na meću potrebu da se prikupe dodatna sredstva (izvanredni prihodi) kako bi se podmirili rashodi koji nisu bili planirani u

proraĉunu, odnosno koji su bili planirani u nedostatnoj visini. Ako se ta dodatna sredstva, ti izvanredni prihodi kao i neplanirani, odnosno nedostatno planirani rashodi unesu u jedan zaseban proraĉun, govorimo o izvanrednom

proraĉunu. Za sluĉaj da se izvanredan proraĉun donese tijekom izvršenja redovitog proraĉuna, govori se o naknadnom proraĉunu.

O izvanrednom proraĉunu govori se ne samo onda kada se neplanirani, odnosno nedovojlno planirani rashodi, te izvanredni prihodi kojima će se ti rashodi podmiriti predvide u jednom posebicem proraĉunu,

nego i onda kada se i prije poĉetka razdoblja za koje se proraĉun donosi uz redoviti proraĉun donese i proraĉun koji će kao prihode imati sredstva ubrana

izvanrednim porezom ili prikupljena javnim zajmom koja će se koristiti za uklanjanje posljedica elementarnih nepogoda, za odreĊena veća ulaganja, za ostvarenje nekih ciljeva stabilizacijske politike, i sl.Primjena izvanrednog

proraĉuna u suprotnosti je s naĉelom proraĉunskog jedinstva. Njime je narušen (i) zahtjev za preglednošću financijske aktivnosti drţave, koji

omogućuje, olakšava i osigurava dobivanje cjelovite predodţbe o stanju drţavnih financija. MeĊutim, razlozi praktiĉnosti, razlozi koji su najĉešće

* Treba spomenuti i tzv. cikliĉn i proraĉun – s kojim se prvi put susrećemo 1934. god. U

Finskoj, a odreĊena iskustva s njim i njegovom primjenom imaju i Belgija, Švedska,

Švicarska. Primjena cikliĉkog proraĉuna temelji se na shvaćanju da se proraĉunska ravnoteţa

treba ostvariti u jednom gospodarskom ciklusu, a ne u jednoj proraĉunskoj godini. Prema

najpoznatijim predstavnicima tog shvatanja tj. teorije cikliĉkog proraĉuna (švedski

ekonomisti G. Myrdal i E. Linddahl) inzistiranje na proraĉunskoj ravnoteţi u svakoj fazi

gospodarskog ciklusa onemogućilo bi, odnosno znatno oteţalo uspostavljanje narušene

ravnoteţe u gospodarstvu. Naime, u vrijeme gospodarskog prosperiteta javni sektor (drţava)

mora s manjiti svoje rashode, ostvariti suficit, a u vrijeme depresije u gospodarstvu drţava će

tim (dodatnim) sredstvima poticati gospodarsku aktivnost i tako pridonijeti ostvarivanju

ciljeva stabilizacijske politike.

197

197

administrativno-tehniĉke prirode, mogu utjecati da se uz redoviti proraĉun

donese i izvanredni.

Drţavni se proraĉun po pravilu donosi za vremensko razdoblje od jedne

godine. Ako se proraĉunski prihodi i rashodi planiraju i odobravaju za razdoblje dulje od jedne godine radi se o dvogodišnjim ili višegodišnjim praraĉunima. I kod dvogodišnjih kao i kod višegodišnjih proraĉuna oĉuvano

je naĉelo periodiĉnosti kao i pravo parlamenta da donosi (odobrava, usvaja) drţavni proraĉun.

Premda su jednogodišnji proraĉuni pravilo u svim suvremenem drţavama, u nekim od njih susrećemo se s odreĊenim proraĉunskoim rashodima koji se utvrĊuju u istom iznosu, odnosno u istom odnosu prema

drugim (drugom) proraĉunskim rashodima (rashodu), odnosno u istom postotku od društvenog proizvoda za dulje vremensko razdoblje, To su npr.

vojni rashodi, iznosi namijenjeni poticanju regionalnog gospodarskog razvitka, iznos namijenjen pomaganju aktivnosti nekih meĊunarodnih organizacija i sl. OdreĊivanje visine nekih rashoda proraĉuna za dulje

vremensko rzdoblje (npr. za petogodišnje plansko razdoblje), bilo u apsolutnom iznosu bilo u odreĊenom postotku BDP-a (bruto drštvenog

proizvoda), upućuje na izuzetno politiĉko, ekonomsko ili neko drugo znaĉenje koje se tim rashodima pridaje u pojedim drţavama. Tako utvrĊeni proraĉunski rashodi samo uvjetno dozvoljavaju da se govori o odstupanju od

jednogodišnjosti proraĉuna.

Višegodišnji proraĉun treba razlikovati od financijskog plana kojim se u

pojedinim drţavama utvrĊuju predvidivi javni prihodi i rashodi za jedno dulje vremensko razdoblje – redovito za razdoblje izmeĊu parlamentarnih izbora. Ti planovi nemaju obveznu snagu, kao što, primjerice, ima proraĉun.

Financijski plan je zapravo programska osnova vlade u voĊenju financijskog gospodarstva drţave. Financijski plan sluţi odreĊenim drţavnim tijelima – u

prvom redu financijskim – za upoznavanje financijske orijentacije vlade za razdoblje za koje se plan donosi.

Produţenje proraĉunskog razdoblja na gospodarski ciklus, odstupanje

od jednogodišnje (proraĉunske) ravnoteţe, podmirenje proraĉunskog deficita do kojeg dolazi za vrijeme depresije u gospodarstvu suficitom ostvarenim za

vrijeme gospodarskog prosperiteta, uz svu svoju privlaĉnost, pokazalo se neprovedivim. Naime, praksa je pokazala da je nemoguće toĉno predvidjeti vrijeme trajanja jednog gospodarskog ciklusa kao i intenzitet kolebaja u

gospodarstvu pa je zato nemoguće planirati proraĉunske prihode i rashode za novi konjukturni ciklus.

U nekim proraĉunskim sustavima susrećemo se s aneksnim proraĉunom. Njima se predviĊaju, po pravilu, prihodi i rashodi javnih (drţavnih) poduzeća koja obavljaju javnu sluţbu, kao npr. ţeljeznice, pošte, radija i televizije,

198

198

zrakoplovnog prometa i dr. Odnos drţavnog proraĉuna i aneksnog proraĉuna

moţe biti razliĉit ovisno o financijskoj autonomiji onih subjekata ĉiji su prihodi i rashodi predviĊeni aneksnim proraĉunom. Ako javna poduzeća u

drţavni proraĉun ulaze sa svojom pozitivnom ili negativnom razlikom, onda je njihova financijska autonomija znatno ograniĉena u odnosu prema onoj situaciji u kojoj je plan njihovih prihoda i rashoda prilog (aneks) drţavnog

proraĉuna,

Plan prihoda i rashoda pojedinih ustanova koje obavljajući javnu sluţbu

ostvaruju prihode moţe se utvrditi tzv, autonomnim proraĉunom. Autonomni se proraĉuni se razlukuju od aneksnih proraĉuna. Ta se razlika oĉituje u tome što su aneksni proraĉuni prilog drţavnog proraĉuna, o kome odluĉuje

predstavniĉko tijelo, dok artonomne proraćuna ne donosi predstavniĉko tijelo već neki od drţavnih organa.

U financijskoj teoriji i praksi pojedinih zemalja susrećemo se, odnosno susretali smo s proraĉunom iz nuţde, naknadnim proraĉunom, ispravljenim proraĉunom, privremenim proraĉunom, stalnim i promjenljivim proraĉunom,

proraĉunom kapitala, i dr.

6. Izrada i donošenje drţavng proraĉuna

Inicijativa za izradu proraĉuna i za njegovo donošenje povjerena je izvršnim tijelma. Izvršna tijela raspolaţu podacima koji omogućuju da se sastavi

proraĉun i imaju za to školovane ljude.

Proraĉun je plan prihoda i rashoda drţave za odreĊeno vremensko

razdoblje.* Proraĉunu je namijenjena uloga instrumenta putem kojeg se ostvaruje financijska, pravna, politiĉka, ekonomska, socijalna, kontrolna i druga funkcija drţave. Premda su te funkcije, kao i ciljevi koji su proraĉunu

namijenjeni brojni, oni su meĊusobno povezani. Pri izradi proraĉuna polazi se od (po pravilu) od institucionalnog naĉela. Funkcionalno naĉelo u izradi

proraĉuna rjeĊe se pojavljuje. Naime, primjena institucionalnog naĉela u izradi proraĉuna znaĉi da se rashodi u proraĉunu dijele prema korisnicima proraĉunskih sredstava, tako da se najprije podijele na pojedina

* Metodologija planiran ja proraĉuna poznaje slijedeće metode: 1) metod automatskog

procjenjivanja, 2) metod prosjeĉnih prihoda i rashoda, 3) normativni metoda, 4) input –

output metoda. Prvi metod je odavno napušten. Po drugoj metodi prihodi i rashodi se

odreĊuju na osnovu aritmetiĉkog prosjeka podataka o prihodima i rashodima iz ranijih

godina. Treći normat ivni metod temelji se na normiran ju proraĉunskih rashoda (za grijanje,

za kancelarijski materijal itd.) Na temelju utvrĊenih normat iva vrši se onda planiranje

proraĉunskih rashoda po korisnicima. I zadnji metod je najmoderniji jer koristi poznati

input-output model gospodarstva (meĊusektorski model).

199

199

ministarstvaa, drţavne sekreterijate, ravnateljstva, uprave i sliĉno, a unutar

njih na pojedina uţa tijela, ustanove, sluţbe. Institucionalno naĉelo znatno olakšava kontrolu trošenja proraĉunskih srdstava, jer se lagano moţe utvrditi

svako odstupanje pojedinih ministarstava, pojedinih institucija od utvĊenog plana trošenja proraĉunskih sredstava (prihoda). Opredjeljenje za funkcionalno naĉelo pri sastavljanju prpraĉuna znaĉi da se namjena trošenja

proraĉunskih prihoda utvrĊuje prema svrsi koja se njihovim trošenjem ţeli ostvariti, neovisno o tijelu koje će tim sredstvima raspolagati. Tako npr.

izdaci za obrazovanje javćr se u ministarstvu za osnovno obrazovanje, u ministarsvu za srednje i visokoškolsko obrazovanje, u pojedinim ministarstvima uz koja su vezane odreĊene obrazovne ustanove. (npr. srednje

poljoprivredne škole, visokoškolske ustanove poljoprivrednog usmjerenja uz ministarsvo poljoprivrede), ili pak zaštita ĉovjekove okoline u nadleţnosti je

ministarstva elektrogospodarstva, industrije, rudarstva, poljoprivrede, ribarstva, komunalnih djelatnosti i druguh institucija.

Izrada proraĉuna obavlja se tako da nadleţno drţavno tije lo

(ministarstvo za financije, ministarstvo za drţavnu upravu i proraĉun, ministarstvo za proraĉun, odnosno odreĊeno drţavno tijelo kojem su

povjereni poslovi izrade i izvršenja proraĉuna) pozove sve korisnike (nositelje) proraĉunskih sredstava da mu dostave podatke o sredstvima koja će im biti potrebna u idućoj proraĉunskoj godini da bi ostvarili zadatke iz

svoje nadleţnosti. Korisnici proraĉunskih sredstava (proraĉunske ustanove, organizacije i sliĉno) izradit će prijedloge svog proraĉuna rashoda i prihoda

(ako ih obavljanjem svoje djelatnosti ostvaruju) prema toĉno utvrĊenooj shemi o izradi proraĉuna koja je utvrĊena za sve nositelje proraĉunskih sredstava. Tako se rashodi klasificiraju prema odreĊenim dijelovima,

glavama, partijama, pozicijama, razdjelima i sl. jedinstvena klasifikacija proraĉunskih prihoda i rashoda (prihoda prema izvorima, rashoda prema

namjeni) olakšava (a) uvid u financijsku aktivnost drţave, (b) analizu i kritiĉku ocjenu pritjecanja proraĉunskih prihoda i izvršenih rashoda (c) kontrolu trošenja proraĉunskih sredstava.

Nakon što je korisnik proraĉunskih sredstava sastavio proraĉun svojih rashoda (eventualno i prihoda) dostavlja ga nadleţnom drţavnom tijelu (npr.

ministarstvu) u ĉijem je sastavu, koji moţe taj proraĉun izmjeniti ili dopuniti. Na osnovi tih proraĉuna odgovarajuće više drţavno tijelo (ministarstvo s podruĉnim tijelima i ustanovama iz njegova sastava) dostavlja proraĉun za

cijelu granu drţavne uprave, odnosno sluţbe financijskom tijelu nadleţnom za proraĉun (ministarstvu financija i sl.). Financijsko tijelo nadleţno za

proraĉun razmatra sadrţaj proraĉun s formalnog i materijalnog stajališta, usklaĊuje proraĉunske prihode s proraĉunskim rashodima i konaĉno oblikuje

200

200

sve prispjele proraĉune u jedinstven dokument kojim su obuhvaćeni svi

prihodi i rashodi proraĉuna.

Razmatranje formalne strane proraĉuna od drţavnog organa nadleţnog

za izradu proraĉuna sastoji se u tome da on provjeri jesu li korisnici proraĉunskih sredstava sastavili svoje prijedloge proraĉuna prema tehniĉkim uputama – prema propisanoj shemi i klasifikacijskim brojevima, jesu li

primijenili odgovarajuće propise, jesu li naveli toĉne podatke te jesu li izvršili i druge propisane radnje. S materijalne strane kontrolira se jesu li proraĉunom

obuhvaćeni svi izdaci na ĉije su izvršenje obvezni korisnici proraĉunskih sedstava (ako su proraĉunom neki izdaci koji se moraju uĉiniti izostavljeni, pojavit će se pri izvršenju proraĉuna zahtjev za novim sredstvima koja nisu

planirana, a ako se navode neki novi izdaci koji nisu u djelokrugu rada korisnika proraĉunskih sredstava, onda su više planirani iznosi bez osnova u

odgovarajućim propisima).

Nadleţno drţavno tijelo za proraĉun razmatra prikupljene zahtjeve za proraĉunska sredstva, analizira ih, traţi njihovu dopunu, mijenja pojedine

stavke u proraĉunu, kako bi uravnoteţilo plan rashoda s planiranim prihodima koji će se ubrati primjenom raznovrsnih poreza, pristojbi i drugih

prihoda u slijedećem proraĉunskom razdoblju.

Na osnovi djelomiĉno ili u cijelosti usvojenih zahtjeva korisnika proraĉunskih sredstava, na osnovi njihovih planova prihoda i rashoda,

financijsko tijelo nadleţno za izradu proraĉuna sastavlja nacrt proraĉuna i dostavlja ga vladi.

Kada vlada razmotri nacrt proraĉuna, pošto se upozna s primjedbama koje su na nacrt proraĉuna stavili korisnci proraĉunskih sredstava (ako njihovi zahtjevi za sredstvima nisu bili usvojeni) izraĊuje se prijedlog

proraĉuna koji se upućuje prestavniĉkom tijelu (parlamentu, skupštini). Odgovarajući odbori i komisije zastupniĉkog tijela razmatranja (analiziraju i

kritiĉki ocjenjuju) opravdanost i osnovanost pojedinih dijelova proraĉuna i proraĉuna u cjelini, pozivaju pojedine korisnike proraĉunskih sredstava da obrazloţe ili nadopune svoje zahtjeve, upoznavaju se sa svim dokumentim

koji su posluţili za izradu pojedinih proraĉuna nacrta, prijedloga proraĉuna. Nakon provedene rasprave u odborima i komisijama prijedlog proraĉuna uz

eventualne primjedbe, nadopune, izmjene predmet je razmatranja na zasjedanju zastupniĉkog tijela.

Razmatranje prijedloga proraĉuna na zasjedanju zastupniĉkog tijela

(proraĉunska debata) koristi se za raspravu o politici vlade. Naime, rukovoditelji pojedinih resora (ministri, drţavni sekretari, predstavnici vlade)

u svojim izvješćima (ekspozeima) obavještavaju parlament o svom dosadašnjem radu i o zadaćama pojedinih resora i vlade u cjelini u slijedećoj proraĉunskoj godini. Proraĉunska sredstva koja mora odobriti predstavniĉko

201

201

tijelo pretpostavka su za ostvarenje tih zadaća – prijeko su potrebna da bi

vlada ostvarila svoju politiku. Rasprava o pojedinim rashodima u proraĉunu kao i o proraĉunu u cjelini omogućuje zastupnicima da iznesu svoje

primjedbe na politiku vlade, da predloţe poduzimanje nekih novih mjera, da podrţe vladu u ostvarenju utvrĊenih ciljeva. Nakon saslušanja izvješća i provedene rasprave o budućoj politici vlade u slijedećoj godini, nakon

eventualnih većih ili manjih izmjena u prijedlogu proraĉuna, pristupa se glasovanju o proraĉunu. Proraĉun se redovito donosi u ob liku zakona

(odluke), a poslije toga u cijosti ili u jednom dijelu (opći dio) objavljuje u sluţbanim glasilima u kojima se objavljuju pravni propisi.

Proraĉun se sastoji od općeg i posebnog dijela. Opći dio proraĉuna

sadrţi podatke o ukupnom iznosu prihoda i rashoda proraĉuna, iznosu proraĉunske rezerve, prava i obveze nadleţnih organa u izvršenju proraĉuna,

mjere za oĉuvanje proraĉunske ravnoteţe. U posebnom dijelu proraĉuna koji je po svom obujmu znatno veći od općeg dijela, navedeni su proraĉunsk i prihodi prema izvorima, korisnici proraĉunskih sredstava kao i pobliţa

namjena trošenja sredstava koja su im proraĉunom odobrena.

Korisnici proraĉunskih sredstava ta sredstva upotrebljavaju za

podmirivanje osobnih, operativnih, funkcionalnih i investicijskih rashoda. Osobni rashodi odobravaju se na osnovi sistematizacije radnih mjesta, odnosno na osnovi zateĉenog broja radnika koji su u radnom odnosu kod

korisnika proraĉunskih sredstava i planirane potrebe za novim radnicima i sluţbenicima za iduće proraĉunsko razdoblje. Visina tih sredstava ovisi o

njihovim plaćama kao i raznim porezima i drugim daţbinama koje terete plaće. Operativni rashodi sluţe za podmirenje onih troškova koji se javljaju kod svakog korisnika proraĉunskih sredstava (uredski materijal, PTT –

troškovi, podmirenje troškova za zagrijavanje, troškova za rasvjetu, troškova za ĉišćenje i sl.). Funkcionalni rashodi su oni koji su karakteristiĉni za

pojedine korisnike proraĉunskih sredstava (npr. nabava sluţbenog odijela, nabava odreĊene opreme koja je prijeko potrebna za tog korisnika i sl.). Investicijski rashodi su oni koji sluţe za izgradnju odreĊenih objekata,

nabavu opreme veće vrijednosti i trajnije uporabe.

U pojedinim se proraĉunskim sustavima uz proraĉun donosi i financijski

zakon koji je sastavni dio proraĉuna a sadrţi razna ovlaštenja vladi u izvršenju proraĉuna kao i neke druge odredbe. Vrijeme primjene tog zakona je odreĊeno vremenom za koje je proraĉun donijet.

Kako se proraĉun za slijedeću godinu mora donijeti krajem prethodne godine, razumljivo je da poslovi oko sastavljanja novog proraĉuna zapoĉinju

nekoliko mjeseci prije poĉetka godine za koju se proraĉun donosi. Procedura oko izrade i donošenja obiĉno traje tri do šest mjeseci.

202

202

7. Izvršenje drţavnog proraĉuna

Izvršiti proraĉun znaĉi prikupiti one proraĉunske prihode koji su proraĉunom

planirani i utrošit ih za one svrhe i u onom iznosu kako je proraĉunom utvrĊenm. Dok su modaliteti prikupljanja prihoda po pravilu utvrĊeni

posebnim propisima, svrha njihova trošenja i iznos pojedinih rashoda odreĊeni su proraĉunom. Zato je sa stajališta izvršenja proraĉuna posebice vaţno upoznavanje s rashodima, tj. s trošenjem proraĉunskih prihoda. Da bi

se osigurala kontrola u trošenju proraĉunskih rihoda, da bi se što uspješnije ostvarili oni zadaci i mjere koji se financiraju proraĉunom, te da bi se

sprijeĉila pojava nepravilnosti i eventualne zlouporabe u raspolaganju proraĉunskim sredstvima, propisan je toĉno utvrĊen relativno sloţen postupak trošenja proraĉunskih prihoda. Naime, proraĉun se izvršava tako da

se: 1) otvori kredit, 2) angaţira kredit, 3) konstatira postojanje duga, 4)

izda naredba za isplatu, 5) izda nalog za isplatu.

Kredit se otvara na osnovi jednomjeseĉnih ili tromjeseĉnih planova. Kada tijelo nadleţno za proraĉun (najĉešće ministarstvo financija) utvrdi da za predloţene rashode korisnika proraĉunskih sredstava u tom mjesecu, odnosno

tromjesjeĉju postoje potrebna sredstva, otvara se kredit tj. stavljaju se proraĉunskim korisnicima na raspolaganje sredstva potrebna za financiranje rashoda predviĊenih mjeseĉnim, odnosno tromjeseĉnim planovima.

Pošto je kredit otvoren, dolazi do njegova angaţiranja. Angaţiranje kredita znaĉi stvaranje obveze za korisnika proraĉunskih sredstava. Ako

korisnik tih sredstava popuni slobodno radno mjesto, ako naredi da se nabavi nova oprema, da se izvrše odreĊene adaptacije, da se izgradi neki novi objekt, da se izradi neki projekt i sl., time je automatski stvorena obveza da će se

nakon isporuke opreme, projekta, izgradnje objekta, adaptacije zgrade i sl. uĉinjeni radovi i nabavljena oprema platiti. Istodobno to znaĉi da se sredstva

koja su angaţirana (ali još nisu utrošena) ne mogu trošiti u neke druge svrhe – ona su rezervirana za isplate koje će biti izvršene onda kada radovi budu okonĉani.

Kada je naruĉena oprema isporuĉena, kad je novi objekt gotov, kad je adaptacija ili projekt završen, itd., odreĊeni pojedinac ili povjerenstvo

provjerava da su radovi i usluge za koje su angaţirana sredstva proraĉuna završeni onako kako je bilo utvrĊeno, te se o tome obavještava osoba koja rukovodi tijelom koje se financira iz proraĉuna. Ta se osoba zove proraĉunski

naredbodavac. Proraĉunski naredbodavac nakon pregleda odgovarajućih dokumenata,

iz kojih se vidi da postoji obveza i da su radovi i usluge za koje su sredstva bila angaţirana izvršeni, izdaje se u pismenom obliku naredba za isplatu. Kada je rijeĉ o isplati onih rashoda iz proraĉuna za koje nije potrebno

203

203

posebice utvrĊivanje postojanja obveze isplate, kao npr. kod isplata plaća,

nije potreban poseban postupak utvrĊivanja postojanja duga, nego se isplata nareĊuje na temelju popisa zaposlenih koje potpisuje naredbodavac.

Naredbodavac moţe dio ovlasti u raspolaganju proraĉunskim sredstvima prenijeti na pomoćnog naredbodavca. Ako rukovoditelj tijela koje se javlja kao korisnik proraĉunskih srdstava ima zamjenika koji ga kod sprijeĉenosti u

cijelosti zamjenjuje, naredbodavac za izvršenje tog dijela proraĉuna moţe na njega prenijeti sva prava za izvršenje proraĉuna.

Naredbodavci za izvršenje pojedinih dijelova proraĉuna su osobe koje rukovode ministarstvom, ustanovom i sl. koji se javljaju kao korisnici proraĉunskih sredstava. Naredbodavac za izvršenje proraĉuna u cjelini je

vlada koja politiĉki odgovara da se uplate planirani prihodi, da se oĉuva proraĉunska ravnoteţa, da se osigurana sredstva u proraĉunu racionalno

troše. Istaknuto mjesto u izvršenju proraĉuna u cjelini, naroĉito u prikupljnju proraĉunskih prihoda ima ministar financija. Naredba za isplata upućuje se tzv. raĉunopolagaĉu – osobi koja upravlja

financijskim poslovanjem (prihodima i rashodima) korisnika proraĉunskih sredstava (šef raĉunovodstva). Pošto raĉunopolagaĉ konstatira da je naredba

zasnovana na zakonu, da su za navedene svrhe predviĊeni prihodi u proraĉunu, da su izvršeni radovi i da je nadleţno tijelo utvrdilo ĉinjenicu da su radovi izvršeni, donosi nalog za isplatu da se bilo u gotovu bilo virmanom

duţnicima isplati odreĊena svota.

Za sluĉaj da naredba za isplatu nema osnova u propisima, raĉunopolagaĉ će odbiti izvršiti isplatu na raĉun proraĉunskih sredstava i o

uoĉenim nepravilnostima obavijestit će naredbodavca. Ako naredbodavac i pored toga inzistira na tome da se naredba izvrši, raĉunopolagaĉ će zahtijevati da se naredba još jednom pismeno ponovi. Takvu će ponovljenu

naredbu izvršiti i o tome obavijestiti nadleţno tijelo proraĉunske kontrole, odnosno nadreĊeno tijelo ili će obustaviti isplatu sve do odluke nadleţnog

organa.

U postupku izvršenja proraĉuna uz naredbodavca i raĉunopolagaĉa sudjeluje i tzv. rukovalac imovinom - osoba koja izravno rukuje imovinom

kojom se koriste korisnici proraĉunskih sredstava (ekonom). Naredbodavac i raĉunopolagaĉ moraju biti razliĉite osobe. Time se ţeli sprijeĉiti eventualna

zlouporaba u korištenju proraĉunskim sredstvima.

Pri trošenju proraĉunskih sredstava ĉesta je pojava da se na jednoj partiji ili poziciji pojavi višak sredstava (i pored toga što je planirani rashod sasvim

podmiren), a na drugoj partiji ili poziciji nedostaju sredstva kojima bi se planirani rashodi mogli financirati. Takav se problem rješava virmanom. O

proraĉunskom virmanu ili virmaniranju u proraĉunu govori se onda kada se izvrši izmjena unutar ukupnih proraĉunskih sredstava, tako da se jednoj strani

204

204

povećaju proraĉunski rashodi uz istodobno smanjenje rashoda za iznos tog

povećanja na drugoj strani. Tim se postupkom ne mijenja masa proraĉunskih prihoda ni iznos rashoda u proraĉunu. U odreĊenim se sluĉajevima zabranjuje

virmaniranje u proraĉunu. Tako se kod jednog korisnika proraĉunskih rashoda sredstva predviĊena za materijalne rashode ne mogu koristiti za podmirenje osobnih rashoda. MeĊutim, obratni je sluĉaj moguć, tj. da se

neutrošena sredstva predviĊena za osobne rashode koriste za financiranje materijalnih rashoda. Pravo izmjene namjene trošenja sredstava izmeĊu dva

ili više korisnika dano je višem tijelu u ĉijem su sastavu ti korisnici proraĉunskih sredstava, odnosno ako je rijeĉ o korisnicima raznih resora, to pravo ima vlada. Po pravilu, ako je došlo do smanjenja odreĊenog

proraĉunskog rashoda tijekom proraĉunske godine, ta se smanjena proraĉunska stavka ne moţe povećati proraĉunskim virmanom.

Prihodi i rashodi u proraĉunu moraju biti uravnoteţeni. MeĊutim, ako iz bilo kojeg razloga doĊe do narušavanja proraĉunske ravnoteţe zato što proraĉunski prihodi nisu ubrani u planiranom iznosu, moraju se promjene u

visini prihoda uskladiti s proraĉunskim rashodima kako bi se uspostavila proraĉunska ravnoteţa. Ako je ubrani iznos veći od planiranih rashoda, onda

se taj višak (suficit) moţe prenijeti u proraĉun za iduću godinu, moţe se unijeti u rezervni fond, moţe se donijeti dopunski proraĉun ili se pak moţe vratiti poreznim obveznicima i drugim osobama od kojih su ta sredstva

ubrana.

Ako su proraĉunski rashodi veći od predviĊenih prihoda, potrebno je bilo

smanjiti te rashode i uskladiti ih s raspoloţivim prihodima, bilo povećati prihode i tako podmiriti povećane rashode, odnosno rashode koji su planirani u manjem iznosu da njihove stvarne visine. Uspostavljanje narušene

proraĉunske ravnoteţe ili pak veće promjene u namjenu trošenja proraĉunskih prihoda naziva se izmjenom ili rebalansom proraĉuna. Izmjena

(rebalans) proraĉuna provodi se po istom postupku po kojem se proraĉun donosi.

Proraĉun se izvršava u godini za koju je donesen (proraĉunska godina).

Kad se na raĉun sredstava proraĉuna isplate mogu obaviti i nakon isteka proraĉunske godine, onda govorimo o raĉunskoj godini. Praktiĉni razlozi

nametnuli su potrebu raĉunske godine. Naime, ako vjerovnici (uzmimo npr. izvoĊaĉi investicijskih radova ili pak isporuĉitelji opreme i sl.) iz bilo kojeg razloga nisu isplaćeni do kraja proraĉunske godine (npr. zato što su radovi

završeni krajem proraĉunske godine ili je pak isporuka opreme uslijedila zadnjih dana te godine pa se komisijski nisu mogli pregledati i preuzeti),

dozvoljava da se dospjela isplata izvrši unutar toĉno utvrĊenog roka nakon isteka proraĉunske godine iz sredstava tog proraĉuna.

205

205

8. Kontrola proraĉuna

Završni (zakljuĉni) raĉun proraĉuna je formalizirano izvješće o izvršenju proraĉuna i podnosi se zakonodavnom organu na usvajanje. To je jedna od

prvih kontrola proraĉuna u smislu usporedbe planiranih i izvršenih proraĉunskih prihoda i rashoda. Općenito, proraĉunske kontrole su slijedeće:

(1) politiĉka, upravna i sudska kontrola (2) kontrola zakonitosti i kontrola svrsishodnosti (3) interna i eksterna kontrola

(4) prethodna i naknadna kontrola (5) kontrola ukupnog proraĉuna i kontrola pojedinih dijelova

(6) kontrola izrade, donošenja i izvršenja proraĉuna.

Politiĉku kontrolu obavlja predstavniĉko tijelo putem posebnih izvješća koje mu dostavlja izvršna ili sudska vlast i putem završnog raĉuna proraĉuna.

Upravnu kontrolu obavljaju nadleţna tijela drţavne uprave. Ova kontrola je usmjerena na kontrolu zakonitosti trošenja proraĉunskih sredstava. Sudska

kontrola se odnosi takoĊer na zakonitost izvršenja proraĉuna. Ova kontrola se provodi npr. u Francuskoj i Njemaĉkoj. Kontrola zakonitosti odnosi se na to da li je kod donošenja i izvršenja

proraĉuna povrijeĊen ustav ili neki zakon. Kontrola svrsishodnosti je kontrola namjenskog trošenja proraĉunskih sredstava, kao i uporabe drţavne imovine. Internu kontrolu obavlja naredbodavac. Raĉunopolagaĉ je duţan utvrditi

osnovanost naredbe za isplatu te ukazati naredbodavcu na eventualnu povredu propisa o raspolaganju proraĉunskim prihodima. Eksternu kontrolu

vrši tijelo (organ) koji nije korisnik proraĉuna i ova kontrola treba da je nepristrasna. Prethodna (ex ante) kontrola odnosi se na onemogućavanje nastanka pojave

nepravilnosti prilikom trošenja proraĉunskih sredstava. Ovu kontrolu obavlja odgovarajući organ. Naknadna (ex post) kontrola usmjerena je na otkrivanje

nepravilnosti koje su već nastale, jer su se proraĉunska sredstva već potrošila. Kontrolu ukupnog proraĉuna provodi predstavniĉko tijelo ili neko njegovo povjerenstvo. TakoĊer se kontrolirati moţe samo jedan proraĉunski korisnik

– kontrola pojedinih proraĉunskih dijelova.

Kontrolom izvršenja proraĉuna u širem smislu obuhvaćena je i kontro la primjene propisa iz sfere pripreme, izrade i donošenja proraĉuna.

9. Završni (zakljuĉni) raĉun proraĉuna

Po isteku proraĉunske godine nuţno je prezentirati zakonodavnom tijelu - parlamentu (kod nas Saboru dokument o naplaćenim prihodima i ostvarenim rashodima - sistematiziran na isti naĉin kao i proraĉun. To je završni

206

206

(zaključni) račun proračuna. Bitno je istaći da je sliĉno proraĉunu i izvješće

(završni raĉun proraĉuna) i tehniĉki i pravni akt. Korištenje javnih prihoda se prikazuje u dokumentu završnog raĉuna koji je

sastavljen od izvješća raznih izvršnih organa, a koji se podnosi parlamentu (Saboru) koji je prihvatio proraĉun. Struktura ovog dokumenta je istovjetna sa strukturom Zakona o proraĉunu. Najvaţnije funkcije završnog raĉuna su:

- razmatranje ocjena rada i izvršavanje funkcija i zadataka organa i organizacija kao korisnika sredstava. Treba pokazati ne samo to da li su

izvršeni rashodi kako su proraĉunom predviĊeni, već i to da li su realizirani poslovi i zadaci koji su sluţili kao osnov za oiguranje sredstava.

- sravnjavanjem izvršenog s planiranim, na najbolji naĉin se uoĉavaju

dobre ili loše strane sustava i instrumenata formiranja prihoda i politike i mjera vršenja rashoda. Ako završni raĉun pokaţe prebaĉaj ili podbaĉaj (višak

ili manjak) naplate prihoda u odnosu na one predviĊene proraĉunom, treba poduzeti mjere da se promjene odreĊeni elementi sustava formiranja prihoda ili pojedinih poreznih stopa).

- S druge strane, ako završni raĉun pokaţe da su izvršeni veći ili manji rashodi od predviĊenih proraĉunom, to treba da posluţi kao osnov za vršenje

promjena u politici zadovoljavanja javnih potreba u cjelini ili pojedinih njihovih segmenata. Završni raĉun sluţi kao dobra provjera realnosti proraĉunskog planiranja.

Analiza uzroka koji su doveli do narušavanja ostvarivanja prihoda i izvršavanja rashoda u odnosu na proraĉunom predviĊene od velikog znaĉaja

je za donošenje što realnijeg novog proraĉuna. Izrada završnog raĉuna poĉinje po isteku godine za koju je proraĉun donijet. S istekom 31.12. završavaju se sve uplate i isplate iz proraĉuna, osim izuzetaka produţene

proraĉunske godine. Nacrt i prijedlog završnog raĉuna sastavlja Vlada (ili nadleţni organ javnopravnog kolektiviteta) i dostavlja ga skupštini

(parlamentu) koja ga usvaja po istoj proceduri kao i proraĉun. Završni raĉun se sastoji od: općeg dijela, bilanca stanja sredstava i posebnog dijela.

Opći dio završnog raĉuna sastoji se od:

ukupnog iznosa proraĉunom predviĊenih i ostvarenih prihoda;

ukupnog iznosa proraĉunom predviĊenih i ostavrenih rashoda;

sredstava izdvojenih u stalnu priĉuvu (rezervu) i stanja stalne

priĉuve;

rasporeda eventualno ostvarenog viška prihoda;

naĉina pokrića eventualnog deficita; U bilanci stanja sredstava iskazuje se stanje sredstava kako nepokretnih i pokretnih stvari, tako i prava kojima organi datog javnopravnog kolektiviteta

207

207

raspolaţu. Posebni dio završnog raĉuna sadrţi predviĊeni proraĉunom i

izvršeni raspored sredstava na naĉin iskazan u posebnom dijelu proraĉuna.

10. Financijski plan

Drţavnim se proraĉunom utvrĊuju prihodi i rashodi drţave za vremensko razdoblje od jedne godine. MeĊutim, kako izvršenje odreĊenh zadaća i mjera iz nadleţnosti drţave odnosno realiziranje odreĊenog projekta ne moţe biti

ostvareno u proraĉunskoj godini za koju su osigurana sredstva i utvrĊeno raspolaganje njima, pojavila se potreba za financijskim dokumentom u kojem

će biti fiksirani ciljevi za koje se vlaa opredjelila (obiĉno za vrijeme oĉekivanog trajanja njezina mandana), te predvidjeti sred stva koja je potrebno prikupiti da bi se podmirili rashodi koji iz toga proiistjeĉu. Rješenje

je naĊeno u srednjoroĉnom financijskom planu. O srednjeroĉnom se financijskom planu govori onda kada se javni rashodi planiraju za razdoblje

izmeĊu dvaju izbora. U nekim zemljama postoji praksa donošenja dugoroĉnog financijskog plana, što je sluĉaj onda kada se javni rashodi financiraju za razdoblje duţe od vremena izmeĊu dva izborna razdoblja. Ovi

su postupci rezultat ćinjenice, da je razumljivo da je nemoguće na duţi rok, prognozirati kretanja u gospodarstvu, predvidjeti razne procese i pojave u

zemlji iinozemstvu koji bi mogli utjecati na visinu javnih prihoda i njihovu raspodjelu kao i na ostvarenje planiranih zadataka – to nije uvijek moguće ni za samo jednu godinu.

Financijski plan je rezultat planova resornih tijela (odozdo prema gore) koje usklaĊuje vlada. Po potrebi, vlada planove resornih ministarstvava koji

su u koliziji, mijenja, odbacuje, ograniĉava, posebice onda ako su nerealni s obzirom na raspoloţiva sredstva. Raspoloţiva sredstva su ona koja će se na osnovi postojećih propisa ubirati Za vrijeme utvrĊeno srednjoroĉnim

financijskim planom. Ako su sredstva nedostatna, a vlada odluĉi da bi odreĊeni program trebalo financirati, ona se moţe odluĉiti da npr. dvije ili tri

godine nakon usvajanja srednjoroĉnog financijskog plana poveća porezno opterećenje. Postojanje financijskog plana sprijeĉava postavljanje nekih novih zahtjeva za

financiranje koji nisu planom bili predviĊeni, olakšava vladi da nove zahtjeve lakše odbije, a sluţi i kao odreĊeni putookaza gospodarskim subjektima u

planiranju njihove aktivnosti, jer znaju da se u idećem razdoblju ne predviĊa povećanje poreznog opterećenja, odnosno, ako je ono predviĊeno, s tim su unaprijed upoznati te mogu utvrditi svoje ponašanje. Postojanje financijskog

plana, meĊutim, nikako ne znaĉi da ga vlada, ako se za to pokaţe potreba, ne moţe mijenjati i dopunjavati.

208

208

Financijski plan nema obvezni karakter kao što je to sluĉaj s drţavnim

proraĉunom. Za srednjoroĉni financijski plan se moţe reći da je to "izjava vlade u brojkama" o njenoj aktivnosti u prikupljanju javnih prihoda i njihove

raspodjele. Financijski plan, o pravilu, donosi nova vlada (formirana nakon parlamentarnih izbora) io nju, uvjetno rijeĉeno, politiĉki obvezuje. Vlada takav plan moţe ponuditi parlamentu da ga razmotri i da se o njemu izjasni,

pa se u tom sluĉaju moţe govoriti o "izjavi vlade". Prema s pravnog stajališta financijski plan nema obvezni karakter, to nikako ne znaĉi da on ne obvezuje

ĉlanove vlade. Naime, oni ne mogu u svom djelokrugu planirati i provoditi mjere koje su u suprotnosti s deklariranim opredjeljenjem vlade kojoj pripadaju, a koje je sadrţano u financijskom planu. Vaţnu ulogu u

usklaĊivanju djelovanja ĉlanova vlade koje treba biti sukladno s rješenjima sadrţanima u srednjoroĉnom financijskom planu ima ministar financija,

premda osnovnu politiĉku odgovornost za izvršenje financijskog plana snosi predsjednik vlade.* Postojanje financijskog plana posebice je znaĉajno u federativno

ureĊenim drţavama, jer olakšava poduzimanje koordiniranih akcija i mjera u podruĉju financijske djelatnosti izmeĊu federacije i federalnih jedinica te

federalnih jedinica meĊusobno. Financijskim planom mogu se, iznimno, ako se za pokaţe potreba, planirati rashodi i za razdoblje duţe od 5 godina (npr. pri planiranju izgradnje

cestovne mreţe). Koristi od financijskog plana su nesporne, mogućnost planiranja je u

uvjetima gospodarske i politiĉke stabilnosti olakšana.

11. Riznica

U obiĉnom smislu riznica (ili trezor) kao pojam, odnosi se na blagajnu, sef ili

posebnu prostoriju u kojoj se ĉuvaju dragocjenosti, vrijednosni papiri i ostale vrijednosti. U suvremenom - financijskom smislu riznica je javna institucija

putem koje se u mnogim zemljama provodi financijska sluţba drţave. Riznica je vezana za ministarstvo financijaš (FM). Sustav riznice na

*S elementima srednjoroćnog financijskog plana susrećemo se još u godinama izmeĊu dva

svjetska rata. Do 50-ih godina prošlog stoljeća plan se odnosio samo na odreĊeno podruĉje

javnog sektora, npr. na objekte infrastrukture i javna poduzeća. Godine 1953. uzima se kao

godina poĉetka primjene sveobuhvatnih financijskih planova. Naime, te godine predsjednik

SAD-a zatraţio je da se planiranje rashoda, i s time u svezi javnih prihoda, ne ograniĉi samo

na jednu gidinu (na onošenje drţavnog proraĉuna), nego da se financijska aktivnost drţave

planira na duţe vrijeme. Ovaj je primjer slijedila Vel. Britanija ko ja je 1961. god. Utvrdila

svoj dugoroĉni financijski olan javnih rashoda. Francuska i njemaĉka s sa srednjoroĉnim

planovima zapoĉele 1963, d, a Švedska je svoj dugoroĉni financijski plan objav ila 1966.

209

209

cjelovitoj i centraliziranoj osnovi pruţa središnjoj drţavi financijske usluge

poput plaćanja, raĉunovodstva, fiskalnog izvješćivanja i financijskog upravljanja. Većina razvijenih zemalja ima raĉunalni sustav koji objedinjuje

sve funkcije za MF i ostala ministarstva te za drţavne agencije i njihove potrošaĉke jedinice. Taj sustav sadrţi tzv. module za pripremu proraĉuna, upravljanje dugom, izvanproraĉunske fondove, lokalne jedinice i ostale

funkcije. Ipak, izgradnja sustava drţavne riznice sastoji se od ĉetiri glavne komponente:

1) Osnivanja (unutar ministarstva financija) odjela riznice koji putem svojih regionalnih ureda prikuplja prihode i obavlja drţavna plaćanja, 2) konsolidaciju izvora drţavnih financijskih sredstava na “jedinstvenom

raĉunu riznice” u središnjoj banci, 3) uvoĊenje raĉunovodstvenog sustava za drţavne financijske operacije kroz

“glavnu knjigu riznice”, te 4) Razvoj financijskog upravljanja i planiranja javnog (drţavnog) sektora. Treba znati da je sustav riznice povezani sustav plaćanja,

raĉunovodstva te financijsko- informacijski upravljaĉki sustav u koji pristup imaju ministar financija, odjel riznice, minis tarstva te drţavne agencije. Svi

oni mogu dati naloge za plaćanje, ali samo odjel riznice moţe odati odobrenje da se taj nalog izvrši. Takva ovlast omogućuje odjelu riznice da preventivno djeluje te ograniĉi prekomjernu drţavnu potrošnju. Operacije

plaćanja posredovanjem riznice i raĉunovodstvene operacije ministarstava, agencija i riznice temelj su za uspostavu standardnog financijsko

upravljaĉkoga informacijskog sustava drţave. Takav centralizirani pristup moguć je uz visoku razinu kompjutorizacije kako ministarstva financija, tako i ministarstava, izvanproraĉunskih fondova te lokalnih

jedinica. Drţavna riznica u Republici Hrvatskoj je novi naĉin upravljanja javnim

izdacima. Drţavna riznica obavlja poslove koji se odnose na:

pripremu i izvršavanje proraĉuna

drţavno raĉunovodstvo, upravljanje gotovinom i javnim dugom.

Cilj drţavne riznice jest racionalizacija u upravljanju javnim novcem. Sve financijske transakcije proraĉunskih korisnika obavljaju se preko sustava

drţavne riznice, odnosno preko jedinstvenog raĉuna riznice, koji se nalazi u depozitu Hrvatske narodne banke. Od 1. sijeĉnja 2007. ukinuti su svi raĉuni

koje su proraĉunski korisnici imali u raznim bankama. Uveden je model upravljanja javnim izdacima na principu postojanja jednoga jedinstveno g novĉanog raĉuna preko kojeg se obavljaju sve financijske transakcije

drţavnog proraĉuna. Uĉinci primjene sustava drţavne riznice su:

210

210

racionalnije trošenje javnog novca

smanjuje se potreba za zaduţivanjem drţave poboljšana likvidnost poduzetniĉkog sektora.

Drţavna riznica podrţana je informacijskom podrškom preko suvremenog financijsko - informacijskog sustava. Dizajniran je da procesira sve transakcije koje se odnose na sve faze proraĉunskog ciklusa. Svi proraĉunski

korisnici povezani su u jedinstveni financijsko - informacijski sustav preko kojeg jedino i mogu obavljati transakcije.

Svi financijski poslovi središnje drţave obavljaju se preko jedinstvenog raĉuna Drţavne riznice, koji je u depozitu središnje banke (Hrvatske narodne banke – HNB).

Model upravljanja javnim izdacima temelji se na principu postojanja jednog jedinstvenog novĉanog raĉuna preko kojeg se obavljaju sve

financijske transakcije drţavnog proraĉuna, pri ĉemu pojedini proraĉunski korisnici nemaju svoj individualni novĉani raĉun, nego su njihovi raĉuni podraĉuni (sastavnice) jedinstvenog novĉanog raĉuna - Drţavne riznice.

Cilj sustava Drţavne riznice je racionalizacija u upravljanju javnim novcem. Raspolaganje proraĉunskim sredstvima je autonomno pravo svakog

proraĉunskog korisnika u njegovim pozicijama proraĉuna koje je potvrĊeno izglasavanjem proraĉuna na Saboru. Sustav Drţavne riznice podrţan je suvremenom informacijskom

podrškom kroz suvremeni financijsko informacijski sustav. Sustav je tako dizajniran da procesira sve transakcije koje se odnose na sve faze

proraĉunskog ciklusa, u trenutku nastanka transakcije i na mjestu nastanka transakcije. Svi proraĉunski korisnici su povezani u jedinstveni financijsko - informacijski sustav koji dozvoljava proraĉunskim korisnic ima izvršavanje

transakcija jedino kroz sustav. Jedinstveni raĉun riznice instrument je koji osigurava dnevno

upravljanje likvidnošću drţavnog proraĉuna i pruţa podlogu za uĉinkovito financijsko planiranje. Uĉinci primjene sustava Drţavne riznice i jedinstvenog novĉanog raĉuna riznice su u tome što se osigurava racionalnije

trošenje javnog novca - uštede su u smanjenju mase novca koja dnevno mora biti u opticaju, nema zadrţavanja novca na raĉunima u kanalima platnog

prometa, izbjegnuta su plaćanja s raĉuna na raĉun po istoj osnovi. Osim toga, aţurnije izmirenje obveza utjeĉe na opću razinu likvidnosti drţave, ali i ostalih subjekata koji dalje mogu izmirivati svoje dospjele obveze

(poboljšava se likvidnost poduzetniĉkog sektora). Smanjuje se potreba za zaduţivanjem drţave (prvenstveno se smanjuje potreba za kratkoroĉnim

pozajmicama za odrţavanje tekuće likvidnosti). Općenito, funkcije drţavne riznice u sklopu upravljanja javnim financijama, mogu se svrstati u slijedeće skupine:

I – Upravljanje drţavnim novcem:

211

211

- koncentriranje svih proraĉunskih i vanproraĉunskih prihoda i

primitaka, izmirivanje svih javnih izdataka putem jedinstvenog raĉuna drţavne riznice,

- pokrivanje tekućeg proraĉunskog manjka i raspolaganje tekućim proraĉunskim viškovima, kratkoroĉnim zaduţivanjem tj. plasiranjem viškova novca na financijskom trţištu,

- financijsko planiranje - projekcija priljeva i odljeva s raĉuna riznice, - financijska i raĉunovodstvena kontrola svih transakcija vezanih za

upravljanje drţavnim novcem. II – Upravljanje javnim dugom:

- izbor izmeĊu alternativnih naĉina za financiranje javnih izdataka

iznad iznosa ograniĉenih redovitim prihodima (mogućnost izbora je izmeĊu razliĉitih izvora financiranja i izmeĊu pojedinih financijskih

instrumenata), - tekuće provoĊenje samog zaduţivanja (sklapanje drţavnih aranţmana,

izdavanje drţavnih vrijednosnih papira i garancija), a na temelju

naĉela centralizacije funkcije zaduţivanja ( u riznici), - upravljanje postojećim vanjskim i unutarnjim dugom, itd.,

III – Kontrola drţavne imovine. IV – Kontrola meĊunarodne pomoći i donacija. V – Izvršavanje proraĉuna.

VI – Raĉunovodstvo (kroz sustav glavne knjige riznice odreĊuju se i jedinstvena pravila za voĊenje evidencija uz primjenu jedinstvenog

kontnog plana i identiĉnog financijskog izvještavanja svih subjekata ukljuĉenih u proraĉun).

VII – Revizija (moţe biti interna i neovisna eksterna revizija).

Imamo i slijedeću podjelu funkcija riznice:

(1) upravljanje gotovinom (cash management)

(2) upravljanje drţavnim bankovnim raĉunima

(3) raĉunovodstvo i izvještavanje

(4) financijsko planiranje i predviĊanje tijekova gotovine

(5) upravljanje drţavnim dugom i garancijama

(6) administracija inozemnih grantova i dopunskih sredstava od inozemne (meĊunarodne) pomoći

(7) financijsko upravljanje aktivama (imovinama)

Povezanost djelatnosti riznice s fazama izvršenja proraĉuna, moţe se

prikazati slijedećom tabelom: Tabela br..

Faze/subjekt Proraĉun Riznica

212

212

Priprema OdreĊivanje politike i ciljeva:

- izrada i donošenje proraĉuna

Informacijska podrška i baza

podataka za planiranje proraĉuna

Izvršenje Raspored (korištenje) resursa u izvršavanju ciljeva proraĉuna: - izvršavanje proraĉuna kroz:

- utvrĊivanje odgovornosti i nadleţnosti za ubiranje

prihoda, - utvrĊivanje odgovornosti

izvršne vlasti za trošenje

javnog novca, - odreĊivanje naĉina (izvora

zaduţivanja) i gornje granice zaduţivanja.

Upravljanje javnim novcem u vidu: - prikupljanje novĉanih

sredstava po osnovu planiranih primitaka,

- obavljanje isplata sukladno s odobrenim zahtjevima proraĉunskih korisnika,

- upravljanje drţavnim dugom,

- ustroj drţavnog raĉunovodstva kao informatiĉke podrške

realizaciji funkcija drţavne riznice i proraĉuna

Kontrola

(nadzor)

izvršenja

Sigurnost da se navedeni

zahtjevi obavljaju uĉinkovito: - kontrola izvršenja proraĉuna (utvrĊivanje odgovornosti

ministra financija, resornih ministara i niţih struktura

javne vlasti za izvršenje proraĉuna),

- ustroj drţavne revizije

(eksterne) i interne revizije.

Osigurati nadzor nad

trošenjem javnog novca putem: - financijske kontrole,

- raĉunovodstvene kontrole, - revizije i samih kontrolnih

mehanizama ugraĊenih u sustav drţavnog raĉunovodstva

U temeljne funkcije riznice spadaju: 1) zakonodavna i regulatorna funkcija u podruĉju prihoda i primitaka, te

izdataka drţave, kao i makroekonomska politika,

2) priprema proraĉuna (sve do podnošenja proraĉuna parlamentu), 3) izvršenje proraĉuna,

4) financijske operacije povezane s izvršenjem proraĉuna, 5) raĉunovodstvo i upravljanje financijskim informatiĉkim sustavom, 6) revizija i ocjena financijskog poslovanja drţave.

Proraĉun Republike Hrvatske

213

213

Drţavni proraĉun (proraĉun RH) je akt kojim se procjenjuju prihodi i primici

te utvrĊuju rashodi i izdaci za jednu godinu, u skladu sa zakonom. Drţavni proraĉun donosi Hrvatski sabor.

Tri su glavne funkcije proraĉuna: prikazuje najvaţnije ciljeve drţave u fiskalnoj godini sluţi kao instrument kojim drţava utjeĉe na ekonomsko stanje zemlje

sluţi kao sustav kontrole prikupljanja i trošenja proraĉunskih sredstava.

U Hrvatskoj je donošenje drţavnog proraĉuna jedan od najvaţnijih financijskih, ali i politiĉkih dogaĊaja u godini. Ministar financija i njegov

najuţi tim suradnika ulaţu velik napor u informiranje javnosti o proraĉunu kako bi svi graĊani bili upoznati s njegovim ciljevima, ali i o tome s koliko

novca drţava raspolaţe. Drţavnom proraĉunu prethode Vladine Smjernice ekonomske i fiskalne politike iz kojih se mogu išĉitati osnovne odrednice proraĉuna za trogodišnje

razdoblje. Ministarstvo financija svake godine izdaje publikacije o proraĉunu za tekuću

godinu odnosno o izvršenju proraĉuna za prethodnu godinu. Uoĉi sjednice Vlade o proraĉunu u Ministarstvu financija odrţava se susret s novinarima na kojem je glavni komunikator ministar financija, a sudjeluju i

drţavni duţnosnici koji su pripremili proraĉun. Aktivnosti vezane za drţavni proraĉun (njegovo planiranje) su:

Rok Nositelj aktivnosti Aktivnosti

sredina oţujka

Ministarstvo financija u suradnji sa SDURF-

om

IzraĊuje uputu za izradu strateških planova i dostavlja je ministarstvima i drugim drţavnim tjelima

sredina travnja Ministarstva i druga drţavna tijela

IzraĊuju strateške planove za trogodišnje razdoblje i dostavljaju ih Ministarstvu financija

kraj travnja Ministarstvo financija u suradnji sa SDURF-om

Na temelju strateških planova Ministarstvo financija u suradnji sa SDURF-om izraĊuje strategiju vladinih programa za trogodišnje razdoblje koju predlaţe Vladi RH

sredina svibnja Vlada RH Vlada donosi

SDURF. - Središnji državni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova

214

214

strategijuvladinih programa za trogodišnje razdoblje

kraj svibnja Ministarstvo financija Na temelju strategije vladinih programa za trogodišnje razdoblje Ministarstvo financija izraĊuje nacrt smjernica ekonomske i fiskalne politike za trogodišnje razdoblje koje predlaţe Vladi RH

sredina lipnja Vlada RH Vlada RH donosi smjernice

kraj lipnja Ministarstvo financija Na osnovi smjernica Vlade Ministarstvo finanicija dostavlja ministarstvima i drugim drţavnim tijelima Upute za izradu prijedloga drţavnog proraĉuna

15. srpnja Proraĉunski korisnici Dostavljaju usklaĊene prijedloge financijskih planova ministarstvima i drugim drţavnim tjelima

kraj srpnja Nadleţna ministarstva Dostavljaju usklaĊene prijedloge financijskih planova Ministarstvu financija

15. listopada Ministarstvo financija Ministarstvo financija, odnosno upravno tijelo za financije izraĊuje nacrt proraĉuna za proraĉunsku godinu i projekciju za sljedeće dvije godine te ih dostavlja Vladi RH

15. studenog Vlada RH Vlada, odnosno poglavarstvo utvrĊuje prijedlog proraĉuna i projekcija te ih dostavlja Saboru,odnosno predstavniĉkom tijelu na donošenju

kraj godine Hrvatski sabor Donosi proraĉun za sljedeću proraĉunsku godinu

U Republici Hrvatskoj postoje tri razine proraĉuna:

1) drţavni proraĉun, 2) proraĉuni izvanproraĉunskih fondova, te,

3) proraĉuni jedinica lokalne samouprave i uprave.

215

215

Sva tri proraĉuna ĉine cjelinu - proračun opće države. Proraĉun opće

drţave ne prolazi cijelu administrativnu proceduru kao drţavni proraĉun, ali je vaţan kao ukupni pokazatelj koliko je drţava prikupila prihoda i, što je

najbitnije, kako ih je potrošila.

Peti dio: FISKALNI FEDERALIZAM

1. Pojam i elementi fiskalnog federalizma Fiskalni federalizam dio je teorije javnih financija koji se bavi problemima donošenja odluka, mogućnostima razrezivanja poreza te upotreba prikupljenih sredstava u javnom sektoru s dvije ili s više razina vlasti. Primjena fiskalne decentralizacije u teoriji i praksi pojedinih zemalja veoma je razliĉita. Ovisna je o sustavu vlasti, teritorijalnom ustroju, ekonomskoj i društvenoj razvijenosti, povijesnim i politiĉkim okolnostima koji u konaĉnici odreĊuju cjelokupni ustroj

javnih financija.

Sam pojam fiskalnog federalizma moguće je shvatiti u užem i širem smislu. Shvaćen u užem smislu, ovaj pojam se iskljuĉivo tiĉe odnosa u federativno ureĊenoj drţavi izmeĊu razliĉitih razina njene organiziranosti u vezi s raspodelom fiskalnih prihoda. Koje izvore fiskalnih prihoda, u kom

obujmu i na koji naĉin raspodjeliti izmeĊu federacije, federalnih jedinica i lokalnih zajednica problemi su s kojima se stalno nose sve federativno

ureĊene drţave. MeĊutim, sa sliĉnim problemima sreću se i drţave koje nemaju federativno ureĊenje, ali imaju razvijen sustav regionalne i lokalne samouprave zbog visoke razine decentralizacije javnih funkcija. Zbog toga

pojam fiskalnog federalizma, shvaćen u širem smislu, obuhvata odnose, uopće, izmeĊu centralne vlasti i regionalnih i lokalnih kolektiviteta po pitanju

Najviše zemalja imaju po dvije razine lokalne samouprave, a s iznimkama u ureĊenju

samouprave velikih gradova ili pak glavnog grada. Najniţa je razina lokalne

samoupravenajĉešće, u općinama, viša razina lokalne samouprave u okruzima, distriktima ili

ţupanijama, dok je intermedijarna razina ustrojena u provincijama, pokrajinama ili regijama.

Isto tako ni razvitak lokalnih jedin ica nije jednak. Nejednakosti izmeĊu lokaln ih jedinica

utjeĉu tako na bitnu odluku o decentralizaciji, fiskalnom izravnanju te pitanju drţavne

intervencije. Raspodjela javnih funkcija izmeĊu središnje drţave i lokalnih jedin ica vlasti u

RH, opisuje sustav lokalne javne vlasti RH, daje pregled institucionalne organizacije lokalne

samouprave ifinanciranja, prikazuje raspodjelu ovlasti i funkcija središnje vlasti i lokalnih

jedinica vlasti.

216

216

utvrĊivanja izvora i raspodele fiskalnih prihoda. TakoĊer, sa svojevrsnim

problemima fiskalnog federalizma sreću se i meĊunacionalne ekonomske integracije kojima su neophodna novĉana sredstva za financiranje aktivnosti

zbog kojih su ove integracije osnovane.

Fiskalni federalizam se definira kao odnos nositelja fiskalne vlasti unutar fiskalnog sustava. Konkretnije, fiskalni federalizam je fiskalni sustav

u federalno ureĊenim drţavama, iako on moţe posto jati i u unitarnim drţavama ako postoji više od jednog nositelja fiskalne vlasti. F iskalni

federalizam obuhvata odnose izmeĊu viših i niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica u svezi s ovlaštenjima za ustanovljavanje i uvoĊenje odreĊenih vrsta i javnih prihoda kojima se pokrivaju njihovi rashodi.

Općenito predmet fiskalnog federalizma istraţuje: koji su razlozi za prihvatanje sloţenije (federalne), a ne unitarne strukture drţave, koja pravila

treba poštovati u odreĊivanju odgovornosti, aktivnosti, funkcija i izvora prihoda razliĉitim razinama fiskalne vlasti, kakva je uĉinkovito st i koje su posljedice slobodnog i neograniĉenog seljenja stanovnika iz jednog u drugo

lokalno podruĉje, te koja je uloga i poţeljan oblik razina fiskalne vlasti unutar federalne i unitarne drţave

Decentralizacija „proizvodnje“ javnih dobara (javnih funkcija) predstavlja temeljni uvjet za postojanje fiskalnog federalizma u jednoj drţavi. Tek kada se decentralizira obavljanje javnih funkcija, tada je moguće izvršiti

decentralizaciju javnih rashoda, što zatim uvjetuje decentralizaciju javnih prihoda (fiskalnu decentralizaciju), koja opet otvara pitanje

meĊuproraĉunskih transfera (potpora) i zaduţivanja. Upravo to i jeste suština fiskalnog federalizma kao fenomena koji podrazumijeva odnose izmeĊu viših i niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica u pogledu nadleţnosti za utvrĊivanje

potreba, kao i u pogledu izvora iz kojih će osiguravati sredstva za financiranje. Prvo i osnovno pitanje koje se postavlja u okviru fiskalnog

federalizma je pitanje raspodjele javnih rashoda (funkcija). Kada se izvrši decentralizacija javnog sektora, sloţenost odnosa izmeĊu razina vlasti zahtjeva i odreĊeno rješenje pitanja kojima se bavi

fiskalni federalizam (raspodjela funkcija /rashoda/, raspodjela prihoda, meĊuproraĉunski transferi i zaduţivanje). Uglavnom se do rješenja dolazi

putem fiskalnih aranţmana izmeĊu razliĉitih politiĉko-teritorijalnih jedinica (razina vlasti). MeĊutim, pored fiskalnih aranţmana, potrebno je i uspostavljanje odgovarajućeg pravnog i ekonomskog okvira i institucija

putem kojih će se uspostaviti suradnja niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica, a onda i povećati njihovi izvori prihoda, a sve u cilju uspješnog obavljanja

funkcija koje su im prenijete ili delegirane.

U cijelom se svijetu sve više javlja trend prema decentralizaciji drţave, ko ju se

najjednostavnije definira prijenosom politiĉke moći i utjecaja od više razine vlasti (središnje

217

217

Fiskalni federalizam podrazumjeva izgradnju institucija potrebnih za

uspješno sprovoĊenje decentralizacije fiskalnog sustava i fiskalnih odnosa. Ovo znaĉi da postojanje decentralizacije javnih rashoda i javnih prihoda

(fiskalne decentralizacije) predstavlja temelj na kojoj se gradi “zgrada fiskalnog federalizma”. A fiskalni federalizam, kao vrlo širok i sloţen pojam, u ekonomskoj teoriji i teoriji javnih financija izuĉava se u okviru još šireg

pojma – fiskalnih odnosa izmeĊu razina vlasti Temeljna pitanja na koje odgovor daju teorija i praksa fiskalnog federalizma jesu ona na koja odgovor

pruţa i fiskalna decentralizacija, ali se ovdje prouĉavaju i pitanja koja kod fiskalne decentralizacije ne izviru na površinu. Decentralizacija fiskalnih odnosa samo je jedan od elemenata u okviru fiskalnog federalizma – njeno

postojanje, odnosno postojanje decentralizacije javnih prihoda inicira uporabu transfera, a u krajnjoj liniji i zaduţivanja. S obzirom na to da u

sustavu financiranja politiĉko-teritorijalnih jedinica polaznu toĉku predstavljaju potrebe, tj. javni rashodi, prvo pitanje fiskalnog federalizma i decentraliziranih javnih financija predstavlja pitanje raspodjele javnih

rashoda. Rijeĉ je o primjeni poznatog pravila da “financije slijede funkcije”. Tek nakon pruţanja odgovora na ovo pitanje, moţe se rješavati pitanje

financiranja, i to prema naĉelima uĉinkovitosti i supsidijarnosti. Strategija fiskalne decentralizacije RH temelji se na modelu dvije vrsta potpora:

1.potpore općinama, gradovima i ţupanijama za razvojne programe i projekte i decentralizirane funkcije, a koje se dodjeljuju prema programima putem

nadleţnog ministarstva.

drţave) prema niţim razinama v lasti (regionalnoj i lokalnoj v lasti). Iako je širen je procesa

decentralizacije meĊu drţavama razliĉito, zajedniĉko im je obiljeţje da se potreba za

decentralizacijom javlja zbog potrebe za efikasnijim javnim sektorom. Decentraliziran im

odluĉivanjem o vrstama poslova odnosno javnih usluga koje pojedine razine (posebno

lokalne) vlasti osiguravaju najbolje se mogu zadovoljiti razliĉiti lokaln i interesi i potrebe za

javnim dobrima i uslugama.

U razvijenim zemljama Zapada decentralizacija je prije svega oznaĉavala zahtjeve za

efikasnijom i djelotvornijom vladom koja će moći osigurati kompetitivnost

nacionalnoggospodarstva, odnosno potaknulo je prenošenje mnoštva socijalnih funkcija na

lokalnu sredinu, za koju se pretpostavljalo da bi mogla primjerenijereag irati na socijalne

zahtjeve stanovništva. U zemljama u razvoju polit ike decentralizacije najĉešće su bile

potaknute zahtjevom za izbjegavanje ekonomske nerazvijenosti i nestabilnosti. Te u

tranzicijskim zemljama decentralizacija je poprimila funkciju jednoga od kljuĉnih

institucionalnih aranţmana za prijelaz u trţišno gospodarstvo i uspostavljanje demokratskim

odluĉivanjem. Temeljna naĉela u odreĊivanju najbolje razine pojedine zadaće javnih

financija teorijski su razraĊena i u njihovom se zaleĊu nalaze gospodarski razlozi. Odnosno,

to znaĉi da neke zadaće moraju biti centralizirane, dok drugemogu biti decentralizirane,

odnosno mogu se zadovoljit i na niţo j razini vlasti.

218

218

2.potpore za izravnanje – potpore koje se dodjeljuju direktno općinama i

gradovima bez odreĊene namjene dodijeljenih sredstava osim uz uvjet da se ta sredstva izravnanja ne smiju trošiti za materijalne rashode, te uz obvezu da

općine i gradovi izvijeste o naĉinu i namjeni trošenja tih sredstava kao temelj za analizu uspješnosti potpora.

Kada je rijeĉ o pravnom okviru za implementaciju institucija fiskalnog federalizma, rješenja treba predvidjeti u odgovarajućim zakonima i drugim

aktima niţe pravne snage. Najĉešće su u pitanju: opći zakon kojim se

ureĊuje proraĉunski sustav jedne drţave, zakoni o godišnjem proraĉunu politiĉko-teritorijalnih jedinica; zakoni kojima se reguliraju pitanja ureĊenja i

funkcioniranja lokalne samouprave, itd. MeĊutim, u pojedinim drţavama (na primjer, u Njemaĉkoj, Kanadi, Italiji i Švicarskoj) odreĊena pitanja fiskalnih

odnosa izmeĊu razliĉitih razina vlasti, osim zakonima, rješavaju se i ustavom.*

Suprotan fiskalni sustav fiskalnom decentralizmu je fiskalni centralizam koji

se primjenjuje u unitarno ureĊenim drţavama. Argumenti za centralizirani fiskalni sustav su:

osigurava odreĊeni standard obavljanja usluga svakoj lokalnoj jedinici,

primjenjuje jednake poreze,

usmjerava raspodjelu na regionalnoj i osobnoj razini.

Proces decentralizacije u RH sluţbeno je zapoĉeo 01. srpnja 2001. godine kada je Hrvatski

sabor donio zakone kojima se financiranje odreĊenih funkcija i troškova osnovnog i srednjeg

školstva, te zdravstvene i socijalne skrbi prenosi s drţavnog proraĉuna na proraĉune gradova

i ţupanija, te ko jima se osiguravaju sredstva za njihovo provoĊenje, iako je decentralizacija,

postojala u raspravama veći prije njezina stvarnog oĉitovanja u zakonodavnoj regulativi.Cilj

je bio gospodarski ojaĉati i razvit i podruĉja ko ja su ispod prosjeka kako bi došli narazinu

razv ijen ih podruĉja. * Ovo je nepovoljno rješenje – potrebe se mjenjaju sukladno s razvojem društva, tehniĉkim i

tehnološkim razvojem, što uvjetuje mobilnost stanovništva, promjene u njihovim

preferencijama i prioritetima, a time i promjenu politike obezbjeĊivanja javnih dobara i na

nacionalnoj razini i na razini subsredišnje, odnosno lokalne vlasti. Za razliku od zakona,

ustav je mnogo teţe promjenit i, a njegove ĉeste izmjene mogle bi dovesti do

makroekonomske nestabilnosti, ali i nestabilnosti politiĉkih i administrativnih odnosa.

Navedeni problem moţe se riješiti tako što bi se najvišim drţavnim aktom postavile osnove

ili s mjernice za raspodjelu funkcija izmeĊu polit iĉko-teritorijalnih jedinica, a zatim bi se

odgovarajućim zakonima i niţim pravnim akt ima detaljno regulirala sva pitanja u vezi s

raspodjelom funkcija i rashoda. Kod organizacija za suradnju i izgradnju financijskih

kapaciteta niţih razina vlasti ima se u vidu stvaranje institucija neophodnih za uspješnu

implementaciju sustava meĊuproraĉunskih transfera i sustava zaduţivanja na razliĉit im

razinama vlasti, budući da se pravilnom distribucijom sredstava na niţim razinama vlasti

omogućuje uspješno obavljanje javnih funkcija i dovoljna pro izvodnja javnih dobara.

219

219

Decentralizirani fiskalni sustavi imaju ove osobine:

omogućuju lokalnim jednicima (niţim razinama vlasti) autonomiju,

pojaĉavaju zainteresiranost lokalnih uprava,

sredstvo su nadzora nad preraspodjelom.

Sa stanovišta teritorijalne organizacije, standardno je rješenje i uobiĉajeni obrazac u većem broju suvremenih drţava, postojanje triju razina vlasti

(administrativnih razina), središnjih, podruĉnih i lokalnih vlasti

(administracija).

Prednosti fiskalne decentralizacije su: 1) uĉinkovitije reagovanje na promjene u individualnim preferencijama potrošaĉa prilikom izbora javnih dobara,

2) uĉinkovitije rješavanje lokalnih problema zbog bliţeg odnosa lokalneadministracije i lokalnog stanovništva;

3) efikasniju koordinaciju aktivnosti razliĉitih drţavnih ministarstva i agencija ukljuĉenih u proces lokalnog razvitka, kao i njihovo bolje povezivanje s lokalnim razinama vlasti i nevladinim sektorom;

4) bolje i potpunije informiranje o potrebama i zahtjevima pojedinaca, 5) dovoĊenje porezne administracije u izravniju svezu s obveznicima, ĉime

se potiĉe njihovo uĉešće u upravljanju javnim rashodima. Razlozi protiv fiskalne decentralizacije su: 1) korupcija, 2) kvaliteta lokalne administracije, 3) postojeće regionalne i lokalne vlasti koje su odreĊene na temelju politiĉkih kriterija

Osnovno ograniĉenje fiskalne decentralizacije jeste u tome što da bi središnja vlast bila u stanju da uĉinkovito upravlja makroekonomskim

tokovima u zemlji, potrebni su joj odgovarajući instrumenti, ukljuĉujući i fiskalne. To znaĉi da u tom sluĉaju drţava moţe teţe provoditi fiskalnu politiku u okviru voĊenja ekonomske politike.

S aspekta teorije financija imamo financijski i fiskalni federalizam. - Financijski federalizam je cjelokupnost ureĊenja financijskih odnosa u

federalno ureĊenim drţavama (i rashodi i prihodi).

- Fiskalni federalizam su fiskalni (u osnovi porezni) odnosi koji se u

federalnoj drţavi uspostavljaju izmeĊu federacije, federalnih jedinica i lokalnih zajednica u svezi s ovlašćenjima za ustanovljavanje, uvoĊenje i

U sustavima s više razina vlasti, pojavljuju se sljedeći problemi: 1.kada razliĉite funkcije

trebaju biti dodijeljene razliĉitim razinama vlasti? 2.je li poţeljno decentralizirano donošenje

odluka? 3.je li prikupljanje poreza na razini lokaln ih jed inica dobar naĉin plaćanja usluga

lokalnih jedin ica ili novac treba osigurati središnja drţava? Jedan sustav je centraliziran iji od

drugog ako je više ovlasti za donošenje odluka u djelokrugu višeg tijela upravne vlast i.

220

220

odreĊivanje visine prihoda, ali ne i u pogledu utvrĊivanja potreba (funkcija),

tj. javnih rashoda. Vidimo da je sa stanovišta teorije javnih financija, pojam fiskalnog

federalizma uţi od pojma financijskog federalizma.

Dva osnovna problema javnih financija u federalno ureĊenim drţavama su:

1) kako raspodjeliti javne funkcije (javne prihode i javne rashode), 2) kako raspodjeliti izvore sredstava za financiranje javnih rashoda (javne

prihode).

Kod fiskalnog federalizma bitna je podjela fiskalnih funkcija, a ona obuhvata tri podruĉja:

I) fiskalni suverenitet (pravo na javne prihode),

II) javni rashodi (financiranje odreĊenih javnih potreba),

III) upravna nadleţnost fiskalne administracije.

Fiskalni suverenitet sastoji se iz dva bitna elementa:

(1) pravo na uvoĊenje fiskalne obveze,

(2) pravo na prihode od uvedene fiskalne obveze.

Pravo na uvoĊenje fiskalne obveze moţe biti podijeljeno na slijedeća 4 naĉina:

a) središnja fiskalna vlast ima iskljuĉivo pravo uvoĊenja fiskalne obveze za sve fiskalne oblike i prema odreĊenim pravilima utvrĊuju raspodjelu javnih prihoda,

b) središnja fiskalna vlast uzima za sebe dio fiskalnih oblika, a za dio fiskalnih oblika suverenitet prepušta lokalnim vlastima,

c) središnja vlast utvrĊuje pravila fiskalnog zahvatanja a lokalna vlast ima pravo propisati visinu stope fiskalne obveze,

d) lokalne vlasti imaju iskljuĉivi fiskalni suverenitet, dok središnja vlast

ima samo pravo na prihode.

Pravo na prihode utvrĊuju se posebnim pravilima tj, propisima. Ako

središnja vlast osigurava sve ili dio prihoda lokalnim vlastima, govorimo o doznakama. Ako lokalne vlasti javne prihode osiguravaju za središnju vlast onda govorimo o doprinosima.

Naĉela fiskalne decentralizacije su:

1) potreba za jasnim definiranjem funkcija i odgovornosti razliĉitih razina

vlasti u zemlji za javne prihode i njihovo trošenje, ,2) ostvarenje transparentnosti u podruĉju financiranja decentraliziranih razina vlasti,

3) jasno definiranje ovlaštenja u svezi s oporezivanjem i modela podjele prihoda od poreza izmeĊu teritorijalnih jedinica razliĉitih razina,

221

221

4) uklanjanje gospodarskih i socijalnih neuravnoteţenosti izmeĊu razliĉitih

teritorijalnih jedinica putem ustanovljenja odgovarajućih sustava horizontalne izjednaĉenosti,

5) odrţavanje potrebnog stupnja jedinstvenosti i jednakosti kod propisivanja poreza i drugih davanja, s ciljem uklanjanja "fiskalnog kaosa", 6) mjerenje autonomije koju lokalna vlast ima na prihodnoj i rashodnoj

strani, 7) uspostavljanje odgovarajućih institucija.

Kod rasporeĊivanja javnih rashoda u okviru fiskalnog federalizma, treba razlikovati:

a) vertikalnu raspodjelu javnih prihoda i

b) horizontalnu raspodjelu ( rasporeĊivanje) javnih rashoda.

Vertikalna raspodjela - se odnosi na raspodjelu javnih prihoda izmeĊu razliĉitih razina vlasti u federaciji i ovisi od društveno-politiĉkog sustava i

rezultat je u najvećoj mjeri politiĉkih kriterija,

Horizontalna raspodjela javnih rashoda - odnosi se na raspodjelu izmeĊu

raznih korisnika javnih rashoda ali na razini jedne vlasti. Ima manji znaĉaj i u velikoj mjeri ovisi od vertikalne raspodjele. Kod horizontalnog naĉela raspodjele prvenstveno se misli na podjednako podmirivanje javnih potreba

na jednoj te istoj razini vlasti.

Postoje dva pravca horizontalnog razgraniĉenja javnih rashoda: 1) razgraniĉenje rashoda proraĉuna od rashoda socijalnog osiguranja i

drugih, u sustavu postojećih financijskih institucija,

2) razgraniĉenje rashoda za pojedine funkcije u okviru istih razina admi nistrativno-teritorijalne organiziranosti (razgraniĉenje, npr. proraĉunske

potrošnje pojedinih federalnih jedinica).

Raspodjela javnih prihoda moţe biti:

I Vertikalna raspodjela javnih prihoda, u koju spada: 1) Sustav separacije (odvojenih) prihoda, sa sustavima: a) sustavom slobodne separacije

b) sustavom vezane separacije 2) Sustav zajednice prihoda (participacije):

3) Mješoviti sustav

II Horizontalna raspodjela javnih prihoda.

I Vertikalna raspodjela javnih prihoda:

222

222

1) Sustav separacije (separiranih) fiskalnih prihoda - je takav model u

kojem svaka razina vlasti ima svoje vlastite prihode. Ovaj sustav moţe biti u dva oblika:

a) slobodna separacija,

b) vezana separacija.

Kod slobodne separacije svaka vlast moţe paralelno uvoditi iste porezne

oblike na iste porezne predmete. Kod vezane separacije imamo toĉno razgraniĉenje u smislu koje fiskalne prihode moţe uvoditi svaka razina vlasti.

Oblik (tip) slobodne separacije je sustav paralelnog oporezivanja i on dovodi do dvostrukog tj. višestrukog oporezivanja. 2) Sustav zajednice (zajedniĉkih) fiskalnih prihoda - imamo u

sluĉajevima kada u jednom poreznom obliku uĉestvuje više razina vlasti s odreĊenim postotkom U ovom sustavu imamo model kvota (participacije)

- model u kojem se npr. federalnoj drţavi osiguravaju prihodi od strane niţih razina vlasti. 3) Mješoviti sustav - kombinacija prethodna dva sustava– podrazumjeva

postojanje sustava zajednice prihoda (nad jednim dijelom) i sustava separacije prihoda nad drugim dijelom javnih prihoda.

II Horizontalna raspodjela javnih prihoda - u okviru istoih razina vlasti vrši se preraspodeljivanje sredstava po nekim unaprijed dogovorenim i

utvrĊenim kriterijima, obiĉno u korist financijski manje snaţnih razina vlasti. Što se tiĉe podjele upravne nadleţnosti fiskalne administracije, treba

reći da nju najĉešće odreĊuje struktura fiskalnih odnosa u federaciji. Kod ove podjele, osnovno pravilo nalaţe da se mora pronaći takav sustav raspodjele nadleţnosti koji će osigurati prikupljanje javnih prihoda od fiskalnih obveza

na najracionalniji i najekonomiĉniji naĉin.

2. Naĉela fiskalnog federalizma

U decentraliziranom sustavu fiskalnih odnosa prvo pitanje koje se postavlja je pitanje javnih rashoda. Sukladno s njegovim rješenjem odreĊuje se i

naĉin financiranja, tj. fiskalni aranžman izmeĊu razliĉitih politiĉko-teritorijalnih jedinica u drţavi. Fiskalni aranţman podrazumjeva kombinaciju

transfera i ustupljenih prihoda potrebnih za financiranje rashoda koji se ne mogu pokriti iz vlastitih prihoda niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica. Smatra se da decentralizacija i fiskalni aranţman “idu jedno uz drugo”: što je fiskalni

sustav drţave decentraliziraniji, veći je znaĉaj fiskalnih aranţmana; a što su aranţmani bolji, postoji veća pouzdanost u decentralizirano odluĉivanje.

Imajući ovo u vidu, potrebe (rashodi) i sredstva (prihodi) treba da se odreĊuju jedni prema drugima, odnosno treba da budu odraz načela usklađivanja. Ovim naĉelom (koje predstavlja suštinu fiskalnog federalizma), omogućuje

223

223

se ostvarenje ciljeva alokacijske, redistribucijske i stabilizacijske politike.

Njegova primjena treba da doprinese obavljanju javnih funkcija na što uĉinkovitiji naĉin i sa što niţim administrativnim troškovima, uz voĊenje

raĉuna o tome da budu zadovoljene potrebe za sredstvima (fiskalne potrebe) svih razina vlasti i da to u što većoj mjeri bude praviĉno. Znaĉi, realizacija naĉela usklaĊivanja treba da bude odraz primjene temeljnih naĉela fiskalnog

federalizma, a to su: 1) naĉelo uĉinkovitosti (efikasnosti),

2) naĉelo niskih administrativnih troškova,

3) naĉelo zadovoljavanja fiskalnih potreba, i

4) naĉelo praviĉnosti.

1) Naĉelo uĉinkovitosti - predstavlja temeljno naĉelo na kome poĉiva “zgrada” fiskalnog federalizma. U pitanju je ekonomsko naĉelo koje

podrazumijeva takvu alokaciju resursa (kapaciteta) i funkcija (potreba) koja dovodi do uspostave stabilnog sustava javnih financija. Rijeĉ je o tome da se potrebe i preferencije graĊana zadovoljavaju uz najniţe moguće troškove.*

Uĉinkovitost kao naĉelo fiskalnog federalizma i fiskalne decentralizacije znaĉi uĉinkovitu (efikasnu) proizvodnju javnih dobara od strane razliĉitih

politiĉko-teritorijalnih jedinica. Raspodjela javnih rashoda vrši se na naĉin koji doprinosi što boljem osiguravanju javnih dobara u svim djelovima drţavne teritorije. Samo naĉelo supsidijarnosti je realizacija naĉela

uĉinkovitosti, tj.potrebe da se pojedina funkcija prepusti onoj razini vlasti na kojoj je njeno obavljanje moguće uz najmanju distorziju u alokaciji resursa,

što podrazumijeva i najmanje troškove. Ujedno, na ovaj naĉin se najbolje zadovoljavaju potrebe i preferencije potrošaĉa za konkretnim javnim dobrom.* Promatran sa stanovišta javnih prihoda, naĉelo ekonomske

* U ekonomskoj teoriji uĉinkovitost predstavlja cilj alokacijske politike i p romatra se u

Paretovom smislu efikasne (učinkovite) alokacije resursa . Smatra se da je Pareto uĉinkovita

alokacija ostvarena kada nikakvo pomjeran je ekonomskih ĉimbenika ne moţe poboljšati

poloţaj jedne osobe, a da pri tom ne pogorša poloţaj druge osobe. MeĊutim, uĉinkovitost

kao cilj ko ji treba ostvariti u voĊenju alokacijske politike na makro -razin i (razina politiĉko-

teritorijalnih jedinica u drţav i) podrazumijeva mogućnost slobodnog kretanja resursa (rad,

kapital, dobra i usluge) u okviru drţavne teritorije, zbog ĉega je potrebno postojanje

razv ijenog unutarnjeg trţišta. * Da bi se ostvarila uĉinkovitost u raspodjeli funkcija po razinama vlasti u drţavi, a time i

praviĉno obezbjeĊivanje javnih dobara, treba posebno voditi raĉuna o dobrima u ĉijoj se

proizvodnji pojavljuju eksternalije, kao i o ekonomiji obujma u smislu smanjivanja graniĉnih

troškova proizvodnje javnih dobara ovisno od veliĉine jurisdikcije. Uĉinkovitost u alo kaciji

resursa, odnosno rasporedu izvora prihoda izmeĊu politiĉko -teritorijaln ih jedin ica, zahtjeva

uzimanje u obzir potreba i preferencija pojedinaca– rezidenata razliĉitih jurisdikcija. Kada se

potrebe i preferencije razlikuju po jurisdikcijama, uĉinkovitost će se ostvariti ako se javna

dobra obezbjeĊuju decentralizirano (od strane razliĉitih politiĉko -teritorijalnih jedinica).

Lokalna vlast je, za razliku od središnje, bolje informirana o potrebama svojih graĊana i

djeluje u pravcu njihovog zadovoljenja. Ako pojedinici imaju razliĉite potrebe i prioritete i

224

224

uĉinkovitosti zahtjeva da se nadleţnost za uvoĊenje i administriranje

prihodima ĉija je osnovica mobilna prepusti višim politiĉko-teritorijalnim jedinicama (središnjoj vlasti), dok prihodi s nemobilnom osnovicom treba da

budu u nadleţnosti lokalnih jedinica. Ukoliko bi prihodi s mobilnom osnovicom bili u nadleţnosti lokalne razine vlasti, došlo bi do migracije graĊana. Moţemo zakljuĉiti da uĉinkovita (efikasna) alokacija resursa

predstavlja preduvjet za uspješnu decentralizaciju i stvaranje sustava javnih financija koji je praviĉan i stabilan, u kome se zadovoljavaju potrebe

pojedinaca i fiskalne potrebe svih politiĉko-teritorijalnih jedinica, a sve to uz najniţe moguće troškove. 2) Naĉelo praviĉnosti -. U financijskoj teoriji praviĉnost se uglavnom

prouĉava sa stanovišta naĉela koristi i naĉela sposobnosti plaćanja poreza Promatrano s prihodne strane, naĉelo koristi podrazumijeva da je porezko

opterećenje praviĉno ako svaki obveznik plaća porez srazmjerno koristima koje dobiva od oiguravanja javnih dobara i pruţanja javnih usluga. U okviru naĉela sposobnosti plaćanja poreza, praviĉnost podrazumjeva da se porezni

teret odreĊuje srazmjerno ekonomskoj snazi poreznog obveznika, što znaĉi da ne ovisi od obezbjeĊivanja javnih dobara i pruţanja javnih usluga.

Praviĉnost treba promatrati i sa stanovišta javnih rashoda. Praviĉan je onaj sustav javnih rashoda u kojem pojedinci zadovoljavaju potrebe sukladno svojim preferencijama i prioritetima i ovisno od sredstava kojima se potrebe

(rashodi) mogu financirati. Danas se praviĉnost uglavnom promatra u kontekstu ostvarenja naĉela koristi. Praviĉnost moţe biti horizontalna i

vertikalna. Dok horizontalna praviĉnost znaĉi da pojedinci ĉija je ekonomska snaga ista treba i da snose isti porezni teret, dotle vertikalna praviĉnost podrazumijeva da osobe razliĉite ekonomske snage treba da budu

razliĉito porezno opterećene, odnosno bogatiji treba da plate veći porez, a siromašniji – manji. Osim na razini pojedinaca (poreznih obveznika),

praviĉnost treba promatrati i na razini politiĉko-teritorijalnih jedinica u drţavi. U tom smislu, s stanovišta prihoda, horizontalna praviĉnost znaĉi da sve jurisdikcije na istoj razini drţavne organiziranosti raspolaţu jednakim

izvorima prihoda, dok vertikalna praviĉnost podrazumijeva da jurisdikcije na

ako ih mogu zadovoljiti bolje u jednoj jurisdikciji nego u drugoj, tada će za mjesto svog

prebivališta odabrati onu jurisdikciju koja najbolje zadovoljava njihove potrebe. Tako

raspodjela funkcija (javnih rashoda) i resursa (javnih prihoda) izmeĊu razliĉit ih razina vlasti

dovodi do uĉinkovitog (efikasnog) obezbjeĊivanja javnih dobara. Radi se o dobrima ĉija bi

proizvodnja b ila neuĉinkovita kada bi se obezbjeĊ ivala na centralnoj razini vlasti (na primjer ,

protivpoţarna zaštita). Ovo znaĉi da će proizvodnja javnih dobara biti uĉinkovita ukoliko se

promatra sukladno s teritorijom koja uţiva koristi i ako je lokalna vlast odgovorna svojim

graĊanima za obezb jeĊivanje proizvodnje. Ujedno, potrebno je i da se t roškovi lokalnog

obezbjeĊivanja javnih dobara pokrivaju sredstvima dobivenim javnim putem (iz pristojbi

(taksa), naknada i lokaln ih poreza).

225

225

razliĉitim razinama raspolaţu i razliĉitim izvorima prihoda, srazmjerno

svojoj ekonomskoj snazi. Tako više politiĉko-teritorijalne jedinice imaju pristup izdašnijim izvorima prihoda, dok niţim jedinicama pripadaju manje

izdašni prihodi. Horizontalna praviĉnost na strani rashoda znaĉi da jurisdikcije na istoj razini politiĉko-teritorijalne organiziranosti imaju iste potrebe, dok vertikalna praviĉnost podrazumijeva obratno – postojanje

razlika u javnim potrebama po razinama vlasti (više razine vlasti imaju i veće rashode, a niţe razine manje). U kontekstu fiskalne decentralizacije pricip

praviĉnosti predstavlja jedan od temeljnih naĉela na kojima poĉiva fiskalni federalizam. U pitanju je horizontalna praviĉnost koja se shvata kao nacionalna praviĉnost, budući da je ĉesto ugraĊena u ustave modernih drţava.

S obzirom na to da se ekonomska snaga pojedinaca razlikuje i da oni imaju razliĉite potrebe za javnim dobrima, svako od njih bira za mjesto svog

rezidentstva jurisdikciju u kojoj će potrebe i preferencije najbolje zadovoljiti, i to uz što manje porezno opterećenje. Ovo znaĉi da se u razliĉitim jurisdikcijama javna dobra razliĉito osiguravaju, kao i da su u pojedinim

jurisdikcijama zastupljena javna dobra kojih nema u drugim jurisdikc ijama (npr, prirodni resursi), a pri tome se razlikuje i obujam sredstava za njihovo

financiranje. Uslijed toga nastaju fiskalni dispariteti izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica na istoj razini vlasti koje drţava pokušava otkloniti transferiranjem sredstava onima koje su siromašnije, odnosno voĊenjem

praviĉne redistribucijske politike. Naĉelo praviĉnosti se moţe promatrati i kao jedno od naĉela na kojima poĉiva raspodjela javnih prihoda. Radi se o

tome da se niţim razinama vlasti dodjeljuje nadleţnost za uvoĊenje i administriranje pojedinim javnim prihodima.* Moţe se zakljuĉiti da su osnovne odrednice praviĉnosti u kontekstu decentraliziranog fiskalnog

sustava potrebe (rashodi) i kapaciteti za obezbjeĊivanje sredstava za njihovo zadovoljavanje. Imajući u vidu razlike u potrebama izmeĊu pojedinaca-

rezidenata razliĉitih jurisdikcija, kao i razliĉite mogućnosti ovih jurisdikcija

* U uvjetima decentraliziranog fiskalnog sustava razlikuju se potrebe i kapaciteti ne samo

regiona u jednoj drţavi, nego i polit iĉko-teritorijalnih jedin ica ko je se nalaze u okv iru istog

regiona. Zbog ovoga redistribucijsku politiku treba voditi na nacionalnoj razin i, budući da je

središnja vlast jedini razina vlasti koja moţe obezb jediti p raviĉnost izmeĊu rezidenata u

razliĉit im reg ionima. Upravo zato se transferi koriste kao najĉešći instrument otklanjanja

horizontalnih fiskaln ih dispariteta. Ipak, moguće je da se nekim niţim politiĉko -teritorijaln im

jedinicama ustupi nadleţnost nad odreĊenim izvorima prihoda kako bi mogle obezbjed iti

dostatno sredstava za dostizanje ekonomske snage i razina razv ijenosti bogatijih teritorijalnih

jedinica. Najĉešće je rijeĉ o: porezima na prirodne resurse locirane u konkretnoj jurisdikciji,

porezu na dobit korporacija, itd. Znaĉajno je istaći da nadleţnost nad ovim izvorima treba

dodjeljivati iskljuĉivo subsredišnjoj vlasti, jer ako bi se nadleţnost dodjelila lokalnoj vlasti,

horizontalni d ispariteti bi se još više povećali. Ipak, u cilju ostvarenja praviĉnosti, ovakvu

vrstu nejednakosti treba dopustiti. Dokle god se praviĉnost shvata kao cilj nacionalne

politike, dotle će prihodi ko ji su u nadleţnosti niţih razina vlasti sluţit i ostvarenju ovog cilja.

226

226

da iz vlastitih izvora obezbjede njihovo zadovoljavanje, drţava najĉešće

koristi meĊuproraĉunske transfere kao mehanizam za rješavanje nastalih dispariteta. Pri odreĊivanju obujma sredstava za prijenos i uvjeta pod kojima

će to biti uĉinjeno, treba biti posebice obazriv, zato što će nepravilno dizajniran sustav transfera doprinijeti povećanju horizontalne nepraviĉnosti i dispariteta umjesto njihovom otklanjanju. U odluĉivanju o sustavu transfera

uvijek treba imati u vidu potrebu da se ostvari usklaĊenost rashoda i prihoda (potreba i kapaciteta) i onda odabrati sustav kojim se moţe ostvariti

nacionalna praviĉnost. 3) Naĉelo niskih administrativnih troškova - U svezi naplate javnih prihoda postoje dvije vrste troškova – oni koji nastaju prilikom utvrĊivanja,

prikupljanja i kontrole javnih prihoda (administrativni troškovi), i oni koji su u svezi sa samim ĉinom plaćanja javnih prihoda. Prva vrsta troškova

predstavlja teret drţave, odnosno njene admistracije, dok druga pada na teret poreznih obveznika. Pojedini autori govore o postojanju izravnih i neizravnih administrativnih troškova, odnosno fiksnih administrativnih troškova i

troškova “ugodnosti plaćanja poreza”. Izravni (fiksni) troškovi su oni koji padaju na teret porezne administracije, dok su neizravni (troškovi

“ugodnosti”) oni koje snose porezni obveznici zbog plaćanja poreza ili nekog drugog javnog prihoda (umanjivanje prihoda poreznih obveznika uslijed plaćanja poreza; gubitak vremena za koje bi porezni obveznik mogao da

ostvaruje prihod zbog ĉekanja u redu da plati porez ili zbog ispunjavanja dugaĉkih formulara, itd.). Za uspješnu implementaciju elemenata fiskalnog

federalizma vaţni su, prije svega, troškovi drţavne administracije.* Naĉelo niskih administrativnih troškova implikacija je naĉela ekonomske uĉinkovitosti: utvrĊivanje, naplata i kontrola javnih prihoda treba da se

provode na onoj razini vlasti na kome će to biti najuĉinkovitije, što znaĉi uz najniţe troškove.* U decentraliziranom sustavu, u cilju minimiziranja

troškova, odreĊuje se koja će jurisdikcija biti nadleţna za administriranje odreĊenim oblikom javnog prihoda. Ako je jedan prihod uveden na središnjoj razini vlasti, to ne znaĉi i da će se njegova naplata provoditi na toj razini.

Tada dolaze do izraţaja razliĉiti oblici administrativne decentralizacije,

* MeĊutim, da bi sustav bio uĉinkovit i praviĉan, potrebno je voditi raĉuna i o tome d a

troškovi poreznih obveznika budu što manji, jer u krajnjem sluĉaju veliki troškovi mogu

dovesti do preseljavanja u jurisdikciju u kojoj su oni manji. Zbog toga postupak naplate i

kontrole javnih prihoda treba organizirati tako da se, kad god je to moguće , obezbjedi

“ugodnost u plaćanju poreza”, odnosno što manji “troškovi ugodnosti” . * Smatra se da je optimalna visina troškova ostvarena kada su graniĉni administrativni

troškovi jednaki koristi od praviĉnijeg odreĊivanja i naplate javnog prihoda. Ovo znaĉi da

troškovi treba da se povećavaju do razine na kojoj je njihovo jediniĉno povećanje jednako

povećanju koristi koja se ostvaruje zbog efikasnijeg i praviĉn ijeg funkcioniranja

administracije.

227

227

najĉešće dekoncentracija i delegacija, pa se naplata središnje uvedenog

poreza provodi od strane predstavnika središnje vlasti u niţim politiĉko-teritorijalnim jedinicama ili od strane lokalne vlasti koja je odgovorna

središnjoj vlasti. Na taj naĉin izbjegava se pojava porezne evazije i dvostruke, odnosno višestruke naplate odreĊenog javnog prihoda, što doprinosi stabilnosti i uĉinkovitosti sustava. MeĊutim, kada je rijeĉ o

prihodima koje uvodi lokalna vlast, s obzirom na to da oni uglavnom nisu toliko izdašni i da pogaĊaju graĊane-rezidente jedne lokalne zajednice

(eventualno i nerezidente dok borave u tom lokalitetu), tada je najuĉinkovitije da se njegova naplata provodi od strane one lokalne zajednice koja je prihod i uvela, jer su tada i troškovi administriranja najniţi.

Naĉelo niskih administrativnih troškova ostvaruje se i kod javnih rashoda. Raspodjela rashoda vrši se na naĉin da odreĊena funkcija bude dodjeljena

onoj razini vlasti na kojoj je njeno obavljanje najuĉinkovitije i povezano s najmanjim troškovima.* Ovo ukazuje da i kod raspodjele javnih rashoda i kod raspodjele javnih prihoda treba imati u vidu da li je korist od dodjeljivanja

nadleţnosti odreĊenoj razini vlasti veća ili jednaka troškovima koji su u svezi s obavljanjem pojedine funkcije, odnosno troškovima koji se pojavljuju pri

administriranju pojedinim javnim prihodom, a onda sukladno tomu treba donijeti i odgovarajuću odluku. 4) Naĉelo zadovoljavanja fiskalnih potreba - Da bi svaka razina vlasti

u drţavi zadovoljila svoje fiskalne potrebe, potrebno je da rashodi i prihodi svih politiĉko-teritorijalnih jedinica budu meĊusobno sukladni. Svakoj razini

vlasti dodjeljuju se izvori prihoda koji su dovoljni za financiranje funkcija koje su mu povjerene, odnosno delegirane. Na ovaj naĉin osigurava se odgovornost drţavne vlasti graĊanima u sluĉaju da, i pored toga što pojedina

razina vlasti ima nadleţnost nad odreĊenim izvorima prihoda, nije u mogućnosti da uĉinkovito obezbjeĊuje javna dobra kojima se zadovoljavaju

potrebe graĊana. Sredstva potrebna za financiranje rashoda koji nastaju u obavljanju funkcija niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica ĉesto se ne mogu ostvariti iz njihovih izvornih prihoda, zbog ĉega im viša vlast ustupa pojedine

prihode ili transferira sredstva. Kada je rijeĉ o ustupanju prihoda, moţe se govoriti o ustupanju cjeline ili samo dijela naplaćenog prihoda.*. S obzirom

na to da u ovom sluĉaju sredstva potrebna za pravilno funkcioniranje lokalne vlasti osigurava središnja vlast ili dopušta da lokalne jedinice potrebna

* U pitanju su troškovi obezbjeĊivanja potrebne opreme (primjerice, troškovi uliĉne rasvjete,

troškovi ĉišćenja ulica ili troškovi odrţavanja gradskog zelenila, itd.); troškovi informiranja o

potrebama i preferencijama graĊana; troškovi koji nastaju uslijed pojave eksternalija u

proizvodnji pojedin ih javnih dobara, itd. * Npr, moguće je da se prihod od poreza na dodanu vrijednost dijelom ustupi lokaln im

zajednicama ili da prihod od poreza na dohodak graĊana ili poreza na dobit korporacija bude

u cjelini, odnosno djelimiĉno izvor financiranja lokaln ih proraĉuna, itd

228

228

sredstva obezbjede na teret povećanja središnjih poreza, potrebno je da i

lokalna vlast u odreĊenoj mjeri, bude odgovorna središnjoj vlasti. Odgovornost se najbolje moţe obezbjediti ako postoji informiranost o

lokalnim potrebama i kapacitetima, a to znaĉi da se informacije slobodno kreću u okviru drţavne teritorije.* MeĊutim, kad je u pitanju informiranost središnje vlasti, treba voditi raĉuna o tome da se kontrolom uporabe

prenijetih sredstava ne vrši i politiĉka kontrola, odnosno politiĉki utjecaj na zastupnike lokalne vlasti i ostvarenje ciljeva lokalne politike.*

3. Raspodjela funkcija i javnih rashoda u fiskalnom

federalizmu

Kod dodjle funkcija pojedinim razinama vlasti, (a time i raspodjele javnih

rashoda), primjenjuju se razliĉiti kriteriji (ekonomski, etniĉki, etiĉki, zemljopisni, itd.), ali ĉesto odluĉujuću ulogu imaju politiĉki ĉimbenici i

odnosi izmeĊu politiĉkih snaga u društvu *. Smatra se da raspodjelu javnih rashoda treba vršiti sukladno ekonomskim funkcijama drţave (alokacijskom, redistribucijskom i stabilizacijskom), a kako decentralizacija znaĉi postojanje

više razina vlasti, to znaĉi da bi svaka razina trebalo da bude zaduţena za obavljanje neke od ovih funkcija. U uvjetima postojanja decentralizacije

obavljanje alokacijske funkcije treba decentralizirati, kod redistribucijske je to poţeljno, dok je kod stabilizacijske funkcije decentralizacija samo izuzetak, a centralizacija pravilo. Pri tome se mora voditi raĉuna o ostvarenju

ekonomske uĉinkovitosti. To znaĉi da odreĊenu funkciju treba da obavlja ona razina vlasti koja će obezbjediti da potrebe i preferencije graĊana za nekim

javnim dobrom budu u što većoj mjeri zadovoljene, a da troškovi proizvodnje budu što niţi. Ekonomska uĉinkovitost se najbolje moţe dostići kada se obavljanje alokacijske funkcije prepusti niţim razinama vlasti (npr.lokalnoj

vlasti).

* U pitanju su informacije o financijskim tijekovima (proraĉun i upravljan je rashodima) i

drugim input-ima i output-ima ko je su vaţne kako za lokalno stanovništvo (da bi graĊani

znali u kojo j mjeri će biti zadovoljene njihove potrebe), tako i za središnju vlas t (da bi znala

kako se rabe prenijeta sredstva i da li je ostvarena uĉinkovitost u zadovoljavanju javnih

potreba). * U pitanju je fenomen poznat kao naĉelo “mrkve i štapa”: središnja vlast lokalnim

jedinicama prenosi sredstva (mrkva) potrebna za ućinkovito (efikasno) obezbjeĊivanje javnih

dobara i odreĊuje minimalne standarde koje treba zadovoljit i u n jihovoj proizvodnji, a t ime

omogućuje i vlastitu informiranost o uporabi sredstava (štap). * Kada je rijeĉ o ekonomskim kriterijima, t reba reći da se najveći znaĉaj pridaje: v rsti

funkcije, teritoriji ko ja uţiva korist od obezbjeĊivanja odreĊenog javnog dobra (obavljanja

konkretne funkcije), kao i ekonomiji obujma.

229

229

Obavljanje stabilizacijske funkcije trebalo bi da bude funkcija središnje

vlasti, budući da ĉesto podrazumijeva poduzimanje snaţnih mjera iz podruĉja politike zapošljavanja i antiinflacijske politike, što se najuĉinkovitije moţe

ostvariti na najvišoj razini vlasti u drţavi. Kada je rijeĉ o redistribucijskoj funkciji kojom se ostvaruju ciljevi praviĉnosti (kroz raspodjelu dohotka na naĉin da se ostvari ujednaĉavanje

ekonomskih snaga politiĉko-teritorijalnih jedinica na jednoj razini vlasti), smatra se da njeno obavljanje treba prepustiti višim politiĉko-teritorijalnim

jedinicama. Ovo znaĉi da bi u unitarnim drţavama to bila funkcija središnje vlasti, u federalnim – funkcija subsredišnje vlasti (federalnih jedinica), a u regionalnim– funkcija regija. Sve ovo utjeĉe i na raspodjelu javnih rashoda

izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica. * Znaĉajnu ulogu u dodjeli odreĊenog rashoda pojedinoj razini vlasti

imaju i zemljopisni ĉimbenici. Npr. kod osiguravanja potreba graĊana u prigraniĉnim podruĉjima ili podruĉjima koja su posebice ugroţena (npr, naselje izgraĊeno na klizištu), kao i u podruĉjima s odreĊenim zemljopisnim

prednostima (npr, ako kroz neko naselje prolazi meĊunarodna auto-cesta), itd. U ovakvim sluĉajevima drţava ima interesa da obezbjeĊuje pojedina

javna dobra, ali se u cilju smanjenja troškova ĉesto proizvodnja prenosi na lokalnu vlast (devolucijom ili delegacijom) ili na predstavnike središnje vlasti u konkretnoj lokalnoj zajednici (dekoncentracijom).

Veliĉina drţave i prisustvo diverziteta mogu biti odluĉujući ĉimbenici za raspodjelu javnih rashoda. Nije isto da li je drţava prostorno velika ili mala i

kolike su razlike u stupnju gospodarske razvijenosti pojedinih podruĉja. U drţavi ĉije je zemljopisno prostranstvo manje i u kojoj su potrebe graĊana relativno homogene, osiguravanje odreĊenih lokalnih javnih dobara moguće

je u izvjesnoj mjeri centralizirati. Tako se na središnjoj (subsredišnjoj) razini moţe organizirati osiguravanje mreţe lokalnih cesta ili odrţavanje

vodovodne mreţe za više manjih naselja, itd. Naravno, i u malim drţavama postoje dobra ĉije se osiguravanje nikako ne bi moglo prepustiti središnjoj vlasti, budući da bi nastali veliki administrativni troškovi (npr., uliĉna

rasvjeta, protupoţarna zaštita i drugo).

* Tradicionalno se smatra da funkcije kao što su: nacionalna obrana i bezb jednost;

meĊunarodni putevi (kopneni, vodeni i zraĉni); odnosi sa drugim drţavama i meĊunarodnim

institucijama treba da budu u nadleţnosti središnje vlasti. Obrazovanje, zdravstvena i

socijalna zaštita su uglavnom u podjeljenoj nadleţnosti subsredišnje i lokalne vlasti, a

ponekada odreĊena ovlaštenja pripadaju i središnjoj vlasti (najĉešće odreĊivanje minimalnih

standarda za obezbjeĊivanje). Protivpoţarna zaštita; ĉišćenje i odrţavanje u lica; odnošenje

smeća; odrţavanje vodovodne i kanalizacijske mreţe; uliĉna rasvjeta; lokalni p rijevoz;

odrţavanje parkova, itd. spadaju u nadleţnost lokalne vlasti. Da li će u decentraliziranoj

drţavi javni rashodi zaista biti raspodijeljeni na ovaj naĉin, najv iše ovisi od ciljeva n jene

fiskalne polit ike.

230

230

Dakle, raspodjela javnih rashoda ne samo što ne moţe biti univerzalna

za sve decentralizirane drţave, nego ni u jednoj drţavi nije zauvijek dana, već se vremenom mijenja. Tako je moguće da se proizvodnja nekog javnog dobra

koje je ranije bilo osiguravano na subsredišnjoj razini, “spusti” na lokalnu razinu ili da se kada dobro postane od drţavnog znaĉenja, proizvodnja “podigne” na nacionalnu razinu. Ovo je u svezi i s ostvarenjem uĉinkovitosti

i ekonomiĉnosti (niskim troškovima) i što većom praviĉnosti u zadovoljavanju potreba.

4. Raspodjela javnih prihoda u fiskalnom federalizmu

Raspodjela javnih rashoda (funkcija) je jedno od pitanja koje se prouĉava u okviru fenomena fiskalnog federalizma. Figurativno reĉeno, u pitanju je prvi

stub na kome poĉiva zgrada fiskalnog federalizma – s obzirom na to kako su raspodjeljene javne funkcije i rashodi izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica,

odreĊuje se i njihovo financiranje, odnosno raspored ostalih stubova fiskalnog federalizma (raspodjela javnih prihoda, meĊuproraĉunski transferi i zaduţivanje). Što je raspodjela javnih funkcija decentraliziranija, to se

pojavljuju veće nesrazmjere izmeĊu troškova njihovog obavljanja (proizvodnje javnih dobara) i javnih prihoda kojima jedna politiĉko-teritorijalna jedinica raspolaţe, zbog ĉega je potrebno obezbjediti dodatna

sredstva. Na taj naĉin teţi se da se na svim razinama vlasti ostvari usklaĊenost (sukladnost) izmeĊu potreba za sredstvima (rashoda) i

financijskih kapaciteta (prihoda). Raspodjela javnih prihoda izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica u drţavi uvjetovana je raspodjelom javnih funkcija i javnih rashoda. Kod

odreĊivanja koji izvor prihoda će biti u nadleţnosti jedne razine vlasti i koliko će sredstava pripasti toj razini, primjenjuje se naĉelo usklaĊivanja

rashoda i prihoda. Ono podrazumijeva da svakoj od razina vlasti treba dodijeliti one izvore prihoda iz kojih će biti pokriveni rashodi nastali u obavljanju funkcija za koje je zaduţena. Ovisno od toga koliki su troškovi

(rashodi), odreĊuju se sredstva i izvori financiranja. Pri tome se nastoji da se rashodi svake razine vlasti pokriju iz javnih prihoda (vlastitih i ustupljenih). I

u sferi raspodjele javnih prihoda polazi se od zadovoljenja naĉela praviĉnosti, ekonomske uĉinkovitosti i niskih administrativnih troškova. Znaĉajno je i postojanje mogućnosti da pojedini elementi “zakonskog opisa poreznog

ĉinjeniĉnog stanja” budu u nadleţnosti jedne razine vlasti, dok su drugi elementi u nadleţnosti druge razine.* Tako je moguće da središnja vlast uvodi

* Pod “zakonskim opisom poreznog ĉinjeniĉnog stanja” podrazumijevaju se sve apstraktne

pretpostavke sadrţane u poreznim zakonima ĉije ostvarenje podrazumjeva nastupanje

odreĊenih poreskopravnih posljedica. U pitanju su: porezn i povjerilac, porezni duţnik,

231

231

jedan porez i odreĊuje stopu (stope) ili okvir u kome se subsredišnja i/ili

lokalna vlast moţe kretati kod odreĊivanja svojih stopa.* Po pitanju vrste prihoda koji bi trebalo da bude u nadleţnosti jedne razine

vlasti, smatra se da bi vlastiti prihodi niţe razine vlasti trebalo da pogaĊaju one koji imaju koristi od obezbjeĊivanja javnih dobara i pruţanja javnih usluga. Ovo znaĉi postojanje “vidljive sveze” izmeĊu koristi i cijene koja se

za to plaća – graĊani pokazuju veću spremnost za plaćanje poreza za koje znaju da će sredstva prikupljena njihovom naplatom biti ranljena za

financiranje namjene od koje će oni imati koristi . U donošenju odluke polazi se od naĉela uĉinkovitosti i praviĉnosti, te potrebe da se administriranje odreĊenim prihodom provede uz što niţe troškove, što vodi realizacij i

temeljnih ekonomskih funkcija drţave. Kada je rijeĉ o pravom središnjem prihodu, u pitanju je takav prihod koji

zahtjeva jedinstveno reguliranje na ĉitavoj drţavnoj teritoriji, što znaĉi da svi graĊani (porezni obveznici) treba da snose isti porezni teret. U pitanju je prihod koji zahtjeva sloţeno administriranje i koji je izdašan (u smislu da

obezbjeĊuje dostatno sredstava proraĉunu središnje vlasti). Ako se prihvate ova pravila, tada bi se vlastitim prihodom lokalne vlasti mogao smatrati

jedino porez na imovinu, vlastitim prihodom središnje vlasti – carine, dok bi vlastiti prihod subsredišnje vlasti bio onaj koji omogućuje da barem najbogatije subsredišnje jedinice mogu iz naplaćenih sredstava financirati

obezbjeĊivanje svih, odnosno većine javnih dobara i usluga ĉiji su korisnici njihovi graĊani.

Praksa pojedinih drţava pokazuje da je ponekada potrebno odstupiti od “klasiĉnih” pravila raspodjele. Ĉesto se dešava da prihodi koji s teorijskog stanovišta imaju karakter središnjih, u pojedinim drţavama su u nadleţnosti

subsredišnje vlasti, a ponekad u odnosu na odreĊene elemente zakonskog opisa poreznog ĉinjeniĉnog stanja, nadleţnost moţe biti spuštena i na lokalnu

razinu. Poznati su i sluĉajevi preklapanja nadleţnosti dviju razina vlasti kod pojedinih oblika prihoda (npr. porez na dobit poduzeća u SAD), kao i sluĉajevi uvoĊenja prireza na središnji porez (npr. porez na dohodak graĊana

porezni objekat, prip isivanje (sveza izmeĊu poreznog obveznika i poreznog objekta),

porezna osnovica, porezna jed inica, porezna stopa i porezna olakšica. Treba da budu u

nadleţnosti niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica, najĉešće lokalne vlasti. * Koji prihod bi trebalo da bude u nadleţnosti pojedinih razina vlasti, u teoriji javnih

financija je zastupljen stav da treba postupati analogno raspodjeli javnih rashoda. Prihodi

vaţni za ostvarenje ciljeva redistribucijske funkcije treba da budu u nadleţnosti središnje

vlasti, eventualno subsredišnje (ako je drţavna teritorija velika); prihodi vaţni za voĊenje

stabilizacijske polit ike treba da budu u iskljuĉivoj nadleţnosti središnje vlasti, dok prihodi

vaţni za ostvarenje ciljeva alokacijske politike. U ovom sluĉaju izvorima prihoda

obuhvaćeni su ne samo derivativni (izvedeni) javni prihodi (porezi, pristojbe i naknade),

nego i meĊuproraĉunski transferi (potpore) i sredstva pribavljena zaduţivanjem.

232

232

u Kanadi). Ovo govori o nepostojanje univerzalnog modela koji bi se mogao

primjeniti u svim drţavama u odnosu na raspodjelu javnih prihoda i financiranje razliĉitih razina vlasti. Svaka drţava stvara sebi svojstven model

polazeći od elemenata koji oblikuju njeno društveno-politiĉko ureĊenje i ekonomski sustav. Ni model koji je za neku drţavu optimalan u jednom trenutku, ne mora biti optimalan kasnije, jer se potrebe vremenom mjenjaju,

što dovodi i do izmjene zahtjeva za sredstvima i njihovim rasporedom po razinama politiĉko-teritorijalne organiziranosti. Ovo je mplikacija navedenog

pravila da “financije slijede funkcije”.

5. Fiskalna neravnoteţa

Fiskalna neravnoteţa nastaje kada postoji neusklaĊenost izmeĊu javnih

rashoda i derivativnih javnih prihoda. Po pravilu se pojavljuje kod niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica, i to najĉešće zato što središnja vlast ne ţeli da

dopusti da vlastiti prihodi niţih razina vlasti budu izdašni, nego im “ostavlja” takve izvore prihoda iz kojih ne mogu obezbjediti dostatno sredstava za financiranje svojih potreba. MeĊutim, fiskalna neravnoteţa se moţe pojaviti i

na središnjoj razini vlasti, što se ĉesto dešava kada se niţim politiĉko-teritorijalnim jedinicama (subsredišnjoj vlasti) dodjeljuju znaĉajna ovlaštenja u odnosu na vaţne izvore prihoda (na primjer, središnja vlast moţe uvesti

odreĊeni prihod i odrediti pojedine ili sve elemente poreznog ĉinjeniĉnog stanja, ali naplaćeni prihod u potpunosti pripada subsredišnjoj vlasti).

Ukoliko se u ovakvim sluĉajevima neravnoţa tretira kao “prirodna pojava” i ne potraţe se mehanizmi za njeno otklanjanje ili barem ublaţavanje, nastaće znaĉajni poremećaji u fiskalnom sustavu, a time će se narušiti i stabilnost

ĉitavog makroekonomskog sustava. Treba imati u vidu vertikalne i horizontalne odnose izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica, pa se sukladno

tome, razlikuju:

1) vertikalna fiskalna neravnoteţa, i

2) horizontalna fiskalna neravnoteţa.

1) Vertikalnu fiskalnu neravnoteţu imamo kada nema usklaĊenosti izmeĊu vlastitih prihoda i rashoda politiĉko-teritorijalnih jedinica na

razliĉitim razinama drţavne organiziranosti. To znaĉi da odreĊena razina vlasti nije u mogućnosti da podmiri svoje rashode sredstvima iz vlastitih prihoda.

2) Horizontalna fiskalna neravnoteţa podrazumijeva postojanje razlika u fiskalnim kapacitetima i fiskalnim potrebama politiĉko-teritorijalnih jedinica

na istoj razini vlasti. Zato nastaju znaĉajni fiskalni dispariteti izmeĊu subsredišnjih jedinica, tj. izmeĊu lokalnih jedinica koje pripadaju istoj subsredišnjoj jedinici.

233

233

Fiskalna neravnoteţa se najĉešće otklanja transferiranjem sredstava

(meĊuproraĉunskim transferima ili potporama). Pitanje ureĊenja i funkcioniranja sustava transfera u jednoj drţavi ovisi ne samo od ekonomskih

okolnosti, nego i od politiĉkih. ĉak se moţe reći da politiĉki ĉimbenici imaju dominantnu ulogu u odluĉivanju da li će se fiskalni jaz uopće otkloniti transferima ili primjenom nekih drugih instrumenata, zbog ĉega se u literaturi

ĉesto istiĉe da sustav transfera u jednoj drţavi odraţava prirodu njenog politiĉkog sustava.

5.1. Rješavanje problema vertikalne fiskalne neravnoteţe

U idealnom sluĉaju, vertikalna fiskalna ravnoteţa bila bi ostvarena kada se uravnoteţeni javni rashodi i javni prihodi svih politiĉko-teritorijalnih jedinica

u drţavi. Ovo znaĉi da svaka politiĉko-teritorijalna jedinica ima odvojene i samostalne izvore prihoda dovoljne za financiranje rashoda koji nastaju

obavljanjem funkcija koje su joj dodjeljene. MeĊutim, gotovo je nemoguće da se u svim politiĉko-teritorijalnim jedinicama ostvari ravnoteţa (neke jedinice su bogatije, druge su siromašnije; neke su izloţene brojnim

negativnim utjecajima /na primer, negativna stopa prirodnog priraštaja, visoka stopa mortaliteta, nepovoljan zemljopisni poloţaj i klimatski uvjeti/, itd.). Zbog ovoga se smatra da će se vertikalna fiskalna ravnoteţa na jednoj

razini vlasti dostići kada se ostvari uravnoteţenost rashoda i prihoda (bez transfera) barem u najbogatijim niţim politiĉko-teritorijalnim jedinicama, što

znaĉi da one mogu same da povećavaju vlastite prihode bez ikakve pomoći sa strane. Ovakav pristup shvatanju vertikalne ravno teţe znaĉi da će i dalje postojati jurisdikcije u kojima postoji neusklaĊenost izmeĊu potreba i

kapaciteta, što će redovito biti sluĉaj sa najsiromašnijim politiĉko-teritorijalnim jedinicama.

Do pojave vertikalne fiskalne neravnoteţe dolazi u sluĉaju kada se izvrši decentralizacija na strani rashoda (na niţe razine vlasti prenosi se obavljanje vaţnih javnih funkcija ili pojedinih poslova u okviru tih funkcija),

dok je na strani prihoda i dalje prisutna centralizacija ili je moţda izvršena decentralizacija, ali na naĉin da iako su niţe razine vlasti snabdjevene

brojnim vlastitim prihodima, iz njih ostvaruju malo sredstava. Tako je moguće da središnja vlast ograniĉi osnovice ili visinu stopa prihoda koje niţe politiĉko-teritorijalne jedinice mogu uvesti, dok su stope središnjih prihoda i

dalje vrlo visoke. U sluĉaju ograniĉavanja osnovica prihoda niţih razina vlasti, moţe se desiti da njihove stope budu izrazito visoke, ĉime se graĊani

znaĉajno opterećuju. Tako se moţe desiti da se kod nekog lokalnog prihoda koji bi trebalo da ima nisku stopu uvede visoka stopa, što znaĉi da bi graĊani razliĉite ekonomske snage snosili isti porezni teret. Ovo vodi porezkoj

234

234

nepraviĉnosti, a moţe dovesti i do migracije u druge jurisdikcije s niţim

poreznim stopama. Kada je niţim razinama vlasti dozvoljeno da same odrede visinu

poreznih stopa svojih prihoda ili kada je središnja vlast samo utvrdila raspon (minimum i maksimum) u kome se njihove stope mogu kretati, tada će ovisno od toga o kojem se prihodu radi, niţe teritorijalne jedinice teţiti da

uvedu ili što višu ili što niţu stopu. U oba sluĉaja došlo bi do porezne migracije iz jedinica s visokom stopom u jedinice u kojima je ona niţa, što bi

moglo dovesti do prenaseljavanja i uvećanja rashoda jurisdikcija s niskom poreznom stopom. MeĊutim, ako se visina stopa prihoda koje mogu uvesti niţe politiĉko-teritorijalne jedinice ograniĉi odreĊivanjem minimuma i/ili

maksimuma ili fiksne stope, i uz to se ograniĉi osnovica na koju se prihod moţe uvesti, neminovno će nastati neravnoteţa u njihovim proraĉunima. Sve

ovo ukazuje da ako se porezna konkurencija izmeĊu niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica do odreĊene mjere ne ograniĉi, moţe nastupiti manja proizvodnja javnih dobara i usluga u odnosu na onu koja je potrebna i

poţeljna. A s obzirom na to da je interes svake drţave da se javna dobra proizvode u dostatnoj koliĉini, središnja vlast poduzima mjere za

ograniĉavanje lokalne konkurencije, što neminovno vodi pojavi vertikalne fiskalne neravnoteţe. U teoriji se smatra da se vertikalna fiskalna neravnoteţa moţe otkloniti

na nekoliko slijedećih naĉina: 1) davanjem ovlaštenja niţim razinama vlasti da same povećaju svoje

prihode (kroz uvoĊenje novih daţbina ili povećanje stopa postojećih); 2) prenošenjem odgovornosti za rashode niţih razina vlasti na središnju vlast;

3) smanjenjem lokalnih rashoda, i 4) uporabom meĊuproraĉunskih transfera (potpora).

Primjena nekog od prva tri naĉina podrazumjevala bi postojanje velike diskrecije niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica u odluĉivanju o potrošnji.

1) Ukoliko bi niţim jurisdikcijama (prije svega lokalnoj vlasti) bilo

dopušteno da povećavaju svoje prihode, moglo bi doći do radikalnog povećanja lokalnih prihoda na raĉun rezidenata konkre tne jurisdikcije ili do

zahvatanja poreznih osnovica koje, po prirodi stvari, spadaju u nadleţnost središnje vlasti. Ovo bi za posljedicu imalo pojavu migracije izazvane poreznim razlozima i izvoženje poreza u susjedne jurisdikcije.

2) U sluĉaju da se odgovornost za trošenje prenese na središnju vlast, niţe jurisdikcije bi bile potaknute na lako trošenje zato što znaju da će ako

prekoraĉe dozvoljeni limit u trošenju, središnja vlast ponijeti uvećani teret. 3) Treća varijanta (smanjenje rashoda ili povećanje prihoda lokalne vlasti) je nepovoljna utoliko što moţe doći do primjene radikalnih mjera u

235

235

smanjivanju lokalnih rashoda (primjerice, osim rashoda koje zaista treba

smanjiti, smanjuju se i rashodi za neophodna socijalna davanja, zdravstvenu zaštitu ili obrazovanje, itd.).

4) Da bi se izbjegle nepovoljne posljedice koje bi nastale uslijed primjene nekog od prva tri navedena naĉina otklanjanja vertikalne fiskalne neravnoteţe, najĉešće se primjenjuju meĊuproraĉunski transferi, i to transferi

za ujednaĉavanje .

5.2. Rješavanje problema horizontalne fiskalne neravnoteţe

Horizontalne fiskalna neravnoteţa je problem koji je teţe otkloniti. Nejednaki prihodi politiĉko-teritorijalnih jedinica na istoj razini vlasti dovode do toga da se graĊanima-rezidentima razliĉitih jurisdikcija ne obezbjeĊuju ista javna

dobra i usluge ili ako se i obezbjeĊuju, to se ne ĉini u istom obujmu. Uslijed toga moţe doći do migracije graĊana iz siromašnijih u bogatije jurisdikcije u

kojima mogu da uţivaju onu koliĉinu javnih dobara kojima će zadovoljiti svoje potrebe. Da bi se ovo sprijeĉilo, potrebna sredstva se prenose od drugih (bogatijih) politiĉko-teritorijalnih jedinica onima koje su siromašnije, ĉime se

nastoji da se fiskalni kapaciteti jurisdikcija na jednoj razini vlasti ujednaĉe u što većoj mjeri. Ujedno, time se omogućuje da se i u siromašnijim politiĉko-

teritorijalnim jedinicama obezbjedi proizvodnja javnih dobara koja je barem pribliţna onoj koja se obezbjeĊuje u bogatijim jedinicama. Ovo znaĉi da se horizontalna fiskalna neravnoteţa uglavnom rješava

uporabom transfera za ujednaĉavanje. MeĊutim, dok se kod vertikalnog ujednaĉavanja iskljuĉivo imaju u vidu transferi od središnje vlasti niţim

politiĉko-teritorijalnim jedinicama, dotle se kod horizontalnog ujednaĉavanja upotrebljavaju i transferi od središnje vlasti niţim razinama vlasti i transferi izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica na istoj razini vlasti. ĉak i kada se

sredstva transferiraju od središnje vlasti niţim razinama, horizontalnu neravnoteţu nikako ne treba rješavati na isti naĉin kao vertikalnu. Ukoliko bi

se to pokušalo, došlo bi do ujednaĉavanja prihoda (ukljuĉujući i transfere) i realiziranih rashoda svake politiĉko-teritorijalne jedinice na istoj razini vlasti. U stvarnosti ovakvo rješenje nije odrţivo, jer bi najviše sredstava bilo

transferirano onima koji imaju najveće rashode i najmanje prihode. Osim toga, ne vodi se raĉuna o postojanju razlika u potrebama i preferencijama

lokalnog stanovništva, ni o razlikama u troškovima i mogućnostima niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica da povećavaju vlastite prihode. Ujednaĉavanje realiziranih rashoda s tekućim prihodima obeshrabrilo bi

konkretnu politiĉko-teritorijalnu jedinicu da povećava svoje prihode i smanjuje rashode, ali bi je zato potak lo da se ponaša na suprotan naĉin – da

povećava svoje rashode, a smanjuje prihode koje ostvaruje iz vlastitih izvora.

236

236

Razlog za ovakvu pojavu je što niţe politiĉko-teritorijalne jedinice znaju da

ako u svojim proraĉunima iskazuju što veći deficit, mogu da utjeĉu na središnju vlast da im prenese veća sredstva. Da bi se to sprijeĉilo, prije

odluĉivanja o iznosu sredstava koja se transferiraju izriĉito se utvrĊuje u kolikom obujmu treba izvršiti ujednaĉavanje i odreĊuju se namjene za koje će niţe razine vlasti uporabiti prenijeta sredstva (potrebno je da se sredstva

troše za ujednaĉavanje fiskalnih kapaciteta i potreba, a ne za ostvarenje nekih drugih ciljeva). Pri tome, imaju se u vidu prosjeĉni fiskalni kapacitet i

prosjeĉne fiskalne potrebe lokalnih, odnosno subsredišnjih jedinica, ovisno od toga da li je potrebno dostići horizontalnu fiskalnu ravnoteţu na lokalnoj ili subsredišnjoj razini vlasti. MeĊutim, sam iznos sredstava koja se

transferiraju svakoj od jurisdikcija ovisi od toga koliki su fiskalni kapacitet i potrebe pojedinaĉne jurisdikcije.

6. Fiskalno izravnanje

Raspodjela javnih funkcija (rashoda) izmeĊu razina vlasti u drţavi i sredstava kojima se financira njihovo obavljanje naziva se fiskalno izravnanje (ujednačavanje). Fiskalno izravnanje je ukupnost financijskih odnosa

izmeĊu središnje drţavne vlasti i niţih razina vlasti. Ovako široko definirano, Fiskalno izravnanje obuhvat i prihodnu i rashodnu stranu odnosa izmeĊu

središnje vlasti i niţih razinaa vlasti. Izravnanje se moţe vršiti izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica na istoj razini vlasti i izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica na razliĉitim razinama, što je u izravnoj svezi s

stupnjom decentralizacije odnosa izmeĊu razliĉitih razina vlasti, kao i odnosima izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica na istoj razini. S obzirom na

to odreĊuje se i kakav će fiskalni aranţman biti uspostavljen u jednoj drţavi, a time i oblik fiskalno izravnanja. U decentraliziranoj drţavi dvije najvaţnije odrednice lokalne autonomije –

nadleţnost i odgovornost. Sukladno tome, utvrĊuje se i koje će funkcije (javni rashodi) biti dodijeljene za obavljanje niţim politiĉko-teritorijalnim

jedinicama, kao i glede kojih prihoda će im biti ustupljena nadleţnost, odnosno kako će se vršiti njihova raspodjela. Razlikuje se nekoliko oblika fiskalno izravnanja, ovisno od toga koji se

kriterij razgraniĉenja koristi. Tako imamo:

1) okomito i vodoravno fiskalno izravnanje.

2) domaće i meĊunarodno fiskalno izravnanje, 3) aktivno i pasivno fiskalno izravnanje.

1) Okomito fiskalno izravnanje je ukupnost fiskalnih odnosa i pravnih

normi koje te odnose reguliraju izmeĊu teritorijalnih jedinica razliĉitih razina.

237

237

Okomito fiskalno izravnanje podrazumijeva ujednaĉavanje izmeĊu politiĉko-

teritorijalnih jedinica na razliĉitim razinama drţavne organiziranosti. Vodoravno fiskalno izravnanje je ukupnost fiskalnih odnosa i pravnih

normi koje te odnose reguliraju izmeĊu teritorijalnih jedinica istih razina (ranga). Ovo izravnanje odnosi se na ujednaĉavanje rashoda, odnosno prihoda izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica na istoj razini Najviše paţnje

zaokuplja okomito fiskalno izravnanje. Jedan od oblika vodoravnog fiskalnog izravnanja jesu vodoravni meĊuproraĉunski transferi.

2) Domaće fiskalno izravnanje obuhvata financijske odnose izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica u okviru iste drţave, a ako se ujednaĉavanje vrši izmeĊu dvije ili više drţava moţe se govoriti o meĊunarodnom

fiskalnom izravnanju.

3) Aktivno fiskalno izravnanje odnosi se na raspodjelu javnih prihoda,

a pasivno fiskalno izravnanje na raspodjelu javnih funkcija i rashoda. Sa stanovišta teorije fiskalnog federalizma “najinteresantniji” oblici fiskalnog izravnanja su aktivno i pasivno, odnosno vertikalno i horizontalno.

Uvijek se prvo vrši pasivno fiskalno izravnanje (raspodjela javnih funkcija i rashoda), pa se prema njemu odreĊuje aktivno fiskalno izravnanje (raspodjela

javnih prihoda).*

6.1. Pasivno fiskalno izravnanje

Kada se govori o pasivnom fiskalnom izravnanju ima se u vidu raspodjela

javnih funkcija i zadataka, kao i rashoda koji nastaju u tijeku njihovog obavljanja. Razvijena su odreĊena pravila raspodjele koja se utvrĊuju ovisno od toga koliki je znaĉaj pojedine funkcije (rashoda) za drţavu kao cjelinu,

kao i za konkretnu politiĉko-teritorijalnu jedinicu. Razni autori uzimaju u obzir više kriterija koje je potrebno zadovoljiti da bi se uspostavilo pasivno

fiskalno izravnanje, a to su slijedeći kriteriji: • Autonomija niţih razina vlasti - Kriterij autonomije podrazumijeva da su politiĉko-teritorijalne jedinice samostalne u obavljanju funkcija koje su

im dodijeljene. MeĊutim, o autonomiji u vršenju javnih funkcija ne moţe se govoriti ukoliko niţe razine vlasti ne mogu pokriti svoje rashode iz vlastitih

prihoda. Svako ukljuĉivanje središnje vlasti u financiranje niţih politiĉko-

* Kada god se govori o fiskalnim aranţmanima i potrebi za fiskalnim izravnanjem, t reba

imati u vidu da odgovor ovisi od toga kolika je autonomija niţih polit iĉko -teritorijalnih

jedinica u voĊenju politike javnih rashoda i javnih prihoda. Podsjetimo se da su u

decentraliziranoj drţavi dvije najvaţnije odrednice lokalne autonomije – nadleţnost i

odgovornost. Sukladno tome utvrĊuje se i koje će funkcije (javni rashodi) biti dodjeljene na

obavljanje niţim politiĉko-teritorijaln im jedinicama, kao i glede ko jih prihoda će im b iti

ustupljena nadleţnost, odnosno kako će se vršiti njihova raspodjela.

238

238

teritorijalnih jedinica znaĉi mogućnost vršenja kontrole odozgo (s razine

središnje vlasti) i suţavanje njihove autonomije. Iako je samostalnost u obnašanju javnih funkcija u svezi s odgovornošću u trošenju javnih sredstava,

ovdje se ne radi o odgovornosti prema središnjoj vlasti, nego o odgovornosti koju niţe politiĉko-teritorijalne jedinice imaju prema svojim graĊanima. Budući da u obavljanju javnih funkcija troše sredstva svojih graĊana

(prikupljena kroz naplatu javnih prihoda), to je logiĉno da postoji odgovornost za uporabu sredstava onima koji su ih i obezbjedili.

• Minimum u zadovoljavanju javnih potreba - Prilikom raspodjele javnih rashoda mora se uzeti u obzir postojanje razlika u razvijenosti i mogućnosti ubiranja prihoda od strane razliĉitih politiĉko-teritorijalnih

jedinica, ali i postojanje razlika u potrebama i preferencijama za javnim dobrima. Ovdje se, prije svega, imaju u vidu razlike izmeĊu jurisdikcija na

istoj razini vlasti, jer je “sasvim normalno” postojanje razlika izmeĊu jurisdikcija na razliĉitim razinama vlasti. Zbog toga je prilikom dodjeljivanja pojedinih funkcija razliĉitim politiĉko-teritorijalnim jedinicama, kao i

jedinicama na istoj razini, potrebno postaviti minimalne standarde koje treba ispuniti da bi potrebe graĊana za javnim dobrima bile zadovoljene.

• Naĉelo supsidijarnosti i naĉelo koristi (kriterij najmanje veliĉine)

- Raspodjela javnih rashoda treba da se temelji na naĉelu koristi u zadovoljavanju javnih potreba. Ovo znaĉi da se kod odreĊivanja koja će

funkcija (rashod) biti dodjeljena jednoj razini vlasti uzimaju u obzir potrebe graĊana, tako da za odreĊenu funkciju bude zaduţena ona razina vlasti na

kojoj će potrebe biti najbolje zadovo ljene (načelo koristi). Ukoliko se smatra da će potrebe biti uĉinkovito zadovoljene na niţoj razini vlasti, tada toj razini treba i dodijeliti obavljanje konkretne javne funkcije, odnosno izvršavanje

odreĊenog rashoda (načelo supsidijarnosti). • Odnos koristi i troškova - Ovaj kriterij stoji u uskoj svezi s

prethodnim. Kod raspodjele javnih rashoda treba voditi raĉuna o tome tko snosi teret troškova obavljanja pojedine funkcije, odnosno zadovoljavanja javnih potreba. Ukoliko se smatra da će se obezbjeĊivanje odreĊenog javnog

dobra najbolje ostvariti ako teret troškova ponese što širi krug korisnika, tada obavljanje funkcije povezane s njegovom proizvodnjom treba prepustiti

jurisdikciji ĉiji su graĊani korisnici. Time će se omogućiti da proizvodnja javnog dobra (obavljanje javne funkcije) bude financirana od strane onih koji to dobro i uţivaju. TakoĊer, na ovaj naĉin će se omogućiti da “svi oni koji

plaćaju i dobiju ono za što su platili”. • Najniţi prosjeĉni troškovi - Kod dodjeljivanja pojedine funkcije

jednoj razini vlasti treba voditi raĉuna o potrebi da se njeno obavljanje sprovede uz što niţe troškove. Sukladno ovome, ako bi bilo “najjeftinije” da se odreĊena funkcija obavlja od strane lokalne vlasti, (iako je u pitanju

239

239

nacionalno javno dobro), tada je treba prepustiti u nadleţnost ove razine

vlasti (iako će se financiranje vršiti od strane središnje vlasti). • Ciljevi koji se ţele ostvariti raspodjelom javnih rashoda - Kod

odreĊivanja za koju javnu funkciju će biti zaduţen jedna razina vlasti, imaju se u vidu ciljevi koji se ţele ostvariti njenim uvoĊenjem. Ako se obavljanjem odreĊene funkcije ostvaruju ciljevi koji su od znaĉaja za drţavu kao cjelinu,

treba je dodjeliti središnjoj vlasti. MeĊutim, ako je rijeĉ o ciljevima koji su znaĉajni za niţu politiĉko-teritorijalnu jedinicu, funkcija treba da pripadne toj

jedinici (subsredišnjoj ili lokalnoj). Osim navedene klasifikacije kriterija koje treba zadovoljiti kod raspodjele javnih funkcija i rashoda, u teoriji je zastupljena i klasifikacija na

ekonomske i neekonomske kriterije , ali i tada se, u suštini, radi o zadovoljavanju osnovnih naĉela fiskalnog federalizma. U ekonomske

kriterije ubrajaju se: vrsta funkcije, podruĉje koje uţiva koristi od obavljanja konkretne funkcije i ekonomija obujma. Neekonomski kriteriji su: kulturne vrijednosti, veliĉina drţave, razlike u potrebama izmeĊu politiĉko-

teritorijalnih jedinica, itd. Navedeno ukazuje da je pitanje raspodjele javnih rashoda veoma sloţeno i ako se ţeli riješiti na naĉin koji bi bio optimalan za

jednu drţavu, treba voditi raĉuna o brojnim okolnostima. S obzirom na to koji ĉimbenici najviše utjeĉu na meĊusobne odnose politiĉko-teritorijalnih jedinica, uspostavlja se i odgovarajući model raspodjele javnih rashoda.

6.2. Aktivno fiskalno izravnanje ili ujednaĉavanje prihoda

Aktivno fiskalno izravnanje naziva se još i fiskalno izravnanje u užem

smislu. Kako se u proraĉunu svake politiĉko-teritorijalne jedinice, najznaĉajniji prihodi od poreza, to aktivno fiskalno izravnanje podrazumijeva ujednaĉavanje prihoda od poreza, tj. raspodjelu poreznog suvereniteta.

Porezni suverenitet odnosi se na nadleţnost za uvoĊenje poreza kao i ovlaštenje za raspolaganje prihodima ostvarenim naplatom konkretnog

poreza. Sukladno tome, i aktivno fiskalno izravnanje podrazumijeva raspodjelu javnih prihoda izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica u okviru iste drţave sa stanovišta uvoĊenja i administriranja javnim prihodima i sa

stanovišta raspodjele sredstava koja se ostvare naplatom pojedinog prihoda. Imamo dva oblika aktivnog financijskog izravnanja:

1) okomito aktivno fiskalno izravnanje – kada se aktivno fiskalno izravnanje vrši izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica na razliĉitim razinama drţavne vlasti,

2) vodoravno aktivno fiskalno izravnanje – kada se aktivno fiskalno izravnanje vrši izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica na istoj razini.

240

240

Uvijek je potrebno prvo izvršiti raspodjelu javnih rashoda po razinama

vlasti, a zatim se vrši raspodjeljivanje sredstava izmeĊu jurisdikcija u okviru pojedine razine. Ako se utvrdi postojanje znaĉajnije neravnoteţe u fiskalnim

kapacitetima jurisdikcija na istoj razini vlasti, uporabiće se mehanizmi horizontalnog aktivnog fiskalnog izravnanja, odnosno transfer sredstava iz proraĉuna više politiĉko-teritorijalne jedinice u proraĉune niţih, ili će se u

okviru iste razine vlasti prenositi sredstva iz proraĉuna bogatijih jedinica u proraĉune siromašnijih. Dok se u uvjetima fiskalne decentralizacije uvijek

vrši okomito izravnanje, dotle do vodoravnog izravnanja ne mora uvijek doći, jer je moguće da ne postoje veće razlike u fiskalnim kapacitetima jurisdikcija na istoj razini politiĉko-teritorijalne organiziranosti.

Kod okomitog aktivnog fiskalnog izravnanja primarno se imaju u vidu prihodi, dok se kod vodoravnog izravnanja uglavnom imaju u vidu transferi

od jedne politiĉko-teritorijalne jedinice drugoj (drugima). Iz tog razloga, sa stanovišta raspodjele javnih prihoda, okomito aktivno fiskalno izravnanje mnogo je znaĉajnije od vodoravnog.izravnanja.

U teoriji javnih financija zastupljeno je mišljenje da se raspodjela javnih prihoda izmeĊu razliĉitih razina vlasti u drţavi moţe ostvariti primjenom više

sustava: (1) sustavom zajedniĉkih prihoda,

(2) sustavom poreznog preklapanja i

(3) sustavom vlastitih prihoda.

(1) Sustav zajedniĉkih prihoda

Sustav zajedniĉkih prihoda postoji u sluĉaju kada se prihodi koje uvodi jedna razina vlasti raspodjeljuju izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica na dvije ili više razina, pri ĉemu se uzimaju u obzir utvrĊeni kriteriji utvrĊeni u zakonu

ili sporazumom viših i niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica. Udjel svake od razina vlasti odreĊuje se u postotcima (%) ili na temelju odgovarajuće

formule. Kada se primjenjuje formula u koju su ukljuĉeni razliĉiti kriteriji, po pravilu politiĉko-teritorijalne jedinice koje se nalaze na istoj razini drţavne organiziranosti, ostvaruju razliĉite udjele u istom ustupljenom prihodu, ĉime

se ostvaruju naĉelo praviĉnosti (bogatiji dobijaju manje, a siromašniji više sredstava) i naĉelo usklaĊivanja rashoda i prihoda (sredstva se odreĊuju

prema potrebama).

(2) Sustav poreznog preklapanja

Sustav poreznog preklapanja podrazumijeva da kod uvoĊenja i administriranja javnim prihodima postoji paralelna porezna nadleţnost

središnje vlasti i niţih razina vlasti. Radi se o konkurenciji poreznih suvereniteta u okviru iste drţave. Kod ovog sustava postoji mogućnost da isti porezni objekat bude dva puta oporezovan, i to prvo od strane središnje

241

241

vlasti, a zatim i od strane niţih razina vlasti. Tako je moguće da kod istog

prihoda postoji ili konkurentna nadleţnost ili da se uvede prirez na središnji (centralni) porez . U sluĉaju konkurentne nadleţnosti prihod niţe razine vlasti

uvodi se na istu osnovicu kao i središnji porez, s tim što središnja vlast uglavnom nema utjecaja (ili je on vrlo mali) kod odreĊivanja stope i drugih elemenata poreznog ĉinjeniĉnog stanja.*

(3) Sustav vlastitih prihoda

Sustav vlastitih prihoda postoji u sluĉaju kada svaka od razina vlasti u drţavi ima vlastite prihode u smislu uvoĊenja i pripadnosti. Ako bi se sustav vlastitih prihoda primjenjivao na sve prihode jedne politiĉko-teritorijalne

jedinice, to bi znaĉilo da ona moţe slobodno da formira izvore financiranja svojih rashoda, tj. da se u potpunosti ostvaruje naĉelo usklaĊivanja javnih

rashoda i javnih prihoda. Ovo se, po pravilu, ne dešava. Ne moţe se dopustiti da lokalna vlast ima pristupa svim izvorima prihoda i da slobodno odluĉuje koji će prihod uvesti kao vlastiti.* *

Postojanje vlastitih prihoda je vaţan uvjet za autonomiju niţih razina vlasti i uspješnu decentralizaciju fiskalnog sustava. MeĊutim, i kada bi svi

prihodi niţih razina vlasti bili njihovi vlastiti prihodi, rijetko bi se mogla pronaći lokalna vlast koja iz ovih izvora osigurava dostatno sredstava za financiranje svojih rashoda. Najĉešće se jaz izmeĊu rashodne i prihodne

strane otklanja uporabom transfera ili ustupanjem odreĊenih prihoda od strane više razine vlasti. Postojanje vlastitih prihoda niţih politiĉko-

teritorijalnih jedinica je potrebno da bi se uopće moglo govoriti o

* MeĊutim, kod prireza raspodjelu javnih p rihoda odreĊuju: broj stanovnika; financijske

potrebe; fiskalni kapacitet; poresko opterećenje; per capita dohodak, itd za koji je mnogo

ĉešća forma poreznog preklapanja u suvremenim drţavama, na osnovicu centralnog poreza

primjenju ju se stope koje uvode niţe politiĉko-teritorijalne jedin ice, pri ĉemu središnja vlast

moţe da utjeĉe na visinu stope (najĉešće u formi odreĊivanja minimuma i maksimuma), kao

i da uvede druga ograniĉenja. Na taj naĉin sprijeĉava se da autonomija n iţih razina v lasti u

odreĊivanju poreznih stopa dovede do diskrecije i samovolje u odluĉivanju, što bi kao

krajnju posljedicu imalo pojavu većih razlika u fiskalnim kapacitetima ju risdikcija na istoj

razini vlasti. Prirez se moţe uvoditi kako na prihod koji je uvela središnja vlast (najĉešće kao

prirez subsredišnje vlasti), tako i na prihod koji je uvela subsredišnja vlast (lokalni prirez), ali

ne i na prihod koji je uvela lokalnai razina vlasti. Po pravilu, sredstva ostvarena naplatom

prireza pripadaju onoj politiĉko-teritorijalnoj jedinici koja ga je uvela. * Ako bi, primjerice, progresivni porez na dohodak graĊana (koji je vaţan za voĊenje

redistribucijske i stabilizacijske politike) b io uveden na lokalnoj razini vlasti, došlo bi do

destabilizacije i ozbiljnog narušavanja ne samo fiskalnog sustava, nego i makroekonomskog

sustava u cjelin i. Radi sprijeĉavanja takv ih pojava, potrebno je da se jednim općim zakonom

utvrdi koji bi prihodi bili u nadleţnosti svake od razina vlasti. TakoĊer, ovim ili drugim

posebnim zakonom t reba utvrditi i koji sustav raspodjele se primjen juje na svaki od prihoda.

242

242

decentralizaciji fiskalnog sustava jedne drţave. Kada je rijeĉ o vlastitim

prihodima niţih razina vlasti koji odraţavaju njihovu poreznu suverenost, treba praviti razliku izmeĊu graniĉnih vlastitih prihoda i pravih vlastitih

prihoda, odnosno ograniĉenih (vezanih) i slobodnih vlastitih prihoda. Graniĉni vlastiti prihodi su oni koje uvodi niţa vlast, ali kod kojih se postavljaju odreĊena ograniĉenja od strane središnje vlast i glede visine

poreznih stopa ili je primjerice, moguće da ako se naplata vlastitog prihoda subsredišnje vlasti vrši od strane središnje vlasti, središnja vlast postavi

odreĊene uvjete za prijenos naplaćenih sredstava, itd.* Pravi vlastiti prihodi su oni, u odnosu na koje niţe politiĉko-teritorijalne jedinice imaju punu autonomiju u odreĊivanju poreznih stopa. Ako jedna

jurisdikcija treba da osigura {što bolju razinu javnih dobara i usluga svojim graĊanima, tada će ona znati i koliko joj je sredstava potrebno da bi ovaj cilj

ostvarila.* Upravo, postojanje vlastitih prihoda je vaţan uvjet za autonomiju niţih razina vlasti i uspješnu decentralizaciju fiskalnog sustava. MeĊutim, i kada bi svi prihodi niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica bili njihovi vlastiti

prihodi, rijetko bi se mogla pronaći lokalna jedinica (vlast) koja iz ovih izvora osigurava dovoljno sredstava za financiranje svojih rashoda. Najĉešće

se jaz izmeĊu rashodne i prihodne strane otklanja uporabom transfera ili ustupanjem odreĊenih prihoda od strane više razine vlasti. Kod ograniĉenih prihoda nadleţnost za uvoĊenje pripada središnjoj

vlasti, a niţe razine imaju nadleţnost za ureĊivanje ostalih elemenata porezne obveze (stope, oslobaĊanja, itd.), i to krećući se u okvirima koje postavlja

središnja vlast. Kod slobodnih prihoda niţe razine vlasti imaju slobodu i glede nadleţnosti za uvoĊenje, i glede odreĊivanja elemenata porezne obveze. * U sluĉaju kada je niţa razina vlasti (najĉešće, lokalna vlast)

autonomna u uvoĊenju nekog prihoda, potrebno je i da snosi odgovornost svojim graĊanima za uporabu sredstava prikupljenih naplatom tog prihoda,

jer bi u suprotnom moglo doći do uvoĊenja prihoda koji su izrazito progresivni ili do znakovitog povećanja broja prihoda kojima niţa vlast raspolaţe.*

* Granićni vlastiti prihodi se uglavnom koriste u kombinaciji sa prihodima ko ji predstavljaju

prireze na središnjo uvedene prihode i prihodima koji se “dijele” sa višom ra zinom vlasti * To ne znaĉi da polit iĉki lideri koji su na vlasti u konkretnoj jurisdikciji mogu samostalno da

odluĉuju o poreznom opterećenju, nego se graĊanima daje mogućnost da izaberu porezne

stope koje smatraju najpraviĉn ijim i ko jima će se obezbjedit i dovoljno prihoda za

financiran je zadovoljavanja potreba za javnim dobrima. * MeĊutim, osim politiĉke odgovornosti graĊanima, lokalnu (samo)volju u odluĉivanju treba

ograniĉiti i od strane središnje vlasti (najĉešće ograniĉavanjem visine stopa lokalnih

prihoda).

243

243

7. Autonomija i ograniĉenja niţih razina vlasti u izvršavanju

javnih rashoda

Da bi se moglo govoriti o decentraliziranom sustavu fiskalnih odnosa, potrebno je postojanje autonomije niţih razina vlasti u odluĉivanju o

rashodima i prihodima. Najveći obujam samostalnosti postoji kada niţe razine vlasti mogu svoje rashode financirati iz vlastitih prihoda. Ako bi ovi prihodi mogli potpuno da pokriju rashode, postojala bi puna autonomija niţih

politiĉko-teritorijalnih jedinica. MeĊutim, u stvarnosti vlastiti prihodi niţih razina vlasti nisu toliko izdašni, zbog ĉega su im potrebni dodatni izvori

financiranja. Kada se dodatna sredstva obezbjeĊuju iz bezuvjetnih dotacija ili ustupanjem prihoda iz odreĊenih izvora bez postavljanja uvjeta, još uvijek se moţe govoriti o autonomiji niţih razina vlasti u izvršavanju rahoda, a time i o

fiskalnoj autonomiji. Ako se osim iz vlastitih prihoda, sredstva obezbjeĊuju i putem bezuvjetnih dotacija ili dotacija s uzajamnim udjelom, (ili ako je

potrebno da se odreĊena jurisdikcija zaduţi kako bi mogla da obavlja svoje funkcije), tada se nikako ne bi moglo govoriti o postojanju autonomije u izvršavanju rashoda, jer nema ni autonomije u obezbjeĊivanju sredstava za

njihovo financiranje. Ipak, u odreĊenim sluĉajevima je “opravdano” ograniĉiti autonomiju niţih razina vlasti (najĉešće kada samostalnost u

odluĉivanju o potrošnji preĊe u diskreciju). Granice subsredišnjoj ili lokalnoj samovolji mogu biti postavljene:

1) od strane središnje vlasti, i

2) od strane graĊana konkretne jurisdikcije .

1) U ovom sluĉaju treba voditi raĉuna da ograniĉenja ne dovedu do

vršenja politiĉke kontrole i kontrole uporabe sredstava, jer bi samostalnost niţih razina vlasti tada bila znatno umanjena. Da bi se to sprijeĉilo, ograniĉenja se predviĊaju zakonom. Najĉešće su u pitanju granice potrošnje

predviĊene godišnjim zakonom o proraĉunu, ali i drugim posebnim zakonima. U pitanju su tvrda proračunska ograničenja koja podrazumjevaju

da niţe politiĉko-teritorijalne jedinice imaju precizno utvrĊeni limit u svojoj potrošnji, zbog ĉega ne mogu proizvesti više rashoda od dozvoljenih. Ipak, ako se dogodi da se prijeĊe dozvoljeni prag potrošnje, snosi se odgovornost

središnjoj vlasti koja je ograniĉenja i postavila. Za razliku od tvrdih, meka proračunska ograničenja postoje kada niţe jurisdikcije mogu prekoraĉiti

limit u predviĊenom trošenju, i to bez prethodnog odobrenja ili konzultacije sa središnjom vlasti. 2) Drugi sluĉaj ograniĉavanja autonomije niţih razina vlasti ostvaruje

se od strane graĊana konkretne jurisdikcije, i to na dva naĉina: a) ili se graĊani javnim putem izjašnjavaju protiv nekog rashoda, b) ili se

244

244

ograniĉavanje vrši na naĉin da lokalni politiĉki lideri snose odgovornost

svojim graĊanima za uporabu javnih sredstava. Izjašnjavanje javnim putem podrazumijeva mogućnost da graĊani odluĉe

o trošenju za odreĊene namjene prije nego što se sredstva uporabe (ex ante). Sa stanovišta naĉela koristi ovo znaĉi da oni koji plaćaju cijenu (porez) odluĉuju da “konzumiraju” ono što im donosi dobrobit, što ukazuje na

postojanje sveze izmeĊu troškova i koristi. Ograniĉavanje snošenjem odgovornosti svojim graĊanima (ex post)

podrazumijeva da politiĉki lideri koji su na vlasti u jednoj jurisdikciji snose odgovornost graĊanima (biraĉima) za uporabu njihovih sredstava. U namjeri da budu izabrani i na slijedećim izborima, oni će sredstva graĊana trošiti tako

da potrebe budu zadovoljene na što bolji naĉin. Ukoliko se sredstva uporabe za neke druge namjene, postojaće odgovornost lokalnih politiĉara.*

Ograniĉavanje autonomije niţih razina vlasti snošenjem odgovornosti graĊanima predstavlja “praviĉniji” naĉin kontrole javnih rashoda niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica. MeĊutim, u odreĊenim sluĉajevima bilo bi

opravdano uspostavljanje središnje kontrole, pri ĉemu treba voditi raĉuna o tome da ova kontrola da ova kontrola bude ograniĉena,

8. Ustavni i zakonski temelj decentralizacije javnog sektora

Da li će u jednoj drţavi, u odnosima izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica (razina vlasti) , dominirati centralizacija ili decentralizacija i u kojem obliku,

ovisi od niza ĉimbenika (politiĉki, povijsni, kulturni, etniĉki, etiĉki, zemljopisni, itd.). MeĊutim, ove odnose treba i formalno uobliĉiti pravnom normom, tj. ustavom, zakonima i brojnim podzakonskim aktima kojima se

reguliraju razliĉite sfere društveno-politiĉkog i ekonomskog ţivota drţave. Pitanja regulirana ustavom mogu se podijeliti u dvije skupine – jednu ĉine

norme koje se odnose na drţavnu vlast, a drugu norme koje se tiĉu pitanja vaţnih za društvo i graĊane konkretne drţave. Norme koje se odnose na drţavnu vlast obuhvataju: razliĉite naĉine njenog formiranja; podjelu vlasti

na drţavne organe i odnose izmeĊu njih, kao i akte koje oni donose u vršenju drţavne vlasti. Ustav predstavlja temelj za centralizaciju, tj. decentralizaciju

javnog sektora i daljnu pravnu regulativu brojnih sfera drţavnog funkcioniranja aktima niţe pravne snage.

* Pri tome, odgovornost ne mora b iti izravna, dostatno je da na slijedećim izborima graĊani

ne glasuju za politiĉara koji nije ispunio dana obećanja, odnosno koji je iznevjerio njihova

oĉekivanja u vezi sa proizvodnjom javnih dobara.

245

245

Vaţnu ulogu u provoĊenju (de)centralizacije imaju zakoni kojima se

reguliraju razliĉita podruĉja.* Za administrativnu decentralizaciju vaţni su zakoni kojima se uvodi postojanje drţavne uprave na više razina i utvrĊuje

odgovarajući stupanj autonomije drţavnih organa koncentriranih u uţim politiĉko-teritorijalnim jedinicama. Za fiskalnu decentralizaciju vaţni su zakoni kojima se reguliraju pitanja koja se tiĉu proraĉuna razliĉitih politiĉko-

teritorijalnih jedinica; stupanj autonomije i/ili ovisnosti niţih razina vlasti od središnje vlasti; brojni porezni zakoni, zakoni kojima se ureĊuje

funkcioniranje lokalne vlasti, zakoni koji se odnose na pitanje raspodjele javnih funkcija (i javnih rashoda) izmeĊu razliĉitih razina vlasti i obezbjeĊivanje sredstava potrebnih za financiranje njihovog obavljanja, itd.

Nakon zakonskog uvoĊenja (de)centralizacije odreĊene sfere, ĉesto je potrebno da se ovo pitanje dalje uredi brojnim podzakonskim aktima. Time

se detaljno regulira (de)centralizacija javnog sektora i stvara podloga za izgradnju institucija karakteristiĉnih za pojedine oblike decentralizacije. Potrebno je utvrditi pravila kojima će se definirati odnosi izmeĊu središnje i

niţih razina vlasti u odreĊenim sferama. To podrazumijeva postojanje preciznih i izriĉitih zakona i podzakonskih akata kojima se jasno odreĊuje

koji razina vlasti obavlja koju javnu funkciju, kakva i kolika su njegova ovlaštenja i odgovornosti. A s obziromna to da pravila odreĊuje središnja vlast, potrebno je da ih se i ona sama pridrţava. Primjerice, u cilju

uobliĉavanja fiskalnih odnosa izmeĊu razliĉitih razina vlasti u drţavi potrebno je stvaranje institucionalnog i pravnog okvira, jer se time definira

struktura vlasti i oblikuju kontekst i poticaji za interakciju odnosa izmeĊu razliĉitih razina vlasti. Da bi sustav fiskalnih odnosa uspješno funkcionirao, potrebno je da uloge svih razina vlasti budu jasno odreĊene i da postojeće

institucije sluţe kao podloga transparentnom, predvidivom i odgovornom odluĉivanju svih politiĉko-teritorijalnih jedinica.*

9. Fiskalna decentralizacija

Fiskalna decentralizacija predstavlja najsloţeniji oblik decentralizacije. Ako se niţim razinama vlasti prenese nadleţnost za obavljanje odreĊenih javnih

funkcija (obezbjeĊivanje javnih dobara) potrebnoo je i da im se omogući pristup izvorima prihoda iz kojih će ostvarivati dostatno sredstava za pokriće

* Tako su za decentralizaciju politiĉkog ţivota vaţni zakoni kojima se predviĊa postojanje

politiĉkog pluralizma, uspostavljanje demokratskih i predstavniĉkih institucija, itd. * U većini suvremenih drţava ustav u materijalnom s mislu (akt ko ji regulira ustavnu

materiju) ujedno je i ustav u formalnom s mislu (jedinstveni pravni akt). Izuzetak predstavlja

Velika Britanija u kojo j ustav postoji samo u materijalnom s mislu – ĉini ga mnoštvo pisanih

propisa koji su u materijalnom s mislu od ustavnog znaĉaja.

246

246

troškova nastalih u svezi s tim funkcijama. Najveći stupanj njihove

autonomije zastupljen je kada troškove «proizvodnje» financiraju sredstvima iz vlastitih javnih prihoda. MeĊutim, u sluĉaju kada bi svi rashodi niţih

razina vlasti bili pokrivani iz vlastitih prihoda, postojala bi njihova velika autonomija u odnosu na središnju vlast: središnja vlast uopće ne bi imala utjecaja na niţe politiĉko-teritorijalne jedinice, pa bi one potpuno samostalno

odluĉivale o prozvodnji javnih dobara. A kako je svaka prevelika autonomija, naroĉito financijska, povezana s mogućnošću zloupotreba, to središnja vlast

ne dopušta da niţe razine vlasti raspolaţu mnogo izdašnim javnim prihodima. Tada nastaje mogućnost da se rashodi niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica dijelom pokrivaju i od strane središnje vlasti (davanjem transfera tj. potpora).

Ipak, da ovo ne bi dovelo do “pobuna” niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica istjecanjem da je njihova autonomija znaĉajno umanjena transferima od

središnje vlasti, po pravilu im se dopušta da potrebna sredstva pribave i na drugi naĉin, u obliku zaduţivanja. Ali, kako zaduţivanje podrazumijeva obvezu vraćanja pozajmljenih sredstava, dok takva obveza ne postoji kod

transfera, u sluĉaju kada niţe politiĉko-teritorijalne jedinice nisu dostatno financijski jake, radije će se odluĉiti da dodatna sredstva pribave transferima

od središnje vlasti. Uglavnom se financiranje njihovih javnih rashoda sprovodi kombinacijom navedenih izvora, pri ĉemu nema univerzalnog rješenja, već se ovo pitanje rješava od drţave do drţave, a ĉesto i od sluĉaja

do sluĉaja. Ĉak i u drţavama u kojima se lokalna vlast najvećim dijelom financira iz vlastitih izvora nije moguće uspostaviti njenu potpunu neovisnost

od središnje vlasti. To je razlog što se kod fiskalne decentralizacije postavljaju dva osnovna pitanja: tko šta dobija i tko za to plaća . Ovo ukazuje da ĉak i kada je sustav fiskalnih odnosa izmeĊu razliĉitih politiĉko-

teritorijalnih jedinica izrazito decentraliziran, postoji odreĊeni stupanj centralizacije.*

Da li će u drţavi biti provedena decentralizacija fiskalnog sustava i u kom obujmu, ovisi prije svega od toga da li je korist od njenog provoĊenja veća od gubitaka koji neminovno slijede. Prilikom odluĉivanja o

decentralizaciji fiskalnog sektora treba imati u vidu da financije podrazumijevaju: jasnu raspodjelu funkcija; informiranost pri odluĉivanju;

zadovoljavanje potreba i prioriteta graĊana, kao i odgovornost. TakoĊe,

* Centralizacija i decentralizacija nisu “ili – ili uvjeti” – ne pojavljuje se ili jedan ili drugi

oblik ureĊenja fiskalnih odnosa, već se najĉešće istovremeno primjen juju. Potrebito je

ostvariti ravnoteţu izmeĊu centralizacije i decentralizacije da bi se javne funkcije uĉinkovito

obavljale. Neovisno od toga da li je drţava centralizirana ili decentralizirana, ako se ţele

ostvariti ekonomska uĉinkovitost i makroekonomska stabilnost, odreĊene funkcije se moraju

obavljati iskljuĉivo na niţim razinama vlasti (obezb jeĊivanje lokaln ih javnih dobara), dok se

druge (obezbjeĊivanje nacionaln ih javnih dobara) moraju obavljat i iskljuĉivo od strane

središnje vlasti.

247

247

vaţan element o kome treba voditi raĉuna je da se politiĉko-teritorijalne

jedinice na istoj razini vlasti mogu znaĉajno razlikovati u svojim kapacitetima (strukturi i broju stanovništva, raspoloţivim resursima,

administrativnim i fiskalnim kapacitetima), a time i u potrebama svog stanovništva i udjelu graĊana u odluĉivanju. Zbog ovoga je kod odluĉivanja o decentralizaciji fiskalnog sustava jedne drţave potrebno pruţiti odgovore na

slijedeća pitanja: • Da li decentralizacija povećava uĉinkovitost i odgovornost vlasti?

(pitanje učinkovitosti); • Da li decentralizacija pomaţe ili šteti siromašnijim regijama u drţavi i siromašnijim graĊanima? (pitanje pravičnosti) i

• Da li decentralizacija ugroţava makroekonomsku stabilnost ili doprinosi njenom odrţavanju? (pitanje stabilnosti).

Fiskalna decentralizacija je ĉesto praćena i osnaţena (ili oslabljena) politiĉkim pritiscima i ekonomskim promjenama, zbog ĉega su reakcija na ove ĉimbenike i odrţavanje uĉinkovitosti javnog sektora kljuĉne toĉke u

uspostavljanju fiskalnih odnosa izmeĊu razina vlasti, i to u drţavama s brojnim razliĉitostima društvenog ţivota. U idealnom sluĉaju,

decentralizacija moţe voditi uspostavljanju harmoniziranog fiskalnog sustava u kome postoji veliki stupanj koordinacije i kooperacije razliĉitih razina vlasti. MeĊutim, moguće je da uslijed fiskalne decentralizacije doĊe do

dezintegracije i razdrobljenosti fiskalnog sustava i odnosa izmeĊu politiĉko-teritorijalnih jedinica u jednoj drţavi.*

Kod fiskalne decentralizacije treba voditi raĉuna o oba aspekta drţavne fiskalne aktivnosti – i o rashodima i o prihodima. Tako su temeljna pitanja koja treba riješiti u uvjetima decentralizacije fiskalnih odnosa: raspodjela

rashoda, raspodela prihoda i otklanjanje neravnoteţe u proraĉunima niţih razina vlasti nastale kao posljedica raspodjele rashoda ili raspodjele prihoda,

kao i neravnoteţe u fiskalnim kapacitetima i potrebama politiĉko-teritorijalnih jedinica na istoj razini vlasti. Rješenje ovih pitanja ovisi od specifiĉnosti svake drţave.* Zastupljena su mišljenja da je za uspjeh u vršenju

fiskalne decentralizacije treba slijedeće:

* Figurativno rijeĉeno, decentralizacija se moţe promatrati kao “ljep ilo” koji fiskalni sustav

ĉini jedinstvenim i vodi kooperaciji razliĉit ih politiĉko-teritorijaln ih jedinica ili kao

“razrjeĊ ivaĉ” koji vodi dezintegriranosti fiskalnog sustava. * Problem na ko ji se nailazi u njihovoj realizaciji predstavlja postojanje mogućnosti da

pojedini ciljev i budu meĊusobno konfliktni, kao i da se percepcije lokalne i središnje vlasti o

vaţnosti pojedinih ciljeva razliku ju. TakoĊer, treba imati u vidu da fiskaln i odnosi izmeĊu

politiĉko-teritorijalnih jedin ica u drţavi podrazumijevaju i odreĊena politiĉka ograniĉenja

(utjecaj razliĉit ih grupa na donošenje politiĉkih odluka), ali i ekonomska (razvijenost

pojedinih reg iona ili postojanje financijskog trţišta). Osim toga, treba voditi raĉuna i o

drugim ĉimbenicima: povijesti drţave; kulturi; zemljopisnim karakteristikama, itd. Sve s u

ovo elementi koji se meĊusobno dosta prepliću i utjeĉu na oblikovanje fiskalnih odnosa u

248

248

Fiskalna decentralizacija treba da bude sredstvo za stvaranje i

odrţavanje harmoniziranog fiskalnog sustava i odnosa izmeĊu svih razina vlasti u drţavi. Potrebno je da sve institucije sustava budu meĊusobno

povezane i sukladno funkcioniraju. Javni prihodi treba da budu povezani s javnim rashodima, jer od toga kolike su potrebe za trošenjem ovisi i koliko će sredstava biti potrebno za njihovo financiranje. Ovo znaĉi da su javni rashodi

prvo pitanje koje treba rješiti, a tek nakon toga se odreĊuje iznos javnih prihoda za njihovo pokriće. S obzirom na to da se ĉesto dešava da redoviti

javni prihodi nisu dostatni za financiranje rashoda niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica, središnja vlast im prenos i potrebna sredstva putem transfera. MeĊutim, ponekada je potrebno i da se niţe politiĉko-teritorijalne

jedinice zaduţe kako bi obezbjedile dostatno sredstava za financiranje svoje potrošnje. Ali da zaduţivanje ne bi bilo neograniĉeno, potrebno je

postavljanje odreĊenih ograniĉenja od strane središnje vlasti, tzv. tvrdih proraĉunskih ograniĉenja . Na ovaj naĉin decentralizacija treba da poveţe lokalno financiranje s ovlaštenjima i odgovornošću lokalne vlasti za

obavljanje javnih funkcija i obezbjeĊivanje javnih dobara.* U cilju pravilnog odluĉivanja o obezbjeĊivanju javnih dobara, lokalne

zajednice moraju biti informirane o troškovima i naĉinima obezbjeĊivanja javnih dobara i usluga, kao i o mogućnosti korištenja odreĊenih izvora financiranja. Ovo znaĉi da u lokalnim zajednicama treba da postoji

mehanizam za izraţavanje preferencija graĊana, jer bi se oni time potakli da uĉestvuju u odluĉivanju. Na taj naĉin se ostvaruje bliţi kontakt subsredišnje i

lokalne vlasti s graĊanima i protok informacija, što je bitno za donošenje pravilnih i praviĉnih odluka, a time i za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovništva. U sluĉaju kada bi središnja vlast obezbjeĊivala dobra koja

imaju mali broj korisnika i koja zato treba lokalno da se obezbjeĊuju, ne bi bile zadovoljene potrebe graĊana u svim dijelovima drţave. Treba voditi

raĉuna o tome da se lokalne zajednice u jednoj drţavi priliĉno razlikuju u svojim gospodarskim potencijalima, veliĉini teritorije, broju stanovnika, zastupljenosti prirodnih resursa, itd. Glede toga, i graĊani razliĉitih zajednica

imaju razliĉite potrebe. Sve ovo treba imati u vidu i, kad god je to moguće, treba prepustiti obavljanje pojedine funkcije niţoj razini vlasti. Time bi se

realiziralo naĉelo supsidijarnosti u raspodjeli funkcija koji pod razumijeva da, kad god je svrsishodnije da se neka funkcija obavlja na niţoj razini vlasti, njeno obavljanje treba i prepustiti toj razini.*

drţavi, zbog ĉega se promatraju kao “kriţaljka fiskalnih odnosa izmeĊu razliĉit ih razina

vlasti”. * Tada će lokalni politiĉari bit i duţni da “isporuĉuju rezultate” koje su obećali (najĉešće u

predizbornoj kampanji) i time snose troškove svojih odluka. * MeĊutim, da bi lokalne zajednice mogle prav ilno da obezbjeĊuju proizvodnju javnih

dobara, potrebno je da imaju dovoljne i struĉne admin istrativne kapacitete za obavljanje

249

249

Potrebno je izgraditi sustav odgovornosti koji se temelji na javnim i

transparentnim informacijama koje omogućuju da lokalna vlast vrši efektivni nadzor nad lokalnim sluţbenicima i blagovremeno reagiraju ukoliko uoĉi

nepravilnosti u obezbjeĊivanju javnih dobara.* Pravni i institucionalni okvir, odgovornost u obezbjeĊivanju javnih

dobara i usluga i fiskalni odnosi izmeĊu razliĉitih razina vlasti, kao temeljni

instrumenti fiskalne decentralizacije, moraju biti transparentni i uobliĉeni tako da podrţavaju politiĉke ciljeve. Kada središnja vlast odredi pravni i

institucionalni okvir, odnosno pravila za vršenje fiskalne decentralizacije, potrebno je da se tih pravila pridrţavaju ne samo niţe politiĉko-teritorijalne jedinice, nego i sama središnja vlast. Uvijek postoji mogućnost da najviša

razina vlasti, pod prividom transferiranja sredstava, pokušava da kontrolira niţe politiĉko-teritorijalne jedinice i nameće im ostvarivanje svojih ciljeva.

Transferi treba da budu samo sredstvo za otklanjanje nastale neravnoteţe izmeĊu prihodne i rashodne strane proraĉuna ili za otklanjanje dispariteta u gospodarskom razvitku i ekonomskoj snazi pojedinih regija u drţavi. Ukoliko

se decentralizacija uspješno implementira u fiskalni, doći će do izraţaja njene brojne prednosti.

U ekonomskoj teoriji i teoriji javnih financija istiĉu se slijedeći argumenti u prilog fiskalnoj decentralizaciji: • S obzirom na to da lokalna vlast (za razliku od središnje) ima pristup

informacijama o potrebama i prioritetima svojih graĊana, odluke o javnim rashodima donijete na lokalnoj razini bliţe su preferencijama lokalnog

stanovništva. Temeljem toga, lokalna vlast snosi i odgovornost svojim graĊanima za (ne)adekvatno obezbjeĊivanje lokalnih javnih dobara i zadovoljavanje njihovih potreba.

• Decentralizacija moţe dovesti do pojednostavljenja sloţenih birokratskih procedura i povećanja “osjećaja” drţavnih sluţbenika za potrebe

graĊana u lokalnim zajednicama: središnja vlast, putem svojih organa u lokalnim zajednicama, obezbjeĊuje javna dobra kojima se zadovoljavaju potrebe stanovništva u velikom broju lokalnih zajednica, ĉime doprinosi

adekvatnom obezbjeĊivanju javnih dobara. • Ukoliko se naglasak stavlja na postojanje razliĉitih politiĉko-

teritorijalnih jedinica na subsredišnjoj i/ili lokalnoj razini, decentralizacija će

odgovarajućih poslova, ali i pojed ine vlastite izvore prihoda iz ko jih će b iti financirano

njihovo obavljanje. * Tada će se lokaln i politiĉari i sluţbenici odgovornije odnositi prema svojim obvezama i

ovlaštenjima. Da bi sustav odgovornosti u potpunost i funkcionirao, potrebito je i postojanje

odreĊenih institucija na središnjoj razini ko je bi posredno vršile nadzor nad lokalnim

odluĉivanjem (putem jedinstvenog sustava financijskih raĉuna, utvrĊenih pravila rev izije,

pravila za zaduţivanje, propisane formule za distribuciju sredstava, itd.).

250

250

dovesti do boljeg provoĊenja lokalnih programa i stvaranja mogućnosti da

lokalno puĉanstvo uĉestvuje u odluĉivanju.* • Decentralizacija potiĉe “konkurenciju” izmeĊu niţih politiĉko-

teritorijalnih jedinica: svaka od ovih jedinica će nastojati da što bolje zadovolji potrebe svog stanovništva kako ne bi došlo do pojave migracije u jedinice u kojima je obezbjeĊivanje javnih dobara bolje, jeftinije ili u kojima

graĊani mogu uţivati dobra koja se ne obezbjeĊuju u jedinici njihovog rezidentstva, itd. Na ovaj naĉin potiĉe se inovacija, a time i bolje

obezbjeĊivanje javnih dobara. MeĊutim, to se moţe ostvariti samo ukoliko izmeĊu lokalnih jedinica postoji “zdrava konkurencija”. • U pojedinim drţavama prirodni resursi su locirani u odreĊenim

regijama ili lokalitetima, što dovodi do boljeg gospodarskog i ekonomskog razvitka ovih krajeva u odnosu na ostatak drţavne teritorije. Da bi se

nesrazmjera otklonila, drţava transferira sredstva “siromašnijim” politiĉko-teritorijalnim jedinicama. Znaĉajno je i prisustvo transfera od “bogatijih” regija ka onima koji su “siromašniji”. Na ovaj naĉin fiskalna decentralizacija

doprinosi voĊenju praviĉne redistribucijske politike. Najĉešće se istiĉu slijedeći argumenti protiv vršenja fiskalne decentralizacije:

a) ObezbjeĊivanje javnih dobara nije uvek uĉinkovito decentralizirati, naroĉito kada se radi o javnim dobrima koja imaju veliki broj korisnika. Tada je uĉinkovitije središnje (centralno) obezbjeĊivanje. Ĉak i kada se

proizvodnja pojedinih dobara moţe prenijeti na niţe politiĉko-teritorijalne jedinice, u sluĉaju nedovoljne obuĉenosti lokalnih sluţbenika ili nepostojanja

dovoljnih (administrativnih i tehniĉkih) kapaciteta da se u lokalnoj zajednici obezbjedi adekvatna proizvodnja, obezbjeĊivanje će biti neuĉinkovito i nekvalitetno.

b) Ako se teret administrativne odgovornosti prebaci na lokalne vlasti bez odgovarajućih financijskih izvora, pojaviće se teškoće u provoĊenju

praviĉne distribucije i obezbjeĊivanju javnih dobara. c) Ponekad decentralizacija moţe uĉiniti koordinaciju nacionalne politike vrlo sloţenom i dati mogućnost lokalnim lobijima da utjeĉu na

obavljanje funkcija prenijetih na lokalnu vlast. Kada su uţe politiĉko-teritorijalne jedinice nadleţne za obavljanje odreĊenih javnih funkcija moţe

se desiti da lokalne vlasti, “snabdjevene” novim ovlaštenjima, utjeĉu na ostvarivanje nacionalnog interesa i koristi pojedinaĉnih graĊana. TakoĊer, decentralizacija moţe dovesti do toga da se lokaliteti “utrkuju” u

obezbjeĊivanju javnih dobara i pruţanju što boljih uvjeta za obavljanje

* Kada su graĊani ukljuĉeni u proces odluĉivanja o obezbjeĊivanju javnih dobara i usluga,

dobijaju ono što odgovara njihovim potrebama i preferencijama, zbog ĉega će pokazati veću

spremnost da plate za dobra koja dobivaju i usluge koje im se pruţaju (“graĊani ţele da

dobiju ono za šta plaćaju”), što vodi povećanju politiĉke stabilnosti u drţavi.

251

251

poslovne aktivnosti i investiranje. Zbog tog bi nastupila koncentracija

poslovne aktivnosti u pojedinim regijamaili lokalnim jedinicama. U krajnjoj sluĉaju, došlo bi do povećanja razlika u ekonomskom razvitku i ekonomskoj

snazi politiĉko-teritorijalnih jedinica lociranih u razliĉitim dijelovima drţave. d) Decentralizacija ĉesto povećava jaz izmeĊu rashoda i prihoda, tj. razdvaja javnu potrošnju od odluĉivanja o prihodima umjesto da ih “pribliţi”.

Ovo se dogaĊa kada se rashodi niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica najvećim dijelom financiraju transferima od središnje vlasti. Tada su subsredišnje i

lokalne vlasti sklone da povećavaju svoje rashode, jer smatraju da će tako dobiti više sredstava iz središnjeg proraĉuna .* e) U uvjetima decentralizacije slabi sposobnost središnje vlasti da

odgovori na ekonomske šokove, a time slabi i njena sposobnost za voĊenje stabilizacijske politike. Zato moţe doći do narušavanja razina i strukture

javnih rashoda, kao i do povećanja javnog duga. Moguće je da niţe politiĉko-teritorijalne jedinice ne mogu smanjiti svoje rashode niti povećati stope vlastitih prihoda u cilju obezbjeĊivanja sredstava za obavljanje svojih

funkcija, zbog ĉega izlaz traţe u zaduţivanju.* f) I sam prijelaz sa centraliziranog na decentralizirani fiskalni sustav

moţe proizvesti makroekonomsku nestabilnost. Moguće je da središnja vlast nije u stanju da smanji vlastite rashode u mjeri u kojoj povećava transfere niţim razinama vlasti, što bi dovelo do deficita drţavnog proraĉunaa.

TakoĊer, moţe se desiti da središnja vlast ustupa administriranje osnovicama pojedinih poreza niţim razinama vlasti, što bi moglo dovesti do toga da u

razliĉitim krajevima drţavne teritorije graĊani plaćaju porez po razliĉitim osnovama, itd. g) U sluĉaju decentraliziranog javnog sektora, uobiĉajeno nepovjerenje

koje postoji izmeĊu privatnog i javnog sektora moţe se povećati, a time i umanjiti suradnju ova dva sektora u obezbjeĊivanju javnih dobara i uĉiniti da

graĊani ne dobiju ona javna dobra za kojima iskazuju potrebu ili ih ne dobiju u dostatnom obujmu. Kada drţava odluĉuje o tome da li će decentralizirati svoj društveno-

politiĉki i/ili ekonomski ţivot, uglavnom polazi od prednosti i nedostataka decentralizacije. Ako su koristi (prednosti) veće od gubitaka (nedostataka),

* U sluĉaju kada su razlike u ekonomskoj snazi uţih jedinica veoma izraţene i kada se

politika meĊuproraĉunskih transfera ne vodi na adekvatan naĉin, pojaviće se velike distorzije

izmeĊu ekonomske snage pojedinih dijelova drţavne teritorije što će, izmeĊu ostalog, dovesti

do usporavanja gospodarskog rasta i razvoja. * U sluĉaju da središnja vlast dâ garanciju za otplatu posuĊenih sredstava, postoji opasnost da

doĊe do pretjeranog zaduţivanja i povećanja javnog duga. Središnja vlast na ovu pojavu

moţe reagirat i s manjenjem vlastitih rashoda i/ili prihoda niţih razina v lasti, kao i

postavljanjem proraĉunskih ograniĉenja subcentralnom (lokalnom) zaduţivanju.

252

252

tada će svaka drţava pokazati spremnost da pojedine nadleţnosti prenese na

niţe politiĉko-teritorijalne jedinice. Ponekad, umjesto da o uvoĊenju odluĉe prednosti ili nedostaci, odluku “kroje” politiĉki ĉimbenici, pa se

decentralizacija izvrši i pored postojanja brojnih gubitaka koje će proizvesti za konkretnu drţavu.

10. Obavljanje pojedinih funkcija (pripadnost rashoda) od strane razliĉitih razina vlasti u drţavi

U odluĉivanju o tome koji će razina vlasti obavljati odreĊenu javnu funkciju,

imaju se u vidu temeljni principi fiskalnog federalizma i već pomenuti kriteriji. Tako se raspodjela javnih rashoda vrši vodeći raĉuna o ekonomskim funkcijama drţave i ciljevima koje treba ostvariti obavljanjem konkretne

funkcije (uĉinkovitost, praviĉnost sustava ili makroekonomska stabilnost). Učinkovita raspodjela javnih rashoda postoji u sluĉaju kada politiĉko-

teritorijalna jedinica koja je nadleţna za obezbjeĊivanje odreĊenog javnog dobra svoju funkciju obavlja na naĉin da potrebe graĊana budu zadovoljene u što većoj mjeri. Ovo će se najbolje ostvariti primjenom naĉela supsidijarnosti

i naĉela koristi. S obzirom na to da graĊani “plaćaju” svoju vlast, oĉekuju da im se pruţi ono što im je potrebno, i to uz što manje troškove. Znaĉi,

uĉinkovitost u obezbjeĊivanju javnih dobara i pruţanju javnih usluga biće ostvarena ako su koristi i troškovi u meĊusobnoj svezi, pri ĉemu se financiranje uglavnom obavlja putem derivativnih (izvedenih) javnih prihoda.

Rashodi koji nastaju iz razloga pravičnosti ili ujednačavanja dohotka (na primjer, socijalna zaštita, rješavanje stambenog pitanja graĊana s niskim

dohotkom, i drugo), po pravilu su rashodi središnje vlasti, s obzirom da je ona zaduţena za voĊenje redistribucijske politike. Ako se smatra da će obavljanje funkcija koje su u svezi s ovim rashodima biti uĉinkovitije na

niţim razinama vlasti, tada ih treba prenijeti na niţe jurisdikcije (ali uz postavljanje odreĊenih smjernica tj.minimalnih standarda), jer se radi o

funkcijama koje zahtjevaju uniformnost u obavljanju. Rashodi koji nastaju iz razloga obezbjeđivanja makroekonomske stabilnosti dodjeljuju se središnjoj vlasti, zato što jedino ova razina vlasti

moţe obezbjediti stabilnost makroekonomskog sustava.*.

* Ipak, pojedini aspekti obezb jeĊivanja odreĊenog javnog dobra koje je od znaĉaja za

stabilnost sustava mogu biti dodjeljeni n iţim polit iĉko -teritorijalnim jedinicama (na primjer,

usluge osnovnog obrazovanja ili primarne zdravs tvene zaštite najĉešće se pruţaju na lokalnoj

razinoi vlasti /zbog “bliskosti” s graĊanima i poznavanja njihovih potreba i prioriteta/).

MeĊutim, imajući u vidu da su u pitanju javna dobra koja su nacionalnog znaĉaja, niţe razine

vlasti se moraju pridrţavati okvira postavljenog od strane središnje vlasti koja i financira

rashode nastale u tijeku njihove proizvodnje. Niţe razine vlasti, naroĉito lokalna vlast, neće

biti u mogućnosti da financiraju obavljanje ovih funkcija bez dodatnog opterećivanja svojih

253

253

Kod pojedinih rashoda ostvaruju se i makroekonomska stabilnost i

praviĉnost, ali i uĉinkovitost. MeĊutim, kod raspodjele brojnih drugih rashoda ovi ciljevi ne mogu biti istodobno ostvareni, nego se ĉesto veća

uĉinkovitost i autonomija ostvaruju na teret praviĉnosti. Zato se i ne moţe govoriti o idealnom modelu raspodjele javnih rashoda. Svaka drţava odreĊuje svoje prioritete u obezbjeĊivanju javnih dobara, tako da

obezbjeĊivanje dobra koje je u jednoj drţavi na prvom mjestu u ljestvici prioriteta, u drugoj drţavi moţe biti manjeg znaĉaja.*

Ĉesto se kod raspodjele javnih funkcija, a time i kod raspodjele javnih rashoda nailazi na probleme koji su uglavnom posljedica zakonske nepreciznosti.* TakoĊer, kod zajedniĉkih funkcija trebalo bi postaviti

minimalne standarde u smislu minimalne razine proizvodnje javnih dobara koji je potrebno ostvariti u svakoj politiĉko-teritorijalnoj jedinici u drţavi.

MeĊutim, ukoliko bi se raspodjela javnih rashoda utvrdila ustavom, to bi predstavljalo nepovoljno rješenje, jer bi svaka izmjena u potrebama zahtjevala i izmjenu sustava raspodjele javnih rashoda, a to znaĉi i izmjenu

ustava.* Imajući u vidu okolnosti koje se moraju uzeti u obzir prilikom raspodjele

funkcija i javnih rashoda, u teoriji je predviĊen model moguće raspodjele rashoda prema kome obezbjeĊivanje nacionalnih javnih dobara predstavlja rashod središnje vlasti, obezbjeĊivanje dobara koja uţivaju graĊani

subcentralnih jedinica predstavlja rashod subsredišnje vlasti, a obezbjeĊivanje lokalnih javnih dobara je rashod lokalne vlasti. Tako bi dobra

graĊana uvoĊenjem novih daţbina ili povećavanjem stopa postojećih, što bi moglo dovesti

do migracija u lokalitete sa niţim porezkim opterećenjem. * TakoĊe, prioriteti u drţavi se vremenom menjaju (sukladno sa društveno -politiĉkom

situacijom, povijesnim i tehnološkim razvojem, itd.). Iako se ne moţe govoriti o idealnom

modelu raspodjele javnih funkcija i rashoda, neophodno je da se u svakom vremenskom

trenutku zna koji su ciljev i prio ritetni. Jed ino ako se zna koje funkcije treba da budu

obavljane i uz koje rashode, biće ostvarena stabilnost u fiskalnim odnosima izmeĊu razliĉitih

razina vlasti i uĉinkovito obezbjeĊivanje javnih dobara. Ovo je i uvjet za ostvarenje

uĉinkovito raspodjele javnih prihoda i praviĉnosti u distribuciji sredstava, bilo ustupanjem

prihoda, bilo transferiran jem sredstava. * Moţe se desiti da u zakonu ne bude odreĊeno koja je razina vlasti zaduţena za obavljanje

odreĊene fukcije ili ako je za njeno obavljanje zaduţeno više politiĉko -teritorijalnih jed inica,

nije odreĊeno koje poslove obavlja svaka od njih. Zbog ovoga moţe nastati pretjerano

obezbjeĊivanje nekog javnog dobra i preklapanje rashoda na razliĉit im razinama politiĉko -

teritorijalne organiziranosti. Zato je neophodno da se u zakonu precizno utvrdi koja razina

vlasti je nadleţna za obavljan je koje funkcije, a kod zajedniĉkih funkcija treba precizirati

zadatke svake razine. * Za razliku od izmjena ili dopuna zakona, promjenu ustava je mnogo teţe provesti, a osim

toga, nije poţeljno da se ustav jedne drţave ĉesto mijenja, budući da bi to dovelo do

nestabilnosti odnosa u razliĉit im oblastima njenog društveno -politiĉkog sustava.

254

254

od nacionalnog znaĉaja trebalo da se obezbjeĊuju na središnjoj razini vlasti, a

obezbjeĊivanje dobara koja su od znaĉaja za graĊane uţe politiĉko-teritorijalne jedinice (ĉije su koristi lokalizirane) treba da bude u nadleţnosti

lokalne vlasti. MeĊutim, ako se koristi ili štete od proizvodnje nekog javnog dobra u jednoj lokalnoj zajednici prelijevaju i na druge lokalitete, tada će biti

potrebno subcentralno ili centralno obezbjeĊivanje. Ipak, i pored toga što teorija daje prijedloge kako bi optimalno trebalo

rasporediti javne rashode, u rješavanju ovog pitanja treba imati u vidu specifiĉnosti svake drţave ponaosob i razlike u potrebama i preferencijama graĊana, pa sukladno s tim utvrditi koji bi model (de)centralizacije javnih

rashoda (funkcija) bio najbolji za konkretnu drţavu u danom trenutku.

Rashodi središnje vlasti

Kada su u pitanju rashodi središnje vlasti, smatra se da ovoj razini vlasti treba

dodjeliti funkcije ĉijim se obavljanjem obezbjeĊuju dobra sa slijedećim osobinama:

• Javna dobra koja su od znaĉaja za sve graĊane i koja zahtjevaju uniformnost u obezbjeĊivanju (tzv. čista nacionalna javna dobra - nacionalna obrana i bezbjednost; zdravstvena i socijalna zaštita koje se obezbjeĊuju od strane

drţave; visoko obrazovanje, itd.). • Lokalna javna dobra u ĉijem obezbjeĊivanju nastaju znaĉajna prelijevanja

izmeĊu jurisdikcija koja se ne bi mogla otkloniti na drugi naĉin osim intervencijom drţave putem oporezivanja ili davanjem subvencije (npr. mreţa lokalnih cesta ili sprijeĉavanje zagaĊivanja zraka ili vode, itd.).*

• Javna dobra ĉije obezbjeĊivanje proizvodi dodatne troškove za lokalnu administraciju koje ona sama ne moţe financirati sredstvima iz svojih

prihoda (npr., realizacija programa za graĊane s niskim dohotko m biće najuĉinkovitija na lokalnoj razini vlasti, ali uz novĉanu podršku središnje vlasti).

Rashodi središnje vlasti su i oni koji nastaju radi uspostavljanja ili odrţavanja stabilnosti makroekonomskog sustava.* S obzirom na to da se

* Ukoliko se prelijevanja vrše izmeĊu jurisdikcija ko je pripadaju jednoj subcentralnoj

jedinici, tada bi subsredišnja vlast bila nadleţna za finansiranje proizvodnje koja bi se i dalje

obavljala od strane lokalne v lasti. MeĊutim, ako prelijevanja postoje izmeĊu jurisdikcija koje

pripadaju razliĉit im subcentralnim jed inicama, tada će troškove proizvodnje pokrivati

središnja vlast, a sama proizvodnja obavljaće se od strane subsredišnje ili lokalne vlasti. * Npr. u cilju povećanja zaposlenosti središnja vlast moţe utvrdit i odreĊene programe

zapošljavanja ili prekvalifikacije, odnosno dokvalifikacije, itd. ObezbjeĊ ivanjem što veće

razine zaposlenosti, odrţava se i stabilnost razina cijena, što doprinosi stabilnosti ĉitavog

makroekonomskog sustava. Središnja vlast financira i voĊenje monetarne politike i polit ike

deviznog teĉaja, kao i odrţavanje ekonomskih odnosa s drugim drţavama. Rashodi središnje

255

255

potpuno obavljaju i financiraju od strane središnje vlasti samo: nacionalna

odbrana i bezbednost, monetarna politika i politika deviznog teĉaja, kao i odnosi s drugim drţavama, dok se sve ostale funkcije obavljaju zajedniĉki od

strane razliĉitih razina vlasti.** Monetarna politika i politika deviznog tečaja predstavljaju podruĉja koje zahtjevaju jedinstvena rješenja na teritoriji ĉitave drţave. Kako su novĉana

valuta i njena stabilnost vaţne za odrţanje stabilnosti ĉitavog makroekonomskog sustava, potrebno je da sva pitanja iz podruĉja monetarne

politike budu rješavana na najvišoj razini vlasti u drţavi.* Odnosi s drugim drţavama, sa stanovišta teorije i u praksi suvremenih drţava, predstavljaju pitanje koje zahtjeva reguliranje s razine središnje vlasti

(središnja vlast istupa u ime svih graĊana i svih politiĉko-teritorijalnih jedinica u drţavi).*

vlasti su i: izgradnja i odrţavanje meĊunarodnih cesta; osiguranje nezaposlenih lica; zaštita

neobnovljivih prirodnih resursa i financiranje izgradnje infrastrukture za eksploataciju

obnovljiv ih prirodnih resursa; zaštita ţivotne sredine, itd. * Kod financiranja nacionalne obrane i bezbjednosti graĊani uopće ne uĉestvuju u

odluĉivanju koliko će sredstava biti izdvojeno za ove potrebe, već se odluke donose “iza

zatvorenih vrata”, tj. od strane središnje vlasti. U većini suvremenih drţava odrana

predstavlja najveći rashod drţavnog proraĉuna. U pitanju su sredstva za opremanje vojske,

proizvodnju vojne i ratne opreme, naoruţan je, ali i za plaće p ripadnika vojske, itd. Istiĉe se

da obrana drţave predstavlja nacionaln i interes i interes svakog pojedinca jer svatko ţeli da

se slobodno kreće u svojoj drţavi, ali i da zna da moţe slobodno prelaziti drţavnu granicu i

putovati u druge drţave. * MeĊutim, pod izgovorom da je rijeĉ o nacionalnom interesu ĉesto se znaĉajna sredstva

utroše i na neke druge potrebe koje nisu toliko neophodne, a vrlo lako moţe doći i do

zlouporaba. Imajući ovo u vidu, donošenje odluke o rashodima za vojsku i obranu trebalo bi

na odreĊeni naĉin kontrolirati (na primjer, zahtjeva se dobijanje suglasnosti graĊana na

referendumu ili niţih razina vlasti /u parlamentu / za financiranje pojedin ih vojnih potreba). * Isti sluĉaj je i sa politikom deviznog teĉaja. Devizni teĉaj odraţava odnos domaće valute

prema valutama drugih drţava, tako da ĉinjenica da se radi o oblasti koja zalazi u sferu

ekonomskih odnosa sa drugim drţavama podrazumijeva odluĉivanje i realizaciju od strane

središnje vlasti. * Kada je rijeĉ o unitarnim i federalnim drţavama, nema sumnje da će ovakvo rješenje biti

primjenjeno. Ipak kod federalnih drţava, (ako se radi o pitanju koje je od posebnpg interes a

za federalne jed inice), treba dozvoliti njihovo samostalno istupanje u meĊunarodnim

odnosima, posebno ako se ta pitanja ne tiĉu drugih federalnih jedin ica u drţav i. MeĊutim, u

konfederaciji drţave–ĉlanice predstavljaju samostalne entite koji posjeduju drţavnu

suverenost, tako da i samostalno istupaju u odnosima sa drugim drţavama. Kada je rijeĉ o

regionalnim drţavama, obezbjeĊivanje ovog javnog dobra uvijek bi trebalo da bude funkcija

središnje vlasti, a izuzetno se regijama (ako uţivaju veliki stupanj samostalnosti) moţe

dopustiti samostalno istupanje, i to samo ako je rijeĉ o p itanjima koja se odnose iskljuĉivo na

jedan ili nekoliko regiona (n ikako na sve regione u drţav i) i ukoliko to ne bi ugrozilo

jedinstvo drţave.

256

256

Rashodi subsredišnje vlasti

Subsredišnjoj razini vlasti trebalo bi dodijeliti obavljanje funkcija od kojih koristi uţivaju graĊani subcentralnih politiĉko-teritorijalnih jedinica. U naĉelu, ne postoji neki poseban javni rashod za koji bi se moglo reći da

predstavlja iskljuĉivo rashod ove razine vlasti, već rješenje ovisi od situacije do situacije i od drţave do drţave. Ipak, teorijski posmatrano, podruĉja u

kojima bi srednja razina vlasti mogla imati nadleţnost su, one u kojima dolazi do prelijevanja koristi ili šteta od proizvodnje javnih dobara izmeĊu lokalnih jurisdikcija koje pripadaju toj subsredišnjoj jedinici. Rijeĉ je o:

zaštiti ţivotne sredine, industrijskoj i poljogospodarskoj proizvodnji, policiji, odrţavanju parkova i rekreacijskih površina, itd. U ovim podruĉjima

uglavnom postoji konkurentna nadleţnost središnje i subsredišnje vlasti, rijeĊe subsredišnje i lokalne. Koja razina vlasti će biti nadleţna za obezbjeĊivanje nekog od navedenih dobara odreĊuje se prema tome da li će

korist od njegove proizvodnje imati samo graĊani jedne ili većeg broja jurisdikcija. Naravno, rashod subsredišnje vlasti predstavlja i obavljanje onih

funkcija koje su zajedniĉke za sve razine vlasti, a posebice pruţanje usluga iz sfere socijalne zaštite, obrazovanja i zdravstvene zaštite, kao i izgradnja i odrţavanje regionalnih prometnica.

Rashodi lokalne vlasti

Lokalna vlast je uglavnom nadleţna za obezbjeĊivanje lokalnih javnih dobara, tj. onih kojima se obezbjeĊuje korist za lokalno puĉanstvo, a pri tome

nema prelijevanja koristi ili štete u susjedne lokalitete. Najĉešće njihovo obezbjeĊivanje predstavlja ne samo funkciju lokalne vlasti, nego i njen

rashod. U pitanju su “klasiĉni” komunalni rashodi: vodosnabdijevanje; kanalizacijski sustav; prikupljanje i odnošenje smeća; uliĉna rasvjeta; protupoţarna zaštita, izgradnja i odrţavanje lokalnih cesta i ulica, itd.

MeĊutim, kada postoji mogućnost pojave eksternalija (prelijevanja) u obezbjeĊivanju i financiranju javnih dobara prisutna je konkurentna

nadleţnost lokalne i subsredišnje vlasti (npr., pruţanje policijske zaštite) ili sve tri razine vlasti (npr, izgradnja i odrţavanje parkova i rekreacijskih površina). Od ovoga treba razlikovati situaciju kada je lokalna vlast nadleţna

za obezbjeĊivanje javnih dobara, dok je teret financiranja na središnjoj ili subsredišnjoj vlasti (zaštita ţivotne sredine; zaštita i eksploatacija prirodnih

resursa; industrijska i poljoprivredna proizvodnja, itd.). TakoĊer, lokalna vlast je nadleţna i za obezbjeĊivanje socijalne zaštite, obrazovanja i zdravstvene zaštite koje, predstavljaju zajedniĉke funkcije i zajedniĉke

rashode svih razina vlasti u drţavi.

257

257

Teorija fiskalnog federalizma daje odreĊene prijedloge kako bi se mogao

izvršiti raspored funkcija na lokalnoj razini, i to imajući u vidu veliĉinu lokalne jedinice, odnosno da li su u pitanju manje općine, gradovi,

velegradovi ili glavni grad. Javne funkcije koje bi mogle da se obavljaju od strane svih lokalnih

jedinica (bez obzira na veličinu) su: protivpoţarna zaštita, policijska zaštita,

osnovno obrazovanje, primarna zdravstvena zaštita, prikupljanje i odnošenje smeća, odrţavanje lokalnih parkova i rekreacijskih površina, odrţavanje

ulica, lokalni prijevoz i upravljanje lokalnim prometom, lokalne knjiţnice, i obavljanje drugih javnih usluga predviĊenih lokalnim aktima. Javne funkcije koje bi se mogle obavljati od strane većih urbanih

lokaliteta su planiranje uporabe gradskog zemljišta (prostorno planiranje) i srednje obrazovanje.

Javne funkcije koje bi se mogle obavljati od strane velegradova i glavnog

grada (eventualno, od strane subcentralnih jedinica) su: transport, vodosnabdijevanje, deponiranje otpadnih voda, odrţavanje deponija smeća,

drţavna zdravstvena zaštita, bolniĉko lijeĉenje i izgradnja i odrţavanje bolnica, obezbjeĊenje elektriĉne energije, preĉišćavanje zraka i vode,

specijalne policijske usluge, specijalne knjiţnice, regionalni parkovi i regionalno planiranje.

Zajedniĉki rashodi razliĉitih razina vlasti

Najveći broj javnih funkcija zahtjeva zajedniĉko obavljanje od strane politiĉko-teritorijalnih jedinica na razliĉitim razinama drţavne

organiziranosti, što podrazumjeva i postojanje zajedniĉkih rashoda. Bez obzira u kojem dijelu drţave pojedinac ţivi, jurisdikcija njegovog rezidentstva duţna je da mu obezbjedi usluge iz sfere socijalne zaštite,

obrazovanja i zdravstvene zaštite. TakoĊer, interes i drţave i svake niţe politiĉko-teritorijalne jedinice, predstavljaju izgradnja i odrţavanje

infrastrukturnih objekata potrebnih za “normalno” odvijanje saobraćaja, snabdjevanje elektriĉnom energijom i vodosnabdjevanje. Od velikog znaĉaja za ĉitavu drţavu i sve politiĉko-teritorijalne jedinice

su i zaštita ţivotne sredine i prirodnih resursa. Sve su ovo podruĉja u kojima se javne funkcije obavljaju od strane razliĉitih razina drţavne vlasti, tako da

se ne moţe govoriti o raspodjeli funkcija (funkcija je zajedniĉka), nego o raspodjeli pojedinih zadataka u okviru iste funkcije i postojanju zajedniĉkih rashoda razliĉitih razina vlasti.

Kod zajedniĉkih funkcija je potrebno precizno razgraniĉiti zadatake za ĉije je obavljanje nadleţan svaka od razina vlasti (radi postizanja uĉinkovitosti u

obezbjeĊivanju javnih dobara, minimiziranja troškova i zadovoljenja potreba graĊana za javnim dobrima), kao i poslove koji predstavljaju rashod pojedine

258

258

razine vlasti. Time bi se omogućilo da zajedniĉki rashodi budu utvrĊeni na

naĉin koji je optimalan za jednu drţavu.

11. Sredstva financiranja javnih potreba jedinica decentraliziranih razina vlasti

Ĉetiri temeljna instrumenta pomoću kojih se mogu prikupljati sredstva za financiranje javnih potreba na niţim razinama vlasti su:

1) porezi,

2) korisniĉke naknade,

3) meĊuproraĉunski transferi, i

4) zaduţenje

11.1. Porezi i porezna autonomija

Kod poreza postoje sljedeći sustavi poreznih ovlaštenja: a) sustav odvajanje (separacije) – temeljne karakteristike ovog sustava: a) svaka teritorijalna jedinica, bez obzira na razinu vlasti koju predstavlja,

ima ovlaštenja za uvoĊenje odreĊenih poreza i reguliranja njihovih elemenata i b) porezni prihodi jedinicama koje uvode poreze i reguliraju njihove

elemente pripadaju u punom iznosu prikupljenom na njihovim podruĉjima. b) sustav prevlasti (dominacije) – temeljna je karakteristika ovog sustava prevlast dominacije odreĊene razine u reguliranju poreza i

raspolaganju poreznim prihodima. To je, naime, sustav u kojem je pravo reguliranja materije o porezima i pravo na prihode od poreza dano samo

teritorijalnim jedinicama, ili jedinici, jedne razine, dok se drugim teritorijalnim jedinicama iz ukupnog prihoda ostvarenog poreza doznaĉuje odreĊeni iznos. Pri tome, dominantnu ulogu mogu imati bilo niţe, bilo više

razine vlasti. c) mješoviti sustav – primjena ovog sustava u raspodjeli prihoda znaĉi da

pojedine teritorijalne jedinice za financiranje rashoda iz svoje nadleţnosti raspolaţu djelomiĉno vlastitim prihodima, a dio prihoda ostvaruju participacijom u prihodima drugih teritorijalnih jedinica. Republika Hrvatska

je prihvatila ovaj sustav.

Porezni prihodi su jedan od najvaţnijih izvora financiranja svih razina vlasti,

pa tako i decentraliziranih razina. Ne uzimajući u obzir odnose izmeĊu središnje razine vlasti i niţih razina vlasti, sa stanovišta oporezivanja, potrebno je prikupiti dostatno sredstava za podimirenje definiranih zadataka

drţave. Ako se uobzir uzme ĉimbenik odnosa izmeĊu središnje i niţih razina

259

259

vlasti, tada prioritet prukupljanja dovoljno sredstava za financiranje javnih

potreba (naĉelo dostatnosti) ostaje neupitna, ali nameće se i potreba udovoljenju i drugim vaţnim zahtjevima. Jedan od zahtjeva proizlazi iz

ĉinjenice da je decentralizacija u znaĉajnoj mjeri posljedica politiĉkog odnosa snaga. Glede toga, ĉest je zahtjev za što većom fiskalnom autonomijom niţih razina vlasti, napose najniţih tj. lokalnih jedinica. Jedan

od ĉimbenika ostvarenja te autonomija je auonomija na podruĉju oporezivanja. Pokazatelj opće samostalnosti niţih razina vlasti je u znaĉajnoj

mjeri, njihova porezna autonomija. Temeljni kriteriji za utvrĊivanje i ocjenu stupnja porezne autonomije su:

1) formalni,

2) materijalni

1) Formalni kriterij stupanj samostalnosti kod reguliranja ovlaštenja u

svezi s oporezivanjem, odnoai se na ovlaštenja za uvoĊenje poreza i normiranje njhovih elemenata (tehniĉko-provedbeni aspekti pojedinog poreza).

2) Materijalni kriteriji su: a) izdašnost poreza stavljenih u nadleţnost niţim razinama vlasti, i b) raspodjela prihoda prikupljenih porezima izmeĊu

središnje drţavne vlasti i decentraliziranih razina. Materijalni kriteriji su od kljuĉne vaţnosti za utvrĊivanje porezne autonomije. Tako npr. ako su porezi u formalnoj nadleţnosti niţih razina

vlasti (formalni kriterij) i npr. nisu izdašni, te ako u raspodjeli poreznih prihoda niţe razine vlasti sudjeluju s nedovoljnim udjelom, tada je porezna

autonomija decentraliziranih razina vlasti samo formalne naravi. U tom sluĉaju te razine vlasti ne mogu ispuniti svoje zadatke, i ovisne su od drugih izvora prihoda, prvenstveno od meĊuproraĉunskih transfera.

11.2. Korisniĉke naknade

Još se jedan instrument uobiĉajeno javlja kao izvor prihoda lokalnih jedinica u europskim zemljama - korisniĉke naknade, tj. naknade za korištenje odreĊenih

javnih dobara (fees and charges). Primjena ovog instrumenta je standardna a prihodi prikupljeni njime su od relativno malog ali ipak ne i zanemarivog znaĉaja

– iznose oko 12% od ukupnih prihoda lokalnih proraĉuna.. Prema jednom, oĉito u odnosu na korisniĉke naknade optimistiĉkom stavu, ovi prihodi su podruĉje u kojemu je, "moţda i više nego kod poreza", bitna inicijativa lokalnih vlasti; s

druge strane, pesimistiĉki je zakljuĉak kako "... dosadašnje iskustvo u većini zemalja nije naroĉito ohrabrujuće..."; "... cijene koje se naplaćuju rijtko su one

potrebne za postizanje uĉinkovitosti"; naposljetku "(P)otencijal za pojaĉano

260

260

korištenje korisniĉke naknade kao sredstva financiranja lokalne samouprave tako

ostaje više potencijal nego što se ostvaruje".

Korisniĉke naknade mogu se podijeliti u slijedeće skupine:

1) Pristojbe,

2) Cijene korištenja komunalnih dobara i objekata,

3) Komunalne naknade,

4) Posebni porezi temeljem ostvarene konkretne koristi.

1) Pristojbe - Pristojbe se naplaćuju od strane niţih razina vlasti a za

izdavanja razliĉitih dokumenata i dozvola (npr. dozvola za pokretanje neke djelatnosti, dozvola za upravljanje motornim vozilima, itd.). ili za pruţanje odreĊenih usluga, kao npr. usluga registriranja. Pristojbe se naplaćuju

individualnim subjektima koji traţe odreĊenu dozvolu ili uslugu. Pristojbe u tom sluĉaju predstavljaju cijenu za rad tijela niţe razine vlasti.

2) Cijene korištenja komunalnih dobara i objekata - To su cijene koje niţe razine vlasti naplaćuju kao naknadu za korištenje komunalnih dobara, subjektima koji se kao korisnici mogu individualizirati po pitanju uĉinjenog

troška. To su npr. cijene elektriĉne energije, plina, cijene za vodo-opskrbu, itd. TakoĊer, to su cijene za korištenje, od strane individualiziranih subjekata,

objekata koji su u vlasništvu decentraliziranih jedinica, npr. športskih objekata. 3) Komunalne naknade - Komunalna naknada je izvor prihoda kojim se

osiguravaju sredstva za financiranje komunalnih djelatnosti kod kojih ne postoji mogućnost realne individualizacije njihovih troškova na korisnike. To

su djelatnosti npr. odrţavanje ĉistoće javnih površina, odrţavanje groblja, odrţavanje javne rasvjete, itd. Sve vrste komunalnih troškova nije moguće individualizirati, stoga se o komunalnih naknadama moţe govoriti kao o

trošku obavljanja odreĊenih djelatnosti, koji se po odreĊenim kriterijima raspodjeljuju na subjekte s podruĉja odreĊene teritorijalne jedinice.

4) Posebni porezi temeljem ostvarene konkretnekoristi - To su porezi koji se od standardnih poreza razlikuju po tome što su njihovi obveznici osobe za koje se pretpostavlja da upravo one imaju odreĊenu konkretnu

korist od realizacije odreĊenog projekta neke teritorijalne jedinice. Npr. uslijed izgradnje nekog infrastrukturnog objekta (vodovoda, ceste, pristaništa,

idr.) dolazi do porasta vrijednosti imovine (nekretnine) odreĊene osobe. Zbog toga ona ulazi u krug poreznih obveznika posebiceg poreza temeljem ostvarene konkretne koristi. Ovaj se porez obiĉno javlja kao imovinski porez,

što znaĉi da je izraĉun vrijednosti porezne osnovice izvršen temeljem vrijednosti nekretnine ili nekog njezinog fiziĉkog svojstva (npr. površine ili

poloţaja). Ĉinjenica koja dovodi do do nastanka porezne obveze jeste vlasništvo nad imovinom.

261

261

11.3. MeĊuproraĉunski transferi (potpore)

MeĊuproraĉunski transferi su glavni instrument otklanjanja vertikalne i horizontalne fiskalne neravnoteţe. MeĊuproraĉunski transferi (potpore)

obuhvataju izravna doznaĉivanja (transferna plaćanja) novĉanih sredstava izmeĊu proraĉuna razliĉitih teritorijalnih jedinica (nivoa vlasti). Potpore lokalnim jedinicama, koje se tehniĉki realiziraju kao

meĊuproraĉunski transferi mogu biti vertikalni ako se radi o potporama središnje vlasti, ili horizontalni ako se radi o transferima izmeĊu politiĉko-

teritorijalnih jedinica iste razine. Ovi se transferi nazivaju i potporama (dotacijama). MeĊuproraĉunski transferi predstavljaju treći stub “zgrade” fiskalnog federalizma. U pitanju su financijski instrumenti koji se uglavnom

koriste za otklanjanje neravnoteţe izmeĊu javnih rashoda i prihoda u proraĉunima politiĉko-teritorijalnih jedinica ili za otklanjanje fiskalnih

dispariteta nastalih uslijed razlika u gospodarskom razvitku pojedinih krajeva iste drţave. Sredstva se mogu transferirati i zbog financiranja odreĊene namjene

(primjerice, kao potpora izgradnji nekog kapitalnog objekta ili kada nastupi neka izvanredna potreba, itd.). Brojni su razlozi zbog kojih se jedna politiĉko-teritorijalna jedinica odluĉuje da transferira novĉana srdstva drugoj

jedinici. Osim što se sredstva transferiraju od strane središnje vlasti niţim

razinama (“odozgo prema dolje”), moguć je i transfer od bogatijih politiĉko-teritorijalnih jedinica siromašnijim u okviru iste razine vlasti, kao i od niţih politiĉko-teritorijalnih jedinica višim (“odozdo prema gore”). U prvom

sluĉaju sredstva se “uzimaju od onih koji imaju više i daju onima koji imaju manje”. Znaĉi, da bogatije politiĉko-teritorijalne jedinice prenose odreĊeni

iznos sredstava siromašnijim, pri ĉemu se vodi raĉuna o prihodima i rashodima i bogatijih i siromašnijih jedinica. Po pravilu se iznos sredstava za prijenos odreĊuje s obzirom na to koliko je potrošnja (rashodi) ili per capita

dohodak bogatijih jedinica iznad nacionalnog prosjeka, dok se iznos sredstava koju će dobiti siromašnije jedinice odreĊuje s obzirom na to koliko

su njihovi rashodi ili per capita dohodak ispod nacionalnog prosjeka. U drugom sluĉaju u pitanju su doprinosi, a oni se koriste u drţavama u kojima niţe razine vlasti (po pravilu, subsredišnja vlast) raspolaţu većim

sredstvima od središnje vlasti, što se dešava kada su izdašni izvori prihoda prepušteni niţim politiĉko-teritorijalnim jedinicama. Radi se o jednom od

sluĉajeva postojanja prevelike decentralizacije javnih prihoda, što je znak ozbiljnijeg poremećaja sustava, a ujedno i razlog zbog koga se u praksi suvremenih drţava uporaba meĊuproraĉunskih transfera u obliku doprinosa

uglavnom izbjegava.

262

262

Kada se sredstva prenose od središnje vlasti niţim razinama ili kada se

transfer odvija u okviru istih razina vlasti, po pravilu najveći znaĉaj imaju transferi za ujednaĉavanje, budući da se njima obezbjeĊuju sredstva potrebna

za otklanjanje neravnoteţe u proizvodnji javnih dobara. MeĊutim, iako bi transfer trebalo da se odvija na što objektivniji naĉin i uz uporabu odgovarajuće formule kod odreĊivanja iznosa sredstava za prijenos, ĉesto je

vrlo izraţen utjecaj politiĉkih snaga. Zbog ovoga je rašireno mišljenje da transferi manje-više predstavljaju odraz politiĉkog sustava jedne drţave.

Naravno, ovim se ne umanjuje njihov znaĉaj kao instrumenta za odrţavanje stabilnosti makroekonomskog sustava. Ali, osim za ujednaĉavanje, transferi se upotrebljavaju i za ostvarenje

brojnih drugih ciljeva (nadoknada za efekte prelijevanja izmeĊu susjednih jurisdikcija; razliĉiti politiĉki ciljevi; realizacija odreĊenih projekata, itd.).

Smatra se da su kljuĉni ĉimbenici za došenje odluke o sustavu transfera koji će biti primjenjen u jednoj drţavi, slijedeći:

1) metod odreĊivanja obujma sredstava za transfer (potporu), i

2) uvjetovanost.

1) Metod odreĊivanja obujma sredstava za transfer (potporu)

Sredstva koja će se uporabiti za transfer mogu se odrediti na tri naĉina: (a) na ad hoc osnovi (kao i drugi proraĉunski rashodi), (b) kao fiksno utvrĊeni postotak prihoda središnje vlasti ili kao odnos

prema nekoj drugoj makroekonomskoj veliĉini (na primjer, prema bruto domaćem proizvodu); i

(c) na temelju utvrĊene formule. a) Ako središnja vlast ţeli da za sebe zadrţi maksimalnu politiĉku i proraĉunsku kontrolu, tada će najbolji sustav transfera, s njenog stanovišta,

biti onaj koji poĉiva na ad hoc osnovi, tj. onaj u kome se ukupna suma za raspodjelu odreĊuje godišnje sukladno utvrĊenim proraĉunskim prioritetima.

b) Sustav koji se temelji na fiksno utvrđenom postotku središnjih prihoda koji se transferiraju predstavlja bolji naĉin kontrole u odnosu na ad hoc sustav. UtvrĊuju se fiksni postotci pojedinaĉnih prihoda koji se prenose

niţim razinama vlasti ili se od ukupne sume prihoda odreĊuje postotak koji će se uporabiti za transfer. Ako se transferom obuhvate samo odreĊeni

središnji prihodi, moglo bi doći do toga da središnja vlast vremenom povećava prihode koje ostvaruje iz drugih izvora, a koji nisu ukljuĉeni u sustav transfera. TakoĊer, prva opcija je nepovoljna i kada se za transfere

odrede prihodi koji su “osjetljivi” na cikliĉna kretanja u gospodarstvu (npr. porez na promet ili porez na dohodak graĊana). Imajući ovo u vidu, smatra se

da je druga opcija povoljnija za niţe politiĉko-teritorijalne jedinice, ali i za ostvarenje praviĉnosti i stabilnosti sustava fiskalnih odnosa izmeĊu razliĉitih razina vlasti.

263

263

c) Treći metod odreĊivanja sume za transfer podrazumijeva uporabu

utvrđene formule. Najĉešće se u formulu ukljuĉuju razliĉite odrednice potreba i kapaciteta, kao što su: gustina naseljenosti, per capita dohodak,

zemljopisni poloţaj jurisdikcije, tip jurisdikcije; prisustvo nekih posebnih okolnosti (na primjer, prirodni resursi ili meĊunarodna autocesta koja prolazi kroz odreĊenu lokalnu zajednicu), itd.*

2) Uvjetovanost

Da li će prenošenje sredstava biti uvjetovano ili ne, ovisi od toga koji

ciljevi se ţele ostvariti uporabom transfera. Ako središnja vlast prenosi sredstva kako bi omogućila da niţe jurisdikc ije obezbjede proizvodnju javnih dobara i usluga uz poštivanje minimalnih standarda, tada je moguć transfer

bez postavljanja bilo kakvih uvjeta. MeĊutim, ako se sredstva prenose zbog ostvarenja ciljeva nacionalne stabilizacijske i/ili redistribucijske politike,

obiĉno se zahtijeva ispunjenje odreĊenih uvjeta.* Imajući u vidu elemente za odreĊivanje sustava transfera u jednoj drţavi, kao i ciljeve koje treba ostvariti, zastupljeno je mišljenje da je “dobar” sustav transfera (potpora)

onaj koji obiljeţavaju slijedeće karakteristike: • Objektivnost, transparentnost i jednostavnost

• Stabilnost, predvidivost i fleksibilnost

• Pravičnost

• Alokativna učinkovitost i neutralnost

• Troškovna učinkovitost

• Odgovornost nižih razina vlasti

• Autonomija nižih razina vlasti • Objektivnost, transparentnost i jednostavnost - Transferi treba da seodreĊuju na objektivan i transparentan naĉin. Najuĉinkovitije bi bilo da se

* Odrednice koje se uzimaju u obzir razliku ju se po drţavama, kao što se i u jednoj drţavi u

formuli za raspodjelu mogu uporabiti razliĉiti elementi, ovisno glede toga da li se sredstva

prenose bogatijim ili siromašnijim jurisdikcijama, odnosno da li se prenose subcentralnim ili

lokalnim jed inicama, itd. * Npr-, ako se niţim polit iĉko -teritorijaln im jedin icama prenose sredstva za obavljanje

nadleţnosti iz oblasti socijalne zaštite, obrazovanja ili zdravstvene zaštite, središnja vlast će

transfer uvjetiti uporabom sredstava za ove namjene. Tada uglavnom središnja v last zadrţava

pravo da kontrolira uporabu prenijetih sredstava uz postojanje mogućnosti da obustavi dalji

prenos ako utvrdi da se sredstva ne upotrebljavaju za utvrĊene svrhe. TakoĊer, predviĊa se i

odgovornost niţih polit iĉko-teritorijalnih jed inica. Promatrano na ovaj naĉin, moglo bi se

zakljuĉit i da su uvjetni transferi povoljnije rješenje od bezuvjetnih. Ovo jeste sluĉaj ako se

radi o transferu radi ostvarenja vaţnih ciljeva nacionalne politike. MeĊutim, kada se sredstva

prenose u cilju otklanjanja fiskalnog jaza i uspostavljanja fiskalne ravnoteţe u proraĉunima

niţih politiĉko-teritorijalnih jed inica, ovakvo rješenje je neprihvatljivo – tada bi središnja

vlast dobila mogućnost da vrši politiĉki prit isak na niţe jurisdikcije, tako da bi one svoje

rashode i prihode utvrĊivale na naĉin koji odgovara središnjoj vlasti, a ne njima samima, što

bi bilo krajnje neefikasno i nepraviĉno.

264

264

alokacija sredstava niţim razinama vlasti temelji na objektivnim ĉimbenicima

nad kojima pojedinaĉne politiĉko-teritorijalne jedinice nemaju uopće ili imaju malu kontrolu. S obzirom da najviše objektivnosti pruţa sustav

transfera koji se temelji na formuli, potrebno je da sama formula bude što jednostavnija, a determinante (odrednice) koje se u njoj upotrebljavaju treba da budu stabilne i postojane.*

• Stabilnost, predvidivost i fleksibilnost - Transferi treba da budu relativno stabilni iz godine u godinu, budući da bi se tako mogla predvidjeti suma

(iznos) koja će se primati, a to bi dovelo do racionalnog raspolaganja proraĉunskim sredstvima. TakoĊer, transferi treba da budu dostatno fleksibilni kako bi omogućili ostvarenje ciljeva drţavne stabilizacijske

politike.* • Pravičnost - Transfer od središnje vlasti niţim razinama u cilju

zadovoljenja minimalnih standarda u proizvodnji javnih dobara podrazumjeva da se najviše sredstava prenosi onim politiĉko-teritorijalnim jedinicama koje su najsiromašnije, dok se manja ili nikakva sredstva prenose

bogatijim jedinicama. Tako se ostvaruje se horizontalna porezna praviĉnost (najviše plaćaju oni koji imaju najviše), ali i praviĉnost ĉitavog sustava

fiskalnih odnosa. • Alokativna učinkovitost i neutralnost - Transferi smanjuju stvarne troškove obezbjeĊivanja javnih dobara i usluga u niţim politiĉko-teritorijalnim

jedinicama, zbog ĉega mogu dovesti do neostvarivanja lokalnih prioriteta u potrošnji. Zbog toga jurisdikcija kojoj se prenose sredstva neće proizvoditi

javna dobra i usluge koji su sukladno s preferencijama lokalnog stanovništva, nego takva dobra i usluge ĉija je vrijednost manja od vrijednosti onih koji odgovaraju preferencijama i prioritetima. U takvom sluĉaju, ukoliko se radi o

bogatijim jurisdikcijama, rezidenti će pristati da snose veći porezni teret kako bi dobili ţeljenu razinu javnih dobara i usluga. MeĊutim, ovo nije moguće u

siromašnijim jurisdikcijama, budući da će se narušiti uĉinkovito rasporeĊivanje resursa, odnosno nastupiće alokacijska neuĉinkovitost. Zato sustav transfera treba organizirati tako da ne utjeĉe na alokaciju resursa u

razliĉitim sektorima ili na razliĉite aktivnosti, što znaĉi da transferi treba da budu neutralni.

* Uporaba sloţene formule sa promenljivim veliĉinama podrazumjeva odreĊeni stupanj

diskrecije središnje vlasti i nesigurnost niţih politiĉko-teritorijaln ih jedinica u pogledu

sredstava koja će im bit i prenijeta. O formuli b i mogla odluĉivati sama središnja vlast, neko

neovisno ekspertsko tijelo ili predstavnici središnje i niţih razina vlasti okupljeni u jedno

tijelo. Na ovaj naĉin izb jegao bi se utjecaj politiĉkih ĉimbenika i po lit iĉkih pregovaranja. * Ovo bi se najbolje ostvarilo kada bi se suma za prijenos odredila kao fiksan postotak

prihoda središnje vlasti. Tada bi se svake godine od njenih ukupnih prihoda jedan dio

odvajao za transfere niţim polit iĉko-teritorijalnim jedinicama.

265

265

• Troškovna učinkovitost - Ako transferi smanjuju porezni teret tj. cijenu

koja se plaća za pruţanje javnih usluga, doći će do opadanja uĉinkovitosti i povećanja rashoda. MeĊutim, kada su transferi usmjereni na pokriće troškova

obezbjeĊivanja javnih dobara i usluga, doći će do smanjivanja rashoda i povećanja proizvodnje javnih dobara, a time i do povećanja uĉinkovitosti javnog sektora. Imajući ovo u vidu, sustav transfera treba organizirati tako da

ne utjeĉe na visinu poreznog tereta, nego samo na visinu javnih rashoda. • Odgovornost nižih razina vlasti - transfer sredstava radi obezbjeĊivanja

proizvodnje javnih dobara i usluga dovodi do toga da lokalna vlast ne snosi odgovornost svojim graĊanima ukoliko proizvodnja ne zadovoljava njihove potrebe i prioritete. Potrebno je da se proizvodnja javnih dobara i usluga u što

većoj mjeri financira sredstvima lokalnog stanovništva (kroz plaćanje poreza i drugih daţbina), jer će tada lokalna vlast obezbjeĊivati ona javna dobra i

usluge koji odgovaraju potrebama i preferencijama graĊana – “graĊani ţele da dobiju ono za šta plaćaju”. *

• Autonomija nižih razinaa vlasti - S obzirom na to da niţe politiĉko-

teritorijalne jedinice dobivaju sredstva od središnje vlasti ili od drugih politiĉko-teritorijalnih jedinica, umanjuje se njihova autonomija u

proizvodnji javnih dobara. Do ovoga dolazi kada središnja vlast prenosi sredstva uz postavljanje odreĊenih uvjeta za njihovu uporabu. Tada se sredstva moraju uporabiti za toĉno utvrĊene namjene uz mogućnost kontrole

od strane središnje vlasti. Dešava se da središnja vlast uporabom uvjetnih transfera ne samo da kontrolira na što se prenijeta sredstva troše, nego ĉesto

vrši i znaĉajnu politiĉku kontrolu. Za razliku od uvjetnih, bezuvjetni transferi omogućuju ostvarivanje znatno veće autonomije niţih razina vlasti.* Prijenos sredstava od jedne teritorijalne jedinice drugoj moţe se vršiti na

dva osnovna naĉina: 1) ustupanjem prihoda (raspodjela prihoda, odnosno zajedniĉki prihodi, i

2) prenošenjem sredstava u obliku dotacija

O raspodjeli prihoda kao obliku transferiranja sredstava moţe se govoriti samo kada se imaju u vidu odnosi izmeĊu razliĉitih razina vlasti, dok

* Time se povećava odgovornost lokalnih polit iĉkih lidera i omogućuje efikasnija

proizvodnja javnih dobara. Ovo znaĉi da transfer treba svesti na obujam ko ji je potreban, a

nikako ići preko toga. * Kod ovog oblika transfera sredstva se prenose radi prevazilaţen ja financijske krize

politiĉko-teritorijalnih jed inica koje iz vlastitih izvora ne mogu ostvariti dostatno prihoda za

financiran je svojih rashoda. Tada se ne postavljaju uvjeti za trošenje, ali ipak postoji jedan

vid implicitne kontrole – niţe politiĉko-teritorijalne jed inice znaju da ako budu upotrijebile

sredstva u svrhe koje nisu predviĊene proraĉunom ili koje središnja vlast ne smatra

poţeljnim, moţe doći do obustave daljeg transfera. Naravno, nije moguće da transferi

zadovolje sve navedene kriterije, ali zadovoljavanje većine je potrebno da bi se transfer

smatrao “dobrim”.

266

266

se sustav dotacija moţe primjenjivati i u sluĉaju prenošenja sredstava izmeĊu

razliĉitih razina vlasti i u sluĉaju kada se sredstva prenose od jedne politiĉko-teritorijalne jedinice drugoj u okviru istih razina vlasti. MeĊutim, dok se

transfer od više razine vlasti niţoj razini moţe uvjetovati uporabom za odreĊene namjene, dotle se transfer od niţe razine vlasti višoj razini (u vidu zajedniĉkih prihoda ili doprinosa) odvija iskljuĉivo kao bezuvjetni, i to za

potrebe otklanjanja vertikalne fiskalne neravnoteţe.

11.3.1. Podjela meĊuproraĉunskih transfera (potpora)

MeĊuproraĉunski transferi (potpore) dijele se na:

1) vertikalne i horizontalne meĊuproraĉunske transfere (potpore), 2) opće i namjenske meĊuproraĉunske transfere (potpore), 3) uvjetne i bezuvjetne transfere (potpore).

1) Vertikalni i horizontalni meĊuproraĉunski transferi (potpore)

Ako se meĊuproraĉunski transferi (potpore) vrše izmeĊu teritorijalnih jedinica razliĉite razine, tada se radi o vertikalnim meĊuproraĉunskim transferima . Ako su jedinice izmeĊu kojih se vrše navedeni transferi iste

razine, tada su to horizontalni meĊuproraĉunski transferi. U praksi su uobiĉajeniji vertikalni meĊuproraĉunski transferi. Oni su s tandardno rješenje u većini drţava. Horizontalni transferi (potpore) u svom ĉistom obliku

ureĊeni su tako da je uplata potpora iz proraĉuna jedne teritorijalne jedinice u proraĉun druge takve jedinice iste razine, regulirana iskljuĉivo jednostrano

obvezujućim propisima tih jedinica, samo su teoretski mogući. Naime, njihovo bi postojanje podrazumijevalo nadreĊenost jedne jedinice drugoj, jer bi jedino tako jedna jedinica mogla propisivati drugoj pravo na primitak ili

obvezu na uplatu potpore. No u tom sluĉaju ne bi se radilo o horinotalnom nego o vertikalnom meĊuproraĉunskom transferu, jer bi propisijuća jedinica

bila nadreĊena drugoj jedinici. Horizontalni meĊuproraĉunski transferi mogli, bi u ĉistom obliku, dakle i na razini regulacije odnosa i na razini njegove realizacije tj. uplate, postojati samo ako se teritorijalne jedinice dobrovoljno

suglase o uplati potpore iz proraĉuna jedne u proraĉun druge. MeĊutim, takva suglasnost podrazumijeva ugovorni odnos izmeĊu njih, jer su jedino u

takvom odnosu obje takve jedinice ravnopravne. Pitanje je vaţećih propisa, jesu li teritorijalne jedinice u odreĊenoj drţavi uopće ovlaštene stupati u takve odnose povodom potpora. Iz svega navedenog, slijedi da će u praksi

najĉešće biti rijeĉi o vertikalnim meĊuproraĉunskim transferima (vertikalnim potporama).

267

267

2) Opći i namjenski meĊuproraĉunski transferi (potpore)

Transferi (potpore) koje se uplaćuju proraĉunima teritorijalnih jedinica mogu biti odreĊene po namjeni, ili takvo odreĊenje moţe izostati. Namjenske

potpore u pravilu su vertikalne, jer njihovu namjenu odreĊuje doznaĉitelj potpore, u pravilu, središnja vlast. Naime, teško je i pretpostaviti da bi teritorijalne jedinice istog ranga mogla jednoj drugoj odreĊivati namjenu

danih potpora. I u sluĉaju horizontalnih transfera, namjena trošenja tih transfera bi autoritativno mogla, po osnovi svoje formalne nadreĊenosti,

odreĊivati samo središnja vlast.

3) Uvjetni i bezuvjetni transferi (potpore)

Transfer moţe biti uvjetovan obavljanjem odreĊenih poslova ili se moţe

predvidjeti da se sredstva moraju iskoristiti za odreĊenu namjenu, ali moguće je i da nema nikakvog uvjetovanja. Znaĉi da imamo dvije skupine transfera:

uvjetne i bezuvjetne transfere . Bez obzira da li postoji uvjetovanje ili ne, sredstva se uvijek prenose za odreĊenu namjenu. Ĉak se i kod transfera za otklanjanje fiskalne neravnoteţe (za fiskalno ujednaĉavanje) koji su uvijek

bezuvjetni, sredstva prenose radi ostvarenja odreĊenog cilja (otklanjanje nastale neravnoteţe). Uvjetni transferi su dotacije i subvencije..

11.3.2. Razlozi primjene meĊuproraĉunskih transfera (potpora)

Razlozi primjene meĊuproraĉunskih transfera (potpora) su slijedeći:

1) transferi (potpore) za izjednaĉavanje rashodnog kapaciteta,

2) transferi (potpore) za nadoknadu uĉinka prelijevanja i za dodatna

dobra,

3) transferi (potpore) za gospodarsku stabilizaciju,

4) transferi (potpore) za nadoknadu izgubljenog poreznog prihoda,

5) transferi (potpore) za izvršenje povjerenih zadataka,

6) transferi (potpore) za regionalni razvitak

Ad 1) Ovi transferi su glavno sredstvo ispravljanja gospodarskih neujednaĉenosti izmeĊu razliĉitih teritorijalnih jedinica. Ovi transferi trebaju

izjednaĉiti rashodne kapacitete teritorijalnih jedinica koje su u nejednakom poloţaju tj. trebaju podići opći javnofinancijski kapacitet fiskalno slabijih

jedinica, a nisu vezane za izvršenje odreĊenog zadatka.

Ad 2) Niţim razinama vlasti mogu biti povjereni od strane viših jedinica neki zadaci ĉije izvršenje dovodi do pozitivnih uĉinaka i za druge teritorijalne

jedinice. Središnja vlast kao nadoknadu za za ovaj trošak moţe dodijeliti

268

268

odreĊeni iznos na ime transfera (potpore) jedinicama koje su obavile

odreĊeni posao. Moguće je da središnja vlast moţe smatrati potrebnim da niţe teritorijalne jedinice zadovolje neke potrebe na višoj razini nego što su

to same te jedinice spremne financirati. Središnja vlast moţe niţim razinama (lokalnim vlastima) doznaĉiti odreĊena financijska sredstva.

Ad 3) Ovaj transfer (potpora) je primjer djelovanja središnje vlasti u

ostvarivanju stabilizacijske funkcije. Zbog cikliĉnog kretanja gospodarske aktivnosti ( prosperitet i recesija) dolazi do ekonomskih poremećaja. Radi

otklanjanja tih poremećaja i stabilizacije gospodarstva (što je zadatak središnje vlasti) središnja vlast treba niţim razinama vlasti u razdoblju recesije povećavati iznose potpore (transfera), a u razdoblju prosperiteta

(gospodarskog rasta) potpore treba smanjivati.

Ad 4) Središnja vlast se moţe iz razliĉitih razloga odluĉiti za

centralizaciju poreznih ovlaštenja i poreznih prihoda. Pri tome niţe razine vlasti mogu izgubiti dio svojih poreznih prihoda, a što će im onda središnja vlast nadoknaditi.

Ad 5) Središnja vlast moţe dodijeliti izvršenje odreĊenih zadataka tj. pruţanje odreĊenih usluga fiziĉkim i pravnim osobama koje je u njezinoj

nadleţnosti, decentraliziranim jedinicama. Ovo dodjeljivanje moţe biti izvršeno po osnovi nadreĊenosti središnje vlasti, tj. kao davanje zadatka niţim jedinicama vlasti. Središnja vlast tada treba osigurati sredstva za

izvršenje danih ili ugovorenih (s niţim razinama vlasti) zadataka.

Ad 6) Ispravljanje nejednakosti u regionalnom razvitku je zadatak

cjelokupnog sustava financijskog izravnanja odreĊene drţave. MeĊutim u sluĉajevima izrazito niske regionalne razvijenosti, drţava tj. središnja vlast djeluje ciljano s adekvatnim transferima (potporama) nerazvijenim regijama

(niţim razinama vlasti).

11.4. Zaduţenje jedinica decentraliziranih razina vlasti

Trend rasta potrebe za sredstvima za financiranje zadovoljavanja javnih

potreba na decentraliziranim razinama vlasti podudara se s istim trendom uoĉenim na razini središnje vlasti. Danas je u tranzicijskim zemljama, iscrpljen ili je blizu iscrpljenja potencijal instrumenata koji bi se mogli

nazvati standardnim za prikupljanje prihoda namijenjenih financiranju zadataka decentraliziranih jedinica, tj. lokalnih poreza i meĊuproraĉunskih

transfera (potpora), te korisniĉkih naknada. Odgovor na ovakvu situaciju bilo je iznalaţenje novih izvora financijskih sredstava. Jedan od takvih izvora moţe biti zaduţivanje jedinica lokalne samouprave, odnosno financiranje

269

269

zajmom. S obzirom da se u sluĉaju takvog zaduţivanja na duţniĉkoj osnovi i

strani pojavljuje javnopravno tijelo, radi se o javnom zajmu.

Prikupljanje sredstava javnim zajmom u razliĉitim se elementima razlikuje

od ranije spomenutih instrumenata. Većina je tih elemenata provedbeno tehniĉke naravi. Sa stanovišta analize pravne prirode instituta javnog zajma, razlika je suštinska. Zaduţivanje je ugovorni odnos privatnopravne prirode (

za razliku od npr. porezno-pravnog odnosa kao odnosa javnog prava) a prikupljanje sredstava javnim zajmom ukljuĉuje element rizika za

decentralizirane jedinice, rizika koga u sluĉaju financiranja drugim "klasiĉnim" sredstvima nema.; kod njih je ili trebalo prikupiti lokalne poreze ili se, na normativnoj ili provedbenoj razini, izboriti za što je moguće veći

iznos potpora u obliku meĊuproraĉunskih transfera, ili formulirati kriterije odreĊivanja visine korisniĉkih naknada na što su sami korisnic i imali malo ili

nikakvog utjecaja. UvoĊenje javnog zajma kao sredstva financiranja znaĉi i uvoĊenje elementa neizvjesnosti, tj. imperativ poduzetniĉkog naĉina razmišljanja u sustav planiranja prihoda i rashoda jedinica lokalne

samouprave. MeĊutim, rizik decentraliziranih jedinica kod zaduţenja ipak nije istovjetan rizicima kojima su izloţenu subjekti privatnog prava. Naime,

te su jedinice dio meĊusobno povezanog sustava teritorijalnih javnopravnih tijela, i kao takve su od bitne vaţnosti za redovito izvršavanje zadataka iz javne (drţavne) nadleţnosti. Zato središnja vlast ne moţe biti

nezainteresirana za njihovo financijsko stanje i poslovanje. Posljedica je takve "umreţenosti" da su ograniĉenja zaduţivanja decentraliziranih jedinica

uobiĉajena. Razlozi za njihovo postojanje su slijedeći:

1) Odrţavanje opće makroekonomske stabilnosti gospodarstva bitna je zadaća središnje vlasti. Nenadzirano i neograniĉeno zaduţivanje

decentraliziranih jedinica moglo bi, u sluĉaju teškoća tih jedinica s udovoljavanjem dospjelim obvezama, putem nastanka deficita dovesti do

znaĉajnih poremećaja te ekonomske stabilnosti,

2) Zaduţivanje decentraliziranih jedinica angaţira slobodna novĉana sredstva koja bi inaĉe bila uloţena u privatne poduzetniĉke projekte i koja bi

u takvim projektima moţda mogla biti uĉinkovitije iskorištena (pojava poznata pod nazivom "istiskivanje", efekt istiskivanja (crowding-out),*

* Efekt istiskivanja (crowding out) manifestira se u smanjenju privatnih investicija

uzrokovanih povecanjem drzavne potrosnje (drţavne investicije istiskuju privatne

investicije)..Do efekta istiskivanja dolazi zato što povećani drţavni izdaci (investicije)

izazivaju porast kamatnih stopa, koje dovode do pada privatnih investicija. Taj efekat kada

drţavne investicije istiskuju privatne investicije je crowing– out tj. efekat istiskivanja.

Dakle, voĊenje ekspazivne fiskalne politike po prav ilu dovodi do porasta kamatnih stopa

koje onda sa svoje strane obaraju investicije i dovode do efekta istiskivanja, zbog smanjenja

investicijske traţnje privatnog sektora zbog povećanja javne traţnje d rţave za kapitalom.127

270

270

3) U drţavama u kojima se nad decentraliziranim jedinicama ne moţe

otvoriti postupak steĉaja, ili u kojima središnje vlasti ne ţele steĉajeve takvih jedinica, te se vlasti ĉesto javljaju kao jamci za njihove obveze. Stoga

moguća nelikvidnost decentaliziranih jedinica, koja je posljedica njihovog zaduţenja, moţe dovesti do znaĉajnih deficita središnjeg proraĉuna, do kojih dolazi ukoliko središnja vlast podmiruje dugove niţih razina za koje jamĉi.

Radi sprijeĉavanja navedenih poremećaja, središnja vlast moţe utvrditi razliĉite metode ograniĉavanja i nadzora zaduţivanja decentraliziranih

jedinica:

1) Obiĉno je praksa odreĊivanje vrste troškova koji mogu biti deficitarno financirani. Radi se o razlikovanju izmeĊu odobrenih kapitalnih troškova ( tj.

investicija) i tekućih izdataka. U pravilu se odobrava financiranje investicijskih ulaganja zaduţenjem, dok su zaduţenja radi financiranja

tekućih rashoda ograniĉena na vrlo male iznose ili sasvim iskljuĉena;

2) Za zaduţivanje je potrebno prethodno odobrenje poreznih obveznika vezanih (npr. prebivalištem, ili mjestom obavljanja posla) za jedinicu ĉije

ĉelništvo ţeli prikupiti sredstva javnim zajmom;

3) Za zaduţivanje je potrebno prethodno odobrenje središnje vlasti;

4) Iznos zaduţenja ograniĉava se na odreĊeni postotak prihoda decentraliziranih jedinica:

5) Druge mogućnosti ograniĉavanja zaduţivanja decentraliziranih jedinica.

Ta ograniĉenja mogu biti vezana uz pristup trţištu, npr. što se tiĉe mogućnosti izdavanja obveznica ili ugovaranja inozemnog zaduţenja.

Imajući u vidu sve navedene mogućnosti ograniĉavanja zaduţivanja decentraliziranih jedinica "ono ostaje posljednje sredstvo prikupljanja vlastitih sredstava tih jedinica i stoga nije znaĉajan izvor prihoda".

Šesti dio: FISKALNA POLITIKA

1. Pojam i ciljevi fiskalne politike

Naziv ''fiskalna politika'' potjeĉe od engleskih rijeĉi ''fiscal policy'' što u doslovnom prijevodu oznaĉava ''politiku javnih prihoda (poreza)''. Fiskalna

politika ima uţe i šire znaĉenje. U kontinentalnoj Europi upotrebljava se u uţem smislu i odnosi se na poreze, dok se u anglosaksonskoj i ameriĉkoj literaturi rijeĉ ''fiskalni'' koristi u širem znaĉenju i odnosi se na javne prihode

i javne rashode. Fiskalna politika kao dio opće ekonomske politike, predstavlja skup fiskalnih instrumenata, instrumenata javnih rashoda i

271

271

prihoda, koji se koriste radi ostvarivanja ciljeva ekonomske politike. Treba

razlikovati fiskalnu politiku od fiskalnog sustava. Fiskalni sustav je podloga za djelovanje fiskalne politike. Fiskalni sustav jedne drţave ĉine svi

instrumenti financiranja javne potrošnje – javnih rashoda, a to su: porezi, doprinosi, carine, proraĉun, itd. U fiskalni sustav spadaju i svi propisi koji reguliraju javne rashode u jednoj zemlji. Fiskalna politika je više orijentirana

na ostvarenje kratkoroĉnih ciljeva ekonomske politike a fiskalni sustav na ostvarenje dugoroĉnih ekonomskih ciljeva.

Osnovni zadaci i ciljevi fiskalne politike su:

(1) ostvarivanje stabilnih stopa dugoroĉnog ekonomskog rasta,

(2) ostvarivanje stabilnosti ekonomije (stabilnosti cijena na trţištu),

(3) ostvarenje pune zaposlenosti.

Treba naglasiti da navedene ekonomske ciljeve, fiskalna politika

ostvaruje u sudejstv u (kooperaciji) s monetarnom politikom.

Brojni teoretiĉari fiskalnu politiku poistovjećuju sa stabilizacijskom funkcijom fiskalnog sustava. Poznati autor iz podruĉja fiskalne politike R.A.

Musgrave (Masgreiv) istiĉe tri temeljne funkcije fiskalne politike (koje su istodobno i 3 temeljne funkcije javnih financija):

(1) alokacijska funkcija (financiranje ponude javnih dobara i usluga),

(2) stabilizacijska funkcija (djelovanje fiskalne politike na razinu agregatne potraţnje),

(3) redistribucijska funkcija (preraspodjela nacionalnog dohotka).

1) Alokacijska funkcija - ima za cilj da namjenski i efik asno usmjeri

raspoloţive javne prihode na zadovoljavanje javnih potreba. Ostvaruje se, izmeĊu ostalog, stimuliranjem investicijskih aktivnosti. Drţava to moţe ostvariti smanjenjem stopa poreza na dobit ostavljajući tako poduzeću veći dio za

ulaganje. To se ĉini uvoĊenjem raznih poreznih olakšica ili poreznih oslobaĊanja.

2) Stabilizacijska funkcija - se javlja u trenucima kada je gospodarstvo izbaĉeno iz makroekonomske ravnoteţe, a mjerama fiskalne politike se moţe stabilizirati. Ogleda se u djelovanju fiskalne politike na

postizanje i oĉuvanje pune zaposlenosti, stabilnost cijena i uravnoteţenost platne bilance zemlje. (uvoza i izvoza). Ako je gospodarstvo u stanju

deflatorne neravnoteţe tada je uloga stabilizacijske fiskalne politike da potiĉe potraţnju u gospodarstvu. To će se ostvarivati kroz brojna smanjenja u poreznom raspodjeli osobne i investicijske potraţnje i potrošnje. Ako je na

djelu inflatorna neravnoteţa, što znaĉi da su likvidna novĉana sredstva veća od realne ponude dobara i usluga, stabilizacijska fiskalna politika sastojaće se

u naporima da se preko odgovarajućih poreza zahvati jedan dio viška potraţnje.

272

272

3) Redistribucijsku funkciju – ima za cilj da efikasno raspodijeli

raspoloţiva sredstva izmeĊu pojedinih javnih institucija i politiĉko-teritorijalnih cjelina jedne drţave, te izmeĊu skupina stanovništva s razliĉitim

dohocima. Ovu funkciju, fiskalna politika ostvaruje vršeći preraspodjelu nacionalnog dohotka izmeĊu razliĉitih društvenih slojeva. Ako je fiskalna politika zasnovana na socijalnim naĉelima onda će se njene akcije usmjeriti u

dva pravca: a) da se oštrim progresivnim poreznim stopama zahvati dohodak imućnih

graĊana, b) da se poreznim olakšicama pomogne siromašnim društvenim slojevima.

Fiskalna politika je povijesno gledajući imala prvo antidepresijsku funkciju.

Najveću afirmaciju je fiskalna politika ostvarila na planu anticikliĉkog reguliranja efektivne potraţnje. Fiskalna politika je kao makroekonomski instrument najveći razvitak poĉela ostvarivati nakon velike svjetske

ekonomske krize 30- ih godina prošlog stoljeća, kao i zahvaljujući uĉenju poznatog engleskog ekonomiste Dţ.M. Kejnza (Keyns).

U današnje vrijeme fiskalna politika se intenzivno bavi i izuĉavanjima mikroekonomskih efekata fiskalnog sustava, naroĉito efekata stimulacije, koji mogu bitno utjecati na obujam i strukturu ponude. Efekti fiskalne

politike na reguliranje obujma i strukture efektivne potraţnje su uglavnom kratkoroĉnog karaktera, dok su efekti stimulacije dugoroĉnog karaktera. Utjecaj fiskalne politike na efektivnu potraţnju je osnova njenog

stabilizacijskog djelovanja. Na osnovi neto efekata fiskalne politike po osnovi stimuliranja potraţnje, ocjenjuje se da li je u odreĊenom vremenskom

razdoblju fiskalna politika bila ekspanzivna, neutralna ili restriktivna (kontraktivna). TakoĊer je ovdje bitno razdvojiti efekte koji su nastali na temelju automatskog stabilizacijskog djelovanja fiskalne politike (tzv.

automatskih stabilizatora)* i efekte koji su rezultat diskrecijskih mjera

fiskalne politike tj. njenih tekućih mjera.

Kad su u pitanju efekti stimulacije, tu se misli na efekte na planu stimuliranja (poticanja) ekonomskog rasta. Ovaj efekat je najizravnije povezan s

mogućnošću djelovanja fiskalne politike na obujam i strukturu investicija kao

*Koncepcija automatskog stabilizacijskog djelovanja (ili automatski – ugraĊeni fiskalni

stabilizator) polazi od pretpostavke da odreĊene fiska lne varijable automatski djeluju

anticikliĉno (antiinflacijski i antideflacijski). Stabilizacijsko djelovanje fiskalne polit ike

ispoljava se putem dva automatska stabilizatora: 1) automatske promjene poreznih

izdataka, i 2) transferom drţave za osiguranje od nezaposlenosti. Diskrecione mjere fiskalne polit ike su sve one mjere fiskalne vlasti kojima se mijenja

veliĉina i struktura javnih prihoda i javnih rashoda.

273

273

i djelovanje na ljudske te materijalne resurse – proizvodne ĉimbenike.

Najĉešće korištene mjere fiskalne politike u okviru efekata stimulacije su:

(1) porezno usmjeravanje raspodjele dohotka i dobiti,

(2) porezno stimuliranje ulaganja u nove investicije,

(3) porezno stimuliranje ubrzane amortizacije,

(4) porezno stimuliranje štednje stanovništva i usmjeravanje njezine

strukture,

(5) porezno stimuliranje izdvajanja dohotka za obrazovanje kadrova i

znanstvena istraţivanja,

(6) porezno tretiranje gubitka,

(7) premiranje investicija,

(8) posebne porezne stimulacije za uvoz kapitala.

2. Vrste fiskalne politike

Fiskalna politika po svojoj orijentaciji tj. po smjeru svog djelovanja moţe biti: 1) ekspanzivna

2) restriktivna ili kontraktivna.

(1) Ekspanzivna fiskalna politika podrazumijeva slijedeće tri aktivnosti:

a) smanjenje poreza (smanjenje poreznog opterećenja) ,

b) povećanje transfernih plaćanja iz sredstava drţavnog proraĉuna, c) povećanje drţavnih kupovina (nabavki).

Shematski, ekspanzivna fiskalna politika je:

G i /ili T višak AD nad AS Y P ... r

gdje je: G = drţavna (proraĉunska) potrošnja, T = porezi, Y = domaćeg bruto proizvoda, P = cijene, r = kamatna stopa, AD = agregatna potraţnja, AS =

agregatna ponuda.

Vidimo da povećanje drţavne (proraĉunske) potrošnje G i/ili smanjenje poreza tj. poreznog opterećenja T uzrokuje povećanje viška agregatne

(ukupne) potraţnje AD nad agregtnom (ukupnom) ponudom AS, a to dalje dovodi do povećanja domaćeg bruto proizvoda Y, koji povećava opću razinu

Pri ekspanzivnoj fiskalnoj politici zbog npr. smanjen ja poreza (s manjen ja poreznog

opterećenja) ostaje veći dio nacionalnog dohotka za potrošnju. Veća potrošnja uzrokuje

porast cijena, porast proizvodnje, porast zaposlenosti itd. Kod restriktivne fiskalne polit ike

sve je obratno.

274

274

cijena, što na kraju obara razinu kamatnih stopa (r). Pad kamatnih stopa

uzrokuje porast investicija (jer kapital tj. općenito novac postaje jeftiniji), to dalje povećava zaposlenost itd. Zbog toga ekspanzivna fiskalna politika

djeluje poticajno na porast svih makroekonomskih agregata (veliĉina) tj. na njihovu ekspanziju, što je bit ekspanzivne fiskalne politike.

(2) Kod restriktivne fiskalne politike je sve obratno u odnosu na

ekspanzivnu fiskalnu politiku:

G i/ili T manjak AD nad AS Y , P…r

VoĊenje ekspazivne fiskalne politike po pravilu dovodi do porasta kamatnih stopa koje onda sa svoje strane obaraju investicije /tzv. crowding-

out efekat ili efekat istiskivanja , a radi se o smanjenju investicijske potraţnje tj. potrošnje privatnog sektora zbog povećanja javne potraţnje drţave za kapitalom. Drţava zbog proraĉunskog deficita pozajmljuje sredstva na

financijskom trţištu, suţavajući prostor potraţnji privatnog sektora za investicijama. Rast drţavnih proraĉunskih /javnih/ rashoda povećava

agregatnu potraţnju pri svakoj razini kamatne stope.

U uvjetima fiskalne ekspanzivne politike pod djelovanjem visokih proraĉunskih deficita, sprijeĉavanje rasta kamatnih stopa moţe da obavi samo

monetarna politika putem povećanja ponude novca. U pitanju je monetizacija proraĉunskog deficita drţave koji pokriva središnja banka. Radi se o

monetarnom prilagoĊavanju na ekspanzivnu fiskalnu politiku .

3. Fiskalni kapacitet i fiskalno opterećenje

Fiskalni kapacitet jedne ekonomije ili gospodarstva u cjelini predstavlja njenu sposobnost da podnese fiskalno opterećenje u datom vremenskom

periodu a da ne doĊe do ekonomskih poremećaja. Uz date fiskalitete i fiskalni sustav u jednoj zemlji, fiskalni kapacitet će ovisiti od stupnja ekonomskog

razvitka i ekonomske snage zemlje. Ako ekonomsku razvijenost mjerimo nacionalnim dohotkom, onda će fiskalni kapacitet jedne zemlje biti veći ukoliko je veći nacionalni dohodak per capita.

Fiskalno opterećenje ili fiskalna presija je odnos fiskalnog tereta – svih fiskalnih izdvajanja s jedne i nekog od makroekonomskih agregata s druge

strane. Ako uzmemo nacionalni dohodak, onda se fiskalno opterećenje izraĉunava na ovaj naĉin:

FS = UD/ND ∙ 100

275

275

gdje su FS = stopa fiskalnog opterećenja, UD = ukupne daţbine (iznos svih

fiskalnih prihoda), ND = nacionalni dohodak (neto-domaći proizvod).

Umjesto nacionalnog dohotka moţe se koristiti i domaći proizvod.

Danas je stopa fiskalnog opterećenja kod pojedninih drţava i preko 50%. U 2000. godini ova stopa se kretala od cca 33% u SAD do 63% u Švedskoj. Fiskalno opterećenje se moţe izraĉunavati i analizirati i na razinau pojedinih

gospodarskih grana, poduzeća itd. Fiskalno opterećenje moţe se javiti u više varijanti. Npr. ako ono raste, moguće su slijedeće varijante: a) fiskalno

opterećenje raste ali nacionalni dohodak raste brţe, b) fiskalno opterećenje raste a nacionalni dohodak stagnira, c) fiskalno opterećenje raste a nacionalni dohodak ima tendenciju opadanja. Moguća su teoretsk i i tri obratana sluĉaja

kada fiskalno opterećenje opada (nacionalni dohodak raste, stagnira ili opada).

Fiskalno opterećenje moţemo analizirati i po tzv. fiskalnim tokovima – po osnovu izravnih i neizravnih poreza, zatim imamo i komparaciju fiskalnog opterećenja jedne drţave u odnosu na druge drţave, zatim visinu fiskalnog

opterećenja per capita, itd.

Imamo i termin ''relativno fiskalno opterećenje'' koje se promatra u

kontekstu vraćanja fiskalnih sredstava (izdvajanja) putem javnih rashoda – školstvu, zdravstvu, pomoći nezaposlenima itd. Ovi fiskalni rashodi relativno umanjuju apsolutnu fiskalnu presiju, jer gospodarstvo izravno ili neizravno

ima koristi od navedenih fiskalnih izdvajanja.