Lei n 4.320, de 17 de Maro de 1964

MENSAGEM DE VETO N 41, DE 17 DE MARO DE 1964(N 47-64, NA PRESIDNCIA DA REPBLICA)

Excelentssimo Senhor Presidente do Senado Federal:

Tenho a honra de comunicar a Vossa Excelncia que, no uso das atribuies que me conferem os artigos 70, 1 e 87, II, da Constituio Federal, resolvi vetar, parcialmente, o Projeto de Lei da Cmara n 201-D, de 1950 (no Senado n 38, de 1952), que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e contrle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados , dos Municpios e do Distrito Federal.

Incide o veto sbre as disposies abaixo relacionadas, por contrrias aos interesses nacionais, pelas razes a seguir expostas:

I. o pargrafo nico do art. 8 e no art. 57, a expresso "Ressalvado o pargrafo nico do art. 3 desta lei".

Razes:

Os incovenientes devidos ao sistema vigorante da pluralidade oramentria so indiscutveis. Aprovando norma repressiva s violaes do princpio da universalidade, ste Govrno apenas abre caminho para a concretizao do desiderato a que se prope - entrelaar todas as decises num conjunto representativo de plano bem integrado com vistas situao econmica - para saneamento das finanas pblicas que est o Pas a reclamar.

Entretanto, o carter seletivo emprestado pela redao do pargrafo nico situa de forma antagnica o amplo e indubitvel entendimento firmado luz do art. 3, que demonstra o alcance total da influncia governamental sobre a economia em perfeita sintonia com a regra constitucional da universalidade.

Alm disso, flagrante a coliso com as normas salutares ditadas no art. 7, as quais objetivam que o oramento previna a maneira pela qual em caso de "deficit", seja ele coberto.

As excluses do pargrafo nico so endereadas s operaes de crdito por antecipao de receita, s emisses de papel-moeda e a outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiros. Quanto s primeiras, no haver quaisquer dvidas a suscitar, uma vez que, tradicionalmente, h alguns exerccios, os oramentos da Unio vm inscrevendo e prevendo limitao para socorro da administrao financeira em tias operaes. Por no alterarem o patrimnio, as operaes compensatrias estariam "ab initio" ressalvadas do tratamento preconizado, perante a inteligncia da regra da universalidade, razo bastante para ser desnecessria a excepcionalidade inscrita no dispositivo vetado.

Portanto, resta por relevo aplicabilidade da regra quanto a emisses. Nesse passo o dispositivo seria oportuno, caso no existisse o art. 73, 1, II, da Constituio Federal. O mestre de Direito Constitucional, Pontes de Miranda, em "Comentrios Constituio de 1946. Tomo III, pgina 13", ensina, quanto abertura de operaes de crdito e emisses de curso forado, de que trata o art. 65, VI, da Lei Maior:

"A lei seria, congentemente, "lei fora do oramento" se no existisse o art. 73, 1, II, que permitiu a insero da regra jurdica autorizativa da emisso no oramento da Repblica, quando disse, abrindo exceo ao princpio de que s se insere no oramento o que se tem por lei em sentido formal, que se pode embutir no oramento "o modo de cobrir o "dficit". Um dos modos de tal cobertura a emisso.

As emisses, para que tenham base em lei, isto , para que se no possam considerar atos em exerccio de delegao legislativa, portanto atos administrativos legais e contrrios Constituio de 1946 art. 36, 2, preciso que os tenha precedido lei - lei feita pelo Congresso Nacional, com a sano de Presidente da Repblica - e tal lei no haja deixado arbtrio ao Poder Executivo. A lei a lei que autoriza a emisso, fora do oramento, ou , por fora do art. 73, 1, II, da Constituio de 1964, a regra jurdica autorizativa de emisso inserta no oramento, se para cobrir "dficit" oramentrio. No se pode invocar o art. 73, 1, Ii, da Constituio de 1946, a regra jurdica autorizativa de emisso inserta no oramento, se para cobrir "dficit" oramentrio. No se pode invocar o art. 73, 1, II da Constituio de 1946, se a emisso no para cobrir o "dficit". Porque a regra jurdica autorizativa de emisso somente de permitir-se inserta no oramento se o como "modo de cobrir o "dficit".

Quanto ao veto expresso do art. 57, decorrncia natural da impugnao do pargrafo nico do artigo 3;

II. o 2 do art. 6:

Razes:

As vinculaes especficas da Receita, no tocante ao Oramento Federal, atingem cerca de 42% do total. Tais vinculaes j esto regidas quer por princpios constitucionais, quer por normas estabelecidas e leis especiais. No h por que alterar a sistemtica vigente, procurando-se adotar, apenas, como base de clculo das notaes e apurao do balano do exerccio anterior, tanto mais que, na prevalncia do critrio proposto, ocorrero drsticas redues nas verbas destinadas, principalmente a investimentos ligados a planos de desenvolvimento regional e a outros setores relevantes e estratgicos da economia nacional.. Essas redues sero ainda mais agravadas, em termos reais, se se considera o no ajustamento, em moeda corrente, de vinculaes da receita a taxa da inflao, no a vigorante em exerccio anterior, mas sim aquela prevista para o ano em que se formula a proposta oramentria.

III. os arts. 9 e 10:

Razes:

Os conceitos de tributo, imposto, taxa e contribuio de melhoria constituem matria do projeto de Cdigo Tributrio Nacional, apresentado pelo Executivo (Projeto na Cmara nmero 4.834-8, de 1955) Tais conceitos assumem mpar relevncia, por suas conseqncias prticas sobre a validade das contribuies compulsrias da Unio, Estados ou Municpios, em especial quanto s figuras no expressamente enumeradas na discriminao constitucional de rendas.

As definies vetadas divergem parcialmente das constantes daquele projeto de Cdigo. E no satisfazem, por no serem abrangentes de certos tributos, tais como os destinados a atender a atividades especiais da administrao (o imposto nico sobre combustvel e lubrificantes lquidos, por exemplo) e os de finalidade extrafiscal.

IV. no art. 14, a expresso "subordinados ao mesmo rgo ou repartio".

Razes:

A negativa de sano se prende ao afluxo de dvida sem conta e justificveis surgidas em assuntos de organizao. Na ordenao dos oramentos, em que a liberdade de composio, em virtude da dinmica do processo, deve estar limitada pelos interesses da Administrao e com vistas aos propsitos econmicos e sociais, tdas essas altas finalidades ficariam tolhidas por no se comportarem em estruturas desatualizadas ou em vias de edificao.

Entendo ser pondervel o volume de discrepncias criado pela conceituao, principalmente pelo regime de submisso das dotaes ao mesmo rgo ou repartio, quando se tratar de recursos para despesas, s quais no corresponda contraprestao de bens ou servios, inclusive subsdios de toda a natureza destinados a manuteno de outras entidades de direito pblico ou privado , por exemplo, s cotas pertencentes aos Municpios no imposto de renda e no imposto de consumo.

V. no art. 15, as palavras entre vrgulas - "no mnimo" e todo o 1.

Razes:

A redao do art. 15 e o disposto no seu 1 concorrem decisivamente para o desvirtuamento de outras normas sobre a estrutura e funes da lei de oramento.

Colocado em plano inferior o sentido programtico, e evidenciando apenas os desdobramentos, meras fases, o acessrio passa condio de essencial. Seria homologar processo complementar, posto margem pela maioria das naes. Conduzida a mensurao das metas visadas em termos de unidade de trabalho para cada atividade cometida ao setor pblico, caso a discriminao da despesa, na lei, se faa no mnimo, por elementos; e conceituando como elementos os desdobramentos da despesa com pessoal, material, servios, obras e outros meios, os vetados dispositivos induziriam aprovao de leis oramentrias excessivamente discriminativas, como todas as inconvenincias comprovadas, a saciedade, pela experincia universal.

Prevenindo-se contra possvel inobservncia das normas de capitulao da despesa na fase de execuo, os controles interno e externo, sem prejuzo da ao do Tribunal de Contas ou rgo equivalente, auxiliados pela contabilidade, ensejaro, evitadas a diluio gerada pela excessiva pormenorizao das verbas e, em certos aspectos, eliminado o desperdcio de dinheiros pblicos, a viso do conjunto e o conseqente cumprimento do programa de trabalho.

Portanto, a concentrao de recursos em uma nica rubrica, por exemplo a de Material Permanente, permitir o estabelecimento de critrios de preferncia, sem ferir qualquer regra constitucional, segundo as necessidades e disponibilidades em confronto com a variao dos preos do mercado.

Outrossim, no ocorrer o que agora acontece, quando as dotaes concedidas tornam-se insuficientes para fins especificados e ficam sem aplicao por no poderem ser grupadas para satisfazer pelo menos um ou alguns dos itens dos programas elaborados.

Desse modo, entendo no se ter caracterizado a presente lei apenas sob o prisma de diploma legal de consolidao de dispositivos vigentes, porm com mltiplas facetas em que ultrapassa os limites do processo atual, inovando para adotar os poderes competentes de instrumento de Administrao e controle razovel para condicionamento dos problemas a solucionar e coordenao de sua atividade financeira.

Partindo dessa concepo e do fato de existir esquema (art. 13 e anexos 3 e 4) para a classificao da receita e da despesa, sem qualquer quebra do princpio constitucional da especializao, decidi-me pela impugnao dos dispositivos acima mencionados.

VI. o art. 43 e todos os seus pargrafos e a expresso "obedecidas as disposies do art. 43" do art. 7, I.

Razes:

A despeito da tenaz luta encetada desde alguns decnios pelo setor pblico em matria financeira, nas sua trs esferas de governo, poucas vezes este apresentou oramento equilibrado, visto serem normalmente superados os incrementos de arrecadao pela desproporcionalidade da contrapartida dos gastos pblicos.

Portanto, condicionar-se como disponibilidades para novas despesas os provveis excessos de arrecadao em exerccios marcados pelo dficit, sem qualquer inclinao, por ora, para o equilbrio, constituiria fuga realidade financeira.

Saliente-se ainda a irrealidade e o artificialismo no tocante s estimativas da receita, a que poder ser levada a administrao financeira caso admitida algumas definies compreendidas nos pargrafos do dispositivo vetado.

Quanto ao veto da expresso "obedecidas as disposies do art. 43", no inciso I do art. 7 decorrncia natural da impugnao do art. 43 e seus pargrafos.

VII. o 1, do art. 55

Razes:

Ocorre evidente inconvenincia tcnica em fixar-se em lei de carter geral e aplicvel s trs esferas de governo, as caractersticas formais dos recibos de arrecadao.

Trata-se de matria de carter nitidamente regulamentar, que no convm cristalizar-se em texto legal, especialmente pela circunstncia de tentar disciplinar matria sujeita aos mais dinmicos progressos tecnolgicos no campo de mecanizao de servios.

VIII. no art. 58, a expresso "ou no".

Razes:

A obrigao de pagamento, decorrente do empenho de despesa, depende, sempre de implemento ou condio. Dispor contrariamente, como faz o dispositivo, por isso parcialmente vetado, constituiria erro tcnico substancial, capaz, entre outras conseqncias, de induzir terceiros em outros erros, particularmente quanto negociabilidade da "nota de empenho".

Estando anota de empenho revestida dos requisitos da regularidade, pacfico, portanto, o implemento ou a condio. Infere-se ser a alternativa inoportuna e descabida.

IX. o pargrafo nico do art. 64.

Razes:

Em seus arts. 83 e 100, a lei acertadamente estabelece rigorosos preceitos tendentes e assegurar o completo controle da administrao pblica , inclusive, em relao s operaes extra-oramentrias. Constituiria, porm, srio incoveniente determinar-se que as ordens de pagamento somente podero expedir-se em documentos previamente processados pelos servios de contabilidade. Circunstncias ocorrem em que a ordem de pagamento no pode aguardar, sem grave prejuzo para os servios, o controle contbil antecipado. A rigidez da norma cria dependncia anti-econmica e insuportvel para a maioria dos servios existentes de mbito federal, estadual e municipal.

X. a parte final "nem a responsvel por dois adiantamentos" do art. 69.

Razes:

O preceito ora vetado consta da legislao federal vigente, mas j no prevalece em alguns estados. Relativamente numerosos servios da Unio tornou-se um empecilho artificial, sem fundamento vlido.

Com efeito tal preceito no constitui garantia efetiva contra as malversaes, pois se a um s responsvel permite conceder um ou dois adiantamentos, sem qualquer limite, no permite conceder mais de dois, embora todos de valor insignificante.

Numerosos rgos, sobretudo federais, vem forados a operar normalmente sob o regime de adiantamentos, em face da natureza dos prprios servios e das condies das reas do interior onde devem atuar. E no dispem, geralmente, de grande nmero de servidores capazes de administrar adiantamentos. Nessas condies, tais rgos teriam seu funcionamento facilitado se a um mesmo responsvel pudessem simultaneamente conceder mais de dois adiantamentos . esta soluo viria permitir, inclusive, maior discriminao dos recursos destinados a programas especiais, em lugar das usuais dotaes para "Despesa de qualquer natureza", que dificultam a anlise e vm propiciando abusos.

O servidor que no presta contas do adiantamento no prazo legal considera-se em alcance. Bastar no interesse da administrao, manter-se este preceito, contido na primeira parte do art. 69, vetada a parte final do dispositivo.

XI. o art. 98.

Razes:

A conceituao de dvida fundada dever fazer-se em outra lei, relativa ao crdito pblico, e da qual j existe projeto em curso no Congresso.

Ademais a dvida fundada ou consolidada no se caracteriza apenas pelo prazo de resgate, mas tambm pela natureza dos ttulos que a representam, e que so, tradicional e legalmente, as aplices da Dvida Pblica e as obrigaes do Tesouro, para cuja emisso ora se exige autorizao legislativa, tanto na Unio como nos Estados e Municpios.

De outro lado, a emisso de Letras do Tesouro a prazo inferior a doze meses, tem -se revelado recurso de acentuado valor prtico, para atender a insuficincia de tesouraria, inclusive as decorrentes de dficits de execuo oramentria. No convm, portanto, caracterizar a dvida fundada como a de exigibilidade superior a doze meses. No convm, portanto, caracterizar a dvida fundada como a de exigibilidade superior a doze meses. No convm, tampouco, como faz o dispositivo vetado, conceitu-lo como base nesse critrio de exigibilidade, aliado finalidades de atender a desequilbrios oramentrios ou a financiamentos de obras ou servios pblicos. Essa conceituao excluiria, por exemplo, o lanamento de emprstimos fundados que visassem ao financiamento de guerra ou a simples consolidao da dvida anterior.

So estas as razes que me levaram a impugnar, em parte, o projeto de que se trata, as quais ora submeto elevada considerao dos Senhores Membros do Congresso Nacional.

Braslia, em 17 de maro de 1964 - Joo Goulart.

Este texto no substitui o original publicado no Dirio do Congresso Nacional de 23/04/1964