Verbraucherschutzpolitik als heterogenes Politikfeld

PD Dr. Frank Janning

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Gliederung

• Die Heterogenität von Politikfeldern als Problem

• Heterogenität in der deutschen Verbrau-cherschutzpolitik

• Implikationen der Politikfeldheterogenität

Politikfelder• Was sind Politikfelder?

– Analytische Konzepte oder– reale Tatbestände?

• Analytische Konzepte– Ordnungsmodelle, um Überlappungen, Interdepen-

denzen und unklare Ursache-Wirkungsbeziehungen zu sortieren, wenn nicht abzugrenzen

– Übertragung von Spezialisierungs- und Differenzie-rungsvorstellungen auf die Politik

– Konstrukte, um Prozesse und Wirkungsverhältnisse beschreibbar und analysierbar zu machen

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Politikfelder• Reale Tatbestände

– Felder geteilter (Problem-)Wahrnehmung, Zustän-digkeit und Kompetenz in der Politik

• Differenzierter Aufgaben- und Kompetenzbereich• Gemeinsamer Interessen- oder Problemfokus• Regelsysteme der Inklusion und Exklusion für

politische Interaktion (Zugehörigkeit)• Bezeugung von gegenseitiger Relevanz (mutual

relevance) für politische Kommunikationsprozesse• Abhängigkeiten zwischen legitimen Entschei-

dungsträgern und relevanten stakeholdern

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Politikfelder• Das Problem der Heterogenität von Politikfeldern:

– Politikfelder, die sehr unterschiedliche Aufgaben und Themenkomplexe bündeln, stellen Probleme für die Wahrnehmung (als Einheit) und die Organisation (von Zuständigkeit) dar

– Sie überlappen mit großer Wahrscheinlichkeit mit den Problemwahrnehmungen und Zuständigkeits- und Mit-gliedschaftsregeln von vielen anderen Politikfeldern

– Sie erschweren es Politikfeldakteuren, eine gemeinsame Perspektive für Mobilisierungen und Interessenartikula-tionen zu entwickeln

– Sie bieten keine gute Voraussetzung für die Verstetigung (Institutionalisierung) der internen Abläufe und Akteur-konstellationen

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Verbraucherschutzpolitik

• Untersuchungsfrage:– Zur Heterogenität:

• Inwieweit stellt die Heterogenität der deutschen Verbrau-cherschutzpolitik ein Problem für die Institutionalisierung des Politikfeldes dar?

– Problem:• Man kann Institutionalisierungsprozesse nur anhand

einzelner Gesetzgebungsprozesse analysieren• Welche Gesetzgebungsprozesse sind aber typisch für

die Verbraucherschutzpolitik?• Wie gelangt man von der Analyse einzelner Prozesse

zur Analyse von Strukturphänomen in Politikfeldern?

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Verbraucherschutzpolitik• Temporäre Lösung:

– Fokus auf einzelne Gesetzgebungsprozesse und Ver-such der Interpretation der Prozesse aus der Regime-perspektive

• LFGB von 2004/2005

• TKGÄndG von 2007

• VerbIG von 2002 und VIG von 2007

– Auswahl der Prozesse/Fälle:• Gesetzgebungsakte sollten möglichst eindeutig als ver-

braucherschutzbezogen identifizierbar sein

• Gesetzgebungsakte sollten mit Politikfeldkonflikten ein-hergehen (statt bloßer Anpassung der Gesetzgebung)

• Gesetzgebungsakte sollten nationale Handlungsspiel-räume aufweisen (Spielräume in der Umsetzung von EU-Gesetzgebung)

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Verbraucherschutzpolitik• Die Konstellationen in der Lebensmittelsicherheit

– Wenig Delegation von Regulierungskompetenz an regie-rungsfernere öffentliche Akteure, BMELV dominiert die Pro-grammgestaltung und das Risikomanagement im Politikfeld

– Neugeschaffene öffentliche Akteure (BVL, BfR) verbessern die Koordinationsstruktur, bleiben aber an Weisungen und Aufträge des BMELV gebunden

– Gestaltungsmacht des BMELV eingeschränkt durch die Kompetenzen und Handlungsspielräume der zuständigen Länderministerien

– Starke Rolle des BMELV und Beeinflussung durch political cleavages in der Abstimmung mit den Bundesländern schränkt die Autonomie des Politikfeldes ein

– Starker Verrechtlichungs- und Formalisierungsgrad der Lebensmittelsicherheit wirkt sich konflikthemmend aus 8

Verbraucherschutzpolitik• Die Konstellationen in der verbraucherschützenden

Telekommunikationsregulierung– Prozesse werden durch das BMWi maßgeblich strukturiert,

BNetzA bildet eher Gegengewicht als BMELV (BNetzA aber nicht aktiv im Gesetzgebungsprozess)

– Programme und Interessen bleiben der wettbewerbsrecht-lichen Telekommunikationsregulierung und dem Ziel der Marktöffnung untergeordnet

– Verbraucherschutzgesetzgebung liefert zusätzliche Regeln und Sanktionsmittel um den Wettbewerb zu unterstützen und gute von schlechten Anbieter zu unterscheiden

– Nur Verbraucherschutzverband (VZBV) operiert mit stark auf Schutzapekte abzielender Policy-Definition

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Verbraucherschutzpolitik• Die Konstellationen in der Verbraucherinformations-

gesetzgebung– BMELV hat zwar Federführung im Gesetzgebungsprozess

muss sich aber Wünschen anderer Ministerien (BMWi, BMJ) beugen

– Beide Gesetzgebungsakte (VerbIG und VIG) wurden als Prestigeprojekte der Regierung und der zuständigen Mini-ster lanciert (Anregungen kamen aber aus dem Politikfeld heraus)

– VerbIG und VIG werden als Gesetzgebungsakte des Bun-des wahrgenommen und mobilisieren Gegnerschaft der Länder und Kommunen

– Starke Politisierung der Gesetzgebungsverfahren (Um-orientierung von Gegnern/Befürwortern bei inhaltlich fast gleichem Gesetz) 10

Implikationen• Deutsche Verbraucherschutzpolitik bleibt stark von den

Programmvorgaben unterschiedlicher Ministerien abhängig

• BMELV hat nicht alle Kompetenzen (Federführung) für Verbraucherschutzpolitik an sich ziehen können

• Politikfeld wird stark durch die Initiativen und Strategien der Exekutive geprägt

• Akteure der Exekutive auch Hauptanlaufpunkt für Inter-essengruppeneinfluss

• Akteure der Exekutive als Stabilitätsfaktoren in der deut-schen Verbraucherschutzpolitik?– Problem des politikinduzierten Wechsels der Leitung des BMELV– Problem der wenig ausgebildeten Verbraucherschutzperspektive

anderer Exekutivakteure (außer dem BMELV)

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Implikationen• Relativ starke Entparlamentarisierung der deutschen

Verbraucherschutzpolitik bei Routineentscheidungen (Übernahme der vorgeklärten Gesetzesentwürfe der Exekutive)

• Bei politisierten Entscheidungsverfahren führt Interven-tion der zweiten Kammer (Bundesrat, je nach vetofähi-gem cleavage) zur Blockierung der Programmdiskus-sion

• Tendenz zur Vereinheitlichung von Mobilisierungsstrate-gien eher auf der Verbraucher- als auf der Wirtschafts-seite (integrative Rolle des VZBV)

• Es ergibt sich große Heterogenität und wenig Überlap-pung (der Akteure und Policy-Definitionen) zwischen den einzelnen Themenfeldern

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