Presentación del Proyecto de Investigación en el marco del Proyecto"Gestión de Riesgo y Cambio Climático", PICT 2002, Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica

-ANPCyT - Directora Hilda Herzer.

VII SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS

PARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES

Buenos Aires, 15 y 16 de Septiembre de 2005

Autores: Lic. María José García MontaldoLic. Lorena P. Schejtman.

CENTRO Estudios Sociales y Ambientales

Análisis de Políticas Públicas en torno al problema de lasinundaciones en la cuenca de la laguna La Picasa

Introducción

Este trabajo aborda la problemática de las inundaciones reconociéndolas como expresión de

desarticulaciones sociales, políticas, económicas e institucionales. Se presentan los avances de una

investigación en la cuenca de la laguna La Picasa, caso paradigmático porque permite observar el

modo en que las condiciones de riesgo son generadas a lo largo del tiempo y como resultado de la

conjunción de diversos elementos.

Hacia fines del verano de 1998 las regiones sur-sureste de la provincia de Santa Fe, sur-

sudeste de la provincia de Córdoba y noroeste de la provincia de Buenos Aires, comienzan a sufrir una

serie de inundaciones que desde diversos sectores sociales y gubernamentales se interpretan como

excepcionales e inesperadas por sus consecuencias particulares11.

Desde nuestra perspectiva, este suceso es en realidad producto de un proceso que se fue

generando en la región como consecuencia de una multiplicidad de factores que van desde aquellos

relacionados con las políticas de (des)manejo del agua o las formas de uso del suelo, hasta los

derivados del diseño institucional o la configuración político - jurídica a la que se encuentra sujeta

dicha zona.

El supuesto que guía este estudio es que en la Argentina ni los desastres ni el riesgo se

conciben como procesos socialmente construidos. En términos generales, se los vislumbra como

eventos aislados y fortuitos producto de la naturaleza. Esta visión acotada implica una falta de

11 La base de nuestras conclusiones parciales son el resultado de entrevistas realizadas a actores involucrados en losorganismos públicos a nivel local, provincial y nacional –en su mayoría pertenecientes al área de recursos hídricos y obraspúblicas, porque la participación de otras áreas estatales fue poco significativa– y a miembros de la sociedad civil: productores,representantes de organizaciones agrarias (Federación Agraria, Sociedad Rural y organizaciones de afectados por inundaciones)de las localidades de Vedia y Alberdi en Buenos Aires; Rufino, Aarón Castellanos, Diego de Alvear y Venado Tuerto en Santa Fe;y de Laboulaye y Villa Rossi en Córdoba.

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hipótesis de riesgo en el diseño de políticas públicas, que impediría una gestión adecuada.

Marco teórico

No toda amenaza –en este caso, las lluvias– como acontecimiento crítico se convierte en

desastre. Para que ello ocurra, el evento debe superar la capacidad de la sociedad para hacerle

frente. En este sentido, la probabilidad de que un evento desencadenante se convierta en desastre

depende de la vulnerabilidad de la sociedad, que se define socialmente y es por tanto, una categoría

sujeta a cambios: se acrecienta como resultado de la actividad humana, del manejo incorrecto de los

recursos que alteran ambientes locales y regionales. Es un proceso históricamente constituido y en

permanente transformación.

El desastre como proceso se capta en la creación de las condiciones de riesgo a través del

tiempo. Bajo este enfoque, el desastre es un continuo que incluye la generación de las condiciones de

riesgo, la emergencia, y sus efectos posteriores sobre el territorio, la economía, la sociedad y la

política, situación que puede entenderse como el inicio de un nuevo ciclo. Los eventos

desencadenantes son un factor necesario pero no son una condición suficiente ni predominante en la

existencia de un desastre. Caputo,G. y Herzer, H. (1987,),Cardona, Omar,(2003), Lavell, Allan (2003).

A partir de esta conceptualización del desastre interesa indagar los factores que inciden y se

conjugan en su aparición, es decir, los procesos sociales, económicos y políticos que, como tales,

tienen origen histórico y se expresan en la organización social y en las disputas por el poder.

Características generales del problema

La laguna La Picasa en poco más de una década prácticamente triplicó su tamaño, (Laboranti,

2001; La Tribuna, 1999; Monti, 2002), Las lluvias registradas entre 1997 y 2001 provocaron el

crecimiento de la superficie ocupada por la laguna, que hacia el año 2001 alcanzó más de 35.000 km2,

y elevaron la cota de la laguna de 92 m.s.n.m. a 105. (Anexo 2).

Este aumento trajo aparejadas graves consecuencias. Por un lado, la amenaza de inundación

de los centros urbanos de la región12 y la inundación de amplias regiones rurales, provocando

secuelas directas e indirectas sobre la población y sus niveles de producción13. Por otro lado, el corte

de importantes vías de comunicación y transporte, como la ruta nacional N° 7 y las vías del

Ferrocarril General San Martín, que unen las ciudades de Buenos Aires con Mendoza, afectó a

numerosas localidades que dependían de ellas para los intercambios comerciales y culturales.

A pesar de que se reconoce que son varios los factores que participan en la generación del

riesgo y la manifestación del desastre, la mayor responsabilidad se atribuye al ciclo húmedo que se

registra en la región desde la década del '70 -. Entre los factores que se señalan como co-causantes

12 Como las amenazas a las que estuvieron sometidas por ejemplo las localidades de Laboulaye y Rufino, que realizaron entrelos mismos habitantes un terraplén de defensa, apilando bolsas de tierra.13 Las inundaciones desencadenan una serie de efectos que pueden diferir en su manifestación espacio- temporal, y abarcar unárea extensa. La forma más evidente es el anegamiento de áreas urbanas o rurales que tienen efectos directos sobre losafectados. Pero a la vez, si eso ocurre en zonas estratégicas o en grandes extensiones puede repercutir en las actividades detoda una comunidad o interferir en los intercambios comerciales o sociales con otras localidades. Por otro lado, la obstrucciónde caminos rurales o arterias de comunicación fundamentales modifican estructuralmente un área que supera en extensión a lade afectación directa por el agua. ..

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del desastre encontramos principalmente la construcción de canales clandestinos u obras puntuales y

los cambios en el uso del suelo, que transformaron una zona ganadera en una región agrícola. Cabe

citar:

"Este sistema natural se modificó significativamente a raíz de la

acción del hombre al aumentar los cuneteos y las canalizaciones, y como

consecuencia del crecimiento de la superficie agrícola en detrimento de la

ganadera y una sobreexplotación del suelo con prácticas intensivas de

dobles cultivos anuales (degradación de los suelos). Como resultado se

observan dos fenómenos: un mayor potencial de escurrimiento del suelo y

una menor capacidad de almacenamiento natural." (FICH, 1998)

Desde otros organismos del Estado se enuncian los mismos problemas:

"Cuando se analiza con imágenes satelitales la evolución de la

superficie de agua de la Laguna La Picasa, se observan modificaciones

importantes. […] De 1975 al 79 la laguna crece hasta alcanzar 5.500 ha

coincidiendo esta evolución con un pulso de precipitaciones con promedios

superiores a los 900 mm. A partir de esta fecha, las lluvias sobre la región

disminuyen, registrándose una reducción general de los cuerpos de agua de

la zona. La Picasa por el contrario, a la que se han derivado

excedentes a través de trabajos de canalización, no manifiesta una

reducción de su superficie"(Carballo, Rebella & Hartmann, 2000)14

Sin embargo, la mayoría de las demandas sociales, particularmente en las épocas de mayor

crisis, y las respuestas gubernamentales parecieron ignorar esa combinación de factores causales.

La conjunción de elementos que hicieron posible la emergencia del desastre a fines de la

década de los 90 y principios de 2000, son variados y de muy diversa naturaleza. No es la finalidad de

este trabajo realizar un análisis exhaustivo de los mismos, pero se intenta poner de manifiesto la

multicausalidad de la crisis, y el peso que las variables sociales o política tienen sobre cuestiones que

a veces aparecen definidas como eventos geofísicos .

El objetivo central del proyecto es lograr reconstruir y sistematizar la información sobre los

factores que inciden y se conjugan en las inundaciones de La Picasa, es decir, los procesos sociales,

económicos y políticos que construyen el riesgo a lo largo del tiempo. Se prestará especial atención a

las políticas públicas desarrolladas en la región y las repercusiones observadas en las diferentes

localidades, en relación a este problema.

Por ello será necesario esbozar una descripción de la región a partir de un enfoque diferente

al propuesto desde las instancias oficiales de gestión estatal y académicas15. A partir de un sucinto

análisis de algunas leyes que enmarcan la gestión de aguas para nuestro país, y en particular esta

región, y teniendo en cuenta los organismos de gestión estatal involucrados en el diagnóstico y

14 El subrayado es nuestro.

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resolución del problema, y la relación que establecen con los pobladores de la zona, se propone una

análisis del área que incorpora otros elementos.

El área de estudio

La conceptualización elaborada para este análisis nos ha llevado a delimitar un área que

difiere de aquella definida por los organismos del Estado y los sectores sociales y académicos. Los

elementos a considerar exceden las características físicas porque el manejo que los diferentes actores

hacen del agua, sumado a las relaciones sociales y políticas establecidas entre las diversas localidades

implicadas en la cuenca, trazan un mapa más amplio y con características específicas.

La cuenca quedó definida en términos geofísicos, a partir de un estudio hecho por la Facultad

de Ingeniería y Ciencias Hídricas de la Universidad del Litoral (FICH) 16 –en 1998– en el que se realizó

un diagnóstico de las áreas de aporte de la laguna, que incluyó las "caracterizaciones hidrológicas,

hidrogeológica, edafológica, agroeconómica y ambiental, así como la elaboración de planteo de

esquemas de obra alternativos" (FICH, Op. Cit.:25). Los criterios para la elaboración de este estudio

tuvieron que ver específicamente con las características físicas y el funcionamiento hídrico en la zona,

incorporando algunas de las modificaciones al territorio producto de la acción humana (anexo 1).

Así la cuenca de la Laguna La Picasa se define como una región de la Pampa Húmeda

naturalmente deprimida, con un relieve de llanura ondulado que posee sectores bajos de

anegamientos temporarios y lagunas permanentes, pero sin una red de drenaje de aguas destacada

(FICH, Ibíd.). En este sistema, la laguna funciona como el cuerpo receptor final de agua de la cuenca

que, según esta definición, se ubica sobre una franja de 100 Km. de largo y 50 de ancho a lo largo de

la ruta Nacional Nº 7 (Carballo, Rebella & Hartmann, Op. Cit.).

Pero para nuestro análisis es necesario redefinir la zona a partir de la consideración de las

diversas acciones que despliegan los actores involucrados en un área ampliada. En regiones donde la

intervención humana para fines sociales y productivos es significativa, el modo en que circula el agua

depende no sólo de las características físicas del terreno sino también del conjunto de las

intervenciones que el hombre realiza en este sistema.. Mediante sus intervenciones en el entorno y el

uso que hacen del agua y del suelo, las sociedades locales modifican el escurrimiento de las aguas, a

través de la construcción de obras de infraestructura, canales oficiales y clandestinos, entre otros.

En el caso de las inundaciones y las sequías, los diferentes manejos que se hacen del agua se

evidencian con mucha claridad. Los aspectos políticos y sociales de una sociedad son cruciales a la

hora de hacer frente a una amenaza de inundación, y tienen consecuencias claves sobre otras

poblaciones, por ejemplo en el caso de la derivación de las aguas hacia otras regiones ante el riesgo

de inundación. Son las relaciones de fuerza entre localidades y ciertas tipologías de comportamiento

los que nos han llevado a presentar este área de estudio delimitada de manera un tanto diferente.

Mas allá de su ubicación en su ubicación en la región –aguas arriba o aguas abajo–, los

enfrentamientos aparecen entre localidades de importancia social y política diferenciada: se generan

15 Para los organismos técnicos la cuenca queda definida a partir de los aspectos físicos que delimitan las zonas de aporte haciala laguna. (FICH, Op. Cit y Carballo, Rebella y Hartmann, Op. Cit).16 Se trata se un trabajo elaborado a pedido del gobierno de Santa Fe, y que fue utilizado para caracterizar la región, realizar eldiagnóstico y proponer un proyecto de obras para solucionar el problema de las inundaciones.

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conflictos a la hora de definir qué localidad merece ser resguardada de forma primordial, o cuál

necesita con más apremio la asistencia o los recursos que se destinan desde el Estado provincial o

nacional.

A lo planteado se suma que las obras que se diseñaron como consecuencia de los

excedentes hídricos que se encuentran actualmente en ejecución -a las que haremos referencia más

adelante - conectarán la cuenca de la laguna La Picasa con la cuenca del Río Salado –en la provincia

de Buenos Aires– a través de la Cañada Las Horquetas, transformando el carácter endorreico17 del

sistema.

Por lo tanto, nuestro estudio incorpora localidades a partir de otros criterios (anexo 3). Hemos

distinguido áreas afectadas en el momento de las inundaciones –por impactos directos o indirectos– y

potencialmente afectadas por las medidas adoptadas o en ejecución. Esta clasificación fue construida

a partir de las percepciones de los pobladores y muchos de los actores involucrados, y resulta

fundamental tenerlas en cuenta porque constituyen la base sobre la que se construyeron las acciones

desplegadas en el momento de la crisis.

Construcción social del riesgo

En el caso de las inundaciones de la cuenca de la laguna La Picasa podemos establecer dos

elementos diferentes pero complementarios que contribuyeron a la generación de las situaciones de

riesgo finalmente cristalizadas en el desastre: la lógica de acción del gobierno –junto con su

organización institucional y legal– y la lógica de los actores locales.

Desde una perspectiva analítica es posible distinguir tres momentos relacionados e

interdependientes en la construcción social del riesgo, sin embargo es importante señalar que se trata

de un proceso dinámico en el que cada momento depende del anterior y, paralelamente, condiciona la

situación subsiguiente. Es decir, en cada uno de los momentos es posible observar una situación

previa en la que las condiciones de vida y las prácticas cotidianas van construyendo un mapa de

riesgo y un aumento de la vulnerabilidad social. Este proceso configura un escenario en el que se

manifiesta el desastre, que a su vez desestabiliza las condiciones que posibilitan el desarrollo de las

actividades regulares. Finalmente, observamos el momento en el que la situación está controlada,

etapa en la que se proyectan las medidas necesarias para restituir el equilibrio perdido18.

En este apartado nos proponemos presentar las lógicas de acción de los actores

gubernamentales y locales presentes en los diferentes momentos que contribuyen a construir

situaciones de riesgo.

Los tres momentos

Cabe aclarar que la distinción de estos tres momentos es analítica, lo que significa que no

debe considerárselos como escalones separados, sino como parte constitutiva e indivisible de un

17 Es decir, una cuenca cuyo escurrimiento no posee salida hacia afuera.18 Por “equilibrio” definimos situaciones sociales e históricas en las que los actores pueden desplegar sus actividades cotidianasdentro de una cierta regularidad y previsión. No equivale a bienestar, sino a un momento de estabilidad de ciertas condicionesen los que los actores logran desarrollar su vida cotidiana. Un desastre es una situación de crisis que interrumpe esa dinámicacotidiana.

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proceso continuo.

La observación de las lluvias registradas a principio del siglo XX, y especialmente en los

últimos treinta años, nos permiten aventurar algunas hipótesis acerca de los elementos sociales y

políticos involucrados, y la lógica de los diferentes actores que han influido en la constitución de las

situaciones de riesgo. Existe evidencia que indica que en la primera década del siglo XX se produjeron

inundaciones en un territorio extendido de la Pampa Húmeda19. No obstante, ni los registros ni la

memoria de los pobladores de la región señalan la existencia de impactos significativos. Distinta fue la

situación cuando, ochenta años más tarde, los mismos niveles de lluvia precipitaron sobre un territorio

totalmente modificado.

La interacción entre el medio social y el natural da como resultado un socio-ecosistema

complejo que puede propiciar las situaciones de riesgo. El patrón de desarrollo y las formas

institucionales y organizativas del área. constituyen un buen ejemplo de ello. Los sucesivos cambios

en los modelos de producción –desde los remotos tiempos de la colonia en que se introdujo el ganado

hasta la revolución tecnológica que expandió las practicas agrícolas en tierras antes destinadas a la

ganadería– contribuyeron con el proceso de erosión y degradación que actualmente presenta la zona,

y que aumentan el riesgo de padecer inundaciones.

La Pampa argentina sufre históricamente la alternancia de periodos de sequía e inundaciones,

pero pareciera que los actores locales y las autoridades gubernamentales ignoraran este hecho. En el

lapso que va desde la primera década del siglo XX –es decir el ciclo húmedo señalado anteriormente–

y las inundaciones producidas a fines de los noventa, cada actor se abocó a desarrollar sus

actividades dentro de un marco de coyuntura, sorteando las dificultades o aprovechando las

oportunidades sin considerar consecuencias u objetivos de largo plazo.

Los productores modificaron sus estrategias de producción a partir de las burbujas que el

clima, los precios y el paquete tecnológico posibilitaron20 sin una acción cierta desde el Estado que

considerara o buscara atenuar los impactos negativos que ello podría acarrear. Los cambios en la

forma de producción alteraron el mapa social expulsando población rural hacia las zonas urbanas. Las

ciudades de mayor importancia –Laboulaye y Rufino– concentraron la población que se habrían

desplazado de las áreas rurales; y en consecuencia se expandieron territorialmente y aumentaron los

servicios ofrecidos. Por otro lado, el avance de la agricultura sobre tierras con riesgo de inundación

favoreció la proliferación de canalizaciones –tanto oficiales como clandestinas – que garantizaran la

actividad agropecuaria. Es el conjunto y la yuxtaposición de estos y otros elementos los que, en

procesos de largo plazo, construyen un mapa de vulnerabilidades y riesgos que finalmente se

cristalizan en el desastre.

19 Laboranti, Claudio. (2001) "Laguna La Picasa" Instituto Argentino de Recursos Hídricos (IARH). Buenos Aires.http://www.iarh.org.ar/20 El modelo de agriculturización es parte de un proceso de cambio en la producción de alimentos que empezó hace doscientosaños con la revolución agrícola, pero que se ha intensificado en los últimos sesenta años.Desde los años 50 se observa la intensificación tecnológica, razón por la cual mas del 80% de las tierras con aptitud agrícolaestán bajo uso continuado. Al tiempo que la existencia de ganado bovino en la pampa ha disminuido un 50%. Anteriormente laproducción agropecuaria se regia por las políticas alimentarias de los gobiernos y las demandas de los mercados locales ynacionales. Actualmente las políticas de desregulación (impuestas por los organismos internacionales de créditos) han hechoque los precios se ajusten a los niveles internacionales, y la internalización del capital obliga a que la producción se ajuste a lasdemandas internacionales. (Morello y Solbrig , 1997)

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El momento de la crisis: 1998/ 2001

La presencia del agua no era novedad en la zona, pero sí su permanencia. A fines de los años

ochenta ya habían surgido reclamos de productores del sur de Santa Fe que señalaban la incidencia

de algunas canalizaciones en el incremento del volumen de la laguna, y reclamaban la acción del

gobierno provincial santafesino para evitar daños mayores21.

Entre 1997 y 1998 comenzaron a realizarse algunas reuniones entre miembros de las

diferentes organizaciones agrarias –Sociedades Rurales y Federaciones Agrarias de las provincias – y

representantes gubernamentales de las localidades y las provincias, para debatir y articular las

demandas y las propuestas de solución. Una vez encaminados los proyectos ese grupo se encauzó en

una Comisión de Seguimiento de Obras, que según algunos de sus miembros, buscaba concretar las

demandas en la ejecución de trabajos de infraestructura.

Pero en 1998 el crecimiento de la laguna fue drástico porque puso en crisis la reproducción

de la vida de las localidades de la cuenca, amenazando con inundar pueblos y cortando la ruta

nacional Nº 7 y las vías del FFCC San Martín.

Es así que el gobierno nacional interviene, disponiéndose a coordinar y proyectar medidas

para paliar la situación de desastre. Con tal objetivo, se organizan reuniones técnicas e informativas

sobre estudios y obras a ejecutarse buscando satisfacer las demandas surgidas desde la sociedad

civil. Finalmente se crea un Comité Interjurisdiccional que congrega a autoridades de gobierno y

técnicos de las tres provincias.

En todo el proceso, la lógica que guió el comportamiento de los actores no mostró signos

ostensibles de cambio en cuanto a su visión cortoplacista. En las fuentes hemerográficas locales se

encuentran plasmadas acusaciones entre las diferentes sociedades locales22 por derivación de aguas

desbordadas de sus cursos. En esta misma línea de acción, el gobierno de la provincia de Santa Fe

construyó un canal hacia Buenos Aires para disminuir el volumen de la laguna, pero que careció del

consenso e incluso había sido denegado por Comité Interjurisdiccional.

La paradoja reside en que esta articulación entre diferentes actores de gobierno y de la

sociedad civil se concreta sólo en los momentos en que el desastre hace eclosión. En este punto los

impactos y las medidas necesarias para volver a una situación de equilibrio exigirán una disposición

mayor de recursos, al tiempo que la misma situación de crisis predispondrá a la búsqueda de

medidas efectistas y cortoplacistas sin que haya posibilidades de plantear otros diagnósticos o

propuestas.

Frente al desastre se espera que el gobierno actúe inmediatamente y ofrezca medidas que

ayuden a paliar la situación de crisis: obras de infraestructura, flexibilidad en los pagos de impuesto,

asistencia y créditos. No obstante no aparecen demandas por políticas preventivas o de restitución a

largo plazo. Se mantiene el sesgo desde donde se visualiza el problema, y todos los esfuerzos se

orientan a la concreción de obras de ingeniería.

21 Se trata de la Asociación de Productores Rurales del Sur de Santa fe, afiliada a CARCLO, que desde 1998 enviaron cartas alas autoridades provinciales, preocupados por el aumento continuo de la laguna, y las modificaciones que percibían a partir delas canalizaciones realizadas en la zona.22 En la edición del 20 de marzo de 1999 del diario Noticias de Rufino pueden leerse varias notas en las que se observa esteaccionar. Una de ellas menciona "manos anónimas" que rompen embalses y ponen en peligro a la ciudad de Rufino. Otra,narra cómo pobladores de Cañada Seca, en Buenos Aires, junto con las fuerzas policiales, impidieron la clausura de las

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Una vez que la tormenta pasó...

Después de un segundo momento crítico de inundaciones en 2001 el panorama se modificó,

al punto que hoy la zona se encuentra atravesando un período de sequía. Cuando las lluvias

mermaron y el agua escurrió, las tierras más altas empezaron a tener rindes extraordinarios de

producción, revitalizando la economía de la zona. Al tiempo, la coyuntura política y económica del

país permitió que en 2003 el gobierno nacional lanzara un plan de obras de carácter nacional, de

modo que actualmente las obras están en construcción.

Estos elementos contribuyen a generar una situación de bienestar en la que el problema

hídrico parece superado. En las entrevistas realizadas durante la investigación pudimos observar que

los actores perciben ciertos riesgos latentes23 que podrían volver a desencadenar un desastre, pero

no manifiestan intenciones, o creen posible modificar las acciones que identifican como factores

causales.

A su vez los técnicos del nivel nacional declaran que en el futuro deben ser las provincias y

los municipios directamente involucrados quienes garanticen el mantenimiento y la coordinación de

las obras proyectadas para la zona, dado que el control del agua es provincial, más allá de que el

agua exceda esos límites jurisdiccionales. Estos funcionarios manifiestan que fortalecer estas

capacidades de mantenimiento y control es apremiante, pero no se dirigen recursos técnicos ni

económicos para que esto efectivamente ocurra, incluso cuando se reconoce que esta carencia en el

mantenimiento de los canales fue uno de los factores que contribuyó a la emergencia del desastre.

“La comunidad se tiene que hacer cargo. La Subsecretaria va a construir las obras y

¿quien las va a operar? Va a haber canales, va a haber reservorios, no con compuertas,

con orificios de descarga. ¿Quién va a trabajar? ¿Quién va a manejar los canales?

¿Quién va a hacer que los canales estén limpios, que no se junte la basura en los

puentes, como están ahora?”. “La Nación concilia, hace lo que estoy haciendo yo que es

reunir a las partes, estudiar argumentos técnicos que les demuestren a las provincias que

es mejor no pelearse que pelearse. Que es mejor consensuar, encontrar afinidad técnica,

estudiar estos temas”

Opinión de un representante de la Subsecretaría de

Recursos Hídricos sobre el Comité de Cuenca

Interjurisdiccional.

Los actores locales –gubernamentales y de la sociedad civil– también son concientes de esta

necesidad, pero tampoco han sido capaces de generar mecanismos o presiones que favorezcan

medidas en esta dirección. La decisión de organizar estructuras estables y confiables que garanticen

el normal funcionamiento de las obras y eviten generar nuevas situaciones de riesgo se desplaza

hacia un tiempo próximo sin definir.

En las entrevistas realizadas a diferentes actores, las definiciones sobre el significado de

alcantarillas que Vialidad Nacional ordenaba cerrar.23 Con las obras aún sin terminar, se cree que ante un aumento de las precipitaciones la zona volvería a estar bajo agua yexiste escepticismo en relación a su próximo manejo o la posibilidad de regular futuras canalizaciones clandestinas.

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participar son dispares. En cuanto a las obras, por ejemplo, para un productor afectado puede

significar que resuelvan el problema de su predio particular; para un técnico, que su diseño de

infraestructura sea aceptado sin cuestionamiento dado su saber profesional; para un funcionario del

nivel nacional, que los actores locales se involucren con el mantenimiento de las obras, una vez que

están terminadas, y que garanticen su funcionamiento a partir del pago de tasas.

Entonces, a pesar de que desde amplios sectores se evidencia la necesidad de incorporar al

resto de la sociedad en la problemática, aparecen serias tensiones cuando el diálogo involucra

diferentes puntos de vista o saberes socialmente diferenciados. Esto podría convertirse en un

obstáculo importante a la hora de delegar en los actores locales el funcionamiento de las obras.

Políticas públicas e inundaciones

Los conflictos que se presentan entre los niveles gubernamentales, entre las miradas

profesionales, entre los diversos actores están atravesados por un elemento central: las inundaciones

son una cuestión frente a la cual existe una toma de posición, y esa postura determina en buena

medida el tipo de respuesta que se ofrece.

En este análisis es importante focalizar sobre los conflictos que se generan al gestionar el

recurso hídrico, tanto por las diferencias legislativas, como políticas y sociales, o por el carácter

interjurisdiccional mismo de la cuenca. Además, debe tenerse en cuenta que por su ubicación

geográfica, cantidad y tipo de población estas regiones muchas veces se perciben a sí mismas como

territorios "olvidados" para los gobiernos centrales de cada provincia.

Para ello, prestaremos particular atención al Plan Federal de Control de Inundaciones (PFCI),

desarrollado hacia el año 2003 por el gobierno nacional. Previamente presentaremos un breve

estudio de características generales sobre la situación institucional del agua para el Estado Nacional y

las tres provincias involucradas, a través de las legislaciones y la estructura organizacional que

presentan cada una de las jurisdicciones, incluso a nivel municipal.

Gestión del agua en la Argentina

La gestión del agua en la Argentina no se encuentra libre de inconvenientes. Como recurso

natural, padece los mismos problemas de desatención y carencia de visión a largo plazo que el resto

de los recursos, dentro de la lógica periférica de resolución de cuestiones cotidianas de carácter

urgente.

Existe una desarticulación entre los intereses y la lógica de las poblaciones y la dinámica

propia del entorno agroecosistémico que las rodean (Dourojeanni y Jouravlev, 2002: 7). Este

desarreglo se traduce en la falta de políticas del agua integrales, en el sentido de que sean capaces

de desarrollar propuestas que apunten a un uso multisectorial del recurso. Es decir, políticas que

contemplen no sólo al agua para consumo humano, o para riego agrícola, sino que ambos usos sean

contemplados a la vez, junto con todos aquellas cuestiones que se relacionan con el usufructo del

agua.

Esto en parte deriva del hecho de que desde el Estado Nacional el único organismo

responsable del recurso es la Subsecretaría de Recursos Hídricos, dependiente de la Secretaría de

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Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal e Infraestructura de la Nación. Para gestionar

un recurso que tiene usos potenciales múltiples sería más adecuado contar con ministerios o

secretarías de carácter multisectorial. Este tipo de institución no se contrapone con la gestión

sectorial, sino que por el contrario se torna impensable sin una base sólida de administración y

manejo de cada uno de los usos sectoriales del agua (Dourojeanni y Jouravlev, 2001: 25, 27, 28).

La legislación argentina en materia de aguas tiene un desarrollo dispar que se caracteriza

fundamentalmente por mostrar una fragmentación en la administración del recurso. A partir de la

reforma de 1994, la Constitución Nacional establece en su artículo 124 que los recursos naturales son

del dominio exclusivo de las provincias sobre cuyos territorios se localizan. Por lo tanto, cabe a ellas

legislar, disponer y desarrollar políticas sobre los mismos. Esto no está libre de problemas, ya que no

se prevé ningún tipo de tratamiento especial para aquellos recursos que traspasan los limites

jurídicos provinciales –en todo caso establece en su art. 125 que las provincias conservan su

capacidad de establecer acuerdos entre ellas, con conocimiento de la Nación– y que precisan un

tratamiento mancomunado, como es el caso del agua. Cualquier acción aguas arriba, tiene

consecuencias aguas abajo, sea el caso de la contaminación, el riego, o de las obras de

infraestructura para la retención, evacuación o canalización del agua.

Tal como lo prescribe la Constitución a partir de esta reforma, en el artículo 41, la Nación ha

dictado una ley en el año 2002 que establece los Presupuestos Mínimos Ambientales para la

preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional24. En el mismo cabe destacar la

centralidad que se le otorga a las cuencas hídricas como unidad de tratamiento25, y las referencias a

los casos que comprenden más de una jurisdicción26.

Con respecto a la sanción de un Código Nacional de Aguas o una Ley General o Ley Marco se

encuentra ya redactado un documento denominado Principios Rectores de Política Hídrica27. Sin

embargo no deja de llamar la atención el hecho de que más de diez años después de la reforma de la

nueva Carta Magna, todavía no se haya logrado sancionar este tipo de norma.

A nivel provincial, el panorama también es dispar. Con respecto a las provincias involucradas

en la gestión de la cuenca La Picasa, sobresale la carencia de un código de aguas en Santa Fe,

provincia con una historia de inundaciones y que adquirió triste notoriedad en temas de manejo de

agua como consecuencia de la inundación que padeció la capital en el año 2003, a partir de ello eleva

a ministerio28 la Dirección de Hidráulica. Sin embargo, desde varios sectores persisten las mismas

acusaciones de inoperancia y dudosa legalidad que ya existían previo a que el organismo sea elevado

a una categoría ministerial.

Córdoba, por su parte, posee un código de aguas que contempla la creación de comités de

cuenca, pero que se focaliza sobre la realización de obras de infraestructura, como represas y

24 Ley 25.688. Régimen de gestión ambiental de aguas.25 Ley 25.688, artículo 3°.26 Ley 25.688, artículos 4° y 6°.27 "El documento final, producto del consenso –en un marco de federalismo concertado–, brinda los lineamientos que integranlos aspectos técnicos, sociales, económicos, legales, institucionales y ambientales del agua de la gestión de los recursos hídricosen pos de un desarrollo sustentable. El enunciado de estos lineamientos de política o principios rectores de gestión integrada delos recursos hídricos servirá para guiar a los legisladores, en el dictado de una base jurídica que sustente una gestión modernay eficiente, y orientar a los administradores del sector público, para propiciar la creación de organizaciones y programas deacción adecuados. " http://hidricos.obraspublicas.gov.ar/prog_polit.htm28 Ministerio de Asuntos Hídricos, creado a fines del año 2003.

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embalses. Esto dificulta seriamente la incorporación de una mirada que contemple los usos

multisectoriales del agua.

Finalmente, la provincia de Buenos Aires sancionó en el año 1999 un Código de Aguas que

además de propiciar la creación de comités, promueve la instauración de una Autoridad del Agua

como organismo de gestión específico para el tratamiento del recurso por cuencas, en el que

contempla a usuarios y ONGs, con lo que apunta a un enfoque integral del agua. No obstante,

coexiste con la Dirección de Obras Hidráulicas provincial, con la que posee algunas superposiciones

funcionales y áreas de difusa competencia, y serios inconvenientes de carácter político29.

Los problemas que existen en cada una de las direcciones de hidráulica u obras públicas

provinciales se derivan en parte del hecho de que en cada una existe el mismo sesgo técnico

ingenieril30 que se observa en la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación. A esta característica

deben sumarse las limitadas capacidades efectivas de gestión de cada uno de los organismos

provinciales, derivadas de las configuraciones políticas y de las relaciones de poder que se establecen

en cada estado provincial. En todos los casos, se observa una orientación asistencialista en la

resolución de crisis, percepciones de corrupción por parte de las organizaciones no-estatales y de los

profesionales involucrados en la cuestión del agua, y un bajo nivel de apertura a la participación en la

gestión del recurso hídrico a los usuarios, comprendiendo entre ellos no sólo a los consumidores

finales sino también a los municipios, que carecen de incidencia o decisión en el manejo del agua.

Además, en el caso de las provincias tampoco existe relación con otras áreas que pueden estar

involucradas en el uso del agua, como pueden ser agricultura, producción o medio ambiente.

La estructura organizacional respecto a los recursos hídricos en el país no favorece el manejo

planificado ni coordinado. La organización institucional y legislativa de cada provincia reproduce una

estructura burocrática que posibilita un espacio regulado a partir de la capacidad de cada actor de

acceder a las instancias que le solucionen el problema a nivel individual. Sólo cuando la situación se

vuelve inmanejable se busca fortalecer una autoridad que los regule y actúe de manera general por

sobre los intereses individuales y/o provinciales.

Plan Federal de Control de Inundaciones

El Plan Federal de Control de Inundaciones (PFCI) surge en agosto de 2003 con la finalidad

de dar un nuevo impulso a las obras de infraestructura hídrica cuyo propósito fuera la prevención de

inundaciones. En particular, los objetivos que declara el plan tienen que ver con permitir la

recuperación de zonas productivas que se encontraran anegadas. Para el financiamiento del PFCI se

utilizan fondos recaudados a partir de la creación de la Tasa de Infraestructura Hídrica, en noviembre

de 2001.

Con los antecedentes de varias obras estudiadas, proyectadas e incluso puestas en marcha

en muchas provincias, nace el PFCI, cuya finalidad enunciada es reiniciar y concretar, en un marco de

29 Algunos entrevistados señalaron enfrentamientos de carácter político entre los directores de la Autoridad del Agua y laDirección.30 Con sesgo técnico-ingenieril nos referimos a aquella mirada que interpreta a las inundaciones como producto solamente de lafalta de obras infraestructurales para controlar los excesos y carencias de agua. Las soluciones que ofrecen, entonces, tienenque ver exclusivamente con canalizaciones y cuestiones similares, y consideran la aptitud o no de una propuesta únicamentebasados en estudios de factibilidad de obras.

12

coordinación, las obras previstas para diversas zonas productivas del país. Es decir, más allá del

diseño puntual de alguna obra de infraestructura, la idea que subyace al PFCI es funcionar como una

inyección dineraria para poner en marcha obras que se encontraban proyectadas –o incluso semi-

ejecutadas– pero que no podían finalizarse por problemas presupuestarios.

En un país con una economía erosionada, ciertas respuestas tienden a presentarse como

soluciones "salvadoras". Más allá de sus características técnicas, el PFCI se inscribe dentro de una

coyuntura que lo dota de un significado particular. Históricamente, la inserción de nuestro país en el

comercio internacional se basó fundamentalmente en la exportación de productos agrícola-

ganaderos. La producción rural ha representado el motor de la economía nacional, como el sector

con mayor capacidad para generar el ingreso de divisas extranjeras.

Asegurar la prosperidad de la producción agrícola, entonces, representa mucho más que la

intención de beneficiar a una de las partes del engranaje sobre el que se sustenta el desarrollo del

país. En contextos de devaluación como el que se manifiesta desde 2002, el ingreso monetario que

se da a través de estos sectores aparece como una condición insoslayable para la supervivencia de la

economía toda.

Los cambios en el modelo productivo nacional saltan a la vista. Las consecuencias de la

agriculturización – en esta región, particularmente el abandono de las prácticas ganaderas y el viraje

hacia el monocultivo de soja– modifica la estructura de producción.

Lo que observamos a primera vista es un mapa de situación algo adverso. El objetivo del

Plan merece particular atención: la recuperación de las áreas inundadas para reactivar la producción

agropecuaria implicaría propiciar las condiciones para el establecimiento del mismo sistema que

favoreció la generación del desastre en primer lugar. Cabe agregar además, que la mejora a nivel

económico productivo que se observa en la región a partir de 2002 no tuvo que ver con el diseño o la

ejecución del Plan, sino con la combinación de ciertos factores como la disminución de las

precipitaciones –que permitió que el escurrimiento y evaporación del agua–, las condiciones

favorables del suelo por la disminución del nivel de napas freáticas y cuestiones de la coyuntura

política y económica mencionada previamente

En este escenario, en un análisis del Plan que incorpore algo más que el estudio de las obras

infraestructurales31 llama la atención que los objetivos que se declaran sean únicamente “recuperar

áreas para la producción” (Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, 2003). En el documento

del PFCI el control de inundaciones se define exclusivamente en relación a cuestiones productivas, sin

admitir otras metas fundamentales como la protección de la población, es decir, de los centros

urbanos y de los habitantes de las áreas rurales.

Desde la Subsecretaría de Recursos Hídricos se percibe una preocupación innegable de

carácter técnica –y sin dudas, en la mayoría de los casos sincera– por concebir un plan que permita

articular las obras de infraestructura con una cierta coherencia. Asimismo, existe una mayor

conciencia acerca de la necesidad de incorporar medidas no estructurales, que vayan más allá de la

obra en sí, en la gestión.

31 Es decir, que el análisis del PFCI no recaiga únicamente en un estudio de la capacidad técnica de evacuación de excedentesde tal o cual canal.

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La necesidad de atender el mantenimiento de las obras, de contar con apoyo de los

pobladores, de buscar consenso en las obras, de realizar talleres informativos y de debate, de

intentar coordinar acciones interprovinciales, de buscar apoyo y refuerzo en legislaciones, en suma,

de abrir el proceso a cuestiones que van mucho más allá de la obra en sí, todo esto provoca un giro

altamente positivo en el foco desde el cual se encara el manejo del agua. La dificultad a la que nos

enfrentamos es que ese giro es más discursivo que efectivo.

El manejo del agua en la región –su escasez y exceso– es fuente de múltiples conflictos e

intereses contrapuestos, entre diferentes actores sociales, entre instituciones que operan en

diferentes escalas territoriales o entre representantes de diferentes jurisdicciones. En el diseño de

este tipo de planes, esta complejidad aparece disipada.

Las inundaciones son cuestiones socialmente problematizadas, y como tales, atraviesan

ciclos vitales en donde las "tomas de posición tienden a modificar el mapa de relacionales sociales y

el universo de problemas que son objeto de consideración en la arena política en un momento

determinado" (Oszlak & O'Donnell, 1976).

Decidir poner en marcha planes de la dimensión y amplitud del PFCI implica (re)

posicionamientos de diferentes actores, generando ese doble proceso que hace que "aún en el caso

en que el Estado inicie con gran autonomía una cuestión, las decisiones posteriores vinculadas a la

misma no dejarán de estar influidas por las posiciones adoptadas por otros actores. La acción e

inacción de cada uno es en parte función de la acción e inacción de otros y de la predicción que cada

uno realiza acerca las respuestas probables de los actores ante diferentes decisiones" (Oszlak &

O'Donnell, Op. Cit.).

En este caso: el Estado –nacional o provincial– que incluye el tema en su agenda asignando

un presupuesto e instituciones ad hoc; los gobiernos locales, que por un lado son incluidos dentro de

lo que se plantea como una solución amplia y coordinada mejorando su situación, y que por otro

deben subsumirse a planes de carácter regional y dejar de lado acciones individuales; y las

comunidades y actores de la sociedad civil, que en términos generales vislumbran en los planes que

incluyen obras de infraestructura la panacea de la solución a los anegamientos, y les facilita

deslindarse de sus responsabilidades en el problema.

En este sentido, la sensación de "externalidad" que tienen los desastres, y las inundaciones

en particular, se condice perfectamente con la "externalidad" de las expectativas de solución.

Reflexiones finales

El sostenido incremento de nivel que mantiene la laguna La Picasa desde 1999, ha dado lugar

a la búsqueda de alternativas para la evacuación de los excedentes de alta recurrencia. En dichas

alternativas, los excedentes hídricos no desaparecen, sino que son conducidos o escurren hacia

territorios aledaños generando nuevos problemas. En otras palabras, el manejo del agua en la región

es fuente de múltiples conflictos e intereses contrapuestos entre actores que poseen lógicas

diferenciadas y contradictorias, cuyas acciones generan desajustes en la dinámica del sistema. Esos

conflictos constituyen un obstáculo para una adecuada gestión del riesgo. Las visiones y soluciones

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fragmentadas disminuyen el riesgo localmente, en una escala temporal acotada, pero incrementan el

riesgo en la totalidad del sistema ambiental.

El objetivo de nuestra investigación es desentrañar los elementos sociales que contribuyeron

con la manifestación del desastre, elementos que consideramos fundamentales para la gestión del

riesgo en una región sujeta a inundaciones recurrentes. Este objetivo se basa en la comprobada

inexistencia de una hipótesis de riesgo que se traduce en deficiencias y fragmentaciones en la gestión

del riesgo a nivel municipal, provincial y nacional.

El problema de las inundaciones es frecuentemente abordado desde una mirada ingenieril,

que toma al problema como un hecho aislado, causado por un factor externo e incontrolable –las

lluvias o las crecidas–. La idea que subyace a este trabajo es que las cuestiones ambientales

socialmente problematizadas deben ser encaradas desde una mirada político social.

Los conflictos que se presentan entre los niveles gubernamentales, entre las miradas

profesionales, entre los diversos actores, están atravesadas por un elemento central: las inundaciones

son una cuestión frente a la cual existe una toma de posición tanto desde los actores estatales como

de aquellos que se encuentran por fuera de las estructuras del Estado, y esa postura determina en

buena medida el tipo de respuesta que se ofrece.

Que esa respuesta no se traduzca en una solución –es decir, que con el paso del tiempo las

inundaciones continúen y que incluso se agraven– no es, por tanto, casual, y no debe dejarse librado

a las "fuerzas de la naturaleza".

La concepción de la gestión de riesgo debe ser holística y no parcializada. La falta de una

construcción de la totalidad y la derivación de aspectos parciales resultan tan equivocadas como las

soluciones tecnocráticas. En el enfrentamiento de paradigmas que conciernen a la temática del riesgo

y el desastre y su relación con el medio ambiente, los múltiples componentes de la vulnerabilidad

social no pueden seguir siendo esquivados como componentes explicativos (Lavell, 2003).

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ANEXO 1: Mapa de la región

Fig. 1: Ubicación geográfica de laregión de estudio dentro de laRepública Argentina.

Fig. 2: Laguna La Picasa. Provincias Córdoba, Buenos Airesy Santa Fe.

Fig. 3: Cuenca de la laguna, definida por laFICH (Universidad Nacional delLitoral).

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ANEXO 2: Niveles de cota, precipitación y superficie ocupada. Laguna La Picasa

AñoSuperficie

afectadaCota IGM

Precipitaciones

(mm)

1914 s/d s/d 1.300***

1923 9.200 has** 100.6 1010 *

1972 2.800 has <98.7 830 *

1979 5.500 has s/d 900

1986 9.000 has 98.7 850 *

1991 >10.000 has 100.0 890 *

1998 >14.000 has 101.8 1.400

1999 s/d 104.3 1.200

2000 24.000 has** 104.5 910 *

2001 35.000 has** 105.4 1040 *

2004 35.000 has 104.2 s/d

Fuente de datos:

* Estación Meteorológica de Laboulaye. Servicio Meteorológico Nacional.

** Documento de Laboranti (2001)

*** La Tribuna, 1 de abril de 1999. Pág. 2.

ANEXO 3: Definición del área de estudio. Distribución poblacional por localidades

Localidades del área de estudioafectadas por las inundaciones de la

cuenca

Alberdi Buenos Aires 3.430Diego de Alvear Santa Fe 1.898El Dorado Buenos Aires 316Est. Iriarte (Col.San Ricardo) Buenos Aires 809Germania Buenos Aires 1.433Junín Buenos Aires 82.427San Gregorio Santa Fe 4.441Teodelina Santa Fe 5.479Vedia Buenos Aires 8.089

Localidades de la cuenca (FICH)

Aarón Castellanos Santa Fe 313Amenabar Santa Fe 1.694Cañada Seca Buenos Aires 743Laboulaye Córdoba 19.908Lazzarino Santa Fe 472Leguizamón Córdoba 57Melo Córdoba 970Rosales Córdoba 511Rufino Santa Fe 18.063Villa Rossi Córdoba 500Villa Saboya Buenos Aires 327

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