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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE ESCOLA DE ENGENHARIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO
LABORATÓRIO DE TECNOLOGIA, GESTÃO DE NEGÓCIOS E MEIO AMBIENTE
MESTRADO PROFISSIONAL DE SISTEMA DE GESTÃO
VINICIUS GOULART FONTES
AVALIAÇÃO DE PROPOSTAS DE LICITAÇÃO EM UMA AUTARQUIA FEDERAL
EMPREGANDO O MÉTODO TODIM NA TOMADA DE DECISÃO
Niterói
2016
UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE ESCOLA DE ENGENHARIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO
LABORATÓRIO DE TECNOLOGIA, GESTÃO DE NEGÓCIOS E MEIO AMBIENTE
MESTRADO PROFISSIONAL DE SISTEMA DE GESTÃO
VINICIUS GOULART FONTES
AVALIAÇÃO DE PROPOSTAS DE LICITAÇÃO EM UMA AUTARQUIA FEDERAL
EMPREGANDO O MÉTODO TODIM NA TOMADA DE DECISÃO
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em
Sistema de Gestão da Universidade Federal Fluminense
como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre
em Sistema de Gestão. Área de Concentração:
Organizações e Estratégia. Linha de Pesquisa: Sistema
de Gestão pela Qualidade Total.
Orientador:
Luís Alberto Duncan Rangel, D.Sc.
Niterói
2016
3
Ficha Catalográfica
F 683 Fontes, Vinicius Goulart.
Avaliação de propostas de licitação em uma autarquia federal
empregando o método TODIM na tomada de decisão / Vinicius Goulart
Fontes. – 2016.
93 f.
Orientador: Luís Alberto Duncan Rangel.
Dissertação (Mestrado em Sistema de Gestão) – Universidade
Federal Fluminense. Escola de Engenharia, 2016.
Bibliografia: f. 82-93.
1. Licitação. 2. Administração Pública. 3. Apoio multicritério à
decisão. I. Rangel, Luís Alberto Duncan, Orientador. II. Universidade
Federal Fluminense. Escola de Engenharia, Instituição responsável. III.
Título.
CDD 352.538
4
VINICIUS GOULART FONTES
AVALIAÇÃO DE PROPOSTAS DE LICITAÇÃO EM UMA AUTARQUIA FEDERAL
EMPREGANDO O MÉTODO TODIM NA TOMADA DE DECISÃO
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em
Sistema de Gestão da Universidade Federal Fluminense
como requisito parcial para obtenção do Grau de Mestre
em Sistema de Gestão. Área de Concentração:
Modelagem Multicritério de Decisão em Ambientes
Corporativos. Linha de Pesquisa: Qualidade Total
Parecer:____________ Niterói, 04 de agosto de 2016.
BANCA EXAMINADORA
_________________________________________________
Prof. Luís Alberto Duncan Rangel, D.Sc.
Universidade Federal Fluminense – UFF
_________________________________________________
Prof. Cláudio Rocha Lopes, D.Sc.
Universidade Federal Fluminense – UFF
_________________________________________________
Prof.a Rosana Aparecida Ravaglia Soares, D.Sc.
Centro Universitário de Volta Redonda - UniFOA
5
DEDICATÓRIA
Dedico esse trabalho a minha família, que é minha fonte eterna de alegrias e meu combustível
para evoluir como pessoa e profissional. À minha linda esposa Thayanne e aos meus filhos
abençoados Guilherme e Gabriel. Também aos meus pais Geremias e Carmem que tanto se
esforçaram para minha educação e plantaram a semente especial que me faz colher tantos
outros frutos como este.
Dedico ainda a todos que acreditam nos seus sonhos. Àqueles que fecham seus olhos e
seguram forte na mão de Deus para mergulhar no desconhecido e no desafiador. Pois somos
corajosos não por não termos medo, mais sim por superá-los todos os dias. Nunca é tarde para
mudar o rumo da sua vida. Tenham corajem, fé e persistência.
6
AGRADECIMENTO
Agradeço de coração aberto a Deus pela dádiva da vida, pois sem ela não estaria gozando este
momento único na história de qualquer pessoa. Agradeço à minha família que acreditou no
meu potencial e hoje continuo seguindo meu caminho, alcançando mais do que havia
imaginado. Um obrigado especial a minha maravilhosa esposa Thayanne que me deu total
apoio para cumprir esta jornada e além. Ela esteve ao meu lado em todos os momentos, me
apoiando em cada linha escrita, em cada tempo que estive ausente e em cada etapa
conquistada. Esta é a mulher da minha vida. E, agradeço aos meus filhos Guilherme (oito
anos) e Gabriel (um ano) que doaram seu tempo sem imaginar do que se tratava e tiveram que
lidar com um papai cansado e as vezes estressado. Amo-os de todo o meu coração.
Agradeço ainda aos meus pais por investirem quando ninguém mais queria investir nos seus
filhos, numa época muito difícil. À minha irmã Sandy, por ter participado da minha educação
me acordando cedo, me arrumando para o colégio e ouvindo as várias reclamações das
professoras nas primeiras séries.
Agradeço também aos meus colegas de curso que não faltaram com a força e as palavras de
apoio em todos os momentos.
7
RESUMO
Os órgãos públicos enfrentam grandes dificuldades na aplicação de soluções que atendam a
grande demanda por economia e eficiência em seus processos de compras públicas. Mesmo
com capacitações disponíveis e publicações a respeito da matéria, ainda é grande a
dificuldade em implementar as orientações oriundas da legislação vigente. Levando-se em
consideração as instruções oficiais como Leis, Decretos e Instruções Normativas, matérias e
estudos desenvolvidos a respeito da questão licitação, em sua maioria, possuem um linguajar
próprio, o jurídico. A busca por novas soluções que alcancem resultados efetivos e
sustentáveis nestes procedimentos direciona o estudo de novos métodos. A pesquisa busca
avaliar o emprego de uma metodologia sistemática de auxílio à decisão para apoio à
realização das compras públicas por uma instituição federal de ensino superior.
Especificamente, a avaliação de propostas numa licitação federal pela lei 8.666/93
empregando método de apoio à decisão multicritério TODIM. Foi realizada uma pesquisa
bibliográfica constituída por coleta de informações em livros, artigos científicos, teses e
dissertações que tratem do assunto, além de consultas a bibliotecas e todo o acervo jurídico
vigente sobre licitações. Uma das respostas após a pesquisa bibliográfica e a análise dos
resultados é se o método escolhido trará suporte e eficiência nas tomadas de decisões para
escolha da melhor proposta em uma licitação federal. O método escolhido alcançou o objetivo
de ordenar alternativas de acordo com critérios definidos pelos tomadores de decisão e
escolher a melhor proposta.
Palavras-Chaves: Administração Pública, Licitações, Apoio a Decisão e Método TODIM
8
ABSTRACT
Public agencies face major difficulties in implementing solutions that meet the high demand
for economy and efficiency in their public procurement processes. Even with training and
publications available on the matter, it is still great the difficulty of implementing the
guidelines arising from the law. Taking into consideration official instructions as Laws,
Decrees and Normative Instructions, materials and studies conducted on the issue bid mostly
have their own language, legal. The search for new solutions that achieve effective and
sustainable results in these procedures directs the study of new methods. The research aims to
evaluate the use of a systematic methodology in aiding decision to support public
procurement solutions by a federal high education institution. Specifically, the evaluation of
proposals in a federal bid by Law 8.666 / 93 as a method of supporting multi-criteria decision
TODIM. A bibliographical research consisting of gathering information in books, scientific
papers and theses and dissertations that deal with the subject, as well as calling in libraries and
all the current body of law on bidding, will be taken. One answer after research and analysis
of the results is whether the chosen method will support efficient decision making for
choosing the best proposal in a federal bid. The chosen method achieved the objective to
order alternatives according to criteria set by decision makers and choose the best offer.
Key Words: Public administration, bidding, Decision support e Method TODIM
9
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Comparativo entre os Modelos de Gestão Pública ............................................... 33
Tabela 2 – Tabela de valores e limites para licitação ............................................................. 39
Tabela 3 – Vantagens e desvantagens do método AHP ......................................................... 52
Tabela 4 – Matriz de Desejabilidades Parciais. ...................................................................... 57
Tabela 5 – Valor das compras dos grupos de materiais mais adquiridos por pregão ............ 65
Tabela 6 – Critérios relativos a experiência técnica ............................................................... 68
Tabela 7 – Critérios relativos a aderência e adequação ao plano de trabalho ........................ 69
Tabela 8 – Adequabilidade da equipe aos requisitos exigidos ............................................... 69
Tabela 9 – Adequação do programa de transferência de tecnologia ...................................... 70
Tabela 10 – Normalização das Constantes de Escala (Peso) .................................................. 72
Tabela 11 – Matriz de Decisão ............................................................................................... 73
Tabela 12 – Matriz de Decisão - Final .................................................................................. 74
Tabela 13 – Matriz de Decisão Normalizada pela Soma - Final ........................................... 75
Tabela 14 – Peso dos Critérios - Final ................................................................................... 75
Tabela 15 – Matriz de Dominância Parcial para C1 ............................................................... 75
Tabela 16 – Matriz de Dominância Parcial para C2 ............................................................... 76
Tabela 17 – Matriz de Dominância Parcial para C3 ............................................................... 76
Tabela 18 – Matriz de Dominância Parcial para C4 ............................................................... 76
Tabela 19 – Matriz de Dominância Parcial para C5 ............................................................... 76
Tabela 20 – Matriz de Dominância Parcial para C8 ............................................................... 77
Tabela 21 – Matriz de Dominância Parcial para C9 ............................................................... 77
Tabela 22 – Matriz de Dominância Parcial para C10 ............................................................. 77
Tabela 23 – Matriz de Dominância Final ............................................................................... 77
Tabela 24 – Valores Finais e Ordenação ................................................................................ 78
Tabela 25 - Análise de Sensibilidade - Critério C8 com redução de 10% ............................. 78
Tabela 26 - Análise de Sensibilidade - Critério C8 com aumento de 10% ............................ 79
10
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Página inicial do Portal de Compras Governamentais.. ........................................ 45
Figura 2 – Função de Valor da Teoria de Prospectos ............................................................. 54
Figura 3 – Hierarquização dos critérios.................................................................................. 74
11
LISTA DE SIGLAS
AC Acórdão
AGU Advocacia Geral da União
AHP Analytic Hierarchy Process
AMD Apoio Multicritério à Decisão
ANS Agência Nacional de Saúde
ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária
BB Banco do Brasil
CCTA Central Computer and Telecommunications Agency
CGU Controladoria Geral da União
COBIT Control Objectives for Information
COMPRASNET Portal de Compras Governamentais
CRCE Certificado de Registro no Cadastro Específico
CRJF Certificado de Regularidade de Situação Jurídico-Fiscal
DASP Departamento Administrativo do Serviço Público
ELECTRE Elimination Et Choix Traduisant la Réalité
ENAP Escola Nacional de Administração Pública
FUNAI Fundação Nacional do Índio
GTI Gerenciamento de Tecnologia da Informação
HP Horsepower
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IFES Instituição Federal de Ensino Superior
INSS Instituto Nacional de Seguridade Social
ITIL Information Technology Infrastructure Library
MACBETH Measuring Attractiveness by a Category Based Evaluation Technique
MARE Ministério de Reforma Administrativa do Estado
MAUT Multiple Attribute Utility Theory
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
OGC Office of Government Commerce
ONG Organizações Não Governamentais
PETROBRÁS Petróleo Brasileiro S.A.
PROMÉTHÉE Preference Ranking Organization Method for Enrichment Evaluations
12
RDC Regime Diferenciado de Preço
SICAF Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores
SLTI Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
SISG Sistema Integrado de Serviços Gerais
TCU Tribunal de Contas da União
TODIM Tomada de Decisão Interativa e Multicritério
UFF Universidade Federal Fluminense
UK United Kingdom
USP Universidade de São Paulo
UTA Utilité Additive
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 13
1.1 FORMULAÇÃO DO PROBLEMA .................................................................................. 13
1.2 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO TEMA ............................................................. 14
1.3 OBJETIVO ........................................................................................................................ 14
1.3.1 Objetivo geral ................................................................................................................ 14
1.3.2 Objetivos específicos ..................................................................................................... 15
1.4 DELIMITAÇÃO DO TEMA ............................................................................................ 15
1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO ...................................................................................... 15
2 REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................ 17
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................................................................... 18
2.1.1 Trajetória histórica da Administração Pública no Brasil ......................................... 21
2.1.2 Organização da Administração Pública no Brasil .................................................... 24
2.1.2.1 Administração Pública Direta .......................................................................... 25
2.1.2.2 Administração Pública Indireta ....................................................................... 25
2.1.3 Modelos de Gestão Pública .......................................................................................... 27
2.1.3.1 Modelo Patrimonialista .................................................................................... 27
2.1.3.2 Modelo Burocrático ......................................................................................... 28
2.1.3.3 Modelo Gerencial ............................................................................................ 30
2.1.3.4 Modelo Societal ............................................................................................... 32
2.1.4 Licitação ........................................................................................................................ 33
2.1.4.1 Procedimentos Licitatórios .............................................................................. 35
2.1.4.2 Modalidades da licitação ................................................................................. 37
2.1.4.3 Limite de valores para as modalidades licitatórias .......................................... 38
2.1.4.4 Tipos de licitação ............................................................................................. 39
2.1.4.5 Prazos e meios de divulgação legal ................................................................. 40
2.1.4.6 Dispensa de licitação ....................................................................................... 40
2.1.4.7 Inexigibilidade de licitação .............................................................................. 41
2.1.4.8 Da licitação tipo "Técnica e preço" ................................................................. 41
2.1.5 Portal de Compras Governamentais - COMPRASNET ........................................... 44
2.2 METODOLOGIA NO APOIO A TOMADA DE DECISÃO .......................................... 45
2.2.1 Processo decisório ......................................................................................................... 45
2.2.2 Metodologia do Apoio Multicritério à Decisão .......................................................... 47
1
2.2.3 Vantagens e desvantagens dos métodos AHP, ELECTRE, PROMÉTHÉE e
TODIM ................................................................................................................................... 51
2.2.4 O Método TODIM ........................................................................................................ 53
3 METODOLOGIA ............................................................................................................... 60
3.1 MÉTODO E ABORDAGEM DE PESQUISA ................................................................. 60
3.2 TÉCNICAS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS ...................................................... 61
4 DISCUSSÃO E ANALISE DE RESULTADOS ............................................................. 64
4.1 ESCOLHA DE UM EXEMPLO DE LICITAÇÃO .......................................................... 64
4.2 APLICAÇÃO DO MÉTODO TODIM ............................................................................. 67
4.2.1 Definição dos critérios e preferências ......................................................................... 67
4.2.2 Aplicação do método TODIM ..................................................................................... 71
4.3 ANALISE DOS RESULTADOS ...................................................................................... 75
5 CONCLUSÃO .................................................................................................................... 80
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 82
13
1 INTRODUÇÃO
1.1 FORMULAÇÃO DO PROBLEMA
As demandas por eficiência na Administração Pública, ressaltados pelos princípios da
eficiência, economia e recentemente sustentabilidade orientados pela legislação vigente, traz
aos procedimentos de compras públicas atuais oportunidades de melhoria, como: na relação
enfraquecida com fornecedores; na falta de conteúdos instrutivos mais didáticos para os
profissionais da área de diversas formações; nas baixas condições de trabalho devido a
estruturas físicas inadequadas, na falta de suporte técnico adequado, na falta de capacitação e
de padronização segura nos procedimentos que geram erros e retrabalhos.
Este capítulo introdutório tem como objetivo posicionar o leitor em relação a pesquisa,
e ainda, a razão pela qual este estudo se desenvolveu. Está articulado de forma a trazer a
compreensão e elucidar a temática do problema em questão, isto é, empregar Apoio
Multicritério à Decisão para analisar um procedimento de compra em uma autarquia federal.
Buscando ainda desencadear de forma coerente os assuntos e estudos pesquisados para
orientação do leitor.
Inicialmente, a contextualização faz a devida menção ao estudo da matéria
Administração Pública, que norteia os aspectos e prerrogativas dos procedimentos
administrativos em pauta. Não obstante, vale ressaltar ainda a importância do fator histórico
que se registra nesta seção da dissertação.
Para tal desenvolvimento do conteúdo é apresentado a pesquisa de Modelos de Gestão
Pública, assim como seus subtemas: Modelo Patrimonial, Modelo Burocrático e Modelo
Gerencialista. E com o objetivo de direcionar de uma forma alinhada ao tema específico, esta
pesquisa vai ao encontro da Legislação sobre Compras Públicas no Brasil.
Por sua vez e por força da legislação vigente, todas as compras públicas devem passar
pelo procedimento de Licitação, guardadas as devidas exceções especificadas por lei. Nesta
etapa há de se descrever os procedimentos licitatórios, assim como as modalidades de
licitação e seus limites de valores, os tipos de licitação, os prazos e meios de divulgação legal,
os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação. Sendo o pregão, a modalidade mais
utilizada, um tipo especial de licitação que ganhou um destaque neste estudo. E, fez-se
coerente e importante complemento citar as normas reguladoras, suas aplicabilidades, os
procedimentos, as diferenças entre Pregão Presencial e Pregão Eletrônico. Para terminar
descreve-se o Portal de Compras Governamentais e sua importância.
14
Após a contextualização, esta pesquisa apresenta seu suporte metodológico de acordo
com os principais autores da área de Apoio à Decisão. São apresentadas as principais escolas,
a americana e a francesa, onde cada uma se utiliza de métodos especiais para a tomada de
decisão com múltiplos critérios. Sendo nesta etapa escolhido o método a ser aplicado na
situação problema apresentada no estudo, o método TODIM.
Um estudo de caso de uma licitação do tipo "técnica e preço" foi implementado
empregando a metodologia escolhida, com o objetivo de aplicar o método TODIM (Tomada
de Decisão Interativa Multicritério).
1.2 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO TEMA
Este estudo é somente uma fração do potencial do emprego de métodos buscando
desenvolver eficiência, economia e sustentabilidade na área de compras públicas. Esta
pesquisa permitirá abrir novas possibilidades para novos estudos na área de compras no setor
público, e ainda poderá incentivar a inovação nos procedimentos, através do emprego de
métodos de apoio à decisão, na Administração Federal.
Podendo ainda, dar apoio na criação de um modelo de compras públicas, que possa ser
reproduzido em outros órgãos públicos, melhorando os procedimentos e gerando maior
rapidez e segurança nesta área, bem como economia e qualidade nos serviços prestados à
sociedade, de forma a incentivar a sustentabilidade nos procedimentos e a divulgação de
melhores práticas no setor.
1.3 OBJETIVO
1.3.1 Objetivo Geral
Esta pesquisa busca avaliar o emprego de uma metodologia sistemática para apoiar a
realização de compras públicas, por uma instituição federal de ensino superior, seguindo as
normas e legislação vigentes, de acordo com os critérios levantados em uma licitação a ser
analisada. Na avaliação das propostas empregou-se o método TODIM na busca por qualidade
e eficiência nos processos de aquisições de materiais e serviços.
15
1.3.2 Objetivos Específicos
Para que esse objetivo fosse alcançado, buscou-se os seguintes objetivos específicos:
Avaliar os modelos de licitações públicas e suas especificidades;
Avaliar os modelos de Apoio Multicritério à Decisão e suas escolas;
Definir um modelo de tomada de decisão para a escolha da melhor proposta
técnica utilizando o método multicritério TODIM;
Tornar o modelo estudado uma referência para ser utilizado nos procedimentos
de compras públicas nas IFES (Instituição Federal de Ensino Superior) quando utilizado o
tipo "técnica e preço" em uma licitação.
1.4 DELIMITAÇÃO DO TEMA
O estudo tratou dos procedimentos licitatórios de uma instituição federal de ensino
superior que, utiliza a Lei de licitações de n° 8.666 de 1993 e demais legislação específica
vigente.
Dentro destes procedimentos será abordada somente a escolha da melhor proposta
técnica através da análise de critérios definidos em edital de licitação do tipo "técnica e
preço". Para isso, esta pesquisa trouxe métodos de apoio à decisão que foram analisados com
o objetivo de definir o mais adequado. Foi escolhida uma licitação existente de uma
instituição que se enquadre no perfil já informado, na qual foi possível desenvolver a análise
de critérios para tomada de decisão para a escolha da melhor proposta técnica.
1.5 ESTRUTURA DO TRABALHO
Este estudo conta com cinco Capítulos, formatados das seguintes maneiras:
O Primeiro Capítulo traz como estrutura, a sua introdução, a formulação do problema,
a justificativa e relevância do tema, os objetivos gerais e específicos e a delimitação do tema.
O Segundo Capítulo faz a contextualização devida da matéria Administração Pública.
Para tal desenvolvimento do conteúdo é apresentado a pesquisa de Modelos de Gestão
16
Pública, assim como seus subtemas: Modelo Patrimonial, Modelo Burocrático, Modelo
Gerencialista e Modelo Societal. E com o objetivo de direcionar o tema específico, esta
pesquisa vai ao encontro da Legislação sobre Compras Públicas no Brasil. Esse capítulo
também traz o referencial teórico sobre a matéria apoio a tomada de decisão, sendo
apresentadas as principais escolas, americana e francesa, onde cada uma se utiliza de métodos
especiais para a tomada de decisão com multicritérios. Além de tratar mais especificamente
do método TODIM, que foi o escolhido para ser utilizado neste trabalho.
O Terceiro Capítulo tem o suporte metodológico sobre a matéria Apoio a Decisão.
Nele apresenta-se o método e a abordagem, bem como as técnicas de coleta e análise de dados
utilizados.
O Quarto Capítulo traz a aplicação o estudo, na qual foi escolhida uma licitação com
critérios e alternativas para exemplo objetivando desenvolver o método, encontrar seus
resultados e analisar se os objetivos do estudo foram atingidos como esperado.
No Quinto Capítulo serão apresentadas as conclusões, onde os objetivos específicos
foram respondidos, com a criação de um modelo de compras, utilizando o método de apoio a
decisão multicritério, que poderá futuramente dar suporte á eficiência e sustentabilidade nos
procedimentos de compras públicas atuais.
17
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Administração é a tomada de decisão sobre recursos disponíveis, trabalhando com e
através de pessoas para atingir objetivos, é o gerenciamento de uma organização, levando em
conta as informações fornecidas por outros profissionais e também pensando previamente as
consequências de suas decisões. É também a ciência social que estuda e sistematiza as
práticas usadas para administrar (USP, 2016). Segundo Maximiano (2000), pressupõe a
existência de uma instituição a ser gerida, ou seja, uma organização constituída de pessoas e
recursos que se relacionem num determinado ambiente, orientadas para objetivos comuns.
Dentro do conceito de administração tem-se a Gestão Pública que é o termo que
designa um campo de conhecimento (ou que integra um campo de conhecimento) e de
trabalho relacionados às organizações cuja missão seja de interesse público ou afete este,
abrangendo “áreas como Recursos Humanos, Finanças Públicas e Políticas Públicas, entre
outras” (MARTINS, 2005).
A sociedade é a principal cliente numa Gestão Pública, pois esta última tem o
importante papel de assegurar o desenvolvimento social com uma Gestão objetivando
resultados, como esperado pelos cidadãos.
Porém, dois pilares essenciais acabam à tona: eficiência e economia. Estes estão
diretamente ligados e se complementam. A importância do primeiro está no desempenho da
atividade e no processo e o outro também é muito importante para viabilizar os projetos
criados para atender a sociedade, preservando ainda recursos para os demais projetos e
compras que aguardam na fila para serem realizados, por ordem de importância e necessidade
(FONTES, 2013).
Estes dois pontos, eficiência e economia, estão diretamente ligados a principal área
que viabiliza o comprometimento do recurso: o setor de Compras Públicas, geralmente ligado
às áreas e setores administrativos de cada órgão.
As compras públicas são realizadas através do procedimento administrativo
denominado Licitação, amparada pelo inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal como
obrigatória para os órgãos públicos. Havendo ainda modalidades de compras e contratações
públicas, também obrigatórias, regida pelo art. 22 da Lei 8.666/93 e demais legislações e
regulamentos apropriados. Porém, para alcançar os objetivos necessários para a realização de
excelente compra, dentro dos trâmites legais, encontram-se barreiras complexas e de difíceis
soluções, para que se cumpra todos estes objetivos da forma esperada e exigida.
18
Verifica-se que a realização de pesquisas sobre o tema em pauta se faz cada vez mais
necessário pela sua importância no destino das verbas governamentais e ao seu grau de
complexidade e valia na gestão estratégica do Governo. Visando ainda superar a carência na
conversão de todo arcabouço jurídico vigente em algo prático e didático no cotidiano dos
profissionais de compras públicas, podendo o método de apoio à decisão ser utilizado a fim de
superar este problema em algumas etapas.
Esta pesquisa fez especificadamente uma análise de proposta técnica mais vantajosa
numa licitação federal, utilizando para isto uma abordagem na tomada decisão. Foram
determinados os critérios a serem adotados e aplicados por um método de apoio à decisão.
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Pode-se definir Administração Pública como o conteúdo, essencial na atividade que
corresponde ao poder executivo, e ainda faz referência às atividades de gestão governamental,
que o titular desta desempenha sobre os bens do Estado. Para então poder subministrá-los de
forma imediata e permanente, a favor do interesse público e dos cidadãos que administra.
O mundo passa por mudanças inéditas e históricas em virtude da globalização, o que
provoca uma forte competitividade e rápidas inovações tecnológicas.
Esse contexto, bem como outros fatores, exige dos administradores, principalmente os
administradores públicos, uma capacidade de percepção, adaptação e, até mesmo, antecipação
a essas mudanças (MENEZES, 2012).
Com o avanço da tomada de consciência da sociedade, se faz necessária a busca de
melhorias dos modelos de gestão pública no sentido de que as mesmas sejam voltadas para a
eficiência, a eficácia e a efetividade do aparelho do Estado, com foco em resultados.
A função compras é um seguimento essencial do Departamento de Materiais ou
Suprimento, que tem por finalidade suprir as necessidades de materiais ou serviços (DIAS,
1995). Dessa forma, sua atividade consiste no suprimento de bens ou serviços necessários às
atividades da organização por meio do planejamento quantitativo, satisfazendo-as no
momento correto e armazenando-as de maneira adequada (NUNES et al., 2007).
Quanto à evolução legislativa do instrumento de compras públicas no Brasil, é
possível afirmar que a mesma sempre foi tratada com bastante rigor e método.
Segundo Motta (2002), já em 1922, definem-se as diretrizes reguladoras mais
importantes da matéria, o Decreto – Legislativo 4.536, de 20/1/1922, que organiza o Código
19
de Contabilidade da União, e o Decreto 15.783, de 22/11/1922, que dispõe sobre o
regulamento para a execução do Código de Contabilidade Pública, estabelecendo dispositivos
ainda atuais.
Em 1965, foi instituída a Emenda Constitucional 15 à Constituição de 1946, que
elevou em nível de Carta Magna o instituto da concorrência.
Com o governo militar, realizou-se uma reforma administrativa, da qual resultou o
Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, um ambicioso instrumento para a reforma da
Administração Federal. A proposta de normas e procedimentos de licitação foi incorporada a
esse texto, substituindo o arcabouço de normas reputado como obsoleto e impeditivo da
adoção de modalidades mais simples e ágeis de licitação (AMORIM, 2012).
Motta (2002) destaca o Decreto 86.025/81 que regulamenta o Certificado de Registro
no Cadastro Específico (CRCE) e o Decreto 84.701/80, que institui o Certificado de
Regularidade de Situação Jurídico-Fiscal (CRJF), o qual ainda permanece em vigência.
Segundo o autor, o Estatuto de Licitações e Contratos a Estados e Municípios pôde ter sua
aplicação instituída através da reconstitucionalização do Decreto – Lei 2.300/86. Este
dispositivo serviu ainda para resguardar a categoria institucional da Licitação, possibilitando
então o emprego efetivo regular do dinheiro público.
O Decreto 449, de 17/2/92, dá um grande passo na organização dos registros de
fornecedores e institui o Sistema de Cadastramentos Unificado de Fornecedores e o Sistema
Integrado de Registro de Preço (atualmente regularizado pelo o decreto n°7.892/2013), e
fixou procedimentos, como por exemplo, a obrigatoriedade de registro de preços, a publicação
das justificativas de dispensa e a ciência da inexigibilidade com as respectivas ratificações.
A instalação da Constituinte, em fevereiro de 1987, acarretou o desenvolvimento de
uma agenda paralela, inclusive, na área de administração pública; dispositivos reforçando a
obrigatoriedade da licitação para as compras e contratações públicas passaram a integrar o
texto constitucional (AMORIM, 2012).
O artigo 37 (caput) da Constituição Federal de 1988, aponta os princípios que devem
nortear a administração pública brasileira e que se aplicam também às compras
governamentais onde a administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obedecer aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, sendo este
último incorporado por meio da Emenda Constitucional n° 19/98.
20
O inciso XXI do mesmo artigo afirma a necessidade do processo licitatório, a fim de
se buscar a melhor proposta nas suas aquisições e contratações, sendo a dispensa e
inexigibilidade exceções.
Todas as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública, ressalvados os casos especificados na legislação, para que se assegure a
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas editalícias que estabeleçam
obrigações de pagamento, garantindo as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o
qual permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações sem prejuízos à instituição contratante.
A regulamentação do inciso XXI foi feita pela Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de
1993, que instituiu normas para licitações e contratos da Administração Pública (BRASIL,
1993), sendo atualizada de forma complementar pelas Leis nº 8.883, de 8 de junho de 1994,
Lei 9.032, de 28 de abril de 1995, Lei 9.648, de 27 de maio de 1998, 9.854, de 27 de outubro
de 1999, que regulam os procedimentos para realização de compras nos três níveis de
governo.
Segundo Menezes (2012), a promulgação da Lei de Licitações e Contratos
Administrativos (Lei n°8666/93) buscou disciplinar os procedimentos licitatórios e controlar
os atos dos gestores públicos, onde, dentre seus vários objetivos, destaca-se a busca da
utilização de critérios padronizados na qualificação e no julgamento das licitações;
democratização na participação de fornecedores buscando sempre atender ao princípio da
igualdade de condições aos participantes; exigência de vinculação do processo à
disponibilidade prévia de recursos; possibilidade de acesso e questionamento jurídico por
parte de qualquer cidadão, bem como estabelecimento de punições para os gestores públicos e
privados que tentassem burlar a Lei.
Após nos estudos e a implantação de ferramentas mais modernas foi possível a criação
de mais um instrumento legal que contemplasse as compras e contratações mais comuns no
serviço público. Onde a dinâmica do certame licitatório culminasse prioritariamente no
melhor preço a ser praticado.
A Lei nº 10.520/2002 instituiu uma nova modalidade de licitação em Lei específica,
denominada pregão, destinada à aquisição de bens e serviços comuns, caracterizada pela
inversão das fases do procedimento e apresentação de lances sob a forma de leilão inverso,
viabilizando o aumento da competitividade e a ampliação das oportunidades de participação
nas licitações.
21
2.1.1 Trajetória Histórica da Administração Pública no Brasil
Para melhor compreender as reformas recentes da administração pública brasileira é
necessário fazer o resgate de seu processo histórico de construção e evolução.
Para Torres (2004), da descoberta do Brasil (22 de abril de 1500) até a Revolução de
1930, o Estado Brasileiro pode ser facilmente descrito como uma grande instituição
mantenedora de privilégios sociais e econômicos de uma elite rural e aristocrática.
Toda a nossa trajetória, desde o descobrimento, é uma história marcada pela forte
presença do Estado, dominado por uma elite. Pode-se dizer que predomina uma administração
patrimonialista.
Segundo Torres (2004), ao longo de nossa colonização a máquina administrativa
portuguesa foi transplantada para o Brasil, o que se consolidou com a vinda da família real em
1808. Essa transplantação da administração pública portuguesa para o Brasil instalou no país
um aparato administrativo patrimonialista, que caracterizou toda a história do país.
A literatura acadêmica instituiu tradicionalmente que, a partir de 1930, o Brasil
começou a deixar de ser agrário para ser um país industrial. Apesar de muitos indícios
industrializantes serem verificados antes desta data, é inegável que o Estado incrementou o
processo de modernização de suas estruturas, tendo em vista capacitá-lo a exercer um papel
de motor do desenvolvimento. Parte deste desenvolvimento dizia respeito ao processo de
substituição de importações e a implantação dos primeiros grandes complexos industriais,
através da concessão de crédito público, incentivos fiscais e eliminação das barreiras
alfandegárias (COSTA, 2008a). A reforma empreendida pelo Governo Vargas visava dotar o
Estado de instrumentos que facilitassem sua performance gerencial, começando pela gestão
dos recursos humanos e orçamentários. A expansão do Estado obrigou também a implantação
de sistemas de controle visando dar conta da herança do patrimonialismo e do clientelismo
predominantes desde o período anterior.
Em 1937 foi implantado o Estado Novo, o Congresso Nacional foi fechado e
elaborada uma nova Constituição. Nesse período foi criado o “Departamento Administrativo
do Serviço Público” - DASP (1938): um marco na reforma empreendida por Vargas. Com a
criação do DASP tinha-se como objetivo principal promover a montagem da máquina
administrativa nos moldes weberianos (OLIVEIRA, 2007). Este órgão foi responsável pela
formulação e implantação da reforma administrativa. O DASP acumularia as funções de
planejar e gerenciar os recursos humanos e as compras governamentais (REZENDE, 2004).
22
Aparentemente, a era Vargas construiu um modelo weberiano de centralização e
profissionalização da burocracia. Porém, alguns autores assinalam que durante este período
(1930/1954) foram dados alguns passos importantes no sentido da descentralização da
execução dos serviços públicos. Um dos exemplos neste sentido foi a criação de 56 agências
estatais até o ano de 1945, ou seja, englobando empresas públicas, sociedades de economia
mista e fundações (COSTA, 2008a).
Entre 1952 e 1962, alguns serviços públicos tornaram-se ainda mais descentralizados
por meio de instrumentos de delegação de competências, de fixação de esferas de
responsabilidade e de prestação de contas das autoridades. Este período foi marcado pela
divisão entre a administração direta - sujeita a regras rígidas e controles - e a administração
indireta ou descentralizada - constituída de empresas e institutos. Os órgãos da administração
indireta passaram a gozar de maior autonomia gerencial. Um dos exemplos neste sentido foi a
capacidade que passaram a ter de recrutar quadros sem concurso, remunerando-os de acordo
com o mercado. Outro pode ser verificado na execução do Plano de Metas de Juscelino
Kubitschek – realizado por grupos executivos (COSTA, 2008a).
Torres (2004) analisa que durante o regime militar a administração pública sofreu um
intenso processo de transformação. Em 1967, foi promulgado o Decreto-Lei 200. Ele é tido
como um marco na história recente da administração pública brasileira. Por seu intermédio foi
editada a denominada “Lei Orgânica da Administração Pública Federal”. Ela consistia de
cinco princípios fundamentais que passaram a demarcar o Estado brasileiro, a saber:
planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle. Este
instrumento jurídico definia o enquadramento das autarquias, empresa pública, sociedade de
economia mista e fundação pública. Enquanto as fundações, autarquias, empresas públicas e
sociedades de economia mista tinham como objetivo dar maior agilidade e flexibilidade às
ações do governo e melhor atender às demandas da sociedade e do Estado, a administração
direta permanecia submetida aos marcos do modelo burocrático, formal e legal. Assim, o
Decreto-Lei 200/67 criava um modelo híbrido (burocrático e gerencial), com capacidade
proposta de intervir na vida social e econômica do país (COSTA, 2008a).
Com o fim do regime militar e a institucionalização da democracia, as iniciativas no
campo da administração pública continuaram mesclando iniciativas burocráticas com medidas
de cunho gerencial. Assim, o incremento dos mecanismos de controle, a redução do
formalismo e do incentivo à descentralização foram acompanhados pelo fortalecimento da
administração direta, com a promoção da profissionalização da burocracia através da criação
da “Escola Nacional de Administração Pública – ENAP” em 1986.
23
A Constituição de 1988 diminuiu a distância entre a administração direta e indireta e,
ao mesmo tempo, reduziu a flexibilidade dos órgãos da administração indireta. Considerados
o setor mais dinâmico da administração pública no Brasil. Um dos exemplos nesse sentido foi
a institucionalização de um único regime de trabalho para todos os servidores, o chamado
“Regime Jurídico Único” (Lei 8.112/90). Este instrumento visa valorizar o mérito e a
transparência, mas parece não ter se mostrado eficaz do ponto de vista gerencial em todos os
campos da administração em que foi aplicado (ABRUCIO, 2007).
Embora a Constituição de 1988 tenha produzido algumas medidas modernizadoras do
ponto de vista político, como o fortalecimento do Ministério Público, as dificuldades para sua
implementação esbarraram no forte aparato burocrático (ABRUCIO, 2007).
Para Martins (1997) durante os três governos civis que se seguiram ao regime militar,
a organização e a estrutura dos altos escalões da administração pública foram modificadas de
forma constante e errática. Novos órgãos, secretarias e ministérios eram criados para serem
extintos meses depois ou fundidos com outros ou até recriados sob nomes diferentes e
designados para desempenhar outras tarefas.
A criação de ministérios, secretarias e órgão não atendia a lógica organizacional e sim
a estratégia política vigente.
O Governo Collor (1990/1992) empreendeu uma reforma que visava retirar o Estado
da cena econômica e a racionalizar sua ação. Para tanto, realizou cortes abruptos de pessoal e
construiu uma campanha difamatória e desagregadora do serviço público (ABRUCIO, 2007).
A rápida passagem de Collor pela presidência provocou, na administração
pública, uma desagregação e um estrago cultural e psicológico
impressionantes. A administração pública sentiu profundamente os golpes
desferidos pelo governo Collor, com os servidores descendo aos degraus
mais baixos da auto-estima e valorização social, depois de serem alvos
preferenciais em uma campanha política altamente destrutiva e
desagregadora (TORRES, 2004, pág. 170).
O governo Itamar Franco, dado o seu caráter de excepcionalidade, adotou uma postura
tímida e conservadora com relação à reforma do Estado e mesmo à reforma administrativa.
Para conservar a ampla base de apoio que possibilitou a sua emergência, persistiu na
estratégia de ressuscitar ministérios extintos por Collor e restringiu-se ainda a tocar, de forma
hesitante, o programa de privatização (COSTA, 2008b).
Torres (2004) diz que com a vitória de Fernando Henrique em 1994 foi criado o
MARE- Ministério de Administração e Reforma do Estado, sendo apresentado também o
Plano Diretor da Reforma do Estado, no qual estava vinculado o modelo gerencial da
administração pública. Caracterizado pela criação e valorização das Agências reguladores e
24
pela privatização de empresas públicas como estratégia de Governo para gestão do patrimônio
público.
Observando essa trajetória, vê-se que a história da administração pública brasileira foi
marcada por diferentes e sucessivas reformas. Porém, duas delas deixaram marcas profundas:
uma foi instituição durante o Estado Novo, como já visto, da criação do DASP (1938), e a
outra foi promulgada durante o regime militar: chamada de a “Lei Orgânica da Administração
Pública Federal”, ou seja, o Decreto-Lei 200/67. Dessa forma, além de percorrer uma
trajetória marcada por modelos híbridos em sua natureza, a institucionalização das reformas
administrativas mais profundas no Brasil ocorreu exatamente em dois momentos de
organização autoritária do poder político nacional (DINIZ, 2001).
Portanto, essas reformas, não emergentes de ambientes democráticos que exigiam
planejamento, negociação e debate entre diversos segmentos da elite política e social, não
contribuíram para o desenvolvimento da capacidade do Estado em empreendê-las sob a
democracia, dada a escassez de experiências que ajudassem na implementação de novos
modelos (ABRUCIO, 2007).
A partir de 2002, após o segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, assumiu o
presidente Luís Inácio Lula da Silva. Inicialmente causou grande receio dos economistas,
analistas financeiros e investidores. Lula deu continuidade às políticas fiscal e monetária do
Governo de Fernando Henrique. Porém, houve o inchaço do quadro de pessoal no serviço
público. Caracterizou-se ainda pela forte relação internacional, principalmente na América
Latina. Seu Governo, assim como outros, ficou marcado por denúncias de corrupção, como o
"mensalão" e "caixa 2" das campanhas políticas.
2.1.2 Organização da Administração Pública no Brasil
A administração Pública é constituída por um conjunto de órgão e pessoas jurídicas
aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Segundo Bobbio et al
(1986) apud Junquilho(2010), a administração pública pode ser definida como o conjunto das
atividades diretamente destinadas à execução concreta das tarefas ou incumbências
consideradas de interesse público ou comum, numa coletividade ou organização estatal.
Na amplitude desse conceito entram não só os órgãos pertencentes ao poder público,
como também as instituições e empresas particulares que colaboram com o Estado no
25
desempenho de utilidade pública ou e interesse coletivo, seja a Administração Direta ou
Indireta e os entes de cooperação.
2.1.2.1 Administração Pública Direta
Na Administração Pública Direta a atividade administrativa é exercida pelo próprio
governo, que atua diretamente por meio dos seus órgãos. Esses órgãos são despersonalizados,
não possuindo personalidade jurídica própria, portanto não podem contrair direitos e
obrigações por si próprios. Além disso, não possuem patrimônio e autonomia administrativa,
uma vez que seus orçamentos são subordinados às esferas das quais fazem parte. A
característica determinante da administração direta é a sua composição: os órgãos públicos
pertencentes a ela estão ligados diretamente ao poder executivo federal, estadual ou
municipal. Neste sentido, estes órgãos de fato integram essas pessoas federativas (Federação,
Estados e Municípios) e são responsáveis imediatos pelas atividades administrativas do
Estado. Como exemplo de órgãos da administração direta pode-se citar os ministérios do
governo federal, as secretárias dos estados federativos e dos municípios.
2.1.2.2 Administração Pública Indireta
Já a Administração Indireta é evidenciada por englobar as entidades com
personalidade jurídica própria que possuem patrimônio, autonomia administrativa e
orçamento específico para seus fins e responsabilidade de gestão. Os exemplos correntes são
as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Estas entidades, cada uma dessas por sua vez, possui algumas características próprias.
Afirma Mello (2002) que as autarquias são pessoas jurídicas de direito público e com
capacidades exclusivamente administrativas. As autarquias são serviços autônomos,
instituídas por lei e portadoras de personalidade jurídica própria, bem como patrimônio e
receita. Seu objetivo é executar atividades típicas da Administração Pública, que por motivo
de otimização da funcionalidade requer uma descentralização da gestão administrativa e
financeira. O Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), a Agência Nacional de Saúde
(ANS) e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) representam autarquias no
serviço público nacional.
26
Para Cretella (2000), fundação resume-se genericamente a um patrimônio
personalizado dirigido a um fim, cabendo essa definição, tanto para fundação pública quanto
privada. No mesmo sentido, Rolim (2004) afirma que fundação sempre pressupõe um
patrimônio, que é o conjunto dos bens, com personalidade jurídica própria que tem um fim
determinado. Seu patrimônio próprio é gerido pelos respectivos órgãos de direção, e tem em
sua fonte de financiamento os recursos da União e demais fontes. As fundações públicas são
criadas para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou
entidades de direito público, tendo autonomia administrativa. Atualmente, os fins dessas
fundações são centrados na educação, em trabalhos assistenciais, religiosos, artísticos,
culturais, de pesquisa etc. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e a
Fundação Nacional do Índio (FUNAI) representam fundações públicas.
De acordo com a classificação dada pelo Decreto-lei 200/67, art. 5, II, empresa pública
é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, que tem patrimônio próprio e
capital exclusivo da União através da qual o Governo, por força de contingência ou de
conveniência, exerce atividade econômica. Para Rolim (2004), a criação dessas entidades se
dá mediante autorização em lei especifica que pode vir tanto pela União como pelos Estados
ou Municípios. As empresas públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de
direito privado, com patrimônio e capital exclusivo da União, criadas para a exploração de
atividades econômicas, que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de
conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
Um exemplo de empresa pública é a Caixa Econômica Federal.
Segundo Meirelles (2002), as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de
direito privado que tem a participação do poder público e de particulares no seu capital e
administração que realiza em seu nome, por sua conta e risco, serviços públicos de natureza
industrial ou econômica que o Estado considera como sendo de relevante interesse coletivo ou
indispensável à segurança nacional. Define-se pela participação ativa do poder público na
vida da empresa independente de ser sócio majoritário ou não, o que importa é que por lei ou
convenção, tem o poder de atuar nos negócios. A sociedade de economia mista pode ter como
objeto tanto um serviço público como uma atividade econômica, sendo que para o serviço
público ela tem liberdade operacional ampla e irrestrita, e para atividade econômica fica
limitada aos preceitos constitucionais da subsidiariedade e da não competitividade com a
iniciativa privada. O Banco do Brasil e a Petrobras são, provavelmente, os maiores exemplos
no caso brasileiro.
27
2.1.3 Modelos de Gestão Pública
A Administração Pública no Brasil passou, ao longo dos anos, por vários modelos de
gestão: patrimonialista, burocrático, gerencial e societal. Cada um desses modelos está
vinculado a um período histórico e político específico, e possui assim características
marcantes que os distingue (BATISTA, 2015).
2.1.3.1 Modelo Patrimonialista
Abrangendo os anos de 1500 até 1930, segundo Drummond e Silveira (2012),
perdurando durante todo o período Colonial, Imperial e a Primeira República teve-se o
primeiro modelo de administração pública no Brasil. Designou-se assim o patrimonialismo
como modelo de gestão, pela forma como foram conduzidas as relações entre a metrópole
Portugal e a colônia Brasil. Segundo Batista (2015), nesse modelo o Estado era tido como
uma extensão do poder do governante e os administradores chegavam aos seus postos de
trabalho por indicação do soberano.
Após a independência do Brasil, inicia-se o Império em que permanece a
administração patrimonialista. Segundo Hollanda (1997) esta forma de administração
proporcionava uma confusão entre os cargos públicos e o próprio grau de parentesco entre os
nobres e participantes do governo. Por isso, os cargos públicos administrativos centravam-se
muitas vezes nas mãos de indivíduos isentos de competência para ocupá-los. A monarquia foi
marcada por fortes traços da administração patrimonialista, o que desencadeou na
concentração de renda, na miséria social e na subserviência do cidadão. Com a proclamação
da república em 1889, extingue-se o regime monárquico brasileiro dando lugar aos militares
no poder. Este acontecimento altera a forma de governo de Império para República, mas não
elimina as mazelas sociais, o nepotismo e clientelismos advindos do patrimonialismo
(MAGALHÃES, 2001).
Segundo Costa (2008b), percebe-se a manutenção deste modelo de Administração
Pública no Brasil Império, mesmo após da proclamação da independência do país em 1822,
como também na República Velha (1889-1930), "não havendo grandes mudanças nesse
período".
28
Foi aprovada, ainda, a primeira Constituição da República Federativa do Brasil, após a
proclamação da República, em 1891. Mesmo com estes avanços legislativos percebe-se que a
prática patrimonialista ainda permaneceu predominante naquele período, conhecido como a
política dos governadores, fortemente marcada pelo sistema do coronelismo. Sistema este
onde grandes fazendeiros do interior eram soberanos e se apropriam do poder político e
econômico (IGLÉSIAS, 1993).
De acordo com o modelo patrimonialista, a Administração Pública deve atender aos
interesses dos governantes, sendo o aparelho do Estado, a extensão do poder do soberano, não
havendo distinção entre a coisa pública e a do governante. Com isso, a Administração Pública
não atende aos interesses da sociedade e à defesa da coisa pública, o que se tornou
insustentável com o advento do capitalismo e da democracia.
2.1.3.2 Modelo Burocrático
Segundo Menezes (2012), o modelo burocrático surgiu no século XIX, com o objetivo
de frear a expansão patrimonialista, buscando maior previsibilidade da Administração
Pública, mediante a profissionalização do serviço público.
A Revolução Industrial e o surgimento do Estado Liberal contribuíram para uma nova
ótica sobre o papel do Estado, dando espaço ao surgimento do modelo burocrático, baseado
na impessoalidade, no profissionalismo e na racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995).
Outras características do modelo são a especialização, a hierarquia, a regulamentação
e a meritocracia, além da separação entre o público e o privado, tão marcante do modelo
patrimonialista.
No Brasil, o modelo burocrático chegou somente na década de 1930, ao final da Velha
República e com o nascimento da Nova República, marcado pela ascensão de Getúlio Vargas
ao poder, tem-se uma tentativa de profissionalizar a administração pública com a criação do
Departamento de Administração do Serviço Público – DASP. Por intermédio do DASP,
promovem-se a estruturação básica do aparelho administrativo instituindo o concurso público,
as regras para admissão e treinamentos dos servidores. Além da criação do DASP, “o qual
representou a primeira reforma administrativa do estado brasileiro” (DRUMMOND;
SILVEIRA, 2012), o governo do Getúlio Vargas foi marcado pelas conquistas sociais, como
as leis trabalhistas, o voto secreto e o direito de voto para as mulheres. Esta fase ficou
conhecida como Reforma Burocrática e foi a primeira tentativa de reformar a administração
29
pública, ou seja, de eliminar práticas cujas aplicações se demonstravam esgotadas
(CAPOBIANGO et al., 2010).
O modelo burocrático, segundo Costa (2008b), buscou modernizar a máquina pública,
baseando-se nos paradigmas taylorista, fayoliano e weberiano, pautado na teoria
administrativa importado dos países mais desenvolvidos. A burocracia inspirada nestes
paradigmas foi constituída por princípios que enfatizavam a racionalização da administração
pública em busca da eficiência através da profissionalização, formalismo, impessoalidade e
hierarquia funcional. Secchi (2009) explica que o modelo é atribuído ao sociólogo alemão
Max Weber, pois, foi quem analisou e sintetizou as características da burocracia com maior
afinco. O modelo também foi inspiração das reformas da administração pública nos Estados
Unidos.
Em 1967, com o advento do regime militar, reformas visavam operacionalizar o
modelo de administração para o desenvolvimento, baseado na consolidação burocrática de um
Estado forte, voltado para o desenvolvimento econômico, cuja característica principal foi o
predomínio da racionalidade funcional, emanada da tecnoestrutura indispensável à
manutenção do regime autoritário, cujo viés dissociativo consistia na predominância do
planejamento econômico como núcleo decisório de governo e no crescimento desordenado da
burocracia governamental indireta (BERTERO, 1984; RAMOS, 1981).
Segundo Martins (1997), na fase pós-ditadura que se estendeu até o final do governo
Itamar Franco, iniciou-se um acentuado processo de deterioração da administração pública,
decorrente não só de disfunções herdadas do modelo tecnocrático, mas, principalmente, do
efeito deletério da política patrimonialista sobre a administração pública presente tanto na
incapacidade ou na inconveniência em se restabelecer a racionalidade funcional do sistema
quanto na implantação de padrões de irracionalidade política com finalidades patrimonialista.
Nos estudos de Max Weber (1864-1920), onde institucionalização do modelo
burocrático está fundamentada, considera-se que as organizações podem se tornar mais
eficientes com a implementação de normas bem definidas. No raciocínio burocrático reside a
ideia de ordenamento e a dominação legitimada pela existência de normas (WEBER, 1999).
O modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia de Administração Pública
submetida à lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padrões de conduta moral. O
objetivo que norteia esse pensamento é o de defesa do interesse público, através de um
conceito de integridade, com a redução da corrupção e maximização da democracia (LONGO,
2008).
30
Apesar do modelo burocrático ser eficiente para controlar a corrupção, que era seu
principal objetivo, a extrema racionalidade e o excesso de regulamentos do sistema, acabaram
ocasionando efeitos negativos, como a lentidão de processos e redução da eficiência.
Na gestão pública, o país nunca chegou a ter um modelo de burocracia pública
consolidada. Constata-se a existência de um padrão híbrido de burocracia patrimonial.
Segundo Menezes (2012), a crise da burocracia pública brasileira permeia as
dimensões da estratégia (foco e convergência de programas e ações), da estrutura (lenta,
excessiva em alguns setores, escassa em outros), dos processos (sujeitos às regras
padronizadas altamente burocratizadas), das pessoas (com inúmeras distorções relativas à
distribuição, à carência, à qualificação e à remuneração), dos recursos (inadequados, desde os
logísticos e as instalações à tecnologia da informação, embora haja focos de excelência) e da
cultura (excessivamente burocrática e permeável às práticas patrimonialistas).
2.1.3.3 Modelo Gerencial
Uma das reformas que teve grande relevância na redefinição do papel do Estado na
década de 90 foi a denominada Reforma Gerencial do Estado Brasileiro. Em um contexto de
grande desafio, de globalização da economia mundial, do aumento dos desenvolvimentos
tecnológicos, das influências dos movimentos internacionais: da Nova Administração Pública
e da Nova Gestão Pública emerge-se o gerencialismo no Brasil (RIBEIRO et al., 2013).
O gerencialismo pode ser conceituado como a introdução de técnicas e práticas
gerenciais para atingir objetivos preestabelecidos com mais eficiência, economia e eficácia
(SEABRA, 2001).
Na década de noventa, o modelo de Administração Pública Gerencial foi introduzido
no Brasil. Durante o governo de Fernando Collor de Mello, que foi entre 1990 a 1991,
decidiu-se pela proposta neoliberal de diminuição da força do Estado. Houve extinção de
cargos da administração pública, demissão de milhares de funcionários públicos. E, por meio
de auditorias e fiscalização interna, buscou-se ampliar o controle sobre as empresas estatais
(MATIAS; PEREIRA, 2009).
Em 1995 ocorreu a criação do Ministério de Reforma Administrativa do Estado
(MARE) durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, que foi responsável por conduzir
transformações no Estado brasileiro. Este Governo optou pela desestatização e a orientação
para resultados. Assim, como as privatizações, também ocorreram os processos de
31
terceirização, devido ao entendimento sobre as atividades exclusivas e atividades não
exclusivas do Estado, por suas diferenças.
A reforma gerencial de 1995 vem à tona com o intuito de pôr fim às práticas
clientelistas e patrimonialistas do antigo modelo, isto é, instalar uma administração pautada
nos “princípios da nova gestão pública” (new public management) (PEREIRA, 1996).
A reforma propunha a delimitação mais precisa da área de atuação do Estado; a
distinção entre as atividades do núcleo estratégico; a separação entre a formulação de políticas
e sua execução; maior autonomia para as atividades executivas exclusivas do Estado que
adotarão a forma de “agências executivas”; maior autonomia para os serviços sociais e
científicos que o Estado presta; a descentralização dos serviços sociais para estados e
municípios.
A Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, também contribuiu para esse
modelo ao estabelecer a adoção do Princípio da Eficiência na Administração Pública
Brasileira e possibilitar a adoção de inúmeras inovações na seara pública. Entre suas
principais alterações pode-se arrolar a reserva percentual de cargos em comissão para
servidores de carreira; teto máximo para subsídios dos servidores; incentivo ao controle social
sobre a administração pública; critérios diferenciados de remuneração, admissão e demissão
de servidores; contrato para os órgãos públicos; incentivos à economia com despesas
correntes; flexibilização da estabilidade do servidor público, com a insuficiência de
desempenho podendo ser punida até com perda de cargo.
Segundo Menezes (2012), o modelo de Administração Pública Gerencial se
caracteriza pelo foco da ação das instituições públicas no cidadão, da atuação dos agentes
públicos e do controle voltados predominantemente para os resultados, em lugar de ritos
meramente processuais, busca de maior transparência às ações do Estado, instituição de
instâncias de participação da sociedade na formulação, no acompanhamento da execução e na
avaliação das políticas públicas; participação e controle social, bem como revisão do tamanho
da máquina pública, descentralização e desconcentração.
A respeito da Administração Pública Gerencial, Secchi (2009) afirma que é um
modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública
baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade.
Com o gerencialismo percebe-se um novo posicionamento do Estado que deixa de ser
responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social para se fortalecer na função de
promotor e regulador. Diversos serviços públicos foram delegados ao Terceiro Setor e à
iniciativa privada.
32
Para Paes de Paula (2005a), o modelo de administração pública gerencial trouxe
vantagens para a gestão do Estado brasileiro, principalmente pelo aprimoramento das
ferramentas gerenciais e as políticas públicas na busca por eficiência nos órgãos
governamentais. Permitindo assim grandes avanços na gestão econômico-financeira. Em
contrapartida, como desvantagens, tem-se que na concepção do modelo a ocorrência da baixa
qualidade dos serviços, devido o contingenciamento de gastos sociais.
2.1.3.4 Modelo Societal
A gestão social, ou administração pública societal, que se manifesta em experiências
alternativas de gestão pública como os Conselhos Gestores e o Orçamento Participativo, “e
possui suas raízes no ideário dos herdeiros políticos das mobilizações populares contra a
ditadura e pela redemocratização do país, com destaque para os movimentos sociais, os
partidos políticos de esquerda e centro‐esquerda, e as organizações não‐governamentais”
(PAES DE PAULA, 2005b). Para Genro (1997), trata‐se do surgimento de “uma esfera
pública não‐estatal que se agrega às instituições tradicionais de caráter estatal”. Um espaço de
co‐gestão entre a Sociedade e o Estado (GENRO, 1997 apud PAES DE PAULA, 2005b).
Para modelo de gestão societal, sendo um conceito em construção, ainda não se
apresenta implementado no Brasil. Este estabelece diálogo com os conceitos de governança
pública, societalismo, transparência pública e um grande movimento para a discussão é
percebido para a possibilidade de sua concretização. Vê-se que sua proposta de modelo possui
como complemento às disfunções encontradas no modelo gerencial, que por sua vez buscava
a participação social inicialmente, mas não a alcançou efetivamente. O governo Luiz Inácio
Lula da Silva, no período de 2002 a 2010, apresentou sinais de implementação das bases do
modelo societal, principalmente pelo perfil histórico de movimento popular. Optando por
envidar investimentos nas áreas sociais, como sua política de Estado (PAES DE PAULA,
2005a). Para Paes de Paula (2005b), as Organizações Não Governamentais (ONG)
contribuíram no Governo através da participação social nas políticas públicas, com grupos de
debate políticos regionais, associações populares e demais interessados. E, como canais de
participação social nestas políticas públicas tem-se: os conselhos gestores, em todas as
instâncias da federação, que deliberam ou são consultados sobre as temáticas que representam
saúde, educação, habitação, assistência social.
33
O cidadão, ao participar dos espaços públicos de colaboração política, pode exprimir a
sua percepção sobre as questões em debate de forma mais ativa, deixando assim de ocupar um
papel de subalterno a discussão. Pois, agora participará efetivamente da deliberação
construída pelo consenso. Destaca-se potencial da solução produzida, entre as vantagens do
modelo societal, uma vez que, a participação popular e seu lastro cultural pode proporcionar
melhores soluções às questões em debate (DRUMMOND; SILVEIRA, 2012).
Um quadro comparativo pode ser composto para apresentar os modelos descritos,
conforme Tabela 1.
Tabela 1 - Comparativo entre os Modelos de Gestão Pública.
MODELO DE GESTÃO PÚBLICA
Modelos Patrimonialista Burocrático Gerencial Societal
Períodos 1500 até 1930
(Império) Década de 30. Década de 90.
Após 2002
(Governo Lula)
Características
Marcantes
Falta de definições
de cargos e
funções dos
nobres;
Especialização,
hierarquia,
regulamentação e
meritocracia;
Redução do
formalismo.
Gestores mais
independentes;
Governança
Pública,
Transparência
Pública, Conselhos
Gestores e o
Orçamento
Participativo;
Forte concentração
da renda; Segue as regras;
Descentralização
e
horizontalização
das estruturas;
Participação social
nas direções do
Governo;
Não atende aos
interesses da
sociedade.
Profissionalizar o
serviço público.
Eficiência,
economia e
eficácia
Conceito ainda em
construção.
Fonte: Produzida pelo autor.
2.1.4 Licitação
O termo licitação, tem sua origem no latim licitatione, que significa procedimento no
qual a administração pública seleciona a proposta mais vantajosa de um particular em relação
a compra de bens e serviços e demais transações (MOTTA, 2002).
Segundo Carvalho (2008), uma das funções de todos os órgãos da administração
pública é a realização de compras e contratação de serviços, necessários para a execução de
seus objetivos organizacionais.
34
Vista essa demanda na Administração, a Lei nº 8.666/93 define, compra é toda
aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente. Em sua
Seção V – Das Compras, estabelece:
Art. 15 – As compras, sempre que possível, deverão:
I – atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de
especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as
condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas.
Art. 45-I – a de menor preço – quando o critério de seleção da proposta
mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que
apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar
o menor preço.
A Lei 8.666/93, em seu artigo 14, também disciplina de forma objetiva para que a
administração efetue qualquer compra, preliminarmente, deve curvar-se a dois princípios
fundamentais: a definição precisa do seu objeto e a existência de recursos orçamentários que
venham a garantir o pagamento resultante. Além disso, conforme Di Pietro (2006), outros
princípios básicos que norteiam os procedimentos licitatórios devem ser observados, quais
sejam:
• Princípio da Legalidade: Nos procedimentos de licitação, esse princípio vincula
os licitantes e a administração pública às regras estabelecidas, nas normas e princípios
em vigor;
• Princípio da Isonomia: Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É
condição essencial para garantir em todas as fases da licitação;
• Princípio da Impessoalidade: Esse princípio obriga a administração a observar,
nas suas decisões, critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a
discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação;
• Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa: A conduta dos
licitantes e dos agentes públicos tem que ser, além de lícita, compatível com a moral,
ética, os bons costumes e as regras da boa administração;
• Princípio da Publicidade: Qualquer interessado deve ter acesso às licitações
públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores
em todas as fases da licitação;
• Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório: Obriga a administração
e o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas no ato convocatório.
Nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no ato convocatório;
• Princípio do Julgamento Objetivo: Esse princípio significa que o administrador
deve observar critérios objetivos definidos no ato convocatório para o julgamento das
35
propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores subjetivos ou de
critérios não previstos no ato convocatório, mesmo que em benefício da própria
administração.
Posteriormente, surge a Emenda Constitucional nº 19/1998, que acrescenta o princípio
da eficiência ao art. 37 da Constituição Federal, norteando toda a atuação da administração
pública, ligada à ideia de ação para produzir resultados de modo rápido e preciso. A eficiência
da administração seria medida pela satisfação das necessidades do cidadão e não apenas pelo
controle dos processos administrativos.
Segundo Amorim (2012), o princípio da eficiência foi incluído na Constituição, porém
a inclusão funcionou apenas como um remendo, pois não assumiu a mesma importância dos
demais princípios, voltados à legalidade e transparência das ações e nem se fez presente na
legislação que regulamentou o art. 37 da Constituição. A Lei de licitações e contratos - Lei nº
8.666/93, não sofreu alterações em função da inclusão do novo princípio constitucional.
2.1.4.1 Procedimentos Licitatórios
Segundo a lei 8.666/93 em seu artigo 38:
O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo
administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a
autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a
despesa, e ao qual serão juntados oportunamente:
I – edital ou convite e respectivos anexos, quando for o caso;
II – comprovante das publicações do edital resumido, na forma do art. 21
desta Lei, ou da entrega do convite.
Segundo Amaral (2000), a maioria da doutrina acaba por dividir a licitação em duas
fases distintas, quais sejam: fase interna e externa.
A fase interna se divide da seguinte forma:
1. Requisição do Interessado – Pedido realizado por uma determinada unidade para a
contratação de um serviço ou mesmo bem;
2. Estimativa do Valor – Acaba por definir qual a modalidade a ser utilizada, bem
como se existe a necessidade ou não de se licitar;
3. Autorização de Despesas – A autoridade competente analisa se possuem recursos
suficientes para arcarem com as despesas da contratação;
36
4. Elaboração do Instrumento Convocatório – Elabora-se o edital, com as regras que
devem ser seguidas pelos participantes no processo licitatório. É importante frisar que
segundo Costa (1998) o objeto da licitação não pode especificar qualquer produto
diferenciado em particular porque, certamente, o resultado da licitação estaria sendo dirigido
para aquele concorrente;
5. Análise e Aprovação pelo Órgão Judiciário do Edital – O poder judiciário analisa a
minuta do edital e verificará se o mesmo pode ser ou não publicado. Após a sua aprovação, o
documento pode ser publicado;
6. Divulgação – Ocorre a elaboração do documento definitivo, observando-se todas as
exigências previstas em lei. Diante disto, passa-se então a publicá-lo, com aviso na imprensa
oficial, caso necessário. Poderá ocorrer ainda que a modalidade escolhida venha apenas a
divulgar o edital aos convidados.
A fase externa se divide da seguinte forma:
1. Publicação do edital ou entrega das cartas-convites – Nesta etapa ocorre a
publicação ou mesmo entrega da carta-convite, com base no artigo 21 da Lei nº 8666/93.
2. Abertura da Licitação com o Recebimento dos Envelopes de Habilitação e
Propostas – Os envelopes são entregues à Comissão de Licitação, que lavra a ata de
recebimento dos envelopes. A entrega de envelopes varia conforme a modalidade escolhida,
pois pode ser de um até três envelopes. Segundo o artigo 45 da lei nº 8666/93 os tipos de
licitação são:
a de menor preço – considera como a proposta mais vantajosa a que estiver de
acordo com as regras do edital ou mesmo carta-convite e estabelecer o menor preço.
a de melhor técnica – considera como a proposta mais vantajosa a que estiver
de acordo com as regras do edital ou mesmo carta-convite, vindo a demonstrar a
melhor técnica dentro do julgamento da Administração, considerando-se assim a
fixação do preço máximo que o Poder Público se propõe a pagar.
a de técnica e preço - considera como a proposta mais vantajosa a que estiver
de acordo com as regras do edital ou mesmo carta-convite e estabelecer a maior média
em relação às propostas de técnica e preço.
a de maior lance ou oferta - considera como a proposta mais vantajosa a que
estiver de acordo com as regras do edital ou mesmo carta-convite e estabelecer o
maior valor. O presente é utilizado em caso de alienação de bens ou mesmo concessão
37
de direitos. Assim a modalidade concorrência utiliza-se dos tipos de licitação menor
preço e melhor técnica; a modalidade tomada de preços utiliza-se dos tipos de licitação
menor preço, melhor técnica e melhor preço e técnica; a modalidade convite utiliza-se
dos tipos de licitação menor preço, melhor técnica e melhor preço e técnica; a
modalidade leilão utiliza-se do tipo de licitação maior lance; a modalidade pregão
utiliza-se do tipo de licitação pregão.
3. Habilitação dos Licitantes – Os licitantes devem estar de acordo com as exigências
estipuladas no edital, bem como com a documentação totalmente regular, seguindo o
estabelecido nos artigos 27, 29 30 e 31 da Lei nº 8.666/93.
4. Verificação das Propostas – Nessa etapa, as propostas apresentadas e os documentos
entregues são analisados, conforme estabelecido no artigo 32 da Lei nº 8666/93.
5. Julgamento – Nessa etapa ocorre o julgamento, bem como a classificação das
propostas. A Comissão de Licitação deverá lavrar atas de julgamento para o presente
processo. O órgão responsável poderá vir a declarar a proposta vencedora, desclassificar
outras que não estejam de acordo com o edital. Nesta fase, poderão também ocorrer os
recursos dos que se encontram insatisfeitos, ou mesmo dos que foram desclassificados,
devendo o mesmo ser imposto à Autoridade Superior.
6. Homologação, Adjudicação, Anulação ou Revogação da Licitação – Nessa etapa
ocorre a homologação, a adjudicação, a anulação ou revogação do processo licitatório. Neste
caso, somente a Autoridade Superior é que poderá vir a anular, revogar, homologar e
adjudicar o ato licitatório. A anulação pode se dar por ilegalidades. A revogação poderá
ocorrer por interesse público que venha a decorrer de fato considerado superveniente. A
homologação e a adjudicação da licitação se darão ao vencedor para a celebração do contrato.
2.1.4.2 Modalidades da licitação
Todas as modalidades de licitação apresentam alguns pontos em comum, mesmo
apresentando procedimentos específicos, a saber: deflagração do procedimento, autuação,
indicação do objeto a ser licitado, autorização da autoridade competente, indicação do recurso
que irá suportar a despesa, possibilidade de interposição da impugnação e recurso, prazo para
abertura do certame (PESSOA, 2012).
38
O artigo 22 da Lei 8666/93 diz que são modalidades de licitação: concorrência (na
qual os interessados comprovem requisitos mínimos para execução do objeto, na fase inicial);
tomada de preços (modalidade entre interessados cadastrados até o terceiro dia anterior a data
do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação); convite (modalidade
onde são convidados, no mínimo três interessados do ramo pertinente ao objeto, podendo
estender aos demais que manifestem interesse em até vinte e quatro horas da apresentação das
propostas); concurso (ocorre para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante
a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de
edital publicado com antecedência mínima de quarenta e cinco dias) e leilão (ocorre para a
venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem
oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
2.1.4.3 Limite de valores para as modalidades licitatórias
De acordo com a Lei 9.648 de 27 de maio de 1998 que altera o artigo 23 da lei
8.666/93, utiliza-se as seguintes modalidades licitatórias para aquisição de bens e serviços, de
acordo com o valor correspondente:
I- para obras e serviços de engenharia:
a) convite: até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais);
b) tomada de preços: até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais);
c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais);
II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior:
a) convite: até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);
b) tomada de preços: até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais);
c) concorrência: acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).
No caso das modalidades Concurso, Leilão e Pregão, não há valor determinado para o
enquadramento.
Na Tabela 2 demonstra-se os valores limites de cada modalidade e sua previsão legal.
Esta é um tabela comumente utilizada para demonstração das modalidades de licitação e
limites de valores para aquisições no Governo Federal, sendo a esta da Controladoria Geral do
Estado de Goiás melhor apresentada.
39
Tabela 2 - Tabela de valores e limites para licitação.
Limites para obras e serviços de engenharia
Artigo Inciso Alínea Valor (R$) Modalidades de Licitação
23 I a Até 150.000,00 Convite
I b Até 1.500.000,00 Tomada de Preço
I c Acima de 1.500.000,00 Concorrência
Limites para compras e outros Serviços
Artigo Inciso Alínea Valor (R$) Modalidades de Licitação
23 II a Até 80.000,00 Convite
II b Até 650.00,00 Tomada de Preço
II c Acima de 650.000,00 Concorrência
Licitação Dispensável – Administração Direta, Autárquica e Fundacional
Artigo Inciso Alínea Valor (R$) Modalidades de Licitação
24 I – Até 15.000,00 Obras / Serviços de Engenharia
II – Até 8.000,00 Compras / Outros Serviços
Licitação Dispensável – Sociedade de Economia Mista, Empresas Públicas,
Autarquias e Fundações Qualificadas como Agência Executiva
Artigo Inciso Alínea Valor (R$) Modalidades de Licitação
24 I – Até 30.000,00 Obras / Serviços de Engenharia
II – Até 16.000,00 Compras / Outros Serviços
Fonte: Controladoria Geral do Estado de Goiás, 2016.
2.1.4.4 Tipos de licitação
As modalidades de licitação diferem ainda pelo critério de julgamento adotado. De
forma geral, o critério adotado nos procedimentos licitatórios é o de menor preço. De acordo
com a Lei 8.666/93 tem-se os seguintes critérios de julgamento, citados por Almeida (2006):
Menor Preço - Quando o vencedor do certame for determinado pela empresa que
atender às exigências do edital ofertando o menor preço (unitário ou global). Nesse tipo de
licitação o menor preço é decisivo por menor que seja a diferença, desde que a proposta esteja
em conformidade com as exigências do edital.
Melhor Técnica - Este tipo de licitação pode ser definido como aquela em que se
pretende a prestação do objeto do modo mais perfeito e adequado, qualitativamente. Deve ser
usada nos casos em que a natureza do objeto licitado é predominantemente intelectual
especialmente em casos de engenharia consultiva em geral, particularmente para elaboração
de estudos técnicos preliminares e projetos básicos executivos. O edital determina o preço
máximo que o órgão licitante pretende pagar pelo serviço.
40
Técnica e Preço - Utilizado principalmente em caso de aquisição de bens e serviços de
informática. Considera-se vencedora do certame a empresa que melhor unir as qualidades
técnicas junto com o menor preço. O Decreto n. 1070/94 regulamenta os critérios em que o
edital irá atribuir peso para a proposta técnica e para a proposta comercial.
Maior Lance ou Oferta - Utilizado nos casos de alienação, concessão e permissão de
uso. Pode-se conceituá-la como uma licitação de “maior preço” uma vez que a proposta mais
vantajosa para administração será aquela de maior valor.
2.1.4.5 Prazos e meios de divulgação legal
São muitos os prazos fixados na Lei n. 8.666/93 para cada procedimento licitatório. Os
prazos para publicação do aviso são determinados objetivando proporcionar tempo hábil aos
fornecedores para elaboração de suas propostas para cada modalidade. Outros prazos como
impugnação de edital e impetração de recursos também estão dispostos na Lei, tornando os
procedimentos mais morosos, impedindo que os processos se desenvolvam mais agilmente. A
contagem dos prazos é feita excluindo-se o dia de início e incluindo-se o último dia.
Segundo a lei 8.666/93 em seu 2° parágrafo, o prazo mínimo até o recebimento das
propostas ou da realização do evento será:
I - quarenta e cinco dias para:
a) concurso;
b) concorrência, quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime de
empreitada integral ou quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou "técnica e
preço";
II - trinta dias para:
a) concorrência, nos casos não especificados na alínea "b" do inciso
anterior;
b) tomada de preços, quando a licitação for do tipo "melhor técnica" ou
"técnica e preço";
III - quinze dias para a tomada de preços, nos casos não especificados na
alínea "b" do inciso anterior, ou leilão;
IV - cinco dias úteis para convite.
Os prazos para impugnação do edital são de dois dias úteis antes da
abertura das propostas, para convite e tomada de preços e de dois dias úteis antes da
abertura da habilitação, para concorrência.
2.1.4.6 Dispensa de licitação
De acordo com Meirelles (2003), “licitação dispensável é aquela que a lei permite à
administração pública, por sua conveniência, de deixar de realizar o procedimento licitatório”.
41
O Art. 24 da Lei 8.666/93 define os casos onde o procedimento licitatório pode ser
dispensado, como em casos de emergências ou calamidade pública, em algumas aquisições de
compras e serviços, quando não acudirem interessados a licitação anterior e essa não puder ser
repetida, dentre outras situações, em um total de trinta e três casos como pode ser verificado
na referida Lei.
2.1.4.7 Inexigibilidade de licitação
De acordo com o artigo n° 25, da Lei 8666/93, é inexigível a licitação quando houver
inviabilidade de competição, em especial: para aquisição de materiais, equipamentos, ou
gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial
exclusivo; para contratação de serviços técnicos de natureza singular ou para contratação de
profissional de setor artístico, desde que consagrado pela crítica.
2.1.4.8 Da licitação tipo "Técnica e preço"
A licitação do tipo técnica e preço, poderá ser utilizada, essencialmente, em 4
hipóteses: serviços predominantemente intelectuais; bens e serviços de informática; bens,
serviços e obras de grande vulto, envolvendo tecnologia refinada; e bens, sérvios e obras, que,
mesmo não sendo de maior vulto, exijam a combinação de ambos os valores (técnica e preço).
Tal tipo de licitação é passível de ser utilizada nas modalidades concorrência, tomada de
preços e convite. Não se presta ao pregão, dado que bens e serviços comuns não são aqueles
que suscitariam a realização de licitação diferenciada, a ponto, de aqui não se contratar o
menor preço ou a melhor técnica, vez que se busca a melhor harmonia que se estabeleça entre
o preço e a técnica, que devem mostrar-se compatíveis e atenderem, exatamente, ao quanto
pretendido pela Administração Pública (KAWAKAMI, 2014).
O legislador definiu a melhor proposta como a mais vantajosa para a Administração.
Mesmo considerando a melhor proposta como a mais econômica, ressalta-se aqui que o
"menor preço" não atinge completamente este conceito. Pois há em certames a necessidade de
se resguardar a qualidade do produto ou serviço a ser prestado, visto que a ausência desta
condição prejudica diretamente a Administração e a sociedade. Hora pela falta de
durabilidade que acarretará custos de novas compras; pela falta de desempenho que causará
42
atrasos e gastos com horas de mão de obra ou ainda pela falta de qualidade do serviço que
trará todo o tipo de perda para fato do não cumprimento do contrato.
A Lei 8.666/1993 apresenta a seguinte sistemática de apuração do tipo técnica e preço:
[...]
art. 46 ...
§ 2o
Nas licitações do tipo "técnica e preço" será adotado, adicionalmente ao
inciso I do parágrafo
anterior, o seguinte procedimento claramente explicitado no instrumento
convocatório:
I - será feita a avaliação e a valorização das propostas de preços, de acordo
com critérios objetivos
preestabelecidos no instrumento convocatório;
II - a classificação dos proponentes far-se-á de acordo com a média
ponderada das valorizações das
propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos preestabelecidos no
instrumento convocatório.
Já que ainda é grande o entendimento primário que a licitação deveria se ater ao tipo
"menor preço" por se pensar ser o mais econômica, para utilizar o tipo "técnica e preço" em
uma licitação é de praxe sempre justificar devidamente e motivadamente esta opção. Assim
como definir claramente seus critérios de forma objetiva, preservando a competitividade,
legalidade e demais princípios inerentes ao processo. Deve-se sempre minimizar a margem de
subjetividade do julgador.
Rigolin (1999) ainda defende que a Lei 8.666/93 deveria, em verdade, ter de vez
sepultado a diferenciação entre 'tipos de licitação' - expressão que isolada não significa coisa
alguma - e 'critérios de julgamento', cujo preciso significado emana claramente da só
expressão.
Os tipos de licitação existentes na L. 8666 são desabridamente, de fato, critérios de
julgamento, e nada além disso. Julga-se uma licitação pelo critério da melhor técnica, ou pelo
critério do menor preço, ou pelo critério da técnica e preço, é o que a lei deveria ter
determinado com clareza e não mantido a denominação, inteiramente convencional e nada
significante só em si, de 'tipos'.
Sobre aquisição e contratação de serviços de tecnologia da informação a Lei 8.666/93
fala em seu art. 45, §4° o seguinte:
"§4° Para a contratação de bens e serviços de informática, a Administração
observará o disposto no art. 3° da Lei n° 8.248, de 23 de outubro de 1991, levando-
se em conta os fatores especificados no seu §2° e adotando obrigatoriamente o tipo
de licitação 'técnica e preço', permitindo o emprego de outro tipo de licitação nos
casos indicados em Decreto do Poder Executivo".
43
A Lei 10.176 de 2001 acrescenta o cerne dos critérios adotados na seleção da melhor
proposta:
Art. 1o Os arts. 3o, 4o e 9o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991,
passam a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 3o Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta ou
indireta, as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e as demais
organizações sob o controle direto ou indireto da União darão preferência, nas
aquisições de bens e serviços de informática e automação, observada a seguinte
ordem, a:(NR)
I - bens e serviços com tecnologia desenvolvida no País;(NR)
II - bens e serviços produzidos de acordo com processo produtivo básico,
na forma a ser definida pelo Poder Executivo.(NR)
§ 1o Revogado.
§ 2o Para o exercício desta preferência, levar-se-ão em conta condições
equivalentes de prazo de entrega, suporte de serviços, qualidade, padronização,
compatibilidade e especificação de desempenho e preço."(NR)
Assim como no Decreto n° 7.174/2010, que trata exclusivamente das aquisições e
contratações de serviços de Tecnologia da Informação, regulamenta e descreve como será a
seleção de critérios em seus artigos 9° e 10°:
"Art. 9o Para a contratação de bens e serviços de informática e automação,
deverão ser adotados os tipos de licitação “menor preço” ou “técnica e preço”,
conforme disciplinado neste Decreto, ressalvadas as hipóteses de dispensa ou
inexigibilidade previstas na legislação.
[...]
§ 4o A licitação do tipo técnica e preço será utilizada exclusivamente para
bens e serviços de informática e automação de natureza predominantemente
intelectual, justificadamente, assim considerados quando a especificação do objeto
evidenciar que os bens ou serviços demandados requerem individualização ou
inovação tecnológica, e possam apresentar diferentes metodologias, tecnologias e
níveis de qualidade e desempenho, sendo necessário avaliar as vantagens e
desvantagens de cada solução."
No seu Artigo 10° é possível esclarecer as temáticas dos critérios que poderão ser
utilizados nos certames:
"Art. 10. No julgamento das propostas nas licitações do tipo “técnica e
preço” deverão ser adotados os seguintes procedimentos: I - determinação da "pontuação técnica das propostas", em conformidade com
os critérios e parâmetros previamente estabelecidos no ato convocatório da licitação,
mediante o somatório das multiplicações das notas dadas aos seguintes fatores, pelos
pesos atribuídos a cada um deles, de acordo com a sua importância relativa às
finalidades do objeto da licitação, justificadamente: a) prazo de entrega; b) suporte
de serviços; c) qualidade; d) padronização; e) compatibilidade; f) desempenho; e g)
garantia técnica;"
44
Tem-se ainda as exceções para a utilização dos tipos "melhor técnica" e "técnica e
preço" para contratação de bens e serviços de informática, prevista no art. 3°, §3°, da Lei n°
8.248/91, com a nova redação dada pela Lei n° 11.077/2005:
"§ 3o A aquisição de bens e serviços de informática e automação,
considerados como bens e serviços comuns nos termos do parágrafo único do art. 1o
da Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002, poderá ser realizada na modalidade
pregão, restrita às empresas que cumpram o Processo Produtivo Básico nos termos
desta Lei e da Lei no 8.387, de 30 de dezembro de 1991."
A utilização da modalidade pregão para estas aquisições e contratações de informática
dá apoio à dinâmica nas compras públicas, principalmente pela facilidade de utilização do
Portal Compras Governamentais - COMPRASNET.
2.1.5 Portal de Compras Governamentais - COMPRASNET
Segundo definição retirada do próprio portal, o Portal de Compras Governamentais -
COMPRASNET, gerenciado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG,
é disponibilizado para realização de processos eletrônicos de aquisições e disponibilização de
informações referentes às licitações e contratações promovidas pela Administração Pública
Federal direta, autárquica e fundacional.
Pelo COMPRASNET podem ser realizadas as licitações previstas na Lei nº 8.666, de
21 de junho de 1993 (convites, tomadas de preço e concorrência), os pregões, o Regime
Diferenciado de Contratações (RDC) e as cotações eletrônicas. A Figura 1 apresenta a página
inicial do Portal de Compras Governamentais, 2016.
No Portal de Compras Governamentais também é utilizado para consultas de editais e
acompanhamento das licitações pela sociedade. São também disponibilizadas publicações,
legislação, capacitações, eventos e informações sobre contratações realizadas e cadastro de
fornecedores, dentre outras.
Os fornecedores podem ter acesso pelo Portal a diversos serviços, como o pedido de
inscrição no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF, a obtenção de
editais, a participação em processos eletrônicos de aquisição de bens e contratações de
serviços, dentre outros.
Na tela principal do Portal Compras Governamentais é possível realizar o cadastro,
obter login e senha para utilizar os serviços disponíveis aos fornecedores, dentre os quais
receber avisos de licitações e de cotações por e-mail.
45
Figura 1 - Página inicial do Portal de Compras Governamentais.
Fonte: Portal de Compras Governamentais, 2016.
A Figura 1 apresenta a imagem do Portal Compras Governamentais onde os
profissionais de compras públicas federais acessam para realizar licitações, principalmente na
modalidade Pregão Eletrônico.
2.2 METODOLOGIA NO APOIO À TOMADA DE DECISÃO
2.2.1 Processo decisório
Na década de setenta do século passado, começaram a surgir os primeiros métodos do
Apoio ou Auxílio Multicritério à Decisão, com o intuito de enfrentar situações específicas,
nas quais um tomador de decisão, atuando com racionalidade, deveria resolver um problema
em que vários eram os objetivos a serem alcançados de forma simultânea (GOMES; ARAYA;
CARIGNAMO, 2011).
Pode-se dizer que viver é um conjunto de decisões em uma caminhada pela
sobrevivência. Gomes et al. (2002) definem a decisão como “o processo de colher
46
informações, atribuir importância a elas, posteriormente buscar possíveis alternativas de
solução e, depois, fazer a escolha entre alternativas”.
Todos os dias uma pessoa toma uma série de decisões. Muitas, por vezes, passam
despercebidas no dia comum, como a decisão de tomar café ou leite pela manhã. Outras,
porém, são mais impactantes e menos comum num cotidiano qualquer. Estas envolvem muita
atenção e tem uma grande importância para a sociedade. Como ocorre nas compras públicas.
Os problemas complexos da tomada de decisões são comuns em uma infinidade de
áreas, tanto públicas quanto privada e desde tempos remotos o homem tenta resolvê-los,
apoiando-se em abstrações, heurísticas e raciocínios dedutivos, a fim de guiar e validar suas
escolhas (GOMES; ARAYA; CARIGNAMO, 2011).
Realizar uma compra pública depende de fatores com alto grau de importância em um
Governo, já que a verba a ser utilizada necessita ser aprovada por Lei Orçamentária (1964);
"Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa
de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade"
(BRASIL, Lei n° 4.320 de 17 de março de 1964)
E, precisa ainda ser regrada por Lei Federal para ser realizada. Prevista na
Constituição do Brasil de 1988 pela primeira vez na história brasileira, é dever realizar
licitação como procedimento de compra e contratação públicas, conforme inciso XXI do art.
37, que trata dos princípios e normas gerais da Administração Pública. Possuindo, ainda, a Lei
específica para licitação; a Lei n° 8.666 de 21 de junho de 1993 que regulamenta o art. 37,
inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública e dá outras providências.
Além disso, o procedimento licitatório no âmbito federal é fiscalizado por órgãos
específicos de controle e regulação, como o TCU - Tribunal de Contas da União, a CGU -
Controladoria Geral da União e a AGU - Advocacia Geral da União, para que o procedimento
seja realizado corretamente com rege a legislação vigente.
Por isso a importância deste estudo levou a escolha do tema e da metodologia a ser
aplicada. Vendo a necessidade e importância nos certames licitatórios, a tomada de decisão
possui um papel essencial em seus procedimentos. Pois um erro pode acarretar em muitos
problemas ao servidor membro da comissão de licitação, como multas e outras penalidades.
Para isso o estudo buscou conhecer os principais métodos utilizados para a tomada de
decisão.
Os métodos do Apoio Multicritério à Decisão tem um caráter científico e, ao mesmo
tempo, subjetivo, trazendo consigo a capacidade de agregar, de maneira ampla, todas as
47
características consideradas importantes, inclusive as não quantitativas, com a finalidade de
possibilitar a transparência e a sistematização do processo referente aos problemas de tomada
de decisões (GOMES; ARAYA; CARIGNAMO, 2011).
De acordo com Bouyssou (1993), uma abordagem multicritério em um processo de
tomada de decisões envolve as vantagens a seguir:
A constituição de uma base para o diálogo entre os interventores, utilizando
diversos pontos de vista comuns.
Maior facilidade para incorporar incertezas aos dados segundo cada ponto de
vista.
Enfrentar cada situação como um compromisso entre objetivos em conflito.
Segundo Gomes et al. (2011), raramente será encontrada uma situação na qual exista
um curso de ação que seja superior aos demais de todos, os pontos de vista.
Cada método é aplicado de acordo com o entendimento dos tomadores de decisão
sobre suas necessidades, tipos de critérios e problema a ser resolvido.
2.2.2 Metodologia do Apoio Multicritério à Decisão
O Apoio Multicritério à Decisão (AMD) é uma metodologia utilizada como
ferramenta para auxiliar à tomada de decisão. Segmento da Pesquisa Operacional, o AMD é
aplicado normalmente em presença de critérios conflitantes, visando encontrar uma
alternativa ou conjunto de alternativas que se apresentem como soluções para o problema,
dentro de um grupo de alternativas viáveis ou factíveis (BARBA-ROMERO; POMEROL,
1997; ROY; BOUYSSOU, 1993). Esta metodologia considera em suas múltiplas aplicações
tanto o fator humano como a subjetividade, sempre presente em problemas de decisão
(VINCKE, 1992; BELTON; STEWART, 2002; GOMES; GOMES; ALMEIDA, 2009).
O Auxílio Multicritério à Decisão (AMD) não busca dirimir o conflito entre os
critérios igualmente desejáveis, busca sim, empregar um método para se fazer uma análise
sistemática do problema de decisão, elegendo desta forma a melhor alternativa (BELTON;
STEWART, 2002; VINCKE, 1989).
Apresentam-se as definições e métodos principais utilizados pelas escolas mais
conhecidas na matéria de apoio a decisão. Para assim, ser possível definir o melhor método
que atenda a demanda estudada para a solução do problema apresentado neste estudo.
48
Segundo Gomes (2007) pode-se entender por decisão o processo pelo qual chega-se a
uma escolha de pelo menos uma alternativa entre várias candidatas. Clemen e Reilly (2001),
também corroboram dizendo que as decisões são difíceis de serem tomadas por sua natural
complexidade, incerteza inerente, objetivos conflitantes e resultados dependentes de
diferentes perspectivas. A tomada de decisão, como matéria, compreende diversas disciplinas,
como matemática, sociologia, psicologia, economia e ciências políticas, para registrar as mais
relevantes (BUCHANAN; O’CONNEL, 2006).
Esta interdisciplinaridade nos direciona a uma aplicação mais abrangente do estudo
em pauta. A diversidade de métodos, a ser apresentado neste estudo, torna a tomada de
decisão um caminho racional para a criação de modelos de apoio a decisão.
Mesmo que os tomadores de decisão confiem em seus instintos e análise por
experiência vivida, e ainda, argumentando que seu trabalho tenha mais a ver com criatividade
e síntese, segundo Mintzberg (1997), há a divergência entre o instinto e o cérebro. Pois apesar
da utilização do instinto pelos tomadores de decisão, esses mesmos não abrem mão de utilizar
dados que sejam valiosos para sua tomada de decisão, estando estes acessíveis. É bem
verdade, que para nós, a intuição pode parecer mística, mas nosso cérebro funciona de forma
sistemática e seletiva. Excluindo o fator de exclusividade de intuição. O processo de análise
de decisão serve, essencialmente, como instrumento para ajudar o agente da decisão
(CLEMEN; REILLY, 2001).
A subjetividade é intrínseca do processo decisório, em principal, quando se ocorre
múltiplos critérios, que como já dito muitas vezes são conflitantes. É imperativo da análise
evidenciar aos envolvidos no processo de decisão a compreensão do problema em questão,
com todas as variáveis e atores envolvidos. E ainda, de forma complementar, uma boa análise
deve levar em consideração e apontar as controvérsias, descobrindo as diferenças de valores e
incertezas, facilitando o debate compromissado e eliminando discussões retóricas (KEENEY;
RAIFFA, 1993).
Basicamente duas grandes escolas de pensamento foram desenvolvidas para os
métodos relacionados ao apoio multicritério à decisão (GELDERMANN; RENTZ, 2000):
a escola americana, que pressupõe a condição da concepção exata do decisor
sobre a utilidade dos scores de cada alternativa e dos pesos de cada critério, apoiando-
se no conceito de transitividade, isto é, se "a" melhor que "b" e "b" melhor que "c",
então "a" melhor que "c", como premissa básica, os principais métodos da escola
americana citados por Gomes, Araya e Carignano (2004) são a Teoria da Utilidade
Multiatributo (MAUT), desenvolvida principalmente por Keeney e Raiffa (1993) e o
49
Método de Análise Hierárquica, conhecido como AHP (Analytic Hierarchy Process),
criado por Thomas L. Saaty (1980); e
a escola francesa, que baseia sua ênfase nas limitações da objetividade do
decisor, os principais métodos da escola francesa relacionados por Gomes, Araya e
Carignano (2004) são o ELECTRE (Elimination Et Choix Traduisant la Réalité),
compreendendo todos os métodos da família desde o inicial ELECTRE I (ROY;
BOUYSSOU, 1993), proposto por Roy em 1968, e o PROMÉTHÉE (Preference
Ranking Organization Method for Enrichment Evaluations), e todas as suas variantes,
cuja referência pioneira é o artigo de Brans em 1984 (BRANS; MARESCHAL, 2002).
A escola francesa admite também o conceito de incomparabilidade, ou seja, considera
que determinadas alternativas não podem ser comparadas. Diferentes métodos podem
representar aproximações diversas sobre o processo de decisão (OZERNOY, 1992).
Basicamente, os vários métodos analisados diferem entre si em como estruturam o
problema e, a partir disto, como estabelecem medições para as ações e os pesos dos
critérios.
O método MAUT da escola americana tem como vantagem seu fundamento na Teoria
da Utilidade, determinando preferências como funções de utilidade, com forte base
matemática aplicável a vários problemas complexos de tomada de decisão multicritério
(KEENEY; RAIFFA, 1993). Seu maior senão baseia-se na sua tendência de objetivar todas as
subjetividades, podendo levar a situações em que o modelo matemático pode acabar
distorcendo o problema real (BELTON; STEWART, 2002).
O método AHP da escola americana, por sua vez, tem como principal vantagem sua
facilidade de esclarecimento do problema, virtude da decomposição hierárquica, permitindo
uma compreensão e avaliação mais fácil por parte dos envolvidos. Sua principal desvantagem
é que as avaliações podem levar a inconsistências na hierarquia dos critérios, pois a posição
relativa das alternativas pode se alterar, em função de inclusão ou retirada de uma alternativa
(GOMES; ARAYA; CARIGNANO, 2004). Vários outros métodos multicritério existem e
acham-se disponíveis na literatura especializada, embora os já citados sejam historicamente os
mais importantes (GOMES, 2007).
No caso dos métodos clássicos de superação, característicos da escola francesa, o
principal questionamento em relação à família ELECTRE diz respeito ao arbitramento do
limite de concordância e do limite de discordância. Quanto à família PROMÉTHÉE, os seus
autores, Brans e Mareschal (2002), citam a necessidade de entendimento das funções de
50
preferência para que método seja implementado corretamente. Nessa metodologia podem-se
considerar os limites de indiferença e preferência de acordo com a função de preferência
empregada para representar os critérios.
O PROMÉTHÉE V oferece a possibilidade de se analisar problemas com segmentos
submetidos a restrições (BRANS; MARESCHAL, 1992). São questões presentes no cenário
atual, como restrições quanto à quantidade de projetos, distribuição geográfica e limitação
orçamentária. Tal facilidade, aliada à existência de softwares de apoio, justificou a escolha
desse método para a solução do problema em análise. Os métodos relacionados a seguir, com
os seus respectivos objetivos (BRANS e MARESCHAL, 2002), pertencem a família dos
métodos PROMÉTHÉE: PROMÉTHÉE I: pré-ordem parcial, problemática de escolha;
PROMÉTHÉE II: pré-ordem completa, problemática de ordenação; PROMÉTHÉE III: pré-
ordem completa, com amplificação da noção de indiferença; PROMÉTHÉE IV: pré-ordem
completa ou parcial, conjunto contínuo de soluções; PROMÉTHÉE V: pré-ordem completa,
com restrições de segmentos; e PROMÉTHÉE VI: pré-ordem completa ou parcial, graus de
dificuldades em pesos.
É ainda reafirmado por demais autores da matéria que o Apoio Multicritério à Decisão
como o campo da Pesquisa Operacional empregado quando se deseja realizar seleção,
classificação, ordenação, ou descrição de alternativas possíveis de solucionarem um problema
de decisão, na presença simultânea de critérios quantitativos e qualitativos, muitas vezes
conflitantes entre si (ROY; BOUYSSOU, 1993; KEENEY; RAIFFA, 1993; BELTON;
STEWART, 2002; GOMES; GOMES; ALMEIDA, 2006).
Desta forma, sob estas considerações, defronta-se tal campo com uma ampla gama de
problemas de decisão. Assim, diversos métodos analíticos têm sido propostos e empregados
na prática, como os métodos ELECTRE – ELECTRE I (ROY, 1968), ELECTRE II (ROY;
BERTIER, 1973), ELECTRE III (ROY; 1978), ELECTRE IV (ROY; HUGONNARD, 1982),
ELECTRE IS (ROY; SKALKA, 1984) –; os métodos PROMÉTHÉE (BRANS;
MARESCHAL; VINCKE, 1984; BRANS; MARESCHAL, 1990); o método AHP (SAATY,
1990); o método UTA (JACQUET-LAGRÈZE; SISKOS, 1982); o método UTA Modificado
(RANGEL, 2002; GOMES; RANGEL, 2009a); o método TODIM (GOMES, 2007) e o
método MACBETH (BANA E COSTA; VANSNICK, 1997), dentre outros, bem como
algumas variações adicionais destes métodos. Cada um desses métodos analíticos em geral
possui características e axiomas específicos para se resolver um problema de decisão.
Segundo Roy (1985) e Gomes et al. (2009b), os problemas multicritério podem ser
classificados segundo o tipo de problemática, a saber:
51
Problemática tipo α (Pα): tem como objetivo esclarecer a decisão pela escolha
de um subconjunto tão restrito quanto possível, tendo em vista a escolha final de uma
única ação. Esse conjunto terá as “melhores ações” ou as “ações satisfatórias”. O
resultado pretendido é, portanto, uma escolha ou um procedimento de seleção.
Problemática tipo β (Pβ): tem como objetivo esclarecer a decisão por uma
triagem resultante da alocação de cada ação a uma categoria (ou classe). As diferentes
categorias são definidas a priori com base em normas aplicáveis ao conjunto de ações.
O resultado pretendido é, pois, uma triagem ou um procedimento de classificação.
Problemática tipo γ (Pγ): tem como objetivo esclarecer a decisão por um
arranjo obtido pelo reagrupamento de todas ou parte (as mais satisfatórias) das ações
em classes de equivalência. Essas classes são ordenadas de modo completo ou parcial,
conforme as preferências. O resultado pretendido é, pois, um arranjo ou um
procedimento de ordenação.
Problemática tipo δ (Pδ): tem como objetivo esclarecer a decisão por uma
descrição, em linguagem apropriada, das ações e de suas consequências. O resultado
pretendido é, pois, uma descrição ou um procedimento cognitivo. Ressalta-se que as
problemáticas definidas não são independentes umas das outras. Em particular, na
visão de Gomes et al. (2009), a ordenação das alternativas (Pγ) pode servir de base
para resolver, por exemplo, um problema (Pα) ou (Pβ).
Nesta pesquisa, que tem como objetivo a ordenação de alternativas – isto é, resolver
problemas do tipo "γ" (ROY; BOUYSSOU, 1993) –, empregou-se o método TODIM, que
tem a característica, importante para o problema em pauta, de modelar explicitamente os
padrões de preferência dos decisores em presença de risco. Para tanto, o método TODIM
fundamenta-se na Teoria dos Prospectos, desenvolvida originalmente por Daniel Kahneman e
Amos Tversky na década de 70 (KAHNEMAN; TVERSKY, 1979).
2.2.3 Vantagens e desvantagens dos métodos AHP, ELECTRE, PROMÉTHÉE e
TODIM
O método AHP, segundo Lopes (2008), apresenta como vantagem o seu
reconhecimento no meio acadêmico e empresarial, representando a técnica mais utilizada
52
atualmente, devido a sua decomposição hierárquica do problema tornando sua compreensão e
estruturação mais fáceis, além de representar claramente as preferências dos decisores
principalmente em situações onde predominam restrições qualitativas e o grupo de decisão é
composto por pessoas com interesses e visões divergentes.
Berzins (2009, apud GOODWIN; WRIGHT, 2000) apresenta na Tabela 3 as
vantagens e desvantagens na estruturação hierárquica do método AHP.
Já o ELECTRE, segundo Acolet (2008), possui as principais vantagens, além da
atribuição de pesos também existente no AHP, são as definições do relacionamento de
dominância, abrindo um maior leque de possibilidade para a análise de sensibilidade, além de
que cada versão do ELECTRE possuir um resultado especifico entre seleção, ordenação e
classificação, podendo ou não utilizar peso para os critérios (ELECTRE IV, não utiliza
pesos).
Tabela 3 - Vantagens e desvantagens do método AHP
Vantagens Desvantagens
Estrutura forma dos problemas Conversão da escala verbal para
numérica pode alterar
significativamente o resultado
Simplifica comparação entre pares Inconsistência imposta pela escala de
1 a 9
Permite verificar a consistência dos
pesos atribuídos Respostas podem não ser coerentes
Versatilidade Problema para inserção de novas
alternativas
Aplicação em situações que são
utilizados intervalos numéricos para
representar prioridades
Defasagem em situações com grandes
quantidades de critérios
Fonte: Adaptado de Berzins (2009) apud Goodwin e Wright (2000)
E, Guglielmetti (2003), identifica como desvantagem para o ELECTRE a necessidade
de tratamento preliminar de dados, transformação da escala cardinal para a escala ordinal,
dificuldade de implementação em alguns tipos de problemas devido à quantidade de
informação necessária acarretando também em problemas na definição dos limites de
preferência e indiferença, que podem ser atribuídos aleatoriamente comprometendo a
modelagem do problema.
No PROMÉTHÉE, considerado ramificação do ELECTRE, também apresenta as
mesmas desvantagens atribuídas ao método AHP, comparando par a par os objetivos de
53
decisão. E ainda, esta também possui uma ferramenta visual própria facilitando o
entendimento dos pesos na solução encontrada.
Para Macharis e Springael (2003), mencionam também que o caráter não
compensatório do PROMÉTHÉE, permitindo por meio da análise de sensibilidade o
estabelecimento de desvios admissíveis antes da classificação das alternativas, além da
necessidade menor de inputs, que pode explicado pela orientação especifica para
determinação dos pesos, trabalhando diretamente com a lógica fuzzy.
Na literatura existem diversos métodos de AMD que se diferem notadamente quanto à
escola a qual eles pertencem. Estes métodos inserem-se em três grandes classes: métodos da
Escola Francesa (ou Européia), métodos da Escola Americana e métodos Híbridos. Os
métodos da Escola Francesa, como ELECTRE e PROMÉTHÉE (BRANS; MARESCHAL;
VINCKE, 1986; BRANS; MARESCHAL, 2002) realizam comparação par a par entre as
alternativas na avaliação decisória, considerando-se a relação de superação (ROY;
BOUYSSOU, 1993). Os métodos da Escola Americana, como a MAUT (KEENEY; RAIFFA,
1993) e o AHP (SAATY, 1991), agregam os critérios em um único modelo de síntese. Já os
métodos híbridos, como o TODIM (GOMES; LIMA, 1992a), aplicam uma combinação de
conceitos empregados na Escola Francesa e Americana em uma só metodologia.
2.2.4 O Método TODIM
O método multicritério TODIM (acrônimo de TOmada de Decisão Interativa e
Multicritério), concebido em sua forma atual ao início dos anos noventa (GOMES, 2007), é
provavelmente o único método multicritério fundamentado na Teoria dos Prospectos
(RANGEL; GOMES; RANGEL, 2011). Isto significa que existe definitivamente uma teoria
subjacente ao método – e uma teoria tão forte que foi mesmo objeto de Prêmio Nobel de
Economia concedido em 2002 (ROUX, 2002).
Enquanto que praticamente todos os demais métodos multicritério partem da premissa
de que o tomador de decisão decide buscando sempre a solução correspondente ao máximo de
alguma medida global de valor, por exemplo, o maior valor possível de uma função de
utilidade multiatributo – no caso da MAUT (KEENEY; RAIFFA, 1993; BELTON;
STEWART, 2002), o método TODIM faz uso da noção de uma medida global de valor
calculável pela aplicação do paradigma em que consiste a Teoria dos Prospectos. Com isto, o
método se alicerça sobre uma descrição, comprovada por evidências empíricas, de como as
54
pessoas efetivamente decidem em face ao risco (HE; HUANG, 2008; SCHMIDT;
STARMER, 2008).
No que concerne a estruturação do problema de decisão o método TODIM consiste
essencialmente em um método multicritério para ordenamento e seleção de alternativas.
Como tal, trata-se de um método para avaliar, sob a ótica multicritério, um conjunto de
alternativas dadas, não tendo a pretensão de apoiar o decisor no seu posicionamento em face a
um determinado contexto (GOMES; MARANHÃO, 2008). Nesta linha, o método TODIM
segue a tradição de autores como Brans e Mareschal (2002), Roy (1996), Keeney (1992) e
Von Winterfeldt e Edwards (1986). Como tal, pode ser acoplado a um processo de
estruturação do problema (MONTIBELLER NETO et al., 2008; ENSSLIN; MONTIBELLER
NETO; NORONHA, 2001; BANA E COSTA et al., 1999; ROSENHEAD, 1989; BELTON,
ACKERMANN; SHEPERD, 1997). O uso prático do método TODIM esteja na modelagem
do problema, assim como seus cálculos, considera-se grande a necessidade de dar a devida
atenção ao processo de estruturação. Esta compreensão caracterizou o que se entende por um
modelo requisito para o problema (PHILLIPS, 1984, 1990). A escolha do método é uma
combinação de sua relativa simplicidade de utilização com a originalidade da sua
fundamentação na Teoria dos Prospectos, imprimindo assim uma dimensão de praticidade e
realismo aos resultados obtidos (KUMAR; LIM, 2008; HUBER; VISCUSI; BELL, 2008;
JOU et al., 2008).
Figura 2 - Função de Valor da Teoria dos Prospectos
Fonte: RANGEL; GOMES; CARDOSO, 2010.
55
A Teoria dos Prospectos usa a função de valor para explicar a aversão e propensão ao
risco. Esta função assume a forma de um "S", representada na Figura 2. Por cima do eixo
horizontal, considerado como o referência nesta análise, há uma curva côncava representando
ganhos, e, abaixo da horizontal eixo, não é uma curva convexa que representa as perdas. A
parte côncava reflete a aversão ao risco em face dos ganhos e a parte convexa, por sua vez,
simboliza a propensão ao risco quando se lida com perdas (RANGEL; GOMES; CARDOSO,
2010).
A partir da construção da já mencionada função de diferença aditiva do TODIM – a
qual funciona como uma função de valor multiatributo e, como tal, deve ter seu uso também
validado, pela verificação da condição de independência preferencial mútua (KEENEY;
RAIFFA, 1993; CLEMEN; REILLY, 2001) – o método conduz a uma ordenação global das
alternativas. Observe-se que se constrói a função de valor multiatributo – ou função de
diferença aditiva – do método TODIM partindo-se de uma projeção das diferenças entre os
valores de duas alternativas quaisquer (percebida em relação a cada critério) sobre um critério
referencial ou critério de referência.
O método TODIM faz uso de comparações por pares entre os critérios de decisão,
possuindo recursos tecnicamente simples e corretos para eliminar eventuais inconsistências
provenientes dessas comparações. Também permite efetuar-se juízos de valor em uma escala
verbal, utilizar uma hierarquia de critérios, juízos de valor nebulosos e fazer uso de relações
de interdependência entre alternativas (GOMES; MARANHÃO, 2008).
Em Roy e Bouyssou (1993), sobre o método TODIM, afirmam que este é:
“... um método tendo como base a Escola Francesa e a Escola Americana.
Combina aspectos provenientes da Teoria de Utilidade Multiatributo, do método
AHP e dos métodos ELECTRE” (GOMES, 2007, pág. 638).
A ideia, presente na formulação do método TODIM, de introduzir-se na mesma função
de valor multiatributo expressões de perdas e de ganhos aufere a esse método alguma
similaridade com os métodos PROMÉTHÉE, que fazem uso da mencionada noção de fluxo
líquido de superação. Barba-Romero e Pomerol (1997) compreenderam isto, notando que:
“... baseia-se em uma noção bastante parecida com a de fluxo líquido, no
sentido do PROMÉTHÉE”.
Gomes, Araya e Carignano (2004) explicam com detalhes o método TODIM.
Encontram-se na literatura acadêmica várias publicações já realizadas deste método em:
Gomes e Lima (1992a; 1992b); Gomes e Duarte (1998); Gomes, Duarte e Moraes (1999);
56
Trotta, Nobre e Gomes (1999); Costa, Almeida e Gomes (2003); Passos e Gomes (2005);
Mourão e Gomes (2006); Rangel, Silva e Silvério (2006); e Gomes e Rangel (2009, b).
Considere-se um conjunto de "n" alternativas a serem ordenadas na presença de "m"
critérios quantitativos ou qualitativos. Para determinar os pesos dos critérios, o método
TODIM emprega uma matriz de comparação por pares entre critérios. Para formar esta
matriz, faz-se uso da escala de Saaty (1990).
Como, no entanto, toda matriz de comparações por pares pode conter alguma
inconsistência, decorrente da violação da transitividade, o método TODIM possui um recurso
que, ao mesmo tempo que respeita os juízos de valor que conduziram à essa matriz inicial,
corrige-os de uma forma sistemática, eliminando por completo a eventual inconsistência. Uma
vez assim constituída a matriz corrigida de comparações por pares entre os critérios, a
aplicação do método TODIM prossegue na direção da obtenção dos pesos dos critérios,
usando-se para isto as seguintes duas etapas:
(i) somam-se os valores ao longo de cada coluna dessa matriz corrigida;
(ii) calculam-se os recíprocos dessas somas;
(iii) divide-se cada um desses recíprocos pelas soma dos recíprocos: os valores
desta forma obtidos serão os pesos dos critérios. Após a definição desses pesos dos
critérios, pede-se aos especialistas que façam estimativas, para cada um dos critérios
qualitativos C, com cada alternativa i para o objetivo associado a este critério, em
contribuição.
Para este método, é necessário que cada valor das avaliações dos critérios em relação às
alternativas sejam numéricos e, ainda, que sejam normalizados. Assim, os critérios
qualitativos avaliados por uma escala verbal podem ser transformados em uma escala
cardinal. Já para a avaliação dos critérios quantitativos, podem ser obtidos através dos
desempenhos de cada alternativa em relação aos critérios. A exemplo, podemos listar o nível
de ruído em decibéis, potência de um motor em HP, nota de um aluno em uma disciplina,
entre outros (GOMES; ARAYA; CARIGNANO, 2004).
Avaliadas as alternativas em relação a todos os critérios, obtém-se a matriz de
avaliação, já com todos os valores na forma numérica. A partir deste ponto, faz-se
normalização, empregando-se a exemplo, para determinados critérios, a divisão do valor de
uma alternativa pela soma dos valores de todas as alternativas. Essa normalização é feita para
cada um dos critério apresentados, construindo-se assim uma nova matriz, onde todos os
57
valores estão entre zero e um, denominada como Matriz de Desejabilidades Parciais W =
[Wnm], conforme Tabela 4 (GOMES, ARAYA e CARIGNANO, 2004).
Tabela 4 – Matriz de Desejabilidades Parciais.
Alternativas Critérios
C1 C2 . . . Cj . . . Cm
A1 W11 W12 . . . W1j . . . W1m
A2 W21 W22 . . . W2j . . . W1m
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ai Wi1 Wi2 . . . Wij . . . Wim
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
An Wn1 Wn2 . . . Wnj . . . Wnm
Fonte: GOMES, ARAYA e CARIGNANO, 2004.
Após, com a atribuição dos pesos dos critérios e de sua normalização, faz-se
necessário calcular as matrizes de dominância parciais e a matriz de dominância final.
Admita-se agora que um dos “m” critérios pode ser considerado como sendo um critério de
referência "r"; este poderá ser, por exemplo, identificado como sendo o critério de maior peso.
Assim, "arc" representa a taxa de substituição do critério em análise "c" em relação ao critério
de referência "r". A medida de dominância de cada alternativa "i" sobre cada alternativa "j",
incorporada agora à Teoria dos Prospectos, é dada pela Equação (1). As Equações (2), (3) e
(4) realizam os cálculos de Φ(i, j).
O fator Φc(i,j) representa a parcela de contribuição do critério c à função δ(i,j), quando
se compara a alternativa i com a alternativa j. Caso o valor de wic – wjc seja positivo,
representará um ganho para a função δ(i,j) e, portanto, será usada a expressão de Φc (i,j)
correspondente, isto é, à Equação (2). Caso wic – wjc seja nulo, será atribuído o valor nulo para
Φc (i,j), isto é, a Equação (3), e se wic – wjc for negativo, Φc(i,j) será representado pela
Equação (4). (GOMES, ARAYA e CARIGNANO, 2004).
58
assim:
- δ (i,j) representa a medida de dominância da alternativa "i" sobre a alternativa "j";
- m é o número de critérios;
- c é um critério qualquer, para c = 1,..., m;
- arc é a taxa de substituição do critério c pelo critério de referência "r";
- wic e wjc são, respectivamente, os pesos das alternativas "i" e "j" em relação "a" "c";
- θ é o fator de atenuação das perdas.
Depois, após calculadas todas as matrizes de dominância parciais, uma para cada
critério, obtém-se a matriz de dominância final δ(i,j), pela soma dos elementos de todas as
matrizes.
A matriz de dominância final agora será normalizada, usando-se a Equação (5), para
obter o valor global para cada alternativa. Cada número calculado é interpretado como a
medida da desejabilidade ou utilidade global, ou, simplesmente, como o valor de uma
alternativa específica. As alternativas são ordenadas e originadas de acordo com a ordenação
de seus respectivos valores.
59
O método TODIM, por tanto, determina uma escolha a partir das preferências
expressas por um decisor ou um grupo de decisores, ao ordenar todas as alternativas. E, pode-
se eventualmente chegar a um novo resultado, através de uma análise de sensibilidade,
mudando-se tal conjunto de preferências. Este método tem na sua estrutura as características
mais relevantes, tal como a estruturação com base no paradigma da Teoria dos Prospectos.
Por esse motivo este método permite ter em conta o risco na modelação dos problemas de
decisão multicritério. Assim, ao contrário do método AHP, o TODIM possui características
relevantes na sua formulação, como a possibilidade de trabalhar explicitamente com as
atitudes dos agentes de decisão face ao risco. Como desvantagem também pode ser apontada a
sua subjetividade (LOPES, 2008).
60
3 METODOLOGIA
3.1 MÉTODO E ABORDAGEM DE PESQUISA
Essa pesquisa pode ser classificada como exploratória e descritiva. A pesquisa
exploratória porque o objetivo é levantar informações de critérios usados para seleção da
proposta mais vantajosa numa licitação, a fim de verificar a ordenação de importância de
critérios técnicos. É também descritiva por buscar apresentar a Administração Pública e
revelar as etapas de licitação, seus princípios e modalidades. O método de elaboração da
pesquisa é a pesquisa bibliográfica em bases de dados eletrônicas sobre métodos associados à
licitações e ao método TODIM.
O trabalho realizado é de caráter quali-quantitativo. A análise qualitativa dos dados é
realizada de forma intuitiva e indutiva durante o levantamento do referencial teórico. É
também quantitativo pelo emprego do método multicritério.
A pesquisa bibliográfica foi realizada preliminarmente como base teórica para
fundamentar o resultado esperado. Gil (2009) descreve este tipo de pesquisa como sendo
desenvolvida a partir de materiais já elaborados, sendo constituído basicamente de livros e
artigos científicos.
Segundo Gray (2012), a fundamental atividade da ciência é a pesquisa, e assim ela é
definida como um procedimento sistemático e racional que busca encontrar respostas aos
problemas propostos. Neste contexto, o processo de maior importância para a execução de
uma pesquisa satisfatória é o planejamento metodológico, pois toda a ação deve ser planejada.
Com o objetivo de se obter agilidade, segurança e foco no resultado, o método apresenta-se
como uma importante ferramenta, para que o pesquisador mantenha o foco do problema
inicialmente definido.
Segundo Flick (2012), as diretrizes básicas para a reflexão sobre o seu projeto de
pesquisa, devem ter uma visão calcada em tema, diretrizes básicas e aspectos relevantes. Esta
reflexão sobre o tema passa por fatores como clareza, relevância, conhecimento básico,
viabilidade, escopo e qualidade.
Para Gray (2012), outra questão de suma importância que este tópico deve abordar, é
verificar se o trabalho será qualitativo, quantitativo ou quali-quanti. Segundo Flick (2012), o
método qualitativo, que estabelece para si mesmo outras prioridades. Aqui, em geral, você
não parte obrigatoriamente de um modelo teórico do problema a ser estudado, porém evita
hipóteses e operacionalização. Outro aspecto é o fato da pesquisa qualitativa não ter como
61
foco o interesse do pesquisador, a padronização da situação de pesquisa, muito menos a
garantia da representatividade por amostragem aleatória dos participantes.
Ainda para Flick (2012), a pesquisa que use o método quantitativo tem como
características, o estudo de um fenômeno. A partir de um conceito a pesquisa inicia a
avaliação do problema, que você expressa de forma teórica previamente. Para o estudo
empírico, você vai formular uma ou varias hipóteses que será testada. No projeto empírico, o
procedimento de mensuração tem alta relevância para descobrir as diferenças entre as pessoas,
em relação as características do seu estudo. Desta forma, os participantes da pesquisa podem
viver uma situação, onde eles integram um grupo de pesquisa especifico, o qual passou por
uma seleção aleatoriamente. São confrontados com vários cenários previamente definidos,
para as quais eles têm várias respostas também previamente definidas, das quais se tem o
objetivo de se escolher uma.
Segundo Gray (2012), métodos mistos são pesquisas definidas como um único estudo,
onde ocorre de forma simultânea ou sequencial a coleta de dados quantitativos e qualitativos.
A outra característica deste método é o fato de permitir que os pesquisadores generalizem
simultaneamente a partir de uma amostra a uma população e obtenha uma visão mais rica e
contextual ao fenômeno a ser pesquisado.
A abordagem qualitativa desta pesquisa é de caráter documental que busca trazer
novos métodos para a aplicação nos procedimentos de compras públicas já existentes.
Segundo Godoy (1995), nesse sentido, acredita-se que a pesquisa documental representa uma
forma que pode se revestir de um caráter inovador, trazendo contribuições importantes no
estudo de alguns temas. Além disso, os documentos normalmente são considerados
importantes fontes de dados para outros tipos de estudos qualitativos, merecendo, portanto
atenção especial.
3.2 TÉCNICAS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS
Os principais autores que inspiraram a realização dos estudos sobre Administração
Pública e Gestão Pública foram Torres (2004), Costa (2008), Martins (1997); sobre licitações
públicas foram Menezes (2012), Secchi (2009), Motta (2002), Amorim (2012) e legislação
vigente. Estes últimos se tornaram referências no aprofundamento técnico do estudo sobre
licitações. Suas colaborações e dedicação servem como exemplo para as futuras gerações
nesta área tão específica de compras públicas. E ainda, sobre apoio a tomada de decisão, o
62
principais autores foram Gomes, Araya e Carignamo, 2011; Belton e Stewart, 2002; Gomes,
Gomes e Almeida, 2009; Gomes, 2007; Rangel, 2002; Gomes e Rangel 2009a; Rangel et al.,
2003; Rangel e Brandalise, 2006; Gomes e Lima, 1992; Roux, 2002; He e Huang, 2008;
Schmidt e Starmer, 2008.
Esta pesquisa conceitual foi realizada em artigos disponíveis nas bases de periódicos
CAPES (Scopus e Web of Science) e SCIELO, conhecendo a visão dos autores nacionais e
internacionais.
O estudo foi dividido nas seguintes etapas:
1° etapa: seleção da esfera de governo a ser pesquisada.
A esfera de Governo escolhida foi o Poder Executivo do Brasil, pois possui maior
transparência e padronização de suas legislações. Com apoio complementar do Portal
Compras Governamentais, que consolida todas as legislações e instruções. Sendo neste estudo
selecionada como referência uma Instituição Federal de Ensino Superior - IFES, localizada na
região sudeste. Desta instituição veio o exemplo de licitação que se aplicará a metodologia
escolhida.
2° etapa: estudo da matéria Administração Pública.
Exploração e pesquisa sobre a Administração Pública no Brasil, que serviu como
prelúdio para o aprofundamento da Gestão Pública e sua subdivisão estudada, Compras
Públicas.
3° etapa: pesquisa dos métodos para apoio a tomada de decisão.
Pesquisa bibliográfica em principais publicações de artigos, publicações e livros sobre
métodos de tomada de decisão. Sendo abordado os principais e mais relevantes autores sobre
a matéria para a escolha da metodologia que melhor se enquadra ao problema.
4ª etapa: escolha do método a ser utilizado.
Foi escolhido o método que melhor atende ao modelo de licitação federal, de acordo
com sua forma e tratamento dos critérios, assim como o formato dos resultados que foram
obtidos com este método.
5ª etapa: escolha do exemplo de licitação.
Foi realizada pesquisa ao site Portal de Compras Governamentais, assim como in loco,
para a busca de uma licitação modelo na instituição escolhida, que possuísse critérios bem
definidos para servir como um exemplo base na aplicação do método.
6ª etapa: aplicação do método escolhido.
63
Com a escolha do método e da licitação exemplo, a pesquisa tratou de aplicar a
metodologia escolhida. Sendo devidamente desenvolvida de forma clara e completa para o
registro científico.
7ª etapa: análise dos resultados.
Após a aplicação do método, foram analisados os dados e resultados obtidos. Assim,
foi possível identificar a situação problema e possível solução. Definiu-se um modelo de
tomada de decisão que poderá ser desenvolvido para aplicação mais ampla e eficiente para a
Administração Pública, na busca por eficiência e sustentabilidade em seus procedimentos.
64
4 DISCUSSÃO E ANALISE DE RESULTADOS
4.1 ESCOLHA DE UM EXEMPLO DE LICITAÇÃO
A Administração Pública percorreu um longo caminho para que se pudesse evoluir nas
principais atividades administrativas, em especial as compras públicas. Passando por muitos
modelos administrativos na através de vários Governos. Atualmente, assim como na autarquia
federal estudada na pesquisa, todos os modelos se convergem e coexistem de acordo com
Administração de cada órgão e influência do cenário político, conforme apresentado.
Essa evolução fica evidente nas novas legislações e regulamentos, principalmente nas
aplicadas diretamente em licitações. As aquisições públicas tem papel fundamental nas
execuções orçamentárias, cumprimentos dos planejamentos financeiros e prestação de
serviços governamentais, ressaltado anteriormente.
A escolha de um exemplo de licitação buscou um edital que levasse em consideração
critérios técnicos definidos para seleção da melhor proposta. O modelo de tomada de decisão
foi criado para ser utilizado em outros processos administrativos. Desta forma pode-se
contribuir na eficiência do processo de aquisição materiais e serviços de maior grau técnico.
Este estudo limitou-se à esfera Federal de Governo no Brasil, em uma IFES –
Instituições Federais de Ensino Superior. Utilizando uma amostra de Edital para a Prestação
de Serviços em Tecnologia da Informação, regido pela Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993,
e demais legislação vigente, nas condições estabelecidas neste Edital e seus anexos.
Após pesquisa sobre aquisições e contratações públicas nos sítios do Governo Federal,
se destacou que o valor total gasto com licitações. Na Tabela 4 foi destacada as compras
realizadas através da modalidade Pregão Eletrônico na aquisição de equipamentos para
processamento automático de dados (incluindo firmware), software, acessórios e
equipamentos de suporte, que obteve o valor total de R$ 683.467.613,47 (seiscentos e oitenta
e três milhões, quatrocentos e sessenta e sete mil e quarenta e sete centavos), conforme dados
da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação - SLTI do Ministério do Planejamento
do Brasil em 2014, Tabela 5. Ficando atrás somente de equipamentos e artigos para uso
médico, dentário e veterinário.
Visto a importância e impacto financeiro do grupo de Tecnologia da Informação para
as compras públicas federais, e ainda, seu alto teor técnico em suas especificidades, verifica-
se a necessidade também de um método suficientemente técnico para suportar suas tomadas
de decisões. Principalmente no momento considerado de grande importância para o início de
65
qualquer projeto dentro do órgão público, a fase da licitação, que por seus regulamentos
também necessita de amparo para exercer seus princípios básicos, como a isonomia,
impessoalidade, transparência, publicidade, a legalidade e ainda estimular a concorrência.
Tabela 5 – Valor das compras dos grupos de materiais mais adquiridos por pregão.
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação -
SLTI
Valor das compras dos grupos de materiais mais
adquiridos por pregão eletrônico - órgãos SISG - 2014
Grupos de Materiais (adquiridos por
pregão eletrônico) Valor da compra
Equipamentos e artigos para uso
médico, dentário e veterinário 1.287.655.259,66
Equipamento para processamento
automático de dados (incluindo
firmware) 683.467.613,47
Equipamento para combate a incêndio,
resgate e segurança 465.983.688,01
Subsistência 284.930.726,07
Mobiliários 226.962.046,24
Utensílios de escritório e material de
expediente 216.385.321,75
Instrumentos e equipamentos de
laboratório 192.596.217,94
Veículos 163.935.372,66
Material para construção 94.015.834,32
Equipamentos para recreação e
desportos 71.986.160,28
Outros grupos 1.178.591.413,67
Total 4.866.509.654,07
Fonte: COMPRASNET - janeiro a março 2014 (SLTI/MP)
Para tal, teve-se acesso aos editais de licitação da instituição estudada e o exemplo
definido foi referente a contratação na prestação de serviços de Consultoria em ITIL -
Information Technology Infrastructure Library, em 2014. Porém, ressalta-se aqui que a
utilização de um exemplo com ano referência 2014, pois após este período ocorreu escassez
orçamentária no Brasil. E no período de 2015 já houve poucas licitações e a restrição de verba
continua até o presente momento do estudo.
66
O serviço ITIL, conforme Mundo ITIL (2016), possui as seguintes informações sobre
sua definição e origem da tecnologia:
“ITIL® (Information Technology Infrastructure Library) é o framework para
gerenciamento de serviços de TI (ITSM) mais adotado mundialmente. A utilização
das melhores práticas contidas na ITIL V3 (versão atual) ajuda as organizações a
atingirem seus objetivos de negócio utilizando apropriadamente os serviços TI.
A ITIL® foi desenvolvida no final dos anos 80 pelo governo britânico,
primeiramente como CCTA (Central Computer and Telecommunications Agency) e
futuramente pela OGC (Office of Government Commerce), a partir da necessidade
do governo de ter seus processos organizados na área de TI. O resultado foi a junção
dos melhores processos e práticas para ancorar a gestão dos serviços de TI. Foram
levadas em conta as experiências acumuladas por organizações públicas e privadas
de diversos países. Durante a década de 90, várias organizações europeias privadas
passaram a adotar essas melhores práticas, o que acabou popularizando as
publicações. Hoje, já na versão 3, a ITIL é uma marca mantida pela empresa Alexos,
uma joint venture entre a UK Cabinet Office e a Capita, uma empresa especializada
em gestão de processos de negócio.”
O perfil das empresas participantes, chamadas licitantes, no referido certame são
empresas de grande conhecimento técnico do setor de Tecnologia da Informação, que
possuem em seu quadro de profissionais especialistas graduados e certificados na tecnologia
ofertada.
Esta licitação é do tipo “técnica e preço” e a aplicação do método vai apontar a
atuação na seleção das propostas técnicas de acordo com os critérios definidos pela área
técnica do órgão em questão. Esta área de Tecnologia da Informação tem um papel
fundamental, conforme destacado pela INSTRUÇÃO NORMATIVA N°4, DE 11 DE
SETEMBRO DE 2014, que dispõe sobre o processo de contratação de Soluções de
Tecnologia da Informação, em seu inciso III do Art. 29:
“Art. 29. Caberá a Área de Tecnologia da Informação, com a participação do
Integrante Técnico, durante a fase de Seleção do Fornecedor:
III -apoiar tecnicamente o pregoeiro ou a Comissão de Licitação na análise e
julgamento das propostas e dos recursos apresentados pelos licitantes.”
Não foi necessário apresentar para este estudo a modalidade da licitação a qual o
exemplo se baseia, pois o método esta sendo aplicado restritamente à seleção da proposta
técnica. Mantendo-se assim somente a importância da utilização do tipo, “técnica e preço”.
Que segundo Pestana em 2013, quanto ao tipo de licitação, o estudo dar-se-á em relação à
“técnica e preço”, esse procura estabelecer um equilíbrio entre dois objetivos definidos pela
lançadora do certame: primeiro, e não pela ordem de relevância, o de obter a melhor técnica
relativamente ao objeto da licitação; segundo, o de desembolsar o valor compatível com essa
melhor técnica, não necessariamente o menor valor ofertado por todos, mas, como se disse,
aquele que adequada e apropriadamente diga respeito à técnica a que corresponder.
67
Esta delimitação foi necessária por ser o ponto onde se encontra o maior grau de
importância e complexidade do julgamento. Já que a proposta comercial trata-se somente do
valor global do serviço, facilmente trabalhado e ordenado por menor ao maior valor
apresentado de proposta.
E para o Ministro Relator do TCU – Tribunal de Contas da União, Augusto Sherman
Cavalcanti em 2009, é de se ter em mente que a “simples adoção da licitação do tipo “técnica
e preço” já proporciona a contratação de proposta de melhor qualidade, uma vez que a técnica
passa a compor a nota final do certame, abrindo a possibilidade para que, a despeito de
apresentarem custos superiores, empresas com técnica mais apurada vençam a disputa.” (AC-
1488-27/09. Plenário. Ministro Relator Augusto Sherman Cavalcanti. 08.07.09.)
Justifica-se assim a aplicação de um método técnico e científico para a atuação desta
seleção de propostas, visto que ambas as partes interessadas na compra possuiriam o
conhecimento necessário para aplicação de um método para a qualidade.
4.2 APLICAÇÃO DO MÉTODO TODIM AO EXEMPLO ESCOLHIDO
4.2.1 Definição dos critérios e preferências
Nesta licitação foram definidos os critérios técnicos necessários pelos tomadores de
decisão da equipe de Tecnologia da Informação da IFES em questão, através do consenso de
um grupo, assim como seus respectivos pesos. Para a medição da qualidade técnica de cada
empresa pela análise da proposta técnica, conforme é demonstrado a seguir:
Primeiro grupo de critérios tem o objetivo de medir a experiência específica da
licitante relacionada ao Serviço através de apresentação de atestados conforme apresentado na
Tabela 6. Os critérios selecionados nesta análise são:
- C1: Apresentação de atestado que comprove a experiência na elaboração de
Planejamento Estratégico de Tecnologia da Informação ou Plano Diretor de Informática ou
Programa Estratégico. Terá dois pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o limite
de dez pontos.
- C2: Apresentação de atestado de capacidade técnica que comprove que o licitante
participou da implantação, de forma satisfatória, de um Plano de Projetos Estratégicos ou
Plano Diretor de Informática ou Programa Estratégico na Área de TI, em organizações
68
públicas. Terá quatro pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o limite de vinte
pontos.
- C3: Apresentação de atestado de capacidade técnica, expedido por pessoa jurídica de
direito público ou privado, que comprove que o licitante tem experiência em Implantação de
ITIL conforme melhores práticas do framework. Terá dez pontos para multiplicado pelo seu
peso apresentado até o limite de vinte pontos.
- C4: Apresentação de atestado de capacidade técnica, expedido por pessoa jurídica de
direito público ou privado, que comprove que o licitante tem experiência na implantação de
GTI. Terá dez pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o limite de vinte pontos.
- C5: Apresentação de atestado de capacidade técnica, expedido por pessoa jurídica de
direito público ou privado, que comprove que o licitante tem experiência em planejamento
estratégico utilizando ITIL. Terá dez pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o
limite de trinta pontos.
Tabela 6 - Critérios relativos a experiência técnica.
CRÍTÉRIOS DE
AVALIAÇÃO PESO
PONTOS
MÁXIMOS
C1 5 10
C2 5 20
C3 2 20
C4 2 20
C5 3 30
Subtotal: 100
Fonte: Tabela adaptada do Termo de Referência do Edital da licitação Exemplo, 2014.
O segundo grupo de critérios tem o objetivo de medir a adequação ao plano de
trabalho e metodologia proposta, conforme Tabela 7. Os critérios selecionados nesta análise
são:
- C6: Aderência da metodologia e do plano de trabalho ao Termo de Referência. Terá
dois pontos caso o julgador verifique que o plano proposto para licitante seja adequado ao
solicitado em Edital, multiplicado pelo seu peso até o limite de cinquenta pontos.
69
- C7: Adequação da equipe à metodologia proposta, tendo como critério a quantidade
de pessoas, a análise do currículo e a alocação às funções. Terá cinco pontos caso o julgador
verifique que a equipe apresentada seja adequada ao solicitado em Edital, multiplicado pelo
seu peso até o limite de cinquenta pontos.
Tabela 7: Critérios relativos a aderência e adequação ao plano de trabalho.
CRÍTÉRIOS DE
AVALIAÇÃO PESO
PONTOS
MÁXIMOS
C6 25 50
C7 10 50
Subtotal: 100
Fonte: Tabela adaptada do Termo de Referência do Edital da licitação Exemplo, 2014.
O terceiro grupo de critérios objetiva verificar a adequabilidade da equipe aos
requisitos do Serviço a serem prestados, conforme Tabela 8.
Tabela 8 - Adequabilidade da equipe aos requisitos exigidos.
CRÍTÉRIOS DE
AVALIAÇÃO PESO
PONTOS
MÁXIMOS
C8 5 40
C9 2 10
C10 5 50
Subtotal: 100
Fonte: Tabela adaptada do Termo de Referência do Edital da licitação Exemplo, 2014.
Os critérios selecionados nesta análise são:
- C8: Apresentação de atestado comprovando que pelo menos um membro da equipe
possui experiência em avaliação de maturidade de processos, controles internos e compliance
em COBIT ou ITIL. Terá oito pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o limite de
quarenta pontos.
70
- C9: Apresentação de atestado comprovando que pelo menos dois membros da equipe
possuem experiência na elaboração de Planejamento Estratégico de Tecnologia da Informação
ou Plano Diretor de Informática ou Programa Estratégico de Tecnologia da Informação em
organizações públicas. Terá cinco pontos, multiplicado pelo seu peso apresentado até o limite
de dez pontos.
- C10: Apresentação de certificado ITIL Expert (para ITIL v3) e/ou ITIL Manager
(para ITIL v3) de pelo menos um membro da equipe. Terá dez pontos, multiplicado pelo seu
peso apresentado até o limite de cinquenta pontos.
O ultimo critério busca medir a adequação do programa de transferência de tecnologia
a ser contratada, conforme Tabela 9. O critério selecionado nesta análise é:
- C11: Adequação do Plano de Transferência de Tecnologia (planejamento da
dinâmica de transferência de conhecimento detalhando, pelo menos, as forma de
transferência, conteúdos, prazos, responsáveis e ferramentas). Terá dez pontos caso o
julgador verifique que o plano proposto para licitante seja adequado ao solicitado em Edital,
multiplicado pelo seu peso até o limite de cem pontos.
Tabela 9 - Adequação do programa de transferência de tecnologia.
CRÍTÉRIOS DE
AVALIAÇÃO PESO
PONTOS
MÁXIMOS
C11 10 100
Subtotal: 100
Fonte: Tabela adaptada do Termo de Referência do Edital da licitação Exemplo, 2014.
Os pesos dos critérios foram definidos pela área de Tecnologia da IFES escolhida e
apresentado no Termo de Referência do Edital da licitação, de modo a ordenar o grau de
importância dos critérios perante os demais.
As propostas técnicas apresentadas neste certame pelas empresas de Tecnologia da
Informação especializadas em prestação de serviços ITIL, qualificadas para esta fase da
licitação, correspondem à cada alternativa da pesquisa. Estas propostas foram definidas de
forma fictícia para este estudo para preservar a privacidade das empresas, pois não foi
possível a autorização para que fossem apresentadas no estudo em questão. Para isso as
empresas foram nomeadas como A1, A2, A3, A4 e A5, respectivamente.
71
As empresas são descritas de acordo com histórico de participação em certames
licitatórios nesta IFES, conforme segue:
• A1 – empresa concorrente direta da empresa A2, porém ainda não possui 70%
do porte de profissionais, contratos e capital social da sua concorrente principal.
• A2 – empresa líder no setor de serviços para tecnologia da informação e gestão
de dados. Ela possui um grande quadro de profissionais, muitos contratos com grandes
médias e pequenas empresas e instituições públicas, assim como um grande valor de
capital social;
• A3 – empresa recente no mercado, de pequeno porte, buscando novos contratos
para seu currículo e divulgação da empresa.
• A4 e A5 - possuem o mesmo perfil, pois são empresas de médio porte do ramo
de TI, porém não são especialistas. Estas empresas prestam vários tipos de serviços e
contratam profissionais especialistas de acordo com às demandas ofertadas pelo
mercado.
Cada uma das empresas irá se comportar diferentemente no certame, pois terão
diferentes experiências de mercado.
4.2.2 Aplicação do método TODIM
A aplicação do método TODIM ocorrerá na etapa de habilitação técnica que consiste
na análise da melhor proposta técnica de acordo com critérios definidos em edital, e indicados
pela equipe de Tecnologia da Informação da IFES. Como resultante será obtido uma
pontuação de acordo com cada comprovação apresentada, relacionada com cada critério e,
seus respectivos pesos.
O método TODIM necessita de normatização dos critérios e seus pesos, para poder
medir o grau de preferência dos tomadores de decisão. O processo de normalização foi
calculado conforme Equação (5).
A normalização é realizada ao se dividir cada elemento da coluna pelo elemento de
maior valor desta coluna.
Deste modo pode-se observar a composição do peso normalizados na Tabela 10:
72
Tabela 10 - Normalização das Constantes de Escala (Peso)
Critério Descrição Peso
Atribuído
Peso
Normalizado
C1 Atestado que comprove a experiência na
elaboração de Planejamento Estratégico de
Tecnologia da Informação.
5 0,0735
C2
Atestado de capacidade técnica que comprove
que o licitante participou da implantação, de
forma satisfatória, de um Plano de Projetos
Estratégicos.
5 0,0735
C3
Atestado de capacidade técnica, expedido por
pessoa jurídica de direito público ou privado,
que comprove que o licitante tem experiência
em Implantação de ITIL.
2 0,0294
C4
Atestado de capacidade técnica, expedido por
pessoa jurídica de direito público ou privado,
que comprove que o licitante tem experiência
na implantação de GTI.
2 0,0294
C5
Atestado de capacidade técnica, expedido por
pessoa jurídica de direito público ou privado,
que comprove que o licitante tem experiência
em planejamento estratégico utilizando ITIL.
3 0,0441
C6 Aderência da metodologia e do plano de
trabalho ao Termo de Referência. 25 0,1786
C7 Adequação da equipe à metodologia proposta,
tendo como critério a quantidade de pessoas, a
análise do currículo e a alocação às funções. 10 0,0714
C8
Apresentação de atestado comprovando que
pelo menos 1 (um) membro da equipe possui
experiência em avaliação de maturidade de
processos, controles internos e compliance em
COBIT ou ITIL.
5 0,1042
C9
Apresentação de atestado comprovando que
pelo menos 2 (dois) membros da equipe
possuem experiência na elaboração de
Planejamento Estratégico de Tecnologia da
Informação ou Plano Diretor de Informática ou
Programa Estratégico de Tecnologia da
Informação em organizações públicas.
2 0,0417
C10
Apresentação de certificado ITIL Expert (para
ITIL v3) e/ou ITIL Manager (para ITIL v3) de
pelo menos 1 (um) membro da equipe.
5 0,1042
C11
Adequação do Plano de Transferência de
Tecnologia (planejamento da dinâmica de
transferência de conhecimento detalhando, pelo
menos, as forma de transferência, conteúdos,
prazos, responsáveis e ferramentas).
10 0,2500
TOTAL 1,000000
Fonte: Produzida pelo autor.
73
As propostas ofertadas pelas empresas são as alternativas utilizadas na pesquisa. As
empresas serão nomeadas como A1, A2, A3, A4 e A5, respectivamente, classificadas no
método como alternativas.
A Tabela 11 consolida as informações relativas às pontuações alcanças por cada
proposta técnica em cada critério.
Tabela 11 - Matriz de Decisão
Alternativas Critérios
C1 C2 C3 C4 C5 C6 C7 C8 C9 C10 C11
A1 6 8 20 10 10 50 50 8 5 20 100
A2 10 20 10 10 10 50 50 32 10 20 100
A3 2 4 0 20 0 50 50 0 5 0 100
A4 8 16 20 0 30 50 50 40 5 10 100
A5 4 8 20 20 20 50 50 16 10 20 100
Fonte: Produzida pelo autor.
Para este estudo de caso, o valor definido ao fator de atenuação de perdas θ foi de 1. A
aplicação do método TODIM terá como resultado um valor global normalizado para cada
alternativa. e, para a valoração de utilidades unidimensionais, conforme análise dos critérios,
primeiramente é necessário definir a forma da função valor unidimensional para cada tipo de
critério. Todos os critérios são funções de maximização (quanto maior o valor, maior será a
utilidade), sendo puramente objetivas.
Pela inspeção nos valores dos critérios, exclui-se a alternativa dominada, a fim de
simplificar o problema, evitando perder tempo em alternativas que nunca serão superiores a
alguma outra alternativa em algum objetivo, enquanto for inferior em pelo menos um
objetivo. A partir da análise constatou-se que não há alternativas dominadas.
Para representação, a Árvore de Valor na Figura 3 apresenta a hierarquia dos atributos
definidos para valorar as alternativas / propostas.
Portanto, conforme a Figura 3, os critérios a serem considerados são C1, C2, C3, C4, C5,
C8, C9 e C10. Porém, critérios C6, C7 e C11 que refletiriam as aderência e adequação das
propostas às metodologia e do plano de trabalho, da equipe à metodologia proposta e ao Plano
de Transferência de Tecnologia foram desconsiderados devido a baixa significância.
74
Todas as empresas apresentaram a mesma pontuação. Com valores iguais estes
critérios se tornaram não discriminantes.
Figura 3 – Hierarquização dos critérios
Fonte: Produzida pelo autor.
Após esta análise dos critérios, uma Matriz de Desejabilidade foi adequada para a
aplicação devida do método. Buscando agora trazer um resultado melhor, sem influência
destes critérios excluídos. Para isso foi necessário apresentar nova Matriz de Decisão, Tabela
12:
Tabela 12 - Matriz de Decisão - Final
Alternativas Critérios
C1 C2 C3 C4 C5 C8 C9 C10
A1 6 8 20 10 10 8 5 20
A2 10 20 10 10 10 32 10 20
A3 2 4 0 20 0 0 5 0
A4 8 16 20 0 30 40 5 10
A5 4 8 20 20 20 16 10 20
Fonte: Produzida pelo autor.
Agora, deve-se ajustar para uma nova normalização, excluindo os critérios C6, C7 e
C11, conforme Tabela 13.
A normalização efetuada para estes dados foi realizada para cada critério Ci, através da
divisão de cada valor, pela soma dos desempenhos de todas as alternativas.
75
Tabela 13 - Matriz de Decisão Normalizada pela Soma - Final
Alternativas Critérios
C1 C2 C3 C4 C5 C8 C9 C10
A1 0,2000 0,1429 0,2857 0,1667 0,1429 0,0833 0,1429 0,2857
A2 0,3333 0,3571 0,1429 0,1667 0,1429 0,3333 0,2857 0,2857
A3 0,0667 0,0714 0,0000 0,3333 0,000 0,000 0,1429 0,000
A4 0,2667 0,2857 0,2857 0,0000 0,4286 0,4167 0,1429 0,1429
A5 0,1333 0,1429 0,2857 0,3333 0,2857 0,1667 0,2857 0,2857
Fonte: Produzida pelo autor.
Resultado da normalização, que se deu para cada critério apresentado, tem-se
demonstrado seus valores na Tabela 14.
Tabela 14 - Peso dos Critérios - Final
Peso dos Critérios
C1 C2 C3 C4 C5 C8 C9 C10
0,1471 0,1471 0,0588 0,0588 0,0882 0,2083 0,0833 0,2083
TOTAL = 1,0
Fonte: Produzida pelo autor.
Foi definido o valor um para os valores de atenuação de perdas referentes aos critérios
definidos.
4.3 ANALISE DOS RESULTADOS
As Tabelas 15 a 22 expressam as Matrizes de Dominância Parcial de cada alternativa,
comparando-as, para cada critério apresentado no estudo. E a análise dos resultados é
apresentada na Tabela 23 pela Matriz de Dominância Final.
Tabela 15 - Matriz de Dominância Parcial para o C1
C1 A1 A2 A3 A4 A5
A1 0,0000 -0,9522 0,1400 -0,6733 0,0990
A2 0,1400 0,0000 0,1980 0,0990 0,1715
A3 -0,9522 -1,3466 0,0000 -1,1662 -0,6733
A4 0,0990 -0,6733 0,1715 0,0000 0,1400
A5 -0,6733 -1,1662 0,0990 -0,9522 0,0000
Fonte: Produzida pelo autor.
76
Tabela 16 - Matriz de Dominância Parcial para o C2
C2 A1 A2 A3 A4 A5
A1 0,0000 -1,2071 0,1025 -0,9856 0,0000
A2 0,1775 0,0000 0,2050 0,1025 0,1775
A3 -0,6969 -1,3939 0,0000 -1,2071 -0,6969
A4 0,1449 -0,6969 0,1775 0,0000 0,1449
A5 0,0000 -1,2071 0,1025 -0,9856 0,0000
Fonte: Produzida pelo autor.
Tabela 17 - Matriz de Dominância Parcial para o C3
C3 A1 A2 A3 A4 A5
A1 0,0000 0,0917 0,1296 0,0000 0,0000
A2 -1,5584 0,0000 0,0917 -1,5584 -1,5584
A3 -2,2039 -1,5584 0,0000 -2,2039 -2,2039
A4 0,0000 0,0917 0,1296 0,0000 0,0000
A5 0,0000 0,0917 0,1296 0,0000 0,0000
Fonte: Produzida pelo autor.
Tabela 18 - Matriz de Dominância Parcial para o C4
C4 A1 A2 A3 A4 A5
A1 0,0000 0,0000 -1,6833 0,0990 -1,6833
A2 0,0000 0,0000 -1,6833 0,0990 -1,6833
A3 0,0990 0,0990 0,0000 0,1400 0,0000
A4 -1,6833 -1,6833 -2,3805 0,0000 -2,3805
A5 0,0990 0,0990 0,0000 0,1400 0,0000
Fonte: Produzida pelo autor.
Tabela 19 - Matriz de Dominância Parcial para o C5
C5 A1 A2 A3 A4 A5
A1 0,0000 0,0000 0,1123 -1,7995 -1,2724
A2 0,0000 0,0000 0,1123 -1,7995 -1,2724
A3 -1,2724 -1,2724 0,0000 -2,2039 -1,7995
A4 0,1588 0,1588 0,1945 0,0000 0,1123
A5 0,1123 0,1123 0,1588 -1,2724 0,0000
Fonte: Produzida pelo autor.
77
Tabela 20 - Matriz de Dominância Parcial para o C8
C8 A1 A2 A3 A4 A5
A1 0,0000 -1,0954 0,1318 -1,2649 -0,6325
A2 0,2282 0,0000 0,2635 -0,6325 0,1863
A3 -0,6325 -1,2649 0,0000 -1,4142 -0,8944
A4 0,2635 0,1318 0,2946 0,0000 0,2282
A5 0,1318 -0,8944 0,1863 -1,0954 0,0000
Fonte: Produzida pelo autor.
Tabela 21 - Matriz de Dominância Parcial para o C9
C9 A1 A2 A3 A4 A5
A1 0,0000 -1,3093 0,0000 0,0000 -1,3093
A2 0,1091 0,0000 0,1091 0,1091 0,0000
A3 0,0000 -1,3093 0,0000 0,0000 -1,3093
A4 0,0000 -1,3093 0,0000 0,0000 -1,3093
A5 0,1091 0,0000 0,1091 0,1091 0,0000
Fonte: Produzida pelo autor.
Tabela 22 - Matriz de Dominância Parcial para o C10
C10 A1 A2 A3 A4 A5
A1 0,0000 0,0000 0,2440 0,1725 0,0000
A2 0,0000 0,0000 0,2440 0,1725 0,0000
A3 -1,1711 -1,1711 0,0000 -0,8281 -1,1711
A4 -0,8281 -0,8281 0,1725 0,0000 -0,8281
A5 0,0000 0,0000 0,2440 0,1725 0,0000
Fonte: Produzida pelo autor.
Tabela 23 - Matriz de Dominância Final
Final A1 A2 A3 A4 A5
A1 0,0000 -4,4724 -0,8231 -4,4518 -4,7984
A2 -0,9035 0,0000 -0,4597 -3,4082 -3,9787
A3 -6,8300 -9,2176 0,0000 -8,8834 -8,7484
A4 -1,8451 -4,8087 -1,2402 0,0000 -3,8924
A5 -0,2211 -2,9648 1,0293 -3,8840 0,0000
Fonte: Produzida pelo autor.
Nesta etapa da aplicação há a implementação da formulação matemática do Método
TODIM (GOMES; RANGEL, 2009b) obtém-se agora o valor global e o valor normalizado
para cada alternativa. Estes são utilizados para a ordenação final. A consolidação das matrizes
de dominância ocorreu a partir da soma das linhas da matriz de dominância final, conforme
78
Tabela 24. Nesta apresenta-se as alternativas, seus respectivos valores ao se aplicar a equação,
estes valores normalizados e a ordenação de a partir do maior para o menor valor apresentado
para às alternativas.
Tabela 24 - Valores Finais e Ordenação
Alternativas Valor de ξ ∑
Normalizado Ordenação
A1 -14,5457 0,69228 4
A2 -8,7501 0,90197 2
A3 -33,6793 0,00000 5
A4 -11,7864 0,79211 3
A5 -6,0406 1,00000 1
Fonte: Produzida pelo autor.
A partir da Tabela 24, escolhe-se a alternativa com maior valor de utilidade global.
Neste caso, o modelo recomenda a escolha da proposta da empresa A5. Esta é a empresa que
possui melhor classificação na análise das propostas técnicas apresentadas no certame para
atendimento à prestação de serviço. É a que melhor atende aos requisitos definidos pela área
de tecnologia da informação do órgão para avaliar sua qualidade técnica.
Para a verificação do método faz-se a análise de sensibilidade. Esta acontece
mudando-se o atual conjunto de preferências. Nesta caso é observado o impacto individual
dos critérios quando se seleciona o maior critério em peso de importância, critério C8 e,
adiciona-se a ele o valor de 10% (dez por cento) do mesmo critério, conforme Tabela 25.
Tabela 25 - Análise de Sensibilidade - Critério C8 com redução de 10%
Alternativas Valor de ξ ∑
Normalizado Ordenação
A1 -14,5325 0,69158 4
A2 -8,6644 0,90504 2
A3 -33,5446 0,00000 5
A4 -11,6513 0,79639 3
A5 -6,0539 1,00000 1
Fonte: Produzida pelo autor.
79
Poder-se-ia utilizar também o critério C10 que possui o mesmo valor que o critério C8.
E depois, faz-se o mesmo cálculo inicialmente realizado e reduz-se 10% (dez por cento) do
mesmo critério, conforme Tabela 26.
Tabela 26 - Análise de Sensibilidade - Critério C8 com aumento de 10%
Alternativas Valor de ξ ∑
Normalizado Ordenação
A1 -14,5766 0,69290 4
A2 -8,8400 0,89926 2
A3 -33,8375 0,00000 5
A4 -11,9222 0,78839 3
A5 -6,0398 1,00000 1
Fonte: Produzida pelo autor.
Observa-se que não ocorreu mudança da ordem das alternativas com esta análise de
sensibilidade. Assim pode-se concluir que o cálculo do método TODIM está coerente, não
houve mudanças ou impactos significativos.
80
5 CONCLUSÃO
A licitação pública é tema para diversas pesquisas. Sabe-se ainda o grande arcabouço
de normas, legislação e requisitos técnicos que devem ser atendidos para ocorrer um certame
público.
Ao executar uma compra em uma Instituição de Ensino Superior Público, há sujeição
a toda a legislação vigente e muitos normativos, como já apresentado. Por isso, vê-se a grande
necessidade em envidar estudos sobre a temática. E ainda, trazer novas possibilidades na
busca por apoio a esta área de grande importância na execução das políticas públicas do
Governo e, impacto na prestação de serviços à sociedade.
Os métodos de Apoio Multicritério à Decisão é utilizado em diversas áreas de
pesquisa. Dentre os métodos que buscam ordenar um grupo de alternativas, o método TODIM
é um método estruturado para a escolha da melhor alternativa, isto facilita bastante o
entendimento pelos atores participantes das decisões na abordagem de problemas e na busca
da solução de um problema de decisão.
Esta pesquisa alcançou seu objetivo de propor um modelo de metodologia para seleção
de proposta mais vantajosa, pela utilização do método TODIM através de um estudo de caso
exemplo, a fim de auxiliar a realização das compras públicas por uma instituição federal de
ensino superior.
Na análise das possíveis alternativas, pelo método TODIM, trouxe uma ordenação
resultado onde empresa A5 ficou em primeiro lugar, apresentando a melhor proposta técnica.
Esta empresa possui um perfil que é recente no mercado e marcante nos certames públicos,
pois são empresas menos especialistas e mais projetista. Esse tipo de empresa se adéqua de
acordo com cada demanda ou projeto de prestação de serviço, reduzindo sua carga de custos
fixos e aumentando seu controle financeiro por serviço prestado. O referido resultado satisfez
a expectativa dos especialistas em TI.
Esta formulação do método em particular traz facilidades às demandas na solução dos
conflitos existentes entre os critérios. Por vezes atender a necessidade para alcançar um bom
desempenho em um determinado critério de análise, deve-se abrir mão do desempenho de
outro.
No caso da avaliação da melhor proposta, este método é capaz de auxiliar os
profissionais de compras públicas a escolha da melhor alternativa de proposta, preservando o
princípio da isonomia por preservar a competitividade, o princípio da transparência tornando
81
público a metodologia adotada e ainda atendendo o princípio da impessoalidade na escolha
das propostas técnicas.
Este modelo matemático buscou refletir as preferências dos agentes de decisão em
seus resultados, segundo a visão dos especialistas em tecnologia da informação do órgão em
evidência e de acordo com o mercado. Buscando melhoria, qualidade e eficiência em suas
contratações. Desta forma, verifica-se a grande utilização dos métodos de Apoio à Decisão no
levantamento de alternativas num processo decisório, principalmente quando os métodos são
simples, de fácil implementação e entendimento pelos atores, contribuindo bastante nos
processos de compras de instituições públicas.
Sendo assim, a pesquisa alcançou seus objetivos, nos estudo sobre modelos e tipos de
licitações, assim como nos métodos de tomada de decisão. Sendo possível definir o método
que melhor atendeu a necessidade de análise da melhor proposta técnica em um certame tipo
"técnica e preço". E ainda, permitiu a abertura para novos estudos sobre a Tomada de Decisão
Multicritério, como suporte a criação de um novo modelo de compras públicas e melhoria nos
processos administrativos e rotinas da Administração Pública Federal, que busque
primordialmente a economia, eficiência e sustentabilidade. Pois a sustentabilidade na
Administração Pública ocorre quando os impactos sociais, ambientais e econômicos são
levados em consideração em um projeto ou ação pública, convergindo num ideal eficiente que
diminua os riscos e utilize melhor possível os recursos para alcançar os melhores resultados
possíveis.
Publicação já foi realizada com esta pesquisa, conforme verifica-se com a aprovação
do artigo "APLICAÇÃO DO MÉTODO DE APOIO MULTICRITÉRIO À DECISÃO
SMARTS PARA AVALIAÇÃO DE PROPOSTA" no CNEG/INOVARSE - XII Congresso
Nacional de Excelência em Gestão & III INOVARSE em 2016.
Este pesquisa empregou o método TODIM na avaliação das propostas, outros métodos
de Apoio Multicritério à Decisão podem ser utilizados em pesquisas futuras, para verificar a
ordenação das alternativas. Outras áreas correlatas podem ser abordadas para a aplicação de
novos métodos de tomada à decisão, como a seleção de processos de compras de acordo com
as prioridades e tipificação das “famílias” de produtos ou serviços a serem contratados por
órgãos públicos.
82
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