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AMPARO EN REVISIÓN 1041/2018 QUEJOSAS: **********
VISTO BUENO SR. MINISTRO
MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SECRETARIO: GUILLERMO PABLO LÓPEZ ANDRADE
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día
(…)
1. OCTAVO. Estudio de fondo. Una vez precisada la Litis, esta
Primera Sala procede a estudiar los agravios relacionados con la
“Cuestión 1”; los cuales, se anticipa, resultan inoperantes.
2. En el caso, es importante señalar que la Jueza Segundo de
Distrito en Materia Administrativa Especializada en Competencia
Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, estimó infundados
los argumentos vertidos en el tercer concepto de violación de las
respectivas demandas de amparo, con relación a la supuesta
inconstitucionalidad de los artículos 51, 52 y 53 de la Ley de
Asociaciones Público Privadas, y 84, fracción I de su Reglamento, bajo
la consideración de que dichos preceptos, no vulneran el principio de
seguridad jurídica.
3. Para ello, las consideraciones destacadas de dicho fallo, que
avalaron la constitucionalidad del precepto, fueron las siguientes:
4. 1.- La claridad de las normas jurídicas representa una condición
esencial e imprescindible para dar certidumbre jurídica a los
particulares, y busca evitar cualquier tipo de oscuridad, ambigüedad o
imprecisión del texto legal; empero, la claridad de la ley no tiene que
ver con que el texto normativo de que se trate, contenga la
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conceptualización de todos y cada uno de los elementos que lo
compongan, pues en ninguna parte de la Constitución Federal existe
disposición que prevea que el legislador deba cumplir con tal requisito.
5. 2.- El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha
definido que aun cuando la claridad de las leyes constituye uno de los
imperativos apremiantes para otorgar certidumbre jurídica al
gobernado, su constitucionalidad no se encuentra sujeta al hecho
de que describan detalladamente el significado adecuado de los
vocablos utilizados en su redacción, en razón de que la exigencia de
tal requisito tornaría imposible la función legislativa, al traducirse la
redacción de las leyes en una labor interminable y nada práctica,
provocando que no se cumpliera de la manera oportuna que se
requiere, con la finalidad principal que busca tal función del Estado, que
es la de regular y, en consecuencia, armonizar las relaciones humanas.
6. 3.- Así, la falta de definición de un vocablo en un precepto
normativo, no conduce a su inconstitucionalidad, en razón de que
su claridad como elemento de garantía seguridad, en todo caso, está
supeditada a la interpretación que se realice del mismo, en el entendido
de que dicha interpretación, no puede realizarse tomando en
consideración sólo el texto legal, sino el sistema jurídico al que
pertenece y con el cual la norma puede adquirir sentido y precisión, en
cuanto a su contenido, a partir de una interpretación sistemática.
7. 4.- En ese contexto, de la interpretación sistemática de los
artículos 38, 51, 52, 53 y 54 de la Ley de Asociaciones Público Privadas
impugnados –y también del diverso 84, fracción I del relativo
Reglamento-, puede obtenerse que cuando la entidad convocante a un
concurso, considere al realizar la respectiva evaluación de la propuesta
presentada, que es necesario solicitar aclaraciones o requerir
información adicional a alguno de los concursantes, debe cerciorarse,
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entre otros aspectos, de que se trata de explicaciones o mera
información complementaria, que no implican la entrega de nueva
documentación relevante, y que no propician condiciones para que el
concursante supla deficiencias sustanciales de su propuesta.
8. 5.- A la vez, de dicha interpretación se deriva que las respectivas
solicitudes de aclaraciones o de información adicional, no deben dar
pauta a cambiar la propuesta originalmente presentada, ni a
vulnerar los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia,
objetividad e imparcialidad, transparencia y publicidad, y que, en esos
términos, ejecutada la evaluación de las propuestas, el proyecto será
adjudicado a quien haya presentado una propuesta solvente.
9. 6.- Para lo cual, por propuesta solvente, deberá entenderse
aquella que cumpla con los requisitos legales, técnicos y
económicos, conforme a los criterios establecidos en las bases del
concurso, y que, por ende, garantice su cumplimiento.
10. 7.- En esos términos, los artículos impugnados no son violatorios
de la garantía de seguridad jurídica, al no definir qué debe entenderse
por “deficiencias sustanciales” y “documentación relevante”, porque si
bien tales numerales no detallan literalmente su significado, lo
objetivamente cierto es que de una interpretación sistemática, armónica
e integral del articulado anteriormente transcrito, se entiende que tales
expresiones se refieren a que la convocante únicamente podrá requerir
a los concursantes de un procedimiento licitatorio, información y/o
documentación adicional, siempre y cuando ésta no se trate de
alguno de los requisitos plasmados en las bases respectivas, que
estén asociados con la validez y solvencia de la propuesta.
11. 8.- Esto es, para la Juez de Distrito, los calificativos de
“sustancial” y “relevante” de que se duele la parte quejosa,
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comprenden toda aquella información y papeles tendentes a
satisfacer la solvencia y validez de las propuestas, lo que a su vez
se determina en función de los criterios que para tal efecto establezcan
las Bases del concurso licitatorio de que se trate.
12. 9.- En consecuencia, sí es factible advertir los parámetros
generales que sirven de acotamiento para la actuación de la autoridad
convocante frente a su facultad discrecional de solicitar información
adicional, lo que se estima suficiente para conferir certeza jurídica a los
participantes de los concursos licitatorios.
13. 10.- A la vez, se estimó que es racional y justificable que el
sistema normativo reclamado, no se ocupe de definir el significado de
las locuciones en cuestión, limitándose a establecer las bases sobre las
cuales puede darse el ejercicio de la facultad discrecional de la
convocante de solicitar aclaraciones o información adicional, ya que el
contenido específico de lo “sustancial” y “relevante” de un documento o
una información, está acotado exclusivamente a las características,
complejidad y diseño del proyecto de asociación público privada
materia de la licitación. De ahí que sólo sea viable, caso por caso, que
la autoridad convocante pueda definir qué información y/o
documentación no es considerada ni sustancial ni relevante, y, por
ende, que sí es susceptible de requerirla a los concursantes con
posterioridad a la presentación de sus propuestas.
14. 11.- Finalmente, se aclaró que, dicha actuación, está sujeta al
principio de legalidad, a través de la fundamentación y motivación en
que la convocante sostenga el requerimiento de mérito, lo que dota de
certeza jurídica a los concursantes de que esa clase de solicitudes no
queda al arbitrio caprichoso de la autoridad.
15. Pues bien, del análisis de los argumentos de agravio relativos a
la cuestión señalada, es posible advertir que si bien, en términos
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generales, la parte recurrente, se refiere en gran parte a lo anterior, lo
cierto es que no combate frontalmente la totalidad de las
consideraciones enlistadas y que, incluso, aunque sólo en una parte de
sus agravios, lo cierto es que reitera argumentos que sobre el mismo
tema ya habían sido planteados en el respectivo concepto de violación:
Concepto de Violación Argumentos de agravio
Esta circunstancia genera una situación de incertidumbre en perjuicio de los Concursantes en la medida en la que no existen parámetros razonables que les permitan saber a qué atenerse frente a una actuación determinada. En efecto, si bien podría sostenerse que atender a la "sustancialidad" o "relevancia" de la información o documentación que en su caso pudiera requerir la autoridad configura un acotamiento necesario y razonable de las facultades de las autoridades convocantes, en realidad no satisface criterios de certidumbre y previsibilidad, pues no queda claro en qué supuestos se podría determinar que es posible ejercer la facultad discrecional en cita y en qué otros no-
Contrario a lo que sostuvo la A quo, esa circunstancia genere una situación de incertidumbre en perjuicio de los Concursantes en la medida en la que no existen parámetros razonables que les permitan saber a qué atenerse frente a una actuación determinada. En efecto, si bien podría sostenerse que atender a la "sustancialidad" o "relevancia" de la información o documentación que en su caso pudiera requerir la autoridad, configura un acotamiento necesario y razonable de las facultades de las autoridades convocantes, en realidad no satisface criterios de certidumbre y previsibilidad, pues no queda claro en qué supuestos se podría determinar que es posible ejercer la facultad discrecional en cita y en qué otros no.
16. No pasa desapercibido que la recurrente, sí desarrolla agravios
para combatir ciertas premisas de la sentencia recurrida, como se
ilustra en las siguientes tablas comparativas:
CONSIDERACIÓN AGRAVIOS “…El concepto de violación de mérito resulta infundado... En primer lugar, precisa destacar que la garantía de seguridad jurídica consiste en otorgar certeza al gobernado respecto de una situación, sin que ello implique señalar de manera especial y puntual un procedimiento para regular cada una de las relaciones jurídicas que se entablen. …la claridad de las normas jurídicas representa una condición esencial e imprescindible para dar certidumbre jurídica a los particulares en relación con los elementos
Sólo se menciona, pero no se combate frontalmente la premisa de que la claridad de la ley no tiene que ver con que el texto normativo de que se trate, contenga la conceptualización de todos y cada uno de los elementos que lo compongan.
Por el contrario, se insiste en los agravios que, en el
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mínimos a que se hizo referencia anteriormente, y así evitar cualquier tipo de oscuridad, ambigüedad o imprecisión del texto legal. Empero, importa destacar que la claridad de la ley no tiene que ver con que el texto normativo de que se trate, contenga la conceptualización de todos y cada uno de los elementos que lo compongan, pues en ninguna parte de la Constitución Federal existe disposición que prevea que el legislador deba cumplir con tal requisito. Ciertamente, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación definió que aun cuando la claridad de las leyes constituía uno de los imperativos apremiantes para otorgar certidumbre jurídica al gobernado, su constitucionalidad no se encontraba sujeta al hecho de que describieran detalladamente el significado adecuado de los vocablos utilizados en su redacción, en razón de que la exigencia de tal requisito tornaría imposible la función legislativa, al traducirse la redacción de las leyes en una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera de la manera oportuna que se requiere, con la finalidad principal que busca tal función del Estado, que es la de regular y, en consecuencia, armonizar las relaciones humanas. …Así pues, la falta de definición de un vocablo en un precepto normativo no conduce a su inconstitucionalidad, en razón de que su claridad como elemento de la garantía de seguridad jurídica, en todo caso, está supeditada a la interpretación que se realice del mismo. Interpretación que no puede realizarse tomando en consideración sólo el texto legal de que se trate, pues al pertenecer a un sistema jurídico determinado debe vincularse al mismo para adquirir sentido y precisión en cuanto a su contenido, es decir, a través de una interpretación sistemática.”
caso, era indispensable que la legislación explicitara a mayor detalle qué se debe entender por “deficiencias sustanciales” y por “documentos relevantes.”
CONSIDERACIÓN AGRAVIOS En ese orden de ideas, conviene traer a contexto el contenido de los artículos 38, 51, 52, 53 y 54 de la Ley de Asociaciones Público Privadas, así como el diverso 84, fracción I, de su Reglamento, en cuya parte que interesa, establecen: [Se transcriben preceptos citados]
No se combate frontalmente que, para la construcción de la interpretación de tipo sistemático realizada en la sentencia recurrida, se haya partido del contenido de los artículos 38, 51, 52, 53 y 54 de la Ley impugnada, e incluso, del artículo 84, fracción I de su Reglamento.
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CONSIDERACIÓN AGRAVIOS De lo anterior, se obtiene que las propuestas que se presenten en los concursos licitatorios llevados a cabo conforme a la Ley de Asociaciones Público Privadas, deberán estar conformadas por una oferta técnica y una económica, cuyo contenido obliga al concursante y no es objeto de negociación entre el concursante y la entidad convocante, con la salvedad de que esta última puede solicitar a los concursantes aclaraciones o información adicional, en términos del diverso ordinal 52. La evaluación de las propuestas implicará la verificación por parte de la convocante de que éstas cumplan con los requisitos señalados en las bases, y que contengan elementos suficientes para desarrollar el proyecto… En la evaluación de las propuestas, no será materia de verificación aquellos requisitos cuyo incumplimiento no afecten la validez ni solvencia de aquéllas, y, por ende, su inobservancia no será motivo para desechar la propuesta. Cuando a criterio de la entidad convocante, al momento de realizar la evaluación, sea necesario solicitar aclaraciones o información adicional a alguno o algunos de los concursantes, deberá cerciorarse, entre otros aspectos, de que se trata de explicaciones o mera información complementaria, que no implican la entrega de nueva documentación relevante, ni propician condiciones para que el concursante supla deficiencias sustanciales de su propuesta. En ningún caso, las solicitudes antes aludidas deberán dar pauta a cambiar la propuesta originalmente presentada ni vulnerar los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia, objetividad e imparcialidad, transparencia y publicidad.
No se combate frontalmente la consideración fundamental de la sentencia recurrida, en el sentido de que las solicitudes de aclaración o de información adicional, en ningún caso deberán dar pauta a cambiar la propuesta originalmente presentada, ni vulnerar los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia, objetividad e imparcialidad, transparencia y publicidad. Éstos principios sólo se mencionan implícitamente cuando en la referencia previa a los argumentos de la sentencia, se hace alusión al artículo 38 de la Ley impugnada, pero en el desarrollo de los agravios no se controvierte de manera frontal la hipótesis de que ninguna solicitud de aclaración o de información adicional, puede dar pauta a “cambiar la propuesta”.
CONSIDERACIÓN AGRAVIOS
Ejecutada la evaluación de las propuestas, el proyecto será adjudicado a quien haya presentado la propuesta solvente, debiendo entender por ésta aquella que cumpla los requisitos legales, técnicos y económicos, conforme a los criterios establecidos en las bases del concurso, y por ende, que garantiza su cumplimiento.
Se busca controvertir bajo la idea de que la Juez concluyó que los requisitos legales, técnicos y económicos, pueden derivarse de las “bases en general” y no sólo de los apartados de las bases, referidos en específico a esos requisitos.
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La recurrente combate que ello es lo que genera incertidumbre, esto es, el que dichos requisitos puedan fijarse en las bases, pero en apartado distinto al específicamente referido a los mismos. Se alega sobre ello, que puede llegarse al punto de considerar como documentación sustancial o relevante, cualquier tipo de documento, como una copia legible de un documento, por el sólo hecho de haberse exigido en las bases.
CONSIDERACIÓN AGRAVIOS
Pues bien, de lo anteriormente relatado, se colige que los artículos 51, 52 y 53 de la Ley de Asociaciones Público Privadas y 84, fracción I, de su Reglamento, no son violatorios de la garantía de seguridad jurídica, al no definir qué debe entenderse por “deficiencias sustanciales” y “documentación relevante”, porque si bien tales numerales no detallan literalmente su significado, lo objetivamente cierto es que de una interpretación sistemática, armónica e integral del articulado anteriormente transcrito, se entiende que tales expresiones se refieren a que la convocante únicamente podrá requerir a los concursantes de un procedimiento licitatorio, información y/o documentación adicional, siempre y cuando ésta no se trate de alguno de los requisitos plasmados en las bases respectivas, que estén asociados con la validez y solvencia de la propuesta.
…
No se cuestiona frontalmente esta conclusión en cuanto a que las expresiones cuestionadas, son aquellas asociadas con la validez y solvencia de la propuesta, sino lo que se cuestiona, es el qué tipo de documentos o información en concreto pueden o no ser requeridos en relación con ello.
CONSIDERACIÓN AGRAVIOS
…cuando el sistema normativo impugnado alude a que la convocante podrá solicitar aclaraciones o información adicional, siempre que con ello no se suplan “deficiencias sustanciales” ni se requiera “documentación relevante”, se refiere a la prohibición expresa de que una vez presentadas las propuestas, la autoridad requiera a los concursantes tanto información como documentación que se traduzca en el cumplimiento de los requisitos legales, técnicos y/o económicos que hayan sido establecidos en las bases respectivas.
Lo que sí se cuestiona, es que los respectivos requisitos, se fijen en las bases de los concursos y que de manera ex post, caso por caso, se defina cuáles son sustanciales o relevantes, estimándose que ahí radica la incertidumbre, pues será hasta entonces que se
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En ese sentido, acorde con el contexto dado por el articulado en cuestión, los calificativos de “sustancial” y “relevante” de que se duele la parte quejosa, comprenden toda aquella información y papeles tendentes a satisfacer la solvencia y validez de las propuestas, lo que a su vez se determina en función de los criterios que para tal efecto establezcan las Bases del concurso licitatorio de que se trate.
De esta manera, puede afirmarse que aun cuando los preceptos impugnados no expliquen qué debe entenderse por “deficiencia sustancial” ni por “documentación relevante”, sí es factible advertir los parámetros generales que sirven de acotamiento para la actuación de la autoridad convocante frente a su facultad discrecional de solicitar información adicional, lo que se estima suficiente para conferir certeza jurídica a los participantes de los concursos licitatorios.
En la inteligencia de que, como se dijo, atento a la interpretación sistemática de los preceptos legales antes invocados, los concursantes están en posibilidad de conocer desde el principio que, por exclusión, la procedencia del requerimiento de información y/o documentación adicional a que hace referencia el artículo 52 de la Ley de Asociaciones Público Privadas, está sujeta a que la solicitud de mérito no verse sobre datos o papeles vinculados a la validez y solvencia de las propuestas.
entienda el alcance de dichos vocablos.
CONSIDERACIÓN AGRAVIOS
Siendo racional y justificable que el sistema normativo reclamado, no se ocupe de definir el significado de las locuciones en cuestión, limitándose a establecer las bases sobre las cuales puede darse el ejercicio de la facultad discrecional de la convocante de solicitar aclaraciones o información adicional, ya que el contenido específico de lo “sustancial” y “relevante” de un documento o una información, está acotado exclusivamente a las características, complejidad y diseño del proyecto de asociación público privada materia de la licitación.
No se cuestiona el que serán las características, complejidad y diseño del proyecto de asociación público privada materia de la licitación, las que definan el contenido específico de lo “sustancial” y “relevante” de un documento o una información.
CONSIDERACIÓN AGRAVIOS De ahí que sólo sea viable, caso por caso, que la autoridad convocante pueda definir qué información y/o documentación no es considerada ni sustancial ni relevante, y por ende, que sí es susceptible de requerirla a los concursantes con posterioridad a la presentación de sus propuestas.
Sí se cuestiona el uso de la expresión caso por caso, en cuanto a que sólo ex post, será posible conocer qué es sustancial y relevante, pero no antes y desde la emisión de las respectivas bases.
CONSIDERACIÓN AGRAVIOS
Actuación que, en todo caso, se entiende sujeta al principio de legalidad a través de la
Sí se cuestiona en tanto que sólo cuando exista un
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fundamentación y motivación en que la convocante sostenga el requerimiento de mérito, lo que dota de certeza jurídica a los concursantes de que esa clase de solicitudes no queda al arbitrio caprichoso de la autoridad.”
requerimiento, será posible conocer la fundamentación y motivación que soporte que una solicitud de información adicional o aclaración, está relacionada con algo que no es sustancial o relevante, pero que ello no ocurrirá en caso contrario, esto es, cuando ni siquiera exista dicho requerimiento.
17. Sin embargo, lo cierto es que, en estricto sentido, la recurrente no
combate frontalmente la totalidad de las consideraciones de la
sentencia recurrida y que sirvieron de base para arribar a la conclusión
de que las normas impugnadas, no vulneran el principio de seguridad
jurídica; de ahí que, en principio, los agravios, en ese contexto, serían
inoperantes, ya que sólo combaten ciertas conclusiones del estudio de
constitucionalidad contenido en la sentencia recurrida, pero no todas
ellas, ni menos aún la totalidad de las premisas que sustentan el criterio
adoptado.1 E incluso, cuando la parte recurrente combate el uso de la
expresión “caso por caso”, lo hace bajo una premisa equivocada, sin
tomar en cuenta que ello, según se estableció en el fallo recurrido, está
relacionado con las características, complejidad y diseño del proyecto
de asociación público privada materia de la licitación.
18. Lo anterior, implica que, en cada licitación, acorde a las
características, complejidad y diseño del proyecto de asociación público
privada materia del concurso, será de las propias bases emitidas por la
convocante, de donde existirá la posibilidad de derivar qué información
y/o documentación no será considerada ni sustancial ni relevante y cuál
sí tendrá ese carácter –aunque ello no se haga explícito-, sin que ello
signifique necesariamente, como alude la parte quejosa, que sólo será
1 Número de Registro: 159947. AGRAVIOS INOPERANTES. SON AQUELLOS QUE NO COMBATEN TODAS LAS CONSIDERACIONES CONTENIDAS EN LA SENTENCIA RECURRIDA. Localización: [J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XIII, Octubre de 2012; Tomo 2; Pág. 731. 1a./J. 19/2012 (9a.).
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de forma ex post que podrá tenerse conocimiento de ello. Esto, pues si
en las bases respectivas, entre otros aspectos, se especifican los
requisitos legales, técnicos y/o económicos respectivos, de ello podrá
derivarse qué elementos condicionan la validez y solvencia de cada
propuesta y qué cuestiones ajenas a dichos requisitos esenciales
pudieran ser objeto de aclaración, información o documentación
adicional, lo que conforme al artículo 52 de la Ley, podría también
aplicar a requisitos no esenciales cuyo incumplimiento, por sí mismo,
no afecte la validez y solvencia de la propuesta.
19. Así, en principio, la calificación de los agravios en cuestión es de
inoperancia, atendiendo a las razones arriba expuestas: (i) reiteración
de conceptos de violación, (ii) inexistencia de agravios que combatan
la totalidad de las consideraciones que sustentan el fallo recurrido en el
tema objeto de análisis, y (iii) agravios que parten de una premisa
equivocada. Pero aún en el extremo de que, en la causa de pedir,
llegase a considerarse que los agravios sí resultan suficientes para
combatir en su totalidad el criterio adoptado en la sentencia recurrida,
lo cierto es que los mismos de cualquier forma resultarían infundados:
20. A). El que la Jueza de Distrito hubiese o no dado a entender que
la información que será considerada como esencial o relevante, puede
estar contenida en cualquier parte de las bases respectivas, resulta al
caso intrascendente.
21. Lo anterior, toda vez que lo destacado, es que como se refiere en
la sentencia recurrida, lo que definirá el contenido específico de lo
“sustancial” y “relevante” de un documento o una información, estará
sujeto exclusivamente a las características, complejidad y diseño del
proyecto de asociación público privada materia de la licitación; de ahí
que más allá de la ubicación del respectivo requisito, dato o documento,
en un apartado determinado de las bases del concurso, lo importante
12
es que en las mismas, existan elementos suficientes para concluir
cuando se está ante un elemento asociado con la validez y solvencia
de una propuesta (requisitos legales, técnicos y económicos
esenciales), y cuando se trata de cuestiones ajenas a ello que sí
permitan la formulación de solicitudes de información o documentación
adicional o de aclaración, siendo en ello que se justifica que la
respectiva definición se dé caso por caso, precisamente acorde a la
naturaleza de lo concursado y a lo reflejado en las bases del concurso
y no a una decisión arbitraria y discrecional de la autoridad convocante.
22. B). En ese contexto, es posible que ciertos datos o documentos
tengan carácter sustancial y relevante en un determinado proyecto
sujeto a concurso, y que, en un diverso proyecto, acorde a las propias
bases, los mismos no adquieran dicha cualidad.
23. C). Una consideración fundamental de la sentencia recurrida, lo
es que, en ningún caso, las solicitudes de información adicional o de
aclaración, deben dar pauta a “cambiar la propuesta originalmente
presentada” (artículo 53); por lo que, si en determinados supuestos, lo
que cuestiona un concursante, es que su propuesta se presentó
incompleta, y que no se previno o requirió al respecto para
complementarla, es evidente que lo que se busca es precisamente,
contrario al espíritu de la ley, suplir la deficiencia de una propuesta en
un elemento requerido en las bases, para poder complementarla, más
no satisfacer una necesidad de aclaración o documento adicional.
24. De ahí que, en términos del sistema normativo impugnado, queda
estrictamente prohibido que, con una aclaración o solicitud de
información o documentación adicional, se busque subsanar o cambiar
una propuesta que debía reunir determinados requisitos desde su
presentación, y relacionados con la validez y solvencia de la propuesta,
pues ello implicaría precisamente suplir deficiencias sustanciales de la
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propia propuesta; siendo que lo que sí sería posible, lo es que si una
propuesta no resulta clara o para mejor evaluarse, requiere de
información o documentación complementaria, sí sea posible formular
el requerimiento respectivo, pero hasta donde ello implique aclaración,
más no sustitución o complementación de lo que debía presentarse
desde el primer momento.
25. De hecho, lo expresado en el penúltimo párrafo2 del artículo 52
de la Ley de Asociaciones Público Privadas, permite entender que
tratándose de requisitos cuyo incumplimiento, por sí mismo, no afecten
la validez y solvencia de la propuesta, éstos ni siquiera serán objeto de
evaluación, por lo que en ese supuesto, incluso, no sería requerida, una
solicitud de aclaración o requerimiento de información o documentación
alguno, pues basta que ello no se tome en cuenta en la evaluación
correspondiente, lo cual, sin duda, tendría que aplicar de forma similar
para todos los concursantes.
26. En suma, y como consideración obíter dicta3, esta Primera Sala,
de cualquier forma, comparte la conclusión a la que se arribó en la
sentencia recurrida, en cuanto a la constitucionalidad del sistema
normativo impugnado, por lo que los agravios de cualquier forma serían
infundados e insuficientes para demostrar la inconstitucionalidad de los
artículos 51, 52 y 53 de la Ley de Asociaciones Público Privadas y 84,
2 Artículo 52. En la evaluación de las propuestas, la convocante verificará que cumplan con los requisitos señalados en las bases, y que contengan elementos suficientes para desarrollar el proyecto. Sólo deberán considerarse los criterios establecidos en las propias bases, siempre que sean claros y detallados y permitan una evaluación objetiva que no favorezca a participante alguno. En la evaluación, podrán utilizarse mecanismos de puntos y porcentajes, criterios de costo-beneficio, o cualesquiera otros, siempre que sean claros, cuantificables y permitan una comparación objetiva e imparcial de las propuestas. No será objeto de evaluación cualquier requisito cuyo incumplimiento por sí mismo no afecte la validez y solvencia de la propuesta. La inobservancia de dichos requisitos no será motivo para desechar la propuesta. En ningún caso podrán suplirse las deficiencias sustanciales de las propuestas presentadas. 3 Consideración adicional a la declaración de inoperancia de agravios.
14
fracción I de su Reglamento, ya que de la lectura sistemática de ambos
ordenamientos, es posible establecer con toda claridad los alcances
que para dichos preceptos tienen las expresiones “sustancial” y
“relevante”, lo que dota de seguridad jurídica a las normas impugnadas.
27. Lo anterior, sin que obste a ello el argumento de que sólo de forma
ex post sería posible conocer qué aspectos pueden, por ser
sustanciales o relevantes, no ser sujetos de requerimiento por parte de
la autoridad y cuáles sí, ya que la interpretación sistemática del marco
normativo en cuestión es suficiente para arribar a la conclusión de que
si se trata de cuestiones orientadas a modificar o sustituir una propuesta
ya presentada –en lo referente al cumplimiento de los requisitos legales,
técnicos y económicos que por estar asociados a la validez y solvencia
de una propuesta, debían satisfacerse desde el principio-, no será
posible formular solicitud o requerimiento alguno; mientras que si se
trata de sólo aclarar determinada información o documentación
contenida en la propuesta, o de información o documentación adicional
para mejor evaluar la misma al tenor de lo ya señalado en las bases,
entonces sí existirá la viabilidad de solicitud o requerimiento.
28. Luego, es evidente que todo aquello dirigido a subsanar la
deficiencia de una propuesta –y no a mejor entenderla y evaluarla-, no
puede ser objeto ni de aclaración ni de requerimiento de información o
documentación adicional.
29. A la vez, no obsta a lo anterior la afirmación de la parte recurrente
en el sentido de que acorde a la sentencia recurrida, la sola
presentación de cualquier tipo de documento, como una copia legible,
pudiera ser considerada como sustancial o relevante por el sólo hecho
de haberse exigido en las bases.
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30. Lo anterior, ya que si acorde a la naturaleza del concurso y a las
características, complejidad y diseño del proyecto objeto de licitación,
se prevé desde el inicio que es indispensable y requisito legal y técnico
del concurso presentar el documento que contiene la propuesta o sus
anexos de manera legible al estar ello relacionado con la validez o
solvencia de la propuesta, ello sin duda adquiriría el carácter de
elemento sustancial o relevante, no susceptible de ser subsanado
después de haber sido presentado de forma deficiente, por lo que en
ese caso no cabría solicitud de aclaración o requerimiento alguno;
máxime que contrario a lo argumentado por la quejosa, lo que sí podría
ocurrir es que un concursante, que no contara con determinado
documento a la fecha de presentación de la propuesta, acompañara
como tal un documento o copia totalmente ilegible, con la expectativa
de que de ser requerido, ya presentaría tiempo después el documento
necesario, cuestión que sí generaría un trato no igualitario entre los
participantes y que afectaría la legalidad y demás principios contenidos
en el artículo 38 de la Ley de Asociaciones Público Privadas4.
31. Y en todo caso, si las bases no hacen precisión a la respectiva
documental en su cualidad y necesidad de “legible”, desde la
formulación de la propuesta, sería ya el análisis de las propias
bases y proyecto lo que podría determinar lo sustancial o no, y
relevante o no del respectivo documento, pero no de forma
4 Artículo 38. Las dependencias y entidades que pretendan el desarrollo de un proyecto de asociación público-privada convocarán a concurso, que deberá llevarse a cabo conforme a los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia, objetividad e imparcialidad, transparencia y publicidad y, con las particularidades del artículo 31 de esta Ley, en igualdad de condiciones para todos los participantes. En tales concursos se buscará adjudicar los proyectos en las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Las dependencias y entidades podrán contratar los servicios de un agente para que, por cuenta y orden de aquéllas, celebre el concurso de un proyecto de asociación público-privada. Para estas contrataciones, resultará aplicable lo dispuesto en el artículo 20 anterior. En todo caso, los servidores públicos siempre serán responsables del cumplimiento de las bases del concurso en términos del sexto párrafo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
16
arbitraria, sino precisamente de manera acorde a la naturaleza y
características del concurso.
32. El punto es que existirán documentos y datos que de forma
incuestionable estarán relacionados con la validez y solvencia de una
propuesta, y otros que podrían no tener dicha cualidad o que incluso,
podrían ser objeto de debate en cuanto a ello, pero el discernimiento al
respecto está ligado a lo previsto en las respectivas bases, y sobre todo,
a las características, complejidad y diseño del proyecto objeto de
licitación, así como a las reglas estrictas de no sustitución de la
propuesta originalmente presentada, de no suplencia de deficiencias
sustanciales y de no solicitud de entrega de nueva documentación
relevante que debía presentarse desde un inicio.
33. Así, es indudable que el sistema normativo impugnado es
suficientemente claro, y que no genera incertidumbre, máxime que,
además, el artículo 50 de la propia Ley, señala la necesidad de que los
concursos contengan una etapa de consultas y aclaraciones, en la que
la convocante contestará por escrito las dudas y preguntas que los
participantes hayan presentado, dentro de lo cual, podrían existir
interrogantes dirigidas a conocer:
34. (1) Qué cuestiones en determinado proyecto concursado, podrán
ameritar solicitud de aclaración o información adicional y cuáles no;
35. (2) Qué cuestiones serán consideradas como aquéllas que
afectan la validez y solvencia de una propuesta y cuáles no;
36. (3) Qué documentos tendrán la característica de relevantes y
cuáles no;
37. (4) Qué requisitos motivarán el desechamiento de la propuesta y
cuáles no, o inclusive,
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38. (5) Qué se considerará deficiencia sustancial.
39. Con ello, es incuestionable que la Ley contempla espacios para
erradicar a priori el espacio de posible incertidumbre, toda vez que los
concursantes no sólo conocen las bases con antelación, sino que tienen
toda oportunidad de formular en tiempo sus dudas y pedir aclaraciones
sobre las mismas.
40. Todo ello, antes de que el respectivo concursante, elabore y
presente su respectiva propuesta, por lo que no es suficiente alegar que
será sólo hasta que se formule un requerimiento fundado y motivado
que será posible conocer en qué casos se está ante información
sustancial o documentación relevante, toda vez que ello puede ser
conocido con antelación, sea en las propias bases, o de existir duda o
inquietud sobre las mismas, en la respectiva etapa de consultas y
aclaraciones.
41. Desde luego, lo anterior no significa que las respectivas bases no
deban ser, en todo lo posible, lo más claras, precisas y exhaustivas, de
tal forma que no exista duda alguna sobre los puntos antes referidos;
sin embargo, si no se cumple con dicha idoneidad, pero es posible
desprender de las propias bases y de la naturaleza de lo concursado lo
que es relevante o sustancial, y lo que puede motivar la descalificación
de un concursante, ello será suficiente para que la autoridad, de manera
fundada y motivada, adopte las determinaciones pertinentes.
42. Por cuanto hace al diverso planteamiento contenido en los
agravios, identificado previamente como “Cuestión 2”, esto es, lo
relativo a que los artículos de la Ley impugnada, vulneran también el
“principio de igualdad” y específicamente, de libre trato entre los
concursantes, se estima que debe quedar firme la inoperancia
decretada en la sentencia recurrida, ya que dicha argumentación se
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hizo depender del éxito de los agravios relativos a la vulneración del
principio de “seguridad jurídica”, lo que en el caso no ocurrió así, puesto
que en el presente estudio, se ha concluido que el sistema normativo
impugnado no vulnera dicho principio.
43. Y en su caso, lo que se vierte en los agravios como argumento
adicional, en el sentido de que las normas impiden un trato igualitario
porque bajo la apreciación de la Juez, es la propia convocante quien
caso por caso deberá determinar qué información se podrá requerir a
los concursantes, ello resulta de cualquier forma inoperante, ya que la
recurrente parte de una premisa equivocada, puesto que en el fallo
recurrido no se advierte que la expresión caso por caso esté referida a
cada concursante, sino precisamente a la naturaleza (características,
complejidad y diseño) del proyecto de asociación público privada
materia de la licitación, de ahí que, en principio, ello no implica por sí
sólo que los concursantes recibirán un trato diferenciado, sino al
contrario, el que acorde a las bases del concurso y a la naturaleza del
proyecto licitado, todos los concursantes recibirán el mismo trato y
serían, en su caso, requeridos o no, bajo los mismos términos y
condiciones cuando ello fuese procedente.
44. Con lo anterior, es posible concluir que los agravios contenidos
en el recurso de revisión principal, resultan insuficientes, por
inoperantes, para modificar o revocar la sentencia recurrida. Y que
incluso, de no recibir dicho tratamiento y atendiendo a la causa de pedir,
de cualquier forma resultarían infundados.
45. NOVENO. Revisión Adhesiva. Dado el resultado alcanzado en
el recurso de revisión principal, procede declarar sin materia los
recursos de revisión adhesiva, en lo que concierne a lo que fue materia
de esta instancia, toda vez que ha desaparecido la condición a la que
se sujeta el interés de los adherentes.
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46. Resulta aplicable al caso concreto la tesis de jurisprudencia
1ª./J.71/2006 sustentada en la novena época por esta Primera Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, octubre
de dos mil seis, página doscientos setenta y seis y que es del tenor
literal siguiente:
“REVISIÓN ADHESIVA. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA AL DESAPARECER LA CONDICIÓN A LA QUE SE SUJETA EL INTERÉS DEL ADHERENTE”5.
47. DÉCIMO. Decisión. En términos de las consideraciones
anteriores, y con respecto a la materia de la revisión competencia de
esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se
impone confirmar la negativa de amparo respecto de los artículos 51,
52 y 53 de la Ley de Asociaciones Público Privadas; y 84, fracción I de
su Reglamento; debiéndose reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado
que previno de la revisión, para que, en su caso, se ocupe de examinar
los restantes argumentos de agravio de los recursos, en el ámbito de
su competencia legal y constitucional.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma
la sentencia recurrida.
5De conformidad con el último párrafo del artículo 83 de la Ley de Amparo, quien obtenga resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión interpuesta por el recurrente, expresando los agravios respectivos dentro del término de cinco días, computado a partir de la fecha en que se le notifique la admisión del recurso. Ahora bien, si se toma en cuenta que la adhesión al recurso carece de autonomía en cuanto a su trámite y procedencia, pues sigue la suerte procesal de éste y, por tanto, el interés de la parte adherente está sujeto a la suerte del recurso principal, es evidente que cuando el sentido de la resolución dictada en éste es favorable a sus intereses, desaparece la condición a la que estaba sujeto el interés jurídico de aquélla para interponer la adhesión, esto es, la de reforzar el fallo recurrido y, por ende, debe declararse sin materia el recurso de revisión adhesiva.
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SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
********** y a ********** en contra de los artículos 51, 52 y 53 de la Ley de
Asociaciones Público Privadas, y 84, fracción I de su Reglamento, en
términos del considerando octavo de esta ejecutoria.
TERCERO. Quedan sin materia las revisiones adhesivas.
CUARTO. Se reserva jurisdicción al Segundo Tribunal Colegiado
de Circuito en Materia Administrativa Especializado en Competencia
Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, en los términos
señalados en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos
a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como
asunto concluido.
En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública; 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; y el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete, en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que se encuentra en esos supuestos normativos.